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ESTUDOS
URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao
E REGIONAIS
ISSN 1517-4115
UFBA
BC-2001-098
REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS
URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao
E REGIONAIS
S
ARTIGOS
9 P LANEJAMENTO T ERRITORIAL E P ROJETO N A CIONAL O S D ESAFIOS DA F RAGMENTAO
Carlos B. Vainer
25 DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NAS CIDADES
DO AGRONEGCIO Denise Elias e Renato Pequeno
41 E NTRE
R EDE , DIALTICAS ESPA O CASO DA METRPO LE DE C AMPINAS DIANTE DA MEGALPOLE DO S U DESTE DO B RASIL Eugenio Fernandes Queiroga e
Denio Munia Benfatti
O
E A
CIAIS CONTEMPORNEAS
101 O SEQESTRO DAS RENDAS PETROLFERAS PELO P ODER L OCAL A G NESE DAS Q UASE S ORTU DAS R EGIES P RODUTORAS Rodrigo Valente Serra
115 A RQUITETURA S OCIOLGICA Frederico de
Holanda
131 R EFLEXES SOBRE A I NTEGRAO PAN -A MA ZNICA O PAPEL DA O RGANIZAO DO T RATADO
DE C OOPERAO A MAZNICA (OTCA) NA REGU LAO DA GUA Nrvia Ravena e Voyner R. Caetei
RESENHAS
147 Financiers, philantropes: vocations thiques et
rproduction du capital Wall Street depuis 1970, de
Nicolas Guilhot por Ceclia Campello do A. Mello
149 Cidade: impasses e perspectivas, de Maria Lcia
Caira Gitahy e Jos Tavares de Lira Correia por Nadia Somekh
152 A era da indeterminao, de Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek por Gabriel de Santis Feltran
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ANPUR
GESTO 2007-2009
PRESIDENTE
Apoios
EDITORIAL
O presente fascculo rene as verses revistas de nove trabalhos apresentados no
XII Encontro Nacional da ANPUR, realizado em Belm, em maio de 2007. Os textos
foram selecionados em duas etapas: na primeira, os membros da comisso cientfica
do Encontro, que foram responsveis pela coordenao de suas sesses temticas, indicaram os dois melhores trabalhos de cada respectiva sesso; na segunda, os integrantes da comisso editorial da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais selecionaram o que julgaram ser os nove melhores trabalhos entre os quatorze indicados pela
comisso cientfica do Encontro. Os textos aqui agrupados j incorporam, pois, elementos do debate a que foram submetidos no mbito das reunies das sesses temticas. Procuramos, assim, trazer aos leitores a expresso do conjunto das discusses desenvolvidas nessas sesses, que foram organizadas segundo os seguintes temas:
Gesto urbana e regional: modelos, prticas e implicaes; Rede urbana e estrutura territorial; Forma e dinmica intra-urbana; Histria, cidade e urbanismo;
Territrio, conflitos e gesto ambiental; Cidade, cultura e sociabilidade; Amaznia no cenrio sul-americano.
No primeiro artigo, Carlos B. Vainer discute as conseqncias do processo de
fragmentao territorial, a partir das condies de exerccio do planejamento urbano
e regional no Brasil. Aps analisar criticamente as bases conceituais dos grandes projetos de investimento que denomina neo-localismo competitivo apontados como
importantes vetores da referida fragmentao, o autor identifica as contra-tendncias
que poderiam conduzir a projetos nacionais, em que o planejamento territorial desempenharia papel central.
Denise Elias e Renato Pequeno analisam os impactos urbanos do agronegcio,
assinalando o carter socialmente excludente da reestruturao que ele induz nas cidades, notadamente no que diz respeito ao acesso moradia. O trabalho aplica-se aos
casos de quatro cidades do Nordeste, duas caracterizadas pela presena da fruticultura e duas pela produo de gros. Eugenio Fernandes Queiroga e Denio Munia Benfatti discutem, por sua vez, a formao de uma nova entidade urbana no pas a megalpole do Sudeste. Os autores debruam-se sobre o caso de Campinas, plo
intermedirio de uma rede urbana complexa, considerando-o exemplar para o estudo
da urbanizao dispersa e para a compreenso de dialticas espaciais contemporneas.
Explorando as formas espaciais e dispositivos arquitetnicos que equacionam a
presena de bolses de pobreza nas cidades, Maria Julieta Nunes de Souza aponta, a partir do caso da favela da Mar na cidade do Rio de Janeiro, os mecanismos de afastamento, invisibilizao e confinamento de tais reas com relao aos bairros vizinhos. Com a
perspectiva histrica adotada em seu trabalho, Flvia Brito do Nascimento traa a trajetria profissional da urbanista Carmen Portinho, Diretora do Departamento de Habitao Popular (DHP) da Prefeitura do antigo Distrito Federal entre 1946 e 1960, bem
como da sua luta pela implementao de um programa de habitao popular na cidade
do Rio de Janeiro. A autora sugere que o perfil profissional de Carmen Portinho emblemtico das aproximaes entre a disciplina da Engenharia e o campo do Urbanismo
na estruturao de propostas para a superao da crise habitacional no Rio de Janeiro.
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Rodrigo Valente Serra discute o regime de repartio das rendas petrolferas entre Estados e Municpios litorneos das regies petrolferas nacionais, assinalando que,
diferentemente de certos regimes internacionais, ele fornece aos beneficirios de tais
rendas, principalmente aos Municpios, uma grande capacidade de investimento. Tomando por fonte bsica de informao os debates realizados na Cmara e no Senado
Federal, o autor discute a hiptese de que, durante o processo de aprovao do regime de cobrana, rateio e aplicao dos royalties do petrleo, deu-se uma captura de
vultosos recursos por parte de interesses locais. O artigo de Rose Compans, por sua
vez, trata da apropriao do discurso da preservao ambiental por foras sociais interessadas na retomada da estratgia de remoo de favelas no Rio de Janeiro. Para a autora, observa-se em meados da primeira dcada do sculo XXI, a constituio de um
movimento conservador que busca pressionar os poderes pblicos a reprimir tais ocupaes, sobretudo nas reas mais valorizadas da cidade, recorrendo ao saber tcnicocientfico sobre os danos ao meio ambiente, ao lado de campanhas jornalsticas que
reclamam da Prefeitura a remoo de reas favelizadas.
Frederico de Holanda argumenta que a Arquitetura, mais comumente considerada como ofcio, arte ou tcnica, deveria ser considerada tambm uma cincia que
aborda os lugares a partir de uma perspectiva prpria. O artigo sugere que houve, nas
ltimas dcadas, uma mudana paradigmtica que resgatou o pensamento terico-reflexivo no campo da Arquitetura, fortalecendo a interdisciplinaridade no trato das
questes relativas aos lugares produzidos ou usufrudos pelas pessoas. O trabalho de
Nrvia Ravena e Voyner R. Caete, por sua vez, aborda os marcos regulatrios do
acesso e uso da gua no Brasil, assim como sua influncia na busca de uma gesto integrada dos recursos hdricos na Pan-Amaznia. As autoras enfatizam as dificuldades
relativas coordenao de polticas domsticas setoriais voltadas gesto de recursos
naturais na regio, assim como a importncia, no mbito da Organizao do Tratado
de Cooperao Amaznica (OTCA), de um sistema de freios e contrapesos que seja capaz de evitar as investidas daqueles que buscam capturar para si os benefcios das polticas setoriais. O presente fascculo traz, por fim, trs resenhas: do livro Financiers,
philantropes: vocations thiques et rproduction du capital Wall Street depuis 1970, de
Nicolas Guilhot, publicado em 2004, analisando a recente difuso do discurso da responsabilidade social de empresas no tratamento da questo social e urbana; da coletnea Cidade: impasses e perspectiva, organizada, em 2007, por Maria Lcia Caira Gitahy e Jos Tavares de Lira Correia e A era da indeterminao, publicao organizada,
tambm em 2007, por Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek.
HENRI ACSELRAD
Editor responsvel
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A RTIGOS
PLANEJAMENTO TERRITORIAL
E PROJETO NACIONAL
OS DESAFIOS DA FRAGMENTAO
C A R L O S B . VA I N E R
R E S U M O A histria recente do planejamento territorial no Brasil poderia ser narrada como uma trajetria continuada, embora no linear, de desconstituio poltica, intelectual
e institucional. Este processo resultado e fator de acelerao do processo de fragmentao territorial que desafia todos os que se preocupam com a necessidade de um projeto nacional digno desta abrangncia. O presente trabalho busca identificar e analisar os principais vetores do processo
de fragmentao, a saber: grandes projetos de investimento (GPIs), neo-localismo competitivo e o
velho regionalismo, com suas redes de clientela-patronagem. Em seguida, so examinados rapidamente os referentes terico-conceituais dos GPIs e, em particular, do neo-localismo competitivo, que constitui hoje a principal receita distribuda aos pases perifrios e dependentes por agncias multilaterais e consultores internacionais. Ao final, busca-se explorar em que medida
estariam emergindo no processo social contemporneo tendncias e foras capazes de neutralizarem os vetores da fragmentao e conduzirem um projeto nacional, no qual, necessariamente, o
planejamento territorial dever ocupar lugar central.
P A L A V R A S - C H A V E Projeto nacional; planejamento territorial; neo-localismo; grandes projetos de investimento.
INTRODUO: DA RELEVNCIA DA QUESTO
TERRITORIAL1
A histria recente do planejamento territorial no Brasil poderia ser narrada como
uma trajetria continuada, embora no linear, de desconstituio. Em primeiro lugar,
desconstituio poltica, evidenciada no desaparecimento progressivo da questo regional
da agenda nacional. Se verdade que o prprio processo de elaborao e confronto de
perspectivas nacionais abrangentes torna-se cada vez menos visvel e audvel, tambm
verdade que quando esboos de uma agenda nacional ainda conseguem vir tona, transcendendo a gesto quotidiana da economia, a questo regional e, de modo mais amplo, o
territrio recebem pouca ou nenhuma ateno.
Paralelamente, reflexo e fator deste processo, a desconstituio tem sido tambm
operacional ou instrumental, se prefervel , com a desmontagem dos aparatos institucionais que, na segunda metade do sculo passado, foram implantados pelo governo federal para conceber e implementar polticas, planos e projetos cujo objetivo explicitamente enunciado era o ordenamento territorial e a reduo das desigualdades regionais.
