IIEC, Vol. 3, Nm. 2, 2014, 11-16.

ISSN 2422-166X

Minera de carbn en la Sabana de

Bogot: podra ser sostenible?
Mara Eugenia Guerrero Useda
CIDEA S.A.S.
mguerrerouseda@gmail.com

Resumen. Se analizan en este artculo factores que

2010) y de Juan Manuel Santos Caldern (2010-2014),

aument el nmero de pequeas unidades de
produccin minera, alcanzando el 72,6% (Censo
Nacional Minero, 2011).

podran hacer sostenible la minera extractiva de carbn

en la Sabana de Bogot, territorio que desde 1993 fue
declarado de inters ecolgico nacional con vocacin
prioritaria hacia actividades agropecuarias y forestales. No
obstante, a falta de desarrollo institucional, para el 2009
se haban otorgado ttulos mineros en ms del 11% de la
zona protegida. Se concluye que un desarrollo sostenible
de la minera impone justicia ambiental, la que demanda a
su vez justicia social y desarrollo de institucionalidad
minera.

El Censo Minero Departamental mostr, entre otros

datos, que el 19% de las unidades de produccin minera
del pas se dedicaban a la extraccin de carbn,
concentrndose en Boyac, Cundinamarca y Norte de
Santander el 90,6 % de ellas. Adems, segn datos de la
UPME, para el 2011 el 41,72% de la produccin de
carbn del departamento de Cundinamarca (3063 kilo
toneladas) ocurra en minas ubicadas en la Sabana de
Bogot.

Palabras Clave: desarrollo sostenible, minera de carbn,

Sabana de Bogot, sostenibilidad,

Abstract. This article is discusses the factors that could

make sustainable extractive mining of coal in the Sabana
de Bogot, territory since 1993 was declared a national
ecological interest with priority destination to agricultural
and forestry activities. It is concluded that sustainable
development of mining imposes environmental justice,
which in turn demand social justice and development of
the mining institution.

Es oportuno recordar que mediante el Artculo 61 de la

Ley 99 de 1993 la Sabana de Bogot, sus pramos,
aguas, valles aledaos, cerros circundantes y sistemas
montaosos, fueron declarados como de inters
ecolgico nacional, con uso agropecuario y forestal. El
entonces Ministerio del Medio Ambiente, recibi el
encargo de determinar las zonas de la Sabana de Bogot
en las cuales podra existir compatibilidad con las
explotaciones mineras, concepto que la Corporacin
Autnoma Regional de Cundinamarca (CAR)
considerara para otorgar o negar licencias ambientales.

Keywords: Coal mining, Environmental justice, Sustainable

development.

I.

INTRODUCCIN

Resulta que la estricta aplicacin de la Ley 99 de 1993,

impone la declaratoria de 587.851 hectreas de la
Sabana de Bogot como zonas protegidas, lo que
corresponde al 24,8% del territorio del departamento de
Cundinamarca (Resolucin 1197 de 2004). Con todo el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial report que para el 2009 en la Sabana de
Bogot se haban otorgado 524 ttulos mineros
afectando 65.829 Ha; que representa ms del 11% de la
zona protegida de la Sabana de Bogot. Al tiempo, tras
referenciarse en indicadores econmicos y sociales
Fedesarrollo determin que en los municipios mineros
de Cundinamarca era mayor el PIB y el nivel de
satisfaccin de necesidades bsicas, con lo que

Una de las caractersticas del sector minero energtico

colombiano, para la primera dcada del siglo XXI, era
la amplia participacin de la cadena de hidrocarburos y
de la industria extractiva de carbn, oro, ferronquel y
otros minerales metlicos y no metlicos con procesos y
prcticas diferenciales de extraccin.
Con la insercin en la agenda pblica de un amplio
portafolio de iniciativas y proyectos tendientes a
apalancar la formalizacin y el ascenso tecnolgico de
la minera extractiva a pequea escala, durante los
periodos presidenciales de lvaro Uribe Vlez (2002-

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Publicado por CIDEA www.cideaproyectos

recomend revisar la conveniencia de limitar el

desarrollo minero en la Sabana, enfrentndose as a
asociaciones campesinas y a grupos empresariales que
invocan los efectos nefastos y la inviabilidad ambiental
y legal de esta industria.

costes agua-carbn y diferencias entre productividad y

rendimiento de la productividad, en un contexto donde
es impacto ambiental de la minera es cada vez ms
perceptible.
Otros expertos en esta materia encuentran que frente a
la estimacin de la sostenibilidad de la minera el reto
lo constituye la refinacin del mtodo de medicin
(Pope y otros, 2004). Y aunque se reportan sendos
estudios con estimaciones unidimensionales de la
sostenibilidad, pocos han avanzado en la estimacin
multidimensional de la sostenibilidad (Seplveda y
otros, 2002; Seplveda, 2008).

