Sei sulla pagina 1di 28

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de

polticas pblicas nos municpios brasileiros


Danitza Passamai Rojas Buvinich
Universidade Complutense de Madri

O Brasil conta, hoje, com mais de 40 mil conselhos gestores de polticas pblicas disseminados nos
municpios. Entretanto, como esto estruturados e institucionalizados esses espaos que configuram
uma ampla rede participativa para o desenvolvimento e implementao de polticas pblicas? Tendo
como base um modelo classificatrio desenvolvido a partir das abordagens tericas relacionadas com
participao social, democracia deliberativa e anlise legislativa, este trabalho exploratrio identifica
as principais caractersticas institucionais quanto obrigatoriedade de conformao, natureza da
representao, composio e capacidade decisria; e possveis padres regionais na implementao
da rede de conselhos. Como resultado, identificou-se que a maioria dos conselhos no de conformao obrigatria. No entanto, existe uma relao direta entre conformao obrigatria e o grau de
implementao das polticas pblicas municipais. Identificaram-se, tambm, padres de conformao
institucionais regionais diferenciados: os conselhos da regio Nordeste so proporcionalmente mais
paritrios e deliberativos do que os das regies Sul e Sudeste. Por ltimo, a anlise transversal dos
dados aponta uma tendncia de alterao no modelo institucional de conselhos brasileiros.
Palavras-chave: participao social; participao poltica; conselhos gestores de polticas e programas.
El mapeo de la institucionalizacin de los consejos gestores de polticas pblicas en los municipios brasileos
En la actualidad, Brasil tiene ms de 40 mil consejos gestores de polticas pblicas distribuidos en los
municipios. Sin embargo, cmo estn estructurados e institucionalizados estos espacios que forman una
amplia red participativa para el desarrollo y la implementacin de polticas pblicas? Teniendo como
base un modelo clasificatorio desarrollado desde abordajes tericos relacionados con la participacin
social, la democracia deliberativa y el anlisis legislativo, este trabajo exploratorio identifica las principales caractersticas institucionales con relacin a la obligatoriedad de conformacin, la naturaleza de
la representacin, la composicin y la capacidad decisoria; y posibles patrones regionales en la implementacin de la red de consejos. Como resultado, se identific que la mayora de los consejos no es de
conformacin obligatoria. Sin embargo, hay una relacin directa entre obligatoriedad de conformacin

Artigo recebido em 25 out. 2012 e aceito em 4 out. 2013.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

56

Danitza Passamai Rojas Buvinich

y el grado de implementacin de las polticas municipales. Tambin fueron identificados patrones de


conformacin institucionales regionales diferenciados: los consejos de la regin Nordeste son ms
paritarios y deliberativos que los de las regiones Sur y Sudeste. Por ltimo, el anlisis transversal de
los datos apunta una tendencia de cambio en el modelo institucional de consejos brasileos.
Palabras

c l av e : participacin social; participacin poltica; consejos gestores de polticas y programas.

Mapping of the institutionalization of councils for managing public policies in Brazilian towns
Currently, Brazil has more than 40,000 councils for managing public policies spread throughout towns.
However, how are structured these spaces that constitute a broad participatory network for developing and implementing public policies? Having as a basis a classificatory model developed through
theoretical approaches related to social participation, deliberative democracy, and legislative analysis,
this exploratory paper identifies the main institutional characteristics concerning mandatory conformation, nature of the representation, composition, and decision-making capacity; and possible regional
patterns in the implementation of the councils network. As a result, we identified that most councils
do not have mandatory conformation. Nevertheless, there is a direct relationship between mandatory
conformation and the implementation degree of municipal public policies. We also identified unique
regional institutional conformation patterns: councils in the Northeast region are proportionately more
balanced and deliberative than those in the South and Southeast regions. Finally, the cross-sectional
data analysis points out a tendency for change in the institutional model of Brazilian councils.
K e y w o r d s : social participation; political participation; councils for managing policies and programs.

1. Introduo
A pulverizao do modelo de gesto de polticas e programas pblicos por meio de conselhos,
no Brasil e no mundo, no novidade. Vrios estudos tm procurado descrever de forma
aprofundada as especificidades de seu funcionamento.
A dificuldade nesta seara se funda no na falta de informao, mas na organizao e sistematizao do vasto conhecimento j produzido. Aliada a isto est a dimenso do pas objeto
de anlise, que faz com que as diversidades econmicas, polticas, administrativas e culturais
sejam enormes, e imediatos seus reflexos nos modelos institucionais.
Analisar como esto sendo implantados os conselhos de polticas e programas nos municpios brasileiros possibilita formar uma viso sistmica ampla, raramente fornecida nos
estudos sobre o tema, que buscam em geral enfocar uma rea temtica especfica, ou uma
regio determinada.
Ademais, a influncia que os desenhos institucionais podem ter nos resultados produzidos pelos conselhos faz com que o conhecimento da conformao dessa rede seja elemento
estratgico fundamental para a avaliao do modelo de participao em si.
Nesse sentido, identificar as caractersticas institucionais gerais e possveis padres regionais pode contribuir para a identificao de desenhos mais adequados a contextos culturais e polticos especficos, direcionando a implementao de modelos mais aptos a produzir
resultados mais efetivos.
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

57

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

Para isso, a pesquisa empreendida buscou responder seguinte pergunta-problema:


Quais so as caractersticas gerais de implantao dos conselhos de polticas e programas nos
municpios brasileiros?
Para alcanar este objetivo, o trabalho foi dividido em duas partes: a primeira teve por
finalidade um levantamento normativo geral, capaz de identificar quais polticas pblicas
brasileiras utilizam o conselho como mtodo de gesto das respectivas polticas; em seguida buscou-se identificar as principais caractersticas institucionais dos conselhos, ou seja, os
principais elementos de seu funcionamento, a partir da anlise do referencial terico de participao, especialmente o referente democracia deliberativa, para ento montar o seguinte
quadro classificatrio que tornasse possvel a anlise dos dados empricos.
Quadro 1

Quadro classificatrio
Polticas Pblicas
Alcance

Programas
Temtico
Bipartite

Composio

Tripartite

Paritrio
No paritrio
Paritrio
No paritrio

Mltiplo
Vinculado
Natureza da Representao

No vinculado
Misto
Obrigatrio

Obrigatoriedade

No obrigatrio
No identificado
No se aplica
Consultivo

Competncia Decisria

Deliberativo
Fiscalizador
Normativo

Fonte: Elaborao prpria a partir da anlise terica de referncias diversas.

Ainda que o foco do trabalho seja a estrutura municipal de conselhos, considerou-se


necessria a realizao de levantamento prvio da estrutura federal, para ento proceder-se
anlise dos conselhos municipais, j que a normatizao da estrutura de gesto colegiada
advm das leis federais que instituem as polticas setoriais, ainda que possam existir norma-