Esvaziados de funo e sentido, agncias e rgos regionais, onde sobreviveram, transformaram-se, via de regra, em nichos de articulao de interesses paroquiais e de reproduo
de elites quase sempre decadentes.
Este processo de desconstituio lana razes nas transformaes econmicas, sociais,
polticas e culturais que integraram o territrio nacional e o submeteram, em seu conjunR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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2 Ver, por exemplo: Guimares, 1989; Diniz, 1995; Bacelar, 2000; Oliveira, 1977; Vainer e Arajo, 1992
3 A agenda da IIRSA Iniciativa
de Integrao Regional Sul-americana tpica, resumindo-se a
uma carteira de mega-empreendimentos de infraestutura que
se limitam a alisar o espao
para a circulao do grande capital em suas vrias formas.
Por outro lado, so risveis as
peripcias de discusses e
acordos Brasil-Argentina sobre
o setor automotivo, em que os
governos nacionais aparecem
falando em nome de suas indstrias nacionais, comandadas, l
como c, pelos mesmos gigantes da indstria automobilstica
mundial Fiat, Volkswagen, General Motors, etc. A recente crise em torno do contrato do gs
Brasil-Bolvia, resultante da nacionalizao no pas vizinho deixou sombra uma das principais personagens do drama, a
transnacional, que, na verdade,
falou pelo lado boliviano at sua
falncia.
4 Vale a pena lembrar que, embora esgrimindo razes e projetos distintos, exorcismos da
dimenso nacional so praticados tanto no campo considerado de esquerda (Hardt e Negri,
2001 e Castells, 2001), quanto
por arautos celebrados do mercado global (ver, por exemplo,
Ohmae, 1966)
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to e diversidade, s lgicas e dinmicas da expanso de nosso capitalismo perifrico e dependente a partir dos anos 60 e 70.2 Desdobrou-se, em seguida, na longa e dramtica crise dos anos 80 e na transio que se lhe seguiu, comumente chamada de ajuste estrutural, caracterizada pela adeso s diretrizes do Consenso de Washington. Hoje, a
desconstituio parece atualizar-se numa espcie de conformada aceitao da fragmentao territorial que consagra a acomodao subordinada s formas contemporneas da globalizao. A contrapartida ou compensao parece ser bastante magra: uma integrao
continental que, a cada momento, se mostra condenada a levar adiante apenas e simplesmente a criao de espaos mercantis adequados s novas escalas e dinmicas espaciais dos
capitais transnacionais presentes urbi et orbi.3
No entanto, talvez nunca como atualmente o debate sobre o territrio tenha sido to
decisivo para a to necessria quanto urgente recomposio terico-conceitual, poltica e
cultural que permitir repensar uma nao que parece navegar deriva, carente de agentes ou coalizes polticas e sociais expressivas capazes de vocalizar qualquer projeto nacional digno desse nome.
Todo texto datado, ou melhor, situado espacial e temporalmente. Este texto no
escapa regra. Ele de um tempo em que o debate poltico se degrada e em que se assiste ao empobrecimento da esfera pblica e da esfera estatal como fruns privilegiados do
encontro e confronto de propostas. Por isso mesmo, mais que nunca se impe colocar em
pauta aqueles temas que, pela sua abrangncia e complexidade, ajudam a pensar perspectivas e projetos que busquem transcender a conjuntura imediata, as prximas eleies, o
humor do mercado financeiro e as ltimas oscilaes do risco-Brasil, cuja centralidade no
debate da mdia amesquinha e emascula a cena poltica nacional. Ora, a questo territorial uma dessas, mesmo porque fala da necessidade e possibilidade de manter a perspectiva de um projeto nacional no mesmo momento em que foras poderosas pem em dvida a viabilidade e, inclusive, o sentido de perseverar em um horizonte que a globalizao
contempornea j teria condenado, por anacronismo, ao lixo da histria.4
O contexto econmico, social e poltico, de um lado, e o campo intelectual, de outro,
sugerem que o desafio reverter tendncias, desfazer consensos, desmontar certezas e buscar introduzir na anlise dimenses e aspectos da realidade que normalmente so desconsiderados. Assim, talvez seja possvel arejar o debate e escapar s mesmices do que, na falta de
outro nome, poderamos chamar de ajuste urbano e regional, mera adequao territorial s
dinmicas e fluxos dominantes. Eis tarefa mais fcil de enunciar que de realizar, que certamente escapa s possibilidades de um texto, um trabalho, um autor, mesmo porque ser necessariamente obra coletiva. Os objetivos deste texto so, pois, mais modestos: apresentar
um roteiro que ajude a balizar o caminho intelectual e poltico, analtico e propositivo
de um esforo para abrir novos horizontes para as polticas territoriais, urbanas e regionais.
Neste roteiro, que certamente est longe de ser exaustivo, buscamos contemplar uma mirada sobre os seguintes pontos: vetores da fragmentao territorial; bases terico-conceituais
da fragmentao; bases sociais, econmicas e polticas da fragmentao; contra-tendncias.
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que, em tudo e por tudo, so resultado de processos decisrios e, desta maneira, passveis
de reverso, ou pelo menos profundas alteraes, em funo de decises e projetos polticos. Em outros termos, o que se pretende mostrar que, pelo menos em parte, so decises polticas e no tendncias objetivas inexorveis e inescapveis que produzem e reproduzem a fragmentao.
GRANDES PROJETOS DE INVESTIMENTO
Desde a metade do sculo passado, mas sobretudo a partir de seu ltimo quartel,
grandes projetos minero-metalrgicos, petroqumicos, energticos e virios reconfiguraram o territrio nacional. Enquanto as agncias de planejamento do desenvolvimento regional (Sudene, Sudam, Sudeco) se debruavam sobre planos nunca concretizados e distribuam incentivos fiscais entre grupos dominantes locais e nacionais, o territrio ia se
configurando conforme decises tomadas em grandes agncias setoriais. No eram os planejadores regionais que desenhavam a regio, mas os planejadores e tomadores de deciso
em cada um dos macro-setores de infra-estrutura: no setor eltrico, a Eletrobrs e suas coligadas (CHESF, Eletronorte, Furnas, Eletrosul, Light), bem como algumas grandes empresas estaduais (Eletropaulo, Copel); no setor mnero-metalrgico, a Companhia Vale
do Rio Doce, as grandes companhias siderrgicas estatais; no setor petroqumico, a Petrobrs. J nos anos 50, Braslia e a rodovia Belm-Braslia, assim como mais tarde a Transamaznica e outras intervenes virias, redesenhavam o territrio regional, trazendo
vida novas regies e novas regionalizaes.
Desconcentrando a seu modo a produo industrial, estes grandes projetos de investimento (GPIs) foram decisivos para produzir uma forma muito particular de integrao
nacional, ao gerarem nexos entre o ncleo urbano-industrial do Sudeste e o resto do pas.5
Ao mesmo tempo, e como j foi largamente demonstrado na literatura, em muitos casos
estes GPIs conformaram verdadeiros enclaves territoriais econmicos, sociais, polticos,
culturais e, por que no dizer, ecolgicos, introduzindo um importante fator de fragmentao territorial (Vainer, 1992).6
Constata-se, pois, que poca, os GPIs conformavam, ou pelo menos contribuam
fortemente para conformar, um espao nacional integrado profundamente desigual,
mas integrado.
Os grandes projetos voltam pauta nos ltimos anos, de que so exemplares megaempreendimentos hdricos transposio das guas da bacia do So Francisco, hidreltricas
de Belo Monte e Madeira. H, porm, uma decisiva mudana do que se passa hoje em relao ao que aconteceu nos anos 70: agora, grande parte das empresas e de seus empreendimentos territoriais no esto mais sob controle do Estado brasileiro. A privatizao do Setor Eltrico, da CVRD, da CSN, da rede ferroviria, etc, ao lado da ausncia ou fragilidade
do planejamento em uma srie de setores estratgicos, tem como conseqncia o imprio
de opes e decises de empresas privadas, estas sim tornadas soberanas. A privatizao dos
setores responsveis pela infra-estrutura acabou tendo como corolrio a privatizao dos
processos de planejamento e controle territorial que so intrnsecos aos grandes projetos.
Em outras palavras: os grandes projetos continuam portadores de um grande potencial de organizao e transformao dos espaos, um grande potencial para decompor e
compor regies. Por sua prpria natureza, projetam sobre os espaos locais e regionais interesses quase sempre globais, o que faz deles eventos que so globais-locais ou, para usar
a feliz expresso cunhada por Swyngedouw (1997), glocalizados.
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interessante, nesta rpida reflexo sobre os GPIs, lembrar a natureza dos processos
decisrios que lhes do origem. Ora, quase sempre se fazem nos corredores e gabinetes,
margem de qualquer exerccio de planejamento compreensivo e distante de qualquer debate pblico. Antes de estruturar territrios e enclaves, o grande projeto estrutura e se estrutura atravs de grupos de interesses e lobbies, coalizes polticas que expressam, quase
sem mediaes, articulaes econmico-financeiras e polticas. O local, o regional, o nacional e o global se entrelaam e convergem, na constituio de consrcios empresariais e
coalizes polticas. Projeto industrial, controle territorial, empreendimento econmico e
empreendimento poltico se misturam nos meandros dos financiamentos pblicos, das
dotaes oramentrias, das trocas de favores e, como vem tona uma vez ou outra, da
corrupo institucional e individual. O cacique local se d ares de importncia quando
entra em contato com o dirigente de um grande grupo econmico internacional e negocia praas e igrejas, ao mesmo tempo em que pressiona seus deputados a pressionarem instncias sub-nacionais e nacionais para a concesso de licenas e favores. O exame da economia poltica de cada grande projeto permitiria identificar de que forma atores polticos
e empresas nacionais e internacionais se associam e mobilizam elites locais e regionais para exercer o controle do territrio, constituindo uma nova geografia fsica, econmica e
poltica que decompe o territrio nacional em novos fragmentos glocalizados.
