Rev ANPUR v9 n2

REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS
URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao
e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
ISSN 1517-4115
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS

Publicao semestral da ANPUR
Volume 9, nmero 2, novembro de 2007
EDITOR RESPONSVEL
Geraldo Magela Costa (UFMG)
COMISSO EDITORIAL
Leila Christina Duarte Dias (UFSC),
Lilian Fessler Vaz (UFRJ), Maria Flora Gonalves (Unicamp)
CONSELHO EDITORIAL
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), ngela Lcia de Arajo Ferreira (UFRN), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB),
Carlos Antonio Brando (Unicamp), Ermnia Maricato (USP), Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG), Joo Rovati (UFRS),
Lia Osorio Machado (UFRJ), Linda Maria de Pontes Gondim (UFC), Marco Aurlio A. de F. Gomes (UFBA),
Margareth Pereira (UFRJ), Maria Cristina da Silva Leme (USP), Nadia Somekh (Mackenzie), Norma Lacerda Gonalves
(UFPE), Paola Berenstein Jacques (UFBA), Ricardo Cesar Pereira Lira (UERJ), Roberto Monte-Mr (UFMG),
Rosa Acevedo (UFPA), Sandra Lencioni (USP), Sarah Feldman (USP), Wrana Maria Panizzi (UFRS)
COLABORADORES
Ana Lucia Nogueira de Paiva Britto (UFRJ), Angela Maria Gordilho Souza (UFBA), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB),
Carlos Antnio Brando (Unicamp), Claudio Antnio Gonalves Egler (UFRJ), Emilio Haddad (USP), Ermnia Maricato
(USP), Ester Limonad (UFF), Fausto Reynaldo Alves de Brito (UFMG), Flvio Villaa (USP), Helena Maria Menna Barreto
Silva (USP), Helion Povoa Neto (UFRJ), Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG), Jeanne Marie Ferreira Freitas (PUC Minas),
Joo Farias Rovati (UFRGS), Klemens Laschfski (UFV), Luciana Correa do Lago (UFRJ), Marcos Antnio Pedlowski (UENF),
Margareth de Castro Afeche Pimenta (UFSC), Maria Julieta Nunes de Souza (UFRJ), Maria Lais Pereira da Silva (UFF),
Maria Lucia Refinetti Rodrigues Martins (USP), Ndia Somekh (Mackenzie), Paola Berenstein Jacques (UFBA),
Ralfo Edmundo da Silva Matos (UFMG), Ricardo Farret (UnB), Roberto Lus de Melo Monte-Mr (UFMG),
Rosana Baeninger (Unicamp), Rose Compans (Prefeitura do Rio de Janeiro), Tamara Benakouche (UFSC)
PROJETO GRFICO
Joo Baptista da Costa Aguiar
CAPA, COORDENAO E EDITORAO
Ana Basaglia
REVISO
Ana Paula Gomes
IMPRESSO CTP
Assahi Grfica e Editora
Indexada na Library of Congress (EUA)
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais v.9, n.2,
2007. Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor
responsvel Geraldo Magela Costa : A Associao, 2007.
v.
Semestral.
ISSN 1517-4115
O n 1 foi publicado em maio de 1999.
1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional). II. Costa, Geraldo Magela
711.4(05) CDU (2.Ed.)
711.405 CDD (21.Ed.)
UFBA
BC-2001-098
ESTUDOS
URBANOS
E REGIONAIS
S
ARTIGOS
9 O M ERCADO DE T ERRAS EM S O PAULO E A
C ONTINUADA E XPANSO DA P ERIFERIA Haroldo
da Gama Torres e Renata Gonalves
25 A C IDADE COM-FUSA: A M O I NOXIDVEL
DO M ERCADO E A P RODUO DA E STRUTURA
U RBANA NAS G RANDES M ETRPOLES L ATINO AMERICANAS Pedro Abramo
95 U RBANISMO E MODERNIDADE R EFLEXES

EM TORNO DO P LANO A GACHE PARA O R IO DE
J ANEIRO Fernando Diniz Moreira
115 Q UATRO H ISTRIAS DE T ERRAS P ERDIDAS
M ODERNIZAO A GRRIA E P RIVATIZAO DE
C AMPOS C OMUNS EM M INAS G ERAIS Eduardo
Magalhes Ribeiro e Flvia Maria Galizoni
RESENHAS
55 I NFORMALIDAD Y R EGULARIZACIN DEL
S UELO U RBANO EM A MRICA L ATINA A LGUNAS
R EFLEXIONES Nora Clichevsky
73 A O UTORGA O NEROSA DO D IREITO DE
C ONSTRUIR APS O E STATUTO DA C IDADE : U M
PANORAMA DE I MPLEMENTAO NOS M UNICPIOS
B RASILEIROS Renato Cymbalista, Paula Pollini,
Patrcia Cobra e Paula Santoro
133 La favela dun sicle lautre: Mythes dorigine,

discours scientifiques et reprsentations virtuelles, de Licia
Valladares por Michel Mari (traduo de Margareth
da Silva Pereira)
137 Paisagem estrangeira. Memrias de um bairro
judeu no Rio de Janeiro, de Fania Fridman por Sarah
Feldman
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA

EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
ANPUR
GESTO 2007-2009
PRESIDENTE
Edna Castro (NAEA/UFPA)

SECRETRIO EXECUTIVO
Luiz Aragon (NAEA/UFPA)

SECRETRIO ADJUNTO
Jos Jlio Lima (FAU/UFPA)

DIRETORES
Adauto Lcio Cardoso (IPPUR/UFRJ)

Leila Dias (CFH/UFSC)
Roberto Monte-Mr (CEDEPLAR/UFMG)
Virgnia Pontual (MDU/UFPE)
CONSELHO FISCAL
Brasilmar Nunes (SOC/UNB)

Joo Rovati (PROPUR/UFRS)
Renato Anelli (EESC/USP)
Apoio
EDITORIAL
Observa-se no momento um ressurgimento da discusso sobre o mercado de terras urbanas no contexto da anlise e do planejamento urbanos nas formaes sociais
capitalistas perifricas. Instrumentos de gesto urbana, at certo ponto inovadores,
tm sido propostos como tentativa de controlar e/ou evitar a socializao de efeitos
perversos da operao deste mercado e promover a apropriao social das terras urbanas. Essa problemtica revisitada permeia a maior parte dos artigos que compem o
presente nmero da Revista.
O artigo de Haroldo Torres e Renata Gonalves explora a relao entre centralidade e a dinmica do mercado imobilirio habitacional formal na cidade de So Paulo. Por meio de anlise emprica, os autores chegam a uma concluso que reafirma a
formao da configurao centro-periferia da cidade de So Paulo e mostra um gradiente de valorizao das terras decrescente de um centro expandido para a periferia: observa-se um esvaziamento do centro e uma persistente expanso da ocupao
de reas perifricas. Os autores enfatizam a necessidade de polticas pblicas que sejam efetivas no processo de controlar o mercado da terra habitacional e facilitar o acesso ao centro expandido.
Os dois artigos seguintes avanam na discusso da problemtica do mercado da
terra urbana, estendendo-a para processos observados em outros pases latino-americanos. O artigo de Pedro Abramo mostra preocupao, no contexto de crise do fordismo, com a questo da regulamentao do mercado imobilirio nas cidades da regio. Com o retorno do que o autor denomina mo inoxidvel do mercado atuando
no processo de produo e reproduo do espao urbano formal e informal, o que se
observa a formao de uma cidade ao mesmo tempo compacta e difusa. O texto procura ento enfatizar o imprescindvel controle do poder pblico, com participao popular, sobre a liberdade de mercado para a construo de cidades socialmente mais
igualitrias e justas.
O artigo de Nora Clichevsky faz uma avaliao comparativa e crtica dos programas de regularizao fundiria em diversas cidades latino-americanas. A diversidade
de casos analisados tem como mrito principal as possibilidades que oferece para o dilogo com pesquisadores que trabalham com o mesmo tema. De forma complementar ao artigo de Pedro Abramo, o texto traz contribuio relevante para se pensar instrumentos atualmente disponveis para o controle dos processos de reproduo social
do espao nas reas urbanas. A autora destaca a complexidade das formas de produo e apropriao do espao quanto grande variedade de situaes de informalidade
que so objeto de programas de regularizao fundiria urbana na Amrica Latina. Por
um lado, o artigo reconhece que resultados sociais importantes podem ser creditados
s experincias de regularizao na regio. Por outro, chama a ateno para uma abordagem essencialmente jurdica da propriedade em muitos dos casos analisados, relegando a um segundo plano a funo social da propriedade.
O artigo de Renato Cymbalista, Paula Pollini e Patrcia Cobra completa este
conjunto de quatro textos sobre a ao do mercado imobilirio e as possibilidades de
seu controle social. Os autores identificam e avaliam a aplicao em municpios braR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
sileiros do instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir, especialmente

aps a sua regulamentao por meio do Estatuto da Cidade de 2001. Tendo como
fonte de dados pesquisa sobre informaes bsicas municipais do IBGE, o artigo traz
importante contribuio para se pensar a eficcia desse instrumento, que considerado essencial para o processo de captura da mais valia urbana por parte do poder pblico e, conseqentemente, para formas mais justas de ocupao e apropriao social
do espao das cidades. Se, por um lado, a pesquisa realizada aponta para uma significativa incidncia do instrumento em novos planos diretores municipais, por outro,
constata tambm a fragilidade de administraes municipais especialmente nos municpios menores para dar conta da aplicao efetiva do instrumento. O artigo constitui um primeiro passo para se avaliar a eficcia social do instrumento, ao mesmo
tempo em que sugere a necessidade de pesquisas futuras, quando forem identificados
resultados concretos de sua aplicao.
Completam o presente nmero da Revista dois outros artigos. O primeiro, de
Fernando Diniz Moreira, insere-se na rea da histria do urbanismo e tem como objeto o Plano Agache, elaborado para a cidade do Rio de Janeiro na primeira metade
do sculo passado. Trata-se de importante registro do processo de concepo de um
plano urbanstico identificado com os princpios da modernidade europia. O autor
procura refletir sobre as tenses entre o nacional e o estrangeiro e as contradies do
processo de modernizao brasileiro quando avalia a relao de Agache com as elites
profissionais da poca.
No ltimo artigo deste nmero, Eduardo Magalhes Ribeiro e Flvia Maria Galizoni, ancorados em resultados de suas pesquisas, elaboram, por meio de narrativa
inovadora, reflexes valiosas sobre as conseqncias da modernizao agrria e da privatizao de campos comuns em Minas Gerais. Elaborada depois de passados 30 anos
da onda modernizadora, a anlise dos autores conclui que, entre perdas e compensaes mitigadoras, os sitiantes continuam pensando seus campos como referncia cultural, enquanto o campo privatizado continua a impedir a unificao da produo
com a vida, separadas nos anos de 1970.
Duas resenhas compem a presente edio da Revista: a primeira, uma traduo
feita por Margareth da Silva Pereira de notas de leitura produzidas por Michel Mari
sobre o livro La favela dun sicle lautre : Mythes dorigine, discours scientifiques et reprsentations virtuelles, de Licia Valladares, publicado em 2006. A segunda, elaborada
por Sarah Feldman sobre o livro Paisagem estrangeira. Memrias de um bairro judeu no
Rio de Janeiro, de Fnia Fridman.
GERALDO MAGELA COSTA

Editor responsvel
A RTIGOS
O MERCADO DE TERRAS
EM SO PAULO
EA
CONTINUADA EXPANSO DA PERIFERIA

HAROLDO DA GAMA TORRES
R E N ATA G O N A LV E S
E S U M O Este artigo investiga aspectos da evoluo da produo imobiliria habitacional formal na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) nos ltimos quinze anos.
A partir de uma breve reflexo sobre a idia de centralidade e da utilizao de dados de lanamentos imobilirios (Embraesp), elabora-se um modelo de formao do preo da terra que
evidencia a grande importncia da localizao geogrfica do imvel. Os dados apontam tambm para um incremento significativo do preo dos imveis residenciais ao longo da dcada
de 1990 nas reas urbanas mais centrais, o que poderia, em parte, explicar o processo de esvaziamento demogrfico do chamado centro expandido e a persistente expanso das reas
perifricas, uma vez que um nmero menor de moradores tem tido acesso s reas centrais,
mais valorizadas.
PA
L AV R A S - C H AV E
Mercado de Terras; segregao residencial; So
Paulo; planejamento urbano e reas metropolitanas.
INTRODUO
Na literatura sobre a questo urbana no Brasil, muitas vezes se tomou como um fato o nexo causal entre a dinmica do mercado formal de terras e a expanso continuada
das reas perifricas. Considera-se que o elevado preo das terras localizadas nas reas centrais e mais bem dotadas de infra-estrutura permitiria aos grupos de renda mais elevada
monopolizar fraes importantes do territrio das cidades brasileiras.1 Sobraria assim, aos
grupos de menor renda, residir nas periferias distantes, menos dotadas de infra-estrutura,
em solues de moradia autoconstrudas e de baixo custo, freqentemente localizadas em
reas de ocupao irregular.2
De acordo com esse argumento, a reduzida oferta de terras e o preo excessivamente elevado do solo urbano teriam contribudo para que grande parte da populao, sem
acesso ao mercado formal de habitao ou a alternativas pblicas de proviso de habitao social, fosse levada a morar em regies desprezadas pelo mercado imobilirio formal,
em reas pblicas, em locais nos quais a legislao restringia a ocupao, como as reas de
proteo ambiental. Maricato (1997), por exemplo, aponta que a regulao do acesso a
terra se traduz em uma complexa legislao que contribuiu para a formao de um mercado imobilirio restrito e especulativo. O mercado imobilirio seria caracterizado como
vetor responsvel pela produo e reproduo da segregao residencial (Smolka, 1992) e,
de maneira geral, no se interessaria em atender a maior parte da demanda por habitao,
que no se configura como demanda solvvel (Maricato, 1996). Assim, para as classes
mais pobres, a forma de acesso ao solo urbano se daria essencialmente de maneira precria e ao largo da legislao existente.
1 Villaa (1998) aponta

duas foras que influenciariam as estruturas urbanas:
a localizao dos bairros
residenciais de alta renda e
o desenho do sistema de
transportes.
2 Vrios autores abordaram
a questo da iniqidade de
acesso e a diferenciao do
uso e apropriao do solo
urbano entre as distintas
classes sociais. Ver, dentre
eles: Maricato, 1996 e outros; Smolka, 1987 e outros;
Bonduki e Rolnik, 1982.
3 Tal perspectiva analtica

tem por inspirao modelos
de renda da terra de origem
marxista.
4 O texto de Smolka (1992)
uma importante exceo.
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Embora essa literatura no ignore a relevncia de aspectos propriamente urbansticos como os sistemas de transportes e institucionais como a regulao do uso e ocupao do solo na configurao do chamado gradiente de terra urbano, h uma nfase
significativa atribuda ao papel da localizao geogrfica da moradia das famlias de alta
renda como elemento central da lgica urbana.3 Boa parte dos estudos na rea so ensaios, cuja base emprica fundamenta-se numa observao impressionista da distribuio
do preo da terra nas diferentes reas urbanas, bem como da distribuio dos grupos sociais no espao.4 As hipteses presentes nessa literatura estruturam um certo modo de
pensar a cidade que teve grande impacto sobre toda uma gerao de pensadores sobre a
questo urbana no Brasil. Nesse sentido, o principal objetivo desse artigo retornar a esses argumentos a partir de um novo conjunto de fontes de dados e de mtodos estatsticos viabilizados pelo recurso aos modernos Sistemas de Informaes Geogrficas (SIG).
Pretendemos empreender essa reflexo a partir de trs perspectivas principais. Na
primeira Seo, refletimos sobre a idia de centralidade, conceito essencial para operacionalizao emprica de qualquer modelo de renda da terra. Na segunda Seo, buscamos
testar at que ponto a idia de distncia em relao centralidade pode ser utilizada, ou
no, como varivel explicativa principal para o preo da terra em So Paulo. Discutiremos
tal argumento a partir de um modelo de regresso onde consideramos diferentes hipteses alternativas. Na terceira Seo, buscamos avaliar a evoluo temporal da distribuio
espacial do preo da terra em So Paulo nos ltimos vinte anos, procurando avaliar o impacto dessa dinmica para a expanso da periferia metropolitana. Por fim, apresentamos
algumas consideraes finais, alm de um anexo.
EVOLUO DA CENTRALIDADE URBANA EM

SO PAULO
5 Em termos empricos,
podemos considerar tanto
modelos com uma nica
centralidade, como com
mltiplas centralidades. Discutiremos esse elemento
mais frente.
O conceito de centralidade urbana polifnico, quando se refere, por exemplo,

localizao das principais atividades econmicas, localizao dos servios tercirios sofisticados ou, ainda, localizao da moradia das famlias de alta renda. Segundo Frgoli (2000), a realidade de uma metrpole como So Paulo seria marcada pela competio
entre vrias centralidades ou plos. A fora dessas centralidades em disputa dependeria
dos investimentos e dos distintos intuitos de empresas, do poder pblico, de instituies
bancrias e dos grupos sociais nelas localizados. Dependeria, sobretudo, do dinamismo
econmico e da fora poltica desses atores sociais que se localizam e interferem em diferentes reas da cidade, assim como de projetos e concepes urbansticas que propem
vises divergentes a respeito da vida urbana, das relaes sociais, do tipo de metrpole e
de seus usos.
Em vista das complexidades envolvidas em tal definio, em vez de tomar algum
marco urbano a priori seja a Praa da S, a Avenida Paulista ou a Avenida Faria Lima
como referncia de centralidade urbana, trataremos a centralidade como uma categoria
emprica, relacionada distribuio do preo da terra na cidade. Na prtica, buscaremos
operacionalizar um indicador de centralidade que seja dinmico, isto , que varie ao longo do tempo e do espao, refletindo, de certo modo, as disputas pela centralidade urbana mencionadas acima.5
Para uma aproximao da questo da centralidade urbana, apresentamos uma breve
descrio da dinmica espacial dos lanamentos imobilirios a partir de meados da dca10
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da de 1980.6 A idia de utilizarmos lanamentos imobilirios como unidade de informao se justifica porque estamos preocupados com a dinmica do mercado residencial e
com seus impactos sobre a expanso perifrica.7 Na prtica, embora a concentrao espacial das atividades econmicas possa ter impacto significativo para a distribuio espacial
do custo da moradia, as centralidades econmica e residencial esto fortemente imbricadas no caso de So Paulo, sendo que ambas convergiriam segundo a literatura para o
chamado quadrante Sudoeste da cidade.8
Podemos observar no Mapa 1, a seguir, uma notvel mudana no perfil de localizao dos lanamentos imobilirios na Regio Metropolitana de So Paulo. Esse mapa mostra a evoluo da dinmica espacial dos lanamentos imobilirios entre 1985 e 2003, tendo como referncia o percentual da rea construda na rea de ponderao em relao ao
total de rea construda na regio metropolitana no perodo.9 Para uma melhor observao espacial de tal dinmica de expanso urbana, os lanamentos foram divididos em quatro perodos: 1985-1989; 1990-1994; 1995-1999 e 2000-2003.
Mapa 1 Distribuio do percentual da rea construda em lanamentos imobilirios segundo reas de Ponderao do Censo Demogrfico.10 RMSP, 1985-2003
6 Utilizamos o banco de lanamentos imobilirios resida

Empresa
denciais
Brasileira de Estudos do
Patrimnio Embraesp. As
informaes disponveis no
banco abarcam os empreendimentos imobilirios divulgados nos meios de comunicao de massa (jornais,
revistas, panfletos, assim
como os aprovados pela
Secretaria da Habitao do
MSP), lanados entre 1985
e 2003 na RMSP.
7 Os lanamentos constantes na base utilizada abrangem apenas uma parte da
produo imobiliria residencial na metrpole. Destacase que o banco de registros
da Embraesp no representa a totalidade do mercado
residencial formal, sobretudo porque no abrange o
mercado secundrio, de
compra e venda de imveis
usados, assim como, infelizmente, no dispomos de dados para outros tipos de
habitao, tais como habitaes autoconstrudas em
favelas e loteamentos irregulares e outros tipos de autoconstruo, domiclios construdos
por
pequenas
empresas, entre outros.
8 De todo modo, ambas as
dimenses sero consideradas na anlise realizada.
9 Escolhemos a rea de ponderao como unidade de
anlise por ser uma unidade
espacial mais homognea
que o distrito e mais abrangente que o setor censitrio,
o que nos permite evitar erros de geocodificao.
10 As reas de Ponderao
correspondem menor unidade geogrfica para divulgao dos resultados da
Amostra do Censo Demogrfico do IBGE, na qual
foram imputados os dados
relativos base de lanamentos imobilirios da Embraesp, uma base de pontos georreferenciados.
11
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Fonte: Embraesp, 1985-2003.

Podemos constatar que as maiores propores de lanamentos tm efetivamente se
concentrado no setor sudoeste do Municpio de So Paulo especialmente nos distritos
do Morumbi, parte da Vila Andrade e de Santo Amaro, Itaim Bibi e Moema. Em outras
palavras, esses dados no parecem sugerir, ao menos do ponto de vista dos lanamentos
imobilirios, uma situao de mltiplas centralidades. Existe um ncleo central claro, embora ocorrncias descontnuas importantes possam ser observadas nos distritos de Santana e Tatuap e nos municpios do ABC, alm do entorno de Barueri.
Vale observar, no entanto, que houve um notvel espraiamento dos lanamentos
imobilirios para outras reas da cidade. De fato, constatamos, por um lado, um aumento importante na freqncia de lanamentos na direo noroeste (Lapa, Alto de Pinheiros, Vila Leopoldina). Notamos tambm, em certos perodos, uma expanso significativa
do volume de lanamentos na Zona Leste de So Paulo e nos municpios do ABC.
Os dados espacializados evidenciam que houve uma expanso importante da rea
urbana relevante do ponto de vista do mercado imobilirio, argumento que j havia sido
formulado anteriormente pela literatura (Marques, 2005). Enquanto, no passado, o setor
privado da construo imobiliria responsvel pelos lanamentos imobilirios aqui con12
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siderados concentrava fortemente esses lanamentos do ponto de vista espacial, observava-se claramente um processo de descentralizao. Esse dado constitui uma primeira
evidncia relevante de que a centralidade do volume de lanamentos imobilirios residenciais poderia estar em movimento nesse perodo.11
Vale tambm notar que os lanamentos imobilirios no se expandem de forma regular para todo o entorno da rea central. Se existem claramente reas privilegiadas para
a expanso desses lanamentos, como as mencionadas acima, parece tambm existirem
barreiras espaciais significativas. Na verdade, como no caso de So Paulo as barreiras fsicas so menos relevantes a no ser no extremo norte e sul da regio , vale argumentar
que as principais barreiras expanso dos lanamentos imobilirios devem ter necessariamente um carter scio-urbanstico. Para refletir sobre esse argumento, apresentamos no
Mapa 2 a distribuio desses lanamentos imobilirios sobreposta localizao de favelas,
loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais.
Mapa 2 Distribuio espacial dos lanamentos imobilirios, favelas, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais. RMSP, 1985-2003
Nota: Os dados relativos a favelas e loteamentos irregulares se referem apenas ao MSP.

Fontes: Embraesp e Sehab-PMSP.
De fato, podemos observar no Mapa 2 que os lanamentos imobilirios parecem
contidos espacialmente ao sul, norte e leste do Municpio de So Paulo por uma presena significativa de reas de moradia popular com regularizao precria: favelas ou loteamentos. Tal distribuio implica que, embora o espraiamento mencionado anteriormente esteja efetivamente se verificando, os vetores desse espraiamento de certa maneira
influenciam e so influenciados pela presena de bolses de moradia irregular nos interstcios urbanos e periferias (Marques e Bitar, 2002; Smolka, 1992). Em outras palavras, a
presena dessas barreiras tambm interfere na conformao da centralidade residencial, se
as considerarmos como referncia para anlise dos lanamentos imobilirios.
Para avanar nessa discusso, adotamos uma aproximao emprica do conceito de
centralidade a partir do chamado centro de massa dos lanamentos imobilirios produR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
13
11 Apesar de as periferias
mais extremas serem marcadas, de modo geral, por
baixa ou nenhuma atividade
imobiliria, mesmo alojando
aproximadamente metade
da populao metropolitana
(Marques, 2005).
12 Em termos matemticos, o centro de massa adotado corresponde a: { (LAT

ou LON * preo do m2)/
preo do m2}; em que LAT
e LON se referem latitude
e longitude do empreendimento em questo.
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zidos no perodo analisado. O centro de massa aqui apresentado corresponde localizao geogrfica mdia do conjunto de lanamentos para um dado perodo, ponderada pelo preo do metro quadrado dos lanamentos em questo.12
Em outras palavras, a centralidade, conforme aqui definida, influenciada simultaneamente pelo volume de lanamentos imobilirios localizados em um dado local e pelo
valor unitrio desses lanamentos. Nesse sentido, se os preos da rea construda fossem
constantes em toda cidade, o centro de massa seria influenciado exclusivamente pela distribuio geomtrica dos lanamentos na cidade. Como isso no acontece, as reas com
preos mais elevados puxam o centro de massa, mesmo quando no tm um volume de
lanamentos muito expressivo.
A partir desse modelo de centralidade, podemos observar, no Mapa 3, a seguir, a
localizao do indicador de centro de massa para os quatro perodos considerados anteriormente.
Mapa 3 Centro de Massa dos Lanamentos Imobilirios Residenciais em So Paulo,
segundo perodo. RMSP, 1985-2003
Fonte: Elaborao a partir de dados da Embraesp.

Essa evoluo nos permite algumas observaes relevantes. Em primeiro lugar, a centralidade medida a partir do centro de massa corresponde, em grande medida, ao senso
comum a respeito da dinmica do mercado de terras. O centro de massas encontrava-se,
nos quatro perodos, em locais prximos ao Parque do Ibirapuera, rea nobre da cidade,
com elevado valor da terra.
Em segundo lugar, essa centralidade variou pouco nos quatro perodos considerados.
Embora tenha ocorrido o referido espraiamento dos lanamentos imobilirios, o centro
geogrfico desses lanamentos variou pouco, sugerindo que tais lanamentos estejam se
espraiando de modo relativamente homogneo para diferentes direes da cidade. No entanto, cabe tambm notar que houve um discreto deslocamento no centro de massa na
direo leste. Em outras palavras, o volume de novos lanamentos na Zona Leste e no ABC
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parecem ter produzido algum deslocamento da centralidade na direo leste, sendo que o
elevado preo dos imveis no vetor sudoeste no contrabalanou esse efeito.
Evidentemente, um indicador desse tipo tem limitaes relevantes. Por exemplo, poderamos em vez de considerar o preo construir um centro de massa referido ao nmero de unidades habitacionais lanadas ou rea total construda. Alm disso, seria desejvel obter dados que nos permitissem considerar todos os diferentes produtos
imobilirios da cidade, em reas regulares e irregulares. Apesar dessas limitaes, o indicador aqui construdo torna possvel avaliar empiricamente os efeitos da localizao do
imvel sobre seu preo, num modelo que tambm leva em conta outros possveis determinantes. Detalhamos esses elementos a seguir.
DETERMINANTES DO PREO DOS LANAMENTOS

IMOBILIRIOS
Na literatura brasileira e internacional, podemos encontrar um conjunto diversificado de hipteses explicativas a respeito da formao do preo da moradia formal. Como
mencionado, boa parte dos estudos urbanos brasileiros atribui importncia central aos fatores de localizao, embora aspectos como as formas de regulao do uso do solo (Maricato, 1997), o papel do Estado na proviso de infra-estrutura e servios urbanos e a disputa pela apropriao dos bens e servios coletivos (Vetter e Massena, 1981; Villaa,
1998), assim como aspectos relativos s demandas e ao organizada dos capitais privados em busca de valorizao (Ribeiro, 1997) tambm possam ser mencionados.
Vale notar que Smolka (1992) destaca que, embora por motivos diferentes, as abordagens neoclssicas e clssico-marxistas (...) reconhecem o mercado imobilirio como instrumento eficaz, atravs do qual as acessibilidades (...) so discricionariamente distribudas. De fato, na literatura de recorte mais neoclssico, argumentos anlogos podem ser
observados. Ao lado dos efeitos da localizao e dos custos de transporte e mobilidade,
tambm exercem papel importante na dinmica desse mercado a presena de economias
de aglomerao e alguns aspectos institucionais, relacionados a formas de regulao do
uso da terra tais como o zoneamento urbano, assim como os impostos imobilirios. O
mercado influenciaria tambm nos fenmenos urbanos que parecem ter origem e carter
essencialmente sociais, como a expanso de favelas e periferias (Richardson, 1971). Outros autores destacam ainda o papel das preferncias do consumidor por amenidades urbanas que, aliadas aos efeitos de localizao e aos custos de transporte, induziriam escolha, por exemplo, de imveis em reas prximas a parques urbanos (Henderson, 1988), e
destaca-se ainda a atribuio de maior peso capacidade financeira das famlias reconhecendo-se que grupos sociais distintos tm preferncias diferenciadas no consumo do
espao; grupos de mais alta renda, por exemplo, valorizariam uma certa forma de vida associada a baixas densidades demogrficas e um consumo de uma grande quantidade de
rea (Alonso, 1964).
Para testar alguns desses argumentos no caso do mercado imobilirio de So Paulo, realizamos uma regresso mltipla, em que a varivel dependente era o preo do
metro quadrado dos lanamentos imobilirios realizados em So Paulo entre 1985 e
2003. A unidade de anlise da regresso era o prprio lanamento imobilirio, sendo
que contamos na base de dados com 7.397 registros de lanamentos realizados entre
1985 e 2003.13
15
13 Devido significativa
variabilidade de preos,
consideramos como varivel dependente o logaritmo
neperiano do preo do
metro quadrado de lanamento imobilirio. Devido
inflao, os valores nominais foram convertidos para
dlares americanos.
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Adotamos diferentes variveis explicativas (independentes) construdas a partir das

referncias na literatura mencionadas acima. As variveis explicativas testadas no modelo
foram as seguintes:
14 Inicialmente foram testadas as distncias em relao a vrios centros de

massa, a saber: os quatro
centros relacionados aos
perodos (1985-1989; 19901994; 1995-1999 e 20002003); os dois centros de
massa relacionados a dois
grandes perodos (19851994 e 1995-2003), e, por
fim, o centro de massa adotado no modelo, relacionado
a todo o perodo analisado
(1985-2003).
15 A fonte de dados original
foi o cadastro da RAIS de
2000 geocodificado. Todas
as reas com elevado volume de empregos de alta
escolaridade estavam localizadas no Municpio de So
Paulo, nos distritos Itaim
Bibi, Vila Mariana, Pinheiros,
Consolao, S, Santo
Amaro, Pari, Barra Funda e
Repblica.
16 A varivel foi construda

a partir da frmula: {(rea
total do empreendimento/
unidade) - rea til da unidade}. Inicialmente utilizamos
a varivel contnua da rea
til da unidade residencial.
Em seguida, buscamos
construir uma varivel relacionada ao padro do imvel
que representasse uma
classificao de alto padro
versus restante. Esta varivel {(rea til > 120m2 e vagas de garagem >1) = 1 e
restante = 0} tambm acabou no entrando no modelo, pois optamos por trabalhar com outra varivel que
pudesse exprimir o que considervamos fator padro
do imvel: rea externa/
lazer.
Distncia linear de cada lanamento do centro de massa dos lanamentos imobilirios (dist_cmt). Essa distncia do centro de massa, calculado para os lanamentos verificados em todo o perodo de 1985 a 2003, busca captar o efeito da localizao do
imvel sobre o preo. Trata-se de uma varivel referida ao que poderamos chamar de
centralidade residencial.14
Distncia do imvel de plos de empregos de alta escolaridade (dalesc3). Essa varivel foi transformada em varivel dummy com duas categorias (at 5km e mais de
5km). Para tanto, tomou-se a distncia do lanamento at o centride das reas de
ponderao que aglomerassem mais de 2% do total de empregos de alta escolaridade
(2 grau completo, superior incompleto e superior completo).15 Essa varivel foi elaborada de modo a testar a importncia dos efeitos de aglomerao, ou o que poderamos chamar de centralidade econmica.
Distncia do imvel de estaes de metr (dmetro2). Tambm construda enquanto
varivel dummy, dividida em duas categorias (at 1km e mais de 1km). Trata-se de
uma varivel que testa o impacto do sistema de transportes.
Distncia do imvel das Zonas Residenciais do tipo Z1 (bandz1). Tais zonas, estritamente residenciais, determinadas no zoneamento municipal, correspondem em geral a
reas de moradia predominantemente de alta renda, onde vedada a verticalizao das
construes. Em tese, as proximidades das zonas Z1 tendem a ser valorizadas, tanto
por constiturem reas pouco adensadas, assim como pela idia de tranqilidade que
oferecem. Dividimos tambm essa varivel em duas categorias: os empreendimentos
localizados dentro e fora de um raio de 500m de uma Z1.
Distncia do imvel de praas e parques com mais de 4.000m2 (dverde2). Tratadas
tambm enquanto uma varivel dummy, consideramos duas categorias (at 1km e mais
de 1km das reas verdes de grande porte). Trata-se de uma varivel relativa s chamadas amenidades ou, na linguagem da economia neoclssica, referida s preferncias dos
consumidores por certas localizaes devido s qualidades que o entorno oferece.
Distncia do imvel de favelas (dist_fav3). Essa varivel, criada a partir da distncia do lanamento ao centride da favela, tambm foi dividida em duas categorias
(at 300m e mais de 300m de favela). Trata-se de uma varivel que dialoga tambm
com a lgica das preferncias, com a proximidade, nesse caso, representando um fator negativo.
rea externa do imvel (padrao). Essa varivel permite uma aproximao com a chamada rea de lazer de uso comum dos imveis, dimenso que provavelmente afeta o
custo dos empreendimentos e o chamado padro dos imveis.16
Imvel do tipo flat (flat). Tambm inserido como varivel dummy (flat ou no), esse
tipo de imvel tem certamente uma dinmica de valorizao diferente dos imveis residenciais convencionais.
Perodo do lanamento, antes e depois do Plano Real (antes_depo). Essa varivel
buscava captar variaes no preo dos imveis em funo de oscilaes macro-econmicas mais extremas, como a observada a partir do Plano Real.
Na prtica, diversos modelos alternativos foram avaliados, com variaes tanto no
que diz respeito s variveis dependentes consideradas, quanto na forma de construo da
16
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varivel dependente e das independentes.17 Para o modelo final, exclumos os lanamentos imobilirios anteriores a 1990, cujos preos apresentavam oscilaes muito acentuadas em funo das elevadas taxas inflacionrias do perodo.
O modelo final se mostrou adequado, segundo os parmetros regulares da anlise de
regresso (R2 de 68%). Todas as variveis do modelo se comportaram do modo esperado. Das nove variveis consideradas acima, apenas a distncia do metr no foi significativa. Um sumrio dos resultados apresentado na Tabela 1, a seguir.
17 Para mais informaes

sobre como as variveis
independentes foram construdas, ver o Anexo.
Tabela 1 Resultados do Modelo de Regresso Mltipla: coeficientes e significncia

Model
Unstandardized
Standardized
t
Sig.
Coeficientes
Coeficientes
B
Std. Error
Beta
8 (Constant)
6.747
dist_cmt
-0.015
0.414
flat
bandz1
0.176
antes_depo
0.205
padrao
0.757
dalesc3
0.149
dist_fav3
-0.108
dverde2
0.048
a Dependent Variable: ln_pre
0.026
0.001
0.025
0.011
0.009
0.042
0.011
0.012
0.011
-0.241
0.172
0.176
0.236
0.196
0.185
-0.097
0.053
258.484
-16.691
16.285
15.780
22.687
17.896
13.788
-9.332
4.277
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
De modo agregado, esses resultados mostram que os imveis com preos mais altos por metro quadrado so aqueles mais prximos da chamada centralidade residencial; localizam-se em reas prximas s Z1; foram lanados depois do Plano Real; tm
uma rea de lazer extensa; ficam prximos dos plos de emprego de alta escolaridade; esto distantes de favelas e ficam prximos de reas verdes. Tais resultados convergem com
o que foi encontrado, por exemplo, no estudo de Hermann e Hadad (2005), que estima os preos implcitos das amenidades urbanas no MSP.18 Os imveis do tipo flat tambm tm um valor mais elevado.
O resduo no explicado pelo modelo (32%) pode ser possivelmente referido a fatores micro locacionais no considerados entre as variveis aqui apresentadas, como, por
exemplo, a localizao do imvel em avenidas movimentadas e a circulao de nibus na
rua do imvel. Esses elementos no foram considerados por falta de dados. Outros aspectos relacionados s caractersticas do imvel tambm no puderam ser testados, tais como
o nmero de garagens, as caractersticas construtivas do imvel (estilo arquitetnico, tipo
de material empregado etc).
De modo resumido, esses resultados sugerem que a formao do preo dos imveis residenciais um fenmeno relativamente complexo, atribudo a diferentes aspectos relativamente heterogneos, tais como: a distncia da centralidade, a proximidade de amenidades,
o padro construtivo etc. Cabe, porm, destacar que no caso da Regio Metropolitana de
So Paulo, a varivel mais importante para esse modelo a distncia do centro de massa
(dist_cmt), sendo este entendido como centralidade residencial, que explica isoladamente
49% da variabilidade observada. Esse resultado pode ser observado na Tabela 2, a seguir.
17
18 Os autores constataram
que a presena de (...)
reas verdes e zonas estritamente residenciais contribuem para a elevao do
preo (...). A baixa significncia das estaes de
metr e da atividade comercial pode ser duplamente
explicada pela forte multicolinearidade das variveis
que compem o vetor e pelo prprio efeito ambguo
dos fenmenos, que contribuem ao mesmo tempo
positiva e negativamente
para a valorizao dos imveis. (...) O modelo (...) revela a implicao da oferta de
infra-estrutura urbana sobre
a moradia, o que leva concluso de que as regies
mais centralizadas apresentam valores proporcionalmente mais elevados. (Hermann e Hadad, 2005).
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Tabela 2 Resultados do Modelo de Regresso Mltipla: R2

Varivel
dist_cmt
flat
bandz1
antes_depo
padrao
dalesc3
dist_fav3
dverde2
Total
Distncia do centro de massa

Imvel tipo flat
Proximidade de Zonas Exclusivamente Residenciais
Lanamento ocorrido antes e depois do Plano Real
Indicador de rea externa do imvel
Proximidade a plo de emprego de alta escolaridade
Distncia de favelas
Distncia de reas verdes
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R2
48,88%
5,96%
4,05%
3,45%
3,43%
1,55%
0,64%
0,14%
68,10%
Tal resultado indica que a nfase colocada na literatura brasileira a respeito do impacto da localizao da moradia de alta renda para a formao do gradiente do preo da
terra urbana bastante correta, embora, como possvel constatar, outros fatores tambm
concorram para a formao do preo. A no incluso da varivel relacionada proximidade ao sistema de transporte (metr) no indica necessariamente a irrelevncia da dimenso transportes. A no relevncia dessa varivel est possivelmente associada s limitaes do sistema de metr na cidade, inclusive por no chegar ao setor sudoeste, onde o
preo da terra mais elevado.
Em vista da importncia da varivel de distncia do centro de massa, vale a pena discutir a evoluo temporal da relao entre preo e distncia da centralidade. A rigor, se o
adicional de preo pago pela centralidade cair ao longo do tempo, a presso pela expanso perifrica ser menor, uma vez que grupos de renda intermediria poderiam passar a
residir em reas anteriormente inacessveis. Se, ao contrrio, o adicional de preo pago pela centralidade aumentar ao longo do tempo, as reas centrais se tornariam ainda mais
exclusivas. Exploramos essa dinmica na prxima seo.
EVOLUO TEMPORAL DA RELAO PREO

DOS LANAMENTOS E DISTNCIA DA
CENTRALIDADE
Ao longo da dcada de 1990, o preo dos lanamentos imobilirios cresceu substancialmente nas reas mais prximas centralidade urbana; enquanto, no perodo entre
1990-1994, os preos dos lanamentos imobilirios nas reas mais centrais da cidade
aquelas mais prximas do centro de massa considerado custavam aproximadamente um
mil e setecentos dlares americanos o metro quadrado. No perodo entre 2000-2003, esse preo tinha crescido para, aproximadamente, dois mil e quinhentos dlares. Trata-se de
um aumento mdio superior a 50%. Esses resultados so apresentados no Grfico 1.
18
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Grfico 1 Relao entre preo do m2 de lanamento residencial e distncia do centro de

massa. RMSP, 1990-200319
19 P = ax + (onde: P =
preo do metro quadrado
(em dlar); ax = distncia
terica x coeficiente da
regresso, e = constante).
Fonte: Elaborao a partir de dados da Embraesp.