Lo sealado anteriormente conlleva a reconocer la

necesidad de generar conocimiento que permita estimar
el aporte de la minera extractiva de carbn al
desarrollo sostenible de la Sabana de Bogot.
Seguramente este conocimiento al ser transferido a los
habitantes de las reas afectadas derivar en una mejor
comunicacin y capacidad de negociacin (TAU
Consultora Ambiental, 2009).

Pope y colaboradores (2004) describieron la evaluacin

de la sostenibilidad como un proceso mediante el cual
se evalan las implicaciones de una iniciativa en el
sostenimiento. Y ante la amplia gama de posibles
iniciativas (polticas, planes, programas, proyectos,
legislacin, empresas), invitaron a precisar la unidad de
evaluacin. Estos mismos autores criticaron los lmites
del enfoque de la triple lnea de base y la extensin de
los estudios de sostenibilidad ambiental a la estimacin
de la sostenibilidad socioeconmica (Si y otros, 2010),
proponiendo en cambio la aplicacin de enfoques de
estimacin basados en criterios y principios.
Actualmente esta perspectiva es ampliamente aplicada
para la estimacin de la sostenibilidad de industrias de
alto impacto, como las del sector minero energtico,
donde se reportan estimaciones con aplicacin de
mtodos matemticos (Phillips, 2012). Siendo oportuno
anotar que las estimaciones siguen arrojando datos en
contra del desarrollo sostenible de la minera, incluso
en Estados con mayor desarrollo de la institucionalidad
ambiental y minera.

Para finalizar esta introduccin, cabe resear que para

el 2011 la minera de carbn generaba entre 16000 y
18000 empleos directos en el Departamento de
Cundinamarca, siendo 4200 de ellos, empleos formales
directos en unidades de produccin minera que
operaban legalmente. En los municipios de Guachet y
de Cucunub se concentraba el 50% de los empleos
directos de la minera de carbn de Cundinamarca
(Censo Minero, 2011).

II.

CONTEXTUALIZACIN

La investigacin sobre la sostenibilidad de la industria

extractiva de carbn es ms prolfica all, donde esta
industria representa un rengln clave en la economa:
China, Estados Unidos, India, Australia, Surfrica,
Alemania (Hk y otros, 2010, Bian y otros, 2010,
Cheng y otros, 2011, Mudd, 2010).
Los anlisis de peligros coinciden en ubicar los
accidentes en minas de carbn, el hundimiento del
suelo, la afectacin al agua y al aire, la generacin de
gases txicos y otros residuos de la minera entre los
vectores que ms afectan la salud y la calidad de vida
de las personas que habitan en las zonas de impacto
directo de los emplazamientos mineros, de ah que un
amplio nmero de investigaciones se dirija proponer un
marco conceptual para la resolucin de los conflictos
ambientales de las unidades de produccin minera, el
diseo de procesos limpios y las medidas de
remediacin. En aquellos pases donde proliferan las
minas abandonadas, por ejemplo en China, se adelantan
sendos proyectos y desarrollos para lograr el drenaje
total del metano y para recuperar las tierras y en paisaje
ya sea para la vivienda o para la agricultura.

Se tiene de otra parte, que en Colombia, no slo lejos se

est de aprovechar de manera sostenible los recursos
mineros, sino de estimar de manera correcta los costes
de la minera, actividad que durante la primera dcada
del siglo XXI logr transfigurar el paisaje local; vase
por ejemplo el cauce del rio Dagua (Imagen 1) en zonas
de extraccin de oro o los cerros que rodean la laguna
de La Herrera sistema que alberga aves que requieren
especial proteccin; por no citar la creciente
siniestralidad de la minera subterrnea de carbn y la
contaminacin de las cuencas hdricas en reas donde
se extrae oro utilizando metales tan txicos como el
mercurio.
Con todo, la minera extractiva desarrollada de manera
irresponsable, no slo afect recursos como el agua, el
aire y el suelo, tambin ha devenido en focos de
conflicto por el dominio territorial, dejando cientos de
personas desplazadas internamente o refugiadas hacia
pases vecinos como Ecuador.