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

58

Danitza Passamai Rojas Buvinich

tizaes complementares de estados e municpios.1 Esta anlise viabilizou tambm a identificao de mudanas no padro de conformao dos conselhos federais nos ltimo anos, bem
como apontou a diretriz participativa do governo do PT, elementos de importncia na anlise
macrossistmica da institucionalizao dos espaos participativos.
Para identificao dos conselhos federais utilizou-se como principal critrio a relao
oficial disponibilizada pela Secretaria Nacional de Articulao Social da Presidncia da Repblica (Brasil, 2010). A obra, no entanto, apresenta inconsistncias. Inicialmente porque a
publicao deixa de fora quatro conselhos que renem as mesmas caractersticas dos demais,
mas no so mencionados: Conselho Nacional do Trabalho, regulamentado pelo Decreto no
1.617/1995; Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela
Lei no 7.998/1990 e regulamentado pelo Decreto no 6.827/2009; Conselho Deliberativo da
Poltica do Caf, regulamentado pelo Decreto no 4.623/2003 e o Conselho Nacional de Poltica Agrcola, pelo Decreto no 5.741/2006. Ademais, h um equvoco na informao sobre a lei
criadora do Conselho Nacional de Deficientes (Conade).
Considerando que a publicao no foi suficiente para determinar todas as caractersticas definidas no modelo classificatrio, foi necessrio realizar pesquisa nas legislaes
especficas de todos os 36 conselhos. Muitas vezes a informao no estava especificada
na lei de criao do conselho, mas na lei que instituiu a poltica ou o programa. Para tanto
utilizou-se o portal eletrnico de legislao federal da Presidncia da Repblica: <www.
planalto.gov.br>. Em alguns casos, alm de consultar a legislao federal, foi tambm necessria a consulta aos portais especficos dos conselhos para localizao de normas internas, portarias e resolues.
Especificamente quanto sistematizao quantitativa dos conselhos de polticas pblicas, o trabalho se baseou na publicao Levantamento de informaes bsicas municipais
realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE) em 2009 (IBGE, 2010). Para
estabelecimento da relao de proporcionalidade em nvel regional (agregao regional dos
dados) foram realizados clculos de regra de trs simples. Os padres de anlise se repetem
nas distintas reas, mantendo-se inalterada a forma de clculo.
Definido o escopo e objetivos, cabe destacar os seguintes recortes limitativos:
Os conselhos gestores analisados so somente aqueles constantes de polticas e programas executados pelo Poder Executivo. Eventuais conselhos implementados no mbito do
Poder Judicirio ou Legislativo no esto abrangidos por esta anlise.
No foram objeto da pesquisa os mecanismos de participao social no institucionalizados. Isso significa que no esto includas as diversas associaes da sociedade civil brasileira, mas to somente os conselhos de polticas e programas legalmente institucionalizados
pelo Executivo federal e municipal.

Vale observar que o intuito inicial da pesquisa era realizar um levantamento da estrutura de conselhos nos trs nveis
de governo: federal, estadual e municipal. Ocorre que, poca de realizao da pesquisa, o IBGE no dispunha de dados
dos conselhos estaduais. Somente no incio de 2013, o IBGE divulgou informaes parciais na publicao Estadic.
1

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

59

Por fim, cabe mencionar que os conselhos estaduais no foram analisados em razo da
falta de dados oficiais disponibilizados pelo IBGE poca da pesquisa (2011-12).

2. Especificao terica dos elementos classificatrios


A definio de tipologias classificatrias, para organizao dos dados a serem coletados, per
se, j foi um primeiro grande desafio. Isso porque os autores no possuem, de maneira geral,
uma preciso no uso das terminologias, o que faz com que seja necessrio mapear os distintos
termos e seus significados.
Ademais, poucos so os autores que aprofundam o debate sobre elementos classificatrios. Aqueles que o fazem, possuem um intuito muito mais didtico, para apresentao dos
dados dos quais dispem, do que efetivamente doutrinrio propositivo. Dessa maneira, as
tipologias classificatrias variam em razo da proposta do autor.
No entanto, est bastante presente na bibliografia a distino dos conselhos por alcance:
de polticas pblicas, de programas ou temticos. Essa terminologia classificatria foi utilizada
em 1997, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), na publicao Comunidade
solidria, sendo adotada em seguida por diversos autores, como Tatagiba (2002).
Assim, consideram-se conselhos de Polticas Pblicas aqueles (...) ligados s polticas
pblicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais (Ipea, 1997, apud Tatagiba, 2002). Tais conselhos esto previstos na legislao, geralmente considerada Lei Orgnica, como parte de um sistema de gesto amplo, que integra as trs esferas da federao.
Seriam de programas os conselhos vinculados a programas governamentais (Ipea,
1997, apud Tatagiba, 2002). Estes em geral articulam ou acumulam funes executivas no
mbito de seu respectivo programa. Trabalham mais com a noo de clientelas especficas,
supostamente beneficirias do programa (Tatagiba, 2002:49).
Os conselhos temticos sem vinculao imediata a um sistema ou legislao nacional
(...), em geral, se associam a grandes movimentos de ideias ou temas gerais, que (...) por
alguma peculiaridade de perfil poltico ou social acolhem ou enfatizam o referido tema (Tatagiba, 2002:49).
Os conselhos tambm podem ser classificados conforme sua forma de interveno
em: consultivos, normativos e deliberativos. O Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica
(IBGE, 2010) utiliza ainda o termo fiscalizador. Tal tipologia classificatria pode ser assim ilustrada:
As caractersticas apresentadas nas colunas 1 e 2 do esquema so determinantes e no
permitem combinao entre elas; enquanto as caractersticas apresentadas na coluna 3 podem ser combinadas entre si. Isso significa que um conselho de polticas pblicas, de mbito
municipal, pode ser deliberativo, consultivo, normativo e fiscalizador ao mesmo tempo.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

60

Danitza Passamai Rojas Buvinich

Quadro 2

Tipologias dos conselhos

Fonte: Elaborao prpria a partir de consultas diversas.

Provavelmente, o trabalho de classificao mais slido j publicado seja o de Draibe


(1998). A autora prope a classificao dos conselhos de acordo com a natureza da representao, da participao e de composio:
1) Quanto representao: os conselhos podem ter representaes vinculadas, no vinculadas; representao mista, ou ainda, vinculada funcional.
a) Representao vinculada: a representao das categorias sociais ou profissionais se faz
atravs de organizaes da sociedade civil, que indicam seus representantes (Draibe,
1998:10), ainda que os critrios de indicao variem.
b) Representao vinculada funcional: os membros so indicados por ocuparem um determinado cargo. Assim, a indicao se faz em razo do cargo e no da pessoa.
c) Representao no vinculada: os membros so indicados em razo da expresso de seu
trabalho na sociedade (seja no meio acadmico ou empresarial). Sua indicao decorre
diretamente de convite do governo, ou atravs de processos no vinculantes, nos quais
so ouvidos os pares.
d) Representao mista: convivem no conselho a representao vinculada e no vinculada.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

61

2) Quanto natureza da participao: os conselhos podem ser consultivos ou deliberativos.


Na anlise realizada nos conselhos existentes poca pela autora foi identificada a tendncia de se ter conselhos deliberativos quando o tipo de representao era vinculada.
3) Quanto composio os conselhos podem ser:
a) Bipartites e paritrios: formados por governo e sociedade civil com o mesmo nmero
para cada segmento;
b) Bipartites e no paritrios: formados por membros governamentais e da sociedade civil,
sem equivalncia entre ambos;
c) Tripartites e paritrios: esto presentes membros do governo, dos trabalhadores ou usurios,
empregadores ou prestadores de servios, sendo equivalente o nmero entre cada categoria;
d) Mltiplos e no paritrios: governo, trabalhadores ou usurios, empregadores ou prestadores de servio e por vezes representantes de determinados segmentos da sociedade
civil, como especialistas.
A autora no menciona, mas vale incluir um tipo identificado neste trabalho, que so os
conselhos tripartites no paritrios, como o caso emblemtico da sade. Nele h representantes do governo, dos trabalhadores e dos usurios.
Outro importante elemento que deve ser includo como caracterstica para classificao
a obrigatoriedade de implantao de conselhos estaduais e municipais, pois ainda que muitos autores levem a crer que a maioria dos conselhos de formao obrigatria, ao analisar a
legislao especfica tal fato no se concretiza.
O enfoque nessas tipologias classificatrias (natureza da representao, composio,
paridade, capacidade decisria, bem como a obrigatoriedade) se justifica nas teorias sobre
participao social, especialmente a teoria sobre democracia deliberativa.
Nesse sentido, partimos da contribuio de Avritzer (2000) com sua interpretao
sobre o desenvolvimento da teoria da democracia deliberativa, que foca justamente o debate sobre o processo deliberativo nos espaos pblicos, a partir dos trabalhos de Habermas,
Cohen e Bohman.2
A teoria deliberativa agrega a participao, mas vai alm ao focar no somente o processo participativo, mas os resultados que podem ser extrados da participao. Neste sentindo, a deliberao ganha importncia, pois seria o resultado concreto da multiplicidade de
interesses sociais confluindo com um propsito especfico.
Para chegar ento ao resultado, a participao, a argumentao pblica, o respeito
multiplicidade ideolgica e a racionalidade pblica seriam elementos condicionantes e neces-

O presente artigo no tem por objetivo ampliar as discusses tericas por trs de cada elemento classificatrio.
Para aprofundamento nas teorias consultar: Bohman e Rehg (1997); Cohen e Sabel (1997); Deepening Democracy,
de Fung e Wright (2003).