As curvas apresentadas nesse Grfico 1 so fruto de regresses simples entre o preo
do metro quadrado do lanamento e a distncia do centro de massa. Consideramos aqui
trs perodos distintos: 1990-1994, 1995-1999 e 2000-2003.20 Por meio desse grfico,
podemos observar tambm que a o diferencial entre o preo do metro quadrado prximo
centralidade e aquele localizado a 25km da centralidade, por exemplo, cresceu substancialmente. Enquanto no primeiro perodo um imvel prximo ao centro de massa tinha
um preo por metro quadrado 2,5 vezes superior ao preo de um lanamento localizado
a 25km desse centro, no perodo 2000-2003, esse diferencial tinha crescido para 3,2 vezes. Esse resultado , sem dvida, inquietante, e sugere que as reas centrais esto se tornando, no mbito do mercado residencial formal de terras, mais restritivas localizao
de grupos de renda intermediria ou baixa.21
Em outras palavras, para alm do aspecto discutido anteriormente, relacionado ao
gradiente do preo em funo da localizao do imvel, constata-se que os preos do solo urbano continuam aumentando nos ltimos quinze anos, sobretudo nas reas mais
centrais da metrpole. Esse aumento excessivo e constante de preos da terra nas reas
mais centrais tem conseqncias diretas para a estruturao urbana e especialmente no
que diz respeito ao acesso a terra no mercado formal.
importante ressaltar que, no por acaso, o volume de lanamentos imobilirios nas
reas mais centrais de So Paulo foi acompanhado de um significativo decrscimo populacional dessas reas mais consolidadas (Torres, 2005). Aparentemente, tambm se pode
dizer que esse aumento contnuo tem contribudo para a ocorrncia de um processo j
descrito na literatura como gentrificao, caracterizado, em termos gerais, por uma dinmica de expulso de moradores que pertencem a classes sociais menos favorecidas de
certas reas urbanas, comumente em decorrncia de valorizao imobiliria dessas reas.
Ocorre, assim, um processo de troca populacional, em que os mais pobres no podem
mais se manter no local, que passa a ser ocupado por camadas de renda intermediria ou
mais elevadas (Smith, 1996; Arantes, 2000). No caso de So Paulo, apesar da maior verticalizao, a populao de diferentes bairros do centro-expandido tem diminudo (TorR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
19
20 Nos trs casos, o R2

das regresses simples foi
superior a 48%.
21 No por acaso, os indicadores de segregao residencial mostram que a

segregao aumentou na
dcada passada em So
Paulo (Torres, 2004).
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res, 2005; Villaa, 1998). Esse o caso de bairros como Pinheiros, Vila Mariana, Perdizes, Vila Madalena, Aclimao, Vila Olmpia, Brooklin e Pompia.
Evidentemente, essa lgica de valorizao sistemtica dos ativos imobilirios nas reas mais nobres da cidade tem impactos substanciais para toda a dinmica urbana, uma vez
que menos moradores tero acesso a essas reas. Como conseqncia, um grupo maior de
famlias ter que buscar as reas mais distantes como alternativa de moradia. Analogamente, na ausncia de um mercado formal de moradias acessvel para os grupos de menor renda e de polticas pblicas de proviso habitacional eficazes, mais pessoas tero que
residir em reas irregulares, como favelas e loteamentos clandestinos. No por acaso, as
taxas de crescimento demogrfico em reas perifricas e em favelas e loteamentos clandestinos e/ou irregulares, em geral caracterizados pela precariedade habitacional e pela situao de irregularidade fundiria, foram muito superiores mdia da Regio Metropolitana entre 1991 e 2000 (HABI/PMSP, 2004).
Embora no seja o caso, no mbito desse artigo, analisar exaustivamente as razes
associadas ao aumento do preo da terra nas reas urbanas mais prximas centralidade,
vale a pena aqui formular algumas hipteses principais:
O ambicioso projeto, em curso h vrias gestes municipais, de ampliao do sistema
virio no setor sudoeste, particularmente nos eixos das avenidas Juscelino Kubitschek,
Engenheiro Luis Carlos Berrini e Roberto Marinho acompanhado por remoes de
favelas e mudanas no padro do uso do solo implicou, provavelmente, em aumento do preo da terra em reas onde a valorizao imobiliria j era elevada.
A estagnao do investimento no sistema de transporte pblico ao longo da dcada de
1990, particularmente na expanso do metr, acompanhada do aumento dos congestionamentos, possivelmente implicou em aumento do custo efetivo do transporte de
reas mais distantes da centralidade. Nesse sentido, possvel que a moradia em locais
prximos ao trabalho tenha se tornado um elemento ainda mais valorizado do que anteriormente.
A estabilizao econmica, num cenrio de ausncia de financiamento imobilirio adequado, aparentemente implicou em especializao de boa parte do setor imobilirio no
chamado mercado de alto padro. A baixa capacidade de poupana e a ausncia de
financiamento adequado para casa prpria em funo das elevadas taxas de juros contribuem para o estancamento da produo imobiliria para a classe mdia.
Infelizmente, no temos condies de apresentar, nesse artigo, subsdios mais palpveis a respeito da validade dessas hipteses. De todo modo, discutimos alguns significados desses resultados do ponto de vista de polticas pblicas na prxima seo.
CONSIDERAES FINAIS
Como apresentado, o presente artigo foi elaborado em torno de trs perspectivas
principais. Inicialmente, buscamos definir um conceito operacional de centralidade. A
partir do indicador de centro de massa do preo dos lanamentos imobilirios, pudemos
observar que, embora esses lanamentos estivessem se espraiando mais, a centralidade residencial variou pouco na metrpole paulistana nos ltimos anos, localizada em uma regio consolidada, dotada de infra-estrutura, servios e sistemas de transportes (Seo 1).
20
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Em segundo lugar, buscamos operacionalizar um modelo que refletisse a formao

do preo dos novos lanamentos imobilirios no mercado formal de terras. Embora um
conjunto diversificado de elementos convergisse para a formao desse preo, a varivel
distncia da centralidade residencial mostrou-se como sendo a mais relevante (Seo 2).
Esse resultado confirma vrios argumentos presentes na literatura urbana brasileira.
Em terceiro lugar, buscamos avaliar como se deu a evoluo da relao entre preo
da terra e distncia da centralidade nos ltimos quinze anos (Seo 3). Os dados levantados apontam para um substancial incremento do preo mdio do metro quadrado de lanamento residencial nas reas mais prximas da centralidade. Trata-se de um resultado
surpreendente, ainda no observado na literatura, com extensas conseqncias para a vida urbana.
Ressalta-se que, a rigor, a lgica de valorizao sistemtica dos ativos imobilirios nas
reas mais ricas da cidade tem impactos significativos na estruturao e dinmica urbanas. A principal conseqncia resulta que na ausncia de processos substanciais de melhoria na distribuio da renda um nmero menor de moradores tem acesso ao chamado centro expandido. Isso tambm contribui para que um nmero maior de pessoas
tenha que buscar as periferias e favelas como alternativa de moradia. Nesse sentido, a discusso sobre polticas pblicas capazes de reverter essas tendncias de valorizao tem importncia fundamental sobre o acesso a terra e qualidade de vida urbana.
Desse modo, vale a pena refletir, ainda que brevemente, sobre alternativas de gesto
e de polticas pblicas que pudessem contrastar essa tendncia de aumento do preo da
terra nas reas urbanas mais prximas da centralidade. Em primeiro lugar, o poder municipal poderia descentralizar mais fortemente o investimento pblico. O investimento em
infra-estrutura urbana tem se concentrado muito em regies j consolidadas, sobretudo
no chamado vetor sudoeste, sendo que, at onde sabemos, essa prtica foi particularmente importante nos governos Jnio Quadros, Paulo Maluf e Celso Pitta (Marques, 2003).
Muito provavelmente, tais investimentos tm impactos substanciais sobre a valorizao da
terra urbana.
Em segundo lugar, o governo estadual precisa retomar a ampliao do sistema de
metr. Nesse sentido, o recente lanamento da Linha 4 parece auspicioso, porque permitiria integrar ao sistema uma maior frao da regio oeste da RMSP. Embora gerando valorizao das reas diretamente beneficiadas, isso poder ter impactos sobre os custos de
transporte e os tempos de deslocamento, reduzindo, de certo modo, a importncia relativa da moradia em locais mais prximos da centralidade.
Finalmente, existem tambm outras possveis aes do setor pblico no sentido de
regular o gradiente de preos da terra urbana. Tais prticas decorrem de uma ao mais
incisiva e inclusiva do Estado, e podem envolver aes como a taxao progressiva dos
imveis subutilizados em reas consolidadas, a contribuio de melhorias, a delimitao
de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e a flexibilizao dos parmetros de uso do
solo nas zonas mais restritivas, como a Zonas Exclusivamente Residenciais. de fundamental importncia a efetiva aplicao de instrumentos de regulao do mercado do solo que possibilitem maior acessibilidade ao solo urbano barato, seguro e dotado de infraestrutura.
21
Haroldo da Gama Torres

economista, mestre em
demografia e doutor em
Cincias Sociais pela Unicamp. Pesquisador snior
do Cebrap e membro do
Conselho Curador da Fundao Seade.
E-mail: hgtorres@uol.com.br
Renata Gonalves arquiteta, mestre em administrao pblica pela FGV e pesquisadora associada ao
Centro de Estudos da Metrpole (CEM) - Cebrap.
E-mail: rerochagon@uol.
com.br
Artigo recebido em abril de
2008 e aprovado para publicao em outubro de 2008.
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ANEXO
Quase todas as variveis utilizadas na anlise de regresso foram construdas a partir de um Sistema de Informaes Geogrficas. O Mapa 4 a seguir mostra os principais
elementos geogrficos (reas verdes, estaes de metr, plos de emprego etc.) utilizados para construo das variveis independentes na anlise de regresso apresentada na
Seo 2.
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M E R C A D O
D E
T E R R A S
E M
S O
P A U L O
Mapa 4 Entidades geogrficas utilizadas para construo de variveis independentes utilizadas na regresso
Fonte: Bases cartogrficas disponveis no Centro de Estudos da Metrpole/ Cebrap, elaboradas a partir de diversas fontes.
A B S T R A C T This article analyzes how the formal real estate production of the
Metropolitan Area of So Paulo has evolved in the past 15 years. From a brief discussion on
the idea of centrality, and by using real estate data on new developments (Embraesp), the
authors have produced a pricing model that stresses the importance geographic location plays
in determining real estate prices. Data also indicate that prices of residential real estate
substantially increased during the 1990s in more central urban areas. This may partly explain
why the so-called expanded central area has been experiencing a process of demographic
decline, while peripheral areas have consistently swollen: a limited number of city dwellers can
afford living in the more valuable central areas.
K E Y W O R D S Land market; residential segregation; So Paulo; urban planning;
metropolitan areas.
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A CIDADE COM-FUSA
A MO INOXIDVEL DO MERCADO E A
PRODUO DA ESTRUTURA URBANA NAS GRANDES
METRPOLES LATINO-AMERICANAS
PEDRO ABRAMO
R
E S U M O Com a crise do fordismo urbano regulamentar, o mercado imobilirio

voltou a ter um papel determinante no processo de coordenao social do uso do solo e de produo da estruturao intra-urbana. A mo inoxidvel do mercado de solo est de volta. O
trabalho apresenta uma leitura sobre a relao entre a produo da estrutura urbana e as formas de funcionamento dos mercados formais e informais de solo na Amrica Latina. Propomos como hiptese que as cidades latino-americanas apresentam uma estrutura urbana particular quando comparada aos dois modelos tradicionais (cidade mediterrnea compacta e
cidade anglo-difusa). O funcionamento do mercado de solo nas metrpoles latino-americanas produz simultaneamente uma estrutura urbana compacta e difusa. Essa estrutura urbana caracterstica das grandes urbes latino-americanas nominamos cidade COM-FUSA.
PA
L A V R A S - C H A V E Cidade informal; produo da estrutura urbana;

mercado imobilirio informal e formal; mobilidade residencial.
INTRODUO
A crise do fordismo urbano no incio dos anos oitenta nos pases centrais, em particular na Europa, e o incio da construo do que alguns comentaristas chamam da Nova Poltica Urbana pode ser considerada como o marco formal da institucionalizao da
cidade neoliberal (Moulaert, 2004). Outros processos acompanham esse movimento, em
particular a crtica ao racionalismo construtivista do urbanismo moderno e a amplificao da audincia do discurso do multiculturalismo urbano e da fragmentao tnico-cultural e religiosa nas grandes cidades (Taylor, 2002). Porm, nesse trabalho, vamos realar um fator que julgamos determinante na construo estrutural da cidade neoliberal e
que chamaremos de o retorno do mercado como elemento determinante na produo
da cidade. Ao longo do perodo fordista urbano, o mercado tinha um papel muito importante na produo das materialidades urbanas, porm, esse papel era mediado pelo
Estado na definio das regras de uso do solo e nas caractersticas das materialidades urbanas (urbanismo moderno e decises de gasto estatal em infra-estrutura e equipamentos urbanos).
A crise do fordismo urbano se manifesta, sobretudo, atravs da crise do urbanismo
modernista e regulatrio com a flexibilizao urbana e com a crise de financiamento estatal da materialidade urbana (habitao, equipamentos e infra-estrutura) e alguns servios urbanos coletivos. Nos dois casos, o mercado ressurge como principal mecanismo de
coordenao de produo das materialidades urbanas, seja pela via das privatizaes de
empresas pblicas urbanas, seja pela hegemonia do capital privado na produo das materialidades residenciais e comerciais da cidade. Assim, a cidade neoliberal tem como meR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
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canismo de coordenao das decises de uso do solo a predominncia do mercado, ou,

como preferimos dizer, do retorno da mo inoxidvel do mercado.
Nos pases latino-americanos, a produo das cidades modernas resulta do funcionamento das duas lgicas modernas (mercado e Estado), mas tambm de uma terceira lgica, a lgica da necessidade. Foi a lgica da necessidade que moveu, e continua a mover,
um conjunto de aes individuais e coletivas que promoveram a produo das cidades
populares com o seu habitual ciclo ocupao/autoconstruo/auto-urbanizao e, por
fim, o processo de consolidao dos assentamentos populares informais (APIs). Recentemente, surge uma nova variante da produo da cidade popular que articula a lgica do
mercado com a lgica da necessidade, e se manifesta socialmente como o mercado informal de solo (Abramo, 2003).
A hiptese do trabalho que propomos reafirma que o mercado, ao ser o principal
mecanismo de hegemonia da coordenao das decises de uso do solo, produz uma estrutura ou forma de cidade particular e caracterstica da Amrica Latina. Uma estrutura hbrida de cidade do ponto de vista da sua morfologia de usos do solo vis--vis os dois modelos tradicionais da cidade moderna. A cidade moderna ocidental tem dois modelos
paradigmticos de conformao estrutural em termos materiais do seu ambiente construdo. O primeiro desses dois modelos identificado com o modelo mediterrneo ou
continental, e a sua estrutura urbana se configura como uma cidade compacta, onde
o uso do solo intensivo. O segundo modelo de cidade o modelo anglo-saxo, e a sua
manifestao espacial a de uma cidade difusa com um uso do solo fortemente extensivo, de fraca intensidade e baixa densidade predial e residencial.
Nossa hiptese, que vamos desenvolver ao longo desse trabalho, a seguinte: o funcionamento do mercado de solo nas grandes cidades latino-americanas promove de forma simultnea uma estrutura de cidade compacta e difusa. Assim, as cidades latino-americanas tm uma estrutura urbana do uso do solo e das suas materialidades que, ao se
compactarem, tambm se difundem e, ao se difundirem, se compactam. Nesse sentido, a
produo da estrutura urbana das grandes cidades latino-americanas, ao conciliar a forma
compacta e a forma difusa do uso do solo, promove uma forma de cidade particular: a
cidade COM-FUSA.
Vamos demonstrar que tanto o mercado formal, como o mercado informal de solo e de edificaes produzem simultaneamente, e por razes particulares vinculadas s
suas prprias lgicas de funcionamento do mercado e de reproduo dos capitais, uma
cidade COM-FUSA. Em uma palavra, o funcionamento do mercado imobilirio formal
produz uma forma de cidade compacta e difusa, assim como o funcionamento do mercado informal de solo tambm produz uma forma de cidade popular ou informal compacta e difusa.
Ademais, vamos enfatizar que a produo e a reproduo da forma COM-FUSA das
grandes cidades latino-americanas alimentada por um duplo processo, ou crculo de retro-alimentao dos mecanismos de promoo da forma compacta e difusa do uso do solo urbano. Veremos que o mercado de solo se caracteriza por dois crculos de retro-alimentao da forma COM-FUSA; um de natureza formal e o outro com caractersticas
informais. O resultado da produo das materialidades urbanas e, sobretudo, dos mecanismos promotores do uso do solo nos conduz a sublinhar uma lgica interna de funcionamento do mercado formal e do mercado informal que promovem um crculo perverso, em que a compactao alimenta a difuso e a difuso alimenta a compactao. Em
outras palavras, o retorno da mo inoxidvel do mercado de solo produz e potencializa
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uma estrutura espacial de uma cidade COM-FUSA. Como podemos imaginar, essa estrutura COM-FUSA, ao promover demandas de equipamentos e de servios com sinais espaciais diversos, um fator que dificulta a elaborao de polticas urbanas mais equitativas
em termos socioespaciais.
A PRODUO E REPRODUO DA CIDADE

POPULAR INFORMAL: O MERCADO INFORMAL
DE SOLO URBANO
A cidade popular ou informal na Amrica Latina no um fenmeno recente, e podemos identificar processos de produo de territrios populares urbanos margem das
regras e das normas oficiais desde o tempo da colnia em praticamente todos os pases de
colonizao portuguesa e espanhola. Porm, o processo de urbanizao acelerado do sculo XX tem um papel determinante na amplificao desse processo de produo de cidades populares informais. Grosso modo, podemos dizer que na maior parte dos pases latino-americanos a produo da cidade popular est vinculada diretamente configurao
de estruturas de proviso de moradias e de equipamentos e servios urbanos truncados
(Vetter e Massena, 1981) caractersticos de um regime de acumulao fordista excludente (Coriat e Sabia, 1989) ou perifrico (Lipietz, 1991). A urbanizao fordista acelerada
e excludente na Amrica Latina promoveu um Estado do Bem-Estar urbano que atende
sobretudo uma parcela restrita da populao urbana. A estrutura social extremamente estratificada e com grandes diferenciais de acesso a riqueza (concentrao de renda) gerou
o surgimento de aes urbanas coletivas ou individuais de ocupao de solo (organizadas
e/ou espontneas) movidas por uma lgica da necessidade de ter acesso a vida urbana
(Abramo, 2005), ou, nos termos de Agambem, um movimento de reafirmao da vida
em relao ao direito que no incorporava a vida no direito (Agamben, 2004, p.130).
A lgica da necessidade impulsiona o processo de ocupao popular de terras urbanas no incio do sculo XX e, a partir da urbanizao acelerada dos anos 50, vai se transformar na principal forma de acesso dos pobres ao solo urbano em muitos pases latinoamericanos. Em alguns pases onde o Estado do Bem-Estar fordista excludente promoveu
a produo estatal de moradias, temos um padro de proviso de solo urbano popular
com dois vetores: a ocupao popular e a produo de moradias em conjuntos habitacionais ou lotes urbanizados (Duhau, 2001). Porm, a fragilidade dos sistemas de proviso
pblica na maior parte dos pases latino-americanos e o crescimento da urbanizao vai
transformando paulatinamente a lgica da necessidade e a sua ao concreta, isto , a ocupao popular, na forma dominante de acesso dos pobres a terra urbana.
A crise dos anos oitenta e dos sistemas nacionais de proviso habitacional em praticamente todos os pases latino-americanos ter duas grandes conseqncias. A primeira
foi um incremento do ciclo de ocupao e sobretudo o seu aparecimento em alguns pases onde esse fenmeno no era muito presente (Uruguai, Paraguai). A segunda conseqncia da crise dos anos oitenta foi a consolidao e a potencializao de um mercado
informal de terras urbanas.
Esse mercado informal popular existia em muitos pases desde o incio do sculo XX,
fosse na forma do mercado de locao em cortios ou outras formas precrias de moradia, fosse na mercantilizao ilegal de terras peri-urbanas. A partir dos anos cinqenta, encontramos alguns pases latino-americanos onde a forma dominante de acesso a terra urR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
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bana o mercado informal de solo. O caso mexicano um exemplo concreto de predomnio do mercado informal a partir da privatizao individualizada (venda de lotes individuais) das terras coletivas ejidais rurais (Azuela, 1989). Outro caso conhecido o da cidade de Bogot, onde praticamente toda a cidade popular tem na sua origem uma venda
informal de solo urbano (urbanizao pirata). Isto , o acesso dos setores populares a um
lote urbano operado pelo mecanismo da mo do mercado informal de solo (Maldonado, 2005; Jaramillo, 2001).
A existncia do mercado informal de solo atribuda a vrios fatores, mas sobretudo, a uma legislao urbanstica modernista que dialoga com os estratos de renda elevados das cidades latino-americanas. O modelo de cidade formal modernista das elites latino-americanas impe um conjunto de requisitos normativos que produziu uma
verdadeira barreira institucional para a proviso de moradias para os setores populares
com rendimento abaixo de trs salrios mnimos, e induziu a ao irregular e/ou clandestina de loteadores e processos de ocupao popular de glebas urbanas e peri-urbanas (Rolnik, 1999; Maricato, 2001). Essa manifestao de movimentos de ocupao e/ou de surgimento de mercados informais de solo urbano se repetiu em praticamente todos os pases
latino-americanos. Nesse sentido, podemos afirmar que esse duplo movimento se constitui em uma das principais caractersticas da formao socioespacial das grandes cidades
latino-americanas.
No marco dessa caracterstica estrutural da formao social e urbana latino-americana, vamos sublinhar o que identificamos como o retorno, ou a reafirmao, do mercado
de solo como uma fora que potencializa a produo de uma estrutura socioespacial desigual. Porm, esse mercado retorna assumindo duas formas institucionais diferentes. O
mercado retorna com a sua face institucional formal, isto , no marco de um Estado de
Direito, mas tambm com uma caracterstica institucional informal. Em uma palavra, o
mercado informal popular de solo urbano vem crescendo em praticamente todos os pases da Amrica Latina e se transforma em um importante mecanismo de proviso de solo e de moradias para os setores populares.
A exceo dessa afirmao geral o caso do Chile, onde, nos ltimos anos, sua poltica neoliberal de proviso habitacional vem reduzindo de forma substantiva o dficit habitacional do pas (Sabatini, 2003). Porm, o relativo sucesso do caso chileno vem se revelando paradoxal. A poltica chilena de moradias foi elaborada com o objetivo de
produzir, via mercado, moradias populares, e assim formalizar o informal. Essa poltica se
inicia durante a ditadura de Pinochet com o objetivo de acabar com os acampamentos
populares, vistos ento como um foco potencial de resistncia ditadura. Essa poltica
sobreviveu ao regime militar e foi incorporada como uma das principais polticas pblicas dos governos ps ditadura. Porm, nos ltimos dez anos, alguns indicadores sobre as
caractersticas dos conjuntos habitacionais chilenos revelam dois fenmenos no esperados: um crescimento importante dos preos da terra (urbana e peri-urbana) e o conseqente deslocamento dos novos conjuntos para reas muito distantes do ncleo urbano
(Sabatini, 2005), e um rpido processo de informalizao do formal (Rodrigues, 2004).
O retorno da informalidade nas reas formais dos conjuntos habitacionais tem duas dimenses de informalidade. A primeira, de natureza urbanstica, e a segunda, o surgimento de um mercado informal nesses conjuntos habitacionais.
Assim, o crescimento do mercado informal de solo uma realidade nas grandes cidades latino-americanas, e as expectativas de adoo de polticas neoliberais de titulao
fomentadas pelas agncias internacionais com a chancela intelectual de Sotto podem po28
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tencializar essa tendncia (Smolka, 2003; Fernandes, 2003). Nossa questo no prximo
item ser a de apresentar alguns elementos para uma primeira aproximao do funcionamento do mercado informal de solo e as suas conseqncias em termos de uso do solo e
de estrutura urbana nas reas informais urbanas.
EM DIREO AO ENQUADRAMENTO DO MERCADO

INFORMAL DE SOLO: O QUE O MERCADO
INFORMAL? ELE REALMENTE EXISTE?
Uma questo delicada e objeto de muitas discusses a definio de informalidade
(Azuela, 2001). No vamos reproduzir aqui esse debate, mas vamos fazer uma opo clara sobre a noo que vamos utilizar para nos referir a informalidade urbana ou do uso do
solo. A primeira observao que informalidade no um conceito, tal como explorao,
marginalidade, espoliao e outros que serviram para uma descrio dos fenmenos urbanos latino-americanos. Nossa perspectiva nesse trabalho a de tomar o termo informalidade como um termo descritivo, portanto, pr-analtico. A informalidade em seu sentido descritivo polifnica e serve para descrever fenmenos em vrias disciplinas
(economia, sociologia, lingstica, antropologia, direito, etc.) e situaes concretas da vida social. Vamos nos restringir dimenso urbana propriamente dita, ou seja, aquela que
nos remete ao uso do solo urbano.
Nossa primeira aproximao ao termo informalidade a partir da definio proposta por Bagnasco (1999) e que nos remete ao campo disciplinar dos direitos:
Se chamamos de economia formal o processo de produo e de trocas de bens e servios regulados pelo mercado e promovidos e realizados por empresas industriais e comerciais com o objetivo do lucro e que atuam submetidas s regras do direito comercial, fiscal, do trabalho, etc., podemos chamar economia informal todo o processo de produo e de troca que no se submete a
um desses aspectos 1
Em seguida, Bagnasco conclui sua definio com as seguintes recomendaes:

O aspecto mais complicado, e efetivamente o mais interessante dessa diferenciao est no fato de
que os elementos formais e informais esto imbricados em estruturas de ao social (...) a concluso importante que podemos sugerir seria que a economia informal, enquanto tal, no deveria estar no centro da pesquisa (acadmica), mas sobretudo a relao do formal e do informal nas estruturas reais de ao 2
Assim, podemos tirar duas lies interessantes da citao acima de Bagnasco. A primeira diria respeito a uma definio minimalista de economia informal urbana, na qual
ela seria um ato mercantil de comercializao e/ou locao do solo (edificado) que estaria
fora do marco institucional do direito urbanstico, do direito econmico e comercial, do
direito de propriedade e dos outros direitos civis que regulariam o uso e a propriedade do
solo urbano. Ou seja, o mercado informal transaciona um bem (material ou imaterial)
margem do marco regulatrio da esfera jurdico-poltica do Estado de Direito moderno.
Seguindo essa aproximao de Bagnasco, podemos dizer que a informalidade urbana seria um conjunto de irregularidades em relao aos direitos: irregularidade urbanstiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
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1 No original: se chiamiamo economia formale i processi de produzione e scambio di bieni e servizi regolati
dal mercato e realizzati tipicamente da impresi industriali e comerciali orientate al
profito, che agiscono sottomesse alla regole del diritto
commerciale, fiscale, del lavoro, possiamo chiamare
economia informale tutti
quei processi di produzione
e di scambio che tendono a
sottrarsi per uno o pi aspetti a questi caratteri distintivi.
2 No original: laspetto pi
complicato, e del resto pi
interessante, di questa differenziazione sta nel fatto che
spesso elementi formali e informali sono stretamente intrecciati in determinate
strutture dazione (...) la conclusione importante allora
che non leconomia informale, inquanto tale, deve essere al centro di problemache
scientifiche di ricerca, ma piuttosto il gioco del formale e
dellinformale in concrete
strutture dazione.
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ca, irregularidade construtiva e irregularidade em relao ao direito de propriedade da terra (Alegria, 2005). No caso de um mercado informal de solo, a informalidade da economia do uso do solo nos remete a essas trs irregularidades, mas tambm a outras irregularidades relativas aos contratos de mercado que regulam as transaes mercantis. Assim, o
mercado informal tambm seria (i) ou (a)regular em relao aos direitos econmicos. Assim, o mercado informal de uso do solo a somatria de duas dimenses da informalidade: a informalidade urbana e a informalidade econmica.
A maior parte dos economistas diria que o mercado regulado por instituies fortes que garantem que a sua regularidade esteja nos marcos dos direitos legais, isto , aqueles direitos que estariam contemplados e garantidos por um sistema jurdico associado ao
Estado (Roemer, 2001). Para os economistas institucionalistas tradicionais (neo-institucionalistas), quando encontramos instituies informais nas relaes de mercado, elas estariam subordinadas s instituies legais e serviriam para aumentar a sua eficcia institucional, ou seja, minimizar os custos de transao (Williamson, 1985).
Partindo desse enquadramento, podemos buscar a superao da definio da economia institucionalista tradicional e acrescentar a possibilidade da existncia de um conjunto de instituies e de normas informais produzidas historicamente nos assentamentos
populares pela via das prticas sociais que de fato configurem um sistema de regulao informal das transaes mercantis informais. Assim, propomos uma segunda qualificao
para a existncia de um mercado informal. O mercado informal de solo deve estar fora
dos marcos dos direitos, mas deve ter uma estrutura institucional prpria que garanta a
reproduo temporal das prticas mercantis informais de compra, venda e locao de solo e/ou imveis. Em outras palavras, o mercado informal deve ter instituies informais
que permitam o funcionamento do mercado e garantam em termos inter-temporais e inter-generacionais os contratos de natureza implcita estabelecidos nas transaes informais
de mercado.
No caso do mercado informal de solo, onde temos irregularidades (informalidade)
de natureza da titulao, das normas urbansticas e construtivas, os contratos de compra,
venda e locao no poderiam ser considerados contratos com o amparo da lei, pois os
seus objetos estariam irregulares em relao aos direitos regulatrios. Isso significa que
qualquer conflito no pode ser resolvido pelos instrumentos de mediao e de execuo
legais. Assim, essas transaes no seriam objeto da regulao e das sanes que servem de
garantia aos agentes envolvidos em todas as relaes contratuais da economia formal.
Quando a lei no se constitui no elemento de garantia das relaes contratuais de
mercado, outras formas de garantia devem se desenvolver para restabelecer uma relao
de confiana entre as partes envolvidas na relao contratual de mercado. Quando no
h confiana que os contratos sero respeitados e no h mecanismos coercitivos de cumprimento contratual entre as partes, os contratos de mercados deixam de existir, ou seja,
o mercado no se reproduz a partir de relaes mercantis e deixa de existir como mecanismo de coordenao das aes individuais (Bruni, 2006). No caso do mercado informal e popular de solo urbano, outras formas de garantias devem se construir socialmente para que as partes estabeleam uma relao de confiana em respeito aos termos
contratuais estabelecidos entre compradores e vendedores no mercado de comercializao, e entre locatrios e locadores no mercado de locao. Do contrrio, a relao de troca mercantil no se realiza em razo da desconfiana mtua de um eventual rompimento unilateral do contrato informal. Em outras palavras, sem as instituies formais, o
mercado informal de solo deve estabelecer as suas prprias instituies reguladoras, in30
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cluindo os mecanismos coercitivos, no caso de rompimento contratual unilateral de uma

das partes (Abramo, 2009). Essas instituies do mercado informal permitem que os
contratos implcitos estabelecidos entre as partes sejam respeitados em termos inter-temporais e inter-generacionais.
No caso do mercado informal de solo urbano, uma base importante que garante
o funcionamento do mercado e da sua cadeia contratual so as relaes de confiana e
de lealdade que as duas partes contratantes estabelecem entre si; assim, os compradores
e os vendedores, da mesma maneira que os locadores e locatrios, depositam no outro
uma relao de confiana que tem como base a expectativa de reciprocidade a partir de
uma relao de lealdade entre as partes. A base dessa instituio informal de mercado
no de carter legal, mas depende da permanncia no tempo de uma forma particular de interdio social: a forma confiana-lealdade. Essa relao de reciprocidade interpessoal marca muitas relaes sociais (Collins, 2004), mas, no caso de relaes mercantis, ela foi excluda pela caracterstica do mercado de promover um encontro contratual
entre annimos.
No caso do mercado informal e popular de solo em que a relao de reciprocidade
confiana-lealdade uma das instituies fundadoras da possibilidade de existncia da
troca mercantil informal, temos a necessidade de uma personalizao das relaes contratuais. Essa personalizao pode no ser totalmente transparente e assumir um carter opaco, mas a personalizao (algum que vendeu ou alugou e algum que comprou ou alugou) introduz a possibilidade da relao de confiana-lealdade na constituio de uma
relao contratual que por definio implcita (informal), isto , no est garantida pelos direitos que regulam os contratos econmicos. Assim, no mercado informal de solo
so justamente a eliminao da impessoalidade e a personalizao da relao contratual
que garantem o mecanismo de confiana e lealdade que permite um contrato de compra
e venda ou locao informal (Abramo, 2009).
Grfico 1 Caractersticas informacionais do mercado informal de solo no Brasil Compradores e locatrios, 2006
Fonte: Abramo, 2006/Infosolo-Brasil.

O grfico acima sobre as caractersticas informacionais do mercado informal nos assentamentos consolidados interessante, pois revela que praticamente todos os compradores e locadores tiveram acesso a informao dos imveis ou dos lotes que compraram
ou alugaram atravs de um parente ou amigo. Esse parente ou amigo que serviu de transmissor da informao de mercado tambm um parente ou amigo dos vendedores e loR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
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cadores, e serve como uma argamassa interpessoal no estabelecimento da relao de

confiana e de lealdade entre as duas partes da transao do mercado informal de solo.
Assim, os contratos mercantis do mercado informal de solo esto ancorados em uma trama de relaes de amizade e/ou parentesco que garantem a estabilidade temporal das relaes de confiana e lealdade entre os agentes que assumem uma relao contratual
(Abramo, 2009).
Porm, o mundo do mercado informal de solo no pode ser visto como um mundo idlico onde no h relaes oportunistas e conflitivas entre as partes contratantes.
Como dizem os poetas, a alma humana um desconhecido que se revela a partir de sonhos, fantasmas, paixes e dios. Assim, os contratos mercantis so uma forma social de
intermediao de relaes pessoais que se estabelecem a partir da mudana de posse ou
de propriedade de bens ou servios (tangveis ou intangveis) que envolvem homens e
mulheres com alma humana, portanto, suscetveis a mudar de atitude ou comportamento em funo das suas emoes, prazeres, interesses e loucuras. Nesse sentido, uma trama de relaes de amizade e/ou parentesco, por mais entremeada que seja, no garante
de forma duradoura e perfeita as relaes de confiana e lealdade nos contratos mercantis do mercado informal de solo. A possibilidade de uma ruptura unilateral do contrato
implcito e da relao de confiana e lealdade existe e ser uma ameaa para o funcionamento do mercado informal. Aqui surge a necessidade de alguma mediao institucional que assuma a posio de um terceiro, ou seja, que esteja acima das partes envolvidas,
e que sua ao promova o retorno aos termos do contrato informal inicial ou eventualmente abra um espao de negociao entre as partes para redefinir os seus termos pactuados anteriormente.
Essa figura, que vamos chamar de autoridade de mediao contratual determinante para a manuteno dos contratos informais, e a sua permanncia no tempo garante a condio inter-temporal e inter-generacional dos contratos do mercado informal de
solo. A hiptese que levantamos a partir de pesquisas de campo sobre os mecanismos contratuais do mercado informal de solo (Abramo, 2005) a de que nos assentamentos populares informais se constitui uma autoridade local que serve de figura mediadora dos
conflitos nessas comunidades populares. Essas autoridades locais so o resultado de processos histricos locais que atribuem um lugar de autoridade local constituda a partir de
uma infinidade de processos sociais legitimadores. Nesse sentido, a constituio da legitimidade comunitria da autoridade local se revela a partir da trajetria histrica de cada
comunidade. Essa legitimidade pode ser de natureza religiosa, tnica, cultural, poltica ou
mesmo a partir da violncia e do controle pela fora, como constatamos em algumas pesquisas empricas sobre o mercado informal na Amrica Latina (Abramo, 2009). Como a
literatura de antropologia econmica nos revela em muitos estudos, os mecanismos de
convivncia comunitria que garantem a ordem social local exigem algum tipo de forma
coercitiva para restringir e controlar os comportamentos conflitivos (ou desviantes). Essas formas podem assumir a forma de uma fora coercitiva coletiva passiva, representativa e/ou impositiva (Duty e Weber, 2007).
No caso do mercado informal de solo, as autoridades locais servem de instituio
mediadora dos conflitos contratuais e permitem que esses contratos sejam respeitados
e/ou negociados entre as partes, garantindo, dessa forma, a sua manuteno inter-temporal e inter-generacional. Muitos estudos antropolgicos sobre a forma operacional dos
mercados e de organizaes formais descrevem formas de coero que no se restringem
a sua dimenso coercitiva legal (Duty e Weber, 2007). Da mesma maneira, no mercado
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informal de solo identificamos formas e mecanismos coercitivos muito distintos, mas que
servem para garantir o que podemos chamar de pacto contratual de mercado.
A histria social e poltica de cada assentamento constri e desconstri esses mecanismos coercitivos. Mas, o fato importante que haja efetivamente uma autoridade local
que sirva de mediadora nos casos de ruptura e de conflitos no cumprimento dos contratos
mercantis do mercado informal, e ainda, que disponha de mecanismos coercitivos (punio) no caso de uma mediao pacfica malsucedida (Abramo, 2009). Como sabemos, no
h mercado sem instituies que estabeleam a mediao interpessoal nas relaes mercantis. Nesse sentido, o mercado informal de solo nos assentamentos consolidados depende da
existncia de relaes de confiana e lealdade entre as duas partes do contrato informal, em
geral sustentadas pela trama de relaes de amizade e/ou parentesco que permite uma personalizao opaca ou transparente da relao mercantil e o estabelecimento de contratos
implcitos e da figura de uma autoridade local que serve de fiador desses contratos em
termos inter-temporais e inter-generacionais. Essas duas caractersticas definem o ncleo
bsico das instituies informais do mercado informal de solo.
Antes de passar a uma tentativa de estabelecer uma taxonomia dos sub-mercados informais de solo, gostaria de recuperar a segunda sugesto de Bagnasco e que enfatiza a importncia de no transformar a economia informal em um objeto em si mesmo de anlise.
Bagnasco afirma, e seguimos a sua sugesto, que a melhor forma de entender a economia
informal a partir da sua relao de interao com a economia formal. Em trabalho anterior sublinhamos que as formas de interao entre os mercados formais e informais de solo
podem ser de natureza complementar, de concorrncia ou de efeitos de borda com mtua
influncia no comportamento e estratgias dos agentes dos dois mercados (Abramo, 2005).
No caso desse trabalho, vamos sublinhar a interao entre o mercado formal e informal de solo a partir das suas resultantes agregadas em termos de uso do solo urbano, ou
seja, na produo e na reproduo da forma urbana das grandes cidades latino-americanas. Como adiantamos na introduo, pretendemos demonstrar que h uma similitude
de resultados espaciais no uso resultante do funcionamento dos sub-mercados formais e
informais. Como veremos a seguir, o funcionamento desses dois sub-mercados produz simultaneamente uma estrutura compacta e difusa do uso do solo. Alm disso, encontramos nos dois sub-mercados foras de retroalimentao da dinmica de produo da estrutura urbana COM-FUSA.
OS DOIS SUB-MERCADOS DE SOLO INFORMAL

URBANO
O mercado de terras informal pode ser classificado em dois grandes sub-mercados
fundirio-imobilirio. Tradicionalmente, a literatura de economia do uso do solo utiliza
o critrio de substitutibilidade dos bens fundirios e/ou imobilirios para definir os submercados de solos urbanos. Utilizando um conjunto de critrios que vamos apresentar em
seguida, podemos, em termos esquemticos, classificar o mercado popular informal de solo urbano da seguinte maneira:
1. Sub-mercado de loteamentos (urbanizaes piratas);
- clandestinos
- irregulares
33
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2. Sub-mercado nos assentamentos populares informais (APIs) consolidados

2.1 Residencial - comercializao
- aluguel
2.2 Comercial - comercializao
- aluguel
No nosso caso, incorporamos a definio de insubstitubilidade como uma das variveis chave para uma construo axiomtica dos estudos sobre a estrutura do mercado,
e analisamos outros elementos que consideramos importantes para definir uma primeira
clivagem do mercado informal. Assim, definimos como elementos determinantes da estrutura do mercado os seguintes elementos: caractersticas da oferta e da demanda de solo; poder de mercado dos agentes econmicos (oferta e demanda); caractersticas informacionais do mercado (assimetrias e transparncias de informao); caractersticas dos
produtos (homogneos ou heterogneos); externalidades (exgenas e endgenas); racionalidades dos agentes (paramtrica, estratgica, etc.) e ambiente da tomada de deciso
(risco probabilstico ou incerteza radical). A identificao dessas variveis aproxima conceitualmente a nossa abordagem do mercado imobilirio informal do tratamento moderno da teoria econmica de mercado, permitindo, portanto, identificar conceitualmente as
particularidades e as semelhanas do mercado informal de solo com os outros mercados
formais da economia. A partir dessas variveis, procuramos identificar diferenas substantivas nos mercados de terra informais a fim de estabelecer uma primeira aproximao da
definio de sub-mercados informais. O resultado desse exerccio pode ser visto no quadro abaixo e permite definir dois grandes sub-mercados de solo informais que denominamos: 1) sub-mercado de loteamentos e 2) sub-mercado de reas consolidadas (Abramo,
2009, 2005 e 2003b).
Quadro 1 Marco comparativo das caractersticas do mercado informal de loteamentos
e do mercado informal em assentamentos populares consolidados: taxonomia dos submercados
Estrutura de mercado
Loteamentos
oligoplica
Assentamentos consolidados
competncia com mercado
racionado
Agente dominante e
determinao de preos
fracionador com capacidade

de mark up urbano
comprador (entrante) e
vendedor (sante)
tenso entre oferta e demanda
Assimetria de poder de
mercado
forte
varivel
Caracterstica do produto
homogeneidade relativa (lote)

com variaes de localizao
e metragem
heterogeneidade
Externalidades
exgenas (hierarquia de
acessibilidade + caractersticas
fsicas e topogrficas)
endgenas + exgenas
Racionalidade e
antecipao
estratgica com informao

incompleta (jogo da antecipao de infra-estrutura)
pluralidade de racionalidades
e objetivos de antecipao
Informao
incompleta e imperfeita (risco)
assimetria informacional e imprevisibilidade (incerteza radical)
34
P E D R O
A B R A M O
O primeiro desses sub-mercados (loteamentos) , em grande medida, definido por

uma estrutura oligpolica de mercado, enquanto o segundo sub-mercado (reas consolidadas) apresenta um estrutura concorrencial, porm, com uma oferta racionada; isto , a
oferta no sub-mercado de reas populares informais (APIs) consolidadas inelstica em relao ao aumento da oferta. Como veremos adiante na descrio do circuito perverso de
retroalimentao dos dois sub-mercados, essa caracterstica de inelasticidade ter um papel importante no crescimento dos preos informais em reas consolidadas, induzindo algumas famlias a se deslocarem para a periferia pela porta de acesso do mercado informal
de loteamentos. Em outras palavras, a inelasticidade da oferta no sub-mercado em reas
consolidadas gera uma demanda potencial para o sub-mercado de loteamentos informais.
Os dois sub-mercados de solo informal podem ser identificados na estrutura urbana da cidade em reas bem precisas e com distintas funcionalidades no processo de vertebrao urbana. O primeiro sub-mercado opera o fracionamento de glebas na periferia das
cidades, constituindo-se no principal vetor de expanso da malha urbana e da dinmica
de periferizao precria cuja caracterstica principal nas grandes cidades latino-americanas a inexistncia (ou precariedade) de infra-estruturas, servios e acessibilidade urbana.
A lgica de funcionamento desse mercado de loteamentos oligoplica na formao dos
seus preos, mas as prticas de definio dos produtos e do seu financiamento nos remetem a tradies mercantis pr-modernas, em que a personifio opaca adquire um papel importante de ajuste da oferta s preferncias e capacidade de gasto da demanda.
A estrutura oligoplica na formao dos preos um dos fatores da alta rentabilidade mercantil dessa atividade, mas a flexibilidade no ajuste dos produtos e na adequao
familiar s formas de financiamentos informal um fator de atratividade para os setores
populares. Essas duas caractersticas articulam o aspecto de modernidade oligoplica e de
flexibilidade ps-moderna em relao oferta de lotes informais com uma dimenso tradicional de personalizao da relao mercantil, definindo um nexo moderno-tradicional
de natureza nova no mercado informal que assegura a sua atratividade tanto para os urbanizadores piratas quanto para a demanda popular. Os produtos desse sub-mercado de
loteamentos so relativamente homogneos, e os seus principais fatores de diferenciao
nos remetem a dimenses fsicas, topogrficas e s externalidades exgenas relativas posio do loteamento na hierarquia de acessibilidades e de infra-estrutura urbana. Nesse
sentido, a produo informal de lotes pode adquirir uma certa economia de escala, ainda
que a temporalidade da venda destes lotes seja muito instvel e dependa de fatores externos s variveis do prprio mercado informal.
A lgica de formao dos preos no sub-mercado de loteamentos informais obedece a uma composio de fatores que, somados, definem o preo final dos lotes informais.
Grosso modo, podemos listar os seguintes fatores determinantes dos preos no sub-mercado informal de loteamentos:
1. Fator ricardiano clssico vinculado aos fatores dos custos de fracionamento da gleba.
Assim, as caractersticas topolgicas e topogrficas determinam custos de fracionamento diferenciados que sero incorporados no preo final do lote informal.
2. Fator thuneniano de localizao. O fator localizao do loteamento em relao sua
acessibilidade e centralidade ponderada pelos meios de transporte disponveis um
componente que tambm est incorporado no preo final do lote.
3. Fator de antecipao de infra-estrutura e de servios futuros. O loteador, ao buscar lotes sem infra-estrutura urbana e no os disponibilizar para os seus eventuais compraR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
35
C I D A D E
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dores, antecipa que o poder pblico assumir essas atribuies no futuro. Assim, os loteadores antecipam o valor futuro de uma rea infra-estruturada pelo poder pblico e
cobram hoje o que ser ofertado no futuro. Esse ganho de antecipao varia em funo dos clculos de antecipao do tempo mdio que o poder pblico levar para disponibilizar a infra-estrutura e os servios urbanos bsicos. Como veremos adiante, o
fator de antecipao ser um dos componentes mais importante do ganho de fracionamento da gleba, e conduz os loteadores a buscarem glebas baratas e com poucas
acessibilidades e infra-estrutura, pois esse fato permite uma margem maior de ganho
de antecipao pelo agente que fraciona a gleba. Em termos espaciais, isso significa
uma busca contnua de novas reas perifricas, portanto, um deslocamento recorrente
da fronteira urbana ocupada a partir do uso urbano (ou peri-urbano) informal.
4. Fator de ajuste de mercado. Esse fator um multiplicador ou redutor dos preos em
funo da concorrncia oligopolista entre os loteadores e/ou outros sub-mercados informais e formais. A relativa opacidade ou transparncia do mercado de lotes informais
pode servir de ponderador desses redutores e multiplicadores, pois quanto mais opaco
for o mercado em termos informacionais, menor o peso desse fator na determinao
do preo final.
5. Fator de facilidade e de flexibilidade nos termos de contratao de crditos informais.
A maior facilidade e flexibilidade no acesso a um lote a partir de contratos informais
de endividamento familiar (crdito) gera juros (ou proto-ganho financeiro) de natureza informal. Esses juros informais no esto vinculados s taxas bsicas de crdito da
economia formal (taxa de juros fixada pelo Banco Central e praticada pelos agentes financeiros formais), mas sero incorporados ao preo final do lote.
Poderamos agregar os fatores de natureza macro ou meso econmica, tais como
volume de emprego, distribuio de renda, etc. Porm, esses fatores, em geral, apenas
deslocam para cima ou para baixo o gradiente dos preos relativos do solo (Abramo,
2001). Em nossa perspectiva de relacionar o funcionamento do mercado de solo (formal e informal) com a produo da forma urbana, o importante so os preos relativos,
isto , a variao de um preo em uma localizao-espacialidade particular aos outros
preos-localizao.
Assim, podemos sugerir que a estratgia dos loteadores informais ser sempre a de
buscar glebas com o intuito de fracion-las minimizando os custos de fracionamento e
maximizando os fatores que lhes permitam se apropriar de riquezas produzidas pela variao dos preos relativos do solo urbano. Nessas condies, a melhor estratgia do ponto de vista espacial a busca de glebas baratas e sem infra-estrutura na franja da ocupao urbana do solo. O resultado, em termos de produo da forma de ocupao do solo
da cidade, uma tendncia a extensificao contnua produzindo uma estrutura difusa
da territorialidade da informalidade urbana. Em uma palavra, o funcionamento do submercado de loteamentos informais promove a extensificao do uso do solo e a sua resultante a produo de uma forma difusa do territrio informal. Na cartografia da informalidade da cidade do Rio de Janeiro (Mapa 1), podemos visualizar de forma clara o
sub-mercado de loteamentos promovendo um vetor de extensificao urbana.
36
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Mapa 1 Localizao dos loteamentos informais no Rio de Janeiro
Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2005.

O sub-mercado das reas populares informais consolidadas apresenta caractersticas
bem distintas do sub-mercado de loteamentos. Vimos algumas delas no quadro comparativo que estabeleceu a distino entre os dois sub-mercados informais e no vamos desenvolver essas diferenas nesse trabalho (ver Abramo, 2005; Abramo, 2009).3 Porm,
queremos realar que as externalidades endgenas positivas nos assentamentos populares
informais consolidados so muito importantes na formao dos preos. Acreditamos que
existem duas externalidades endgenas muito valoradas no mercado informal desses assentamentos. A primeira dessas externalidades denominamos de externalidade de liberdade urbanstica e construtiva. Essa externalidade permite ao comprador de um imvel
informal exercer um direito de uso do solo (fracionamento e/ou solo criado) que no est regulado pelos direitos urbansticos e de propriedade da legalidade do sistema jurdicopoltico do Estado.
A possibilidade de fazer um uso do solo de forma mais intensiva sem a mediao
do Estado pode ser vista como uma liberdade para aquele que tem a posse, ou propriedade informal, de um lote e/ou edificao. Essa externalidade de liberdade urbanstica ser incorporada nos preos finais do mercado informal em reas consolidadas e
tambm ser um atrativo para a demanda desse mercado (Abramo, 2005; Abramo,
2009). Utilizando a terminologia tradicional, podemos dizer que a liberdade urbanstica e construtiva uma vantagem comparativa importante em relao ao mercado formal de solo e, ao ser exercida, promove uma compactao nos assentamentos populares informais.
Uma segunda externalidade endgena positiva nos assentamentos populares informais consolidados o que denominamos de externalidade comunitria. Essa externalidade o resultado de uma economia de reciprocidades em que as famlias tm acesso a
bens e servios a partir de relaes de Dom e Contra-Dom, nas quais no desembolsam
valores monetrios para aceder a certos bens e servios (Caill, 2000). A externalidade comunitria sustentada por redes sociais e manifestam dinmicas de proximidade organizada (Rallet e Torre, 2007) que permitem interaes interfamiliares que reproduzem temR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
37
3 Em Abramo, 2009 (no

prelo), desenvolvemos uma
discusso detalhada e de
natureza conceitual sobre
as formas de funcionamento
do mercado informal e as
suas similitudes e diferenas em relao ao funcionamento do mercado formal.
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poralmente os laos de Dom e Contra-Dom. Esses laos estabelecem uma dinmica de

trocas baseada em relaes de confiana e de lealdade (Pelligia, 2007).
Porm, a condio para entrar nessa economia de reciprocidades que garante o
acesso a bens e servios sem comprometer uma parte dos recursos monetrios familiares
morar em um assentamento popular informal e ter nele relaes de reciprocidade. Assim, essa externalidade comunitria tende a ser capitalizada nos preos do solo e capturada pelos vendedores do sub-mercado em APIs consolidados (Abramo, 2009). Para a
discusso sobre a forma da territorialidade informal, insistimos que o fator proximidade
um elemento valorado pelo mercado informal de solo. A demanda nesse mercado busca as externalidades de liberdade urbanstica e construtiva e a externalidade comunitria.
O resultado concreto da prtica (usofruto) da externalidade urbanstica e construtiva a
compactao do territrio informal dos assentamentos populares com o fracionamento
dos lotes, aumento da densificao predial e familiar e tendncia a verticalizao informal. Da mesma maneira, a existncia e manuteno das externalidades comunitrias dependem da dinmica de aglomerao territorial e dos laos sociais (redes) que se formam
a partir desta aglomerao. Assim, as duas externalidades positivas mais importantes do
sub-mercado informal de solo em reas consolidadas promovem e se nutrem da compactao espacial.
Quadro 2 Estratgias dos agentes dos sub-mercados informais de solo urbano
Economia das estratgias de localizao dos
mercados informais de solo
1. Sub-mercado de assentamentos consolidados
ECONOMIA DA PROXIMIDADE
Estrutura compacta
2. Sub-mercados de loteamentos
ECONOMIA DE REDUO DE CUSTOS
Estrutura difusa
Portanto, podemos levantar a hiptese que o funcionamento do sub-mercado informal nos APIs consolidados est estimulado por uma busca de efeitos de aglomerao e de
compactao cujo resultado em termos de uso do solo uma intensificao do uso do solo, portanto, uma compactao do territrio informal consolidado.
Um terceiro fator que incide no processo de compactao das reas consolidadas informais o crescimento nas duas ltimas dcadas dos custos de transporte, em particular
o aumento dos gastos de transporte no oramento familiar dos setores populares. O fenmeno das super-periferias revela o seu aspecto perverso e de iniqidade social com o comprometimento crescente do oramento familiar em custos de deslocamento. Uma resposta dos setores populares a esse fato pode ser a deciso de mudar seu domiclio para reas
com maior acessibilidade. Os dados censitrios em muitos pases revelam o que podera38
P E D R O
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mos chamar de um retorno dos pobres centralidade e, na maior parte dos casos, a forma de retornar centralidade pela via do mercado informal nas reas consolidadas.
Como vimos antes, o sub-mercado informal nas reas consolidadas se divide em dois
sub-mercados: o sub-mercado de comercializao (compra e venda de lotes, casas e apartamentos) e o sub-mercado de locao. Na impossibilidade de ocupar solo em reas centrais e na impossibilidade de ter acesso ao solo formal, o mecanismo social de retorno dos
pobres centralidade ser o mercado informal de comercializao e de locao. Resultados de pesquisas recentes sobre os mercados informais revelam a importncia do sub-mercado de locao informal como forma de proviso habitacional para os setores populares
(Abramo, 2007b). A tabela abaixo revela que em muitas cidades latino-americanas o submercado dominante nas reas populares informais o de locao.
Tabela 1 Tipo de sub-mercado residencial nos APIs predominantes, 2006
Pas
Argentina
Colmbia
Mxico
Peru
Venezuela
Brasil
Sub-mercado
Aluguel
Aluguel
Comercializao
Aluguel/Comercializao
Aluguel
Comercializao
Fonte: Abramo, 2006/Infomercado.