O que se pretende sugerir, aps estas consideraes, que os GPIs so uma forma de
organizao territorial que a tudo se sobrepe, fragmentando o territrio e instaurando
circunscries e distritos que, no limite, configuram verdadeiros enclaves. Por esta razo
possvel afirmar que estes constituem, quase sempre, importantes vetores do processo de
fragmentao do territrio. Ademais, hoje seu potencial estruturador reafirma a privatizao de nossos recursos territoriais e refora tendncias ao enclave e fragmentao.
GUERRA DOS LUGARES
Se os grandes projetos, enquanto modo de apropriao e organizao territorial, so
os dos anos 60 e 70, a disputa entre municpios e estados para atrair capitais fato mais
recente entre ns, passando a assumir relevncia na ltima dcada do sculo passado. A
guerra fiscal expressa, de um lado, o vcuo de polticas territoriais na escala federal e, de
outro, a emergncia de novas formas de articulao entre capitais e foras polticas que favorecem uma redefinio das relaes entre as escalas sub-nacionais (municipal, estadual,
regional), nacional e global.
Com efeito, falta um pacto territorial democraticamente estabelecido que reconhea a autonomia de estados e municpios, mas, tambm, ao mesmo tempo, sua necessria
solidariedade e complementaridade. Esta situao propicia a ecloso de uma guerra de todos contra todos, da qual saem vencedoras, como se sabe, as empresas privadas, que promovem verdadeiros leiles para os que ofeream maiores vantagens fiscais, fundirias,
ambientais, etc.
O Estado nacional parece ter abdicado de suas responsabilidades de mediar e liderar
prticas de cooperao federativa. Em suas relaes com as instncias sub-nacionais, o governo federal hoje praticamente se limita a exercer presso para impor-lhes a responsabilidade fiscal leia-se a solidariedade forada ao arrocho fiscal , em perfeita consonncia
com as orientaes do FMI, que sempre se preocupou em assegurar que o esforo fiscal
no ficaria restrito Unio e atingiria igualmente estados e municpios. Assim, apesar de
receberem atribuies crescentes, as instncias sub-nacionais foram conduzidas a aceitar
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uma renegociao de suas dvidas com a Unio que comprometeu grande parte de suas
parcas receitas.
Ademais, foram vtimas de um verdadeiro golpe fiscal com a criao de contribuies e taxas que, escapando ao conceito de receita tributria, no so obrigatoriamente redistribudas conforme as regras federativas e vinculaes constitucionais. Em conseqncia, a redistribuio de recursos em favor dos estados e municpios que havia sido
assegurada pela Constituio de 1988 acabou sendo driblada por expedientes que promoveram nova e crescente concentrao de recursos nas mos da Unio.
Neste contexto de uma federao que, ela tambm, se desconstitui, estados e municpios reiteram a inviabilidade de qualquer pacto federativo e tributrio, lanando-se a
uma fuga para frente que no lhes oferece seno sadas ilusrias. Governantes de estados
e cidades, magicamente transmutadas em empresas pela retrica dos consultores, agem
como se operassem em um mercado livre e concorrencial de localizaes. E, desta forma,
a guerra dos lugares contribui de maneira decisiva para multiplicar as rupturas scio-territoriais e aprofundar a fragmentao do territrio.
Desenvolvimento local, empreendedorismo territorial, atrao de capitais, marketing urbano se transformam nos principais instrumentos de um planejamento estratgico
que no faz seno preparar a submisso da nao fragmentada a uma globalizao que se
projeta sobre os lugares. Com o apoio de consultores internacionais ou de agncias multilaterais que elaboram e difundem a retrica do planejamento competitivo e das estratgias territoriais empreendedoristas, o neo-localismo competitivo, espcie de paroquialismo mundializado, constitui ele tambm vetor da fragmentao.
O VELHO REGIONALISMO E AS REDES DE CLIENTELA-PATRONAGEM
Se o neo-localismo competitivo e empreendedorista tem ares ps-modernos e data
dos anos 90, h que referir a permanncia do velho regionalismo no cenrio poltico brasileiro e em suas projees territoriais. Em estudo clssico, Vitor Nunes Leal chamava a
ateno para que, longe de ser simples sobrevivncia ou resqucio do passado, o coronelismo constitua forma hbrida de articulao entre foras tradicionais decadentes e a democracia eleitoral moderna.
(...) concebemos o coronelismo como resultado da superposio de formas desenvolvidas do
regime representativo a uma estrutura econmica e social inadequada. No , pois, mera sobrevivncia do poder privado, cuja hipertrofia constituiu fenmeno tpico de nossa histria colonial.
antes uma adaptao em virtude da qual os resduos de nosso antigo e exorbitante poder privado
tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base representativa.
Por isso mesmo, o coronelismo sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre
o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terra (Leal, 1975, p.20)
Em outros termos, o coronelismo era expresso, de um lado, de oligarquias decadentes que buscavam (re)negociar as condies de sua reproduo e, de outro, de grupos hegemnicos em escala nacional que necessitavam ancorar eleitoralmente esta hegemonia
sobre o conjunto do territrio nacional.
Ora, o coronelismo, em suas mltiplas formas e escalas, estruturou parte expressiva do
Estado brasileiro; organizou formas de exerccio da hegemonia nivelem mbito nacional e
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assegurou a reproduo do regime oligrquico e das chefias polticas de tipo tradicional nas
escalas sub-nacionais. Se o processo de urbanizao e industrializao certamente reduziu
em muito a fora poltica e econmica dos velhos coronis, as oligarquias de tipo tradicional ainda detm, bom lembrar, expressivo controle de mquinas eleitorais locais e regionais, alcanando via de regra uma fora poltico-parlamentar desproporcionalmente grande,
quando comparada a sua expresso econmica e social. De outro lado, o modelo de relao
patronagem-clientela que fundava, em certa medida, a relao coronel-governo central analisada por Leal, permanece como um dos eixos estruturantes do Estado brasileiro.
Os dois regimes ditatoriais que dominaram a vida poltica e, em certa medida, impuseram suas marcas ao processo de modernizao da vida brasileira Vargas, de 1930 a
1945, e regime militar, de 1964 a 1985 foram fortemente centralizadores e, de maneira mais ou menos explcita, apontaram as oligarquias locais regionais como adversrias.
De 1930 a 1945, estas foram diretamente interpeladas e desafiadas pelo governo central,
denunciadas pela retrica e pelos tericos do regime7 como fator de atraso e ameaa
construo nacional. Trinta anos mais tarde, a ditadura militar brandia a bandeira da integrao nacional como elemento central de uma estratgia que prometia superar as barreiras e limites impostos pelo regionalismo.8 Tanto em um perodo como em outro, o governo federal absorveu, embora de maneira diferenciada, o controle dos processos de
indicao dos governadores. Estados e municpios foram postos de joelhos diante de um
poder central que concentrava todos os recursos e todas as competncias. Durante a ditadura militar, organismos regionais centralizados receberam o encargo de ordenar o territrio por cima das autoridades estaduais.
Certamente, tanto durante o Estado Novo quanto sob o regime militar, muitas vezes a interveno do poder central acabou reentronizando velhos grupos ou engendrando
novas oligarquias (CPDOC, 1996). Mas, o fato que, em quaisquer circunstncias, poderosos eram os instrumentos para aquietar insatisfaes e atender interesses localizados, enquanto, simultaneamente, o governo federal exercia o poder de maneira soberana, incontestvel e, s vezes, brutal.
com o processo de redemocratizao, em 1945 e em 1985, que as relaes entre
poder central e grupos dominantes com projeo local e/ou regional seriam redefinidas.
Referindo-se democratizao que se seguiu queda do Estado Novo, Leal observa que
o fim da ditadura viera aumentar o poder de barganha de grupos dominantes locais. O
mesmo processo parece ter-se produzido aps a Constituio de 1988, embora em contexto histrico diferente e com personagens quase sempre renovadas. Com efeito, a democracia eleitoral impe novos modos de articulao da hegemonia e das relaes entre
grupos dominantes em mbito nacional e sub-nacional.
No foram, porm, apenas os regimes autoritrios que se propuseram a eliminar as
bases polticas e institucionais das oligarquias regionais e suas formas atrasadas de exerccio do poder e uso do aparelho estatal. Tambm as ideologias desenvolvimentistas, em
seus inmeros matizes, prometeram que a industrializao e urbanizao conduziriam,
enfim, modernizao da sociedade e do Estado brasileiros. Apenas para citar um exemplo, vale lembrar que o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, em seu
famoso relatrio, propugnava uma plataforma desenvolvimentista e industrialista que
enunciava claramente a necessidade da modernizao tambm das elites dirigentes:
Durante muitos anos o esfro da industrializao ter como objetivo reduzir o desemprgo disfarado nas zonas urbanas, alm de intensificar o processo de formao de nova classe
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dirigente na regio, at o presente orientada quase exclusivamente por homens ligados a uma
agricultura tradicionalista e alheios ideologia do desenvolvimento (GTDN, 1959 p.54 nfase do autor)
Transcende o escopo deste trabalho o exame das origens e razes da longevidade dos
padres clientelsticos que perseveram nos processos de constituio e legitimao das representaes polticas em grande parte do espao nacional, inclusive em grandes cidades.
O fato que se faz necessrio reconhecer que as redes de patronagem/clientela, que tecem
boa parte do Estado brasileiro, estabelecem formas de defesa e negociao de interesses
segmentados totalmente estranhos e alheios a polticas e projetos nacionais. A incapacidade continuada dos partidos polticos brasileiros de se constiturem em verdadeiros partidos nacionais apenas uma das conseqncias, e no a menos grave, desses processos.
tambm, sem dvida, um importante fator de sua reproduo.
O processo de fragmentao clientelstica, em que cargos e recursos pblicos so
mercadejados nas trocas de votos e apoios cruzados entre foras e coalizes polticas nacionais e sub-nacionais, aponta para algo muito mais profundo e grave que a crise tica
do homem pblico brasileiro, como repete a retrica quase sempre vazia das mesmas personagens que encenam o drama. Na verdade, estamos diante de novas e reiteradas manifestaes da forma atravs da qual se estrutura, reproduz e exerce a dominao poltica no
pas e, de modo mais concreto, a forma como funciona o aparato estatal brasileiro, em
seus mltiplos nveis e instncias.