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

62

Danitza Passamai Rojas Buvinich

srios a um processo deliberativo capaz de ser legtimo. A deliberao ocorreria em um locus,


ao qual Habermas nomeou de esferas pblicas.
Cohen numera trs condies necessrias para se obter uma verdadeira democracia
deliberativa: permitir e encorajar inputs fundamentados na experincia local e na informao; oferecer avaliaes disciplinadas de propostas recebidas e criar espaos de participao
institucionalizados e regulamentados. As trs propostas de operacionalizao da democracia
deliberativa formam o que o autor chama de Poliarquia Diretamente Deliberativa (PDD).
Cohen prope que decises podem ser legtimas ainda que no sejam um consenso. O
argumento utilizado pelo autor de que a legitimidade est no processo de discusso, que
deve ser inclusivo, ainda que a deliberao seja por maioria. Garantindo a legitimidade do
processo, garantir-se-ia seu resultado.
Aliada discusso sobre a necessidade do consenso est a questo da representao.
Especialmente porque a teoria deliberativa foca a legitimidade ao processo de discusso orientado pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e
do bem-comum. Como garantir esses princpios dentro de um modelo representativo?
Conforme analisa Luchmann (2007), a distino da representao no interior da participao se d pelo fato de esta ser uma representao coletiva, pautada na ideia da mediao.
Como explicita:
difere de configurar-se apenas como a vocalizao difusa de causas diversas, na medida em que
desempenha tambm funes de intermediao perante o poder pblico na forma de representao virtual, ou seja, da defesa de interesses que no autorizaram essa defesa ou que, embora
simpticos a ela, carecem de qualquer mecanismo estvel para control-la ou comunicar-lhe
preferncias (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006a:92). De alguma forma, subjaz aqui a
dimenso do compartilhamento de olhares e perspectivas entre representantes e representados,
embora no necessariamente compartilhem as mesmas posies na estrutura social. (Luchmann,
2007:164)

Assim, a representao no interior da participao, alm de configurar-se legtima e


necessria implementao ampliada de espaos pblicos de deliberao, traz consigo uma
concepo distinta: a de representao de causas e ideias.
Os tericos da deliberao entendem que a finalidade da participao poltica seja a
capacidade efetiva de direcionar as decises das autoridades polticas. Os debates contemporneos tm se centrado na discusso de modelos institucionais capazes de efetivamente
possibilitar um processo de participao deliberativa.
Avritzer (2009) prope que o sucesso da implantao de um modelo participativo estaria relacionado ao desenho institucional empregado nos espaos de participao. De acordo
com o autor, o desenho institucional seria o elemento central na estrutura de participao brasileira, que teria sido influenciada ainda por outros dois elementos: cultura cvica e contexto
poltico. Estes teriam criado uma condio adequada para a interao bem-sucedida entre a
sociedade civil e poltica.
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

63

Assim, tendo por base tais argumentos tericos, justifica-se a determinao dos elementos classificatrios anteriormente elencados, em razo de sua estreita relao com as avaliaes de efetividade deliberativa, e com o cumprimento do papel democratizador destacado
pelos conselhos; ademais, so estas as caractersticas variveis que fazem que as distines de
implementao sejam to acentuadas.
Destarte, a partir da caracterizao da configurao estrutural dos conselhos com base
nesses elementos classificatrios ora determinados foi possvel identificar os padres regionais
a seguir especificados.

3. Apresentao e anlise dos dados levantados


3.1 Conselhos federais
Como mencionado, para que se pudesse proceder anlise dos conselhos municipais, inicialmente foi mapeada a estrutura dos conselhos federais.
Dessa anlise, constatou-se que atualmente existem 36 conselhos federais, com as caractersticas institucionais expostas no quadro 3 (anexo).3
Desses dados, verifica-se que a maior parte dos conselhos existentes, 44%, foi criada
entre 2003 e 2010; enquanto 38% foram criados entre 1990 e 2002, e apenas 16%, o equivalente a seis conselhos, foram criados antes de 1990, conforme se verifica no grfico 1.
Grfico 1

Perodo de criao dos conselhos federais

Fonte: Buvinich (2012).

Interessante notar o fato de a maioria dos conselhos criados antes de 1990 ser de dcadas anteriores nova Constituio de 1988. A distino que esses conselhos, ainda que

A pesquisa foi desenvolvida no perodo de 2011-12 e refere-se a dados do ano de 2011.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

64

Danitza Passamai Rojas Buvinich

criados h muitos anos, tinham competncias distintas, servindo mais como conselho de notveis, de carter consultivo, do que um espao de participao social, nos moldes atuais.
Outra informao interessante diz respeito mdia de criao de conselhos por ano.
Entre 1990 e 2002 a mdia anual foi de 1,16, enquanto de 2003 a 2010 foi de 2,28, praticamente o dobro.
Quanto obrigatoriedade, cabe destacar que apenas 11 conselhos, ou seja, 28%,
so confirmadamente obrigatrios. Os demais no puderam ser classificados, haja vista a
impossibilidade de identificao da obrigatoriedade na legislao consultada. Optou-se, neste
caso, por no se deduzir a no obrigatoriedade, mas destacar a ausncia da informao.
A este respeito, vale ressaltar que, embora muitos autores afirmem que a previso de
formao de conselhos em reas como sade, assistncia social e criana e adolescente decorra da Constituio Federal, ao analis-la com maior rigor identificou-se que ela no faz
nenhuma referncia expressa organizao da participao popular em forma de conselho.
O que a Constituio Federal estabelece a participao social como diretriz, mas, em todos
os casos analisados, a Carta Magna remete lei a regulamentao de como esta participao
ir funcionar.
Ao identificarmos cada uma das leis que regulamentam as distintas polticas pblicas,
verifica-se que obrigatria a criao de conselhos como forma de organizao da participao social na sade, meio ambiente, recursos hdricos, assistncia social, segurana alimentar,
criana e adolescente, alimentao escolar, fiscalizao do Fundeb, proteo dos direitos do
idoso, poltica agrcola e poltica urbana.
O que se observa, porm, que, mesmo nas reas em que os conselhos no so expressamente obrigatrios, houve um incremento na conformao desses espaos pelos estados
e municpios. Especialmente porque grande parte da nova sistemtica de gesto das polticas pblicas brasileira adotou fundos de repasse de verbas para desenvolvimento especfico
daquela poltica. Assim, alm do oramento advindo dos tributos especficos dos estados e
municpios, em muitas reas o governo federal apoia o desenvolvimento de aes por meio
de fundos.
Quanto composio e paridade, se observa que 44% dos conselhos federais no Brasil
so bipartites no paritrios; enquanto 28,9% so bipartites paritrios. A porcentagem de
conselhos tripartites no paritrios idntica aos de conformao mltipla, 10,5%, enquanto
apenas 5,25%, o correspondente a dois conselhos, so tripartites paritrios, conforme se pode
observar nos grficos a seguir.
Observa-se que 52% dos conselhos federais so no paritrios. No entanto, isso no
significa, necessariamente, que a representao governamental nestes fruns seja maior. As
vezes, inclusive, menor, sendo a maioria de representao social.
Outra constatao de que mais de 65% dos conselhos federais tm forma de representao vinculada, o que equivale dizer que os representantes so recomendados diretamente
pelas organizaes da sociedade civil, ainda que os critrios internos de recomendao variem
(Draibe, 1998).
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

65

Grfico 2

Classificao dos conselhos federais quanto composio

Fonte: Buvinich (2012).