Vemos que em Bogot, Caracas e em algumas metrpoles brasileiras, o mercado de
locao dominante e cumpre um papel importante no acesso dos pobres ao solo urbano. No h a menor dvida de que o crescimento do mercado informal de locao um
fenmeno recente e a oferta desse mercado o resultado de um uso mais intensivo do solo nos assentamentos consolidados. A oferta de locao informal, em geral, resulta de fracionamentos e/ou extenso da unidade residencial ou da subdiviso do lote original com
edificao. Nos dois casos, a resultante um uso mais intensivo do solo, portanto, uma
compactao dos assentamentos informais.
O caso do Rio de Janeiro bastante representativo desse crescimento. Em pesquisa realizada em 2002 (Abramo, 2003b), verificamos que a participao do mercado de locao
informal representava 15% do mercado de solo nos assentamentos populares informais
consolidados. Em apenas quatro anos, em 2006, essa participao passou a ser de 29,0% e
a locao informal cresceu em praticamente todos os assentamentos (favelas) pesquisados
(Abramo, 2007b). Quando vemos a distribuio do tipo de produto dominante no mercado de locao, constatamos que os imveis mais procurados so aqueles de apenas um
quarto. A predominncia de pequenas unidades habitacionais no mercado informal de locao alimenta a tendncia de compactao informal. Assim, h dois movimentos que alimentam o processo de compactao via mercado de locao informal. O primeiro a transformao de alguns moradores dos assentamentos em locadores informais, fracionando
suas moradias e/ou lotes para atender a crescente demanda de locatrios em reas informais
consolidadas. O segundo movimento a preferncia dos locatrios informais por pequenas
unidades em funo da sua reduzida capacidade aquisitiva. Em geral, essas moradias de locao informal apresentam uma forte densidade domiciliar, e sugere uma precarizao do
precrio (Abramo, 2007b). Tanto o movimento da oferta de locao informal quanto da
demanda potencializam a tendncia de compactao das reas informais consolidadas.
39
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Tabela 2 Produto dominante do mercado de locao por pas, 2006

Pas
Argentina
Brasil
Colmbia
Mxico
Peru
Venezuela
Sub-mercado
1 quarto (89,8%)
1 quarto (79,4%)
2 quartos (42,7%)
2 quartos (42,2%)
1 quarto (56,2%)
1 qto (40,3%) / 2 qtos (38,4%)

A explicao do crescimento do mercado de locao informal est associada precarizao do mercado de trabalho, mas tambm a uma dinmica inter-generacional em que
a capacidade de poupana familiar praticamente inexistente e o capital inicial necessrio para adquirir um lote ou casa precria simplesmente no existe. O depoimento de
uma chefe de famlia em Florianpolis retrata de forma exemplar essa situao (Sugai,
2007):eu pago aluguel, pago mais da metade do meu salrio, e o pessoal daqui diz que
com esse dinheiro eu podia deixar o aluguel e pagar um lote l longe, mas eu pago o lote e vou morar onde? Eu no tenho dinheiro para colocar uma casa de p. Assim, tenho
que ficar no aluguel, mesmo sendo to caro.
O depoimento nos revela a incapacidade de poupana familiar para comprar um lote e iniciar um processo de edificao progressiva, clssico nos loteamentos informais populares, mas tambm deixa claro que uma das razes para essa incapacidade de poupana familiar est relacionada com os altos preos dos aluguis em relao aos seus
rendimentos. Em outras palavras, temos o paradoxo do mercado informal de locao: ao
praticar preos relativos altos, garante a sua demanda, que no capaz de saltar para o outro sub-mercado informal de solo, o mercado de loteamentos.
Tabela 3 Preos mdios dos aluguis em Salrios Mnimos por pas, 2006
Pas
Brasil
Argentina
Mxico
Venezuela
Colmbia
Peru
Aluguel
0,75
0,24
0,55
0,45
0,68
0,08

Outro fator que alimenta a oferta de locao informal a alternativa que as famlias
pobres encontram para complementar seu oramento familiar fracionando a sua unidade
habitacional para fins de locao. Ademais desse fator, podemos sugerir que tambm temos um estmulo de mercado. No mercado formal, o valor de locao de um imvel tende a ser inferior a 1% do valor de comercializao deste imvel. Na tabela abaixo, vemos
que as taxas de rentabilidade da locao informal na Amrica Latina so muito superiores ao valor de referncia dos bairros formais.
40
P E D R O
A B R A M O
Tabela 4 Rentabilidade do mercado de locao informal relao entre preos mdios

de locao sobre os preos mdios de compra em % por pas, 2006
Pas
Brasil
Argentina
Mxico
Venezuela
Colmbia
Peru
Aluguel
2,37
2,28
1,09
0,70
2,10
1,51

Nesse sentido, podemos dizer que h um estmulo de mercado na converso de espaos familiares em oferta no mercado de locaes informais. Esse estmulo perverso, pois
reduz o indicador de habitabilidade nas reas informais, representa tambm um estmulo compactao nos assentamentos consolidados informais. Em outras palavras, do ponto de vista da forma do uso do solo, o crescimento do mercado de locao nas reas populares informais potencializa a tendncia do mercado informal em produzir uma
compactao dessas reas.
Nos mapas abaixo, vemos a cartografia dos dois grandes sub-mercados informais de
solo na cidade do Rio de Janeiro. Podemos visualizar uma clara distino espacial entre os
sub-mercados de loteamento e o sub-mercado de solo nas reas consolidadas. O primeiro se localiza na periferia urbana, enquanto o segundo, nas reas mais centrais da cidade.
Porm, o elemento importante desse mapa aquele que sinaliza que o funcionamento do
sub-mercado nos assentamentos consolidados produz uma estrutura compacta, enquanto o funcionamento do sub-mercado de loteamento promove uma estrutura difusa.
Mapas 2 e 3 Cartografia dos dois sub-mercados informais de solo na Cidade do Rio de
Janeiro
41
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Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2005.

A concluso, em termos de produo da territorialidade informal que chegamos ao
verificar as formas de funcionamento do mercado informal de solo, evidente: o submercado em APIs consolidados promove uma cidade informal compacta, enquanto o
sub-mercado de loteamento produz uma cidade informal difusa. Isto , o funcionamento do mercado informal de solo para os setores populares produz uma estrutura urbana
COM-FUSA, ou seja, o mercado informal de solo que produz simultaneamente uma estrutura compacta e difusa.
O CRCULO PERVERSO DA RETROALIMENTAO

DOS DOIS SUB-MERCADOS INFORMAIS DE SOLO
O fato de os dois sub-mercados informais produzirem uma estrutura COM-FUSA do
uso do solo urbano informal grave, pois promove uma dupla precarizao do habitat e
da reproduo da vida popular. O mercado informal, ao promover um territrio cada vez
mais difuso, impe custos de transporte crescentes aos trabalhadores que vivem nesses loteamentos, mas, quando o mesmo mercado produz uma compactao nos assentamentos
consolidados, ele causa uma precarizao do habitat popular com o aumento de densidade (predial e domiciliar) e verticalizao com todas as implicaes nos indicadores de habitabilidade (escassez de ar, sol, etc.) que essa compactao promove. Em termos macrosociais, a existncia e a continuidade do mercado informal de solo esto vinculadas
desigualdade na distribuio de renda e incapacidade do poder pblico de promover
uma oferta massiva e regular de moradias. Porm, gostaramos de sublinhar um outro elemento que no est necessariamente relacionado com o aumento da precariedade laboral
ou a incapacidade de ao pblica, mas que serve de motor e alimenta o funcionamento
dos dois sub-mercados informais de solo.
Ao caracterizar o funcionamento dos dois sub-mercados informais de solo, vemos
que h uma tendncia de retroalimentao entre eles, na qual o sub-mercado de loteamento gera uma demanda para o sub-mercado nas reas consolidadas, e vice-e-versa, este sub-mercado tambm produz uma demanda para o outro sub-mercado. Temos uma
42
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forma de funcionamento dos sub-mercados informais de solo em que um sub-mercado

promove a demanda do outro de forma contnua e circular. Essa dinmica de demandas
de solo informal que se auto-alimentam mutuamente cria um sistema fechado que, ao criar efeitos de retroalimentao, reproduzem em escala crescente a estrutura COM-FUSA da
territorialidade popular informal.
Diagrama 1 Crculo perverso de retroalimentao dos dois sub-mercados informais de
solo
No diagrama acima, esquematizamos o circuito perverso de retroalimentao dos

dois sub-mercados informais de solo. Vemos que o funcionamento do sub-mercado de loteamentos informais, ao promover uma cidade cada vez mais difusa, impe um custo de
transporte crescente populao que decide morar em uma periferia cada vez mais distante do centro. Da mesma forma, a precarizao do mercado de trabalho e o crescimento da participao de trabalhos eventuais exigem a presena fsica desse trabalhador em alguma centralidade, impondo um custo de deslocamento que no ser necessariamente
compensado com o rendimento dirio do seu trabalho. Uma sada para essas famlias
retornar centralidade. Mas, para tanto, eles devem retornar pela porta do mercado informal em reas consolidadas, seja pela mo do mercado de comercializao, seja pela
mo do mercado de locao. Assim, o funcionamento do sub-mercado de loteamentos
produz uma demanda para o sub-mercado nas reas consolidadas. Mas, o crescimento da
demanda no sub-mercado em reas consolidadas no pode ser respondido com uma maior oferta em razo da sua relativa inelasticidade.
Assim, a reao do mercado via preos, isto , os preos tendem a crescer. Com isso, temos um aumento de intenes de famlias de disponibilizarem seus imveis ou lotes nas reas consolidadas e se capitalizarem (descapitalizarem) para comprar um lote na
periferia e construir moradias com melhores (piores) condies de habitabilidade. Outra
vez, o funcionamento de um sub-mercado informal alimenta a demanda do outro; nesse
caso, o sub-mercado nas reas consolidadas gerou uma demanda para o sub-mercados na
periferia. Esse efeito de retroalimentao perverso, pois produz uma estrutura urbana
informal mais compacta nas reas consolidadas e mais difusa nas franjas urbanas; a cidade informal COM-FUSA portadora de uma precarizao do habitat popular, como tambm de uma perda de ineficincia no uso do solo urbano. Tambm podemos afirmar que
o circuito perverso de retroalimentao promove um crescimento dos preos do mercado
informal de solo, incrementando as distribuies regressivas da riqueza capturada na forma de valorizao do solo.
43
A
4 Retomamos nesse item
os argumentos desenvolvidos em Abramo (2007a).
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O TERRITRIO COM-FUSO FORMAL4

O mercado imobilirio o principal vetor de estruturao do uso residencial do solo formal das grandes cidades latino-americanas. Ao contrrio do mercado informal, as
instituies reguladoras desse mercado esto inscritas no ordenamento do sistema jurdico-poltico do Estado. Porm, o mercado imobilirio tem uma srie de peculiaridades que
o tornam um mercado particular em relao a outros mercados da economia capitalista.
As trs principais caractersticas distintivas desse mercado so: a imobilidade territorial do
bem imobilirio; o seu alto valor individual e o seu longo perodo de depreciao. Cada
uma dessas trs caractersticas coloca um problema para a reproduo do capital imobilirio. A imobilidade impede que esse bem, produzido sobre um suporte locacional especfico, seja eventualmente descolocado a um outro mercado-localizao (bairro, cidade,
pas). O alto valor individual do bem imvel impe que a demanda assuma um comprometimento dos seus rendimentos familiares futuros, pois a aquisio do bem imvel, em
geral, envolve uma deciso de endividamento familiar. E o longo perodo de depreciao,
em mdia de 70 anos, um fator que condiciona no curto e no mdio prazo o retorno
da demanda atendida ao mercado condicionando, portanto, a demanda habitacional a fenmenos demogrficos (ciclo familiar, migraes, etc.).
Alm dessas caractersticas, o mercado imobilirio formal nas grandes cidades latino-americanas est altamente segmentado em termos de capacidade de compra da demanda. Essa segmentao de capacidade aquisitiva e solvabilidade da demanda expresso da desigualdade na distribuio da riqueza no mercado imobilirio. A forma dos
capitais imobilirios de se libertarem dessas restries estruturais do mercado imobilirio
na Amrica Latina foi a constituio de um mercado imobilirio altamente segmentado.
Essa segmentao responde a duas ordens de motivos diferentes. Do ponto de vista da
oferta, isto , dos capitais imobilirios, a segmentao da demanda permite uma reduo
dos riscos e das incertezas dos empreendimentos imobilirios.
Do ponto de vista da demanda (unidades familiares), a segmentao do mercado
imobilirio garante uma relativa homogeneidade socioespacial do seu entorno residencial.
Em outras palavras, uma estrutura de oferta residencial segmentada em termos socioeconmicos promove uma estrutura espacial segmentada em termos socioespaciais. Essa estrutura residencial segmentada (ou segregada, segundo alguns autores) se manifesta como
um mecanismo de distino espacial hierarquizada que reitera espacialmente as divises
de classe e de estratificao socioeconmica da sociedade (Bourdieu, 1994). Assim, a segmentao da oferta promovida pelos capitais e a busca de segmentao (distino espacial) da demanda se articulam funcionalmente e definem uma forma de atuao dos capitais imobilirios nas grandes metrpoles latino-americanas. Essa dinmica de valorizao
dos capitais imobilirios produz o que denominamos de uma cidade caleidoscpica
(Abramo, 2007a).
Em trabalhos anteriores, discutimos de forma conceitual e emprica (Abramo, 2001)
as motivaes da demanda residencial no mercado formal, e conclumos que o fator determinante das escolhas residenciais motivada por uma busca de distino socioespacial,
porque as famlias desejam estar prximas aos seus prximos. O desejo de proximidade
com os seus prximos se concretiza em uma externalidade de vizinhana que preferimos
chamar de conveno urbana (Abramo, 2007a). Em uma sociedade estratificada, esse padro de comportamento de desejar estar prximo dos seus prximos produz uma cascata
de movimentos de rejeio dos no-prximos do alto da pirmide social para baixo. As44
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sim, as convenes urbanas so hierarquizadas e servem de mecanismo cognitivo que garante a estrutura segmentada e hierarquizada das externalidades de vizinhana, portanto,
da estrutura socioespacial urbana segmentada (segregada) e desigual.
Diagrama 2 A busca de distino socioespacial: a externalidade de vizinhana
A conveno urbana uma externalidade de vizinhana que no necessariamente est ancorada em uma territorialidade especfica; ela no est definida por fatores naturais,
mas sim pelo carter de interao socioespacial de setores do mesmo estrato social (ou
cultural, tnico, etc.). Essa caracterstica da externalidade de vizinhana ser um processo
de emergncia e de manuteno de relaes de interao socioespacial ser utilizada pelos capitais imobilirios que desejam renovar o segmento de demanda que habitualmente constituem a sua demanda solvvel. Para atrair novamente ao mercado imobilirio a
mesma demanda, os capitais devem superar a barreira do tempo de depreciao fsica das
edificaes.
A forma para realizar essa operao a mesma utilizada nos outros setores de bens
durveis, isto , promover de forma contnua a diferenciao de produtos, de tal forma
que permita uma depreciao fictcia dos bens durveis. Essa depreciao fictcia de uma
parte dos estoque imobilirios promove um mercado secundrio que ser determinante
na manuteno da liquidez do mercado de imveis novos. Isto , a depreciao fictcia deve ser de tal forma que os imveis depreciados tenham ainda vida til e, sobretudo, representem uma opo de moradia para estratos sociais inferiores aos que residiam anteriormente nessa espacialidade. Mas, no caso do mercado imobilirio, temos duas dificuldades
para a utilizao dessa prtica empresarial.
A primeira diz respeito imobilidade espacial dos bens. Assim, a depreciao fictcia significa um deslocamento espacial do vetor de atuao dos capitais imobilirios e uma
impossibilidade de eliminao do mercado dos bens depreciados de forma fictcia. Esse
segundo problema foi resolvido com o mercado secundrio, em que a faixa temporal dos
produtos desse mercado secundrio so muito superiores aos dos outros mercados secundrios de bens durveis (automveis, eletrodomsticos, etc.). A existncia do mercado secundrio inclusive reduz os problemas relacionados aos altos valores individuais, pois a
maior parte das transaes no mercado imobilirio formal so contratos casados, em que
o eventual comprador de um imvel deve vender, ou vendeu, um outro imvel. Em outras palavras, a maior parte dos compradores de bens imobilirios tambm so (ou foram)
vendedores no mercado secundrio.
Esse fato introduz uma dificuldade para as estratgias capitalistas de diferenciao
dos produtos imobilirios, pois uma desvalorizao desmedida (depreciao fictcia) do
estoque residencial existente pode reduzir a liquidez do mercado primrio e inviabilizar a
operao de diferenciao do produto imobilirio. Assim, os capitalistas imobilirios, nas
suas estratgias de uso do solo formal, devem procurar desvalorizar o estoque para alguns
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(aqueles que buscam atrair como demanda solvvel), mas essa desvalorizao deve representar uma valorizao para aqueles que garantem a liquidez do mercado primrio, ou seja, para os setores imediatamente inferiores na hierarquia de estratificao social. Assim,
toda desvalorizao fictcia do estoque promovida pela diferenciao do produto e/ou espacial uma depreciao relativa, pois tambm representa uma possibilidade de valorizao locacional e imobiliria para outros estratos sociais.
Como esse efeito est encadeado para trs, pois quem compra sempre vende, a operao de diferenciar os produtos imobilirios se transforma em uma cadeia urbana de desvalorizaes-valorizaes imobilirias em que a atuao do capital imobilirio em um pequeno segmento do mercado pode promover uma modificao mais ampla na cartografia
socioespacial (Abramo, 2007a).
Do ponto de vista da movimentao socioespacial, temos dois elementos crticos importantes. O primeiro desses elementos que uma diferenciao do produto imobilirio
envolve necessariamente um deslocamento espacial da oferta: oferecer um produto diferente em uma espacialidade diferente. Mas, aqui temos o surgimento do segundo elemento crtico, pois quando os capitalistas imobilirios pretendem deslocar espacialmente a sua
oferta, devem deslocar espacialmente uma parte das famlias que desejam desfrutar da externalidade de vizinhana (estar entre os seus e ser/ter uma distino socioespacial em relao aos outros). Assim, uma depreciao fictcia do estoque imobilirio, uma diferenciao da oferta em relao ao estoque existente, tambm exige um deslocamento de uma
externalidade de vizinhana. Nesse sentido, toda operao de destruio fictcia de uma
parte do estoque imobilirio, ao ter que recriar uma externalidade de vizinhana, de fato uma inovao espacial. E essa inovao espacial, ainda que procure deslocar somente
uma pequena parcela da demanda, envolve uma srie de efeitos em cascata de deslocamentos domiciliares com o necessrio deslocamento espacial da externalidade de vizinhana, como podemos ver no diagrama abaixo.
Figura 1 Estratificao socioespacial do mercado formal de moradias e lgica dos deslocamentos em cascata
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O efeito urbano desse movimento de deslocamentos domiciliares e de externalidades de vizinhana promovido por uma pequena interveno de diferenciao do produto
para um segmento restrito do mercado se assemelha a um caleidoscpio no qual um pequeno deslocamento de um cristal reconfigura toda a imagem. Assim, podemos dizer que
o funcionamento do mercado imobilirio formal tem uma dinmica caleidoscpica em
que a ao localizada de alguns capitais pode gerar uma srie de efeitos correlatos em cascata e, na maior parte das aes, do alto da pirmide social para baixo (Abramo, 2007a).
Mas o leitor deve estar se perguntando a razo dessa digresso, pois o nosso interesse nesse trabalho o de discutir a produo da forma espacial das cidades latino-americanas. A razo dessa digresso est relacionada ao ato gerador do movimento caleidoscpio
das mudanas de uso do solo urbano formal. O ato que promove esse movimento caleidoscpico uma inovao espacial. Como dissemos anteriormente, essa inovao espacial
a articulao de um novo produto imobilirio em uma nova espacialidade urbana. Mas,
deslocar espacialmente uma demanda tambm impe um deslocamento espacial da conveno urbana externalidade de vizinhana. Somente podemos identificar uma inovao espacial, promovida pelos capitais imobilirios, quando temos esses dois componentes associados. Em geral, a possibilidade de articular esses dois elementos est associada a
uma operao de certa escala em relao ao uso do solo urbano. A escala da operao
importante, pois exige a atuao de vrios capitais imobilirios, portanto, alguma forma
de coordenao da sua atuao. Assim, essa inovao desvela em termos espaciais um dos
paradoxos do funcionamento do mercado, isto , o seu carter concorrencial e de decises individuais e autnomas, mas que exige alguma coordenao para concretizar o resultado antecipado: inovao do produto imobilirio e/ou habitat com um deslocamento espacial da externalidade de vizinhana.
Esse duplo movimento revela o ambiente de incerteza urbana em que as decises locacionais (dos capitais e das famlias) so tomadas (Abramo, 2007a). Uma forma de minorar essa incerteza em relao s inovaes espaciais a de promover essas inovaes com
uma estratgia locacional de contigidade espacial. Assim, nas ltimas dcadas, podemos
sugerir que as inovaes espaciais nas grandes cidades latino-americanas se manifestaram
a partir de um processo de extensificao da cidade formal com a contnua promoo
de inovaes espaciais para os estratos superiores da pirmide da distribuio de renda.
Em termos da estrutura urbana, essa estratgia de atuao dos capitais imobilirios promotora de uma cidade de estrutura difusa. Como ilustrao dessa tendncia, podemos ver
a evoluo do uso do solo do vetor mais rico da cidade do Rio de Janeiro, onde este segmento de demanda solvvel sistematicamente deslocado espacialmente, promovendo
uma dinmica de extensificao da cidade formal (cidade difusa).
47
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Mapa 4 Deslocamento urbano das inovaes espaciais na cidade do Rio de Janeiro
Mas esse processo de inovao espacial, promotor da estrutura formal difusa, tem o
seu reverso. E o seu reverso um processo de compactao da estrutura de uso formal do
solo. Identificamos dois efeitos de compactao associados s estratgias de inovao espacial. O primeiro efeito de compactao nos remete ao fato de o estoque depreciado de
forma fictcia por uma inovao espacial ser ocupado por famlias de estrato inferior de
renda. Em geral, esse movimento de substituio domiciliar produz um efeito de crescimento da densidade domiciliar, pois a preos do solo superiores, as famlias tendem a consumir menos espao urbano, e a conseqncia seria optarem por unidades habitacionais
menores do que as que deixaram. Assim, as famlias tenderiam a substituir espao domiciliar por melhor acessibilidade e/ou um movimento ascendente na hierarquia de representao socioespacial da cidade.
Mas o crescimento da densidade domiciliar tambm vem acompanhado de um crescimento na densidade predial, em funo de os lotes remanescentes nessa localizao urbana terem agora uma lgica de uso do solo mais intensivo. A oferta de imveis novos se
adapta demanda potencial de um estrato de renda familiar inferior sem necessariamente reduzir os preos do solo. Assim, o ajuste ser oferecer unidades habitacionais com um
tamanho mdio inferior ao do estoque existente, produzindo um crescimento da densidade predial. Como enfatizamos antes, esse processo de substituio no se restringe a
uma nica localizao; ele se replica em um conjunto de outras localizaes urbanas pelas mesmas razes. Ou seja, para uma famlia adquirir um novo imvel, ela vende um outro imvel. Esse imvel tende a ser adquirido por uma famlia de estrato imediatamente
inferior de renda, e se repete o processo de compactao que acabamos de descrever.
Assim, o resultado do efeito em cascata dessa dinmica de substituio de consumo
de espao domiciliar por melhor posicionamento na hierarquia de acessibilidades e/ou socioespacial e de crescimento na intensidade do uso imobilirio do solo, que se inicia nos
estratos mais altos de renda e transborda para os estratos mais baixos, um amplo processo de compactao da estrutura de uso do solo da cidade formal.
O segundo efeito de compactao do uso do solo nos remete s estratgias de imitao que toda inovao exitosa tende a gerar no comportamento da oferta capitalista. Nes48
P E D R O
A B R A M O
se sentido, uma inovao espacial, que efetivamente promove uma desvalorizao fictcia
do estoque e desloca espacialmente uma externalidade de vizinhana, tende a ser imitada
por outros capitais imobilirios. Mas o processo de mimetismo econmico de imitao da
inovao exitosa deve ser replicado para famlias de estratos de renda inferiores, pois somente assim a imitao ganha o carter de uma inovao relativa. Mas, a utilizao de
uma inovao que foi concebida para estratos superiores de renda para uma demanda de
estratos inferiores deve ser redefinida em termos escalares e, sobretudo, rentabilizar o uso
do solo com um uso mais intensivo. Em outras palavras, a imitao, ao induzir o uso mais
intensivo do solo, promove uma compactao da estrutura urbana formal. No mapa da
cidade do Rio de Janeiro abaixo vemos que a difuso/imitao de uma inovao tende a
se direcionar para vrios vetores de vertebrao da cidade.
O resultado agregado da dinmica de valorizao imobiliria ser um duplo processo espacial. De um lado, a inovao espacial busca uma diferenciao do estoque imobilirio, mas o seu xito induz ao mimetismo e reproduo da inovao espacial em outras localizaes urbanas, produzindo o seu contrrio, ou seja, uma homogeneizao do
estoque imobilirio residencial. De outro lado, a inovao espacial se realiza promovendo
uma estrutura difusa de cidade, mas os deslocamentos espaciais das externalidades de vizinhana e o processo de imitao desta inovao produzem justamente o seu contrrio:
uma estrutura urbana compacta.
Mapa 5 O mimetismo das inovaes espaciais no Rio de Janeiro
De fato a imitao de uma inovao espacial promove uma tendncia de homogeneizao do estoque residencial. Mas a homogeneizao do estoque obriga os capitais
imobilirios a introduzirem produtos diferenciados. Assim, enquanto a inovao promove uma diferenciao do estoque residencial, a sua imitao reafirma uma tendncia contrria de homogeneizao do estoque. Dessa maneira, a inovao produz uma forma urbana difusa, enquanto a imitao produz uma estrutura compacta. Outra vez, mas agora
para a territorialidade formal da cidade, vemos que o funcionamento do mercado imobilirio produz uma estrutura urbana com uma forma de uso do solo COM-FUSA.
Da mesma maneira que encontramos uma lgica de retroalimentao da estrutura
COM-FUSA do uso do solo informal, tambm temos um circuito de funcionamento do
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mercado formal em que a mo do mercado promove um circuito de retroalimentao da

estrutura compacta e difusa. Em termos esquemticos, o funcionamento do mercado
imobilirio formal produz em termos espaciais um processo de polaridades que se reforam mutuamente: a diferenciao promove a homogeneizao, que estimula a diferenciao. Como podemos ver no diagrama abaixo, o resultado espacial do funcionamento desse mercado o de uma estrutura de uso intensivo e extensivo do solo produzindo, do
ponto de vista da estrutura urbana, uma cidade formal COM-FUSA.
Conclumos propondo uma leitura do funcionamento do mercado imobilirio formal em que os efeitos retroalimentadores das estratgias dos capitais imobilirios e da demanda residencial produzem a produo e a reproduo de uma forma de uso do solo formal COM-FUSA. Alm disso, o circuito de produo da estrutura COM-FUSA formal se
alimenta dele mesmo, caracterizando um sistema fechado ou um sistema que se aproxima dos sistemas de auto-organizao mercantil.
CONCLUSO
A concluso desse trabalho exploratrio sobre a relao entre o funcionamento do
mercado de solo e a produo e reproduo da estrutura do uso do solo a de alertar para os riscos do retorno do mercado como principal mecanismo de coordenao coletiva do
uso do solo urbano. Como vemos na figura abaixo, tanto o mercado informal quanto o
mercado formal de solo promovem um duplo movimento de compactao e difuso, produzindo um uso do solo de estrutura COM-FUSA nas grandes cidades latino-americanas.
50
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No temos dvidas de que numa cidade com uma forma COM-FUSA do uso do solo as exigncias de coordenao e de controle pblico da liberdade de mercado so imprescindveis para torn-la mais igualitria e mais justa do ponto de vista do acesso e da
distribuio da riqueza urbana. Contra o retorno da mo inoxidvel do mercado, procuramos demonstrar a imperiosa necessidade de lutar pelo retorno da ao pblica de coordenao do uso do solo urbano. Uma ao pblica renovada pela ampla participao popular em suas decises e que supere a frmula do planejamento urbano modernista em
que o princpio da racionalidade instrumental delegue a poucos as decises sobre a vida
urbana de todos.
Poderamos concluir com uma discusso sobre os impactos da estrutura COM-FUSA
das cidades latino-americanas na formulao das polticas urbanas, mas decidimos terminar esse trabalho reproduzindo uma linda afirmao de Samuel Jaramillo (2007),5 em que
ele enfatiza a necessidade de uma bssola e de um timo para controlar a fria da mo
inoxidvel do mercado. Segundo as palavras de Samuel: para orientarse en este mar embravecido de la ciudad caleidoscpica (COM-FUSA) no vale encomendarse al auxilio hipottico de alguna mano invisible caritativa (el mercado): son necesarios timn y brjula, es
decir, se requiere de la accin poltica democrtica, de nuevo de la planificacin, y de la
comprensin de conjunto de la dinmica urbana.
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51
5 Pargrafo extrado do comentrio de Samuel Jaramillo do livro Cidade Caleidoscpica, de Abramo (2007),
publicado na revista Territrios, ACIUR, Bogot, Colmbia, 2007.
Pedro Abramo doutor

em Economia pela cole
des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris, Frana.
Professor do IPPUR/UFRJ
E-mail: pabramo@uol.com.br
Artigo recebido em fevereiro
de 2008 e aprovado para
publicao em outubro de
2008.
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B S T R A C T With the crisis of regulatory urban Fordism, the real estate market has
reemerged as a determining force in the social coordination process of land use and in the
production of intra-urban structure. The steel hand of the market retorned. This paper presents
an analysis of the relation between the production of urban structure and the functioning
modes of formal and informal land markets in Latin America. It proposes the hypothesis that,
compared to the two traditional models: (compact mediteranean cities and the anglo saxon
53
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diffused cities), Latin American cities exhibit a particular urban structure. In these cities, the
functioning of land markets produces simultaneously a compact and a diffused urban
structure. This urban structure, characteristic of large Latin American cities, we designate as
the "Com-Fused" City.
E Y W O R D S Informal and formal city; urban structure; informal and formal

urban Real Estate; segregation; residential mobility.
54
INFORMALIDAD Y
REGULARIZACIN DEL SUELO
URBANO EM AMRICA LATINA
ALGUNAS REFLEXIONES
NORA CLICHEVSKY
R E S U M O Este artigo mostra as dificuldades de acesso ao solo por parte da populao
urbana pobre da Amrica Latina e os resultados da implementao de Programas de
regularizao, que procuram solucionar a situao da populao que mora de maneira
informal nas cidades e reas metropolitanas. Tais Programas tm surgido a partir da existncia
da irregularidade/ilegalidade/informalidade nas formas de ocupao do solo e de construo
do habitat urbano. Compem o artigo uma introduo, um captulo sobre a informalidade
urbana, outro sobre as polticas de regularizao, tanto de propriedades quanto de
melhoramento de bairros e, finalmente, reflexes sobre a implementao dessas polticas e seu
impacto sobre a populao objeto de sua aplicao.
P A L A V R A S - C H A V E Informalidad urbana; regularizacin urbana; legalizacin dominial; mejoramiento de barrios.
INTRODUCCIN
La construccin del espacio urbano latinoamericano realizada por las acciones de
diferentes agentes pblicos y privados se ha modificado sustancialmente en los ltimos
aos, resultado de los cambios estructurales en el plano econmico, social y poltico. Estos
agentes pertenecen a diversos sectores de la sociedad, desde las grandes corporaciones
nacionales e internacionales hasta los agentes informales y la poblacin que ocupa tierra
y construye su propio hbitat.
Ello se relaciona con el crecimiento de la magnitud y tipos de informalidad en las
ciudades, producto del aumento de la desocupacin, los bajos ingresos y la agudizacin
de su histrica desigual distribucin as como el estancamiento de la actividad econmica
de Amrica Latina a fines de la dcada del noventa e inicios de la dcada de 2000. Si bien
en estos ltimos aos, hubo un aumento en la dinmica econmica y mejora en la
situacin de pobreza, aun la poblacin que no tiene acceso a tierra con servicios y
equipamientos urbanos y vivienda es muy importante.
Este artculo muestra las dificultades de acceso al suelo de la poblacin pobre urbana
de Amrica Latina y los resultados de la implementacin de Programas de regularizacin,1
tendientes a solucionar la situacin de la poblacin que habita informalmente en las
ciudades y reas metropolitanas latinoamericanas. Dichos Programas han surgido a partir
de la existencia de la irregularidad /ilegalidad /informalidad2 en las formas de ocupacin
del suelo y de construccin del hbitat urbano resultado de un patrn excluyente de
desarrollo y gestin urbana, segn el cual los mercados de tierras y los sistemas polticos
y jurdicos no ofrecen condiciones de acceso legal al suelo y vivienda a la poblacin pobre
55
1 Este artculo se basa en

una investigacin realizada
para CEPAL-NU, durante
2004-05, en la cual se identificaron 24 Programas de
regularizacin dominial, un
Decreto y dos Leyes de legalizacin dominial en 11
pases y 47 Programas de
regularizacin urbana e integrales en 13 pases (Clichevsky, 2006).
2 En este trabajo estos trminos son usados como sinnimos.
I N F O R M A L I D A D
R E G U L A R I Z A C I N
D E L
S U E L O
(Fernandes, 2003). Se convierten en una necesidad vital de sectores de la sociedad que

necesitan un lugar donde asentarse, pero no significa que se est frente a acciones
abiertamente enfrentadas al sistema socioeconmico vigente; incluso no lo cuestionan
abiertamente y se conectan claramente con el mismo de muy diversas formas. Se define
lo informal como no integrado al sistema que se considera convencional; y muchas veces
ha sido el sistema formal el que produjo la informalidad (Riofro, 2001). Si se es informal
respecto de un sistema que es el establecido, la accin de formalizacin, entonces, est
concebida como el reconocimiento de lo existente y la propuesta de hacerlo viable dentro
de las reglas convencionales de la llamada formalidad. Por lo tanto es necesario conocer
esa informalidad para poder convertirla en formal /legal /regular a travs de los distintos
programas existentes (Clichevsky, 2003).
LA INFORMALIDAD
LA POBLACIN QUE VIVE EN DISTINTAS INFORMALIDADES
3 Para distinguirlo del mercado informal secundario,

al interior de las ocupaciones directas, ver Clichevsky,
2003 e Cravino, 2006.
4 Existe una amplia variedad de situaciones intermedias que no pueden clasificarse

con
claridad
(Clichevsky, 2006).
5 De lotes irregulares o
clandestinos a cargo de los
propios propietarios o promotores.
La informalidad urbana se expresa en dos formas de transgresiones: respecto a los

aspectos dominiales la falta de ttulos de propiedad o contratos de alquiler ; y al
proceso de urbanizacin incumplimiento de las normas de subdivisin, uso, ocupacin
y construccin de la ciudad y de los requerimientos ambientales para la localizacin de
usos urbanos. A lo largo de los ltimos cuarenta aos, los tipos de informalidad urbana y
su magnitud han cambiado en los distintos pases de la regin debido a las modificaciones
socio econmicas y polticas, as tambin como por las polticas especficas urbanas, en
particular de subdivisin, uso y ocupacin del suelo.
Hay distintos tipos de informalidad urbana segn la situacin dominial como
urbano ambiental; las formas ms comunes son ocupaciones de suelo directas villa,
favela, callampa, etc o a travs del mercado informal primario3 o secundario loteos
clandestinos o piratas; loteos irregulares; propiedad horizontal aplicada a la tierra
urbana; venta de lotes rurales, como partes indivisas, entre otros (Clichevsky, 2006).
El mercado informal existe y persiste vinculado al clientelismo, al punterismo
poltico y los rditos (traducidos en votos) que se puedan conseguir. La escasa
transparencia del mercado de tierras en su totalidad se exacerba en este mercado
particular. Los agentes son mltiples: el propietario original del suelo rural y urbano; los
loteadores clandestinos; las cooperativas y precooperativas de vivienda y agrcolas; las
ONGs de diferente tipo; las asociaciones de vecinos. La articulacin entre los mismos es
muy compleja, y posee especificidades en diferentes pases.4
La magnitud de la poblacin viviendo en distintas informalidades dominiales y/o
urbanas depende de los pases y del momento histrico de cada uno de ellos; es muy difcil
justamente por el grado de informalidad obtener datos fehacientes acerca de la magnitud
de los distintos tipos pues los censos no los registran como unidad de anlisis y los procesos
de regularizacin especialmente los masivos, implementados fundamentalmente desde los
aos noventa y distorsionan, en parte, las escasas informaciones existentes, ya que no se
poseen registros actualizados de la cantidad de poblacin informal que ya ha sido
regularizada (sea desde el punto dominial, urbano o ambas e integrales).
La compra ilegal5 es la forma ms extendida de hbitat popular en Amrica Latina,
que llega al 50% de las viviendas en ciudades de Colombia, Nicaragua y El Salvador, entre
56
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otras. En algunas ciudades, la evolucin de la poblacin que ocupa alguna forma de

hbitat informal con respecto al total de habitantes de cada ciudad ha sido importante en
las ltimas dcadas (Clichevsky, 2006).6 Por ejemplo, en Buenos Aires, ha pasado del 3%
aproximadamente en los aos sesenta a algo ms del 10% en la actualidad, en tierra ilegal.
HACIA UNA EXPLICACIN DE LA

INFORMALIDAD DESDE LAS POLTICAS
ESTATALES Y EL MERCADO LEGAL
6 La poblacin involucrada
no se refiere siempre a universos comparables, ya que
para algunas ciudades la informacin hallada incluye todo el hbitat popular (inquilinato central y asentamiento
irregulares) y para otras los
asentamientos de un slo tipo (como las favelas o las
villas).
LAS POLTICAS ESTATALES

Las polticas de regulacin del Estado hacia el mercado de tierra privado se definen
a travs del derecho de propiedad de cada pas; el marco jurdico-institucional (qu nivel
y qu instituciones son las que poseen la misin de actuar sobre el suelo urbano); los
tcnicos que trabajan en cada una de las instituciones;7 la voluntad poltica del gobierno
y las relaciones del Estado con los distintos sectores de la sociedad civil.
La existencia del mercado ilegal de tierra para la poblacin de menores ingresos se
relaciona con las restricciones de acceso a la tierra legal, tanto en trminos de produccin
como de comercializacin de la misma. En Per, Colombia y Brasil este mercado existe
desde larga data,8 mientras que en otros, como Argentina, comenz en la dcada del
treinta y luego tendi a desaparecer hasta que ha resurgido a fines de los setenta
(Clichevsky, 1975;1991). Las normas ms estrictas implementadas en los ltimos aos
sobre la produccin del suelo han tenido como una de sus consecuencias el aumento del
mercado informal. La Ley N 6766/79, de Brasil prohibiendo los loteos clandestinos
, hizo crecer las favelas (Maricato, 1996), mientras que el Decreto-Ley N 8912/77,
en Argentina que exige loteos con infraestructura , determin la aparicin de loteos
clandestinos y mayores ocupaciones de tierras. En otros pases, recin en la dcada pasada
se obliga a fraccionar tierra con servicios bsicos. Por ejemplo, en Quito, hasta 1992
cuando se aprueba la Ordenanza 3050 , las lotizaciones se hacan en el papel, se vendan
sin infraestructura, y ahora muchas estn abandonadas (Clichevsky, 1998).
En muy escasos pases se han implementado regulaciones especficas sobre la
comercializacin del suelo urbano, como en el caso de la Argentina; generalmente la
compraventa de tierra se rige por los Cdigos Civiles de cada pas y sus respectivas
reglamentaciones, y los Cdigos Penales, para el caso de infracciones. El crdito estatal
para la compra de tierra no ha existido; slo el crdito privado, pero sin ninguna
regulacin estatal, y por lo tanto con condiciones respecto a las garantas, intereses, forma
de pago, etc. totalmente fuera de las posibilidades de la poblacin de bajos ingresos.
Existen algunas experiencias de acceso al crdito a travs de la formacin de cooperativas,
dado que de manera individual es imposible. Pero inclusive esta forma no puede incluir
a los sectores ms pobres de la sociedad (dado que no poseen capacidad alguna de ahorro).
Por otra parte, la relacin entre el Estado y los ocupantes de reas informales ha sido
diferente tambin segn pases y momentos histricos de cada uno de ellos. Pues los
gobiernos han reprimido, tolerado, admitido o propiciado las ocupaciones de tierras y
construcciones segn las coyunturas polticas. Resulta difcil resumir, pues, la actitud
estatal hacia las ocupaciones directas a travs de la simple dicotoma tolerancia/ represin.
Por lo general, ha sido ms proclive a aceptar la ocupacin en tierras de escaso valor
57
7 Que poseen una determinada formacin y abordaje

conceptual.
8 Pues posean normativas

con mayores exigencias de
infraestructura y por lo tanto
la tierra urbana tena costos
de produccin mucho ms
altos que en aqullos donde
significaba slo aprobar un
plano de subdivisin.
9 El caso de la Argentina es
particular, pues la Ley Nacional N 14.005/50 condicion la venta de loteos en
mensualidades para el submercado de tierras destinado a los sectores pobres urbanos. El sustento para la
implementacin de dicha poltica fue la ampliacin de la
propiedad de la tierra para
la mayor cantidad de poblacin, articulado a polticas
crediticias sobre vivienda y
tierra rural.
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comercial y malas condiciones fsico-ambientales. Pero casi todos los gobiernos asumen el
compromiso jurdico y poltico de proteger la propiedad privada, aunque sus titulares
mantengan la tierra desocupada.9
El Estado ha sido ms o menos permisivo con los agentes de los mercados clandestinos
o irregulares de la tierra segn las coyunturas polticas, econmicas y sociales en cada uno
de los pases de la regin; en Brasil, a partir de 1979 la actividad se encuentra penalizada,
y en Nicaragua fueron sancionados con el despojo de tierras que vendan a plazos mediante
repartos ilegales. En Mxico, desde los aos cincuenta las tierras ejidales y comunales
fueron ocupadas a travs de mecanismos legales como ilegales y loteos clandestinos las
colonias populares en especial en la periferia de las ciudades (Schteingart, 1993).
En cuanto a sus tierras, el Estado ha subdividido las mismas para sectores pobres
urbanos de manera asistemtica dependiendo de los objetivos de los gobiernos en cada
uno de los pases. Y ha vendido o donado tierras para la poblacin que ha ocupado las
mismas, en algunos pases, desde hace dcadas; en otros, a partir de los aos noventa
cuando, por los programas de reformas del Estado y las polticas de ajuste, tierras
pblicas han sido vendidas para mejorar los dficits fiscales. Esto ha sido aprovechado
por algunos gobiernos para destinar parte de esas tierras a los sectores pobres
(Clichevsky, 1991).
EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LEGAL
10 Los mercados legal e ilegal (o formal e informal) de

tierras en Latinoamrica no
son independientes sino
complementarios y hasta
actan de manera yuxtapuesta o con lmites escasamente definidos. Los agentes pueden actuar en uno
slo o en ambos, dependiendo del pas y del momento histrico.
El mercado legal10 define, en parte, la imposibilidad del acceso al mismo de

importante cantidad de la poblacin urbana, pues es escasamente regulado en el pasaje de
tierra rural a urbana y menos aun en la comercializacin. Posee relacin con la dinmica
econmica de cada pas: inflacin y/o estabilidad, funcionamiento del sector financiero:
intereses, entrada de capitales; comercio exterior y especialmente a partir de los procesos
de globalizacin, con la economa mundial; asimismo, se vincula directamente con los
mercados de vivienda, industria, comercio y servicios.
Los agentes productores y comercializadores directos (propietarios, incorporadores,
promotores, urbanizadores) y los indirectos (sector financiero, industrial, comercial, etc.)
fijan las pautas de funcionamiento del mismo, que generalmente lo hace para la demanda
slo solvente. Adems, segn los diferentes pases y ciudades es monoplico u oligoplico
y posee escasa transparencia; es difcil conocer quienes son los propietarios (por el uso de
testaferros) y los precios reales de las transacciones que se realizan. Su funcionamiento
da por resultado gran retencin de tierra de grandes y pequeos propietarios , y por lo
tanto, existe una cantidad importante de lotes vacantes urbanos (Clichevsky, 2003).
Como los pobres siempre encontraron alternativas al hbitat legal, los agentes del
mercado formal no estn presionados por la poblacin pobre de bajar su tasa de ganancia.
Y la retencin del suelo puede ser que dure dcadas.
Dependiendo de las regulaciones estatales, la tierra urbana posee ms o menos
servicios y por lo tanto un precio de produccin diferente (precio de la tierra rural ms
los servicios necesarios segn legislacin y los costos legales de subdivisin y registro); las
normas ms exigentes de las ltimas dcadas encarecieron el mismo, aunque la relacin
entre el precio de produccin ms la ganancia media del mercado y el precio ofertado
de la tierra es escasa. La tierra rural que se convierte en urbana tiene un precio mucho ms
bajo que la primer tierra definida como urbana, en la periferia. Tambin incide en la
definicin del precio, los tipos de demanda solvente y su dinmica en cada momento
58
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histrico, sus preferencias, posibilidades de pago y financiamiento, y el sistema viario, que

en las ltimas dcadas ha privilegiado el automvil individual.11
LA REGULARIZACIN DE LA INFORMALIDAD
El aumento de la magnitud de la poblacin viviendo en diferentes tipos de
informalidad, en un contexto macroeconmico de mayor inequidad que en dcadas
anteriores y la imposibilidad de brindar un hbitat adecuado a travs de las polticas que
se implementaban tradicionalmente en dcadas pasadas, especialmente en conjuntos de
vivienda terminada, han llevado a que los gobiernos encaren, especialmente desde la
dcada del noventa del siglo pasado, polticas tendientes a mejorar la situacin urbana de
dichos hbitats informales y/o mejorar o solucionar la situacin de tenencia irregular de
los mismos. Es as que se llevan a cabo mltiples tipos de programas y proyectos de
legalizacin del dominio del suelo y regularizacin urbana y, en mucho menor medida,
polticas preventivas.
ALGUNAS PREGUNTAS QUE PLANTEAN LOS PROGRAMAS
Estos programas sirven para combatir o aliviar la pobreza, como plantean los
organismos internacionales? Son slo paliativos, en algunos casos, muy parciales? Lo son
slo para una parte de la poblacin que vive en la pobreza e incluso en la indigencia?
El interrogante que nos hacemos y sobre el cual intentaremos enfatizar el anlisis es
si estos programas de regularizacin han servido, de alguna manera, a superar, aunque
parcialmente, la pobreza, o por lo menos los efectos ms negativos de ella que se expresan,
a nivel urbano, en la inseguridad por la ocupacin o la compra de un terreno de manera
ilegal, en reas muchas veces con graves problemas urbano ambientales.
Nos interesa destacar que la implementacin de programas de regularizacin posee
un carcter correctivo pues acta sobre los efectos del empobrecimiento, el mercado
legal y las polticas urbanas, y no sobre sus causas , y no puede ser separada de polticas
pblicas, directrices de planeamiento y estrategias de gestin de las reas urbanas para
revertir el patrn actual excluyente del proceso de urbanizacin, con el objetivo de
promover la democratizacin del acceso al suelo y a la vivienda (Fernandes, 2003;
Caldern, 2003; Clichevsky, 2003).
LOS PARADIGMAS A PARTIR DE LOS AOS NOVENTA
Si bien en muchos pases de la regin las polticas de regularizacin se
implementaban desde hace varias dcadas, es desde los aos noventa del siglo pasado,
cuando se han elaborado y ejecutado, especialmente en algunos pases, polticas masivas
de legalizacin del suelo ocupado as como polticas de mejoramiento urbano. Los
cambios de enfoque de dichos programas obedecen a varios factores y se explican por
diversas razones.
Entre ellas se destacan: 1. La II Conferencia de HABITATUN 1996 define la tenencia
segura como uno de los objetivos fundamentales de las acciones que deben proseguir los
gobiernos, a nivel mundial; 2. El papel de los organismos internacionales de
financiamiento, principalmente el Banco Interamericano de DesarrolloBID y BIRF
59
11 La poltica de los agentes privados en la comercializacin del suelo urbano

est escasamente condicionada por las acciones estatales, pues no ha regulado
la misma y los agentes (en
principio, los propietarios
originales del suelo) fijan los
precios en funcin de los beneficios que pretenden obtener. La incorporacin de
otros actores al mercado y
la complejizacin de su funcionamiento define que las
rentas generadas por el mismo no slo sean apropiadas
por el propietario sino por
los mltiples agentes.
12 Que han estado por detrs de muchos de los programas exclusivamente de

legalizacin dominial financiados por los organismos
internacionales (principalmente por el Banco Mundial).
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(Banco Mundial). Desde los aos noventa especialmente, los organismos internacionales
y bilaterales de crdito financian, ya no polticas de vivienda, como tradicionalmente
haban realizado, sino lotes con servicios, y posteriormente, legalizacin y mejoramiento
de barrios; 3. Las ideas del economista peruano Hernando De Soto (1987; 2003).12 Para
este autor, la tierra ilegalmente ocupada es un capital que hay que movilizar; una vez
legalizada podr pagar impuestos (lo que se relaciona con el ajuste fiscal y las reformas del
Estado) y ser objeto de crdito en el sector financiero formal; y 4. El papel jugado por los
gobiernos democrticos, especialmente desde los aos noventa en algunos pases, y su
objetivo de inclusin social.
La articulacin de estos paradigmas, segn las realidades nacionales y hasta locales,
han definido, en un aparte importante, la forma de formular e implementar los
programas. Tambin los mismos poseen otra serie de supuestos, unos ms explcitos que
otros; algunos hasta opuestos, dependiendo del contexto en el cual los mismos son
formulados e implementados (Clichevsky, 2006). Y aunque en muchos pases las polticas
de regularizacin se implementaban desde hace varias dcadas, es en estos ltimos 15
aos, cuando se han elaborado y ejecutado, en algunas realidades, polticas masivas de
legalizacin del suelo ocupado ilegalmente por poblacin de bajos ingresos y, en muchos
de ellos, polticas de mejoramiento tendientes a una regularizacin urbana.
DIFERENTES PROCESOS Y RESULTADOS
Los procesos de formulacin e implementacin de los Programas son complejos, en
especial en aquellos pases donde hay una larga historia de legalizacin; en algunos, es una
reivindicacin de la poblacin desde hace dcadas; en otros, han tenido inicios dbiles,
desde ciertos municipios o desde provincias/ estados o de gobiernos nacionales, pero con
escasos resultados. Incluso en pases como Mxico y Per, que han sido pioneros de la
legalizacin desde los aos setenta y sesenta, respectivamente, han dinamizado sus
polticas en los aos noventa. En otros, recin se inicia el proceso de legalizacin
dominial, como en Venezuela, mientras que el mejoramiento urbano se realizaba,
tambin, desde hace varias dcadas.
Las polticas de regularizacin se implementan a travs de distintos instrumentos; en
algunas realidades se hace a travs de leyes o decretos especficos o a travs de un marco
legislativo; en otras, por Programas o Proyectos, y de ellos depende el tipo de
regularizacin que se realiza en cuanto a la masividad, informalidad que se pretende
solucionar; nivel de gobierno que interviene y recursos disponibles. Algunos procesos
recin se inician, como el ya mencionado de Venezuela, mientras que otros poseen varias
dcadas, pero que han modificado sus marcos legales para hacerlos ms masivos, como es
el caso de Per.
Los programas son de regularizacin dominial o de mejora de la situacin urbana
y/o ambiental, o sectoriales. Existe una ltima generacin de proyectos mucho ms
integrales (incluso algunos son segundas etapas de programas de vivienda, como el de
Ecuador, que incluye un componente de mejoramiento barrial), que se realizan, aunque
parcialmente, con participacin social y se vinculan a planes directores o marcos ms
generales como en Colombia, con los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y en
Brasil con el Estatuto da Cidade. Los mismos siguen ciertos modelos en base a los
supuestos que utilizan y a los financiadores. Es interesante observar qu innovaciones
introducen los gobiernos nacionales o locales respecto a las metodologas que proponen
60
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los organismos internacionales o bilaterales de crdito, especialmente el BID y el Banco