Otros autores como Gavin Mudd (2010) tras estudiar

los impactos de la minera extractiva de carbn han
concluido que el anlisis de la sostenibilidad minera,
para ser cierto, debe considerar aspectos tales como los
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Anlisis de factores de riesgos en trabajadores de ladrilleras de Ubat

primero y dcimo tercero-, el pas asisti a un proceso

de desinstitucionalizacin minera, la que deriva en
injusticia ambiental <falta de justicia ambiental>
(Carruthers, 2008) difcil de superar sin investigacin
cientfica que aporte datos cualitativos y cuantitativos
que cualifiquen la accin pblica y aporten a superar
los limitados marcos institucionales.

III.

ASPECTOS METODOLGICOS

Se trat de un estudio exploratorio tendiente a

determinar la existencia de factores que aporten al
desarrollo sostenible de la minera en la Sabana de
Bogot. La cuestin planteada se respondi tras el
diseo y desarrollo de investigacin documental
alrededor de tres categoras conceptuales: desarrollo
sostenible, justicia social, equidad social.

Imagen 1. Panormica del rio Dagua mutilado por la

minera de oro.
El artculo 79 de la Carta Poltica colombiana de 1991
proclam el derecho de todas las personas a gozar de un
ambiente sano, el compromiso del Estado de garantizar
la participacin de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarlo y el deber de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las reas de especial
importancia ecolgica y fomentar la educacin para el
logro de estos fines.

Las fuentes de informacin fueron documentos de

poltica pblica <Normas, legislacin, jurisprudencia,
planes de desarrollo>, informes institucionales y
artculos acadmicos referidos a casos internacionales.

Contrario a lo proclamado, se observa que el

incremento de la actividad minera afect la integridad
del ambiente, lo que lleva a preguntarse si ser posible
un desarrollo minero sostenible que no limite el derecho
a gozar de un medio ambiente sano. Es claro que la
bsqueda de respuestas a esta pregunta, desborda los
lmites de lo presentado en este artculo, sin embargo la
validez de los interrogantes seala el carcter complejo
de la cuestin del desarrollo minero sostenible, que ms
que sumas de inversiones y retornos (Fedesarrollo,
2014) conlleva a cuantificar los costes reales de la
minera, entre ellos los impactos sobre la diversidad e
integridad del ambiente y sobre todo, los conflictos
sociales y culturales que acompaan esta actividad.

Mucho se ha escrito -y con seguridad se segir

escribiendo - sobre los impactos positivos y negativos
de la minera, sin embargo pocos han sentenciado la
insostenibilidad intrinseca de esta actividad (Mudd,
2005) que en algunos contextos ha logrado mantener
su licencia social a cambio de generar empleo, materias
primas para la infraestructura, riqueza y desarrollo
comuntario. Desde esta perspectiva, se puede decir que
la expresin desarrollo minero sostebible describe una
actividad minera con capacidad de apoyar el desarrollo
de medios de vida sostebibles, lo que valida la
construccin de modelos matemticos orientados a
evaluar el impacto de la minera, por ejemplo la matriz
de evaluacin de impacto rpido (RAM), el modelo de
Fochi (Phillips, 2013), entre otros.

Actualmente hay consenso frente al hecho de que el

desarrollo sostenible de la minera impone la existencia
de un arreglo de instituciones (polticas, sociales y
culturales) que compartan y respeten principios y
prcticas mnimas. Colombia, teniendo una amplia
institucionalidad en materia ambiental, tiene pendiente
el desarrollo de la institucionalidad minera. Absaln
Machado (2011) anot que el desarrollo institucional
pasa por el conocimiento cientfico de la naturaleza de
los procesos, las costumbres y prcticas de las personas,
de sus proyectos de vida y los de sus comunidades.
Paradjicamente, desde la derogacin de la Ley 20 de
1969 - de la que slo quedaron vigentes los artculos