Este padro de constituio de interesses territorializados tem importante conseqncia na escala nacional, na medida em que reproduz e refora formas pretritas de articulao entre escalas: local, estadual e nacional. O Congresso Nacional se transforma em
uma Cmara Federal de Vereadores. Abstrados os atos reiterados de corrupo individual
ou de quadrilhas, no se vislumbra hoje qualquer possibilidade de incluir na agenda de
nosso Congresso, tal como est fadado a se constituir a cada eleio o debate acerca de
projetos nacionais, de formas de equacionar e combater os riscos de fragmentao da nao e do territrio.
Assim, regionalismo e clientelismo tradicionais, longe de serem meros fantasmas de
um passado que teima em assombrar nossa sociedade e nosso Estado, por paradoxal que
parea, se reatualizam e enrijecem a partir do momento em que a democratizao refora o papel das eleies e, em conseqncia, daqueles chefes e grupos polticos locais ou
estaduais que conseguem montar mquinas eleitorais eficazes. Evidentemente, o problema no est nas eleies e, menos ainda, na democracia; ao contrrio, est, pelo menos
em parte, no dficit de democracia que consagra um Estado que permanece fora do alcance de controles sociais efetivos. Apropriado, patrimonialstica ou tecnocraticamente,
por elites tradicionais, modernizantes, no raras vezes hbridas , o fato que esta forma de Estado nacional, contraditoriamente, contribui tambm para a fragmentao poltica, econmica e, certamente, territorial da nao.9
Grandes projetos, neo-localismo competitivo e empreendedorista, velhos regionalismos e localismos, eis 3 poderosos vetores que apontam e operam na direo da fragmentao. Some-se o fato de que, muitas vezes, coalizes articulam e associam estas tendncias e seus agentes, aumentando seu potencial de disrupo. o que acontece, por
exemplo, quando empresas operando em escala transnacional se associam a grupos tradicionais para constituir as iro adquirindo bases de sustentao e presso em favor de um
determinado projeto. o que acontece, tambm, quando grupos tradicionais passam por
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9 O paradoxo ganha tons verdadeiramente dramticos quando se evidencia que os trs ltimos mandatos presidenciais
foram exercidos por duas lideranas poltico-partidrias
surgidas no ocaso da ditadura,
enraizadas poltica e culturalmente no estado de So Paulo
e expresso do que ali haveria
de mais moderno a classe
trabalhadora do espao industrial-metropolitano (PT) e as elites burguesas esclarecidas
(PSDB). Vocacionadas e originalmente comprometidas com
a modernizao do estado e da
democracia brasileiras, estas lideranas, assim como as foras polticas e sociais que as
constituram, acabaram, cada
uma a seu modo, engajadas
em alianas que reafirmaram a
fora poltica das redes de patronagem-clientela, reforaram
oligarquias de tipo tradicional,
colocando no centro do processo poltico atores que aparecem como anes sem jogo
de palavras com relao tarefa gigantesca de construir
um projeto nacional nos marcos da formas contemporneas da globalizao.
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AS BASES TERICO-CONCEITUAIS DA
FRAGMENTAO
Certamente que as foras sociais que sustentam cada uma das prticas e dinmicas
acima alinhadas no operam num espao puramente eleitoral, nem se manifestam apenas
atravs de porta-vozes polticos. A cada momento histrico, ou em cada conjuntura espao-temporal especfica, estas foras contam com o apoio de acadmicos e experts que sustentam a coerncia, pertinncia e consistncia histricas e terico-conceituais, assim como metodolgicas, de seus modos particulares de interveno territorial. Embora no
sejam diretas e imediatas as relaes entre produo de modelos de desenvolvimento urbano-regional, metodologias de planejamento e prticas sociais, h um lao que articula
estas distintas instncias da experincia social. Em termos mais simples, possvel dizer
que prticas e teorias de organizao territorial ou, se prefervel, de estruturao e transformao territoriais, dialogam e interagem.
Examinam-se a seguir os referenciais terico-conceituais que tm amparado prticas
aqui examinadas, em particular os GPIs e o neo-localismo competitivo.
GPIS E A TEORIA DOS PLOS DE CRESCIMENTO
Nos anos 70, os trabalhos de Franois Perroux vo conferir direito de cidadania terica ao conceito de plo de crescimento ou desenvolvimento. Em sua crtica ao modelos neoclssicos de equilbrio espacial, Perroux (1955)10 mostrava que a heterogeneidade e o desequilbrio, e no a homogeneidade e o equilbrio, constituiriam as formas atravs das
quais o crescimento se manifestaria no espao econmico. Se a obra de referncia terica
de Perroux se referia a um espao econmico abstratamente concebido, que no deveria
ser confundido com o que chamava de espao geonmico ou banal, o fato que suas noes e conceitos foram apropriados vulgarizados, sugere Egler (1993) e traduzidos em
termos de uma teoria da dinmica territorial propriamente dita. Na esteira de Perroux,
Boudeville (1973) e outros vo opor a noo de regio polarizada de regio homognea,
herdada da geografia humana. Estava elaborado o fundamento terico que autorizaria
abandonar progressivamente as antigas macro-regies que eram o espao no qual estavam
enraizados terica e historicamente os modelos de planejamento regional do tipo Sudene.
O passo seguinte era mais ou menos inevitvel: de descritiva, a teoria do crescimento espacialmente desequilibrado atravs de plos de crescimento se tornaria prescritiva, dando
origem a polticas e estratgias de polarizao.
O abandono das velhas regies homogneas tambm se justificava teoricamente pelas
anlises conduzidas por Perroux sobre as relaes entre Estado, grande empresa e territrio. Egler destaca a relevncia da teoria perrouxiana de economia dominante, que, em confronto direto com o mundo abstrato da concorrncia perfeita, enfatizava o papel das grandes empresas e de sua capacidade para gerar zonas ativas, portadoras de uma dinmica
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se no estiver, ela tambm, calcada em um esforo terico que submeta crtica as teorias
e conceitos com que operam planejadores, decisores e dirigentes polticos.
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15 Apenas para citar as potencialidades deste tipo de abordagem. O Setor Eltrico brasileiro tem em carteira dois
mega-empreendimentos, ambos na Amaznia: a Usina Hidreltrica de Belomonte, no rio
Xingu, e as Usinas Hidreltricas
de Jirau e Santo Antnio, no rio
Madeira. Pelos vultososos investimentos e por seus impactos, se levados adiante estes
dois projetos redesenharo tanto a bacia do rio Xingu e, de
certa maneira, parte expressiva da Amaznia Oriental, quanto a do rio Madeira e a Amaznia Ocidental. Estes projetos
esto em disputa e so levados
adiante por diferentes coalizes. O paradoxal que o estado brasileiro, de uma maneira
ou de outra, ele tambm segmentado, se divide: a Eletronorte defende com unhas e dentes
o projeto Belomonte, enquanto
Furnas, associada Oderbrecht, se lana luta e a todo
tipo de lobby para assegurar
uma deciso favorvel ao projeto Madeira.
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DESAFIOS
A reverso das tendncias dominantes, que hoje submetem a dinmica territorial
brasileira s foras fragmentadoras, no uma operao terica, muito embora no possa abdicar de uma teoria. Tampouco uma operao metodolgica, embora certamente
estejamos desafiados a elaborar metodologias inovadoras. Tambm no pode ser vista como uma simples operao institucional, o que no significa que possa ir adiante sem desmontar mecanismos institucionais construdos nos ltimos anos e inventar novos modos
de institucionalizar prticas republicanas e democrticas.
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Mas um novo projeto territorial, inseparvel de um novo projeto nacional, remete, sobretudo, questo da constituio de sujeitos polticos. Desencarnados de grupos sociais
que os sustentem, novas projetos territoriais no sero mais que exerccios diletantes, produo de planos natimortos.
Cabe, pois, aos analistas e aos que pretendem se engajar seriamente na elaborao de
um novo projeto territorial, perscrutar na sociedade brasileira se, e em que medida, emergem foras sociais capazes de assumi-lo, encarn-lo.
Com uma pequena dose de otimismo e certo esforo, possvel vislumbrar a emergncia destas foras. So os movimentos sociais territorializados que elaboram, embora
muitas vezes de maneira ainda insuficiente, novos projetos para suas regies. Assim, por
exemplo, o Movimento de Defesa da Transamaznica e do Xingu, os movimentos de atingidos por barragens, os movimentos de luta contra o deserto verde implantado pelo complexo agro-florestal. No seria exagero afirmar que, pela primeira vez em nossa histria,
movimentos populares se confrontam, de maneira direta e consciente, com a problemtica da estruturao e desenvolvimento territoriais.
H que considerar tambm a consolidao de organizaes populares de mbito nacional: Movimento dos Sem Terra, Movimento de Pequenos Agricultores, Central de Movimentos Populares. Tambm as Centrais Sindicais so hoje foras nacionais CUT, CGT,
Fora Sindical CONTAG, Federaes de Servidores. Enquanto partidos e grupos dominantes parecem absolutamente despreparados para a nacionalizao da poltica, as foras populares importantes, ao contrrio, se mostram vocacionadas para a escala nacional.
Seria certamente um equvoco exagerar a consistncia e amadurecimento das bases sociais do que poderia vir a ser um novo projeto territorial em escala nacional. Mas
no se pode desconhec-las, mesmo porque elas convocam acadmicos e planejadores
os poucos que ainda sobrevivem no Estado brasileiro a intensificarem a reflexo e o
dilogo.
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DESIGUALDADES
SOCIOESPACIAIS
NAS CIDADES DO AGRONEGCIO
DENISE ELIAS
R E N ATO PE QU E N O
R
E S U M O No Brasil, a territorializao do capital e a oligopolizao do espao agrrio tm promovido profundos impactos socioespaciais, tanto no campo como nas cidades. Isto explica em parte a reestruturao do territrio e a organizao de um novo sistema urbano, muito mais complexo resultado da difuso da agricultura cientfica e do agronegcio globalizados
e que tm poder de impor especializaes produtivas ao territrio. Neste artigo, defende-se a tese de que possvel identificar no Brasil agrcola moderno vrios municpios cuja urbanizao se
deve diretamente consecuo e expanso do agronegcio, formando-se cidades cuja funo principal claramente se associa s demandas produtivas dos setores associados modernizao da agricultura sendo que nestas cidades se realiza a materializao das condies gerais de reproduo
do capital do agronegcio. Para tanto, so apresentados alguns pressupostos que explicariam este
tipo de cidade, que denominamos de cidade do agronegcio. Da mesma forma, considerando que
a difuso do agronegcio se d de forma social e espacialmente excludentes, promovendo o acirramento das desigualdades, buscamos mostrar algumas das formas como elas se reproduzem nas
cidades do agronegcio. A moradia a principal varivel de anlise destas desigualdades.