Mundial. Y los programas con financiamiento externo han tenido una influencia mayor
en aquellos pases sin antecedentes en este tipo de programas. En aquellos que tenan una
historia por detrs, las metodologas se ajustaron a las situaciones nacionales; pero en
otros pases, en los cuales los programas nacionales, como en Per, haban sido un fracaso,
igual fue ms fuerte la impronta internacional (Clichevsky, 2006). Asimismo, la campaa
del alivio a la pobreza llevada a cabo principalmente por el Banco Mundial ha
significado que se haya introducido un componente de regularizacin en algunos de estos
programas, como en Guatemala.
Son excepcionales los programas que poseen consideraciones en torno a los
parmetros urbano ambientales para los lotes a legalizar, y ellos estn explicitados
solamente en pocos casos de regularizacin urbana, y en ninguno de regularizacin
dominial. La sostenibilidad ambiental tampoco est contemplada en la formulacin de
muchos de los programas, por lo menos a nivel explcito, o lo dejan librado a los
municipios (ejecutores de planes urbano-ambientales, si es que stos existen). Y en la
mayora de los programas, las regulaciones estatales han debido flexibilizarse para ser
aprobadas las regularizaciones, pues los cdigos de construccin, las normas de
planificacin y los estndares de infraestructura urbana que se aplican en otras reas de la
ciudad suelen ser inapropiados y no pueden aplicarse a proyectos de mejoramiento de
asentamientos informales.13
Para poder legalizar la tierra que ocupa, la poblacin debe poseer requisitos distintos
que varan segn los pases y la focalizacin de los Programas. Generalmente se exige un
tiempo mnimo de permanencia en el lote (que en muchos casos no se cumple, pues se
han legalizado tierras baldas, como en Per); no poseer otra propiedad en el pas (lo cual
es difcil de documentar, dado la falta de catastros actualizados y centralizados en muchos
pases de la Regin); ser jefe o jefa de familia (dando prioridad a la mujer, cuando existe
una poltica definida a tal efecto); no tener deudas con el Estado. Otro requisito, y esto
atenta contra la superacin de la pobreza, es poseer un ingreso que permita un tipo de
pago; de lo contrario, parte de la poblacin la ms pobre e indigente queda afuera de
los Programas, salvo en aqullos donde el pago es simblico o subsidiado totalmente.14
La cantidad de soluciones que los programas van a resolver es muy distinta. Algunos
surgen de una definicin territorial: dar solucin a la poblacin que ha sufrido
inundaciones, por ejemplo, entonces la poblacin es toda la que se halla habitando en
tales circunstancias. Otros son para barrios determinados, o un rea piloto. En un trabajo
realizado en Brasil (IBAM, 2002), se ha evaluado la cantidad de poblacin objeto, frente
a la poblacin viviendo en la informalidad: mientras que los proyectos en Belm y
Salvador slo tenan por objetivo regularizar a 1,68% y 1,14%, respectivamente, de la
poblacin viviendo en la informalidad, en Goinia tal cantidad representaba el 9,46%,
mientras que en Recife y Porto Alegre algo ms del 38%, en Rio de Janeiro algo ms del
46%, y en Teresina el 100%. Interesa sealar que los proyectos/ programas que
regularizaban a una cantidad mayor de poblacin eran exclusivamente dominiales. Lo
mismo ha ocurrido en Per y Mxico, donde los porcentajes de poblacin legalizada
dominialmente son muy altos, sobre todo en el primero de los pases aproximadamente
el 70% de la poblacin que viva en la informalidad al inicio del programa de
regularizacin masiva.
La legalizacin dominial en general se realiza sobre tierra fiscal. Si bien muchos de
los programas de regularizacin se plantean legalizar las ocupaciones en tierra privada, el
61
13 En Brasil, las reas o Zonas de Especial Interesse

Social (AEIS o ZEIS) han sido
el instrumento adoptado para amparar legalmente la flexibilizacin de los parmetros urbansticos; inclusive
es un instrumento incorporado al Estatuto da Cidade
como poltica nacional; en
estas reas se permiten normas diferentes, cristalizando de alguna manera la ciudad de los pobres respecto
al resto urbano.
14 Tambin existe una poltica implcita de discriminacin aplicada a la legalizacin: en la mayora de los
pases no se legaliza la tierra a extranjeros, lo que trae
aparejada una serie de problemas en reas fronterizas.
15 De los 49 programas para los cuales se ha conseguido informacin, 32

poseen financiamiento internacional, algunos cuentan
con ms de 300 millones de
dlares, lo que significa un
esfuerzo para el Estado en
trminos de deuda externa
(Clichevsky, 2006).
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nmero de soluciones es significativamente menor que en las tierras fiscales, dado que el
Estado debe primero expropiar la tierra para luego traspasarla a los ocupantes, o ser
mediador en una negociacin directa entre los propietarios del suelo y los ocupantes. Los
programas de regularizacin dominial ms exitosos, en trminos de cantidad de
soluciones, son los de Per y Mxico.
En 1996 se crea en Per la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal
(COFOPRI) en el mbito del Ministerio de Justicia, organismo encargado de disear y
ejecutar un Programa Nacional de Formalizacin en 78 provincias de 17 departamentos
(el 46% del rea urbana de Per). Los objetivos de la titulacin masiva son incrementar
el valor de las propiedades, integrarlas al mercado inmobiliario y mejorar el acceso a
servicios de infraestructura bsica y al crdito (Rouillon, 2004). En 1998 se aprob el
Proyecto de Derechos de la Propiedad Urbana (PDPU) a travs de un convenio entre el
BIRF y el gobierno peruano. El objetivo del Proyecto es la formalizacin integral de los
derechos de propiedad. Entre 1996 y 2004 se entregaron en todo Per, incluindo Lima,
1.425.688 ttulos en 1.929.070 lotes en 13 localidades. Solamente en Lima se otorgaron
635.851 ttulos en 785.911 lotes (COFOPRI, 2004). En Mxico, en dos dcadas se han
legalizado ms de 2,5 millones de lotes; pero aun faltan otorgar ttulos a alrededor de un
milln de familias (Azuela, 2001; Clichevsky, 2006). En otros pases como Guatemala la
situacin es muy diferente: hasta finales de 1999 solamente se haba logrado legalizar
alrededor de 9.000 familias en 62 asentamientos, lo que representa menos del 20% de la
meta inicial de 50.000 lotes legalizados previstos para el perodo 1998-1999.
Los Programas de regularizacin urbana e integrales poseen diferentes componentes;
en la mayora se contempla la provisin de red de agua, desages cloacales, pavimento,
centro educacional, centro de salud, equipamiento comunitario, ncleo hmedo dentro
del lote y en algunos casos, vivienda. En los Programas integrales, es fundamental,
asimismo, el acompaamiento social de los proyectos de obra, y en algunos, la generacin
de empleos. La mayora de los programas integrales posee un fuerte componente de
acompaamiento social y en muchos de ellos, tambin, un componente de
fortalecimiento institucional. En muchos se desarrolla un componente de generacin de
empleo y/o de capacitacin, lo que significa una mayor posibilidad de apoyar a la
poblacin a mejorar sus condiciones de vida.
Una de las limitaciones que posee este tipo de programas es la escasa cantidad de
beneficiarios respecto a la poblacin en la informalidad. Dentro de los programas
integrales de regularizacin, como los financiados por el BID, el Favela-Bairro, en la
ciudad de Rio de Janeiro, es uno de los ms exitosos, tambin en trminos de cantidad de
soluciones, pues fueron objeto del mismo 500.000 habitantes (unas 110.000 viviendas),
pero no se ha ocupado de la regularizacin dominial, pues que ello era funcin de otro
programa municipal, que ha sido menos exitoso, dado que slo ha podido legalizar cinco
asentamientos que haban sido objeto del Programa Favela-Bairro (IBAM, 2002). Un alto
porcentaje de los programas posee financiamiento de organismos internacionales,
bsicamente del BID y BIRF, aunque tambin, en algunos casos de agencias europeas de
cooperacin binacional (caso PRIMED, en Medelln, con financiamiento alemn).15
En la mayora de los programas de regularizacin dominial, la tierra es gratuita o
posee un precio simblico; la poblacin slo abona, a veces, los costos de mensura y
escritura. En pocos casos se establece el pago en funcin del precio de mercado de la
tierra que se regulariza y de los ingresos de los beneficiarios. Participar de programas de
regularizacin significa, pues, en trminos de costos y financiamiento, muy diferentes
62
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situaciones para la poblacin, en virtud del tipo de programa y de la propuesta de

poltica especfica: si es el Estado el que asume los costos, o traspasa parte o la totalidad
a la poblacin.
En los casos de regularizacin urbana, tambin los programas son mayormente
subsidiados y la poblacin slo se hace cargo, posteriormente, de los pagos de impuestos
y tasas por servicios. Las formas de financiamiento pueden considerar una demanda
segmentada (segn su real disposicin a pagar) o no; en este ltimo caso, la falta de
financiamiento especfico, segn las distintas posibilidades de pago de la poblacin
beneficiada, puede llevar a que parte de la misma no pueda pagar, lo que, segn pases y
coyunturas polticas, puede llegar hasta el desalojo y el remate del terreno (si se ha
hipotecado el mismo como garanta de la deuda).
En los casos de regularizacin dominial, son una cantidad importante de
contribuyentes regularizados, pero con impuestos nulos o muy bajos El impuesto
inmobiliario no es un instrumento vlido para equilibrar las cuentas fiscales tal como
muchos de los programas se plantean debido a las exenciones, la morosidad y por el
escaso peso relativo frente a otros contribuyentes. En muchas realidades existen aos de
gracia o exoneracin del pago, como por ejemplo, en Guayaquil, donde se permite la
eximicin del pago de los impuestos prediales por un lapso de cinco aos (Clichevsky,
2006). En relacin a las tasas de servicio, ellas varan segn los servicios que posean: si los
mismos se hallan privatizados o no; si se aplican tarifas sociales de agua, electricidad.
En cuanto al otorgamiento de crdito, justamente uno de los supuestos
fundamentales para la legalizacin es que la poblacin pueda acceder al mismo mediante
el sistema financiero privado. De Soto (2003) considera que, fuera de las familias, el
principal beneficiario de los procesos de regularizacin del suelo es el sistema financiero.
Pero la existencia de garanta propietaria por s sola no es suficiente para el desarrollo de
mecanismos de crdito, pues los bancos exigen adems a los acreedores un determinado
ingreso (familiar o individual) y no exclusivamente la propiedad del terreno. A su vez,
para las instituciones financieras formales resulta igual de oneroso otorgar prstamos de
pequeos montos (como a la poblacin regularizada) que de grandes montos, y por lo
tanto no estn interesads en concederlos.
En Per, la vivienda registrada es una garanta para la institucin financiera y la
hipoteca constituye un documento que es posible transar en el mercado secundario de
valores. Sin embargo, la opinin generalizada de las familias es que un crdito hipotecario
es algo demasiado riesgoso de asumir, debido al gran valor que le otorgan a la vivienda.
En trminos generales existe una actitud prudente respecto a la solicitud de prstamos.
Ello se explica por la inexistencia de un trabajo estable y de buenos ingresos (DESCO,
2001). Aunque los crditos, tanto en montos como en cantidad, han ido en aumento:
249 millones de dlares en 2000, que interesan a 154.000 personas; 274 millones y
173.000 personas en 2001, 314 millones y 197.000 beneficiarios en 2002, y hasta agosto
2003, 346 millones y 226.000 propietarios (COFOPRI, 2004).16
Otra situacin ocurre en Brasil, donde, en un estudio sobre programas de
regularizacin en diez ciudades, no se ha encontrado ninguna mencin a que la
legalizacin de la propiedad haya propiciado el crdito de las familias beneficiarias de
dichos programas (IBAM, 2002).
En Mxico, no toda la poblacin que posee el terreno quiere un crdito bancario. Se
ha demostrado que ya antes de poseer la propiedad tenan crditos quiz a mayor
inters, pero eso no le importa mucho a la poblacin a travs de agentes privados o de
63
16 Para este tema, ver tambin Caldern, 2007.
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familiares, amigos, etc. Existe un mercado de crdito informal, a los que dicha
poblacin tiene acceso. Y con la legalizacin, quieren seguir teniendo ese tipo de crdito
por desconfiar de los bancos, de las condiciones que les imponen, de las hipotecas y por
el miedo de la morosidad. Un estudio en Argentina corrobora que la obtencin del ttulo
de propiedad no significa una mayor cantidad de poblacin beneficiada con crditos. No
hay diferencias en cuanto al acceso al crdito formal entre 1.800 familias legalizadas entre
1989 y 1998 y otro grupo de familias aun no regularizadas. Las familias regularizadas
siguen accediendo a crdito informal a travs de parientes, colegas, vecinos y amigos
(Galiani y Schargrodsky, 2004).
HACIA UNA TENENCIA SEGURA?
En la mayora de los pases se legalizan las ocupaciones de tierras fiscales y en menor
cantidad las realizadas sobre tierras privadas. En algunos se otorgan escrituras pblicas; en
otros ttulos, en un registro especial, como en Per hasta 2004. Algunos pases utilizan la
usucapin y la Concesin del Derecho Real de Uso, como en Brasil. En Argentina, la
posesin de lote ocupado ilegalmente (un tipo especial de informalidad), si no es
solicitado por el propietario original durante el trmino de diez aos, es tenencia
intermedia (mediante un documento pblico inscripto en Registro), luego de lo cual el
poseedor obtiene la escritura definitiva (Ley N 24.374/94).
Dados los cambios constantes de los contextos polticos locales, en muchas ciudades
donde las polticas de la tenencia y los programas de regularizacin no estn consolidados,
aun hay desalojos (Clichevsky, 2003). Por lo tanto, tener seguridad de la tenencia a travs
de un documento se vuelve importante cuando un conflicto surge, sea una confrontacin
jurdica entre los ocupantes y el propietario original privado, por problemas familiares o
por factores econmicos externos, tales como obras pblicas significativas que pueden
tornar las reas ocupadas ms atrayentes para el mercado inmobiliario.
Obviamente que las escrituras pblicas registradas en el respectivo Registro
Pblico de la Propiedad son los documentos que dan total seguridad a quienes la
poseen. Una institucin como sta debe operar sobre una base racional, impersonal y
desinteresada y se puede defender pblicamente el ttulo a la tierra en juicios que
proclaman el principio del acceso y el acatamiento universal a la regla de que la ley
trasciende los intereses particulares. La posesin del ttulo legal permite a los propietarios
la libertad de utilizar y disponer de la propiedad (Varley, 2001). Esta seguridad se
desvanece, en parte, en las titulaciones que no se realizan mediante escritura pblica.
LA POBLACIN PARTICIPA?
Desgraciadamente, la poblacin no participa de los Programas durante su
formulacin; lo hace en la implementacin, dependiendo de su organizacin, de la
coyuntura poltica y tambin de los programas especficos; en los programas
exclusivamente dominiales la participacin es menor que en los programas integrales. En
los programas de legalizacin masiva, la poblacin tiene muy escasa participacin, salvo
en cuanto a requisitos de documentacin y, si corresponde, en los posteriores pagos. En
Per, el proceso de formalizacin es una poltica diseada y dinamizada desde el Estado,
de arriba hacia abajo, sin que participe la poblacin de manera individual o familiar. No
han sido los pobladores organizados quienes se han acercado a las instituciones del Estado
64
N O R A
C L I C H E V S K Y
solicitando la implementacin de una poltica de formalizacin o de registro de sus

propiedades (PDPU, 2002). En otras realidades, los habitantes definen desde los lmites de
lo que ellos entienden que es su lote en relacin a sus vecinos, ayudando en la
sealizacin para su posterior mensura.
La participacin de la poblacin es bsica para arribar a la inclusin como
pretenden muchos de los programas en sus objetivos , pero si se consideran tambin
otras instancias de participacin en programas de empleo, previsin de la informalidad
mediante polticas que modifican el funcionamiento actual del mercado legal del suelo,
entre otras. De lo contrario, la ciudad segregada va a continuar existiendo, quiz en
mejores condiciones, especialmente en relacin al peligro del desalojo, y a veces con
mejoras ambientales. Pero estos son los lmites que plantean estos programas. Para una
verdadera inclusin de la poblacin regularizada, debera poder elegir donde vivir, y esto
aun es imposible en la sociedad latino y centroamericana, donde las situaciones de
pobreza e indigencia no se han revertido.
LOS PROGRAMAS INCIDEN EN LA MULTIPLICACIN DE LA INFORMALIDAD?
Como la pobreza ha aumentado en muchos de nuestros pases, o por lo menos no
ha disminuido en trminos absolutos, se siguen reproduciendo las ocupaciones, y/o el
funcionamiento del mercado informal, pues no se opera estructuralmente para que ello
no ocurra. Inclusive hay autores que plantean que las polticas de regularizacin son un
aliciente para las nuevas ocupaciones informales (Smolka, 2005). La legalizacin va detrs
de las ocupaciones; por ejemplo, en Per; entre 1998 y 1999, el nmero de viviendas
regularizadas fuera de Lima aument de 17.929 a 48.869, tambin aumentaron las
carentes de ttulos de propiedad de 371.005 a 392.436, lo cual pone en evidencia la
persistencia de los mecanismos de invasin (Caldern, 2002). Slo en la ciudad de Lima
la COFOPRI estimaba que se haban creado 214 asentamientos con 25 mil familias en los
ltimos cinco aos.
En Brasil, mientras se regularizan algunas favelas, muchas otras aparecen o son
densificadas. La valorizacin inmobiliaria, combinada con la reduccin de los ingresos,
desencadena desplazamientos en cascada de una clase social sobre la inmediatamente
inferior hacia los barrios menos caros. Las favelas pasan a ser presionadas por una
demanda de mayores ingresos, que induce una parte de los habitantes a traspasar sus
inmuebles. Por otro lado, las familias de bajos ingresos ya no pueden instalarse en aquella
favela, pues los precios se han tornado muy caros despus de la urbanizacin
(Clichevsky, 2003).
Segn los programas y sus especficos requisitos de venta, los terrenos regularizados
quedan incorporados al mercado del suelo urbano y el valor que los pobladores tienen que
pagar en especial en las tierras privadas regularizados es el de dicho mercado, lo cual
significa, en muchos casos, que los mismos deban instalarse en otras reas dentro de la
ciudad en las que el precio del suelo es ms accesible a sus posibilidades. As se liberan
reas invadidas y la poblacin de menores ingresos se concentra en zonas que pueden
volver a invadir o comprar a bajo costo.
En Per, la legalizacin masiva ha tenido impacto sobre el mercado de tierras pues
el precio del terreno vaco ha aumentado notablemente. El mercado informal de suelo,
nica opcin de los pobres se torna en un mercado formal para familias de mayores
ingresos. Se genera ms exclusin urbana y social. Quienes han ejecutado el proyecto
65
17 Esta paradoja nos remite a la cuestin de fondo de

todo proceso de formalizacin: las acciones de regularizacin de la tenencia del suelo pueden ser efectuadas
al servicio de diferentes
marcos y propuestas del desarrollo (Riofro, 2001).
D E L
S U E L O
de formalizacin peruano han supuesto que ello bastaba para que el mercado opere y
genere desarrollo.17
La regularizacin estimula, pues, el mercado del suelo, en la medida que induce la
demanda de predios disponibles y la oferta por parte de quienes adquirieron
irregularmente un lote en una perspectiva especulativa, as como la aparicin de una
demanda proveniente de sectores sociales de mayor nivel socio-econmico que el
correspondiente a la poblacin inicial. Por lo mismo, induce a una aceleracin del proceso
de densificacin del asentamiento.
La regularizacin, an antes de concretarse, es decir, desde el momento que es
anunciada y se traduce en la presencia de funcionarios del organismo regularizador,
provoca un aumento prcticamente inmediato de los precios del suelo. Salvo que haya
pactos expresos o compromisos firmados con anterioridad como ha ocurrido en algunas
colonias de Tegucigalpa. En otras realidades, como en Jujuy, Argentina, en el contexto del
Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), aun no haba finalizado el proceso de
legalizacin a sus ocupantes, y parte de stos ya los haban vendido con compromisos de
venta a precios de mercado dado que se trataba de un barrio muy cercano al centro de
la ciudad y por lo tanto con alto valor relativo del precio de la tierra en el mercado formal.
Por otra parte, el mejoramiento y la regularizacin son incentivos a nuevas
ocupaciones. La valorizacin de los barrios regularizados y de sus entornos puede
significar que los pobladores no puedan pagar impuestos y tasas acordes con las
valuaciones, y por lo tanto, debern dejar el lugar donde habitan y volver a ocupar ello
ya ha ocurrido en algunos barrios, donde se han transferido los boletos de compra-venta.
En Per, la intervencin estatal, en los sectores ms pobres, como la aplicacin del
programa de Legalizacin de la Propiedad a travs de COFOPRI cambia las circunstancias
urbansticas del predio y en consecuencia hay un incremento de valor del mismo. Pero
depende de la antigedad del asentamiento. En trminos generales, en las zonas
consolidadas y antiguas no se ha desarrollado un mercado ni procesos de movilidad
residencial, aunque en las no consolidadas pero tituladas s se observan casos de
tendencias a la venta (Caldern, 1999; 2007).
Evidentemente, la poltica de regularizacin significa colocar tierra en el mercado
formal, y existe una polmica en torno a los alcances que posee esta situacin. Aunque
todava resulta prematuro sostener que la poltica de regularizacin est desarrollando un
mercado inmobiliario formal en los barrios populares, en sustitucin de las transacciones
informales que existan con anterioridad.
Como dice Alfonsn, para los autores catastrofistas, el mercado es implacable y el
esfuerzo pblico en regularizar y equipar los asentamientos es, ex-post, apropiado
privadamente por los que siempre lucran con la creciente urbanizacin de la ciudad.
Segn esta autora, para los romnticos, la comunidad puede resistir el asedio del sector
inmobiliario. Los realistas reconocen la existencia del problema y procuran analizarla,
tratando de entenderlo y buscar soluciones adecuadas a los intereses tanto pblicos como
de los habitantes de los asentamientos regularizados (Alfonsn, 2001; Clichevsky, 2006).
REFLEXIONES FINALES
El artculo muestra que se han complejizado los tipos de informalidad urbana, y en
algunos pases ha aumentado la cantidad de poblacin viviendo en diversas situaciones de
66
N O R A
C L I C H E V S K Y
informalidad, debido a la distribucin de la riqueza y a la situacin de empleo e ingresos,

as como a las polticas del Estado hacia sus propias tierras y al mercado de tierras legal y
al funcionamiento del mismo.
Es indudable que los diferentes programas de regularizacin implementados en los
pases de la regin han contribuido, de distinta forma y profundidad, a mejorar la
situacin de la poblacin pobre urbana viviendo en la ilegalidad. Tambin es indudable
que los mismos an adolecen, en mayor o menor medida dependiendo de sus objetivos
en la formulacin y de las posibilidades de implementacin, de una serie de problemas
que habr que superar para que los mismos puedan poseer un mejor desempeo. Interesa
exponer algunas reflexiones finales sobre el desempeo de los mismos:
Tipos de informalidad que se regulariza: los programas apuntan a legalizar tierra fiscal y
en mucho menor medida ocupaciones sobre tierra privada e informalidad producida
por el funcionamiento de mercados informales de tierra urbana. Ello es debido a los
altos costos para el Estado y el tiempo en expropiar tierra privada para otorgrsela a los
ocupantes, y los costos para los posibles beneficiarios.
Cantidad de soluciones de situacin de informalidad: en algunos casos han significado
una disminucin considerable de la misma, como en Per. Pero la legalizacin
exclusivamente dominial posee limitaciones, en especial respecto al tipo de tierra que
se legaliza en cuanto a localizacin (en reas de riesgo) y falta de infraestructura,
tamao y estndares fsico-constructivos. En los programas integrales, la cantidad de
soluciones respecto a la poblacin viviendo en la informalidad es mnima, como han
mostrado algunos de los programas en Brasil, Colombia y Argentina.18
Instrumentos por los cuales se regulariza dominialmente: existe un predominio de
programas que utilizan las escrituras pblicas; si bien en nmero de soluciones, las
tenencias ms blandas son ms significativas.
Utilizacin de las tenencias intermedias en los programas de legalizacin para hacerlos ms
masivos con menores costos y tiempos. Ello depende de la situacin poltica de cada pas,
pues obviamente que dichas tenencias entraan peligro de desalojo, dado que poseen
vulnerabilidad jurdica (y an los conflictos por la tierra y desalojos estn presentes en
varios pases de la regin). Tambin es interesante sealar que an perdura, en la regin,
una visin jurdica de la propiedad privada por sobre la visin en algunos pases
constitucionalista de la funcin social de la propiedad. Y esta visin jurdica de la
propiedad individual es la que hace peligrar la seguridad de las tenencias intermedias.
Problemas institucionales: la cantidad de organismos pblicos y privados que
intervienen en los procesos de regularizacin (a veces, de distinto nivel del Estado). La
falta de recursos humanos capacitados para llevar adelante los programas significa,
conjuntamente con problemas de formulacin de los programas, perodos extendidos
de implementacin e incluso, atrasos importantes entre la formulacin y la
implementacin, que atentan contra el desempeo de los mismos.
Parmetros urbano ambientales que se utilizan para los programas de regularizacin: no
existen para los programas de legalizacin y en los casos de mejora urbano ambiental,
67
18 En un contexto internacional en donde la poblacin

viviendo en la informalidad
aumentar en las prximas
dcadas (Payne, 2005).
D E L
S U E L O
slo en escasos proyectos se elaboran especialmente. En general, los proyectos son

aprobados por excepcin o por flexibilizacin de las normas existentes. Existen slo
unos pocos casos en los cuales los programas estn vinculados a la poltica urbano
ambiental a nivel local, provincial/estadual o nacional.
Costos para el Estado: se evidencia una preponderancia de programas con
financiamiento internacional que en escasos casos son a fondo perdido o que
significa que los pases deben endeudarse para poder llevarlos a cabo. En los casos que
los gobiernos financian los mismos, hay problemas con el flujo financiero y hay casos
en que ha significado que no se han podido mantener la cantidad de soluciones a lo
largo del perodo, debido a la modificacin de prioridades en las inversiones.
Costos para la poblacin regularizada: en la mayora de los programas, el costo del suelo
es gratuito o se efecta un pago simblico. Muchos de los programas con componentes
de mejoramiento urbano son asimismo gratuitos, o con alta cuota de subsidio. Por lo
que pareciera que no son los costos de los programas los que induciran a la poblacin
a vender su ahora legalizado hbitat, sino los costos provenientes de impuestos y tasas
del proceso de regularizacin especfica. Aunque tambin en muchos casos los
impuestos inmobiliarios son muy bajos o los inmuebles estn exentos, slo los costos
de tasas por servicios podran ser impagables por parte de la poblacin legalizada.
Participacin de la poblacin: los programas de mejoramiento urbano o integrales,
ejecutados a escala local aunque provengan de fuentes de financiamiento nacional o
internacional poseen un componente importante, en general, de incorporacin de la
poblacin en la etapa de implementacin en la de formulacin, la poblacin objeto
de los programas no participa en ningn tipo de ellos. En los programas de legalizacin
exclusivamente, ello no ocurre y las decisiones son tomadas directamente por el Estado.
Propiedad legalizada como capital: crdito y compra-ventas. Los aun escasos trabajos
que existen sobre la relacin entre la legalizacin y crdito demuestran que la
poblacin legalizada no toma crditos en la banca privada en la proporcin que los
supuestos de algunos programas indicaban. Si bien en Per han aumentado en los
ltimos aos, no ha sido con el impulso que se pensaba, y la legalizacin no ha tenido
repercusin sobre el crdito en Brasil y Argentina. Ello ha sido explicado por el peligro
que le significa a la poblacin endeudarse, y ms si es de forma hipotecaria. Con
relacin a la incorporacin de la tierra legalizada al mercado inmobiliario, la cantidad
de poblacin que vende su propiedad recientemente legalizada pareciera que no es
mucha, aunque todava faltan evaluaciones al respecto.
Regularizacin y mejora en las condiciones de vida de la poblacin pobre: es indudable que
los programas de regularizacin mejoran las condiciones de vida de la poblacin pobre
urbana, pero en muy diversa medida, en relacin al tipo de proyecto. Es evidente que
los programas integrales poseen resultados ms positivos al respecto que los
estrictamente de regularizacin dominial o de mejora de algn aspecto urbano; importa
sealar que en un nmero considerable de los programas integrales, la generacin de
empleo de manera directa o indirecta a travs de capacitacin, microcrditos, etc.
ha jugado un papel importante en la disminucin de la poblacin pobre urbana.
68
N O R A
C L I C H E V S K Y
En el contexto regional de exclusin social creciente, las polticas habitacionales

fundadas exclusivamente en la regularizacin de asentamientos ilegales tienen muchas
limitaciones. Por un lado, cuando no hacen sino la regularizacin de los asentamientos
ilegales, los gobiernos refuerzan la lgica de la exclusin urbana: o sea, consolidan los ms
pobres donde el mercado les ha permitido instalarse. La regularizacin no altera las
condiciones perversas en que se produce la ciudad; no elimina las prcticas ilegales y, si
no es acompaada de propuestas integrales de intervencin, las recrea y retroalimenta.19
Quienes implementan las polticas suponen que con slo el hecho de ser propietarios,
o la posibilidad de serlo, la poblacin, por decisin individual, mejorar su hbitat. Pero
eso no es as, pues la poblacin ha mejorado sus viviendas sin aun tener el ttulo en la
mayora de los asentamientos. Tampoco es tan cierto lo que plantea De Soto, que el hecho
de ser propietarios significa una capitalizacin importante al tiempo que tienen acceso al
crdito, pues se ha demostrado que ste es aun restringido (Fernandes, 2002).
Obviamente que la regularizacin no disminuye la pobreza, y mucho menos aun si
se trata slo de la legalizacin dominial; los distintos tipos de programas que se llevan
adelante son complementarios a las polticas de compensacin social fomentados por las
polticas econmicas neoliberales implementadas en toda Amrica Latina durante los
ltimos aos, por lo tanto, no estn orientados a enfrentar las fuentes que originan la
pobreza estructural.
Un comentario final: es evidente que la regularizacin es una poltica social, y por
lo tanto lleva implcita una mejora en las condiciones de vida de la poblacin, pero
tambin posee un componente de creacin de capital inmobiliario, sobre todo en los
supuestos de algunos programas, que involucra la incorporacin de las propiedades
regularizadas al sector inmobiliario y de los beneficiarios a sistemas fiscales del Estado y
como clientes de las empresas privatizadas de servicios. En el equilibrio entre esos dos
aspectos, que no se dirime en el espacio micro del acceso al suelo aunque posee su
importancia , sino en el espacio ms amplio socio poltico con el peso relativo de los
distintos sectores sociales es que se podrn disear programas, quiz, ms sociales,
dependiendo justamente del peso poltico que tenga la poblacin pobre urbana que aun
vive en la informalidad.
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69
19 Como dice Katzman: no

existen recetas rpidas ni
atajos para la construccin
de ciudadana e integracin
social entre los pobres urbanos y se requiere una redefinicin del contrato social urbano (Katzman, 2003).
Nora Clichevsky es arquiteta, Mestre em Planejamento Urbano e Regional

pela UFRGS. Pesquisadora
do Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y
Tcnicas (CONICET) del Instituto de Geografa, Facultad
de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires.
E-mails: nora.clichevsky@
gmail.com; noraclic@yahoo.
com.ar.
Artigo recebido em fevereiro
2008.
D E L
S U E L O
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B S T R A C T This article discusses the difficulties of land access of poor urban

population in Latin America and the results of the implementation of regulation Programs
which tend to solve the situation of the population that inhabits informally in the cities and
Latin American metropolitan areas. These Programs have started from the existence of
irregularity/ illegality/ informality on land occupation and the construction of the urban
habitat. The article consists of an introduction, a section on the urban informal act, other
about the regulation policies, as per tenant purposes as improvement of neighborhoods and
finally reflections on the implementation of such policies and the impacts on the population
that are objective of them.
E Y W O R D S Urban informality; urban regulation; legalization; improvement of

neighborhoods.
71
A OUTORGA ONEROSA DO
DIREITO DE CONSTRUIR APS
O ESTATUTO DA CIDADE
UM PANORAMA DE IMPLEMENTAO
NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
R E N ATO C Y M B A L I S TA
PAULA POLLINI
PAT R C I A C O B R A
PAULA SANTORO
R
E S U M O O presente artigo discute o alcance da implementao do instrumento urbanstico da Outorga Onerosa do Direito de Construir (ou Solo Criado) pelos municpios brasileiros, tendo como base a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, dos anos
de 2001 e de 2005, e a contextualiza dentro do novo marco legal urbano, o Estatuto da Cidade (Lei Federal n.10.257/2001) e do processo de elaborao e reviso dos Planos Diretores
Participativos que ocorreram no incio do sculo XXI nos municpios brasileiros. Por um lado,
o artigo identifica um significativo aumento na recorrncia do uso da Outorga Onerosa do
Direito de Construir nos municpios brasileiros aps o Estatuto da Cidade, mas, por outro,
aponta para uma relativa fragilidade na implementao do instrumento, principalmente em
municpios com populao menor.
PA
L A V R A S - C H A V E Outorga onerosa do direito de construir; solo criado;

reforma urbana; instrumentos urbansticos; Plano Diretor.
INTRODUO
Tm sido muitas as transformaes nos processos e instrumentos de regulao do
territrio das cidades brasileiras nos ltimos anos, e j foram abordadas pela literatura em
trabalhos que tratam das diversas frentes abertas por novos princpios, diretrizes e instrumentos de gesto do territrio: a busca pela democratizao do solo urbano, a incorporao de novos atores sociais nos processos e a idia da efetivao das funes sociais da cidade e da propriedade. (Rolnik e Cymbalista, 1997; Osrio, 2002; Dallari e Ferraz, 2003;
Fernandes e Alfonsin, 2003; Fernandes e Alfonsin, 2006; Bueno e Cymbalista, 2007).
As inovaes na regulao do territrio significaram tambm novas maneiras de relacionamento entre o poder pblico e os promotores do mercado imobilirio, mediante
a introduo da noo da separao entre os direitos de propriedade e os direitos construtivos, e a cobrana pela outorga onerosa do direito de construir (OODC) por parte do poder pblico municipal, tema deste artigo.
Longe de constituir temtica consensual, trata-se de campo controverso. Furtado e
Smolka (2005: 39) afirmam que talvez a questo mais importante entre as vrias que
surgem na abordagem do tema da recuperao pelo setor pblico de mais-valias fundirias originadas no processo de urbanizao, no Brasil como na Amrica Latina, seja a do
73
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
descompasso existente, e persistente, entre a teoria e as prticas envolvidas no tema.

Furtado et al (2006) destacam a precariedade das informaes referentes ao acompanhamento da aplicao do instrumento, fato que provavelmente resultante da fraca interrelao ainda existente entre as Secretarias de Urbanismo, que aplicam o instrumento, e
da Fazenda, que em geral recolhem as contrapartidas. Cymbalista e Santoro (2006b)
mostram que historicamente existe maior potencial arrecadatrio da OODC conforme as
operaes so negociadas caso-a-caso, desvinculadas de uma poltica urbana geral para o
municpio. As experincias que buscam a insero da OODC em uma poltica urbana de
carter mais global tendem a atingir menor sucesso arrecadatrio. Wilderode (1997)
alerta para os riscos de operaes de venda de potencial construtivo desvinculada de propostas urbansticas mais amplas que, no caso das operaes interligadas em So Paulo,
produziram significativos ganhos para o mercado imobilirio e aumento da segregao
da populao de baixa renda. Fix (2001), tambm voltada para o caso de So Paulo, desvela que grandes projetos que disponibilizam a venda de potenciais construtivos, como
as operaes urbanas, tm o potencial de agravar ainda mais as desigualdades intra-territoriais nas grandes cidades.
Todos esses alertas apontam para os riscos de ineficcia ou uso perverso da venda de
potenciais construtivos. Por outro lado, a favor da aplicao do instrumento, pode-se argumentar que o reconhecimento da separao entre direitos de propriedade e direitos construtivos, conceitualmente embutidos na OODC, conquista bastante relevante, quando
efetivamente includa em um processo de planejamento de maior alcance. Alm disso, a
implementao do instrumento em municpios onde no h atualmente interesse pela
compra de potencial construtivo, a implementao de coeficientes de aproveitamento bsicos e mximos via OODC pode ser importante, pois a poltica territorial pode antecipar
os movimentos do mercado imobilirio. Isso significa possibilidades de efetivao futura
do instrumento em situao mais favorvel do que se consegue obter em municpios onde
o mercado imobilirio j muito ativo, onde podem surgir grandes resistncias implementao do instrumento, ou induzir a um modelo de aplicao da OODC que interessa
apenas aos interesses do mercado, como recorrente (Cymbalista e Santoro, 2006b: 26-7).
A NOVA REALIDADE PARA A APLICAO DA OODC:

