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Introduo
Neste Mdulo, vamos ilustrar que o regime poltico brasileiro o presidencialista,
baseado na existncia dos poderes executivo, legislativo e judicirio, autnomos e
independentes entre si.
No Brasil, o presidente tem muitos poderes. Entretanto, ele no governa sem o
Congresso, no governa isoladamente. As relaes executivo-legislativo no Brasil so
determinadas por um tipo de arranjo institucional em que o presidente a figura
central.
A maioria das leis so de origem do executivo e so aplicadas atravs de medidas
provisrias. Para uns, trata-se de uma usurpao dos poderes do legislativo pelo
executivo. Para outros, constata-se uma delegao de poderes capaz de dotar o
sistema de maior eficincia e governabilidade.
Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa
Nacional fiscalizar e controlar as aes do poder executivo.
do Congresso
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Por que o presidente legisla mais? As teorias da ao unilateral x delegao
parlamentar
Quem legisla?
Os dados mostram que o Congresso tem muitas iniciativas, mas poucos projetos viram
lei. Por outro lado, o Executivo edita medidas provisrias, que tm fora de lei no
nascimento e, consoante s regras constitucionais e regimentais, acabam tendo
prioridade sobre os demais projetos.
Os estudiosos se dividem:
Uma corrente afirma que sim, o presidente est usurpando uma prerrogativa que seria
essencialmente do Poder Legislativo a corrente da ao unilateral do presidente.
Outra corrente diz que o que parece ser a supremacia do poder executivo sobre o
poder legislativo no passa de delegao dos prprios parlamentares. Esses delegam
ao presidente a iniciativa das leis, abrindo mo do seu direito elementar, por clculo
estratgico: ao abrir mo de buscar informaes, formatar leis e negoci-las entre os
pares e com setores da sociedade, ganham tempo precioso para levar adiante projetos
e aes mais prximos de suas bases eleitorais e ainda evitam ser, futuramente,
culpados por uma poltica considerada ruim. Alm disso, o parlamento naturalmente
fragmentado sua formao visa a representar a pluralidade social e poltica e
detm poucas informaes sobre todos os temas.
Esse debate, cabe dizer, sobre a preponderncia do presidente no se d somente no
Brasil. Ele tambm bastante forte dos EUA e em outros pases presidencialistas, a
maioria deles localizada na Amrica Latina.
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Como o presidente negocia com o legislativo?
fato que o presidente, no Brasil, formalmente e, muitas vezes, na prtica prepondera. Mas ele no pode governar isoladamente. Da surge uma segunda
discusso oriunda da assimetria entre poderes no Brasil - como o presidente ir
negociar com o Poder Legislativo. Ou seja, embora a Constituio e outras normas o
dotem de poderes formais, ele precisa aprovar matrias no Congresso as medidas
provisrias, o oramento, as reformas constitucionais etc.
Como isso feito?
Para se compreender como o sistema funciona, fundamental entender o formato do
nosso sistema partidrio.
Existe uma alta taxa de fragmentao no sistema partidrio brasileiro. De fato, desde
1988 o Brasil tem sido governado por presidentes minoritrios, pois seus partidos no
obtm sequer 20% das cadeiras de cada Casa do Congresso Nacional. Nenhum
presidente obteve acima deste percentual, desde 1988. Nos projetos ordinrios, o
presidente necessita da maioria de votos, que pode ou no ser absoluta. Maioria
simples a maioria dos presentes. Maioria absoluta a maioria da Casa (41 no
Senado, 257 na Cmara dos Deputados).
Nas reformas constitucionais, a situao ainda mais crtica. No Brasil, a Constituio
no trata somente de regras gerais ou de um arcabouo filosfico-moral para a
sociedade, mas tambm trata, s vezes minuciosamente, de polticas pblicas, que
mudam a cada governo.
Assim, em tese, todos os governos, se pretenderem reformas mais profundas no Pas,
necessitaro alterar a Constituio. E para se aprovar uma emenda constitucional
preciso ter 60% dos votos de cada Casa do Parlamento em dois turnos de votao em
cada uma delas. Portanto, com uma minoria e com uma ampla fragmentao do
Congresso (muitos partidos ali representados), como faz o Executivo? Ele constri uma
coalizo com outros partidos o famoso presidencialismo de coalizo, expresso
cunhada por Sergio Abranches no fim dos anos 80, com forte tom crtico, mas que hoje
est assimilado no vocabulrio e no comportamento poltico do pas. Ela significa que o
presidente minoritrio (seu partido no tem maioria), mas ele atrai para sua base,
para apoi-lo, outros partidos. Desde o primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso (1995), as coalizes tem sido estveis.
A coalizo no governo Fernando Henrique Cardoso teve quatro grandes partidos no
espectro de centro-direita; a coalizo no governo Lula teve nove partidos, com o maior
grau de heterogeneidade das alianas, j verificado desde 1988 (direita-esquerda), e
o governo Dilma manteve as mesmas caractersticas.
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Crticas ao presidencialismo de coalizo
Os crticos do sistema elencam uma srie de problemas. Alguns exemplos seriam:
o
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O papel do controle dentro do presidencialismo de coalizo
Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa do Congresso
Nacional fiscalizar e controlar as aes do poder executivo. Para tanto, ele (o
Congresso) tem diversos instrumentos:
a) as Comisses Parlamentares de Inqurito,
b) os Requerimentos de Informao,
c) o poder de convocar autoridades para prestar informaes,
d) as propostas de fiscalizao e controle,
e) as audincias pblicas (ocasies em que se "cobra do poder executivo o
cumprimento de metas, os eventuais desvios), dentre muitos outros.
Concluso
Vimos neste Mdulo que, no sistema presidencialista, em contraposio ao
parlamentarista, tende-se a ter mais conflito, porque muitas prerrogativas so
concorrentes entre os poderes.
No Brasil, o presidente tem muitos poderes, e de fato considerado por muitos
estudiosos como a fora gravitacional do sistema poltico quem mais legisla.
Entretanto, ele no governa sem o Congresso. Em vista disso, existe um debate sobre
se os maiores poderes presidenciais se devem a uma usurpao do presidente ou a
uma ao estratgica dos parlamentares.
Os presidentes no Brasil so minoritrios (no tm maioria no Congresso). Isso porque
o sistema partidrio bastante fragmentado. Portanto, precisam formar uma base de
apoio. Normalmente, fazem um governo compartilhado, como em sistemas
parlamentaristas multipartidrios: dividem os ministrios conforme os apoios no
Congresso. Segundo estudiosos, a base aliada tambm compartilha a forma de
administrar o oramento.
Os crticos ao sistema fazem a defesa da reforma poltica, para que haja mais
governabilidade (menos partidos); os defensores afirmam que o presidencialismo de
coalizo no necessita de reformas, porque se mostrou estvel e governvel. Alm da
atividade legislativa, tambm a atividade de controle afetada pela dinmica do
presidencialismo de coalizo.