Los modelos matemticos para evaluar el impacto

ambiental se caracterizan por definir un conjunto de
componentes e indicadores, asignarle pesos a esos
componentes y definir un constructo o un arreglo
matemtico que combine factores y componentes, para
generar un concepto o un grado de impacto. Tales
modelos, adems de aspectos relacionados con los
impactos sobre el medio fsico <aire, agua y suelo>, la
fauna y la flora, tambin suelen considerar impactos
sobre la salud pblica y sobre la seguridad. As, el
modelo primario de sostenibilidad de Jason Phillips
defini que para un momento especifico t, la

III. DESARROLLO MINERO SOSTENIBLE, JUSTICIA Y

EQUIDAD SOCIAL

13

sostenibilidad S ser la diferencia entre los atributos del

entorno E(t) y el valor atribuido a las necesidades
humanas y los intereses H(t). En este modelo H siempre
depender de los recursos disponibles y producidos por
el entorno, con lo que se establece una frontera, un
escenario bsico, que de presentarse anunciar un punto
de no retorno. Este modelo se muestra prometedor al
considerar condiciones bsicas para la sostenibilidad,
pero lo logra superar el riesgo de arbitrariedad en la
definicin de rangos y escenarios. Por lo que debe
blindarse para garantizar una ponderacin justa de
factores e intervalos.

sostenible de las comunidades que habitan los

territorios de impacto directo del emplazamiento
minero. Siendo este ltimo - el territorio- una categora
fundamental que debe considerarse al estimar la
sostenibilidad de una actividad tan humana como lo es
la minera.
El territorio configura y suscita representaciones y
significados que varan de un grupo cultural a otro, por
ello el ejercicio de valorar si la minera extractiva
derivar en desarrollo sostenible impone establecer,
para cada territorio y comunidad, un sistema nico de
ponderacin, lo que hace inevitable tener en cuenta
nociones como las de justicia y de equidad social.

Lastimosamente, la posibilidad de aplicar ahora el

modelo de Phillips en el contexto colombiano, est
sujeta a la disponibilidad estadsticas con las que no se
cuenta. En efecto, de los mltiples datos necesarios para
calcular los indicadores que componen los descriptores
del entorno <calidad del aire, ruido, flora y fauna,
calidad del agua, uso del territorio, paisaje, suelo y
subsuelo>, y el de las necesidades e intereses de las
personas <salud y seguridad humana, relaciones
sociales y economa>, no se tienen bases de datos
confiables, ni completas.

IV. ZONAS COMPATIBLES CON LA MINERA EN LA

SABANA DE BOGOT
A travs de la Resolucin 1197 de 2004 el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
estableci las reas compatibles para la minera en la
Sabana de Bogot. De conformidad con las normas que
regulan la materia, el Ministerio mencion en esta
resolucin diez ecosistemas de la Sabana que requieren
de un manejo especial: Pramos y subpramos, bosques
alto-andinos, cuerpos de agua y sus rondas hdrcas,
valles de inundacin, zonas de recarga de acuferos y
acuferos, zonas de nacederos o manantiales,
microcuencas abastecedoras de acueductos o de agua
utilizada en proyectos existentes con fines
agropecuarios, forestales o agroindustriales, zonas en
las que existan especies de flora o fauna silvestres
endmicas, amenazadas o en peligro de extincin, reas
de Reserva Forestal declaradas en la Resolucin
Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio de
Agricultura y finalmente, reas que se encuentren en
procesos de recuperacin o restauracin ambiental.

Mientras se superan las limitaciones locales, se propone

construir modelos alternativos. Por ejemplo, construir
sumas integrales que admitan la estimacin de otros
componentes de la sostenibilidad S de una unidad de
produccin minera, por ejemplo: el rendimiento social
de la produccin de la pequea minera de carbn, su
capacidad para generar inclusin y desarrollo humano
en contextos culturales concretos, la capacidad de
generar empleo calificado, inclusin y justicia social,
sofisticacin tecnolgica, entre otros.

S PMC S social Scultural S ambiental .... [1]

Cada componente de la sostenibilidad segn la
expresin [1] es a su vez una suma integral de
consecuencias <deseables y no deseables, positivas o
negativas> susceptibles de estimar en intervalos
concretos de tiempo (meses, aos, dcadas).