O ESTATUTO DA CIDADE, OS NOVOS PLANOS
DIRETORES PARTICIPATIVOS E A MUNIC 2005
Em paralelo s primeiras experincias de aplicao da OODC em municpios brasileiros, na dcada de 1980, o movimento que lutou pela renovao do marco regulatrio
da poltica urbana refletiu tambm sobre a OODC. Os primeiros anos do sculo XXI foram de acelerao no ritmo e abrangncia das transformaes, principalmente com a
aprovao do Estatuto da Cidade e da onda de Planos Diretores realizados por centenas
de municpios brasileiros.
Tal processo precisa ainda ser corretamente dimensionado e avaliado, e j se iniciam
os trabalhos nesse sentido. H posicionamentos bastante cticos em relao ao conjunto
dos processos (Villaa, 2005); h estudos que procuram apontar os desafios de implementao de instrumentos especficos (Denaldi e Bruno, 2007), problematizar os processos
participativos (Souza, 2007), avaliar as possibilidades de os Planos se relacionarem com as
formas como grupos tnicos produzem e ocupam o territrio (Nakano e Comaru, 2007),
74
R . C Y M B A L I S T A , P. P O L L I N I , P. C O B R A , P. S A N T O R O
analisar questes relacionadas ao andamento dos Planos Diretores no Legislativo Municipal (Bonduki, 2007) e no mbito dos operadores do direito Ministrio Pblico e Poder
Judicirio (Santoro, Cymbalista e Nakashima, 2007).
Muito recentemente, com a aprovao de Planos Diretores em mais de 1500 municpios, abrem-se possibilidades de estudos mais panormicos, que complementam e alimentam os estudos de carter mais monogrfico (Rolnik, Cymbalista e Nakano, no prelo). O presente artigo se insere nesta ltima vertente, e tem como objeto a identificao
do grau de implementao da outorga onerosa do direito de construir nos Planos Diretores do incio do sculo XXI. Decorre de pesquisa desenvolvida pelo Instituto Plis em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy (LILP), cuja temtica tem sido estudada em
uma srie de trabalhos.1 Trata-se de objeto de trabalho relevante, pois aponta para aspectos das relaes que as administraes municipais vm procurando travar com o mercado
imobilirio, na perspectiva em tese de recuperar parte da valorizao fundiria que decorre de investimentos pblicos.
O Estatuto da Cidade (Lei n.10.257/2001) interferiu na regulao da implementao da OODC, buscando enfrentar os abusos das primeiras experincias, como as operaes interligadas em So Paulo e no Rio de Janeiro.2 Se no perodo anterior as experincias de aplicao da OODC caracterizaram-se pela diversidade de objetivos e
procedimentos, aps o Estatuto novos parmetros procuravam homogeneizar a sua implementao para tentar evitar os efeitos perversos da aplicao das operaes urbanas e
interligadas, revelados por estudos como aqueles mencionados acima.
Primeiramente, o Estatuto define que no s a OODC, mas todos os instrumentos
de poltica urbana, devem seguir as diretrizes gerais da poltica urbana, como a justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao (Art 2, Diretriz IX) e a recuperao dos investimentos do poder pblico que resultem na valorizao dos imveis urbanos (Art 2,
Diretriz XI). Tambm relevante a diretriz da gesto democrtica da cidade (Art. 2, Diretriz II), que impede a implementao de polticas e instrumentos sem a dimenso participativa, o que incide tambm sobre a OODC. Tais diretrizes so relevantes, pois qualquer ao ou omisso que contrarie as diretrizes gerais da poltica urbana nacional pode
ser considerada como ilegalidade e, como tal, passvel de questionamento judicial. certo que qualquer ato ou norma a ela contrrio pode ser invalidado. O poder pblico pode ser submetido a sanes, caso contrarie esses parmetros (Levy, Santoro e Cymbalista, 2007: 61-5). Nessa chave de leitura, grande parte das aplicaes da OODC poderia
ser considerada inconstitucional. Alfonsin (2006) considera que tais diretrizes devem
obrigatoriamente orientar a concepo e implementao de instrumentos como as operaes urbanas consorciadas, que envolvem tambm a OODC.
O Estatuto da Cidade estabelece que a OODC s poder ser aplicada em um municpio se estiver prevista em um Plano Diretor, procurando combater, assim, as aplicaes
desvinculadas de uma poltica urbana mais geral para as cidades. O Plano Diretor poder incluir o instrumento da OODC considerando sua adequao realidade especfica do
Municpio, infra-estrutura implantada, se h demanda, ou diante das previses futuras
de desenvolvimento local, e compatibilizar sua aplicao com a poltica urbana municipal como um todo, fixando ndices construtivos mnimos, bsicos e mximos para a cidade e evitando negociaes caso-a-caso. Devero ser fixadas em lei (no prprio Plano Diretor ou em lei especfica) a forma de clculo e o valor da contrapartida a ser quitado pelo
beneficirio dos direitos de construir. Alm disso, o Estatuto da Cidade define um rol de
finalidades que devero ser seguidas na aplicao dos recursos provenientes da OODC.
75
1 Projeto de pesquisa The

selling of Building rights in
municipalities
Brazilian
(contrato #LRC110606).
Lincoln Institute of Land Policy/Instituto Plis, dezembro de 2006 a maio 2007.
Resultados anteriores nesse
processo podem ser verificados em: Santoro (org.),
2005; Cymbalista, Santoro
e Somekh (2005); Cymbalista e Santoro (2006); Levy,
Santoro e Cymbalista (2007).
Alm dos resultados publicados, podemos mencionar
os eventos de discusso pblica do grupo Gesto Social da Valorizao da Terra
(GESVAT), os seminrios
Solo-criado: avaliao e
perspectivas (Universidade
Mackenzie, So Paulo,
2005) e Poltica Fundiria
Municipal e Gesto Social
da Valorizao da Terra
(Fundao Getlio Vargas,
So Paulo, 2006).
2 Sobre essas experincias,
ver: Wilderode (1997) e Cardoso et al (1997).
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
Logo aps a aprovao do Estatuto da Cidade, comeou a circular material de divulgao da lei e dos instrumentos por ele regulamentados, incluindo as novas formas de
aplicao da OODC (Rolnik, 2002: 64-72). Em 2004 foi distribudo para todos os municpios brasileiros material que inclua a OOCD como instrumento de induo do desenvolvimento urbano, que pode ser utilizado nos Planos Diretores (Rolnik, 2004:128-31).
Um dos principais instrumentos de divulgao do Estatuto da Cidade, o Kit das Cidades,
foi reconstrudo e reeditado em 2005, com um foco especfico para as potencialidades de
recuperao das valorizaes fundirias (Instituto Plis, 2005). E, decorrncia desse trabalho, o Ministrio das Cidades incluiu o item gesto social da valorizao da terra em
suas oficinas de capacitao, que foram realizadas por todo o pas, veiculando a necessidade de incluso nos Planos Diretores de instrumentos como a OODC, que promovem
a separao dos direitos de propriedade e dos direitos construtivos, e podem recuperar valorizaes fundirias.
Em 2006 veio a pblico uma nova base de dados com informaes sobre a existncia
da OODC nos municpios a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC)
2005 , j incorporando o impacto do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores municipais sobre a aplicao da OODC. Trata-se de oportunidade de aprofundamento do mapeamento realizado sobre os dados de 2001, que ainda no haviam identificado as alteraes
ps-Estatuto da Cidade. Sobre tais elementos estruturou-se a pesquisa aqui apresentada.
A OODC NA PESQUISA MUNIC-IBGE
3 Tratava-se do projeto de
pesquisa The experience of
Brazilian municipalities with
the Solo Criado instruments for selling of building
rights, coordenado por Renato Cymbalista e Paula
Santoro, desenvolvido pelo
Instituto Plis em parceria
com o LILP no ano de 2006.
4 Em cerca de 15% dos municpios contatados para a
pesquisa no foi possvel encontrar interlocutor qualificado, o que implica em certa
impreciso nos dados. Em
grande parte, trata-se de
Municpios com estrutura administrativa precria, o que
nos leva hiptese de que
poucos deles devem efetivamente possuir a OODC em
sua base legislativa.
Cymbalista, Santoro e Somekh (2005) mostraram que existe uma fonte de dados em
nvel nacional que nos d informao sobre a aplicao de instrumentos urbansticos, a
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), realizada anualmente pelo IBGE
por meio de envio de questionrio a tcnicos de todos os municpios brasileiros (5564 at
31 de dezembro de 2005). No ano de 2001, a MUNIC apresentava uma pergunta especfica sobre a aplicao da OODC pelos municpios, e 227 municpios declararam dispor
desse instrumento. Tratava-se de dado bastante instigante, que merecia posteriores investigaes e checagens, pois os debates e a literatura em torno da aplicao do instrumento
apontavam para um universo bem mais restrito de aplicao da OODC. Os prprios autores mostraram-se reticentes em relao ao universo que a MUNIC apontava, e em conseqncia disso, foi levada adiante uma pesquisa que procurava checar tal informao e
mapear a real extenso da aplicao da OODC nesses municpios.3 Tal pesquisa de fato
identificou uma srie de municpios que efetivamente dispunham da OODC em um universo algo maior do que a literatura havia mapeado anteriormente, mas, ao mesmo tempo, revelou uma impreciso bastante grande nos dados da MUNIC em relao OODC.
Do conjunto de 227 municpios que declararam dispor do instrumento MUNIC 2001,
foram identificados apenas 56 que efetivamente o possuam em 2006, ou seja, cinco anos
aps a coleta de informaes (Cymbalista e Santoro, 2006a: 64). Por outro lado, a anlise de um acervo de textos de Planos Diretores coletados para outras pesquisas identificou
outros 19 municpios que dispunham do instrumento da legislao em 2006 e que no
constavam da base de dados da MUNIC (Cymbalista e Santoro, 2006a: 14).4
Tal pesquisa identificou tambm a grande distncia entre a simples existncia da
OODC no marco da regulao urbanstica no municpio e sua efetiva implementao,
conforme mostra a tabela abaixo, que agrega um total de 56 municpios identificados pela
76
lista da MUNIC 2001, e de 19 municpios identificados no acervo de Planos Diretores coletados para outros estudos, que possuam a OODC em sua legislao:
Tabela 1 MUNIC 2001, checagem Instituto Plis, 2005
Regio
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
Total de municpios
que afirmaram
possuir a OODC
5
17
4
25
24
75
Que afirmaram
aplicar a
OODC
3
1
1
8
8
19
Que afirmaram ter

obtido recursos
com a OODC
0
1
1
4
4
10
Aps a MUNIC 2001, at o ano de 2005 as pesquisas do IBGE no trouxeram dados

sobre a aplicao da OODC. A pesquisa MUNIC 2005, levada a campo entre o final de
2005 e incio de 2006, investigou os 5.564 municpios brasileiros e por articulao entre o Ministrio das Cidades e o IBGE reuniu dados referentes ao grau de aplicao de
instrumentos urbansticos, como a outorga onerosa do direito de construir.
Reconhecendo a precariedade das verses anteriores da MUNIC referente aos instrumentos urbansticos, o IBGE procurou melhorar a qualidade das informaes coletadas levando em conta tanto a frente dos informantes quanto a frente dos coletores de informaes. Em novembro de 2005 foi feito um treinamento centralizado com supervisores e
tcnicos de todas as unidades estaduais do IBGE, que repassaram as informaes para os tcnicos das cerca de 500 agncias do IBGE no pas. Os dados foram confrontados com os dados anteriores da MUNIC para identificao de possveis inconsistncias (IBGE, 2006: 22-3).
Em relao aos instrumentos urbansticos, foi realizada uma parceria entre o Ministrio das Cidades e o IBGE para construo de um questionrio especfico que desse
conta das questes referentes poltica urbana, habitacional e de transporte. Tcnicos do
Ministrio das Cidades participaram de capacitaes dos coletores de informaes do
IBGE em torno do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor e seus instrumentos, e tambm de capacitaes do IBGE junto aos municpios pesquisados, insistindo na importncia da MUNIC como principal instrumento de monitoramento da gesto municipal e
destacando a importncia da credibilidade das informaes. Na seo destinada s polticas urbanas e habitacionais, o tcnico responsvel pelo preenchimento das informaes
precisava identificar-se, e tambm informar se era ele o responsvel pela rea no municpio. Tal procedimento tinha como objetivo obter informaes mais confiveis.5
Em relao MUNIC do IBGE do ano de 2001, a MUNIC 2005 se diferencia daquela de 2001 pelo grau de aprofundamento do questionrio aplicado, e pela nfase dada
legislao urbanstica e, principalmente, aos resultados numricos obtidos. O Bloco 6 do
questionrio da MUNIC 2005 busca coletar um conjunto de leis bsicas existentes nos municpios, como: Lei Orgnica Municipal; Lei de Parcelamento do Solo; Lei de Zoneamento (ou equivalente); e Cdigo de Obras, identificando o ano e o nmero de cada uma delas na lei. Em seguida, questiona se o municpio possui leis especficas sobre os
instrumentos de poltica urbana, entre eles a OODC.
Em relao OODC, a MUNIC 2005 aponta 1.156 municpios que declararam dispor do instrumento, nmero muito superior aos 227 municpios arrolados pela MUNIC
77
5 Entrevista com Kazuo

Nakano, responsvel pela interface entre o Ministrio
das Cidades e o IBGE para a
MUNIC 2005.
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
2001. Essa informao motivou a elaborao de uma nova pesquisa, pois despertou uma
srie de indagaes: a nova onda de Planos Diretores (ainda no identificada pela MUNIC
2001) teria significado a implementao da OODC em tantos municpios? Nos municpios que regulamentaram a OODC pelos novos Planos Diretores, as diretrizes e normas do
Estatuto da Cidade estariam sendo cumpridas? A nova metodologia de captao de informaes sobre os instrumentos urbansticos utilizada na MUNIC 2005 teria significado
uma melhora na qualidade das informaes, em relao to imprecisa MUNIC 2001?
Procurando responder tais perguntas, procedemos checagem daqueles dados.
METODOLOGIA DA PESQUISA
6 A amostra de 30 municpios representa 12,4% dos

municpios acima de 50 mil
habitantes que responderam possuir o instrumento
do solo criado, e foi definida de acordo com os recursos e o tempo disponvel para a realizao da pesquisa.
Na pesquisa que checou o grau de implementao da OODC dentre os municpios

que declararam dispor do instrumento MUNIC 2001 foi estabelecido contato com todos
os 227 municpios que dispunham da OODC segundo aquela base de dados. Um dos problemas identificados foi a dificuldade de acesso a muitos municpios, e conforme citado
acima, em cerca de 15% dos municpios pesquisados anteriormente no foi possvel obter
retorno. Tal taxa de insucesso no muito alta, mas provoca distores no resultado da pesquisa pois a tendncia que estes sejam municpios com corpo tcnico mais precrio ,
o que resultou em um conjunto mais representativo de informaes sobre municpios com
administraes mais bem estruturadas. Na pesquisa em torno da MUNIC 2005, a estratgia foi distinta. Conforme metodologia construda em parceria com o LILP, foi selecionada uma amostra sorteada de 30 municpios6 dentro do universo apontado pela MUNIC
2005 como dispondo da OODC. A pesquisa anterior identificou que municpios com populao abaixo de 50.000 habitantes raramente dispunham de capacidade ou de interesse
para a implementao da OODC. Dessa forma, resolvemos concentrar os esforos da pesquisa na faixa superior a 50.000 habitantes, o que correspondia a 241 dentre os 1156 municpios que declararam MUNIC 2005 possurem a OODC. A tabela abaixo mostra que
nos municpios com maiores populaes onde se concentra a recorrncia da OODC.
Tabela 2 Municpios que disseram possuir o instrumento solo criado frente ao total
de municpios por faixa de populao, MUNIC 2005
MUNIC 2005 BLOCO 06 Legislao e Instrumentos de Planejamento Municipal
Questo 12.2 O municpio possui lei especfica sobre

o instrumento de poltica urbana do solo criado?
Faixa de
Municpios
Municpios que
Municpios que
responderam SIM
responderam
populao
(total)
(% em relao ao total
SIM
(total)
nesta faixa de populao)
Mais de 500.000
36
23
63,90
41,30
91
220
De 100.001 a 500.000 hab.
De 50.001 a 100.000 hab.
313
127
40,50
1.026
288
28,00
De 20.001 a 50.000 hab.
18,80
244
1.297
De 10.001 a 20.000 hab.
1.310
216
16,50
De 5.001 a 10.000 hab.
12,20
167
1.362
At 5.000 hab.
Total
5.564
1.156
20,80
78
A partir deste recorte, considerando os 241 municpios, utilizamos uma metodologia de sorteio aleatrio dentre os municpios com populao acima de 50 mil habitantes
(o critrio de seleo seguiu duas etapas: pela faixa populacional, excluindo-se os municpios com populao abaixo de 50 mil habitantes e, em seguida, dentro dessa faixa populacional, sorteados de maneira aleatria por computador). Mesmo mediante seguidas
tentativas, no foi possvel fazer contato com interlocutor qualificado em dois municpios da lista inicial: Vilhena (63.947 habitantes, em Roraima) e Jequi (148.724 habitantes, na Bahia). Nesses dois casos, o sorteio foi refeito e dois novos municpios foram
includos, Santos-SP e Alagoinhas-BA. A lista final de municpios que compuseram a
amostra a que segue:
Tabela 3 Municpios pesquisados (sorteio Instituto Plis 2007)
Cod.
Regio
Estado Municpio
IBGE
290070 Nordeste
430060 Sul
520110 Centro-Oeste
170210 Norte
330040 Sudeste
350610 Sudeste
420420 Sul
311860 Sudeste
291072 Nordeste
351550 Sudeste
312770 Sudeste
291480 Nordeste
210540 Nordeste
250750 Nordeste
240800 Nordeste
330330 Sudeste
314700 Sudeste
411840 Sul
353650 Sudeste
510704 Centro-Oeste
231130 Nordeste
510760 Centro-Oeste
150680 Norte
431740 Sul
354780 Sudeste
354850 Sudeste
431870 Sul
330520 Sudeste
355250 Sudeste
355620 Sudeste
Fonte: MUNIC 2005.
BA
RS
GO
TO
RJ
SP
SC
MG
BA
SP
MG
BA
MA
PB
RN
RJ
MG
PR
SP
MT
CE
MT
PA
RS
SP
SP
RS
RJ
SP
SP
Populao
(hab.)
Alagoinhas
138.366
Alvorada
210.233
Anpolis
313.412
Araguana
127.521
Barra Mansa
175.328
Bebedouro
79.233
Chapec
169.256
Contagem
593.419
Eunpolis
92.625
Fernandpolis
65.095
Gov. Valadares
257.535
Itabuna
203.816
Itapecuru Mirim
51.168
Joo Pessoa
660.798
Mossor
227.357
Niteri
474.046
83.011
Paracatu
Paranava
78.693
Paulnia
60.486
Primavera do Leste
56.982
Quixad
74.793
Rondonpolis
166.830
Santarm
274.012
Santiago
51.692
Santo Andr
669.592
418.316
Santos
So Leopoldo
209.611
So Pedro da Aldeia 76.414
272.452
Suzano
Valinhos
92.425
Possua OODC Possua OODC

MUNIC 2005? MUNIC 2001?
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
No
Sim
No
79
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
Conforme mostra a tabela anterior, a distribuio geogrfica dos municpios sorteados bastante ampla e sua populao muito variada, cobrindo de forma abrangente a diversidade de realidades urbansticas do pas. Para uma melhor aproximao com os municpios sorteados, primeiramente foi realizado um levantamento da legislao existente e
uma breve anlise de seus contedos.
O primeiro contato, via Internet, permitiu coletar informaes referentes aos Planos
Diretores vigentes de cerca de metade dos municpios. Em seguida, entramos em contato com as prefeituras dos municpios restantes para a obteno de informaes quanto ao
Plano Diretor e legislao especfica de OODC. Nos municpios em que se constatou a
presena do instrumento da OODC nos Planos Diretores vigentes, foi realizado contato
telefnico para identificar detalhes sobre a experincia de sua aplicao da OODC.
RESULTADOS DA PESQUISA
A CONSISTNCIA DA MUNIC 2005
A checagem dos dados da MUNIC 2005 revelou que, dos 30 municpios sorteados e
pesquisados, 19 deles (63%) efetivamente possuam a OODC em sua legislao em meados de 2007: Santo Andr-SP, Joo Pessoa-PB, Contagem-MG, Niteri-RJ, Santos-SP,
Anpolis-GO, Suzano-SP, Mossor-RN, Alvorada-RS, So Leopoldo-RS, Barra Mansa-RJ,
Chapec-SC, Rondonpolis-MT, Araguana-TO, Bebedouro-SP, So Pedro da Aldeia-RJ,
Fernandpolis-SP, Santiago-RS e Itapecuru Mirim-MA.
Os outros 11 municpios (37%) revelaram no dispor da regulamentao da OODC:
Santarm-PA, Governador Valadares-MG, Itabuna-BA, Alagoinhas-BA, Eunpolis-BA, Valinhos-SP, Paracatu-MG, Paranava-PR, Quixad-CE, Paulnia-SP e Primavera do Leste-MT.
Ainda que seja um nmero relativamente alto, trata-se claramente de uma melhora na
qualidade das informaes em relao MUNIC 2001, em que as informaes sobre a
OODC foram procedentes em apenas 25 a 30% dos municpios, indicando que o esforo
do IBGE em melhorar a qualidade das informaes da MUNIC vem sendo bem-sucedido.
Por outro lado, importante mencionar que a MUNIC 2005 foi aplicada em um momento em que uma srie de municpios estava ainda fazendo seus Planos Diretores, e
possvel que as informaes tenham sido dadas no com base em leis existentes, mas em
propostas de implementao da OODC constantes de Projetos de Lei ou de propostas preliminares de Planos Diretores. Mossor-RN, Rondonpolis-MT, Bebedouro-SP, Fernandpolis-SP, Santiago-RS e Itapecuru Mirim-MA foram municpios que aprovaram seus
Planos Diretores implementando pela primeira vez a OODC entre setembro e dezembro
de 2006, ou seja, aps a concluso da coleta de dados da MUNIC 2005 em abril de 2006
(IBGE, 2006: 21). Vale ressaltar tambm que eventualmente as informaes foram dadas
MUNIC com base em perspectivas futuras de implementao do instrumento.
Da mesma forma, alguns municpios encontravam-se ainda em processo de elaborao de seus Planos Diretores no perodo de coleta de dados da pesquisa (dezembro de
2006 a abril de 2007), assim, pode ter ocorrido a implementao da OODC em alguns deles. o caso de Itabuna-BA, Primavera do Leste-MT e Santarm-PA. O municpio de Suzano-SP havia incorporado a OODC na sua legislao por meio de em um Plano Diretor
aprovado em 2004, mas este estava em processo de reviso no primeiro semestre de 2007.
O processo indicava que a OODC seria mantida na legislao municipal, com algumas al80
teraes em relao aos ndices adotados em 2004. Tais informaes indicam a necessidade de uma atualizao da pesquisa.
APLICAO DA OODC NOS MUNICPIOS
A pesquisa na Internet, a coleta, leitura e anlise da legislao e as entrevistas com
interlocutores qualificados nos municpios nos permitiram obter informaes bastante
precisas sobre o grau de implementao da OODC nos municpios pesquisados. Conforme apontado acima, 19 dentre os 30 municpios selecionados efetivamente dispunham
da OODC em meados de 2007.
Sete dos 19 municpios que dispunham da OODC Joo Pessoa, Santos, Contagem,
Alvorada, Santo Andr, Barra Mansa e Niteri j contavam com o instrumento em seu
arcabouo regulatrio antes da aprovao do Estatuto da Cidade (2001), e a reviso dos
Planos reiterou o instrumento. Os demais 12 municpios incluram o instrumento em
seus novos Planos Diretores aps 2001. No municpio de Suzano-SP, a OODC prevista
na lei de seu Plano Diretor de 2004. No entanto, em 2007 o Plano estava em processo
de reviso.
A incluso do instrumento no Estatuto da Cidade e nos contedos da campanha do
Plano Diretor Participativo, ao que parece, apresentou resultados positivos no que diz respeito presena do instrumento de legislao urbanstica municipal. Em uma perspectiva otimista, isso pode indicar um avano no debate sobre a noo de que existe uma separao entre direitos de propriedade e direitos construtivos, e a conscientizao de que
o tratamento do direito construtivo um bem coletivo cuja gesto cabe ao poder pblico municipal. Por outro lado, tal presena pode decorrer de outros processos que no um
debate aprofundado em mbito local: de simples e automticas repeties dos termos do
Estatuto; da influncia de consultores externos imprimindo aos municpios suas prprias
vises sobre os instrumentos urbansticos, sem relao com a sua pertinncia para as realidades locais. A presena da OODC pode at mesmo atender s demandas do mercado
imobilirio por potencial construtivo adicional, dependendo da forma como introduzida. Uma avaliao conclusiva sobre o significativo aumento da recorrncia do instrumento aps os Planos Diretores, apontado tanto pela MUNIC quanto pela pesquisa de checagem, s possvel com estudos mais aprofundados sobre cada uma das experincias,
maneira como foi feita em Furtado et al (2007).
Para alm da simples presena do instrumento, a checagem dos dados da MUNIC
2005 buscou identificar em que medida os municpios aplicam efetivamente o instrumento pois se sabe que grande a distncia entre a simples presena da OODC na legislao urbanstica e sua efetiva aplicao. Nesse aspecto, do total de 19 municpios que
contavam com a OODC em seu arcabouo regulatrio, apenas seis j haviam aplicado o
instrumento (Tabela 4).
81
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
Tabela 4 Aplicao do instrumento da OODC (MUNIC 2005, checagem Instituto Plis,

2007)
Municpio
Ano em que
OODC consta do
OODC j
a OODC surge na
Plano Diretor
foi aplicada?
legislao municipal
Participativo?(ano)
Joo Pessoa-PB
1992
No foi feita reviso
Sim
Barra Mansa-RJ
1992
Sim (2006)
No
Niteri-RJ
1992
Sim (2004)
Sim
Contagem-MG
1995
Sim (2006)
Sim
Santo Andr-SP
1995
Sim (2004)
Sim
Santos-SP
1998
No foi feita reviso
Sim
Alvorada-RS
2000
Sim (2004)
Sim
Chapec-RS
2004
Sim (2004)
No
Suzano-SP
2004
Sim (2004)*
No
Araguana-TO
2005
Sim (2005)
No
So Pedro da Aldeia-RJ
2005
Sim (2005)
No
Bebedouro-SP
2006
Sim (2006)
No
Anpolis-GO
2006
Sim (2006)
No
Itapecuru Mirim-MA
2006
Sim (2006)
No
Mossor-RN
2006
Sim (2006)
No
Rondonpolis-MT
2006
Sim (2006)
No
Santiago-RS
2006
Sim (2006)
No
So Leopoldo-RS
2006
Sim (2006)
No
Fernandpolis-SP
2006
Sim (2006)
No
* Em Suzano-SP, o Plano Diretor de 2004 estava em processo de nova reviso em 2007.
Para alm da simples presena do instrumento, era tambm necessrio conhecer as

maneiras como ele vem sendo implementado nos municpios. Pelos contatos realizados,
percebemos que em muitos casos persiste a costumeira distncia entre a inteno de aplicao do instrumento e sua real implementao pelos municpios.
Em meados de 2007, todos os municpios que haviam institudo a OODC por meio
dos recentes Planos Diretores ainda no tinham iniciado a sua aplicao da OODC. Os seis
municpios que j aplicaram a OODC so aqueles que j contavam com o instrumento em
sua legislao antes da aprovao do Estatuto da Cidade. Devemos levar em contra que
os novos Planos Diretores haviam sido aprovados apenas muito recentemente e, em muitos casos, no houve tempo hbil para a elaborao de leis complementares, entre elas a
que regulamenta a OODC. Por outro lado, percebemos tambm que em uma srie de municpios, mesmo alguns meses aps a aprovao do PD na Cmara, sequer haviam sido
realizados debates em torno da elaborao de leis especficas, indicando para uma possvel falta de regulamentao do instrumento.
Ainda levando em conta que vrios municpios possuem o instrumento h muito
pouco tempo, fizemos um esforo de avanar nossa anlise sobre a aplicabilidade da
OODC. Classificamos os municpios pesquisados em quatro categorias, que vo de 0 (no
possui o instrumento) a 4 (j aplica o instrumento), segundo os seguintes critrios:
82
Tabela 5 Grau de aplicabilidade do instrumento da OODC (MUNIC 2005, checagem

Instituto Plis, 2007)
NOTA
0
1
2
3
4
Grau de aplicabilidade do instrumento da OODC nos municpios)

No possui o instrumento.
Apenas menciona o instrumento no PD.
Tem o instrumento detalhado no PD, mas falta completar a regulamentao
em lei especfica, que ainda no foi realizada.
Possui toda a regulamentao necessria para a aplicao da OODC,
mas ainda no aplicou.
J aplicou a OODC.
Usando tais critrios, chegamos seguinte classificao:

Tabela 6 Metodologia de anlise Instituto Plis, 2007
Municpio
Primavera do Leste
Paulnia
Quixad
Paranava
Paracatu
Valinhos
Eunpolis
Alagoinhas
Itabuna
Governador Valadares
Santarm
Itapecuru Mirim
Fernandpolis
So Pedro da Aldeia
Suzano
Anpolis
Santiago
Bebedouro
Araguana
Chapec
Barra Mansa
So Leopoldo
Rondonpolis
Mossor
Alvorada
Santos
Niteri
Contagem
Joo Pessoa
Santo Andr
NOTA
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
3
3
4
4
4
4
4
4
Populao (hab.)
56.982
60.486
74.793
78.693
83.011
92.425
92.625
138.366
203.816
257.535
274.012
51.168
65.095
76.414
272.452
313.412
51.692
79.233
127.521
169.256
175.328
209.611
166.830
227.357
210.233
418.316
474.046
593.419
660.798
669.592
De posse dessa classificao, algumas correlaes puderam ser feitas. Aquela que parece ser mais evidente a relao entre a populao dos municpios e a efetiva implementao da OODC. Todos os cinco municpios da amostragem com populao acima de
83
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
400.000 habitantes em 2005 (Joo Pessoa-PB, Santos-SP, Niteri-RJ, Contagem-MG, Santo Andr-SP) j vinham aplicando o instrumento e obtendo contrapartidas com ele. Por
outro lado, exceo de Alvorada-RS (210 mil habitantes em 2005; j aplica a OODC) e
Mossor-RN (possui toda a regulamentao necessria, mas no aplica a OODC), nenhum
dos municpios com populao abaixo de 400.000 habitantes ultrapassava o nvel 3, o que
significa que sua base regulatria estava incompleta para a aplicao da OODC (Grfico 1).
Grfico 1 Populao dos 30 municpios pesquisados por nota de aplicabilidade do instrumento da OODC (metodologia de anlise Instituto Plis, 2007)
Outra observao que podemos retirar da classificao como era de se esperar

refere-se correlao bastante prxima entre um maior tempo de vigncia do instrumento e um maior grau de aplicabilidade do instrumento, conforme mostra a tabela abaixo:
Tabela 7 Metodologia de anlise Instituto Plis, 2007
Municpio
Ano em que a OODC surge na legislao municipal
Anpolis-GO
2006
Bebedouro-SP
2006
Fernandpolis-SP
2006
2006
Itapecuru Mirim-MA
Mossor-RN
2006
Rondonpolis-MT
2006
2006
Santiago-RS
So Leopoldo-RS
2006
Araguana-TO
2005
So Pedro da Aldeia-RJ
2005
Chapec-RS
2004
Suzano-SP
2004
Alvorada-RS
2000
1998
Santos-SP
Contagem-MG
1995
1995
Santo Andr-SP
Barra Mansa-RJ
1992
Joo Pessoa-PB
1992
Niteri-RJ
1992
84
NOTA
1
2
1
1
3
2
2
2
2
1
2
1
4
4
4
4
2
4
4
A amostra aponta para a pertinncia de pesquisas futuras que analisem especificamente a realidade dos municpios costeiros, nos quais h a tendncia a produzir grandes
valorizaes imobilirias nos imveis situados perto da orla marinha. Ainda que a amostragem seja bastante reduzida, digno de nota que trs dos quatro municpios situados
na costa (Santos-SP, Niteri-RJ e Joo Pessoa-PB) j vm aplicando o instrumento. O
quarto municpio, So Pedro da Aldeia-RJ, apenas menciona a OODC em sua legislao.
Em relao distribuio geogrfica dos municpios no territrio nacional, verificase a predominncia de municpios que j aplicam a OODC na regio Sudeste, na qual geralmente se observa um mercado imobilirio mais dinmico. Cabe destacar que, dentro
da amostragem, a regio Sudeste a que teve o maior nmero de municpios escolhidos.
Tabela 8 Nota por Regio do Pas (Metodologia de anlise Instituto Plis, 2007)
Nota
0
1
2
3
4
Total
Norte
1
0
1
0
0
2
Nordeste
4
1
0
1
1
7
Centro-Oeste
1
1
0
1
0
3
Sudeste
4
3
2
0
4
13
Sul
1
0
3
0
1
5
Outra das vertentes de investigao desta pesquisa refere-se ao grau de adequao da

regulamentao que vem sendo feita ao Estatuto da Cidade, que detalhamos a seguir.
ADEQUAO AO ESTATUTO DA CIDADE
Conforme colocado acima, o Estatuto da Cidade (Lei n.10.257, de 2001) normatiza vrios aspectos da implementao da OODC: inclui o instrumento da OODC no Artigo 42 que estabelece o contedo mnimo do Plano Diretor; estabelece o requisito dos
ndices construtivos mnimos, bsicos e mximos para toda zona urbana ou reas especficas, considerando a proporcionalidade entre infra-estrutura existente e aumento de
densidade; requer a fixao, por lei especfica, da forma de clculo da contrapartida a
ser dada pelo empreendedor; define um rol de finalidades que devero ser seguidas na
aplicao dos recursos provenientes da OODC; define que os recursos provenientes da
OODC devem ser direcionados a um fundo democraticamente gerido. Construmos, assim, a Tabela 9 para sistematizar as informaes a respeito dessa adequao ou no para os 19 municpios que incluem a OODC em seus Planos Diretores (ver tabela na ntegra no Anexo 1).
Uma primeira aproximao refere-se publicidade das informaes, que consideramos essencial para atender as Diretrizes II e III do Art. 40 do Estatuto da Cidade.7 O
indicador utilizado foi a disponibilidade do Plano Diretor na Internet. Dos 19 municpios, 16 efetivamente disponibilizavam os textos dos Planos na Internet no incio de
2007. Os municpios de Itapecuru Mirim, Araguaiana e Anpolis no faziam essa disponibilizao.
Em relao delimitao de permetros para a aplicao do instrumento,8 a leitura dos planos diretores revela que dos 19 municpios, 16 delimitam o permetro de aplicao; dos outros trs, um deles remete para lei especfica e os outros dois no mencionam nada.
85
7 No Processo de elaborao do Plano Diretor e na

fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro: II a
publicidade quanto aos documentos e informaes
produzidos; III o acesso de
qualquer interessado aos
documentos e informaes
produzidos.
8 Nos termos do art. 42, inciso II do Estatuto da Cidade, em que caso o Plano Diretor determine a aplicao
dos instrumentos direito
de preempo, outorga onerosa do direito de construir
e de alterao de uso, operaes urbanas e a transferncia do direito de construir ,estes s podero ser
aplicados se tiverem sua
rea de aplicao delimitada
no Plano Diretor.
9 I regularizao fundiria; II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; III

constituio de reserva fundiria; IV ordenamento e
direcionamento da expanso urbana; V implantao
de equipamentos urbanos e
comunitrios; VI criao
de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII
criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII proteo de
reas de interesse histrico,
cultural ou paisagstico (Lei
n.10.257, de 2001).
10 Lei municipal especfica
estabelecer as condies
a serem observadas para a
outorga onerosa do direito
de construir e de alterao
de uso, determinando: I a
frmula de clculo para a
cobrana; II os casos passveis de iseno do pagamento da outorga; III a contrapartida do beneficirio.
(Lei n.10.257, de 2001).
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
Em relao definio de coeficientes de aproveitamento mximos, passveis de

cobrana de OODC, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea, foram definidos em 12 Planos dos
19 casos estudados. Os outros quatro no regulamentam quais so os coeficientes mximos, remetendo a lei especfica ou para a reviso de toda a Lei de Uso e Ocupao
do Solo.
Os Planos Diretores de 16 dos municpios definem para onde iro os recursos provenientes da aplicao do instrumento, seguindo as orientaes do Art. 31 do Estatuto da
Cidade.9 Deste conjunto de 16 municpios, 13 instituem que os recursos sero direcionados a um Fundo especfico de desenvolvimento urbano, e em 11 municpios, o Fundo ser regido por um Conselho de desenvolvimento urbano da cidade; os outros trs definem
que os recursos do Fundo sero regidos pela prpria prefeitura municipal. Alguns deles
priorizam uma destinao especfica como a Habitao de Interesse Social, no caso do
Plano Diretor de Bebedouro-SP.
Alguns municpios detalham no Plano Diretor a frmula de clculo das contrapartidas, os casos de iseno e as contrapartidas do beneficirio para aplicar de fato o instrumento da OODC:10 Santo Andr, Joo Pessoa, Contagem, Niteri, Santos, Anpolis, Mossor, Alvorada e So Pedro da Aldeia. Os demais dez Planos remetem a definio destes
condicionantes a uma lei especfica.
Utilizando o mesmo procedimento de atribuir notas regulamentao da OODC
nos Planos Diretores, construmos um sistema de pontuao para os municpios. O municpio recebe um ponto para cada um dos seguintes quesitos: disponibilidade do Plano
na Internet; delimitao de permetros de aplicao do instrumento; definio de coeficientes de aproveitamento bsico e mximo; detalhamento da frmula de clculo; definio das contrapartidas dos beneficirios; os casos de iseno; destinao do recurso; destinao para um Fundo; gesto dos recursos por um Conselho Gestor. Quanto maior a
pontuao, maior a adequao ao Estatuto da Cidade (Tabela 9).
Tabela 9 Adequao ao Estatuto da Cidade (Tabulao Instituto Plis, 2007)
Municpio
Joo Pessoa
Mossor
Niteri
Santo Andr
Alvorada
Contagem
Santos
So Leopoldo
Bebedouro
Chapec
Anpolis
Araguana
Barra Mansa
Rondonpolis
So Pedro da Aldeia
Suzano
Santiago
Fernandpolis
Itapecuru Mirim
86
Pontuao
9
9
9
9
8
8
8
8
6
6
5
5
5
5
5
5
4
2
2
%
100
100
100
100
89
89
89
89
67
67
56
56
56
56
56
56
44
22
22
A anlise conclui que, em grande medida, as prerrogativas do Estatuto da Cidade

para a OODC so cumpridas nos Planos Diretores, do ponto de vista formal. importante ressaltar que apenas estudos de caso mais aprofundados podem identificar se as diretrizes dos Planos Diretores e do Estatuto esto sendo efetivamente cumpridas no descartamos repeties automticas da redao do Estatuto; enquadramento formal ao Estatuto,
que oculta favorecimentos s foras do mercado imobilirio; e interferncia de consultores externos que no se relacionam com a realidade dos municpios. Ainda assim, o fato
de o Estatuto da Cidade ter sido considerado um parmetro para o desenho do instrumento nos municpios revela, ao menos, conhecimento do Estatuto e reconhecimento
(em algum nvel) da necessidade de se enquadrar a ele.
CONSIDERAES FINAIS
Pela pesquisa realizada, podemos identificar uma srie de elementos que mostram
que o debate em torno da OODC vem se redirecionando nos ltimos anos, principalmente aps a aprovao do Estatuto da Cidade. Em relao verso de 2001, a MUNIC 2005
revela-se um instrumento bem mais eficiente de mapeamento da existncia de instrumentos urbansticos em geral e da OODC em particular. Se levarmos em conta que 1156
municpios declararam MUNIC 2005 disporem da OODC, de se esperar que seja bastante significativo o novo universo de municpios que vm propondo a OODC em sua
legislao. Pesquisas futuras podem propor a replicao da metodologia sobre um universo mais abrangente.
Pelo que indica a amostra, aumentou significativamente o nmero de municpios
que levaram em conta a existncia da OODC na recente reformulao da legislao urbanstica municipal. Isso pode indicar um avano no debate sobre a noo de que existe
uma separao entre direitos de propriedade e direitos construtivos. Por outro lado, a presena do instrumento na legislao pode decorrer de outros processos que no um debate aprofundado em nvel local: de simples e automticas repeties dos termos do Estatuto e da influncia de consultores externos imprimindo aos municpios suas prprias
vises sobre os instrumentos urbansticos. A presena da OODC na legislao local pode
at mesmo refletir atendimento de demandas do mercado imobilirio.
Em comparao com experincias esparsas e desvinculadas da poltica urbana local,
as propostas mais recentes vm vinculadas aos Planos Diretores, e podem indicar a perspectiva da insero do instrumento em polticas mais gerais de regulao urbanstica. De
uma forma geral, as determinaes do Estatuto da Cidade foram levadas em conta para a
formulao do instrumento pelos municpios.
Ainda que uma srie de municpios de menor populao venha experimentando a
OODC, percebemos que a sua implementao tem se dado de forma mais significativa nos
mais populosos. Tal informao pode significar que o instrumento s efetivamente relevante em situaes de mercado imobilirio mais ativo e dinmico. Por outro lado, talvez esteja sendo perdida a possibilidade de aplicao preventiva do instrumento ou seja, perda da chance de antecipao em relao ao dinamismo do mercado imobilirio,
resultando em dificuldades de ganhos coletivos futuros.
Como a maior parte dos Planos Diretores muito recente, sero necessrios
ainda mais alguns anos de acompanhamento para identificarmos efetivamente o
grau de implementao da OODC e seus impactos sobre as cidades brasileiras. Um
87
A
Renato Cymbalista arquiteto urbanista, doutor em
Estruturas Ambientais Urbanas pela FAU-USP, coordenador do ncleo de urbanismo
do Instituto Plis. E-mail: renato@polis.org.br
Paula Pollini arquiteta urbanista, integrante do ncleo
de urbanismo e da Escola da
Cidadania do Instituto Plis.
E-mail: urbanismo@polis.
org.br
Patrcia Cobra arquiteta
urbanista, integrante do ncleo de urbanismo do Instituto Plis. E-mail: pcobra
@polis.org.br
Paula Santoro arquiteta
urbanista, mestre em Estruturas Ambientais Urbanas
pela FAU-USP (2004) e integrante do ncleo de urbanismo do Instituto Plis. E-mail:
paula@polis.org.br
Artigo recebido em dezembro de 2007 e aprovado para publicao em outubro
de 2008.
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
dos aspectos que poder ser investigado em futuros trabalhos o grau de transparncia e de gesto democrtica do instrumento, j que na maior parte dos municpios,
juntamente com a OODC, vem sendo novamente proposto sistemas de planejamento com fundos e conselhos especficos e a participao dos diferentes segmentos da
populao.
A pesquisa no se props como conclusiva em relao real eficcia do instrumento, tampouco como partidria irrestrita de sua aplicao. Resume-se a apontar mudanas
recentes no arcabouo da legislao urbanstica dos municpios, abrindo caminho para futuras avaliaes. Sem a pretenso de avaliar ou legitimar qualquer experincia de regulamentao ou aplicao da OODC, acreditamos ter avanado na identificao de uma expanso do universo de municpios que se relacionaram com a OODC, contribuindo para
apoiar futuros estudos, monogrficos ou no, sobre esse tema.
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89
OUTORGA
ONEROSA
DO
DIREITO
DE
CONSTRUIR
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B S T R A C T The article discusses the implementation of the instrument of the

selling of building rights (Outorga Onerosa do Direito de Construir) in Brazilian
municipalities, based on data from IBGE (Brazilian agency for statistics), and in the context
of the new urban regulation, The Estatuto da Cidade Federal Law 10.257/2001 and
under the recent wave of municipal master plans, that were mandatory for Brazilian
municipalities with population over 20.000 inhabitants, due to be enforced until October
2006. The article identifies a significant increase in the presence of the instrument of the
selling of building rights in Brazilin municipalities, but on the other hand points to difficulties
in the real implementation of the instrument, mostly in municipalities with smaller
population.
The selling of building rights; urban reform; land regulation;
90
E Y W O R D S
master plan.
91
Sim
(Internet)
Sim
(Internet)
Sim
(Internet)
No
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim (Internet)
No
No
Sim
Lei n. 1856/1994
Lei n. 1903
de 14/04/2000
Paranava
Quixad
No
No
Fez decretos No
de adequao
do PD de 2002
Em
elaborao
No O
Sim
PD remete
a uma Lei
especfica, que
ainda no
foi feita
Sim, mas
Sim
no com
(Internet)
um processo global
de reviso
do PD de 98
Sim
Sim
Sim, mas
no com
um processo
global de
reviso do
PD de 92
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No,
apenas o
coeficiente
bsico
Sim
Sim
Sim
Sim
ndice bsico 1
para toda
rea urbana
e mximos de
acordo com
a zona
Sim,
mas
incompleta
Sim
Sim, mas
os fatores
de correo foram
estabelecidos pelos
PURs
Sim
Sim
Planos Diretores e sua conformidade com o Estatuto da Cidade em relao a OODC

Elaborou ou A legislao Presena do Estabelece
Esto definidos H
revisou seu
est dispo- instrumento permetros
os coeficientes frmula
PD at
nibilizada OODC?
de aplicao de aproveitade
out/2006?
na Internet?
do instrumento bsico
clculo?
mento?
e mximo?
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
(Internet)
mapa
Quadro 3,
Anexo XIV
Alagoinhas PD de
2002
PD de 1983
novo PD
em elaborao
Santarm
Lei compl.
n.311 de
23/11/1998
e alteraes*
Santos
Lei compl.
n. 128 de
10/10/2006
Sim,
regulamentao dos
PURS
Lei n.2123 de
04/02/2004
(reviso da
lei n.1157
de 1992)
Niteri
Anpolis
Regulamentada pela
LUOS de
1998, mas
precisa ser
revisada
novo PD
de 2006
Contagem Lei compl.

n.33 de
26/12/2006
Lei autoaplicvel
regulamentada por
decretos com
alteraes*
PD autoaplicvel
regulamentado pelo
Decreto
N 5.454, de
26/09/2005
Lei compl.
n.3 de
30/12/1992
Joo
Pessoa
PD autoaplicvel
regulamentado
pela LUOPS
de 2006
Lei
n.8.696
de 2004
Santo
Andr
Municpio Plano Diretor em vigor

Nmero
Legislao
e ano
especfica
da lei
Em dinheiro
No
menciona
no PD
Dinheiro
ou imveis
urbanos
Esto
definidas
as contrapartidas dos
beneficirios?
Moeda
corrente
No
menciona
Sim, imveis Em dinheiro

de interesse
histrico e
prdios em
desaprumo
Sim, residncias individuais,

hospitais,
escolas,
hotis e
pousadas
Sim,
HIS
Sim,
HIS
Sim
HIS e
HMP.
Esto
definidos
os casos
de iseno?
Sim
Sim
(...)
Sim
Sim
Sim
Conselho
Municipal
de Poltica
Urbana
Conselho
de Desenvolvimento
Urbano
Quem gere
os recursos?
Um
Conselho
Gestor?
O Conselho
Municipal
de Poltica
Urbana
Ainda no
tem um
Conselho
gestor, pois
um Fundo
especfico
ainda no
foi criado
Fundo de
Conselho
Urbanizao da Cidade
Sim, Fundo
de Habitao
popular,
mas ainda
no regulamentou o Fundo
de Desenvolvimento Urbano
Fundo
Conselho de
Municipal de administraUrbanizao, o
Habitao e
Regularizao
Fundiria
Fundo de
Habitao
Popular
Fundo
de Urbanizao
Est
Tem
definida Fundo?
a destinao do
recurso?
Sim
Fundo
Municipal
de Desenvolvimento
Urbano.
No
No
No, o que
regulamenta so as
PURs
Sim,
pela
LUOS
No
Projeto de
LUOS na
Macrozona
Urbana
Remete
a Lei
especfica?
No
No
1 ano
H um
prazo para
a Lei especfica?
No
No
No
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Aplicou a
OODC
at abril
de 2007?
ANEXO
Tabela sntese das informaes Adequao dos Planos Diretores dos 30 municpios ao
Estatuto da Cidade
92
Sim
Sim
PD
autoaplicvel**
No, o PD
remete a
uma Lei
especfica
mas ainda
no foi feita
Lei n. 2125
de 19/12/2006
No tem PD,
est em processo
de elaborao
Lei compl.
n. 48 de
06/12/2006
Lei compl.
n. 202 de
06/01/2004
Lei n. 407
de 28/12/2001
Lei n. 3841
de 21/12/2004
So
Leopoldo
Itabuna
Chapec
Eunpolis
Valinhos
Sim
No
Sim
No
(Internet)
Sim, mas sem No
anexos (Internet)
Sim
Sim
Sim
Sim
No
remete a
Lei especfica
No
remete a
Lei especfica
No
remete a
Lei especfica
No
remete a
Lei especfica
Sim,
HIS
No
Sim
No
menciona
no PD
No
menciona
no PD
Moeda
corrente
Moeda
corrente
Moeda
corrente
Sim
Sim
(...)
Sim
(...)
Sim,
obras
prioritrias
do PD
Sim
Sim
Fundo
Municipal
de Desenvolvimento
Territorial
Sim
Fundo
Municipal
de Desenvolvimento
Sim, Fundo Municipal de

Desenvolvimento urbano
Sim, a lei determina a criao
de um Fundo
Municipal de
Desenvolvimento,
que ainda no
foi criado
Sim,
Fundo
Municipal
de Desenvolvimento
Territorial
Sistema
municipal
de planejamento, gesto urbana
e ambiental
Quem administra a prefeitura
municipal, mas
quem aprova um
plano anual de aplicao o Conselho
Conselho
do Plano
Diretor
Conselho
do Plano
Diretor
Conselho
da Cidade
(paritrio)
Sim
Sim
180 dias
No
CNA
No
No
Sim
No
No
H um
prazo para
a Lei especfica?
No
Sim
Remete
a Lei
especfica?
No
No
No
No
No
No
Sim
No
No
No
Aplicou a
OODC
at abril
de 2007?
DE
Sim
(Internet)
No
remete a
Lei
especfica
No
remetida
a Lei especfica, que
no foi
feita
Sim
Sim
Quem gere
os recursos?
Um
Conselho
Gestor?
No menciona
DIREITO
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Est
Tem
definida Fundo?
a destinao do
recurso?
Sim
No
DO
No, o PD
remete a
uma Lei
especfica,
que ainda
no foi feita
No, o PD
remete a
uma Lei
especfica,
que ainda
no foi feita
Sim
(mapa)
Sim
(mapa)
Sim
(mapa)
Esto
definidas
beneficirios?
No
menciona
no PD
ONEROSA
Barra
Mansa
No
No
No, esto
em processo
de elaborao
Sim
Sim
(Internet)
Sim
Sim
Sim
Sim
(Internet)
Sim
(Internet)
Sim, HIS
e equipamentos de
sade e
educao
Esto
definidos
os casos
de iseno?
OUTORGA
Sim
(Internet)
Sim
Lei n.1461
de 26/07/2004
(reviso da
Lei n. 1137
de 2000)
PD
autoaplicvel
Alvorada
Mossor
Lei compl.
n. 003 de
02/06/1993
e atualmente
em processo
de reviso
Lei compl.
n. 12 de
11/12/2006
Gov.
Valadares
No O
PD remete
a uma Lei
especfica,
que ainda
no foi feita
Lei compl.
n. 145 de
2004 e
atualmente
em processo
de reviso

Elaborou ou A legislao Presena Estabelece
Esto definidos H
revisou seu
est dispo- do inspermetros
os coeficientes
frmula
PD at
nibilizada
trumento de aplicao de aproveitade
out/2006?
na InterOODC? do instrumento bsico
clculo?
net?
mento?
e mximo?
Sim e
Sim
Sim
Sim, em todo Sim
No
atualmente
(Internet)
municpio,
remetida a
esto em
exceto na macroLei espezona de presercfica, que
processo de
vao ambiental
ainda no
reviso
e ocupao
foi feita
restrita
No, o
No
No
PD de 93
est em
processo de
reviso
Suzano

Nmero
Legislao
e ano
especfica
da lei
A
CONSTRUIR
No tem
Lei especfica
e o PD no
menciona
nenhuma
-
93
Lei n. 1026
No, o PD
de 29/12/2006 remete a uma
Lei especfica,
que ainda
no foi feita
Sim
(Internet)
Sim
(Internet)
Sim
Sim
No
Sim
No
No, o PD
No
de 98 est em
processo de
reviso
Sim
Sim
(Internet)
Sim
Sim
(Internet)
No
Sim
Sim
No
(no tem
a lei aprovada, apenas o PL)
Sim
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
No, apenas
os coeficientes
bsicos; os
mximos remete
a Lei especfica
Sim
No, apenas o coef.

bsico 1; os
mximos
so remetidos
a Lei especfica
Sim, nas opera- Apenas os coefies urbanas con- cientes bsicos.

sorciadas, nas No define os
reas de interven- mximos nem
o urbana ou em remete a Lei
projetos especiais especfica
No
No
menciona
remete a
Lei especfica
No
No
remete a
Lei especfica
Sim
(mapa e
tabela)
Sim, todas
as macrozonas
urbanas
No
remete a
Lei especfica
No
remete a
Lei especfica
No
remete a
Lei especfica
Esto
definidos
os casos
de iseno?
No
remete a
Lei especfica
No
remete a
Lei especfica
No
No
remete as menciona
contrapartidas
a Lei especfica
Sim, mas o No
fator de cor- remete a
reo da con- Lei espetrapartida ser cfica
ser estabelecido por Lei
especfica
No
No
No
remete a
Lei especfica
No
remete a
Lei especfica