25
1 Trabalho apresentado no
XII Encontro da Associao
Nacional de Ps-Graduao
e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, de 21
a 25 de maio de 2007, na
cidade de Belm (Par). O
presente artigo fruto de
estudos desenvolvidos pelos autores no projeto integrado de pesquisa intitulado
Economia Poltica da Urbanizao do Baixo Jaguaribe
(CE), que contou com o
apoio do CNPq.
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e mais extensa se torna a diviso do trabalho, mais intenso e complexo o processo de urbanizao. Paralelamente, ocorre um grande crescimento populacional, culminando em
uma nova diviso territorial e social do trabalho, uma nova repartio dos instrumentos
de trabalho, do emprego e dos homens e mulheres no territrio do pas.
No perodo de cinqenta anos ocorre uma verdadeira inverso da distribuio da populao no Brasil, com uma generalizao da urbanizao da sociedade e do territrio.
Com a globalizao, reestruturaram-se a produo e o territrio preexistentes, desorganizando as estruturas, as funes e as formas antigas. Cada vez que o territrio reelaborado para atender produo globalizada, superpem-se novos fixos artificiais, aumentando a complexidade dos seus sistemas tcnicos e de suas rugosidades.
O dinamismo da produo do territrio brasileiro das ltimas dcadas pode ser revelado pela reestruturao produtiva da agropecuria e da indstria; pela expanso do comrcio e dos servios; pelas novas localizaes da indstria, em parte propiciadas pela luta dos lugares pelos investimentos produtivos; pela expanso das indstrias de base
tecnolgica; pelo aumento da quantidade e qualidade do trabalho intelectual; pela expanso de novas formas de consumo; pelos intensos movimentos migratrios, entre outros.
Uma das vias de reconhecimento da sociedade e do territrio brasileiros atuais o
estudo da reestruturao produtiva da agropecuria, que se processa nas ltimas dcadas.
Desde ento, organiza-se e difunde-se um novo modelo econmico de produo agropecuria, que aqui denominamos de agronegcio. Muitos novos espaos agrcolas so disponibilizados produo agrcola moderna nas ltimas dcadas.
Nesse contexto, tambm o semi-rido e os cerrados nordestinos, que, de certa forma,
compunham o exrcito de lugares de reserva, tornaram-se atrativos e foram ou esto sendo
incorporados ao agronegcio, especialmente os vales midos (So Francisco, Au, Jaguaribe), associados fruticultura, e os cerrados (sul do Maranho, do Piau e oeste da Bahia),
associados expanso da produo de soja, ampliando formas intensivas de produo.
Dentre as caractersticas do agronegcio globalizado est sua forte integrao economia urbana, gerando uma extensa gama de novas relaes campo-cidade, diluindo, em
parte, a clssica dicotomia entre estes dois subespaos. As cidades prximas s reas de realizao do agronegcio tornam-se responsveis pelo suprimento de suas principais demandas, seja de mo-de-obra, de recursos financeiros, aportes jurdicos, de insumos, de
mquinas, de assistncia tcnica etc, aumentando a economia urbana e promovendo redefinies regionais denotando o que Milton Santos (1988, 1993, 1994, 1996, 2000)
chamou de cidade do campo. Considerando nossos estudos atuais, acreditamos que podemos adaptar a noo de cidade do campo para cidade do agronegcio para classificar algumas das cidades, locais e mdias, do Brasil agrcola com reas urbanas.
Esta noo deve ser vista como a materializao das condies gerais de reproduo
do capital do agronegcio globalizado, cujas funes principais associam-se s crescentes
demandas de novos produtos e servios especializados, o que promove o crescimento do
tamanho e do nmero das cidades no Brasil agrcola moderno, onde se processa a reestruturao produtiva da agropecuria.
Assim sendo, quanto mais se intensifica o capitalismo no campo, mais urbana se torna a regulao da agropecuria, sua gesto, sua normatizao. Quanto mais dinmica a
reestruturao produtiva da agropecuria, quanto mais globalizados os seus circuitos espaciais da produo e seus crculos de cooperao (Santos, 1986a, 1988; Elias, 2003), maiores
e mais complexas se tornam as relaes campo-cidade, resultando em uma significativa remodelao do territrio e na organizao de um novo sistema urbano, com a multiplica26
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Considerando a tendncia predominante no capitalismo de algumas reas acumularem a maior parte dos recursos tcnicos e econmicos, a base atual da organizao da produo brasileira, resultado da herana histrica e da velocidade de difuso das inovaes,
revela-nos que a reestruturao produtiva se processou de forma mais intensa nas Regies
Sudeste e Sul. Nestas, a difuso de inovaes foi mais veloz e complexa, com uma contnua renovao das foras produtivas e do territrio, que responderam com grande rapidez s necessidades colocadas pelos agentes econmicos.
Esta seria, de acordo com Santos (1986b, 1993), a Regio Concentrada do Brasil, na
qual, desde o primeiro momento da mecanizao do territrio, ocorre uma adaptao
progressiva e eficiente aos interesses do capital hegemnico, reconstituindo-se imagem
do presente, transformando-se na rea com maior expresso dos fixos artificiais e dos fluxos de todas as naturezas. Esta seria a rea do pas onde o meio tcnico-cientfico-informacional (Santos, 1988, 1996) se d de forma contgua. Mas, mesmo na Regio Concentrada h acumulao dos recursos em certas reas, e o Estado de So Paulo se destaca
como o seu ncleo principal, onde as inovaes mais se difundiram.
Porm, desde a dcada de 1980, segundo Milton Santos (1993) em seu livro A Urbanizao Brasileira, processa-se uma verdadeira revoluo urbana no Brasil. Desde ento,
a urbanizao deixa de ser apenas litornea e se interioriza, com uma forte tendncia
ocupao perifrica do territrio, levando generalizao do processo de urbanizao tanto da sociedade quanto do territrio, desencadeando um incomensurvel nmero de
transformaes nas reas mais longnquas do pas. Concomitantemente aos processos de
urbanizao e metropolizao, com a construo de grandes cidades desenvolveram-se
tambm cidades mdias e pequenas, tornando muito mais complexa a rede urbana brasileira, uma vez que aumentaram tanto os fatores de concentrao quanto os de disperso.
A diviso do trabalho resultante, mais intensa e extensa, acabou por consagrar a tendncia ocupao perifrica do territrio nacional.
Diante disso, durante o processo de acelerao da difuso de inovaes, as migraes
passam a ocupar no apenas as regies metropolitanas, mas tambm as cidades menores, especialmente nas reas que de maneira mais rpida reorganizaram a produo e o territrio.
A adio de produtos qumicos, a utilizao da biotecnologia, o uso intensivo de mquinas agrcolas, entre outros, mudando a composio tcnica e orgnica da terra (Santos, 1994), fizeram se difundir tambm no espao agrrio o meio tcnico-cientfico-informacional, o que explica, em parte, a interiorizao da urbanizao. Processa-se, assim, um
crescimento de reas urbanizadas tambm no campo, notadamente nas reas que se modernizam, uma vez que, entre outras coisas, a gesto do agronegcio globalizado necessita da sociabilidade e dos espaos urbanos.
Embora as grandes cidades se constituam no mago da dinmica econmica globalizada, outros agentes passam a se apresentar com fora para receber e emitir fluxos de vrias naturezas e intensidades, o que resulta na criao de uma gama de novas relaes sobre o territrio. Hoje se conhece uma srie de atividades, incluindo as agropecurias e as
agroindustriais, que criam relaes que escapam ao seu entorno imediato e buscam nexos
distantes, desenhando uma verdadeira teia de circuitos espaciais de produo e crculos de
cooperao globalizados (Santos, 1986a; Elias, 2003), sendo que vrios destes circuitos e
crculos encontram-se no Brasil agrcola.
O Brasil chega, assim, ao sculo XXI com uma generalizao do fenmeno da urbanizao da sociedade e do territrio. A conseqncia a gerao de um territrio altamente diferenciado, e muito mais complexo na sua definio, do que o foi no perodo pr28
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tcnico-cientfico-informacional, o que torna praticamente invivel a continuidade da separao tradicional entre um Brasil urbano e um Brasil rural, assim como a falncia dos
esquemas clssicos de anlise da rede urbana, da definio das regies metropolitanas e da
diviso regional do pas. Com isso, revela-se a necessidade de uma reviso de uma srie de
critrios em parte at hoje muito utilizados que considere a complexidade da realidade atual.
Diante disso, concordamos com Santos (1993) que impossvel continuar simplesmente dividindo o Brasil entre urbano e rural. Para o autor, uma diviso entre o Brasil
urbano com reas agrcolas e um Brasil agrcola com reas urbanas refletiria melhor a realidade contempornea do pas.
possvel identificar vrias reas nas quais a urbanizao se deve diretamente consecuo do agronegcio globalizado. A reestruturao destas atividades acelera o processo
de urbanizao e de produo de espaos urbanos no metropolitanos, cujos vnculos importantes se devem s inter-relaes cada vez maiores entre o campo e a cidade. Estas se
desenvolvem atreladas s atividades agrcolas circundantes e dependem delas, em graus diversos, e cuja produo e consumo se do de forma globalizada.
Dessa forma, a reestruturao produtiva da agropecuria brasileira est entre os processos que promovem o aprofundamento da diviso social e territorial do trabalho, contribuindo para uma total remodelao do territrio e a organizao de um novo sistema
urbano. As novas relaes campo-cidade impostas pelo agronegcio globalizado representam um papel fundamental para a expanso da urbanizao e para o crescimento das cidades mdias e locais, fortalecendo-as, em termos demogrficos ou econmicos. E seus
elementos estruturantes podem ser encontrados na expanso das novas relaes de trabalho agropecurio, promovendo o xodo rural (migrao ascendente) e a migrao descendente (Santos, 1993) de profissionais especializados no agronegcio, assim como na difuso do consumo produtivo agrcola (Santos, 1988; Elias, 2003), dinamizando o tercirio e,
conseqentemente, a economia urbana o que revela que na cidade que se realizam a
regulao, a gesto e a normatizao das transformaes do campo moderno.