Despus, mediante Ley 1382 de 2010, que modific el

Cdigo de Minas, como zonas excluidas de la minera
se proclamaron aquellas declaradas y delimitadas
conforme a la normatividad vigente como de proteccin
y desarrollo de los recursos naturales renovables o del
ambiente. Las zonas de exclusin son las que se
constituyan conforme a las disposiciones vigentes,
como reas que integran el sistema de parques
nacionales naturales, parques naturales de carcter
regional, zonas de reserva forestal protectora y dems
zonas de reserva forestal, ecosistemas de pramo y los
humedales designados dentro de la lista de importancia
internacional de la Convencin Ramsar. Seal la
norma que estas zonas para producir estos efectos,
debern ser delimitadas geogrficamente por la
autoridad ambiental con base en estudios tcnicos,
sociales y ambientales.

Se sabe, segn lo sealado anteriormente, que la

extraccin de recursos agotables es insostenible, y
seguramente una buena estimacin de la sostenibilidad
ambiental de la minera extractiva tender a adoptar
valores negativos. Una de las bondades del modelo
representado en la expresin [1], es el direccionamiento
hacia la estimacin justa de los beneficios sociales,
econmicos, culturales, tecnolgicos que pueda generar
una unidad de produccin minera. Un costeo en sentido
contrario, dirigido a estimar de manera detallada el
aporte de la industria extractiva de carbn al desarrollo
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Anlisis de factores de riesgos en trabajadores de ladrilleras de Ubat

las condiciones bajo las cuales el ecosistema donde est

ubicado un emplazamiento se considerar sano, adems
del seguimiento a indicadores de goce efectivo de
derechos, principalmente, el derecho a gozar de un
medio ambiente sano.
Se concluye adems, que el desarrollo minero
sostenible se dar siempre que no se limite el derecho
de las generaciones actuales y futuras a gozar de un
medio ambiente sano. Este escenario podr construirse
siempre que se desarrolle una institucionalidad minera
que sea efectiva y eficiente.

VI.

Imagen 2. Panormica de la Laguna La Herrera (258

hectreas), afectada por la explotaron de arcilla que
ocurre a su alrededor.

Bian, Z., Inyang, H. I., Daniels, J. L., Otto, F. &

Struthers, S. (2010). Environmental issues from coal
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Technology (China), 20(2), pp. 215-223.

Recurdese que Bogot cuenta con trece humedales

<La Conejera, Juan Amarillo, Torca, Guaymaral,
Jaboque, Techo, El Burro, La Vaca, Crdoba, Santa
Mara del Lago, La Tibanica, Capellana y El Meandro
del Say> y la Sabana de Bogot, aunque reducidos a
una fraccin mnima, contiene an humedales
continentales de consideracin como las lagunas de
Tota, Fquene, Cucunuba y la Herrera, adems de
pequeos pantanos y lagunas relictuales de considerable
importancia biogeogrfica (Ramsar, 2001).

Carruthers David V. [Editor]. (2008). Environmental

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Este patrimonio, junto con los pramos circundantes de

la Sabana de Bogot se est afectando con el desarrollo
de una minera descuidada e irresponsable con el
medioambiente. En efecto, la minera extractiva de
carbn en estas zonas adolece de buenas prcticas de
manejo ambiental, lo que sumado al rezago tecnolgico
y la falta de fuentes alternativas de trabajo, derivan en
injusticia social, lo que se evidencia en la vinculacin
informal de la tercera parte de los trabajadores de las
pequeas minas, la falta de sofisticacin tecnolgica de
la labor y la fatalidad que se mantiene y tiende a
aumentar en las minas subterrneas de carbn.
V.

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CONCLUSIONES

Se denota entonces, que de existir un modelo de

minera extractiva que favorezca el desarrollo
sostenible de los municipios de la Sabana de Bogot,
este debe ser multidimensional e integral, siendo
necesario que confluyan sistemas tecnolgicos,
normativos, jurdicos y de gestin, que dejen
aprovechar los recursos mineros preservando la salud
del medioambiente.

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Mudd G.M. (2005). An assessment of the sustainability
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Es claro, que para valorar qu tan sostenible es la

industria extractiva de carbn ser necesario determinar

15

Creating Sustainable Solutions, Sydney, Australia,

18th19th July 2005.

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AGRADECIMIENTOS
Ramsar. (2001). Poltica Nacional para Humedales
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Al Centro de Investigacin y Desarrollo Acadmico

CIDEA- por apoyar el desarrollo y la divulgacin de este
estudio.

Repblica de Colombia. Ministerio de Minas y Energa.

Censo minero departamental, Bogot, 14 de agosto de
2012, 63 pginas. En: http://www.minminas.gov.co/

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