Elaborou ou A legislao Presena Estabelece
Esto definidos H
revisou seu
est dispo- do inspermetros
os coeficientes
frmula
PD at
nibilizada
trumento de aplicao de aproveitade
out/2006?
na InterOODC? do instrumento bsico
clculo?
net?
mento?
e mximo?
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
(Internet)
permetro
remete a
remete a
urbano
LUOS a
Lei espeser forcfica
mulada
No menciona no PD
Moeda
corrente
No
Em unidades
de valor fiscal
do municpio
(UNIF)
Moeda
corrente
Esto
definidas
beneficirios?
Em moeda corrente, em obras
de HIS, ou
em terrenos
dentro do
municpio
Moeda
corrente
No
No
No
Sim
Sim,
para
HIS
Sim
Est
definida
a destinao do
recurso?
Sim
(...)
No menciona
tem um Conselho
consultivo, mas
no fica clara
sua funo
Sistema
Municipal de
Planejamento de Gesto
Urbana
Conselho
da Cidade
(paritrio)
Conselho
Municipal
de Poltica
Urbana
Conselho
Municipal
de Desenvolvimento
Sustentvel
Quem gere
os recursos?
Um
Conselho
Gestor?
Conselho
Municipal de
Desenvolvimento Urbano
e Rural
Sim
Secretaria
Fundo
Municipal de
Municipal de Planejamento
Desenvolvimento Urbano
No
No
Sim
Fundo
Municipal de
Desenvolvimento urbano
No
menciona
Sim,
Fundo de
Desenvolvimento e
Habitao
No
menciona
Tem
Fundo?
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Remete
a Lei
especfica?
12 meses
60 dias
No
No
No
No
No
H um
prazo para
a Lei especfica?
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Aplicou a
OODC
at abril
de 2007?
* Consolidao da Lei Complementar n 311 de 23 de novembro de 1998 e alteraes: Lei Complementar n 447 de 30 de dezembro de 2001, Lei Complementar n 483 de 30 de dezembro de 2003 e Lei Complementar n 560 de 28 de dezembro de 2005. Atualizada at 04 de janeiro de 2006.
** Secretaria Municipal de Planejamento e Habitao Resoluo Interpretativa no. 2 Plano Diretor de 2002 *** Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo da Macrozona Urbana, que foi aprovada em maio de 2006.
Itapecuru
Mirim
Lei n. 2852
de 22/12/2006
Primavera PD de 1998.
do Leste
Atualmente est
em processo
de reviso
Santiago Lei n. 068 de No, o PD
remete a uma
10/10/2006
Lei especfica,
que ainda
no foi feita
Paulnia
Fernand- Lei compl.

polis
n. 51 de
26/10/2006
Lei compl.
n. 046 de
28/12/06
No, o
PD remete
a uma Lei
especfica,
que ainda
no foi feita
Araguaina Lei n. 2424
No, o
de 03/10/2005 PD remete
a uma Lei
especfica,
que ainda
no foi feita
Lei compl. n. 52
Paracatu
de 09/10/2006
Bebedouro Lei compl.
No, o
n. 43 de
PD remete
05/09/2006
a uma Lei
especfica,
que ainda
no foi feita
So Pedro Lei compl.
No, o
da Aldeia n. 012 de
PD remete
31/01/2005
a uma Lei
especfica,
que ainda
no foi feita
Rondonpolis

Nmero
Legislao
e ano
especfica
da lei
URBANISMO E MODERNIDADE
REFLEXES EM TORNO DO
PLANO AGACHE PARA O RIO DE JANEIRO
FERNANDO DINIZ MOREIRA
R
E S U M O Enquanto o urbanismo na Europa nasceu no bojo de um processo de modernizao e reforma social, no Brasil ele encontrou um pas que no era verdadeiramente urbano e industrial. Portanto, teorias europias desenvolvidas em resposta modernizao chegaram
ao Brasil antes que a modernizao acontecesse. Pode-se argumentar que o urbanismo, assim como fbricas, redes de transportes e arranha-cus, assumiu uma natureza marcadamente simblica. Este texto reflete sobre estes temas tomando como exemplo o plano de Alfred Agache para o
Rio de Janeiro (1928-1930). Um marco na evoluo do urbanismo brasileiro, esse plano tinha
como objetivo resolver os problemas funcionais do Rio de Janeiro, dar-lhe uma feio de capital
e incutir na mente de seus habitantes um ideal de vida moderna, sem descurar de requerimentos funcionais, como zoneamento e trfego. Alm de uma anlise do processo de contratao de
Agache e de seu relacionamento com as elites locais, a nfase recair sobre os grandes espaos urbanos projetados por Agache, a Entrada do Brasil e a Praa do Castello.
PALAVRAS-CHAVE
nidade; Projeto Nacional.
Urbanismo; Rio de Janeiro; Alfred Agache; Moder-
Enquanto o urbanismo na Europa nasceu no bojo de um processo de modernizao

e reforma social, no Brasil ele encontrou um pas que no era verdadeiramente urbano e
industrial. Portanto, teorias europias desenvolvidas em resposta modernizao chegaram ao Brasil antes que a modernizao acontecesse. Este descompasso levanta uma srie
de questes. Se tomarmos como verdadeira a recorrente afirmao que a modernizao
brasileira incompleta, j que as elites locais procuraram modernizar o pas sem uma correlata transformao na estrutura social, pode-se argumentar que o urbanismo assim como fbricas, redes de transportes e arranha-cus assumiu uma natureza marcadamente
simblica. No obstante, muitas dessas imagens constantes nos planos urbansticos sugerem uma forma de comportamento para as futuras massas brasileiras e so reveladoras sobre as concepes que a sociedade brasileira detinha para seu futuro.
Este texto reflete sobre estes temas tomando como exemplo o plano de Alfred Agache para o Rio de Janeiro, elaborado entre 1928 e 1930, publicado em portugus em
1930, e em francs, dois anos depois (Agache, 1930; 1932). O Plano Agache foi um marco na evoluo do urbanismo brasileiro e um dos exemplos mximos do urbanismo defendido pela Societ Franaise des Urbanistes (SFU). Seu objetivo era resolver os problemas
funcionais do Rio de Janeiro, dar-lhe uma feio de capital e incutir na mente de seus habitantes um ideal social de vida moderna, sem descurar de requerimentos funcionais, como zoneamento e trfego. Alm de uma anlise do processo de contratao de Agache e
de seu relacionamento com as elites locais, a nfase recair sobre os grandes espaos urbanos projetados por Agache: a Entrada do Brasil e a Praa do Castello.
95
U R B A N I S M O
M O D E R N I D A D E
A F TROPICAL NO URBANISMO: AGACHE E

SEUS CLIENTES
1 Para informaes sobre a

vida, formao e trabalhos
de Agache, ver Bruant
(1994a: 1678: 175-8); Bruant (1994b: 99-107); Bruant
(1994c: 23-65); Tougeron
(1981: 31-48); Underwood
(1991: 133-40); Moreira
(2004: 83-9).
O processo de contratao de Agache representou as aspiraes de uma gerao de

urbanistas brasileiros, e revela muito sobre o processo de afirmao do Brasil. Alfred Agache (1875-1959) foi figura essencial deste movimento de institucionalizao do urbanismo no mundo (Fig.1).1 Diplomado pela cole des Beaux-Arts de Paris em 1905, Agache
fez parte de uma gerao de arquitetos que, mesmo advinda da academia, estava atenta
aos novos desafios urbanos e s formulaes de outros campos disciplinares. Essa gerao
formada na primeira dcada do sculo XX inclua tambm Leon Jaussely e Henri Prost,
entre outros. Sua viso urbanstica, dominada por eixos, perspectivas, arcadas e conjuntos harmnicos de edifcios, foi capaz de amalgamar-se com outros saberes para criar uma
nova disciplina.
Agache no se deteve nos parmetros da escola e buscou desde cedo uma formao
complementar em sociologia. Ele fez vrios cursos de sociologia no College Libre de Sciences Sociales (CLSS) e participou ativamente das discusses do Muse Social. Foi um dos
fundadores da Societ Franaise des Urbanistes (SFU) em 1911, e secretrio executivo desde a fundao at 1939, quando emigrou definitivamente para o Brasil. Fez diversos planos para cidades francesas e participou ativamente de congressos e publicaes nos anos
1910 e 1920 com uma srie de artigos. Esses artigos culminariam em um trabalho mais
sistemtico intitulado Comment reconstruire nos cits dtruites, publicado em 1916, em
conjunto com Jacques-Marcel Auburtin e Edouard Redont (Agache, Auburtin, Redont,
1916). O livro a mais completa explanao do programa de urbanismo da SFU, e antecipa em detalhe um extenso programa de reconstruo de cidades francesas no perodo
aps a Primeira Guerra.
Figura 1 Alfred Agache (1930). Fonte: Bruant, Larchitecte lcole, p.103.

A nova disciplina do urbanismo, como concebida pelos franceses, procurou formular uma outra forma de pensar as cidades, estabelecendo conhecimento, vocabulrio e mtodos de observao e anlise diferentes, como o prprio Agache definiu em 1913:
96
F E R N A N D O
D I N I Z
M O R E I R A
(....) a nova cincia de construir e planejar a cidade. uma cincia aplicada, pois tem um
objetivo prtico: controlar o desenvolvimento e o crescimento da cidade Esta nova cincia agrega conhecimentos de diferentes disciplinas. O urbanismo integra o conhecimento do tcnico, do socilogo, do engenheiro, do higienista em uma nova unidade. (Agache, 1914, Apud Bruant,
1994: 170)
Agache considerava o urbanismo uma combinao de cincia, arte e filosofia social.

Essa nova cincia teria o papel de coordenar diferentes disciplinas e aplic-las cidade:
Urbanismo uma cincia e uma arte, e sobretudo, uma filosofia social. Entende-se por Urbanismo o conjunto de regras aplicadas ao melhoramento da edificao, do arruamento, da circulao e do descongestionamento das artrias pblicas. a remodelao, a extenso e o embelezamento de uma cidade levados a efeito mediante um estudo metdico da geografia humana e da
topografia urbana, sem descurar as solues financeiras. (Agache, 1930: 4)
O fato de a grande maioria dos urbanistas da SFU vir da Beaux-Arts no deve fazer
com que este urbanismo seja simplesmente rotulado de Beaux-Arts. Se considerarmos o
urbanismo como uma nova forma de pensar as cidades, originada de diferentes disciplinas no final do sculo XIX, podemos afirmar que a SFU representaria a incorporao da
tradio arquitetnica a essa nova disciplina. Devido sua formao em Beaux-Arts, os
urbanistas franceses adotaram formas clssicas, expressas por meio de impressionantes
perspectivas de cidades como composies unificadas. Nos seus planos, usaram elementos urbanos do passado, como arcadas, blocos macios de edifcios, enquadramento de
monumentos e vistas. Apesar de essas imagens sugerirem grandes diferenas em termos
morfolgicos em relao ao urbanismo que iria se firmar nos anos seguintes aquele promovido pelos Congrs Internationaux dArchitecture Moderne (CIAM) e pela Carta de
Atenas , deve-se ressaltar que o urbanismo da SFU lanou mo de uma srie de instrumentos que procuravam atender aos requisitos de uma cidade moderna. Eles procuraram
reconciliar morfologias tradicionais com as inovadoras redes de infra-estrutura e de trfego; preocuparam-se com o provimento de habitao e reas verdes; e adotaram instrumentos, como unidade de vizinhana, zoning e greenbelts. Alm disso, como o urbanismo
dos CIAM, eles acreditavam que a arquitetura ainda seria capaz de dar respostas aos problemas da cidade moderna.2
O pensamento urbanstico de Agache apoiava-se em um trip que unia diferentes
tradies: a tradio Beaux-Arts, elementos da sociologia e a influncia de outros autores
fundadores da disciplina urbanstica, como Camilo Sitte, Raymond Unwin, Patrick Geddes e Daniel Burham.3 este complexo e multifacetado pensamento urbanstico que ser trazido ao Brasil, um pas enredado no processo de reflexo sobre a sua prpria identidade. Esse processo tambm envolveu posies conflitantes: se alguns procuravam
construir a imagem do pas como uma nao moderna, urbana e industrial, outros apontavam para as razes agrrias e para a herana colonial. E todos esses campos eram marcados por um intenso nacionalismo.
No pas, durante os anos 1920, teve incio uma longa discusso sobre a cidade brasileira e sua transformao em uma metrpole moderna. Nesta dcada, emergiu uma gerao de engenheiros especializados em urbanismo que inclua figuras como Ulha Cintra, Prestes Maia, Anhaia Mello, Armando de Godoy e Jos Estelita. Esta gerao trazia
novas idias e novos instrumentos de urbanismo, atualizados em relao aos da Europa e
97
2 O urbanismo francs foi

tambm chamado de Art Urbain, Art Civique, Dessein Civique, Art Social, ou Urbanismo Formal (por Gaston
Bardet), ou cole Franaise
dArt Urbain (Joseph Stbben, Henri Prost e Leon
Jaussely utilizaram alternativamente estes termos).
(Gaudin, 1991: 28; Tougeron, 1981: 33). Stbben nomeou um captulo de Franzosischen Stadtbeau em
seu Der Stadtebau; Gaston
Bardet adotou o termo em
Nouvel Urbanisme (Bardet,
1948).
3 Sobre as influncias que
Agache sofreu, ver Moreira
(2004: 83-5, 122-31).
U R B A N I S M O
4 Uma figura crucial para a

contratao de Agache foi
Francisco Guimares, um diplomata brasileiro residente
em Paris. Simpatizante do
urbanismo, Guimares j fazia campanha por um plano
para o Rio de Janeiro desde
1919, e estava em contato
com figuras como Jacques
Grber, Tony Garnier e Agache (Guimares, 1929: 5, 6;
Guimares, 1926: 4, 5). Sobre esse processo de contratao, ver Moreira (2004:
58-64).
dos Estados Unidos. Os novos profissionais comearam a pressionar por leis de zoneamentos, cdigos de construo, levantamentos, e a introduzir novos temas na agenda urbana, como custos financeiros, reas verdes e habitao. Eles procuraram inculcar na sociedade a necessidade de planos urbanos feitos com base tcnica e cientfica.
No final da dcada havia uma grande demanda por planos, e o urbanismo havia ganhado certa legitimidade perante as elites polticas. Se um consenso sobre o plano do Rio
havia sido alcanado, ainda assim havia um ponto de discrdia: a nacionalidade do urbanista a ser contratado. Argumentos a favor de um estrangeiro incluam a superior capacidade tcnica e o fato de estar acima de interesses paroquiais, mas os clamores nacionalistas tinham muito impacto e se questionava se um estrangeiro poderia criar uma cidade
legitimamente brasileira, alm de compreender e enaltecer a paisagem do Rio de Janeiro.
Arquitetos em busca da afirmao da profisso foram, em sua maioria, contrrios escolha de um estrangeiro, pois isto poderia revelar a incapacidade desta classe de confeccionar o plano. No entanto, quando se comeou a cogitar que o escolhido seria um arquiteto, alguns desses profissionais passaram a apoiar a vinda de um arquiteto-urbanista
estrangeiro, o que poderia vir a contribuir para a afirmao da profisso no campo do urbanismo (Moreira, 2004:.58-64).
Tratava-se de um perodo complexo em que muitos temas se entrecruzavam: engenheiros e arquitetos disputando um mercado; um novo campo disciplinar emergindo entre essas duas profisses; e uma discusso mais complexa sobre a identidade da sociedade brasileira que ganhava corpo. O que estava em questo era muito mais que a figura
de Agache e a necessidade ou no de um plano. O debate criado em torno da contratao de Agache oferece importantes pistas sobre a recepo do urbanismo pela elite ilustrada do pas.
Quando o novo prefeito, Prado Junior, assumiu seu posto no incio de 1927, a idia
do plano j estava consolidada. Prado Junior apoiava a vinda de um estrangeiro, e iniciou
contatos que culminaram na contratao de Alfred Agache em junho de 1927.4 A contratao de Agache foi celebrada e tida como um marco de uma nova era para o Rio de Janeiro (Albuquerque Filho, 1959: 38). Armando de Godoy lembrou o poder dessa nova
cincia, o urbanismo, e os efeitos positivos que a vinda de Agache teria, sobretudo para o
aprendizado dos profissionais locais (Godoy, 1935: 45, 47, 323).
Porque estava Agache interessado em visitar o Brasil e nele trabalhar? Alm do esforo propagandstico da Societ Franaise des Urbanistes e da falta de trabalho na Frana,
o Rio de Janeiro, uma das maiores cidades do continente americano, era um espao privilegiado para que pudesse mostrar seu urbanismo. Alm disso, o plano do Rio poderia
ser uma oportunidade para conseguir o contrato para a construo da futura capital do
Brasil, que j se discutia naquele momento.
Por que Agache foi o escolhido pelos brasileiros? O que Agache representou para essa elite poltica e profissional? Alm do prestgio alcanado por seus planos para Camberra e Dunquerque, Agache tinha familiaridade com diferentes tendncias do urbanismo.
Sua proeminncia nos meios profissionais parisienses conferiu-lhe a autoridade para representar uma sntese do urbanismo francs. Tudo isso ajudou a criar um certo consenso
entre os brasileiros que prestigiavam a cultura parisiense. Pode-se argumentar ainda que
Agache, dando nfase aos aspectos tcnicos e artsticos da cidade moderna, apelou para as
aspiraes tanto dos engenheiros como dos arquitetos brasileiros. Ele convenceu estes
profissionais de que era capaz de pensar a cidade em termos tcnicos, funcionais e artsticos. Alm disso, uma figura estrangeira estaria acima das querelas polticas locais.
98
F E R N A N D O
D I N I Z
M O R E I R A
A formao sociolgica de Agache tambm impressionou aqueles membros da elite

propensos reforma social. Acreditamos que a posio de Agache como um arquiteto de
Beaux-Arts no foi um ponto importante. Essa discusso transcendeu elementos formais
ou filiaes estticas. Acreditamos que as elites profissionais locais estavam mais interessadas em um mtodo, uma nova forma de pensar as cidades, e isso era particularmente
atraente para o corpo tcnico da municipalidade. Agache atraiu audincia no apenas por
seu estilo, mas por sua habilidade de repensar as cidades existentes. Sua abordagem
Beaux-Arts, entretanto, atraiu o suporte dos membros da elite poltica, que persistiam na
busca de imagens parisienses, como nas dcadas anteriores.
O PLANO AGACHE: CIRCULAO E ZONEAMENTO

O Plano de Agache composto de trs partes. A primeira empreende um exaustivo
e amplo estudo da situao da cidade; a segunda parte o plano propriamente dito; enquanto a terceira, Os grandes problemas sanitrios, aborda a questo do abastecimento
de gua, esgotamento sanitrio e inundaes.
A primeira parte, Os componentes antropogeogrficos e a anlise geral da situao
urbana, subdivida em duas sees. Enquanto a primeira uma rida descrio da evoluo histrica do Rio de Janeiro, a segunda um estudo geogrfico que sintetiza as particularidades do stio e os aspectos econmicos e sociais da cidade. Agache entendeu o esprito da cidade, o complexo mosaico formado por pores de terra, montanhas, lagoas,
florestas e mar, mas, ao contrrio de Le Corbusier, que foi emocionalmente tocado pelo
stio, Agache capturou sua essncia mediante uma investigao cuidadosa e metdica. O
estudo estatstico envolveu aspectos econmicos e demogrficos e foi influenciado pelas
pesquisas do Muse Social. Agache separou as partes da cidade em unidades funcionais e
sintetizou sua evoluo atravs dos sculos, revelando os movimentos de pessoas e de mercadorias entre a cidade e a regio. Em suma, ele confirmou o papel do Rio de Janeiro como uma metrpole regional, industrial e comercial.
Na segunda parte, Rio de Janeiro Maior, Agache apresentou seu plano. Aps enfatizar as duas funes essenciais do Rio de Janeiro, sua funo poltico-administrativa e
sua funo econmica, o urbanista francs definiu que os problemas eram de ordem funcional e representacional. Por um lado, o trfego congestionado, o transporte pblico insuficiente, os edifcios altos em ruas estreitas e a falta de infra-estrutura atestavam que a
cidade no estava funcionando adequadamente (Agache, 1930: 121-57). Por outro lado,
por no possuir aparncia de capital de um novo e pujante pas, o Rio mostrava que tinha problemas de representao: faltava-lhe aquilo que Vitruvius e Alberti chamaram de
decorum. De acordo com Agache, o Rio de Janeiro precisava urgentemente de uma
imagem adequada de capital:
Eis aqui a capital de um pas que tem 40 milhes de habitantes e cujo Senado est instalado em um antigo pavilho de exposio. A Cmara dos Deputados, edificada entre duas pequenas ruas, apesar da sua construo recente, apresenta-se j insuficiente. Afora o Ministrio das Relaes Exteriores e o dos Correios, instalados em antigos palcios preparados para este fim, os outros
ministrios ocupam locais poucos apropriados e sem conforto e, para as paradas militares ou demonstraes patriticas, a cidade no possui uma praa de honra nem avenidas espaosas e convenientemente traadas. (Agache, 1930: 122)
99
U R B A N I S M O
5 Referindo-se a sua Nouvelle Croise, Henrd afirmou

que leur fonction et leur utilit est de slancer au del
de lenceinte vers la province et de faciliter lchange
des produits et des forces
vives du pays (Henrd,
1982: 168). Ver tambm p.
161-74.
Aps afirmar que a cidade no estava correspondendo adequadamente a essas funes, Agache tratou de esboar o esqueleto de seu plano. Seu objetivo principal era assegurar a existncia dos elementos funcionais e aloc-los adequadamente na cidade e estabelecer uma rede de ruas para prover uma ligao rpida entre estes elementos.
(Agache, 1930: 120) Nessa estratgia, os dois principais pontos nos quais Agache focou
sua ateno foram circulao e zoneamento.
O futuro do Rio de Janeiro, diante de sua difcil topografia, dependeria de um bom
esquema de circulao que facilitasse a comunicao entre os diferentes bairros. A cidade
do futuro deveria possibilitar o movimento e a comunicao de todas suas partes com o
uso de diversos meios de transporte; deveria estar ela prpria em movimento. Assim, Agache props um sistema de vias expressas, rtulas e cruzamentos, de modo a tornar a cidade mais fluida (Fig.2). Esse esquema radial-perimetral era claramente influenciado pelas
idias de Eugne Henrd para Paris, alm de ter sido originrio da prpria vivncia de
Agache na Paris ps-Haussmann.5 O Rio de Janeiro deveria ser o ponto nodal de uma rede nacional de comunicao incluindo rodovias, ferrovias e sistemas telefnicos (Agache, 1930: 120). Assim, as grandes rodovias nacionais e regionais deveriam penetrar no
corao da cidade na forma de duas grandes avenidas, a Paulista e a Petropolitana, que se
cruzariam na denominada Praa da Bandeira. Uma avenida perifrica, provavelmente influenciada pelo plano de Barcelona de Lon Jausselly, de 1905, facilitaria a comunicao
entre as reas perifricas e o centro.
Figura 2 Plano Agache, Esquema de circulao. Fonte: Agache, Cidade, p. 137.

O zoneamento foi o outro ponto bsico do projeto. Segundo Agache, a vida urbana
gravitaria em torno de alguns elementos funcionais que seriam os organismos primordiais da cidade. Esses elementos foram agrupados em sete categorias: o posto de comando (o centro legislativo e administrativo); os bairros de negcios e o distrito porturio; os
distritos comerciais; os distritos da produo (distrito industrial e as reas de agricultura);
os bairros residenciais; o distrito universitrio; e as reas de recreao (parques, espaos livres, museus, teatros e cinemas). Cada um desses elementos tinha um papel especfico na
cidade. Assim, era preciso identific-los na malha, analis-los e aloc-los da melhor forma
na cidade, estabelecendo relaes corretas entre eles (Agache, 1930:.157-9). A cidade se100
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ria, assim, funcional e formalmente dividida para posteriormente ser reconectada por um
sistema coerente de circulao.
As principais questes que guiaram Agache foram como estabelecer o tamanho adequado de um bairro e como localiz-lo na malha urbana? Agache fixou densidades, regulamentos de construo, tipos e morfologia de habitao para cada distrito, definindo sua
forma, imagem e posio dentro da malha da cidade e assegurando um grau de hierarquia
entre eles. Essa conjugao entre morfologia urbana, zoneamento e tipologia arquitetnica ir definir a forma do bairro, das ruas, ou seja, sua fisionomia. A legislao do zoning
que deveria diferenciar os bairros: (...) ela tem por fim evitar que os bairros, que satisfazem a determinadas necessidades, sejam invadidos por construes que mudariam completamente seu carter. (Agache, 1930: 219). Quanto concepo desses bairros, Agache estava preocupado com a uniformidade do conjunto.
Percebe-se, ento, que a noo agachiana de zoning bem mais complexa do que um
simples conjunto de regras que cria mecanicamente a cidade. Ela tem como finalidade
moldar plasticamente a forma da cidade, ou seja, associar as funes e elementos da cidade com a esttica e a forma urbana. Assim, o urbanismo tambm a arte de composio,
que faz com que os bairros tenham sua fisionomia prpria, que sejam diferentes uns dos
outros e combinem entre si para criar uma imagem harmnica e coerente de cidade. A cidade seria definida por uma disposio diferenciada de malhas contnuas, alternncia de
cheios e vazios, quadras em blocos, edifcios, arruamentos e praas (Fig.3). O ato de planejar a cidade um ato efetivamente arquitetnico.
Figura 3 Plano Agache: vista area do centro. Fonte: Agache, Cidade, p. 137.
A abordagem de Agache para a rea central baseava-se em sua formao na cole des
Beaux-Arts. Para ele, a cidade deveria ter uma chelle des types, uma gradao de tipos e alturas, que resultariam em uma silhueta mais densa e alta no centro, e uma mais rarefeita
e baixa nos subrbios. No seu plano, o centro da cidade ocuparia a principal posio nessa hierarquia, sediando os edifcios mais importantes. Os edifcios altos contribuiriam para criar esta imagem coerente de cidade.
101
U R B A N I S M O
O esquema de Agache para a rea central do Rio de Janeiro teria um formato aproximadamente triangular. A base do tringulo, a Avenida Rio Branco, e o eixo inclinado,
a Avenida Mem de S, j existiam como fruto dos trabalhos de Pereira Passos. Agache props o terceiro lado do tringulo, o eixo vertical, que seria um super boulevard (a futura
Avenida Presidente Vargas) conectando a Praa da Bandeira com o porto e cruzando a
rea mais densa do centro. A Igreja da Candelria j aparecia intacta no meio da avenida.
O urbanista francs tambm props uma nova avenida, a Santos Dumont, que seria uma
segunda base do tringulo, criando a imagem de dois tringulos superpostos, alm de outras avenidas para completar seu esquema.
Seis praas concentrariam as principais atividades na rea central: Entrada do Brasil,
Castello, Paris, Bandeira, Santo Antnio e Candelria. Essas praas estariam locadas nos
vrtices desses tringulos e atuariam como importantes ncleos de recepo e irradiao
do trfego, e se expressava nas formas escolhidas geralmente uma toile. Apenas as duas primeiras receberam um tratamento detalhado por Agache. Pode-se argumentar que a
nfase dada por Agache aos elementos simblicos do plano fez com que ele se concentrasse na Entrada do Brasil e na Praa do Castello, as praas que simbolizariam os poderes do
novo Estado e da pujante vida econmica.
A ENTRADA DO BRASIL: DECORUM PARA

TODA A NAO
As preocupaes de Agache em relao ao contedo simblico do plano e necessidade de se reafirmar a condio de capital do Rio de Janeiro foram claramente materializadas no projeto para a Entrada do Brasil, uma vasta praa beira-mar cercada por edifcios pblicos. Agache procurou criar um espao monumental para as paradas cvicas e
comemoraes que afirmasse o poder da nao (Fig.4-5) (Agache, 1930: 161).
Para criar essa praa, Agache props um grande aterro retificando a costa, cujo material viria da prevista demolio do Morro de Santo Antnio. A praa tinha um formato semi-octogonal de aproximadamente 250 por 350 metros e abrigaria os edifcios mais
representativos do pas, os quais deveriam ser avistados de longe da baa. O edifcio central, um enorme auditrio pblico e centro de convenes, teria uma forma similar do
Panthon, com duas torres geomtricas de cada lado da fachada principal. Ao lado do auditrio estava o Senado direita, e a Assemblia Nacional esquerda. Os volumes da Assemblia e do Senado eram ofuscados por enormes fachadas de templos clssicos. Marginando a baa estavam o Palcio de Belas Artes, no lado direito, e o Palcio do Comrcio
e da Indstria, no lado esquerdo. Apesar de seus diferentes usos, esses edifcios apresentavam formas similares, j que eram, sobretudo, destinados a completar a composio. A
influncia do Plano do Centro Cvico de Chicago de Daniel Burham muito evidente e
pode ser vista em muitos pontos do conjunto (Burnham, Bennett, 1993: 109, 120-2;
Hall, 1996: 177-83).
O carter austero, o classicismo despido, a ausncia de detalhes enfatizavam a fora
e o poder do regime. Os ltimos andares desses edifcios cujo gabarito atingia cerca de
dez andares formavam um grande e pesado coroamento pontuado por pequenas, mas
profundas aberturas, que unificava os volumes. Pares de colunas colossais sem capitis suportavam esse coroamento e criavam um jogo dramtico de claro e escuro, na medida em
que as fachadas se encontravam recuadas nas sombras. A repetio e a uniformidade des102
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Figuras 4 e 5 Plano Agache, Entrada do Brasil (detalhe). Fonte: Agache, Cidade, pp. 210
e 211.
ses edifcios e de seus motivos arquitetnicos contribuam para gerar unidade na praa.
Os edifcios no possuam nenhuma individualidade, e todos os seus detalhes estavam subordinados lgica da praa. As plantas dos edifcios eram acadmicas e tambm estavam
subordinadas s formas ditadas pela praa, na medida em que as fachadas eram claramente adicionadas aos edifcios, sem se adequar sua lgica interna.
A superfcie da praa era elevada um metro e meio do resto do conjunto. Nessa plataforma h regimentos compactos de soldados executando uma coreografia que parece estar relacionada com os elementos arquitetnicos. O conjunto possui uma forte teatralidade e uma formalidade que contrastariam com as agitadas ruas comerciais prximas. O
motivo para uma vasta praa em frente ao mar, cercada por edifcios uniformes, tem seus
antecedentes na cultura luso-brasileira, como atestam a famosa Praa do Comrcio em
Lisboa e o Largo do Pao no Rio de Janeiro, ambos do sculo XVIII.
De acordo com Agache, essa entrada monumental seria um espao de recepo para pessoas importantes que chegassem ao Brasil, um majestoso espao para mostrar a importncia dessa nova nao: Nesse lugar, sero feitas paradas; autoridades iro receber
eminentes personalidades chegando pelo mar, por navio ou por aeroplano (Agache,
1930: 161). Essa atrativa e imponente fachada martima iria simbolizar os valores e as
qualidades a serem admirados, como equilbrio, harmonia, moral e organizao.6 Havia
uma crena de que a criao de conjuntos urbansticos poderia subordinar os indivduos
ao poder nacional, ao interesse geral de uma sociedade moderna e organizada. O papel do
urbanista seria o de ajudar a concretizar essa imagem, criar um vocabulrio para expressar essa ordem e fazer esses valores aparentes. Como os seus compatriotas da poca psrevolucionria, Agache firmemente acreditava que espaos e edifcios pblicos ajudariam
a moldar uma vida cvica e um novo tipo de cidado.
As fachadas austeras e o marchar disciplinado dos soldados, entretanto, parecem antecipar eventos trgicos: o autoritarismo que iria se abater sobre a Europa, e tambm sobre
o Brasil alguns anos mais tarde. Agache e seus colegas da SFU, entretanto, no tinham inclinaes totalitrias. De acordo com David Underwood, os conjuntos monumentais de
Agache refletem seus interesses pela sociologia, particularmente as teorias de Durkheim
(Underwood, 1991: 151). Durkheim enfatizava a disciplina e o patriotismo como valores
103
6 A mais bella cidade do

mundo: O que ser o Rio de
amanh, O Paiz, 11 Novembro 1928, p.3.
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essenciais para a formao de uma conscincia coletiva. Ordem militar, moralidade e solidariedade social formavam a base para a criao de cidados e massas disciplinadas. Ao elevar a praa, Agache criou uma plataforma, um palco que representaria um corpo de doutrina social para a formao do Brasil moderno. Essa praa, que Agache eventualmente
chamava de posto de commando, seria para que os brasileiros voltassem seus olhares e se
instrussem sobre a modernidade, o lugar que serviria de exemplo para todo o pas. Ali os
brasileiros no poderiam fazer carnavais, batuques ou festas populares e espontneas. Os
novos ideais de urbanidade e civilidade viriam do exterior conforme a forma da praa sugere , e a partir da, seriam transmitidos para o restante do pas. Curiosamente, a praa,
na medida em que se voltaria para o mar em busca de novas idias e costumes, daria as costas s massas que viviam nos morros. Como na remodelao da administrao de Passos,
essa praa iria funcionar como uma vitrine para mostrar aos estrangeiros que o Brasil era
uma nao organizada e moderna. Dessa praa, duas avenidas diagonais partiam: uma em
direo Praa do Castello e outra em direo Praa da Bandeira. As mesmas caractersticas majestosas estavam presentes nos Jardins do Calabouo (Agache, 1930: 162, 208).
A PRAA DO CASTELLO E A HARMONIA DOS

ARRANHA-CUS
Segundo o plano de Agache, a Praa do Castello iria ocupar o vazio deixado pelo arrasamento do Morro do Castelo e seria cortada por trs avenidas, uma delas proveniente
da Entrada do Brasil, a Avenida Santos Dumont, resultando em um conjunto de formato hexagonal. Cada um dos seis quarteires seria ocupado por um enorme edifcio apresentando galerias no nvel da rua e ptios internos (Fig.6-7). Desses seis edifcios se elevariam dezesseis torres de cem metros para abrigar as sedes de corporaes, escritrios de
rgos pblicos e de grandes jornais, hotis e lojas luxuosas que mostrariam o poder dessas novas foras econmicas do Brasil moderno. Agache enfatizou a necessidade de agrupar esses edifcios para ressaltar o poder dessas novas foras:
Figura 6 Plano Agache, Praa do Castello (plano). Fonte: Agache, Cidade, pp. 168 e
169.
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Figura 7 Plano Agache, Praa do Castello (plano). Fonte: Agache, Cidade, pp. 168 e
169.
Em vez de permitir que estes elementos caractersticos de nossa vida moderna se dispersem aos quatro ventos e percam toda a expresso simblica, no se poderia, pela reunio ()
em um conjunto orgnico de edifcios e espaos livres, chegar criao de grandes centros monumentais, compostos (), para exprimir os ideais econmicos e sociais da comunidade de
nossa poca? (Agache, 1930: 129)
Se, na cidade medieval, a catedral era a suprema expresso da alma de uma comunidade, marcando sua silhueta e concentrando suas aspiraes artsticas e religiosas, aqui, os
novos conjuntos de edifcios expressariam as novas foras da era moderna. Para um arquiteto como Agache, preocupado no apenas com os aspectos funcionais de uma cidade mas
tambm com os formais, a soluo para o problema artstico da cidade residia na construo de conjuntos arquitetnicos que melhor representassem as aspiraes de uma sociedade moderna. Agache promoveu o agrupamento de edifcios como uma forma de
criar um cenrio:
[Os edifcios], se forem bem estudados, permitindo entrarem no quadro do conjunto, contribuiro para a formao do decoro geral; a sua aparncia, o seu bloco, os fundos de perspectiva
sero outros tantos elementos que contribuiro ao embelezamento do organismo urbano e expresso do gnio cvico. Portanto, indispensvel que o urbanista ocupe-se no apenas da disposio dos edifcios em plano, mas imagine igualmente o seu volume. (Agache, 1930: 121)
Em outubro de 1928, respondendo a uma enquete de O Paiz sobre a adequao de

arranha-cus na paisagem do Rio, Agache afirmou:
Eu no sou um inimigo dos arranha-cus, se [] ele for bem construdo e colocado judiciosamente no bairro que lhe compete. A melhor prova est na nova planta que levantei para os terrenos do Castello, onde reservei lugar para um certo numero delles. Estes esto refletidamente dispostos de maneira a produzir um conjunto decorativo.7
105
7 A Remodelao do
Rio, p.1; A mais bella cidade, p.1.
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8 Exceto pelo projeto do

Leblon e pelas descries
sumrias de que edifcios altos estariam dispostos ao
longo das principais avenidas em direo aos subrbios e que as vilas para as elites estariam nos aprazveis
vales da Zona Sul, no havia
qualquer indicao sobre a
localizao desses bairros
na estrutura urbana.
9 A remodelao da cidade, p.3.
10 A mais bella cidade,
p.3. Essa reportagem mostra j as principais linhas do
plano. Cortez acusou Agache de ter copiado em sua
Entrada do Brasil uma soluo feita por ele e Bruhns
em 1921 para a mesma regio. Este projeto, publicado em Der Stdtebau em
1928, mostra uma soluo
similar de trs grandes boulevards convergindo para
uma praa aberta rente ao
mar (Cortez, 1928: 101-3).
Sobre o debate, ver: O plgio no urbanismo do Sr.
Agache; Como se defende
o Sr. Agache; A Porta
do Brasil. Sou grato a
Margareth Silva Pereira por
gentilmente me conceder
cpias desse material.
11 Agache, que definia a si
prprio como um catalisador procurando integrar muitas propostas em um todo,
alegou que encontrou uma
soluo similar, e que acuslo de ter cometido plgio seria como acusar um mdico
por ter prescrito o mesmo
remdio, sendo que a diferena est na dosagem recomendada. No prefcio da
verso francesa do seu plano, ele listou todos os trabalhos consultados. Como se
defende, p.1.
Para o urbanista francs, a organizao de grandes complexos arquitetnicos era a

chave para se conseguir uma cidade perfeita. Na sua viso, os menores detalhes de um edifcio deveriam estar submetidos ao todo, da mesma forma como os indivduos deveriam
estar submetidos ao todo, ao interesse geral da sociedade, como no ideal durkheiniano.
Como a Entrada do Brasil, a Praa do Castello deveria transformar massas de indisciplinados e preguiosos em trabalhadores ativos, disciplinados e eficientes (Agache, 1930,
p.121).
Apesar de a construo da Praa do Castello e da Entrada do Brasil no implicarem
grandes demolies do tecido histrico, visto que o Morro do Castelo j se encontrava arrasado e a rea para a Entrada do Brasil seria conseguida por meio de aterro, o plano implicaria grandes destruies no tecido urbano da rea central, particularmente no setor
bancrio. Agache props ruas para pedestres e edifcios de doze andares ocupando o limite dos lotes e deixando ptios internos livres. Essas massas edificadas seriam o fruto da incorporao dos lotes antigos em unidades maiores em comum acordo com os antigos proprietrios e os novos empreendedores, e seguiriam os modernos padres pensados para a
Praa do Castello, com lojas e arcadas no nvel da rua e reas de estacionamento no subsolo. Esses padres provaram ser muito influentes para a remodelao das cidades brasileiras durante o Estado Novo, notadamente Recife e Porto Alegre.
Apesar de a ateno de Agache estar voltada para o centro da cidade, ele props a
criao de um distrito industrial, parques e reas residenciais. Redesenhou completamente a costa norte, aterrando mangues, canalizando riachos e retificando a costa para criar
uma moderna zona industrial junto rea porturia, com todas as facilidades modernas:
docas, maquinaria, estaleiros, armazns. (Agache, 1930: 180-4). Os espaos livres tambm fizeram parte da estratgia de Agache, j que para ele a vida moderna era uma vida
ao ar livre (Agache, 1930: 129). O urbanista francs props um sistema de parques espalhados pelos vales da cidade, conectados por vias-parque (parkways) que os tornaria acessveis de qualquer parte da cidade. Em relao aos bairros residenciais, Agache optou por
uma expanso tentacular e comedida pelos vales, deixando vrias reas livres dentro dos
limites da mancha urbana. Props diferentes tipos de bairros residenciais compostos por
vilas isoladas, edifcios de porte mdio e alto. No se pode dizer que a habitao estava
entre as prioridades de Agache para o Rio de Janeiro, j que existiam poucas indicaes
precisas sobre a forma e a construo desses novos bairros.8
AGACHE E AS DISPUTAS LOCAIS

O clima positivo da recepo de Agache no durou muito. Aps se estabelecer na cidade no incio de 1928, Agache comeou a enfrentar resistncias. A prefeitura no procurou atrair profissionais que contribussem para a discusso das diretrizes do plano.9 Por
diversas vezes, a Cmara atrasou o pagamento dos honorrios de Agache argumentando
falta de resultados.
Quando Agache apresentou as primeiras idias do plano em novembro de 1928, foi
prontamente acusado de plgio pelos brasileiros Jos Cortez e Angelo Bruhns, dando origem a um desgastante debate que se prolongou por alguns meses nos jornais locais.10 De
fato, a proposta de Agache era bastante similar de Bruhns e Cortez, mas pode-se argumentar que essas solues pertenciam ao vocabulrio comum do urbanismo ligado a
Beaux-Arts.11 Esta acusao de plagiarismo fez renascer um certo nacionalismo e um novo
106
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debate sobre a capacidade de Agache de levar o plano a termo, assim como ao aumento
de crticas em relao aos altos custos do plano e da falta de resultados concretos.12 O debate tambm envolveu questes polticas, j que atacar Agache era um forma de criticar
a municipalidade. Muitas vezes, o prprio prefeito teve de defender Agache (Stuckenbruck, 1996: 103).13
Apesar de a maioria dessas crticas terem sido motivadas por disputas profissionais
ou por contendas polticas, elas tambm se dirigiram ao plano em si e aos aspectos culturais da empreitada como um todo. Como j citado por Margareth Pereira, o engenheiro
Costa Moreira criticou o plano de Agache em termos tcnicos e financeiros, particularmente a Entrada do Brasil e os muitos tneis propostos. Ele tambm criticou os desenhos
de Agache vol doiseau e sua incapacidade de apreender a complexa natureza do Rio e
de integrar os aspectos de uma cultura americana. Segundo Costa Moreira, Agache sentia-se to deslocado e at certo ponto acaapado diante de nossa topografia e esplendente natureza, sendo-lhe necessrio de quando em vez ir at Paris, para ouvir os mestres de
l....14 Argumentando que existia uma diferena fundamental entre a cidade europia e
a cidade americana, um jornalista local criticou Agache pela sua inflexvel abordagem europia da realidade local:
No seguindo o modelo das famosas cidades de velhas civilizaes que ns vamos construir uma cidade que represente nosso esprito americano. No podemos esquecer que os padres
de valores a que teremos de submeter o ritmo do nosso progresso no os encontraremos na Europa,
mas na exuberncia dinmica da vida norte-americana. New York e Chicago, com os seus arranha-cus ciclpicos, encerram inspiraes mais adequadas s necessidades do esprito do Brasil novo do que as elegantes e delicadas linhas da arquitetura parisiense.15
Alm da falta de incorporao dos temas locais no plano, essas crticas encerram preocupaes culturais mais amplas em relao ao projeto de modernidade que estava sendo
implantado. Segundo Pereira, para muitos, os urbanistas de So Paulo estariam certos ao
observarem os exemplos das cidades norte-americanas, liberando-se desta camisa-de-fora e propondo solues mais realistas para seus problemas. Provavelmente tocado por essas crticas, Agache viajou aos Estados Unidos para observar ele prprio a verticalizao
das cidades norte-americanas e a possvel existncia de um urbanismo apropriado ao continente americano (Pereira, 1996: 1197; Pereira, 2002: 103).
O ano de 1929 foi ainda mais difcil para Agache, j que as provocaes e os ataques
continuavam e ele era constantemente chamado para mostrar seu trabalho.16 Alguns reclamavam que s tinham conhecimento do plano por meio de artigos publicados na Frana.17 Em outubro, o prefeito pediu fundos ao Conselho Municipal para pagar os honorrios, o que foi aprovado aps relutantes questionamentos. Em agosto de 1930, Agache
apresentou uma maquete de seu plano, de novo duramente criticada, e foi acusado de ser
pitoresco e de no levar em conta as reais potencialidades e problemas da cidade. Logo
aps, ele deixou o Brasil. Em outubro, ocorre a reviravolta poltica provocada pela ascenso de Vargas. No fim daquele ms, ele enviou de Paris o plano final.
Agache sofreu com uma ferrenha oposio e com a falta de recursos. Desde o incio,
seu plano no criou um consenso. Ele tambm no teve habilidade para entender a complexidade da sociedade brasileira. Alm das rivalidades profissionais e polticas, teve de enfrentar uma sociedade em um processo de afirmao, que no era mais uma passiva receptora de imagens e idias importadas.
107
12 As declaraes do Sr.
Agache, p.1.
13 A remodelao da cidade, p.3. Ver tambm a crtica do ex-prefeito Carlos

Sampaio (Sampaio, 1929:
30, 54).
14 Revista do Clube de Engenharia, n.32, 1930. Citado por Pereira, (1996:

1197). Na sua crtica, Costa
Moreira provou a impossibilidade do aterro da Entrada
do Brasil e condenou a extenso do Canal do Mangue,
futura Avenida Presidente
Vargas.
15 A americanizao,
p.1, 7, citado por Pereira
(1996: 1196).
16 Aps a ampla reportagem de novembro de 1928,