Grfico 3

Classificao dos conselhos federais quanto


natureza da representao

Fonte: Buvinich, 2012.

Quanto capacidade decisria, se observa que, do total de conselhos federais, 18 so


deliberativos, enquanto 16 so apenas consultivos, o que representa, respectivamente, 47% e
42%. Dos consultivos, se observa que sete deles possuem tambm a competncia de fiscalizao expressamente mencionada na lei que o regula.
Quanto competncia fiscalizadora, vale a pena mencionar que se restringe ao monitoramento das atividades determinadas pela norma, sem significar necessariamente um poder
sancionador.
Em sntese, se verifica que, dos atuais 36 conselhos federais, 44% foram criados entre
2003 e 2010, ressaltando a diretriz participativa implementada pelo governo do ex-presidente
Luiz Incio Lula da Silva. A maioria dos conselhos, 20 dos 36, tem formao no paritria, o
que no significa necessariamente uma sub-representao social.
Por ltimo, se constata que a maioria dos conselhos federais possui competncia deliberativa, tendo o poder (dever) de decidir sobre o direcionamento das polticas, prioridades de
investimento e aprovao oramentria, como nas reas da sade e assistncia social.
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

66

Danitza Passamai Rojas Buvinich

3.2 Conselhos municipais


Da anlise transversal dos conselhos municipais implantados nas diversas polticas foi possvel
identificar caractersticas gerais, capazes de proporcionar vestgios de padres ou tendncias
regionais, bem como viabilizar concluses preliminares.
No total, no ano de 2009, o Brasil contabilizou 43.156 conselhos municipais. Destaca-se
que no esto contabilizados os conselhos federais e estaduais. H de se destacar, tambm,
que as distintas polticas investigadas pelo Munic/2009 no cobrem a totalidade das polticas
para as quais existe o modelo de conselho implantado. Isso significa dizer que o total apresentado , certamente, inferior ao total real. Somados aos conselhos federais, o Brasil possui
hoje, ao menos, 43.192 conselhos.
Quanto ao nmero de conselhos municipais implantados, verifica-se que os que tm
maior percentual total de implantao so os Conselhos de Assistncia Social, presentes em
99% dos municpios, seguidos dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAEs), com 98% dos
municpios brasileiros, cerca de 5.466. Em seguida vm os conselhos de sade, com 97%, e os
conselhos do Fundeb, com 94%.
O conselho com menor percentual de implantao o de Lsbicas, Gays, Bissexuais,
Travestis e Transexuais (LGBT). tambm o mais recente entre os conselhos nacionais, e o
ltimo a ser criado no governo do ex-presidente Lula, em dezembro de 2010.
Outro dado importante que somente 28% dos conselhos brasileiros so de formao
obrigatria. Essa obrigatoriedade, ao contrrio do que algumas vezes se afirma, no advm
diretamente da Constituio. Como ressaltado, h que se distinguir a obrigatoriedade de participao social, esta constitucional, da obrigatoriedade de implementao de conselhos, esta
em geral advinda de leis.
Importante constatao diz respeito correlao direta entre a obrigatoriedade legal de
implantao e o grau de implementao dos respectivos conselhos. Assim, dos nove conselhos
com maior percentual de implantao, oito so obrigatrios. Excetua-se apenas o conselho de
educao, em sexta posio.
Quanto concentrao dos conselhos, a anlise transversal dos dados demonstra que
h variao em razo do tipo de conselho (q 4 e 5). No entanto, o maior percentual de conselhos est concentrado no Sudeste e Sul, j os menores no Norte e Nordeste. Apesar disso,
verifica-se que as regies possuem ao menos um conselho de cada tipo, com exceo dos conselhos de LGBT.
Esto no Sul e no Sudeste os conselhos criados h mais tempo. Ainda que no existam
dados para todos os conselhos, observa-se que os conselhos do Nordeste so mais recentes,
tendo havido um acrscimo bastante acentuado de implantao nos ltimos anos.
Em todas as reas pesquisadas observou-se que houve acrscimo no nmero de conselhos implantados durantes os anos consultados. Exceo apenas para os conselhos de assistncia social do Centro-Oeste, que decresceram entre 2005 e 2009 (IBGE, 2010a:56). O
mapa da concentrao regional de implementao dos conselhos no Brasil pode ser assim
representado:
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

67

Figura 1

Concentrao regional dos conselhos implantados

Fonte: Buvinich (2012).

Quanto paridade observa-se que a maante maioria dos conselhos municipais brasileiros paritria (tabela 2 no anexo). O resultado contrasta com aquele encontrado para os
conselhos federais, que possuem maioria no paritria.
Importante observao j mencionada anteriormente diz respeito falta de dados sobre a composio da representao nos conselhos no paritrios. Isso porque a falta de
paridade, ao contrrio do que pode parecer em um primeiro momento, no significa, necessariamente, uma sub-representao social, ou uma maior presso representativa do governo,
pelo simples fato de haver conselhos com maior representao social.
Quanto concentrao proporcional de conselhos paritrios, verifica-se que o Nordeste possui o maior ndice de conselhos paritrios, seguido com grande diferena pela regio
Norte. A regio com o menor percentual de paridade em seus conselhos o Sul, seguido do
Centro-Oeste (quadros 6 e 7 no anexo).
Como dito, no se pode presumir que a maior quantidade de conselhos no paritrios
representa uma menor representao social. Mas um dado interessante para aprofundamento, uma vez que a constatao de maior representao governamental em conselhos dessas regies pode ser importante para futuras pesquisas que avaliem a efetividade desses conselhos.
O mapa da concentrao proporcional de conselhos paritrios no Brasil pode ser assim
representado:
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

68

Danitza Passamai Rojas Buvinich

Figura 2

Concentrao regional de conselhos paritrios

Fonte: Buvinich (2012).

Quanto capacidade decisria, constata-se que a maioria dos conselhos municipais


deliberativa (quadros 9 e 10 no anexo). O percentual de conselhos consultivos bastante prximo dos deliberativos. Isso porque a deliberao presume tambm a capacidade consultiva.
Ao contrastar-se, porm, a capacidade decisria dos conselhos federais com o ano de
criao, verifica-se a grande tendncia do governo do ex-presidente Lula em privilegiar os
conselhos consultivos (quadro 8 no anexo). Observa-se que a grande maioria dos conselhos
deliberativos foi criada na dcada de 1990. A partir de 2003, apesar de ter havido um grande
incremento na quantidade de conselhos, a maioria deles apenas consultiva. Ainda assim,
aqueles que tm competncia deliberativa, em sua maioria, foram criados ainda em 2003, e
o processo de mobilizao social para construo da respectiva poltica nacional j existia h
anos.
Contraditoriamente, a maioria dos conselhos municipais criados no Nordeste durante
o mesmo perodo foi deliberativa. Qui, porque houve nesta poca um incremento na tardia
municipalizao de polticas bsicas, como educao, sade, assistncia social, que so, todas
elas, legalmente deliberativas. A presente pesquisa no visa responder diretamente esta questo, mas levanta o debate sobre uma possvel tendncia encabeada pelo modelo federal e
seguida pelas regies Sul e Sudeste de restrio das competncias dos conselhos, ainda que
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

69

os dados municipais absolutos conflitem com a afirmao.