A consecuo do agronegcio globalizado se d com a formao de redes agroindustriais globalizadas que associam empresas agropecurias, fornecedores de insumos qumicos e implementos mecnicos, laboratrios de pesquisa biotecnolgica, prestadores de servios, agroindstrias, empresas de distribuio comercial, empresas de pesquisa
agropecuria, empresas de marketing, cadeias de supermercados, empresas de fast food etc.
E que resultam na intensificao da diviso do trabalho, das trocas intersetoriais, da especializao da produo e em diferentes arranjos territoriais produtivos no campo e nas cidades que lhe so prximas, evidenciando o aprofundamento da territorializao do capital no campo e da oligopolizao do espao agrrio.
O impacto de todas essas transformaes na dinmica populacional e na estrutura
demogrfica vem sendo intenso. Concomitantemente a uma reestruturao produtiva
agropecuria e agroindustrial, ocorre uma revoluo demogrfica e urbana, marcada por
grande crescimento populacional. Uma das caractersticas do processo de modernizao
das atividades agropecurias no Brasil o desenvolvimento de uma gama muito extensa
de novas relaes campo-cidade, dada a crescente integrao da agropecuria ao circuito
da economia urbana. Isto se d, principalmente, porque o agronegcio globalizado tem o
poder de impor especializaes territoriais cada vez mais profundas.
Dessa forma, quanto mais se difunde o agronegcio globalizado, mais urbana se
torna a sua regulao, e se produzem cidades do agronegcio, que passam a desempenhar
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novas funes, transformando-se em lugares de todas as formas de cooperao erigidas pelo agronegcio globalizado e resultando em muitas novas territorialidades. Se a cidade
a materializao das condies gerais de reproduo do capital (Carlos, 2004), a cidade do
agronegcio aquela cujas funes de atendimento s demandas do agronegcio globalizado so hegemnicas sobre as demais funes.
Nas reas de expanso do agronegcio globalizado visvel o crescimento da urbanizao e de aglomerados urbanos, assim como a criao de novos municpios. possvel mesmo observar uma rede de cidades do agronegcio, considerando as diferentes demandas de seus diversos ramos. Isto pode ser observado especialmente na Regio
Concentrada, tendo destaque as cidades mdias, que j estariam em estgio mais avanado de urbanizao.
As cidades do agronegcio no Brasil tm-se desenvolvido atreladas s atividades agrcolas e agroindustriais circundantes, e dependem, em graus diversos, dessas atividades, cuja produo e consumo se do, em grande parte, de forma globalizada. Rio Verde (GO),
Sorriso, Primavera do Leste e Rondonpolis (MT), Sertozinho, Mato e Bebedouro (SP)
so exemplos de cidades do agronegcio.
Poderamos citar alguns exemplos da recente ocupao de lugares de reserva na Regio Nordeste, sejam associados expanso da fruticultura nos vales midos, como Petrolina (PE) e, mais recentemente, Limoeiro do Norte (CE), ou expanso da soja nos cerrados, que se d em unssono com a implantao das multinacionais Cargill e Bunge
desestruturando a formao socioespacial anterior, trazendo novas dinmicas territoriais,
polticas e socioculturais ao entorno, como ocorre em Balsas (MA), Uruu e Bom Jesus
(PI), Barreiras e Lus Eduardo Magalhes (BA).
Luis Eduardo Magalhes um dos ltimos municpios criados como resultado das
novas formas de uso e gesto do territrio brasileiro inerentes expanso do agronegcio
globalizado da soja. Criado no ano de 2000, pertencia ao municpio de Barreiras, principal centro urbano dos cerrados nordestinos, o primeiro a despontar com a economia atrelada ao agronegcio da soja no Nordeste, como j apontavam Santos Filho e Fernandes
(1988), ainda na dcada de 1980.
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vando ao surgimento de marcas de degradao ambiental comprometedoras das condies de habitabilidade em diferentes escalas. A implantao de agroindstrias dissociada
de estudos de adequao do uso do solo; a presena de estabelecimentos comerciais atacadistas que remanescem nos centros; usos institucionais considerados impactantes sobre
o meio urbano (como matadouros, aterros sanitrios, cemitrios) so alguns dos processos que tm colaborado de forma negativa para a deteriorao da paisagem em determinadas cidades do agronegcio.
Todavia, na construo dos espaos residenciais, sejam eles formais ou informais,
legais ou ilegais, promovidos pelo poder pblico ou pelo setor privado, tecnicamente assistidos ou auto-construdos, que se perceber a forma mais predatria com que a expanso da urbanizao tem se dado, tanto nas reas centrais como nas reas intermedirias,
peri-urbanas ou mesmo em zonas de transio urbano-rural.
Compreendendo o espao como sntese da interao entre os processos naturais e as
relaes sociais de produo e adotando-se as formas como a moradia se configura na paisagem como referncia, os diferentes fenmenos foram agrupados segundo as seguintes
questes: favelizao; mercado imobilirio; produo de habitao de interesse social pelo Estado; dficit habitacional e condies inadequadas de moradia.
No que concerne favelizao, considerando a favela como interveno informal e
forma mais precria de moradia, em que a populao no detm a propriedade da terra,
teramos a situao de irregularidade fundiria em desacordo com as normas urbansticas;
a intensificao da favelizao nos espaos de propriedade do poder pblico e nas reas de
proteo ambiental; o aumento das reas em situao de risco; a precariedade das condies de moradia refletindo na qualidade de vida da populao; o surgimento de formas
precrias de moradia com caractersticas urbanas agrupadas em reas rurais prximas s
reas produtivas, acompanhado de crescimento populacional.
Outrora concentradas nas reas metropolitanas, as reas de ocupao passam a se incorporar paisagem urbana em nmero cada vez maior de cidades, independente do seu
contingente populacional. Considerando a expanso da agricultura nas regies polarizadas pelas cidades do agronegcio, os impactos da concentrao da posse da terra e da mecanizao da agricultura em reas onde predominava a agricultura familiar podem ser percebidos com o surgimento de novas formas de moradia na cidade.
Utilizando a nomenclatura de Carvalho (2003), a presena de favelas, por ele denominadas como pontas de rua, pode ser minimamente quantificada a partir do nmero
de entradas da cidade, tanto de carter regional como local, visto que em cada uma delas
normalmente se encontra uma rea de ocupao que abriga famlias provenientes do campo, e que rene habitaes improvisadas, feitas em materiais rsticos, muitas vezes de apenas um cmodo, quase sempre sem banheiro.
Independentemente de padres urbansticos normativos e mesmo daqueles tradicionais historicamente construdos, as cidades passam a ter sua periferia constituda por
micro-espaos desordenados, o que dificulta a implantao das redes de infra-estrutura,
bem como a sua acessibilidade, alm de impedir as boas condies de mobilidade da populao moradora (Pasternak, 1997).
Dentre os efeitos da favelizao, pode ser mencionado o comprometimento das condies ambientais dos espaos livres perifricos e das margens de rios e lagoas, alvos preferenciais das novas ocupaes, nos quais se reproduzem as velhas formas de implantao
de assentamentos, dando as costas para os recursos hdricos. Em casos extremos, j se
comprova a presena de reas de risco, dado que parte das cidades do agronegcio nor32
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culao imobiliria. Situao peculiar pode ser constatada em Petrolina (PE), em que os
conjuntos habitacionais perifricos induziram ocupao das reas vizinhas, e j no h
mais condies de expanso em alguns trechos onde os limites do permetro urbano foram definitivamente atingidos, o que contrape assentamentos urbanos e reas de produo agrcola.
Via de regra, estes conjuntos contam com redes de infra-estrutura, que revelam a situao de acessibilidade desigual aos servios urbanos como caracterstica tambm das cidades do agronegcio. Alm disso, outros assentamentos perifricos justapostos, os quais
j no dispem dos mesmos benefcios, passam a utilizar a infra-estrutura de forma clandestina, o que leva sua supersaturao e degradao.
Com a ausncia de instrumentos de planejamento e gesto do solo urbano e, principalmente, com a carncia de polticas habitacionais de interesse social delineadas segundo as necessidades e possibilidades locais, constri-se um cenrio pouco otimista no ambiente urbano destas cidades. Para reverter esse quadro, necessria a adoo de medidas
que promovam o desenvolvimento institucional, visto que a realidade da questo habitacional j demanda polticas, programas, projetos e, especialmente, tcnicos nas instituies locais que sejam capazes de implement-los.
Quanto ao dficit habitacional e s condies inadequadas de moradia, a expresso
quantitativa desses processos pode ser aferida atravs de estudos recentes feitos pela Fundao Joo Pinheiro no que se refere ao dimensionamento do dficit habitacional e s condies inadequadas de moradia. Deste estudo, podem ser apontadas como principais caractersticas do dficit habitacional associadas s cidades do agronegcio, que tambm se
verificam na anlise de reas metropolitanas, onde o crescimento econmico se mostra
igualmente concentrado e desigual. A representatividade do dficit habitacional em relao ao total de domiclios; altos percentuais de domiclios vagos, apesar da demanda; predominncia da situao de co-habitao como principal causa do dficit habitacional;
complementao quase integral do dficit quando somados; co-habitao e domiclios feitos com materiais rsticos; grande maioria do dficit na faixa de renda inferior a trs salrios mnimos.
Nas cidades do agronegcio tomadas aqui como referncia, observa-se que as taxas
de urbanizao se mostram em progressivo crescimento, atingindo valores similares s de
regies metropolitanas: Barreiras (89,4%), Balsas (84,7%) e Petrolina (77,8%). Outros
municpios, como Limoeiro do Norte (58,8%), ainda que com processos recentes de difuso do agronegcio globalizado, j tm mais da metade de sua populao vivendo na
zona urbana.
Vale tambm considerar que a diferena entre o dficit habitacional e o nmero de
domiclios vagos mostra-se bastante reduzida, especialmente nos municpios de porte mdio com funes de centros regionais. Nestes casos, tem-se, em um extremo, aqueles com
maior aporte de capital investindo na construo de casas para locao, enquanto no
outro, percebe-se a expanso da pobreza diretamente associada relao campo-cidade
famlias que no espao urbano ocupam moradias construdas com materiais rsticos, ou
trabalham em domiclios onde residem.