Agache tornou pblicas suas idias para a rea em
1929. O Rio de Janeiro futuro, p.1; O Plano Agache, p.1; O que ser a
Avenida da Independncia,
p.1.
17 A americanizao do Rio,
p.1. Ver os artigos dos assistentes de Agache publicados
na Frana (De Grer, 1929; Palanchon, 1929). Ver tambm
Silva (1996: 406).
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UMA CIDADE EFICIENTE E BELA
18 Vrias partes do Plano Agache foram publicadas na Revista da Directoria de Engenharia,

entre 1933 e 1934.
Os elementos clssicos, to proeminentes no Plano Agache, obscurecem o complexo processo pelo qual o plano foi feito. O plano incorporou uma gama variada de tpicos, desde o planejamento regional at detalhes arquitetnicos, incluindo tambm, transportes, zoneamento, planejamento, desenho urbano e cdigos de construo. O plano
era to abrangente que, quando publicado em francs dois anos depois, Agache retirou
do ttulo a meno ao Rio de Janeiro, certamente como uma tentativa de conferir universalidade s suas idias (Agache, 1932).18
O legado do Plano Agache pode ser encontrado em sua metodologia e em suas formas. Por um lado, ele proveu os urbanistas brasileiros com um mtodo de abordagem de
planejamento de cidades e uma nova maneira de administr-las. O Plano Agache foi usado por dcadas como um trabalho de referncia para o Rio de Janeiro. Agache aproximou-se do Rio como um cientista, dissecando a estrutura da cidade por meio de um amplo e metdico estudo. Por outro lado, a imagem dos macios edifcios ocupando todo o
lote com galerias no nvel da rua provaram ser motivos influentes para as outras cidades
brasileiras.
A crena na habilidade do arquiteto, no poder da tecnologia, e a busca de ideais utpicos estavam fortemente presentes na obra de Agache no Rio. Agache acreditava que a
arquitetura poderia dar forma cidade. Apesar da incluso de um arcabouo sociolgico
em sua formao, Agache nunca deixou de ser um arquiteto, e ele firmemente acreditava
que o seu ofcio poderia transformar a vida urbana. A abordagem Beaux-Arts, com sua
coerncia e seus eixos, organiza os aspectos formais do plano. Segundo Agache, a beleza
de uma cidade poderia ser conseguida por meio da construo de conjuntos de edifcios
classicizantes. Como legtimo representante da tradio clssica francesa, Agache empregou monumentais composies arquitetnicas para definir espaos urbanos e criar a cidade moderna. Desenho urbano e arquitetura estavam unificados em uma estvel e coerente imagem de cidade, livre de contradies e desordem. Alm disso, procurou trazer
unidade e coerncia para a cidade.
Agache enfatizava a tridimensionalidade dos volumes, massas contnuas, texturas,
perspectivas, uma concepo de cidade enraizada no sculo XIX. Essa abordagem levou a
alguns problemas no plano. Procurando adaptar as formas de seu vocabulrio classicista
s condies locais, Agache tentou, na maioria das vezes sem sucesso, comprimir suas formas ordenadas, geomtricas e clssicas na topografia irregular, mostrando uma falta de
sensibilidade ao stio, aos padres urbanos locais. Procurava domar a natureza teimosa do
Rio de Janeiro e dar forma quilo que seria amrfico e incivilizado. Ao insistir em uma
composio unificada para a cidade, Agache no admitiu a adaptao e a flexibilidade requeridas por qualquer estrutura urbana.
A tecnologia foi tambm um elemento essencial na definio da forma da cidade.
Agache insere o Rio de Janeiro em uma extensa rede de comunicao. Um sistema de circulao motorizada estruturou o plano, apesar de nos parecer que a excessiva concentrao do trfego criada pelas muitas toiles ou rtulas iria trazer muitos problemas para a cidade. No entanto, necessrio lembrar que esse elemento tecnolgico trabalhado de
forma a se inserir na sua viso arquitetnica. A transformao da rua em uma via de trnsito rpido para veculos motorizados preocupou no apenas os urbanistas, mas tambm
muitos intelectuais dedicados ao estudo das cidades. Agache procurou manter a rua como um elemento da experincia urbana. Pode-se afirmar que ele procurou resolver o con108
F E R N A N D O
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M O R E I R A
flito existente entre a mobilidade e a permanncia. Para conseguir espaos estveis, vivos
e de qualidade na cidade moderna, era preciso prover um senso de permanncia dado por
um tecido urbano contnuo, ao mesmo tempo assegurando uma rpida mobilidade. Ele
tambm procurava trazer fluxo de pessoas, automveis e trens para a cidade. Essa abordagem levou a uma intricada combinao de fluxos e paradas. O fluxo deve ser detido em
alguns pontos em que h vistas. Os edifcios so entendidos como simples massas sem detalhes e so definidos apenas no dilogo com os outros. Foram pensados tambm para ser
vistos em movimento de um automvel, avio ou navio.
O plano de Agache tambm expressa um longo conflito entre a dimenso artstica
e cultural (beleza, permanncia, representao) e as foras modernas (desenvolvimento,
modernizao, tecnologia), to agudo no incio do sculo. Em uma metrpole emergente como o Rio, Agache se esforou para conciliar sua viso artstica e arquitetnica com
as necessidades prticas e tcnicas da sociedade moderna, procurando manter unidos
dois mundos que estavam se distanciando. Como afirmou na entrevista citada anteriormente, ele no era contra arranha-cus, esses majestosos smbolos das foras modernas,
desde que estivessem integrados em conjuntos harmnicos. As foras da modernidade
precisavam ser domesticadas. Ele procurava conciliar o mundo tecnolgico e racional
com a sua viso artstica e pessoal de arquiteto que desejava comunicar-se com sua cultura, valores e experincia histrica. Como Otto Wagner em Viena, Agache insistia em
mostrar que o planejamento do mundo moderno ainda poderia ser tarefa do arquiteto
(Moravnszky, 1993: 201).
O urbanismo de Agache, assim como o de seu colega Le Corbusier, tinha uma intensa dimenso utpica. Como apontou Franoise Choay, o gnero utpico foi, junto
com cultura tratadstica, o elemento mais importante na formao do urbanismo moderno (Choay, 1997: 202-12, 243-7). Apesar de estarem harmonicamente inter-relacionadas
as partes da cidade, o plano do Rio de Janeiro revela-se irreal frente realidade concreta.
No h como vislumbrar as formas de implementao dessa utopia. Agache acreditava
que poderia resolver problemas sociais complexos simplesmente identificando, propondo
solues e impondo-as por meio de cdigos. Quando sugeriu que os segmentos sociais
mais pobres, que moravam nas favelas, poderiam se mudar para as cidades-jardim que ele
propunha na periferia, no compreendeu as peculiaridades de uma sociedade com brutais
desigualdades sociais. Agache procurou criar espaos para as massas de cidados, mas as
massas ainda no existiam no Brasil: ainda tinham de ser criadas. Se o urbanismo emergiu na Europa no bojo de um conjunto de reformas sociais, no Brasil ele chegou antes da
prpria sociedade moderna.
Essa crena tripartite no papel da arquitetura, da tecnologia e da utopia na definio da cidade pode ser encontrada na obra de Tony Garnier, que como Hnard, foi um
substrato comum para Le Corbusier, Agache e seus colegas da SFU. Apesar de ocupar
uma posio perifrica no grupo da SFU, a Cit Industrielle de Garnier consegue provar
que esses trs elementos estavam presentes na gnese do urbanismo francs do incio do
sculo XX.
Agache veio de um determinado contexto cultural e profissional, com suas prprias
idias, convenes e prticas, e teve de negociar com um contexto local. Aquele delicado
compromisso entre elementos europeus e rabes promovido por Henri Prost no Marrocos no foi conseguido no Brasil. Agache procurou criar uma verso de Paris nos trpicos
(Fig.8). Apesar de os edifcios da Praa do Castello serem reflexos dos arranha-cus norte-americanos, que Agache visitou durante sua estada no Brasil, eles foram filtrados pelas
109
U R B A N I S M O
Figura 8 Plano Agache, Esplanada do Castello (perspectiva). Fonte: Agache, Cidade,

p. 177.
lentes parisienses do arquiteto. Nas suas perspectivas, at mesmo o intenso cu azul do
Rio se tornou cinzento como o cu do norte da Frana. difcil imaginar a irreverncia
e a informalidade brasileira nesses espaos. Mas ele no pode ser culpado por isso, j que
seus clientes brasileiros, querendo esquecer as diferenas entre o Rio de Janeiro e Paris,
tambm no encorajaram tal compromisso. Esta viso europia de vida urbana civilizada
atraiu aqueles setores da elite brasileira que aspiravam uma ambincia europia.
***
Logo aps a partida de Agache, o Brasil entrou em uma era de grandes transformaes polticas e sociais. Se a dcada de 1920 assistiu a introduo e a discusso do urbanismo no Brasil, a dcada de 1930 iria criar um ambiente mais propcio concretizao
dessas idias: as principais municipalidades incorporavam urbanistas, e uma rede mais diversa e extensa de instituies passava a promover a causa. O programa do Estado Novo,
baseado na industrializao, nas reformas sociais e na forte participao estatal na vida pblica, aguou as expectativas entre os urbanistas. O urbanismo foi visto como uma parte
inerente desse projeto, j que a criao de um novo homem brasileiro passava tambm pela construo de uma nova cidade.
Durante os anos 1930 e 1940, o pas sediou um amplo debate urbanstico, com um
impressionante nmero de publicaes e planos. O plano do Rio e as idias de Agache foram bastante influentes neste debate. Uma nova gerao de especialistas passou a atuar a
partir do incio da dcada de 1930. Esta gerao incluiu os assistentes de Agache no seu
plano, como Arnaldo Gladosch e Affonso Eduardo Reidy, ou jovens arquitetos provavelmente incentivados a seguir carreira em urbanismo pelo contato com Agache no Rio, co110
F E R N A N D O
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mo Attilio Corra Lima e Nestor de Figueiredo. Com a exceo de Reidy, que aps o contato com Le Corbusier enveredou por outros caminhos urbansticos, estes profissionais levaram idias de Agache para outras cidades onde trabalhariam. Figueiredo e Gladosch tiveram participao fundamental na transformao dos centros de cidades como Recife e
Porto Alegre (Moreira, 2004). As novas avenidas fazem claras referncias a padres construtivos adotados por Agache no Bairro do Castelo.
Com a Revoluo de 1930 e a conseqente deposio do Prefeito Prado Junior, o
futuro do Plano Agache tornou-se incerto. O novo prefeito, Adolfo Bergamini, criou uma
comisso para decidir sobre o plano, que aprovou a maior parte das propostas de Agache,
incluindo aquelas para o sistema virio e para o Bairro do Castelo (Godoy, 1935: 325-8;
Reis, 1977: 101-2; Albuquerque Filho, 1959: 41).19 No entanto, Bergamini ficou apenas
um ano no poder, e o novo Prefeito, Pedro Ernesto, que no tinha urbanismo como prioridade, arquivou o plano em 1934.20
O destino do plano apenas mudou em novembro de 1937, quando Vargas conduziu Henrique Dodsworth ao cargo de prefeito. Dodsworth empreendeu uma completa reorganizao administrativa e restabeleceu a Comisso do Plano da Cidade, que tinha
como objetivo elaborar uma plano geral para a cidade, estudar os cdigos de zoneamento (...) sincronizar todos as obras pblicas em torno de um objetivo claro, organizando
um plano de longo termo.21 O corao desta Comisso era o Servio Tcnico, uma agncia operacional dotada de liberdade e agilidade, chefiada por Edison Passos.
O Servio Tcnico ficou responsvel por colocar em prtica o Plano de Extenso
e Transformao da Cidade, e seguiu os direcionamentos de Agache, embora seu nome
no fosse mais citado. O plano consistia na construo de avenidas e tneis para facilitar
a comunicao na complicada topografia do Rio de Janeiro. Na rea central, Dodsworth
e Passos procuraram adaptar as solues de Agache nova realidade do Rio de Janeiro do
final dos anos 1930, particularmente aps a construo do Aeroporto Santos Dumont
que comprometia o esquema virio proposto por Agache e o aumento do nmero de
automveis na cidade.22
A proposta consistia em criar um esquema triangular de avenidas ao redor do centro, no muito distante do que Agache tinha proposto anos antes.23 Na rea central, dois
grandes espaos mereceram mais ateno: a construo da Avenida Presidente Vargas, um
amplo boulevard que conectaria o centro do Rio Zona Norte e que envolveu uma extensa demolio do antigo traado colonial e a concluso do bairro do Castelo, cuja construo arrastava-se desde o incio dos anos 1930. Os padres urbansticos utilizados nessas operaes foram claramente derivados do Plano Agache.
As cidades so uma arena na qual as intenes e as aspiraes de seus habitantes, projetistas, elites culturais e polticas se encontram (Olsen, 1986: 9). Longe de ser uma prtica isolada e imparcial, o urbanismo envolve a interseo entre esttica, poltica, tecnologia, sociedade e conhecimento cientfico. O urbanismo incorpora as vises que as
sociedades tm em relao ao seu futuro e consegue conciliar intricadas vises de mundo.
O Plano Agache um documento complexo que revela os valores e as concepes de uma
sociedade. O estudo do processo da contratao de Agache, do seu relacionamento com
as elites profissionais da poca, e a anlise dos espaos por ele produzidos revelam as tenses existentes entre o nacional e o estrangeiro, as lutas dos campos profissionais e as contradies do processo de modernizao brasileiro. Os brasileiros acreditavam que um belo plano urbanstico poderia lhes trazer um passaporte para a modernidade, sem que
tivessem que recorrer ao rduo processo de modernizao social. Como j havia notado o
111
19 Godoy, Armando de, A

urbs e seus problemas (Rio
de Janeiro: Jornal do Commercio, 1943, p. 325-8);
Reis, Jos de Oliveira, O Rio
e seus prefeitos (Rio de Janeiro: Prefeitura da Cidade
do Rio de Janeiro, 1977,
p.101-2); Albuquerque Filho,
Luiz, A obra do urbanista
Agache: sua atuao no Brasil (Revista do Club de Engenharia, 276, agosto de
1959, p. 41).
20 Reis, 1977, p. 91, 106;
Silva, Lcia. O Rio de Janeiro e a reforma urbana da
gesto
de
Dodsworth
(1937-1945), Anais do V
Encontro Nacional da ANPUR. Belo Horizonte: ANPUR, 1993, p. 46.
21 Comisso do Plano da
Cidade, Decreto n. 6022 de
8 Novembro de 1937, Revista Municipal de Engenharia, janeiro de 1938, p. 22.
22 Atividades e realizaes
da Secretaria Geral de Viao,
Trabalhos e Obras Pblicas,
1937-1939, Revista Municipal
de Engenharia, julho de 1939,
p. 385; Plano de Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro, Revista Municipal de Engenharia, julho de 1941, p. 224.
23 O programa da Prefeitura
inclua ainda importantes avenidas que conectavam as zonas
Sul e Norte por meio de tneis.
Plano Diretor, Revista Municipal de Engenharia, julho de
1943, p.
U R B A N I S M O
Fernando Diniz Moreira
professor adjunto do Programa de Ps-graduao em
Desenvolvimento Urbano da
Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE) e do
Centro de Estudos Avanados da Conservao Integrada (CECI). E-mail: fmoreira@
hotlink.com.br
Artigo recebido em dezembro de 2007 e aprovado para publicao em outubro
de 2008.
crtico uruguaio Angel Rama, na Amrica Latina, a qualidade do urbanismo, como um

grande condensador de aspiraes sociais, foi ainda mais enaltecida:
As cidades, antes de serem concretizadas, existiam como representaes simblicas, por meio
de discursos, imagens, desenhos, perspectivas e blueprints, que expressavam um desejo e um sonho:
aquele de transformar a cidade real em uma cidade ideal (Rama, 1996: 29).
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B S T R A C T Urbanism was born in the midst of a social modernization context in

Europe, but in Brazil it found a country which was neither urban nor industrial. Therefore,
European theories that were developed in response to modernization began arriving in Brazil
even before the countrys actual political and social modernization. We can argue that urbanism? as well as factories, networks of transportation and skyscrapers acquired a patently
symbolic nature. This paper reflects on these topics taking into consideration Alfred Agaches
plan for Rio de Janeiro (1928-1930), a hallmark in the evolution of Brazilian urbanism. Its
objective was to solve the citys functional problems, to provide it with an expression of a capital, and to inculcate Rios inhabitants with an ideal of modern life, while still considering
functional requirements, such as zoning and traffic. In addition to the analysis of the commissioning of Agache and his relationship with local elites, I will emphasize the great urban spaces designed by him, the Gateway of Brazil and the Castello Square.
KEYWORDS
Building.
114
Urbanism; Rio de Janeiro; Alfred Agache; Modernity; Nation-
QUATRO HISTRIAS
DE TERRAS PERDIDAS
MODERNIZAO AGRRIA E PRIVATIZAO
DE CAMPOS COMUNS EM MINAS GERAIS
1
1 Este artigo baseado em

pesquisas apoiadas pelo
CNPq (520792/01-7; 504111/
03-5; 504665/04-9; 553367/
05-6) e Fapemig (SHA 941/
02; SHA 1618/05; 50585.02/07).
EDUARDO MAGALHES RIBEIRO

FLVIA MARIA GALIZONI
R E S U M O Este artigo analisa histrias de privatizao de terras comuns em quatro regies de Minas Gerais. Ele rene resultados de vrias pesquisas e descreve o uso e as normas costumeiras que regulavam o acesso a terra, as dinmicas da privatizao e as circunstncias que
influram para que um mesmo processo revelasse efeitos distintos nessas reas transformadas.
PA
L AV R A S - C H AV E
ria; agronegcio; Minas Gerais.
Cerrado; agricultura familiar; modernizao agr-
MODERNIZAO
Na dcada entre comeos dos anos 1970 e 1980, uma mudana tcnica uniu a agricultura com a indstria e duplicou os indicadores de produtividade nos cerrados e campos de Minas Gerais. Passados trinta anos, quase todos os especialistas no assunto consideram que a modernizao foi definitiva, que os retornos justificaram os investimentos
pblicos, e que a conduo do processo foi exemplar, ressalvadas as externalidades ambientais, sociais e culturais inevitveis em processos deste tipo.
Mas as histrias desse sucesso sempre omitem que esses campos eram dominados por
comunidades rurais e governados por normas locais baseadas em antigos direitos costumeiros. Durante dcadas foram usados para uma pecuria vasqueira, a coleta e o extrativismo.
Nos anos 1970, os campos foram privatizados, partilhados e se tornaram plantaes e pastagens. Poucas comunidades resistiram privatizao; e nos lugares onde ela ocorreu, se
creditava a resistncia personalidade singular de um lavrador, teimosia de um sindicalista ou, como se dizia na poca, mentalidade atrasada de uma comunidade. Os conflitos foram resolvidos de maneiras muito diferentes: uns receberam tutamias pelo campo
que perderam, outros caram na vala comum da reforma agrria, outros se eternizaram em
pendncias judiciais. Raramente esses direitos costumeiros foram reconhecidos.
A modernizao atingiu de forma idntica mudana brusca, inovao tcnica, privatizao da terra e dos recursos os campos que eram desfrutados em comum por sitiantes tradicionais. Apesar dessas semelhanas de origem, ao longo desses trinta anos, em
cada lugar foi construdo um destino diferente.
DESTINOS
Neste artigo analisada a privatizao de terras comuns em quatro regies de Minas Gerais. Ele rene pesquisas feitas a oeste, no Alto Paranaba, municpios de So GoR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
115
Q U A T R O
2 Regimes de domnio e uso

de terras foram analisados
por Almeida (2004). Agricultura familiar consolidada
conceito empregado em
programas de desenvolvimento rural que designa
setores com renda elevada;
ver Mattei (2007).
H I S T R I A S
D E
T E R R A S
P E R D I D A S
tardo e Rio Paranaba (1984/1985, 1997/1998, 2005); ao norte, no Alto-mdio So

Francisco, em Januria e Cnego Marinho (1986/1988, 2002, 2006/2007); no Alto Jequitinhonha, a nordeste, em Turmalina, Minas Novas, Veredinha e Leme do Prado
(1992/1993, 2002/2007); nos campos da Mantiqueira, ao sul, municpio de Bom Repouso (2002). Todas as pesquisas abordaram lavradores identificados com prticas culturais e regimes agrrios muito prprios parte deste conjunto que tem sido denominado populaes rurais tradicionais: agricultores excludos da integrao mercantil, que se
definem como sitiantes ou lavradores. A exceo que aqui se verifica a agricultura familiar consolidada da Mantiqueira.2
As pesquisas que serviram de base para o artigo consistiram em entrevistas, visitas e
permanncias s vezes prolongadas nos stios, incluindo reunies comunitrias e seminrios com agncias de mediao. A partir das falas dos sitiantes, fez-se uma releitura dessas
pesquisas para analisar os destinos depois das privatizaes. As histrias pessoais fatalmente chegaram ao tema deste artigo. Apesar de cada pesquisa apresentar tema diferente famlia, recursos naturais, tcnicas produtivas, entre outros , as trajetrias, as perdas e as
mudanas conduziam naturalmente as entrevistas para a privatizao, que se imps como
recorte para periodizar as histrias locais e balizar as relaes entre tcnica e natureza.
A matria prima do artigo veio, ento, de trs fontes:
a) Pesquisas sobre famlia que, ao investigar sua relao com a produo, convergiam para a histria da comunidade, as normas costumeiras de uso, domnio e herana da terra, e as terras comuns surgiam nas falas como referncia a um patrimnio material
perdido;
b) Estudos sobre recursos naturais que, ao interpretar a relao entre abundncia e escassez, conduziam lembrana da abundncia alimentar e moral perdida com a modernizao dos campos comuns;
c) Pesquisas sobre tcnicas e sistemas produtivos que, ao comparar sistemas e intensivos,
desembocavam na reavaliao das perdas no domnio tcnico provocadas pela desqualificao dos conhecimentos tradicionais.3
3 Modernizao agrcola
foi um conceito usado nos
anos 1970/1980 para definir a capitalizao do
campo, que substituiu as relaes consideradas atrasadas; este processo tambm
foi
denominado
revoluo verde. Sobre o
uso corrente do termo, ver
Paiva (1979); para uma crtica, ver Graziano da Silva
(1982) e Altieri (1989).
4 Sobre envelhecimento,
consultar Camarano e Abramovay (1998); sobre memria, Bosi (1979).
A maioria dessas pesquisas foi feita com populaes rurais envelhecidas. Por isso, a
memria, essa matria traioeira, foi um suporte importante para a construo do artigo, j que o material de campo est mediado pela lgica do narrador. E ainda que transformado pelo pesquisador, conservou os vincos da lembrana, azedado pelas tristezas do
presente e pelos percalos que a vida imps ao sitiante. Mas veio tambm de campo
adornado pelos ganhos que a monetarizao proporcionou a alguns, pelo prmio da aposentadoria, pelos confortos materiais oferecidos pela integrao ao urbano, pela lembrana da lida excessivamente rstica da juventude e, at mesmo, pela comunidade reconstruda, beneficiada por melhorias em transportes e comunicaes. O material foi
cotejado com a literatura de poca relatrios, estudos tcnicos para no se assentar
exclusivamente nas lembranas, que fornecem informaes slidas sobre os costumes,
mas s vezes com base histrica muito frgil.4
Antes da modernizao, essas comunidades rurais participavam quase somente de
forma perifrica de mercados, geralmente mercados locais. Depois dela, ficaram cindidas pela participao incompleta nos mercados nacionais expandidos com a revoluo
verde, e ao mesmo tempo pautaram a produo pelos costumes de um passado ntegro,
que a lembrana construiu para nortear outras tantas aes do presente. Assim, existem
116
E D U A R D O
M .
R I B E I R O ,
F L V I A
M .
G A L I Z O N I
gradientes diversos de parcialidades: na organizao comunitria, na cultura material e

no domnio fundirio, o que leva essas comunidades a reavaliar constantemente seu apego tradio ou integrao, a reorganizar sempre suas respostas s perdas e a refazer a
escolha de novas esperanas. Por isso, preciso esclarecer que este artigo no analisa o
desfecho das privatizaes, pois essas situaes ainda no se resolveram, e o balano de
trs dcadas indica apenas que as trajetrias foram diferentes. A luta de algumas dessas
populaes para recuperar suas perdas e a posio ambiental, econmica e poltica
precria do agronegcio no Cerrado coloca sempre em questo a noo de desfecho:
um jogo que ainda est em curso. Esta anlise uma avaliao parcial, e no uma histria de vencidos.5
Nas pginas seguintes, o artigo descreve o uso costumeiro dos campos; analisa as
transformaes fundirias e produtivas; expe as respostas dadas pelas populaes rurais
e as circunstncias que contriburam para que uma mesma dinmica a modernizao
estimulada pela ao pblica produzisse resultados distintos nas diferentes regies.
5 Ver Soares (1981),

Woortmann & Woortmann
(1997) e Almeida (2004) a
respeito de campesinato e
terras comuns.
CAMPOS
Campos so vastas reas elevadas, de topografia geralmente suave e solos pobres cobertos por gramneas e arbustos, que ocupam parte do nordeste, norte, oeste e sul de Minas Gerais. Quase sempre esto no domnio do Cerrado, que cobre metade do estado,
com arbustos entremeados por gramneas (capins-do-campo), conhecidos como campos-sujos e, onde s existe capim, apenas como campos. Existem campos tambm na transio
para Mata Atlntica (Nordeste), para Caatingas (Norte) e em altas altitudes (Sul). Em cada regio e bioma, recebem uma denominao que relaciona vegetao, solo e topografia:
chapadas no Nordeste, gerais nas Caatingas do Norte, campos-cerrados nos cerrados do
Oeste, e simplesmente campos nas montanhas do Sul, e s vezes, campos de maravalha no
Norte, mas sempre chapades no Oeste, Norte e Nordeste.6
Por dcadas, os campos foram usados principalmente para criao. Os stios terrenos frteis e embolados de lavradores fracos, situados nas partes baixas do relevo extremavam com campos usados em comum para uma pecuria de soltas. s vezes o gado
era reunido, as crias eram ferradas e, novamente solto, o gado se alongava nos campos
sem fim. Era freqente o sitiante ter apenas vagas notcias do seu gado, que vendia a preo muito baixo ao comprador que teria o trabalho de campear a vaca curraleira esbrabejada e arredia.7
Os campos serviam para soltas no tempo-das-guas do vero. Durante a estiagem do
inverno, geralmente de maio a setembro, o gado pastava nas terras baixas e frteis de cultura onde eram feitas as lavouras de vero. No Alto Paranaba, as terras de cultura eram
poucas e esconsas, e se cansavam ao fim de alguns anos de plantio. Eram ento empastadas, as mais quentes com capim provisrio e as mais frias com capim meloso, para receber
o gado na seca, quando o sitiante se ocupava do rebanho e da produo de polvilho. O
gado e os porcos eram soltos nos campos de araucrias da Mantiqueira durante o vero,
e os lavradores plantavam nas terras baixas, que permaneciam cercadas. At o dia de So
Pedro, 29 de junho, as colheitas deveriam estar concludas, j que a soca, o resto da lavoura, seria aberta aos animais de toda a comunidade, enquanto a famlia beneficiaria
produtos na indstria domstica o frio intenso do inverno maltratava criaes e queimava pastos nos campos. Nos gerais do So Francisco, cortados por veredas e buritizais,
117
6 Sobre Cerrado, consultar

Coimbra (1971), Ferri
(1977) e WWF (1995).
7 Sobre manejos rsticos

de gado, ver Ribeiro (1998).
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8 Sobre sistemas produtivos, consultar: Ribeiro

(1986), Ribeiro e Galizoni
(2000) e Galizoni (2005).
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o sistema de produo combinava campos, vazantes de veredas e culturas de mata seca:

lavradores soltavam gado nos gerais no tempo das guas; as terras de matas seriam plantadas com lavouras nas chuvas e pastejadas na estao seca; as veredas seriam plantadas na
seca: feijo-da-seca depois da quaresma e feijo-de-santana mais miunas (legumes e verduras) a partir de junho. No Alto Jequitinhonha, as lavouras de vero se espalhavam pelas
culturas, e o tempo da seca era dedicado s farinhadas e moagem; mas as culturas eram
poucas, e desde o sculo XIX, os homens costumavam fazer demoradas migraes em direo mata do Mucuri, ou ento trabalhariam a jornal nas fazendas, sob as duras condies do macaco, o trabalho em troca de alimentos: meio quilo de feijo-andu ou toucinho por um dia de servio.8
O gado passava o inverno nas culturas e o vero nos campos. A poca exata variava
de um lugar para outro, de um ano para outro, mas entre julho e setembro era costume
queimar metade dos campos antes da primeira chuva, a chuva-dos-brotos, porque, um ms
depois, o pasto rebrotaria. O gado ento voltaria aos campos, onde ficaria at a quaresma
ou as fogueiras do ano seguinte, dependendo da regio. No fim da seca, emagrecido nos
pastos j estiolados da cultura, o gado consertava o peso quando era solto nos campos requeimados. Sem o fogo bianual, a rebrota seria mais demorada, e o campo cru, coberto
por serrapilheira, ficaria sujeito a incndios vorazes que consumiriam rvores, atrasariam
a safra de frutas nativas e liquidariam a pastagem natural.
Mas criao era apenas o uso mais visvel desses campos. Eles tambm produziam
gua, frutos, plantas medicinais, caa, madeira e lenha. Mesmo os raros campos privados
eram abertos para a coleta, e at geravam rendas, com a extrao do ltex da mangaba ou
leo de copaba, por exemplo.
As terras, os sistemas de produo e os regimes agrrios nessas regies eram marcados por dualidades criadas pela comparao entre campo e cultura. No que estes fossem os nicos tipos de terras e fontes de recursos: existiam classificaes intermedirias,
como cerrado no Oeste, vereda no Norte, terra-mista no Nordeste e meia-cultura no Sul.
Mas campo e cultura eram pares extremos de relevos, solos e vegetao, e por isso balizavam as classificaes, pois campos so quentes, altos, pouco frteis e cobertos por vegetao rala; culturas so frias, baixas, frteis, de vegetao alta e densa. Essas dualidades eram
opositivas e complementares, pois a cultura produzia mantimentos, madeira e tabatinga,
e o campo produzia frutos nativos, medicinais e as melhores guas. Unificavam os dois
espaos o manejo da criao de um para outro, a complementaridade sazonal dos usos, e
a casa de morada, sempre posta na barra-do-campo ou na entrada da cultura o que d
na mesma para fugir da umidade excessiva das culturas no tempo das chuvas, alm de
ficar prxima das boas nascentes dos campos e ocupar pouco do solo frtil. O lugar das
casas marca a mudana da natureza, do campo para a cultura, e vice-versa.
Assim, campos e culturas se opem, se completam e organizam a produo e o uso
dos espaos. A serventia produtiva das terras de campos era estacional e exigia pouco do
trabalho produtivo; por isso, o domnio sobre essas reas quase sempre era muito difuso.
As culturas eram o contrrio: escassas, frteis e esconsas, recebiam durante todo o ano o
trabalho que se amiudava na seca; garantiam o essencial do sustento e fundamentavam o
direito sobre a terra. Culturas recebiam zelo ativo, eram cercadas, lavradas, empastadas e,
s vezes, vendidas; elas se associaram idia de trabalho contnuo que se acumulava, moldava e conferia marca humana terra. J o trabalho estacional e espordico, a dimenso
exagerada e a fragilidade do domnio davam aos campos outra posio. No Oeste eram
apenas terras-de-fazer-longe, ou seja, de aumentar as lonjuras. Em uma partilha de heran118
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a no Nordeste tocara a um dos herdeiros cem alqueires de campo, e a outro, uma tacha
de cobre. At os anos 1970, os fazendeiros do Norte compravam terras de cultura, e os
campos iam junto, com aguadas, barreiros e salinas: ningum botava preo. s vezes, em
heranas do Oeste, mais culturas ficavam para irmos mais ativos e mais campos para irmos mais lerdos, pois criar gado dava menos trabalho que fazer lavouras. Geralmente, a
terra era partilhada ao longo das guas, mas, na diagonal, a cerca s ia at o fim das culturas; depois disso, era indivisa e aberta, embora sempre fosse predomnio de algum.
A base da produo era o uso distinto de terras diferentes. No se concebia um stio
sem campo e cultura. Os sistemas produtivos seriam extensivos nas guas e intensivos nas
secas. Acabadas as chuvas, trabalho e produo se recolhiam dos chapades para o terreiro de casa nas farinhadas, no regadio na vereda, na moeo das varandas-de-engenho, na
chacrinha no crrego, no zelo dos animais presos em piquetes que foram lavouras no tempo das guas. Os estatutos variavam com as estaes: domnio comum no vero e privado no inverno, horizontes alargados no vero e restritos aos baixios no inverno, trabalho
extensivo nas chuvas e intensivo no estio. Entre a quaresma e as fogueiras ocorria a passagem de um a outro estatuto, eram os limites para intensificar; a chuva-de-broto reabria o
sistema extensivo por meio da queima do campo em agosto, e essa marca humana imposta terra sfara dava a ela condio de partilhar seus frutos com os homens. A complementaridade foi a base desses sistemas de produo.
Embora as condies gerais fossem semelhantes, existiam grandes diferenas pontuais entre regies. A mesma estrutura que permitia costumes e tcnicas, ajustava as lgicas
produtivas s terras, plantas e conhecimentos microlocais. Nada talvez revele isso to bem
quanto as plantas usadas, nomeadas ou desconhecidas nas diferentes regies.9
MUDANA
Esse cenrio se modificou a partir dos anos 1970 com a modernizao.
O Cerrado seduzia cientistas desde os estudos de Eugnio Warming, que em meados do sculo XIX sugerira que fogo e falta de chuvas tornavam aquela vegetao raqutica.
Essa hiptese foi superada nos anos 1940, quando Mrio G. Ferri afirmou que o solo condicionava a vegetao; rvores baixas, retorcidas e de casca grossa (escleromorfisadas)
provinham da acidez do solo e da escassez de macro-nutrientes (fsforo, nitrognio e potssio) desaparecidos em compostos insolveis, no-trocveis ou lixiviados (oligotrofismo). Ferri explicaria que o gradiente de escleromorfismo do Cerrado cerrado, cerrado, campo-sujo e campo-limpo era determinado pelo gradiente de oligotrofismo:
nveis desiguais de fertilidade determinam formaes arbreas diversas.
A partir de ento, a pesquisa agronmica procurou disponibilizar macro-nutrientes
aplicando na terra calcrio, fosfato e NPK (nitrognio, fsforo e potssio) para variedades adaptadas ao Cerrado. A anlise qumica indicava as deficincias do solo: o tcnico
calculava a dosagem corretiva que neutralizava a acidez e permitia s plantas adaptadas absorver os nutrientes.10
O Cerrado como espao por excelncia do agronegcio foi inventado por uma
articulao bem-sucedida entre polticas pblicas, interesses fundirios e agroindustriais.
Foram diversos os fracassos brasileiros em projetos de ocupao e controle de ambientes:
a colonizao europia do nordeste mineiro, o cultivo de seringais na Amaznia, a marcha para o Oeste nos anos 1940. Tambm por conta desses fracassos, foi maior o sucesR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 7
119
9 Joo Guimares Rosa resumiu isso na fala do vaqueiro Grivo, que andara pelos
gerais a mando do patro: Por onde eu fui, o arrebentacavalo pegou a se chamar
bab e bob, depois teve o
nome de joo-ti, foi o que teve... Toda rvore, toda planta, demuda de nome quase
que em cada palmo de terra, por a... (Rosa, 1969:
108)
10 Ver Goodland (1973),

Ferri (1974) e Shiki (2000);
sobre pesquisa no Cerrado,
ver Ribeiro (1986).
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11 Consultar Diniz (1981) e

Dulci (1999); sobre projetos
no Cerrado, ver: Frana
(1984), Ribeiro (1986) e Shiki (2000).
12 Alysson Paulinelli resumiu de forma admirvel essa
idia de fronteira: A populao era muito rarefeita no
Cerrado e vivia quase sempre em torno dos cursos
dgua, levando uma vida
muito precria, tpica da
agricultura de subsistncia,
s. Plantava uma mandiocazinha, perto da nascente
um arroz, e vivia da explorao do gado, muito irracionalmente. Ento era um
vazio, era uma expectativa.
(Ribeiro, 1986). Ver tambm
o
documento-base
do
Prodecer: H na regio
centro-oeste do Brasil uma
extensa rea inexplorada,
com cerca de 1.300.000
km2 (...) (JICA, 1979: 11).
Ver tambm Ruralminas
(1979) e Campo (1982).
13 Paulo Romano, presidente da CAMPO, citado em Ribeiro (1986).
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so no Cerrado: um caso exemplar de domnio da natureza e concertao de interesses, de

subordinao da terra lgica do capital e ao humana. E, desde o incio, foi um excelente negcio. As tcnicas intensivas vinculavam a agricultura pesquisa, ao uso de insumos e ao crdito rural. O nvel elevado dos investimentos criava barreiras entrada e
definia o perfil de produtor para os programas de crdito. A agropecuria de grande escala abria milhes de hectares do Brasil central para especulao. Cada novo projeto vinculava a produo indstria e estimulava o consumo de mquinas, adubos e venenos.
Trs anos separam o experimental Programa de Crdito Integral ensaio de explorao montado pelo Banco de Desenvolvimento e Emater de Minas Gerais em 1971 do
bem-sucedido Programa de Assentamento Dirigido do Alto Paranaba (PADAP), coordenado pela Fundao Rural Mineira, Ruralminas, em 1973/74. Veio ento a ao federal
ampla com o Programa de Desenvolvimento do Cerrado (Polocentro), em 1975, e depois
a associao entre capital pblico, privado e multinacional no Programa Cooperativo Nipo-brasileiro para o Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer), em 1979; finalmente, a
mquina passou a funcionar por moto-prprio depois dos anos 1980. Mas at essa poca houve uma slida liderana do setor pblico. A agroburocracia mineira conduzida
por Alysson Paulinelli, professor da Escola Superior de Agricultura de Lavras, depois secretrio mineiro e, finalmente, Ministro da Agricultura associava os setores pblico e
privado; planejava, pesquisava e outorgava terras; distribua iniciativas a empreendedores
e os formava na conduo de empresas estatais e privadas. Isso deu aos programas rurais
um carter original, que inclusive desapareceria da histria, e principalmente, da histria
do agronegcio, que seria contada depois como resultado exclusivo da ao privada.11
Alguns princpios conformaram as relaes desses programas com os sitiantes. Em
primeiro lugar, havia a certeza, quase sempre explcita, que os campos eram reas vazias
de populao, capital e produo. Quando a ocupao costumeira da terra era visvel, a
nfase era dirigida j a sua baixa produtividade. Por isso eram feitas referncias "ocupao do Cerrado" ou "fronteira agrcola" e, desse ponto de vista, no haveria crescimento, mas sim o nascimento da produtividade e do emprego. Esses programas seriam sempre muito positivos para a regio que trocasse o vazio do uso tradicional da terra pela
"ocupao" intensiva.12
Outro aspecto essencial era que somente a capitalizao intensiva tornaria aquela
agricultura vivel. Um documento do IPEA, de 1973, seria um marco nesse sentido; nele, os estudos sobre Cerrado saam da pesquisa bsica e enveredavam pela pura razo econmica: a elevao da produtividade e da escala das operaes diluiria os custos adicionais da produo no Cerrado, compensando os diferenciais de rendas gerados por terras
mais frteis.
Um terceiro aspecto, por fim, era a formao. Uma nova agricultura exigia um novo agricultor, e vinha disso a nfase na educao formal, na capacidade gerencial, no conhecimento agronmico, que eram reputados como essenciais numa lida que seria identificada com empresa rural, agricultor do Sul, gacho e japons.
Assim se formava um crculo vicioso de excluso, pois modernizar exigia capitalizao, que viabilizava produo intensiva, que demandava um novo agricultor, que deveria
ser capitalizado. Seriam justificados desse modo os programas, e a produo se associaria
a adubo, veneno, mquina e, sobretudo, crdito. A agricultura no Cerrado, conforme sintetizou o ento presidente da Campo/Prodecer, "j nasce moderna". 13
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PRIVATIZAES
No Alto Paranaba, o PADAP associao considerada muito original entre o setor
pblico e a Cooperativa Agrcola de Cotia, CAC foi implantado em 60.000 hectares de
campos. Nas chapadas do Jequitinhonha e gerais do Norte foram plantados eucaliptais,
resultado da parceria entre setor pblico, agropecurias e indstria siderrgica.
Por fim, os campos de Bom Repouso foram ocupados com as tcnicas adaptadas ao
Cerrado que tornaram produtivas todas as terras pobres mas mecanizveis , e os campos comuns foram partilhados entre sitiantes e ocupados com lavouras intensivas. Neste
caso, no houve um programa especfico, mas os estmulos inovao tcnica, principalmente o crdito subsidiado para compra de equipamentos e insumos, induziram a modernizao.
Cada lugar viveu sua histria, mas naqueles anos 1970, em cada um deles houve o
belo dia em que chegaram agrimensores, mquinas de esteira, tratores. E um novo manejo floresceu nos campos. O manejo, na verdade, teve efeito transformador semelhante
prpria privatizao, porque as tcnicas aplicadas aos campos eram, at ento, desconhecidas. Privatizao de terras e modernizao iriam se tornar sinnimos, mas, naquela poca, a tcnica cumpriu um papel estratgico: modificando o manejo, separou a produo
da terra e do sitiante tradicional; desqualificando sua tcnica, a modernizao desqualificava tambm seu domnio sobre a terra.
Assim, a terra dos campos ganhou preo no mercado, e quando se tornou objeto
de cobia de corretores e grileiros, aqueles documentos antigos formais de partilhas
manuscritos, recibos de quitao de impostos fundirios do tempo do Imprio perderam sentido. A Ruralminas, estatal que executava a poltica fundiria, no aceitava esses
documentos; titulava reflorestadoras, empreitava rodovias, coordenava programas, destocava campos, assentava migrantes do sul do Brasil, e havia nisso uma lgica perversa,
pois o mesmo rgo redesenhava os domnios e institua a nova tcnica; orientava essas
instncias que costumam ser pblicas, mas nem sempre estatais cartrio, banco, assistncia tcnica , a adotar a mesma linguagem de mudana: era um nico sujeito para
aes que depois viriam a ser separadas. A modernizao chegava aos sitiantes com a face da Ruralminas, mas partilhada numa trindade: a onipotncia produtiva da tcnica, a
oniscincia do mercado, a onipresena do Estado autoritrio. No por acaso, a Igreja Catlica foi a nica agncia que enfrentou, ento, o projeto modernizador: ela compreendia esses mistrios.
Depois, como num milagre, os resultados eram imediatos, pois o dinheiro jorrava
dos cofres pblicos para mover a biologia e a qumica que transformavam os campos numa cornucpia: brotavam soja, caf e batatas nos campos, eucaliptos e pastagens em chapadas e gerais. A espetacularizao da produo que mudava paisagem, instrumental
tcnico, distribuio de terra, renda, produto e vegetao transformou os campos no
palco que exibia o novo patamar produtivo. Este resultado desqualificava tcnica e politicamente o sitiante para reivindicar aquelas terras, e este foi, certamente, o efeito mais
duradouro da modernizao sobre ele. A maioria dos sitiantes tradicionais no saberia
manejar a terra como agora deveria ser manejada, no dominava ferramentas ou relaes,
no tinha acesso aos recursos financeiros, mecnicos e qumicos que estavam e continuariam fora do seu alcance. Construiu-se uma barreira definitiva que separava os que podiam ou no produzir; e agora j no se trata apenas de uma questo de escalas, mas tambm de finanas, culturas, razes e estilos: campos se transformaram em algo muito
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diferente daquilo que haviam sido. O caminho de volta ficou irremediavelmente bloqueado, o domnio se tornara outro, o campo se tornara outro, e at o sitiante passou a ser
outro, pois no mais se admitia que ele se concebesse como produtor independente, e sim
como aquele que perdera as condies de (re)produo, e que conseqentemente careceria de emprego ou de ajuda.
Por isso, quando a explorao costumeira e a terra comum se tornaram parte do passado, os programas modernizadores foram sucedidos por programas de apoio ao pequeno produtor. A partir de ento, sitiantes tornaram-se objeto de programas pblicos, mas
apenas daqueles mitigadores, paliativos ou compensatrios, que instituram aos poucos o
lugar poltico do excludo e o suporte que este receberia do Estado. A partilha dos ministrios rurais nos anos 1990, e principalmente sua persistncia desde ento, confirmam esta atitude que seria definitiva na poltica agrcola. O sitiante tradicional, embora teime em
reafirmar sua existncia, uma poro residual nos programas de desenvolvimento rural.
A lgica da poltica agrcola dos anos 1970 no tem nada de acidental, e os programas de
apoio agricultura familiar so uma notvel e, sobretudo, coerente continuidade a esta
lgica de excluso.
REGISTROS
14
Consultar
Stralen
(1980), Moura (1988), Luz e
Dayrell (2000); sobre o caso
ingls,
ver
Thompson
(1998).
A literatura da poca, felizmente, registrou essas privatizaes. Umas foram mais

gritantes, como no Alto Jequitinhonha; outras foram silenciadas, como nos gerais, onde
se misturaram conflitos fundirios e trabalhistas. Da maioria, foi registrada apenas a perda de terras e recursos, sorvidos por fazendas e empresas. Em geral, os autores associaram esses casos aos cercamentos de campos ingleses, e por isso tambm, normalmente
situavam o lavrador que perdia terras j na entrada do mercado de trabalho. Embora este tenha sido efetivamente um destino, principalmente nos anos 1970, essa interpretao ocultou por muito tempo a outra alternativa: a permanncia na terra para uma reproduo subordinada.14
Essa sada permaneceu oculta porque era difcil mesmo para pesquisadores compreender caminhos que no fossem urbanos, porque no existia direito a terra comum naquele tempo, e porque era quase impossvel organizar respostas em tempos de ditadura,
progresso e modernizao agrria. Mas elas existiram, e foram de trs tipos.
Primeiro, as individuais, daqueles que contavam apenas com a prpria coragem. Sitiantes quebraram mquinas de esteira no Norte, sabotaram com areia as bombas injetoras dos tratores da Ruralminas no PADAP. So casos como o do sitiante de Rio Paranaba, alcunhado Pedro Demanda, que expulsou agrimensores a tiros, jamais se
intimidou com ameaas de polcia e nunca admitiu que fechassem o trecho de chapado
que dominava. So casos como o de Jos Ribeiro, de Berilo, no Jequitinhonha, que foi
s pressas para So Paulo juntar dinheiro para fazer cercas e garantir, pela demarcao, o
respeito ao domnio.
Houve, ainda, nos anos 1980, respostas coletivas lideradas principalmente pela Igreja Catlica e pelo sindicalismo ligado s Comunidades Eclesiais de Base, CEBs, quando o
fim da ditadura, do crescimento econmico e de postos de trabalhos no campo e na cidade tornaram essa histria j quase outra. Ento, as presses para tomada de terras encontravam sitiantes organizados, que enriqueceram a crnica da dcada com a resistncia
e tambm com assassinatos, tantos, como os de Eloy Ferreira e Ccero Miranda, no
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Norte. Mas foi assim que surgiu uma ao efetivamente poltica contra a modernizao,
e esse assunto que parecia to necessrio, neutro e tcnico nos anos 1970, chegou ao fim
dos 1980 no centro de uma crtica j muito elaborada, que reunia a sazonalidade e a precariedade do emprego rural, passava pela internacionalizao dos recursos do Cerrado
graas associao Prodecer/Japo e chegava, por fim, a avaliar a exagerada expropriao de terras que ocorrera. No comeo dos anos 1980, a Comisso Pastoral da Terra
(CPT) colocou esse assunto em reunies e cultos, e o padecimento dos sitiantes do Cerrado foi conhecido, partilhado, celebrado. Isso tambm no passou em brancas nuvens,
pois sindicalistas, agentes de pastoral, padres e freiras foram ameaados, presos e surrados
por isso que depois, j civilizadamente, veio a ser conhecido como agronegcio.15
Por fim, a privatizao dos campos tratada at meados dos anos 1980 como tema
exclusivamente fundirio foi cada vez mais discutida do ponto de vista ecolgico. Este
tema, perifrico nos anos 1970, ganharia expresso nos campos mineiros graas, principalmente, insistncia do padre Justino Obers, que investiu dez anos de pregao para
convencer lavradores, associaes, sindicalistas e agentes de pastoral que o campo ocupado por eucalipto e soja no era apenas uma causa de sitiantes espoliados, que isso dizia
respeito s gentes, s plantas e aos bichos, porque essa tomada de terras colocava em questo a prpria vida. Desde ento, esses movimentos assumiram o tema, e o Cerrado se
transformou, tambm, em ambiente e cultura.16
DESTINOS
Os sistemas de produo montados nos campos privatizados eram quase idnticos:
intensivos, homogneos e, quase sempre, monocultores. Por isso, muitos dos efeitos da
modernizao foram semelhantes, embora os lugares fossem diferentes.
Nos stios, os usos da terra e as pautas de produo se transformaram quando o manejo campo/cultura ficou limitado. Os campos comuns de soltas e coletas quase acabaram;
a produo se concentrou nas culturas; os stios passaram a usar menos a diversidade de
recursos; os sistemas de lavoura e criao foram readaptados; foram mudando as relaes
com a natureza, a terra, a dieta, o trabalho; foram transformadas as fontes de renda, a lgica da herana e da reproduo cultural e produtiva.
No Alto Paranaba, Mantiqueira e Alto Jequitinhonha, a pecuria se concentrou
nos terrenos de cultura, em grande parte empastados para suportar o gado por todo o
ano. As reas de lavouras ficaram restritas e perderam fertilidade porque acabara o manejo lavoura/pousio/revegetao/lavoura. Nos gerais do Norte, ao contrrio, a tomada
das soltas reduziu o espao das criaes, pois as culturas eram usadas para produzir alimentos na seca. Cresceu a fragmentao dos stios em todas as regies por conta da perda da complementaridade dos campos, mas tambm porque a alternativa de migrao
para emprego urbano desapareceria nos anos 1980 e porque, em reas como o Alto Paranaba, a possibilidade de emigrar em busca de terras novas se esgotaria com a modernizao do Cerrado.
As privatizaes, principalmente, banalizaram o consumo de recursos. Passados trinta anos, esses lavradores narram, desalentados, a escala espantosa da destruio nos campos privatizados: atingiu as fruteiras nativas com os correntes de destoca, massacrou bichos do mato, soterrou nascentes de gua. Os recursos no apenas minguaram, mas
tambm perderam fora, o vigor subjetivo que a natureza prov aos produtos. Onde ficou
123
15 Consultar CPT (1985),