Das competncias apuradas, verifica-se que a mais restrita a normativa. Em todas as
reas pesquisadas o menor percentual sempre esteve relacionado capacidade normativa dos
conselhos. Ainda que se percebam desvios em conselhos especficos, verifica-se uma tendncia
de que os conselhos com maior percentual de implantao tenham tambm maior percentual
de capacidade normativa.
Quanto concentrao regional dos conselhos com capacidade deliberativa, observa-se
o grande predomnio da regio Nordeste. Na maior parte das reas pesquisadas, o Nordeste
a regio com maior concentrao proporcional de conselhos deliberativos. Assim, configura-se
uma curiosa situao: apesar de ser a regio com menores ndices percentuais de implantao
de conselhos ou seja, as demais regio possuem, proporcionalmente, um nmero maior de
municpios com conselhos , o Nordeste possui um maior nmero de conselhos paritrios e
deliberativos.
Teria tal fato relao com a contemporaneidade dos conselhos criados? Ou seria apenas
reflexo da tardia municipalizao de polticas bsicas que possuem na sua poltica a capacidade deliberativa como diretriz obrigatria? Seria o quadro nordestino reflexo das polticas da
dcada de 1990? O mapa da concentrao proporcional dos conselhos com maior capacidade
deliberativa no Brasil pode ser assim representado:
Figura 3

Concentrao regional da maior proporo de conselhos deliberativos

Fonte: Buvinich, 2012.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

70

Danitza Passamai Rojas Buvinich

4. Concluso
O desenvolvimento dos conselhos gestores no Brasil passou por distintas fases, desde conselho de notveis, uma espcie de assessoria consultiva especializada, seguido pelos conselhos
populares, nos quais a discusso se circunscrevia ampliao dos direitos (sociais e polticos),
chegando aos atuais conselhos gestores de polticas e programas, espaos institucionalizados
de participao poltica cuja funo incidir nas polticas pblicas setoriais, produzindo decises a partir da ampla discusso com setores da sociedade civil.
Mas exatamente qual formato tm os conselhos municipais brasileiros e como eles esto
implantados?
Inicialmente, cabe destacar que no h uma regulamentao genrica que padronize as
implantaes de conselhos como espao de gesto participativa. A forma de exerccio dessa
participao possui distintos formatos, o que faz com que os modelos implementados variem
no apenas de poltica para poltica, mas tambm de regio para regio.
Para que a anlise das caractersticas gerais de implantao dos conselhos municipais
de gesto de polticas e programas no Brasil fosse possvel, o passo inicial foi a identificao
das principais caractersticas de configurao desses espaos.
Nesse sentindo, verificou-se que a questo da natureza da representao; da composio e paridade, da capacidade decisria, bem como da obrigatoriedade de instituio
so elementos que possuem estreita relao com as avaliaes de efetividade deliberativa e
cumprimento do papel democratizante destacado aos conselhos, e so estas as caractersticas
variantes que fazem com que as distines de implementao sejam to acentuadas.
O primeiro dado levantado na pesquisa foi referente obrigatoriedade de constituio
de conselhos como instrumento de gesto das respectivas polticas pblicas (ou dos programas).
Nesse sentindo, o debate terico de fundo relaciona-se possibilidade de a obrigatoriedade deslegitimar o espao pblico de participao. Autores como Demo (1996) so enfticos
ao afirmar que os ditos espaos devem ser conquistados para que sejam efetivos. A liberdade
concedida seria inevitavelmente controlada.
Contrapondo essa leitura, aliamo-nos a Avritzer (2009), para quem a sociedade poltica
deve ser o condutor da institucionalizao dos espaos de participao. Entendemos que a institucionalizao conduzida pelo Estado no deslegitima per se a participao, mas concretiza
uma segurana jurdica necessria efetividade da participao. A legitimao estaria mais
afeta ao processo de discusso, e representao, do que conduo da institucionalizao. Em
outras palavras, a legitimao est na forma de apropriao do espao e no na conduo da
sua institucionalizao.
Identificar a obrigatoriedade de instituio dos conselhos brasileiros foi qui o aspecto
de maior dificuldade prtica no desenvolvimento desta pesquisa. Isso porque, como j destacado
em outros momentos, a identificao da informao exigiu a anlise dos instrumentos jurdicos
regulamentadores das polticas setoriais. Ocorre que a falta de padronizao na instituio desse
espao, apontada na introduo deste trabalho, faz com que a especificao da obrigatoriedade
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

71

no seja determinada na poltica nacional em alguns setores; em outros, na lei de criao do


conselho federal; em outros casos ainda, em resolues ou portarias, ou seja, regulamentaes
internas dos conselhos federais. A identificao exigiu, portanto, uma ampla e detida varredura
nos instrumentos normativos de cada uma das 36 polticas federais pesquisadas.
Verificou-se que as reas que seguramente determinam a obrigatoriedade de criao de
conselhos estaduais e municipais so 11. Como dito, no h um critrio para esta definio.
Ainda que no existam estudos sobre o assunto, nossa hiptese de que a obrigatoriedade
de se adotar o conselho como instrumento de gesto obrigatrio est relacionada fora de
mobilizao e estruturao da proposta de concretizao da poltica nacional. Seria, portanto,
fruto de mobilizao social.
Quanto aos dados levantados, verifica-se que a maioria das polticas e programas brasileiros (44%) no obriga os estados e municpios a instituir conselhos. Ou seja, a maioria dos
conselhos brasileiros no obrigatria e sua instituio fica condicionada discricionariedade
dos gestores estaduais e municipais.
No entanto, a maior proporo de implantao est diretamente relacionada a esta obrigatoriedade. Em outras palavras, possuem maior ndice de implantao os conselhos obrigatrios. Ainda assim, no h nenhum conselho implantado em 100% dos municpios (tabela 1).
Em termos regionais, a pesquisa tambm identificou que a maior concentrao proporcional de conselhos implantados est na regio Sudeste; seguida das regies Sul e Centro-Oeste,
com um ndice de implantao mediano; seguidas do Norte e Nordeste, com os menores ndices de implantao.
A representao e a paridade constituem questes de relevncia nevrlgica para o funcionamento adequado desse espao. Isso porque, como teorizado por Cohen, Bohman e Habermas, a igualdade entre os cidados livres fator fundamental para que os debates (as
discusses) ocorram, e sejam inclusivos.
A constatao de que a regio Sul possui os menores ndices de paridade causa certa
surpresa, pois essa regio tem grande tradio democrtica participativa, especialmente pelo
desenvolvimento dos oramentos participativos. No entanto, no possvel identificar, com
os dados disponveis, se esta falta de paridade se d em razo de uma eventual super-representao social. O aprofundamento do estudo relacionando as caractersticas institucionais da
regio com a efetividade deliberativa seria bastante elucidativo.
A heterogeneidade na composio dos conselhos, o respeito s diferenas e a adeso
a projetos especficos, construdos a partir do debate construtivo, so condies necessrias
eficcia das aes dos conselhos e consequente ampliao democrtica. do confronto
argumentativo e da tentativa de dilogo entre grupos que defendem interesses distintos, e por
vezes claramente antagnicos, que o conselho extrai sua fora (Tatagiba, 2002:62).
O processo deliberativo leva ento ltima caracterstica estruturante dos conselhos
de polticas e programas: a capacidade decisria. Nesse sentido, vale destacar a distino
ressaltada por Teixeira (2008:232): Mientras el concepto de decisin remite al resultado de un
proceso que involucra la eleccin u opcin entre alternativas; la nocin de deliberacin se refiere
a la calidad del proceso que lleva a la decisin.
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