No caso de Barreiras (BA) tem-se um dficit de 6.500 unidades (20,5% do total de
3.000 domiclios), enquanto mais de 5.400 residncias (17% do total de domiclios) encontram-se desocupadas. A situao similar para o caso de Limoeiro do Norte (CE), onde menos de 1.000 novas casas resolveriam um dficit habitacional de quase 3.000 residncias, dado que mais de 2.000 domiclios encontram-se vagos. Vale ressaltar que esse
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CONSIDERAES FINAIS
importante frisar que a reestruturao da agropecuria no homogeneizou a produo ou os espaos agrcolas nem os espaos urbanos que crescem com este processo.
O que ocorre em contraposio ao processo de globalizao da produo e do consumo
agropecurio um intenso processo de fragmentao da produo e do espao agrcolas.
Assim sendo, como recurso de mtodo para compreenso da urbanizao brasileira, do
espao agrrio e das cidades do agronegcio, temos que considerar esta fragmentao,
que torna cada vez mais diferenciados os espaos.
Diante dos processos identificados nas cidades do agronegcio, cabe afirmar a necessidade de adoo de medidas voltadas para o enfrentamento da questo de moradia.
Outrora associada realidade urbana de grandes cidades, a favelizao tanto j se faz presente, como tambm j se torna mensurvel, estando diretamente associada aos fluxos migratrios dirigidos s cidades do agronegcio. Da mesma forma, estas cidades passam a
ser alvo de empreendimentos imobilirios em decorrncia da riqueza gerada pela reestruturao das atividades produtivas da agropecuria, tornando a construo civil um investimento potencial.
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O poder local, por sua vez, dependente de recursos provenientes dos governos federal e estadual, permanece com aes pontuais, desconectadas de uma poltica habitacional de interesse social. Observa-se que por conta da magnitude do problema, j emergem
aes da sociedade civil e de organizaes no governamentais no sentido de apresentar
projetos demonstrativos como alternativas capazes de gerar impactos positivos nas polticas pblicas.
Em estudo mais aprofundado sobre os dados referentes ao dficit e inadequao
habitacional, foi possvel constatar o contraste entre o dficit habitacional e a existncia
de domiclios vagos semelhantes em termos quantitativos. Todavia, ao considerar os dados
da inadequao da moradia, percebe-se que, na falta de uma poltica habitacional de interesse social, seja em escala nacional na formulao de programas, viabilizao e destinao de recursos seja em escala estadual ou local na promoo de sua implementao e execuo de forma planejada , os problemas aqui apontados tendem a crescer,
comprometendo as condies de habitabilidade urbana.
Os problemas associados irregularidade fundiria, concentrao de posse da terra urbana e forma desigual como as redes de infra-estrutura so implementadas, alm
do descompasso na produo da moradia no que se refere oferta e demanda, nos leva a crer que a questo habitacional no ser resolvida to somente atravs de polticas
habitacionais setoriais, mas sim integrando estas ltimas s polticas territoriais de desenvolvimento urbano e rural. Assim, considerando que o problema da moradia se apresenta interligado aos conflitos de uso e ocupao do solo, articulado s necessidades de
transporte e mobilidade, assim como s demandas por redes de infra-estrutura e equipamentos sociais, cabe retomar o planejamento urbano como estratgia para enfrentar a
situao existente.
Tendo em vista os instrumentos legais do Estatuto da Cidade e a valorizao dada
pelo mesmo ao Plano Diretor como instrumento de poltica urbana, inclusive ampliando a sua abrangncia para todo o municpio, e no somente para a rea urbana, a
cidade do agronegcio mostra-se como ambiente propcio formulao de proposies
que busquem na cidade solues para questes do campo, e neste, as respostas para os
problemas urbanos.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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ENTRE O N E A REDE,
DIALTICAS ESPACIAIS
CONTEMPORNEAS
O CASO DA METRPOLE DE CAMPINAS DIANTE
DA MEGALPOLE DO SUDESTE DO BRASIL
EUGENIO FERNANDES QUEIROGA
D E N I O M U N I A B E N FAT T I
R
E S U M O Discute-se, diante do meio tcnico-cientfico-informacional, o estabelecimento de novos processos de urbanizao, particularmente relacionados formao de uma
nova entidade urbana no pas: a Megalpole do Sudeste do Brasil. Destaca-se neste quadro a
Metrpole de Campinas, plo intermedirio na rede urbana complexa e expansiva que compe o territrio megalopolitano. A Regio Metropolitana de Campinas apresenta-se como caso
exemplar para o estudo da urbanizao dispersa e para a compreenso de dialticas espaciais
que caracterizam, em boa medida, alguns importantes processos de urbanizao contemporneos. Afirma-se a complexidade megalopolitana como elemento fundamental para o entendimento da estruturao da metrpole campineira, indo alm de sua classificao como metrpole regional ou incompleta.
PA
L AV R A S
paciais.
C H AV E
INTRODUO
O
DO SUDESTE DO
MEGALPOLE
BRASIL
Nos anos 1980, Milton Santos afirmou que o meio ecolgico era j meio tcnico
(Santos, 1985, p.12-6); a natureza segunda, na acepo marxista, envolvia toda a superfcie do planeta: o ecmeno se expandira a todo o globo. De fato, por mais desabitadas
que ainda possam ser certas partes do planeta, os impactos das sociedades industriais ou
em processo de industrializao j se fazem sentir em qualquer ponto da superfcie da Terra no mnimo em funo das alteraes climticas decorrentes de aes de tais sociedades e que ocasionam tantas outras alteraes nos elementos do suporte biofsico, dada
a natureza sistmica que envolve os elementos do suporte. Tais elementos no deixam de
constituir a base do meio ecolgico, mas uma base profundamente alterada, em grande
parte pelo modo de produo contemporneo.
O meio ecolgico no apenas se transformou em meio tcnico. Habermas (1975,
p.303-33) aponta que a civilizao ocidental vivencia um novo perodo denominado tcnico-cientfico, em que a cincia, em grande medida, se subordina aos interesses do capital, da razo instrumental. Avaliando as transformaes mais recentes, Milton Santos afirmou que o presente simultaneamente um perodo e uma crise, e mais uma vez o meio
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estudo de caso deste trabalho por apresentar-se como situao exemplar para a compreenso de dialticas espaciais que caracterizam alguns importantes processos de urbanizao contemporneos.
Procuraremos destacar aqui a complexidade megalopolitana como elemento fundamental para o entendimento da estruturao da metrpole campineira, o que implica
ir alm da sua classificao como metrpole regional ou incompleta, revendo criticamente noes enrijecidas de redes urbanas hierarquizadas que ainda pautam tantas anlises
sobre a urbanizao contempornea.
ENTRE A METRPOLE DE SO PAULO E A MEGALPOLE DO SUDESTE: CAMPINAS DIANTE
DE UMA REDE URBANA RENOVADA E DE UMA NOVA ESTRUTURA URBANO-TERRITORIAL
Em meados da dcada de 1970, inicia-se forte expanso da atividade industrial para alm da Regio Metropolitana de So Paulo. Na dcada seguinte, grandes empresas se
multilocalizam, reduzindo custos atravs de redes de sub-contratao (toyotismo) e enfraquecimento sindical. Esta desconcentrao industrial inicial se d, principalmente, em
um raio de aproximadamente 150 km da Capital, atingindo as principais regies j historicamente mais industrializadas do estado de So Paulo: Campinas, Sorocaba, Baixada
Santista e Vale do Paraba.1
Entre os anos de 1960 e 1970, a ao estatal no se limitou ao papel de construo
das infra-estruturas necessrias expanso concentrada do capital industrial; investiu tambm em indstria de base (refinarias em So Jos dos Campos e em Paulnia),2 de ponta
(aeronutica, em So Jos dos Campos) e em pesquisa: Centro Tecnolgico da Aeronutica, em So Jos dos Campos, Universidade Estadual de Campinas (1966), Universidade Federal de So Carlos (1968), Instituto de Tecnologia de Alimentos (Campinas,
1969), Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (Campinas, 1976),
Faculdade de Tecnologia (Unesp-Sorocaba).
A Regio Administrativa de So Jos dos Campos (Vale do Paraba) foi a que recebeu maiores investimentos de indstrias estatais, sobretudo na dcada de 1970. Situada
no eixo Rio-So Paulo, a tecnificao de seu territrio permitiu que ali se implantassem
inmeras empresas transnacionais, tendo apresentado os maiores ndices de crescimento
industrial entre os anos 1970 e 1980. No Vale do Paraba se formou a principal base da
indstria aeronutica brasileira e o segundo plo mais importante da indstria automotiva do pas, atrs apenas da Grande So Paulo.
Dada a situao urbana e territorial previamente mais desenvolvida da Regio Administrativa de Campinas, foi onde ocorreu o maior crescimento absoluto, transformando-se, em 1980, no segundo centro industrial do pas em valor de produo (IBGE, 1984).
Desde a economia cafeeira do sculo XIX, Campinas se tornara o maior plo do interior
paulista; a partir do ltimo quartel do sculo XIX, Campinas possua o maior entroncamento ferrovirio do Estado de So Paulo, excetuada a Capital, permitindo nuclear uma
ampla rede de cidades, inclusive atingindo cidades mineiras, como Poos de Caldas, por
exemplo. Com o declnio do transporte ferrovirio e a ascenso do transporte rodovirio,
Campinas passa a contar com importante sistema de rodovias, e desde os anos 1980, com
o segundo mais importante entroncamento de rodovias expressas de So Paulo ficando
atrs apenas para o da Capital. Criavam-se no territrio campineiro e em seus arredores
as condies infra-estruturais, econmicas e demogrficas para o estabelecimento de uma
rede urbana que assumiria paulatino carter metropolitano.