Chaves e outros (1985), e o
da
jornal
Pelejando,
CPT/MG (1984/1990).
16 Consultar Pelejando, acima citado.
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17 Apenas no Norte essa

mobilidade era menor, pois
permaneceria fronteira agrcola at os anos 1980. Sobre emigraes de mineiros, consultar Brito e Souza
(1995); sobre as regies,
consultar Ribeiro e outros
(2004): Jequitinhonha; Frana (1985) e Ribeiro (1986):
Alto Paranaba; Moura
(1978): Sul; Luz e Dayrell
(2000): Norte.
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mais intenso o uso da terra nos campos do Alto Paranaba e Mantiqueira , as guas,
definitivamente envenenadas, so disputadas para beber ou irrigar, e passaram a brotar
conflitos por gua onde as precipitaes superam 1.800 mm/ano. No Alto Jequitinhonha
e So Francisco, o eucalipto cobriu os campos, e as fontes secavam medida que a monocultura se expandia.
At os anos 1960 e 1970, esses stios eram unidades quase autrquicas: lavoura, criao, caa, pesca e coleta garantiam o consumo; um comrcio eventual garantia renda
monetria. As novas circunstncias redefiniram as relaes com os mercados, e sitiantes
precisaram vender alimentos bsicos ou produtos da indstria domstica na vizinhana,
ou se integrar aos laticnios e mercados locais. Com isso, incorporaram definitivamente
estratgias de reproduo que at ento eram episdicas, como as migraes temporrias,
a integrao aos mercados perifricos, o trabalho a dias. A desqualificao do sistema tradicional de produo imps a subordinao.
Em algumas dessas regies, as terras de cultura j apresentavam sinais de esgotamento desde os anos 1970 como no caso do Alto Jequitinhonha , mas em outras, as condies de reproduo permaneceriam idnticas por mais alguns anos, como no caso do
Norte. Eram, todas, densamente povoadas e nelas ocorriam emigraes. No Jequitinhonha eram emigraes rurais temporrias e definitivas desde, pelo menos, meados do sculo XIX. A emigrao do Alto Paranaba era para Gois, desde os anos 1940; fazia parte do
movimento de ocupao de fronteiras agrcolas do Centro-Oeste que durou at o comeo das grandes migraes para as cidades. As emigraes da Mantiqueira para So Paulo
comearam no sculo XIX e foram acentuadas nos anos 1960.
Mas eram aquelas emigraes corriqueiras em sociedades rurais: sadas regulares de
homens jovens que buscavam terra na fronteira agrcola, e que dos anos 1960 em diante
passaram a buscar melhora em fronteiras urbanas. As sadas assegurariam terra para irmos que permaneceriam herdeiros e sitiantes mesmo que s vezes presos ao macaco,
como ocorreria no Jequitinhonha; ou s custas do uso desregrado dos gerais, como no
Norte; ou vendendo apenas ocasionalmente nos mercados, como na Mantiqueira e no Alto Paranaba.17
Num primeiro momento, a privatizao dos campos freou as emigraes ao criar
empregos na localidade. Era, at mesmo, um princpio compensatrio: o benefcio maior
da modernizao para os sitiantes seria justamente a ocupao; isso era explcito nos autores mais clarividentes da poca, como Ruy Miller Paiva. No Jequitinhonha, essa possibilidade foi considerada uma redeno; no Alto Paranaba foi louvada como a grande
oportunidade criada pelo PADAP; na Mantiqueira, a partilha dos campos intensificou o
uso da terra e multiplicou as ocupaes. At o carvoejamento criou empregos no Mdio
So Francisco, embora criasse tambm, s centenas, denncias de trabalho escravo e depois processos trabalhistas, aos milhares. Nesses anos 1970, mas como regra apenas nessa
poca, a modernizao gerou empregos e, essa diferena fundamental que pagavam
em dinheiro: na cata de razes das destocas, no corte e carvoejamento de lenha, nas capinas ainda manuais, nos hortos de mudas e, inclusive, na operao de mquinas. O amansamento da terra, a estabilizao e intensificao dos cultivos logo provocaram efeito inverso sobre o emprego nas reas de soja e eucalipto. Depois dos anos 1980, somente a
agricultura familiar intensiva da Mantiqueira permaneceu empregando; isto, combinado
com o estrangulamento produtivo das reas de cultura, acelerou a perda de emprego e de
populao rural no Jequitinhonha, no So Francisco e no Alto Paranaba este s at os
anos 1990. Alm disso, vieram novos estmulos para a emigrao com a prpria limita124
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o da reproduo de sitiantes numa terra que no podia ser expandida, que os tornava
cativos da cultura, que exigiria assalariamento temporrio ou emigrao sazonal para reproduzir o sistema produtivo. O Censo de 1995 deixaria muito evidente o notvel decrscimo de unidades familiares nessas regies, em comparao com 1985.
Assim, criadas pelas oportunidades ou impostas pelas circunstncias, novas estratgias surgiram. Cada comunidade, de cada regio, usou o que havia mo para redesenhar
seu destino. O passado foi revisto como uma subtrao, e no apenas moral, porque foram aprofundadas as diferenas sociais, produtivas, econmicas.
BALANO
Para os sitiantes, as conseqncias das privatizaes foram mitigadas por trs circunstncias: i) a criao do Funrural e, depois, a generalizao de aposentadorias e penses rurais; ii) a expanso do mercado de trabalho urbano, que absorveu grande parte da
fora de trabalho liberada pelo campo nos anos 1970; iii) as brechas da revoluo verde
que permitiram a incorporao de sitiantes como assalariados ou produtores. Essa amenizao, porm, foi diferente por regio e por perodo. Dependendo, sobretudo, da forma como a histria, as iniciativas locais, os mercados de cada regio se desdobraram, a
mitigao foi mais e menos eficaz, integrativa e duradoura. Embora as determinaes
mais gerais fossem as mesmas, as circunstncias locais acabaram sendo completamente
diferentes. Cada campo transformado viveu sua histria prpria, e enquanto alguns se
tornaram sucessos produtivos, outros se tornariam exemplos nobres do fracasso.
Por isso, nem tudo foi perda. Em cada lugar, os sitiantes construram alternativas,
embora sua efetividade tenha variado de acordo com os arranjos que puderam fazer e com
as articulaes que puderam construir com os mercados. Dependeram, tambm, do estilo da mediao, da sedimentao da organizao local e do dinamismo dos programas pblicos. Dependeram, ainda, dos ciclos de auge e crise na histria de explorao do campo privatizado: todos eles atravessaram altos e baixos.
O PADAP foi exemplo de programa pblico at a falncia da CAC nos anos 1990,
quando o Programa acabou e o endividamento e o desemprego cresceram. Mas alguns dos
colonos integrados deram a volta por cima, trocaram soja por hortalias e intensificaram
mais ainda o uso da terra. Em 2005, a demanda por trabalho rural criava em mdia 1 emprego para cada 7 hectares, durava de maro a outubro e pagava 3 salrios mnimos/ms
por trabalhador. Nesta poca, muitos dos antigos sitiantes do Alto Paranaba se tornaram
assalariados no chapado.
Com a partilha dos campos da Mantiqueira, mais a modernizao produtiva e a integrao, cresceram a produo, a renda e o emprego. Isso permitiu aos sitiantes adquirir
um padro de consumo e bem-estar de classe mdia urbana. Pesaram, neste caso, a acumulao prvia de bens, o carter exclusivamente familiar da agropecuria da regio e as
exigncias de intensificao do trabalho nas culturas.
J o reflorestamento no Alto Jequitinhonha e no Mdio So Francisco encantilou sitiantes em desertos verdes em 2005 criavam em mdia 1 ocupao para 90 hectares
plantados de eucaliptos. Nessas regies, a modernizao no trouxe qualquer benefcio direto ou indireto; os eucaliptais empobreceram material e culturalmente os sitiantes do Jequitinhonha. Mas, no So Francisco, a flutuao do mercado de carvo e as dificuldades
de adaptao dos eucaliptais aos gerais levaram vrias firmas falncia, permitindo uma
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discreta reconquista de campos, como ocorria em Januria em 2006: retornaram sistemas

de queimada-e-criao, de manejo do gado em gerais e mata-seca, de solta-e-coleta; ento,
o antigo Gerais-dos-Cochos foi rebatizado: Gerais-da-Firma, roseanamente.
Mas essas no so apenas histrias diferentes; so, tambm, narrativas diferentes
sobre a transfigurao das causas sociais e ambientais na mdia durao da histria, pois
os sujeitos assumiram, no decorrer do tempo, atitudes diferentes, ou assumiriam a mesma causa por razes diferentes. Percebe-se, passados j mais de trinta anos, que motivos e
razes so feitos, refeitos e revalorizados, e isso ocorre por perda de patrimnio ou de costumes, pelo ganho da renda ou da integrao, pela perda da gua ou ganho do emprego.
Em balano de 2005/2007, que avaliou alguns momentos e lugares, se nota que a modernizao perdeu flego por conta da sua prpria inrcia (So Francisco) ou por mudanas
em programas pblicos (Jequitinhonha), e que em outros, o dinamismo acentuou a separao entre terra e trabalho (Alto Paranaba), ou a capitalizao prvia permitiu que a agricultura familiar ultrapassasse as barreiras entrada na modernizao tecnolgica, abrindo
uma inusitada oportunidade de incluso (Mantiqueira). Mas esses destinos no foram diferentes apenas nesse momento; em momentos diferentes foram diversos num mesmo lugar. Alm disso, tm se unificado muito pouco, a ponto de parecer impossvel reuni-los
numa nica histria.
Percebe-se, assim, que nessas relaes entre terras usadas e perdidas h um dinamismo ativo: entre sistemas inovadores ou tradicionais, entre reas de sitiantes ou de empresas. Os resultados das privatizaes, ao longo desses anos, nem sempre foram negativos
para os sitiantes, nem sempre colocaram os expropriados em desvantagem. Na crise agrcola do comeo dos anos 1990, os colonos do PADAP se endividaram, enquanto sitiantes
prximos viviam na estvel produo de leite nas culturas. Nos anos 1980 e 1990, a expanso dos canaviais do Sudeste proporcionou aos sitiantes do Jequitinhonha uma renda
que nunca seria gerada no sistema que usavam nos campos. A crise da batata na Mantiqueira na segunda metade dos anos 1980 revalorizou os sistemas produtivos diversificados e familiares das terras de cultura. A queda do preo do carvo vegetal na segunda metade dos anos 1990 colocou a diversificada produo geralista em posio relativa mais
confortvel que os reflorestamentos do Norte. Essa dinmica cclica e histrica determina confrontos e debates sobre desenvolvimento regional, quando redefine o lugar dos atores nesse cenrio, s vezes virtual, de paz agrria.
Resultados diferentes modificaram o rural, mas no o sitiante tradicional. Ele persiste, muito embora sua relao com os recursos, a produo e a sociedade envolvida s vezes se modifique. Mais profundamente no caso do Paranaba e da Mantiqueira, onde o
sucesso da modernizao elevou preos de terra; e menos no Jequitinhonha e So Francisco, onde comunidades se organizam para refazer os usos costumeiros do Chapado.
No por acaso os benefcios da modernizao foram melhor distribudos entre a populao rural onde a privatizao partilhou (Mantiqueira) ou concentrou menos (Alto Paranaba). Nas regies em que o padro latifundirio foi imposto s terras que eram comuns (Jequitinhonha e So Francisco), a depauperao dos sitiantes e dos recursos foram
mais acentuados. Por isso, as reivindicaes sobre os campos permanecem mais vivas em
alguns lugares do que em outros. Onde foi institudo um latifndio incapaz de gerar emprego, pde tambm se instalar o comunitarismo e renovadas tradies que alimentam o
sentimento da perda. Nesses casos, certamente, um resultado da privatizao tem sido a
reconstruo dos campos como lugar, identidade e pertencimento, o que os transforma
em territrios. Depois dos anos 1990 de reemergncias de etnias, revalorizao da fam126
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lia, de retorno ao rural mtico , esses sitiantes se veriam, despudoradamente, como o reverso do projeto modernizador, e quanto maior o insucesso do agronegcio, mais fortes
se tornariam as presses para assentar outra coisa em seus velhos campos de coleta e solta. Assim, da mesma maneira que a modernizao instituiu o Cerrado como assunto, a
privatizao o reconstri diariamente como causa. E da no vem apenas a tristeza da causa perdida, mas tambm as novas possibilidades, porque os nichos de agricultura ambientalizada e tradicional so bases para criar, nos escombros da revoluo verde, uma agricultura adaptada ao meio e ao clima.
Passados 30 anos, ainda se sente a perda da terra. Plantadas e colhidas tantas safras,
atravessadas tantas crises, o campo privatizado continua a impedir a unificao da produo com a vida, que foram brutalmente separadas nos anos 1970. Mas falta muito ainda
para conhecer as conseqncias desses acontecimentos. Esta s uma parte, e se percebe
que falta algo, porque esses sitiantes insistem em continuar pensando seus campos como
referncia cultural e, s vezes, escolhem lutar para t-los de volta como acontece no Norte e no Jequitinhonha. Certamente falta ainda muito para que os campos se emendem de
novo s terras que esses sitiantes conservaram, onde vivem e plantam, de forma que seja
possvel a formao de uma cultura renovada.
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127
Eduardo Magalhes Ribeiro economista, doutor

e professor associado da
Universidade Federal de Lavras (UFLA), pesquisador do
CNPq.
E-mail: eduardomr@ufla.br.
Flvia Maria Galizoni antroploga, doutora e professora adjunta da UFVJM.
E-mail: flaviagalizoni@yahoo.
com.br
Artigo recebido em maro
2008.
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Os autores agradecem ao Centro de Agricultura Alternativa Vicente Nica e aos Sindicatos de Trabalhadores Rurais do Vale do Jequitinhonha, a Critas de Januria, ao Centro de Assessoria Sapuca, de
Pouso Alegre, aos sitiantes de So Gotardo, Rio Paranaba e Campos Altos, a CPT/MG. Agradecem
ainda ao professor Srgio Schneider pelos comentrios a uma verso preliminar deste artigo.
B S T R A C T This article analyzes the privatization history of common land in four

regions of Minas Gerais, Brazil. Integrating results from various researches, it describes the
128
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costumary land use and productive norms that changed the dominion of these lands, the
dynamics of privatization and the circumstances that influenced the same process to present
distinct effects in these transformed areas.
K E Y W O R D S Cerrado (brazilian steppe); Family agriculture; agri-modernization; agri-business; Minas Gerais.
129
R ESENHAS
LA FAVELA DUN SICLE

LAUTRE: MYTHES DORIGINE,
DISCOURS SCIENTIFIQUES
ET REPRSENTATIONS
VIRTUELLES1
Licia Valladares
ditions de la Maison des Sciences de lHomme, Paris,
2006
Michel Mari 2
(traduo de Margareth da Silva Pereira,
professora do PROURB/UFRJ)
Tendo trabalhado como urbanista primeiramente
nos bidonvilles de Argel, na Arglia, e mais tarde em
Valencia, na Venezuela, e em Santiago do Chile, foi
com muito interesse que tomei contato com os primeiros livros de Licia Valladares sobre as favelas do Rio.
Neles reencontrava idias que eu havia tentado desenvolver naqueles pases poca e que, por outro lado,
compartilhava com John Turner.3 Ou seja, como considerar a favela no como um mal a ser erradicado,4
mas, ao contrrio, a partir de um ponto de vista pragmtico, como um fato incontornvel no plano tanto
da reflexo quanto da ao?
1 (N.T.) La favela dun sicle lautre retoma temas tratados por Licia
Valladares em A inveno da favela: do mito de origem favela.com
(FGV, 2005), aprofundando-os, corrigindo-os e lhes dando novo tratamento.
2 Nascido em 1931, Michel Mari tem formao nas reas de sociologia e filosofia, e em sua vida profissional, conheceu um longo perodo
de migraes primeiro na Arglia e, mais tarde, na Venezuela e no Chile trabalhando como urbanista. De volta Frana em 1968, escreveu
seu primeiro livro como socilogo observando a cena francesa da poca com olhos da periferia, enfocando a questo dos imigrantes (Situations migratoires, ou la fonction-miroir. Ed. Galile, 1976). A partir de ento, torna-se igualmente diretor de pesquisas do CNRS e seguem-se,
entre outros: La campagne invente (com Jean Viard), Actes Sud, 1977;
Les terres et les mots. Une traverse des sciences humaines, Mridiens-Klincksieck, 1989; Les paradoxes de la recherche-action ou le savoir nomade, em Mutations conomiques et Urbanisation, La Documentation Franaise, dez. 1993; La guerre, la colonie, la ville et les
sciences sociales, em Sociologie du Travail, 1 trim. 1995; Amnager
ou mnager le territoire?, em Annales des Ponts et Chausses, jan.
1996; Ces rseaux qui nous gouvernent (com Michel Garipy), Ed.
lHarmattan, 1997; Las huellas hidraulicas en el territorio, la experiencia francesa, conferncias no Colegio de San Luis Potosi editadas em
junho de 2004. Recentemente foi convidado da revista Urbanisme para
comentar sua longa e rica trajetria no n. 340, jan-fev, 2005.
De fato, nos anos 1960 estive envolvido muito

diretamente com a experincia de communities
development, conduzidas pela Fundao Ford e pelo
padre jesuta Vekemans nos bairros de emigrantes vindos da zona rural que maciamente se dirigiam a Santiago.5 Licia, j naquela poca e nos seus primeiros livros, tomava suas distncias em relao teoria da
marginalidade e cultura da pobreza. Anos mais tarde,
entrevistado por ela sobre o movimento Economie et
Humanisme6 (no qual eu tomara parte quando das minhas andanas na Amrica Latina) e sobre seu fundador, o frei dominicano Lebret, eu descobriria outro aspecto de sua dmarche, a saber, seu interesse pela
maneira como se constroem as idias, as condies sociais, econmicas e culturais de sua produo.
Como Licia Valladares sublinha desde o incio
desta sua nova obra, o saber sobre a misria e a pobreza, seja na Europa ou no Brasil, no se origina no campo erudito. Enquanto se acredita, a partir de uma viso bastante disseminada da interveno urbanstica,
que o saber se transmite das quatro paredes dos intelectuais e dos especialistas para o mundo dos que colocam a mo na massa e, por fim, para o mundo dos
seus habitantes, na abordagem que ela prope, o saber
se constri na negociao de uma relao, a partir de
uma antropologia recproca entre moradores, pesquisadores, tcnicos e poderes pblicos. Como dizia o psiclogo Winnicott, a produo do saber um fenmeno de natureza essencialmente transicional e
transacional. Nestas condies, o saber no uma espcie de objeto que se manipula com pinas, como em
um laboratrio, mas uma interao, um engajamento
no sentido poltico do termo e no qual o pesquisador
encontra-se profundamente implicado.
Assim, o que descubro como original e inovador, lendo esta obra, o quanto as duas abordagens
ao e reflexo devem ser concomitantes: por um
lado, o trabalho com as favelas e seus habitantes implicando no retorno permanente ao campo e, por
3 Turner havia me entrevistado longamente em 1964, e foi muito citado em La favela dun sicle lautre.
5 A promoo popular implantada poca do Presidente Frei; organismo criado no seio do Ministrio dos Assuntos Sociais, apoiado por
subsdios da Fundao Ford e de instituies de caridade europias
(Misereor, Caritas). A estratgia poca era essencial. Dela dependia
em grande parte que se tivesse um presidente democrata-cristo (Frei)
ou um presidente socialista (Allende).
4 Desajolando, por exemplo, os moradores para os novos conjuntos

habitacionais produzidos industrialmente nas periferias das cidades, na
Arglia do final dos anos 1950, em plena guerra, quando foram inventadas as ZUP Zonas de Urbanizao Prioritrias.
6 Eu era poca responsvel por uma equipe franco-venezuelana que

trabalhava no planejamento de uma regio urbana em vias de industrializao (Valncia), onde cerca de 60% dos habitantes viviam em favelas. Esta equipe (a CINAM) era um brao da Economie et Humanisme.
133
outro lado, o trabalho sobre as representaes daqueles que falam dela, a favela (da sociologia da favela
scio-histria de seus pensadores), implicando em
um vai-e-vem permanente entre o campo, os discursos e os arquivos.
A favela uma inveno no somente daqueles
que a vivem, mas tambm daqueles que falam dela.
Ela o resultado mais ou menos acumulativo de representaes sociais sucessivas, fabricadas pelos atores
sociais que por ela se interessaram, e constantemente
marcada pelas estratgias de sua prpria definio enquanto tal. E o mrito deste livro, como sublinha Yves
Grafmeyer no seu prefcio, o de ter sabido passar do
registro j impressionante dos saberes sobre as favelas
para o da produo e das condies de produo destes saberes. O pesquisador convidado, assim, no
apenas a produzir um resumo dos diferentes saberes
sobre a questo da qual ele trata, mas a dizer, ao mesmo tempo, como se formaram os olhares que a compem. E aqui, certamente, deve ser levado em considerao o olhar dos atores pblicos, dos polticos, das
associaes, das ONGs e dos promotores imobilirios,
mas tambm o dos prprios intelectuais e, ainda, como estes diferentes olhares se influenciaram uns aos
outros. Eis aqui, a meu ver, a originalidade de um livro
cujo mrito no apenas o de nos dar uma viso sinttica do que se pode dizer, h mais de um sculo, sobre a favela, mas de tomar suas distncias do olhar dos
eruditos de hoje, grupo do qual ns mesmos fazemos
parte. Certamente, no por acaso que a autora se coloca em cena desde as primeiras pginas deste livro,
nos mostrando seu itinerrio, as razes pelas quais a favela se tornou seu terreno de estudos e, finalmente, o
lugar de onde fala.
Organizado em bases cronolgicas, La favela
dun sicle lautre um livro composto por trs captulos que correspondem a trs grandes etapas da inveno da favela, nos quais so analisados fatos, acontecimentos, e ao mesmo tempo, em que ponto a
autora se empenha em mostrar o quanto a construo
dos sentidos atribudos a fatos e acontecimentos dependem tanto das narrativas sobre eles quanto da prpria referncia histrica.
Em um primeiro captulo (do incio do sculo XX
at os anos 1950), Licia Valladares nos mostra como
nasce a prpria idia de favela como comunidade de
miserveis, depois como territrio da pobreza e, por134
tanto, como fenmeno parte na cidade.7 medida

que novos discursos so engendrados (aquele, por
exemplo, do urbanista francs Agache, do mdico brasileiro V. T. de Moura, da equipe do ditador Getlio
Vargas, de Passos Guimares, diretor do censo geral do
Brasil em 1950, e aquele ligado ao surgimento de um
novo ator, nos anos 1940, a assistente social), Licia
mostra como se implantam certos meios de interveno a favela como problema a administrar e controlar e, por outro lado, como se desenvolvem certos saberes o incio da produo oficial de dados, o
balbuciar metodolgico sobre o que seria uma favela e
o que a caracterizaria , conduzindo, no sentido tanto
de uma viso radical (podendo levar at deciso de
erradicao) quanto, ao contrrio, de uma viso muito
mais diversificada e com nuances, na qual a favela cessa de ser fenmeno parte na cidade e passa a se impor como realidade a ser arrumada.
No segundo captulo do livro (entre mais ou menos 1950 e 1970), Licia Valladares mostra como, por
meio de todo tipo de influncia entrecruzada (Dom
Helder Cmara, o padre dominicano Lebret, e a Escola
de Chicago, por meio do antroplogo Anthony Leeds e
de seus estudantes do Peace Corps), se constitui um verdadeiro campo de pesquisa sobre as favelas do Rio de Janeiro. Escreve a autora: Os trabalhos deste perodo so,
certamente, ainda muito ligados s preocupaes de polticas pblicas, mas adquirem uma autonomia nova pela construo intelectual de seu objeto e pelo desenvolvimento de mtodos de investigao especficos.
Por fim, no terceiro captulo intitulado A favela
das cincias sociais, a autora se refere ao momento
atual, tratando, primeiramente, da escolha da favela
como um dos temas favoritos dos mestrandos e doutorandos em cincias humanas no Brasil, e das mltiplas
razes desta escolha. Aqui, a favela aparece ora como
objeto de interesse em si mesmo (o fascnio da monografia, mas, ao mesmo tempo, a pouca disposio no
meio universitrio pelo comparatismo), ora como analisador de questes mais gerais (a favela transformada
em campo).
Aps analisar as tentativas de conceituao que
estas diferentes teses originaram, seja em torno das
7 Idia desenvolvida poca por jornalistas, escritores, engenheiros,
mdicos, advogados, filantropos, um mundo profissional bastante semelhante ao que encontramos na Frana em um movimento chamado
Muse Social.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S , V. 9 , N . 2 / N O V E M B R O 2 0 0 7
idias de pobreza urbana ou de marginalidade social

(Vekemans, Oscar Lewis) ou de temas marxizantes como o de exrcito de reserva e de superpopulao relativa (Jose Nun), seja, ainda, em torno das tomadas
de posio sobre o habitat espontneo (John Turner,
da favela como problema favela como soluo), Licia Valladares retoma e desenvolve a idia proposta no
incio do livro: a maioria das contribuies universitrias permaneceria tributria das representaes do incio do sculo XX e, abstraindo do que poderia trazer de
melhor o desenvolvimento histrico da pesquisa, elas
se fixam com freqncia em esteretipos que aparecem
como dogmas e se reproduzem a cada gerao, sem levar muito em conta os saberes, sua evoluo ou as
transformaes das cidades e de suas favelas. Como explicar, ento, a resistncia destes dogmas tanto na mdia quanto no interior dos poderes pblicos, junto aos
responsveis polticos, aos promotores, s associaes,
s ONGs? E como fica o campo cientfico nisso tudo?
Por que os cientistas sociais no so os primeiros a
apontar estas vises redutoras? Talvez se pudesse dizer
a respeito dos pesquisadores brasileiros o que Michel
Amiot, falando da sociologia urbana francesa nos anos
1990, dizia dos seus pesquisadores: Os socilogos
contra o Estado. Tudo contra!
Gostaria, agora, de um modo um pouco mais
pessoal discorrer sobre em que aspectos este livro me
tocou profundamente e buscar o porqu. Ainda que
no tenha vivido no Brasil, uma das causas provavelmente o fato de ter estado presente na Amrica Latina essencialmente durante uma grande parte do segundo captulo (a transio rumo s cincias sociais) e
ter conhecido, e at mesmo freqentado, alguns dos
personagens cuja importncia o livro sublinha: o padre Lebret, John Turner, o padre Vekemans e Ramon
Venegas, Jose Nun, alguns estudantes do Peace Corps,
entre outros.
Entretanto, h tambm uma outra razo que me
foi sugerida por Y. Grafmeyer ao sublinhar o quanto a
forma de abordar a questo da favela nesta obra de fcil transposio a outros campos de estudo e a outros
contextos de exerccio das cincias sociais. Para tanto,
partirei de um dos aspectos essenciais da abordagem de
Licia Valladares, sua preocupao permanente sobre a
discusso metodolgica. Podemos entender aqui todo
interesse que ela demonstra pelo processo de construo e de desconstruo das categorais mentais, pela
formao do olhar, no somente dos numerosos atores

que ela coloca em cena, mas tambm dos pesquisadores e, entre eles, o seu prprio (Da histria da favela
histria dos conceitos que a definem, pg.13).
Para mim, a discusso metodolgica tambm
importante na medida em que penso que s se tem a
possibilidade de ser um bom pesquisador se tratamos
de temas que nos importam no mais alto grau. Urbanista de profisso, tornei-me antroplogo, e comecei
a fazer pesquisa quando, aos 40 anos, tive uma espcie de vertigem ao constatar que no havia compreendido muita coisa de episdios graves da minha vida
no momento em que os vivia: a guerra na Arglia; os
engajamentos polticos na Amrica Latina para os
quais eu no estava nada preparado; a frontalidade
das intervenes planificadoras dos engenheiros com
os quais eu lidava na Frana, e que possuam um
grande poder sobre as cincias humanas. Como ento
tomar distncia diante de tais condies de engajamento pessoal?8
Em 2001, por ocasio de uma conferncia na
EHESS9 que intitulei O aprendizado do olhar cruzado, me foi solicitado falar destas implicaes e de como construira minhas distncias em relao ao [meu
prprio] engajamento ao longo da minha vida de pesquisador. Para tratar do tema, me servi ento dos meus
prprios trabalhos e mais particularmente de um tema
sobre o qual eu trabalhara vrios anos (a histria da hidrulica e dos profissionais ligados a essa rea no sul da
Frana),10 que aparentemente no possua nada em comum com a histria da favela. Apontei, ento, quatro
tipos de abordagens e, uma das descobertas que eu fa8 Nesse sentido, meu itinerrio possui provavelmente alguma coisa
comparvel ao de um personagem citado no livro (Carlos Nelson Ferreira dos Santos), pela sua capacidade de se distanciar em relao
aos dogmas e cuja resistncia implcita, a autora sugere em uma nota
de p de pgina, que certamente deve ser associada ao fato de ele
tambm ter se tornado antroplogo depois de, durante anos, ter sido
urbanista.
9 (N. T.) A EHESSEcole des Hautes Etudes en Sciences Sociales/Escola de Altos Estudos em Cincias Sociais desempenhou, desde o final dos anos 1970, um papel particularmente importante na anlise
dos discursos e na desconstruo do idario e das prticas coloniais
e eurocntricas na Frana, tendo absorvido em seus quadros antroplogos, cientistas sociais e gegrafos que passaram a estudar o outro
segundo uma perspectiva menos apriorstica.
10 De la formation du regard dans les sciences humaines, no seminrio Ruralidades Contemporneas, 1 de janeiro de 2001. Esta conferncia foi reproduzida em espanhol em um livro editado no Mxico por
Michel Mari, Las huellas hidraulicas en el territorio. La experiencia
francesa, com prlogo e traduo de Francisco Pena e Claudia Cirelli
(Collegio de San Luis Potosi, junho 2004, 101 p).
135
ria, lendo a obra de Licia Valladares, que no somente estas abordagens estavam presentes no seu texto, como eram elas a sua prpria essncia.
A primeira abordagem a que eu chamava trabalhar o diferencial de sentido que existe entre o discurso
que se escuta e a realidade que se descobre; em outras palavras, se servir da distncia que se pode observar entre
dois tipos de realidade para produzir seus questionamentos, aquela que falada (ou escrita) e aquela que se
percebe como pesquisador no trabalho de campo. Dominando muito mal meu tema no comeo da pesquisa, esse gnero de abordagem se imps rapidamente no
meu caso, medida que eu descobria que o saber naquela rea estava nas mos dos que projetam e produzem objetos tcnicos (engenheiros hidrulicos e agrnomos), e que seus abundantes discursos e o
daqueles que elaboram suas hagiografias no conseguiam responder ao que eu buscava, isto : como as
tcnicas agem sobre os territrios e como, inversamente, os territrios agem sobre a produo das tcnicas?
No de se surpreender que meus primeiros avanos
intelectuais tenham se produzido na zona de esquecimento do saber dos engenheiros.
No caso de Licia Valladares, parece que este tipo
de abordagem foi mais tardio e aparece, historicamente, em um momento no qual as cincias sociais e a prpria autora j possuem um importante saber. Mas, me
parece que ela central e determinante na produo
dos seus principais questionamentos neste livro: se servir do trabalho sobre as representaes para completar
o trabalho de campo e, quando se comea a duvidar
das representaes dominantes, voltar ao trabalho de
campo.
Uma segunda abordagem era aquela que eu definia como trabalhar na longa durao e mais particularmente sobre os diferenciais das temporalidades. Esta abordagem por meio da longa durao to importante
que ela est presente no prprio ttulo da obra: La favela dun sicle lautre.
No meu caso, o uso da longa durao exigia um
trabalho enorme, graas ao qual se podia dispor de algum meio para enfrentar o tempo dominante dos engenheiros e das figuras polticas, isto , o tempo curto
e mdio do planejamento, do projeto, da construo e
da legitimao das obras, reintroduzindo, assim, a dimenso essencial da qual eu falava anteriormente, e
que estava totalmente ausente dos discursos, isto , a
136
retroao do territrio e dos seus habitantes em relao

s tcnicas.
Para Licia Valladares, a longa durao serve no
apenas de mtodo para distanciar-se em relao ao que
ela define como dogmas, mas permite ainda observar
uma multiplicidade de tempos sociais e suas interrelaes. Como fotgrafo, freqentemente utilizei a imagem fotogrfica para me explicar esta alquimia do cruzamento dos olhares. trabalhando com os diferenciais
de tempo que se fabrica a sua prpria profundidade de
campo. Sem dvida, seria melhor ainda utilizar a imagem cinematogrfica, porque ela introduz uma dinmica na abordagem. no travelling, no prprio movimento de trabalho com o tempo, com o entre-tempo
dos diferentes perodos j consagrados pela histria,
que as cincias humanas produzem provavelmente o
que elas tm de melhor a dizer.
A terceira abordagem aquela que chamei de trabalhar sobre e com a diferena de espao. Na minha vida nmade, eu, particularmente, a pratiquei quando
no compreendia o que ocorria em um dado lugar.
Nessas ocasies, eu trocava ento de terreno para analisar como uma experincia que comporta certos pontos de comparao uma mesma gerao, uma mesma
origem cultural poderia funcionar em um outro lugar e em outro contexto. Desse modo, para poder melhor compreender a hidrulica da regio de Provence,
por exemplo, iria observar o que acontecia do outro lado do rio Rhne, e descobria, comparando, o quanto
o Canal de Provence, a despeito de suas origens importadas do mundo colonial, teve que se adaptar a seu novo territrio e se conformar aos valores locais de organizao, o que no fazia parte de seu patrimnio de
origem e que os vizinhos da regio do Languedoc tampouco haviam sabido levar em considerao.
Essa maneira de explorar um tema por deslocamentos, a reencontrei permanentemente praticada, e
com muita maestria, por Licia Valladares, que viajou
muito pelo Brasil, Estados Unidos e Europa. Esta
abordagem est, por exemplo, na origem de uma das
passagens provavelmente das mais interessantes deste
livro, em que mostra como a favela serviu de lugar de
convergncia entre duas correntes de pensamento: da
Escola de Chicago (em uma poca na qual ela era praticamente desconhecia na Frana) e o movimento fundado na Frana por volta da segunda guerra mundial
pelo padre Lebret, Economie et Humanisme.
Por fim, a ltima forma de abordagem a que

consiste em trabalhar o diferencial que existe entre o que
a sociedade considera como suas margens e o que a margem diz do centro. Comecei a falar deste gnero de
abordagem, que eu e meus co-autores passamos a chamar funo-espelho,11 em um dos meus primeiros livros como antroplogo, quando tratamos a questo da
imigrao no front da urbanizao da regio parisiense.
O papel desta funo-espelho, localizo no somente
em certos personagens tratados na obra de Licia Valladares, como, por exemplo, o arquiteto John Turner
que, questionando o urbanismo e a prancheta, prope
a favela como resposta popular e eficaz (a favela como
soluo e no mais como problema); vejo tambm na
prpria maneira de se posicionar de Licia quando,
rompendo com uma viso homognea sobre a favela,
mostra o quanto sua histria uma espcie de resumo
da histria das cincias humanas no Brasil.
PAISAGEM ESTRANGEIRA.
MEMRIAS DE UM BAIRRO
JUDEU NO RIO DE JANEIRO
Fania Fridman
Ed. Casa da Palavra, Rio de Janeiro, 2007
Sarah Feldman
Professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da USP/ So Carlos e pesquisadora do CNPq
Em seu novo livro Paisagem estrangeira. Memrias de um bairro judeu no Rio de Janeiro , Fania Fridman desvela a presena dos judeus na Praa Onze, no
Rio de Janeiro, entre o final do sculo XIX e os anos de
1940. Numa operao to minuciosa quanto a que
realiza em Donos do Rio em nome do Rei. Uma histria
fundiria da cidade do Rio de Janeiro,1 mostra que, ao
longo de quase meio sculo, este grupo de imigrantes,
ao mesmo tempo em que se misturou a escravos libertos, a prostitutas e a outros estrangeiros, ps em evidncia suas marcas no territrio.
11 Situations migratoires ou la fonction-miroir, de T. Allal, J.P. Buffard, M. Mari, T. Regazzola, prefcio de Mari Michel, Ed.Galile,
1976.
1 Publicado em 1999 por Jorge Zahar Editor/Editora Garamond, Rio
de Janeiro.
O que distingue este trabalho da no desprezvel

bibliografia sobre imigrantes produzida no e sobre o
Brasil2 o foco na dimenso urbanstica. em sincronia com os ciclos de intensas e sucessivas transformaes, de valorizao e de desvalorizao simblica e
econmica do ncleo de origem da capital da Repblica, que a autora situa a chegada, insero e retirada
dos judeus da Praa Onze e seus arredores. O duplo
movimento de mistura e de afirmao de identidade se constri atravs da narrativa das formas de organizao social, religiosa e poltica da colnia judaica, amalgamada narrativa das dinmicas espaciais,
dos projetos e das intervenes realizadas no centro do
Rio de Janeiro, em geral, e nos arredores da Praa Onze, em particular.
A mistura de grupos culturalmente homogneos,
a mistura funcional e a mistura de diferentes categorias
profissionais so qualificadas, quantificadas e espacializadas a partir de fontes primrias e secundrias, como
leis, projetos, estatsticas e entrevistas com antigos moradores do bairro, que se constitui no final do sculo
XIX por judeus de poucos rendimentos. Num contexto em que cerca de um tero da populao carioca era
composta por estrangeiros com a chamada Pequena
frica dos negros, com a Turquia Pequena de srios
e libaneses, com os agrupamentos de italianos, espanhis, ciganos, baianos e nordestinos , os judeus
compem o novo perfil de moradores do espao que
no incio dos novecentos havia assumido feies aristocrticas. Solares, reparties governamentais, museus,
teatros e a circulao de carruagens so substitudos
por carris urbanos, bondes e linhas ferrovirias, e por
atividades representativas da densidade e intensidade
do ambiente urbano: cortios, indstrias, oficinas, escolas, mercados, bordis, bilhares, botequins.
O novo ciclo se aproxima das caractersticas do
local antes do surgimento da Praa Onze: espao sem
condies de higiene e habitabilidade, distante e desassistido, ocupado por irmandades de pobres negros,
mulatos, portugueses e libertos. neste territrio segregado e estigmatizado como lugar de desordeiros,
2 Os trabalhos de Michael Hall, sobretudo The origins of mass immigration in Brazil, 1871-1914 (tese de doutorado, Columbia University,
1969), e Approaches to immigration history (em: GRAHAM, Richard e
SMITH, Peter (org). New approaches to Latin American history. Austin:
University of Texas Press, 1975), so referncias obrigatrias sobre o
assunto. Mais recentemente, um amplo painel da imigrao estrangeira na cidade de So Paulo pode ser encontrado na Srie Imigrao
(Editora Sumar/ IDESP).
137
antes mesmo do surgimento das relaes capitalistas na

produo do solo urbano que os judeus se inserem
com suas instituies polticas, religiosas, culturais, associativas. A desenvolvem relaes comunitrias que
do suporte reproduo da vida social e acomodao dos recm-chegados ao Rio de Janeiro, e constroem o sentido de identidade territorial de um bairro
que se reconhece como judeu.
A partir de exaustiva pesquisa de estabelecimentos e instituies (listadas e mapeadas em oito pginas
que compem o Anexo 1), Fridman nos oferece um
panorama consistente da organizao poltica em diferentes tendncias ideolgicas, da atuao de grupos religiosos das vertentes mais ortodoxas s mais liberais,
das noites litero-musicais e debates culturais promovidos em dezenas de escolas, bibliotecas e associaes
culturais criadas pela colnia, das atividades de lazer
comunitrio, como bailes, aulas de dana e jogos de
xadrez, alm dos restaurantes de comida judaica e pontos de encontro para jogos e negcios. Esta vitalidade
social, cultural e poltica da comunidade que agregava
sefardis e asquenazes se expressa, ainda, no grande nmero de jornais e revistas editados parte significativa
em idiche e portugus por grupos e ncleos de diferentes tendncias.
O que o livro revela de forma cristalina que, para os judeus, fugidos do anti-semitismo do regime czarista e, posteriormente, do nazismo, esta organizao
comunitria se realiza como um projeto de sobrevivncia material, poltica e cultural. O apoio aos imigrantes judeus, desde meados do sculo XIX, j estava
institucionalizado no Rio de Janeiro, atravs de organizaes internacionais, nacionais e locais. Efetiva-se,
desta maneira, uma slida estratgia que Fridman qualifica como socializar os custos de integrao do imigrante (p.45). Esta solidez se manifesta, inclusive, na
resistncia represso da polcia durante a Era Vargas,
quando recrudesce a identificao entre imigrantes e
agitadores. Fundamentada em ampla documentao
sobre a vigilncia exercida pela polcia colnia judaica (listada em doze pginas no Anexo 2), Fridman
mostra como, no caso dos judeus, a identificao se d
entre judasmo e comunismo.
A Praa Onze torna-se, nesse momento, territrio
controlado, com a polcia intervindo com violncia em
manifestaes pblicas, em sinagogas e estabelecimentos israelitas, com prises e deportao de judeus sus138
peitos de pertencerem ao Partido Comunista Brasileiro. ao policial somam-se, durante o Estado Novo,
as obras de reformulao da rea central do Rio de Janeiro empreendidas pelo interventor Henrique
Dodsworth. A Praa Onze e seus arredores territrio
com incidncia de populao estrangeira muito acima
da mdia do Distrito Federal e ocupada por edifcios de
valor muito abaixo das expectativas do mercado imobilirio , tornam-se alvo privilegiado das demolies para implantao da atual avenida Presidente Vargas.
Estes elementos so colocados pela autora como
determinantes, mas no exclusivos, para explicar o processo de deslocamento dos judeus para outros bairros
cariocas e conseqente fim do bairro judeu na Praa
Onze e arredores. Admite razes voluntrias e involuntrias para a disperso territorial da colnia judaica, e
pondera explicaes que atribuem ao acirramento do
anti-semitismo o fortalecimento do elo no seio da colnia, o que atenuaria a necessidade de permanncia
num mesmo territrio.
Neste itinerrio de explicaes que nos oferece,
reside mais uma grande colaborao de Fridman para
a pesquisa no campo da histria da cidade e do urbanismo. Ao admitir uma conjuno de fatores e ao nos
colocar diante da possibilidade de mais de uma explicao, assume uma perspectiva desafiadora em relao
a interpretaes rpidas e modelares sobre a complexidade das relaes entre processos sociais e espaciais nas
cidades brasileiras. Nesse sentido, suas ponderaes
nos remetem linhagem terica fundada por Fredrik
Barth nos anos 1960. No que se refere identidade tnica, o autor assume uma concepo dinmica, admitindo-a como mutvel, temporal e provocadora de
aes e reaes na interao com outros grupos sociais,
assim como qualquer outra identidade coletiva. Para
Barth, na anlise das fronteiras tnicas, as fronteiras sociais podem ou no ter contrapartidas territoriais.3
Destaque-se, ainda, a generosidade da autora ao
disponibilizar de forma minuciosa suas fontes documentais. Com os dois anexos no final do livro, oferece
a outros pesquisadores um banquete um desafio para embarcar em sua viagem.
A comunidade acadmica agradece.
3 Barth, Fredrik (1969) Grupos tnicos e suas Fronteiras. In: Poutignat,

Philippe e Streiff-Fenart, Jocelyne (1995). Teorias da Etnicidade. So
Paulo: Ed. UNESP.
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GODARD, O. Environnement, modes de coordination et systmes de lgitimit: analyse de la catgorie de patrimoine naturel. Revue Economique, Paris, n.2, p.215-42, mars 1990.
BENEVOLO, L. Histria da arquitetura moderna. So Paulo: Perspectiva, 1981.
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REVISTA BRASILEIRA DE

e pesquisa em planejamento urbano e regional

REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

e pesquisa em planejamento urbano e regional

95 U RBANISMO E MODERNIDADE R EFLEXES

133 La favela dun sicle lautre: Mythes dorigine,

ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA

Edna Castro (NAEA/UFPA)

Luiz Aragon (NAEA/UFPA)

Jos Jlio Lima (FAU/UFPA)

Adauto Lcio Cardoso (IPPUR/UFRJ)

Brasilmar Nunes (SOC/UNB)

sileiros do instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir, especialmente

GERALDO MAGELA COSTA

CONTINUADA EXPANSO DA PERIFERIA

1 Villaa (1998) aponta

3 Tal perspectiva analtica

EVOLUO DA CENTRALIDADE URBANA EM

O conceito de centralidade urbana polifnico, quando se refere, por exemplo,

6 Utilizamos o banco de lanamentos imobilirios resida

Fonte: Embraesp, 1985-2003.

Nota: Os dados relativos a favelas e loteamentos irregulares se referem apenas ao MSP.

12 Em termos matemticos, o centro de massa adotado corresponde a: { (LAT

Fonte: Elaborao a partir de dados da Embraesp.

DETERMINANTES DO PREO DOS LANAMENTOS

Adotamos diferentes variveis explicativas (independentes) construdas a partir das

14 Inicialmente foram testadas as distncias em relao a vrios centros de

16 A varivel foi construda

17 Para mais informaes

Tabela 1 Resultados do Modelo de Regresso Mltipla: coeficientes e significncia

Tabela 2 Resultados do Modelo de Regresso Mltipla: R2

Distncia do centro de massa

EVOLUO TEMPORAL DA RELAO PREO

Grfico 1 Relao entre preo do m2 de lanamento residencial e distncia do centro de

Fonte: Elaborao a partir de dados da Embraesp.

20 Nos trs casos, o R2

21 No por acaso, os indicadores de segregao residencial mostram que a

Em segundo lugar, buscamos operacionalizar um modelo que refletisse a formao

Haroldo da Gama Torres

E S U M O Com a crise do fordismo urbano regulamentar, o mercado imobilirio

L A V R A S - C H A V E Cidade informal; produo da estrutura urbana;

canismo de coordenao das decises de uso do solo a predominncia do mercado, ou,

A PRODUO E REPRODUO DA CIDADE

EM DIREO AO ENQUADRAMENTO DO MERCADO

Em seguida, Bagnasco conclui sua definio com as seguintes recomendaes:

cluindo os mecanismos coercitivos, no caso de rompimento contratual unilateral de uma

Fonte: Abramo, 2006/Infosolo-Brasil.

cadores, e serve como uma argamassa interpessoal no estabelecimento da relao de

OS DOIS SUB-MERCADOS DE SOLO INFORMAL

2. Sub-mercado nos assentamentos populares informais (APIs) consolidados

fracionador com capacidade

homogeneidade relativa (lote)

estratgica com informao

incompleta e imperfeita (risco)

assimetria informacional e imprevisibilidade (incerteza radical)

O primeiro desses sub-mercados (loteamentos) , em grande medida, definido por

Mapa 1 Localizao dos loteamentos informais no Rio de Janeiro

Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2005.

3 Em Abramo, 2009 (no

poralmente os laos de Dom e Contra-Dom. Esses laos estabelecem uma dinmica de

Fonte: Abramo, 2006/Infomercado.

Tabela 2 Produto dominante do mercado de locao por pas, 2006