72

Danitza Passamai Rojas Buvinich

O reconhecimento de que o sucesso de um conselho no est restrito unicamente ao seu


poder decisrio, e sim a um conjunto de elementos que conjugam pluralidade representativa,
paridade, qualidade do processo deliberativo (da discusso), no afasta, porm, a importncia
da deliberao enquanto preceito legal profundamente impactante.
A capacidade deliberativa (o poder de deciso) apontada pela maioria da doutrina
como a efetiva partilha de poder poltico e o grande diferencial conferido aos conselhos na reforma constitucional. Sem essa capacidade, muitos acreditam que os conselhos continuariam
a exercer o papel de conselho de notveis do incio do sculo passado.
A pesquisa identificou que a maioria dos conselhos brasileiros (municipais e federais) deliberativa, mas chama ateno o crescimento do nmero de conselhos consultivos
implantados.
Em publicao do Ipea (2012), os pesquisadores ressaltam que tem se verificado alta
efetividade deliberativa em conselhos do tipo consultivo. De acordo com a publicao, o sucesso poderia ser atribudo natureza da participao, ou seja, a forma de seleo dos conselheiros; e capacidade de estabelecer parcerias com instituies intelectuais, polticas, agncias de financiamento internacional e instituies sociais.
A interpretao feita sugere que os conselhos consultivos possuem uma capacidade articuladora ampla, capaz de mobilizar ateno, recursos e aes (polticas e sociais). O sucesso
deste tipo de conselho estaria ento condicionado sua capacidade de obter compromissos
pblicos, seja do governo ou da sociedade civil.
A questo que se coloca at que ponto esta seria uma tendncia de modelo; e at
que ponto seria uma forma de restringir a participao poltica ou de ampliar a efetividade
deliberativa.
Os dados recolhidos nesta pesquisa confirmam que as regies Sudeste e Sul do Brasil,
regies que tradicionalmente possuem contemporaneidade, encabeando tendncias, possuem os menores ndices de conselhos com capacidade deliberativa. Aliado ao dado de que
a maioria dos conselhos federais criados nos ltimos anos foi consultivo, poder-se-ia estar
diante de uma transformao no modelo institucional dos conselhos brasileiros.
Em concluso, pode-se afirmar que o modelo conselhista de gesto de polticas e programas no Brasil no s se consolidou nos ltimos nove anos, como se ampliou. Os estudos
especializados (Fung e Wright, 2003; Luchmann, 2007; Avritzer, 2009; Farias, 2007 e 2010,
apud Avritzer, 2010:97) indicam relao direta entre os arranjos institucionais e a efetividade deliberativa, motivo pelo qual o constante monitoramento das caractersticas gerais de
implantao dos conselhos configura-se essencial, no apenas para formar uma macroviso
da sistemtica de gesto das polticas pblicas, mas principalmente para se identificar qual
estrutura institucional empregada nos conselhos gestores produz os melhores resultados.
Esta estruturao ainda um processo em andamento, no qual as diversidades histricas,
sociais e econmicas dos municpios marcam as distines de desenvolvimento regionais.
O que se pode afirmar que os conselhos so hoje, dentre os diversos tipos de formas
de participao social adotadas no Brasil, um mtodo de gesto de polticas pblicas, especialmente as de cunho social. Como tal, ao mesmo tempo que representa a consolidao prtica
de um direito socialmente reivindicado, reflete as variedades de estilos e formas de gesto.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

73

As diversidades de configurao, de amplitude, de organizao e de potencial deliberativo dos conselhos advm e espelham, ou seja, so ao mesmo tempo causa e consequncia da
heterogeneidade de desenvolvimento das regies nacionais.
Dado que o modelo institucional sempre est inserido em um contexto poltico influenciado por uma cultura poltica, o estabelecimento de modelos ideais altera-se em razo das
distintas realidades econmicas, sociais e culturais.
A identificao da existncia de padres regionais, bem como a identificao sobre uma
possvel tendncia de alterao do padro de modelo indicado, mais do que respostas, incita
novas perguntas e propostas de estudos, mas d um passo em direo prtica da sistematizao das informaes de gesto nacional.
O avano no desenvolvimento do ajuste de modelos em razo de culturas prprias visa
contribuir para que esses espaos pblicos, fruto de um processo nacional de redemocratizao, frutifiquem em resultados cada vez mais visveis, redistributivos, justos, eficientes,
influenciando concretamente para a construo de uma sociedade mais equilibrada.

Referncias
AVRITZER, Leonardo. A dinmica da participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010.
AVRITZER, Leonardo. Participatory institutions in democratic Brazil. Baltimore: The Johns Hopkins
University Press, 2009.
AVRITZER, Leonardo. Teoria democrtica e deliberao pblica. Lua Nova, n. 49, p. 25-46, 2000.
Disponvel em: <www.periodicos.capes.gov.br>. Acesso em: 8 ago. 2011.
BOHMAN, James; REHG, William. Deliberative democracy: essays on reason and politics. EUA: MIT
Press, 1997.
BRASIL. Secretaria Nacional de Articulao Social. Conselhos nacionais. Braslia: Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica, 2010.
BUVINICH, Danitza P. R. Caracterizacin general de la actual implantacin de los consejos gestores
municipales de polticas y programas en Brasil. Dissertao (mestrado) Universidad Complutense
de Madrid, Madri, 2012.
CARVALHO, Maria do Carmo A. A.; TEIXEIRA, Ana Cludia (Org.). Conselhos gestores de polticas
pblicas. So Paulo: Plis, 2000. Disponvel em: <www.polis.org.br/obras/arquivo_68.pdf>. Acesso
em: 28 fev. 2012.
COHEN, Joshua; SABEL, Charles. Directly-deliberative poyarchy. European Law Journal, v. 3, n. 4,
p. 313-342, 1997.
COHN, Amlia. Participao social e conselhos de polticas pblicas. Braslia: Cepal/Ipea, 2011.
CRTES, Soraya M. V. Arcabouo histrico-institucional e a conformao de conselhos municipais
de polticas pblicas. Educar, n. 25, p. 143-174, 2005.
Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

74

Danitza Passamai Rojas Buvinich

DEMO, Pedro. Participao conquista. 3. ed. So Paulo: Cortez, 1996.


DOMBROWISKI, Osmir. Os conselhos vistos por fora: um estudo sobre a institucionalizao dos
Conselhos Municipais. In: SEMINRIO NACIONAL MOVIMENTOS SOCIAIS, PARTICIPAO E
DEMOCRACIA, 2007, Florianpolis. Anais... Florianpolis: UFSC, 2007. Disponvel em: <www.
sociologia.ufsc.br/npms/osmir_dombrowski.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2012.
DRAIBE, Snia. A nova institucionalidade do sistema brasileiro de polticas sociais: os conselhos
nacionais de polticas setoriais. Caderno de Pesquisa Nepp, n. 35, p. 1-26, 1998. Disponvel em:
<www.nepp.unicamp.br/index.php?p=52>. Acesso em: 14 fev. 2012.
FUNG, Archon; WRIGHT, Erik Olin. Deepening democracy: institutional innovations in empowered
participatory governance. Londres: Verso, 2003.
GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao sociopoltica. 2. ed. So Paulo: Cortez,
2003.
GOHN, Maria da Glria. Papel dos conselhos gestores na gesto pblica. INFORMATIVO Cepam,
Conselhos municipais das reas sociais, v. 1, n. 3, p. 7-17, 2001.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Perfil dos municpios brasileiros 2009 assistncia social. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2010a.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Perfil dos municpios brasileiros 2009. Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. Disponvel em: <WWW.ibge.gov.
br/home/estatistica/.../perfilmunic/2009/munic2009.pdf>. Acesso em: 30 ago. 2011.
IPEA. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Objetivos de desenvolvimento do milnio [relatrio
de acompanhamento]. Braslia: Ipea, 2007.
IPEA. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Participao social como mtodo de governo: um
mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais. [Comunicado Ipea no 132, de
25 de janeiro de 2012]. Braslia: Ipea, 2012. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/portal/images/
stories/PDFs/comunicado/120125_comunicadoipea132.pdf>. Acesso em: 11 abr. 2012.
LUCHMANN, Lgia H. H. A representao no interior das experincias de participao. Lua Nova,
n. 70, p. 139-170, 2007.
TATAGIBA, Luciana. Os consellhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In:
DAGNINO, E. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 47-103.
TEIXEIRA, Ana Cludia. Desafos de la construccin democrtica en Brasil: participacin. So Paulo:
Instituto Plis, 2008.
Danitza Passamai Rojas Buvinich doutoranda em administrao pblica e governo pela Universidade
Complutense de Madri, mestre em administrao pblica pela mesma universidade e servidora da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria. E-mail: danipassamai@gmail.com.br.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

Urbanismo

Desenvolvimento
Econmico e
Social

Trabalho e
Emprego

Direitos Humanos

Tema

Anexos

Bipartite paritrio

Bipartite paritrio

Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) PROGRAMA*

PROGRAMA
PROGRAMA
PROGRAMA*
PROGRAMA*
TEMTICO
POLTICA
TEMTICO
PROGRAMA
PROGRAMA
PROGRAMA
PROGRAMA
POLTICA

TEMTICO
POLTICA
POLTICA

Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)

Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa


Portadora de Deficincia (Conade)

Conselho Nacional de Promoo da Igualdade


Racial (CNPIR)

Conselho Nacional de Juventude (Conjuve)

Conselho Nacional de Combate Discriminao


(CNCD)

Conselho Nacional do Trabalho

Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES)

Conselho Nacional de Imigrao (CNIg)

Conselho Curador do FGTS (CCFGTS)

Conselho Deliberativo do FAT

Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS)

Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)

Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social

Conselho Nacional das Cidades (Concidades)

Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec)

Bipartite no paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite paritrio

Bipartite no paritrio

Tripartite paritrio

Tripartite no paritrio

Mltiplo

Bipartite no paritrio

Tripartite paritria

Bipartite paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite paritrio

Bipartite paritrio

Bipartite paritrio

PROGRAMA

Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do


Adolescente (Conanda)

Bipartite e no
paritrio

paridade

Composio e

POLTICAS
PBLICAS

Alcance

Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa


Humana (CDDPH)

Nome do Conselho

No vinculado

Vinculado

No vinculado

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Misto

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Misto

Misto

Vinculado

Vinculado

Misto

Vinculado

Vinculado

No

Sim

No se aplica

Sim

No se aplica

No

No se aplica

No

No

No

No
identificado

No

No

No

Sim

No

Sim

No

Natureza
Obrigatrio?**
representao

Classificao dos conselhos federais

Quadro 3

Continua

Consultivo
(executivo: atua na preveno e
auxlio de desastres)

Deliberativo, fiscalizador e normativo

Consultivo

Deliberativo, fiscalizador e normativo


(executivo, emite licena para
funcionamento de entidades)

Deliberativo e fiscalizador

Deliberativo, fiscalizador e normativo

Deliberativo, fiscalizador e normativo

Deliberativo e normativo

Deliberativo, consultivo e fiscalizador

Consultivo e fiscalizador

Deliberativo e consultivo

Consultivo

Consultivo

Deliberativo e fiscalizador

Deliberativo; consultivo; normativo e


fiscalizador

Consultivo; fiscalizador
(se manifesta em proposta legislativa)

Deliberativo; consultivo e fiscalizador

Consultivo
(Investigativo)

Competncia Decisria

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

75

Segurana Pblica

Meio Ambiente

PROGRAMA
PROGRAMA

Conselho Nacional Antidrogas (Conad)

Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama)

Conselho Nacional de Poltica Criminal e


Penitenciria (CNPCP)

POLTICA

Conselho Nacional de Turismo

POLTICA

POLTICA
POLTICA

Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC)

Cultura

Turismo

Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp)

PROGRAMA

Conselho Nacional de Sade Suplementar

PROGRAMA

PROGRAMA

Conselho Nacional de Segurana Alimentar e


Nutricional (Consea)

Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)

POLTICA

Conselho Nacional de Sade (CNS)

Sade

PROGRAMA
PROGRAMA

POLTICA

Alcance

Conselho de Alimentao Escolar

Conselho Nacional de Educao (CNE)

Nome do Conselho

Conselho do Fundeb***

Educao

Tema

Bipartite paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite no paritrio

Mltiplo

Ainda no foi
regulamentado

Bipartite no paritrio

Tripartite no paritrio

Multiplo

Tripartite no paritrio

Bipartite no paritrio

paridade

Composio e

Vinculado

No vinculado

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Misto

Misto

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Consultivo e fiscalizador

Deliberativo, consultivo, normativo e


fiscalizador

Deliberativo, consultivo e fiscalizador

Consultivo e fiscalizador

Consultivo e fiscalizador

Competncia Decisria

No
identificado

No
identificado

No
identificado

Sim

Sim

No

No

Consultivo e fiscalizador
Continua

Deliberativo, consultivo e fiscalizador

Deliberativo e normativo

Deliberativo, consultivo e normativo


(executivo: julga recursos e conflitos
entre conselhos estaduais e
municipais)

Deliberativo, consultivo, fiscalizador e


normativo
(executivo: emite licenas ambientais
e julga recursos)

Consultivo

Consultivo e fiscalizador

Ainda no
Ainda no regulamentado
regulamentado

Sim

Sim

Sim

Sim

No

Natureza
Obrigatrio?**
representao

76
Danitza Passamai Rojas Buvinich

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT)

POLTICA

POLTICA

POLTICA

Conselho Nacional de Poltica Agrcola

Conselho Nacional de Esporte (CNE)

TEMTICO

Conselho Deliberativo da Poltica do Caf

PROGRAMA

PROGRAMA

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural


Sustentvel (Condraf)

Conselho Nacional de Transparncia Pblica e


Combate Corrupo

POLTICA

Alcance

Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca


(Conape)

Nome do Conselho

Tripartite no paritrio

Bipartite no paritrio

Bipartite paritrio

Mltiplo

Bipartite no paritrio

Bipartite paritrio

Bipartite paritrio

paridade

Composio e

No vinculado

No vinculado
(vinculado
funcional)

Misto

Vinculado

Vinculado

Vinculado

Vinculado

No
identificado

No

No

Sim

No se aplica

No

No

Natureza
Obrigatrio?**
representao

Deliberativo, consultivo e fiscalizador

Deliberativo e fiscalizador

Consultivo

Consultivo

Deliberativo

Consultivo

Deliberativo e fiscalizador

Competncia Decisria

Fonte: Buvinich (2012).


* Os conselhos assinalados sofreram nos ltimos anos alteraes importantes. Os temas antes geridos por estruturas vinculadas a algum Ministrio mais abrangente passaram, no
governo do presidente Lula, a ter secretarias (com status de ministrio) prprias. As primeiras Conferncias Nacionais j foram realizadas e as polticas especficas das reas esto
em processo de elaborao. Assim, para fins de classificao, optou-se por consider-las programas dentro de uma poltica de defesa de direitos humanos (mais abrangente),
pois ainda que alguns destes tenham programas bem estruturados e inclusive estrutura administrativa e oramento prprio, ainda no possuem polticas pblicas regulamentadas
por lei.
** Considerou-se obrigatrio o conselho que a legislao expressamente previa. No obrigatrio aquele que a norma expressamente facultava. Nos casos em que a norma era
silente, optou-se por utilizar na tabela a informao no identificado. Os casos em que a tabela indica No se aplica so para os casos em que a matria de competncia
exclusiva do Executivo Federal e portanto no pode ser replicada em estados e municpios.
*** Os conselhos do Fundeb e de Alimentao Escolar so conselhos que possuem abrangncia nacional (ou seja, esto presentes em estados e municpios), mas no so
conselhos federais, conforme explicitado anteriormente. Optou-se por incluir os mencionados conselhos nesta relao, em razo de sua relevncia, como poder ser observado
na anlise dos conselhos municipais.

Cincia e
Tecnologia

Esporte

Combate
Corrupo

Produo

Tema

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

77

78

Danitza Passamai Rojas Buvinich

Ta b e l a 1

Relao de conselhos com maior percentual de implantao nacional


Conselhos

Percentual de implantao e total absoluto

1) Assistncia Social

1) 99% (5.527)

2) CAE

2) 98% (5.466)

3) Sade

3) 97% (5.417)

4) Fundeb

4) 94% (5.267)

5) Criana e Adolescente

5) 91% (5.084)

6) Educao

6) 79% (4.403)

7) Meio Ambiente

7) 56% (3.124)

8) Cidades

8) 43% (2.373)

9) Idoso

9) 35% (1.974)

10) Cultura

10) 25% (1.372)

11) Esporte

11) 11% (623)

12) Mulher

12) 10,67% (594)

13) Segurana

13) 10% (579)

14) Deficiente

14) 9% (490)

15) Transporte

15) 6% (328)

16) Juventude

16) 5% (303)

17) Igualdade Racial

17) 3% (148)

18) Direitos Humanos

18) 1% (79)

19) GLBT

19) 0,07% (4)

Fonte: Buvinich (2012).

Quadro 4

Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto proporo de implementao


Classe

Educao

Cultura

Esporte

Regio com
maior percentual

Sudeste

Sudeste

Sul

Sul

Regio com
menor percentual

Norte

Norte

Norte

Nordeste

Criana
Adolescente

Segurana

Igualdade
Racial

Sul

Sul e CentroOeste

CentroOeste

Sudeste

Nordeste

Norte

Nordeste

Norte

Cidades Transporte

Fonte: Buvinich (2012).

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

79

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

Quadro 5

Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto proporo de implementao


Assistncia

Meio
Ambiente

Direitos
Humanos

Idoso

Regio
com maior
percentual

Sudeste

Nordeste

Sudeste

Regio
com menor
percentual

Nordeste

CentroOeste

Classe

Sade Mulher
Sul

Nordeste Norte

Juventude

Deficiente

LGBT

Social

Sudeste

Sudeste

Centro

Sudeste

Nordeste

Norte

Sul

Centro-Oeste

Fonte: Buvinich (2012).

Ta b e l a 2

Relao de conselhos com maior percentual


proporcional de paridade
Conselhos

Percentual de paridade

1) Assistncia Social

97%

2) Criana e Adolescente

97%

3) Idoso

97%

4) Sade

96%

5) Deficiente

94%

6) Educao

89%

7) Juventude

89%

8) Meio Ambiente

88%

9) Habitao

88%

10) Mulher

87%

11) Cidades

86%

12) Igualdade Racial

85%

13) Direitos Humanos

85%

14) Cultura

84%

15) Esporte

79%

16) Segurana

77%

17) Transporte

77%

18) LGBT

75%

Fonte: Buvinich (2012).

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

80

Danitza Passamai Rojas Buvinich

Quadro 6

Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto paridade


Criana
Transporte Adolescente

Classe

Educao

Cultura

Esporte

Cidades

Regio
com maior
percentual

Nordeste

Nordeste

Norte/
Centro-Oeste

Nordeste

Nordeste

Regio
com menor
percentual

Sul

Sul

Sul

Norte

CentroOeste

Segurana

Igualdade
Racial

Nordeste/
Sudeste

Norte/
Centro-Oeste

Norte/
Nordeste

Sul/CentroOeste

Sul

CentroOeste

Fonte: Buvinich (2012).

Quadro 7

Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto paridade


Classe

Meio
Ambiente

Direitos
Humanos

Regio
com maior
percentual

Nordeste/
Sudeste

CentroOeste

Regio
com menor
percentual

Sul

Sul

Idoso

Sade

Mulher

Sul

LGBT

Assistncia
Social

Norte

Nordeste

Norte

Igual em
todas as
regies

Sul e
Sudeste

CentroOeste

CentroOeste

Sudeste/
CentroOeste

CentroOeste

Nordeste Nordeste
Sudeste/
Norte

Juventude Deficiente

Fonte: Buvinich (2012).

Quadro 8

Relao de conselhos federais por ano de criao e capacidade decisria


Nome do Conselho

Ano de criao

Capacidade decisria

Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP)

1984

DELIBERATIVO

Conselho Curador do FGTS (CCFGTS)

1990

DELIBERATIVO

Conselho Deliberativo do FAT

1990

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama)

1990

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Sade (CNS)

1990

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Poltica Agrcola

1991

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS)

1991

DELIBERATIVO

Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda)

1991

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)

1993

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Imigrao (CNIg)

1993

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Educao (CNE)

1995

CONSULTIVO
Continua

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

81

O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas

Nome do Conselho

Ano de criao

Capacidade decisria

Conselho Nacional Do Trabalho

1995

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT)

1996

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)

1997

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Esporte (CNE)

1998

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf)

1999

CONSULTIVO

Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade)

1999

DELIBERATIVO

Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)

2002

DELIBERATIVO

Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES)

2003

CONSULTIVO

Conselho Deliberativo da Poltica do Caf

2003

DELIBERATIVO

Conselho dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)

2003

CONSULTIVO

Conselho Nacional das Cidades (Concidades)

2003

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca (Conape)

2003

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES)

2003

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR)

2003

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)

2003

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CTPCC)

2003

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Turismo (CNT)

2003

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec)

2005

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Juventude (Conjuve)

2005

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC)

2005

CONSULTIVO

Conselho Nacional Antidrogas (Conad)

2006

CONSULTIVO

Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM)

2008

CONSULTIVO

Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp)

2009

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD)

2010

DELIBERATIVO

Conselho Nacional de Sade Suplementar

2010

AINDA NO REGULAMENTADO

Fonte: Buvinich (2012).

Quadro 9

Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto capacidade deliberativa


Classe
Maioria

Educao

Cultura

Esporte

Delibera

Consulta Consulta

Regio com maior


percentual

Nordeste

CentroOeste

Sul

Regio com menor


percentual

CentroOeste/Norte

Sul

Sudeste

Fonte: Buvinich (2012).

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014

Criana
Cidades Transporte Adolescente
Segurana Igualdade
Racial
Delibera

Consulta

Delibera

Consulta

Consulta

Nordeste

Nordeste

Norte/
Nordeste

Nordeste

Nordeste

Sul

Centro

Sudeste

Sul

Sudeste

82

Danitza Passamai Rojas Buvinich

Quadro 10

Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto capacidade deliberativa


Classe

Meio
Direitos
Ambiente Humanos

Idoso

Sade

Mulher

Juventude

Deficiente

LGBT

Assistncia
Social

Delibera

Delibera

Delibera

Delibera

Delibera

Consulta

Delibera

Delibera
Consulta

Delibera

Regio
com maior
percentual

Norte

CentroOeste/
Nordeste

Norte/
Nordeste Nordeste Nordeste

Nordeste

Nordeste

Nordeste

Regio
com menor
percentual

CentroOeste

Sul

CentroOeste

CentroOeste

Norte

Maioria

Sudeste

Norte

CentroOeste

Fonte: Buvinich (2012).

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(1):55-82, jan./fev. 2014