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1 A despeito da proximidade entre a Regio Metropolitana de So Paulo e a Regio do Vale do Ribeira, esta
rea, das menos desenvolvidas do Estado, no participa do processo de expanso industrial. A inrcia
dinmica (Santos, 1996,
p.113) do espao paulista
se expressa com clareza
diante do movimento de expanso industrial: reas
mais distantes e mais ricas,
como Ribeiro Preto, atraram investimentos pblicos
necessrios reproduo
do capital, aumentando os
desnveis regionais diante
das reas mais pobres (Vale
do Ribeira e Sudoeste do
Estado). A formao da rede de cidades paulistas ligadas economia cafeeira do
sculo XIX, e mesmo antes,
as vilas estabelecidas pelo
roteiro de tropeiros e a agricultura da cana-de-acar
(sculo XVIII), foram constituindo uma base urbana
muito mais desenvolvida
que nos demais estados
brasileiros, o que propiciou,
sculos mais tarde, a chegada de inovaes produtivas urbano-industriais. Sorocaba, Taubat, Jundia e
Campinas eram j importantes cidades fabris no incio
do sculo XX.
2 A indstria estatal de base
de Cubato (petroqumica e
siderurgia) fez deste municpio o terceiro do Estado
(menor somente que a Capital e So Bernardo do Campo) em valor de produo industrial (IBGE, 1980).
E N T R E
3 No entorno de Campinas,
Sumar chegou a verificar,
na dcada de 1980, taxas
anuais de crescimento populacional em torno de 10%;
e dele se desmembrou em
1992 o municpio de Hortolndia, que apresentou os
maiores crescimentos demogrficos da Regio de
Governo de Campinas na
dcada de 1990 (IBGE).
R E D E
A notvel difuso industrial pelo interior paulista, conjugada a um avano tecnolgico na agricultura, permitiu, aos municpios que participaram desta disperso concentrada da industrializao (Lencioni, 1994), ndices de desenvolvimento humano (IDHs) crescentes se comparveis aos das cidades interioranas no impactadas por estes processos e
mesmo em relao metrpole paulistana. Na dcada de 1980 consolidava-se a macrometrpole paulista (Souza, 1978); seu territrio ocupava a parcela mais contnua e concentrada do processo de disperso da indstria metropolitana, grosso modo envolvendo as
regies administrativas de Sorocaba, Campinas, So Jos dos Campos e Baixada Santista,
alm, evidentemente, da Grande So Paulo. Na Regio Metropolitana de So Paulo, ainda que se reforasse uma posio de comando principal praa financeira e locus das sedes
de grandes empresas , agravaram-se o desemprego e os problemas urbanos ligados ao dficit habitacional, saneamento ambiental, poluio, transportes, violncia urbana, entre outros. Na macro-metrpole, ao contrrio da situao anterior da metrpole industrial, a
nova periferia novas reas de produo interioranas detinha melhores condies urbano-ambientais que o centro inicial a capital paulista e sua Regio Metropolitana oficial. Este indicador j apontava para a formao de uma nova realidade urbana muito alm
de uma mera expanso da metrpole industrial paulistana.
A expanso de reas industrializadas impulsionou o crescimento urbano. Migrantes
de outros estados que se fixavam na metrpole paulistana foram atrados, tambm, para
outras cidades, sobretudo Campinas, assim como para So Jos dos Campos, Sorocaba,
Santos e Ribeiro Preto. Muitos acabaram morando em municpios perifricos destes ncleos, configurando fortes processos de conurbao e de novas metropolizaes.3
Com o crescimento industrial de setores mais modernos cada vez mais demandando atividades terceirizadas, tanto ligadas produo quanto administrao e pesquisa e com o crescimento populacional, ampliaram-se as atividades do tercirio superior tambm fora da capital, desencadeando um ciclo de intensificao desta
reestruturao urbano-industrial no territrio paulista que, por sua vez, iniciou a expanso seletiva para alm das fronteiras do Estado. Deu-se, a partir da, uma significativa metamorfose: de macro-metrpole centrada na cidade de So Paulo, passa-se a uma megalpole onde outros centros urbanos compem uma complexa rede relacionada ao tercirio
superior, e se destacam, alm da capital paulista, as cidades do Rio de Janeiro, Campinas,
So Jos dos Campos, Ribeiro Preto e Sorocaba.
Estabelece-se, desta maneira, uma nova estrutura territorial, uma nova entidade urbana: a Megalpole do Sudeste do Brasil. Ainda que no reconhecida oficialmente pelo
Estado, nela que se concentram, na atualidade, os maiores investimentos de capitais, sejam pblicos ou privados, nacionais ou estrangeiros. Afirma-se uma estrutura megalopolitana em razo da intensidade e da complexidade de conexes geogrficas (Souza,
1992) que se estabelecem em seu dinmico territrio, propiciando a produo de policentralidades e de fragmentos urbanos dispersos no meramente vinculados a esta ou aquela
cidade, esta ou aquela metrpole, e sim prprios de uma intensa rede de fixos e fluxos urbanos que constitui o territrio da megalpole. A megalpole no se constitui em um novo estgio metropolitano; as regies metropolitanas nela inseridas fazem parte de uma estrutura urbana maior que as contm e as potencializa, assim como a outras entidades
urbanas, tais como aglomerados urbanos no metropolitanos reas conurbadas, porm,
no em escala, intensidade e complexidade metropolitanas , reas urbanas dispersas e pequenas cidades que exercem atividades complementares s formaes urbano-industriais
e aos centros mais importantes de servios.
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Nos anos 1990, no Estado de So Paulo houve forte declnio nos postos de trabalho
do setor secundrio e ascenso do setor tercirio. As duas maiores taxas de elevao no nvel de emprego no setor de servios se deram em municpios com renda per capita relativamente mais elevada (Campinas e Ribeiro Preto), que se constituem, h mais de sculo, em importantes ncleos de comrcio e servios, em plos de regies administrativas
de atividade agrcola fortemente capitalizada.
A Regio Metropolitana de Campinas, oficialmente instituda em 2000, tornou-se
o principal centro do pas nos setores industriais de informtica e telecomunicaes. Para isso contriburam: sua tima rede de estradas de rodagem; aeroporto internacional com
o maior movimento, em valor, de cargas do pas; capacitao tcnica e cientfica vinculada a vrios centros de pesquisa estabelecidos na cidade.4
A expanso da megalpole funo inicial da disperso da produo industrial e
do fortalecimento de ncleos de atividades do tercirio superior envolve, de forma
complementar, extensas reas voltadas ao lazer das camadas de renda mdia e alta. Trata-se, sobretudo, das regies serranas e litorneas lindeiras aos principais eixos de expanso industrial megalopolitano. Urbanizam-se extensas faixas do litoral e dezenas de pontos serranos: o campo e a praia so, na megalpole, espaos urbanos; refletem os modos
de vida das cidades e neles se observa a crescente diviso social do trabalho segundo moldes urbanos, a ampliao da oferta de emprego na rea de prestao de servios, a reduo dos postos de trabalho nas atividades do setor primrio, voltados produo, alteraes nas paisagens decorrentes de uma urbanizao extensiva pouco atenta aos
ecossistemas pr-existentes.
Alm dos lugares mais apropriados pelas elites, urbanizam-se extensas faixas do litoral paulista e parcelam-se inmeras glebas em pequenas chcaras dispersas por dezenas de
municpios, principalmente prximos aos grandes centros urbanos. A segregao scioespacial se verifica de maneira evidente no litoral paulista enquanto a elite usufrui belas praias do litoral norte, a populao de renda mdia majoritria no litoral sul , e nele se encontra o maior nmero de domiclios de ocupao ocasional do territrio
megalopolitano (IBGE, 2001). Aos pobres, em precrios nibus de excurso, so destinadas poucas praias mais populares.
Neste quadro ampliado dos espaos de produo e consumo, vai se verificando a
continuidade do processo de expanso territorial da megalpole ao longo dos principais
eixos rodovirios que irradiam, principalmente, da capital paulista, mas no s dela, estruturando uma configurao territorial mais complexa. Tal como na fase inicial (macrometropolitana), o processo no se d igualmente em todas as direes, privilegiando os
vetores que passam pelos principais ncleos urbanos das reas em que j vinha se estabelecendo a macro-metropolizao paulista agora, no entanto, articulando tambm importantes municpios do sul de Minas Gerais e, muito fortemente, o Rio de Janeiro.
O centro de atividades econmicas mais forte da Megalpole do Sudeste continua
sendo a Regio Metropolitana de So Paulo, embora suas taxas de crescimentos (demogrfico, de empregos no setor secundrio ou tercirio, do valor de produo, etc) sejam
menores que dos importantes centros urbanos da Megalpole situados em seu entorno.
Pelo vetor campineiro, as expanses do processo de megalopolizao se fazem seguindo os principais eixos rodovirios:
pela Rodovia Anhangera, atingindo Araras de forma intensa e rumando, ainda de forma descontnua, at Ribeiro Preto, cuja rea de influncia, para alguns servios, chega ao tringulo mineiro e ao sul de Gois;5
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4 Continua em Campinas o
processo de instalao de
novos centros de pesquisa:
unidades da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa Informtica
Agropecuria e Embrapa Monitoramento por Satlites),
Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (1982)
e Laboratrio Nacional de
Luz Sncronton (1984). Suas
mais importantes universidades, PUC-Campinas (1955)
e Unicamp (1966), possuem
mais de 40 mil alunos. Somente a Unicamp concentra
15% da pesquisa universitria brasileira e apresenta a
segunda maior produo de
teses e dissertaes entre
as universidades brasileiras
(Thry, 2005, p.186).
E N T R E
6 Na Regio Administrativa
Central, So Carlos (193 mil
habitantes em 2000) constitui-se em importante centro
industrial e ncleo universitrio de excelncia, contando com campi de duas universidades pblicas (USP e
Universidade Federal de So
Carlos). A tima malha rodoviria e a presena destas
universidades, sem dvida,
se constituem tambm em
parmetro para a instalao
de grandes indstrias, como uma unidade da Volkswagem e a nova fbrica da
Embraer (maior indstria nacional exportadora em
2000), em Gavio Peixoto
(4 mil habitantes em 2000),
nas proximidades de Araraquara (182 mil habitantes).
R E D E
Figura 1 A Megalpole do Sudeste do Brasil: eixos de estruturao e vetores de expanso. Fonte: Queiroga, 2002, p.128.
Sorocaba j se encontra conurbada fisicamente a Votorantim e a Araoiaba da Serra, configurando-se como uma metrpole de fato.8 Pelo vetor de Sorocaba, a expanso
megalopolitana se faz pelo eixo da Rodovia Castelo Branco, atingindo Tatu (93 mil habitantes em 2000). Da Rodovia Castelo Branco parte-se em estrada duplicada para Botucatu (109 mil habitantes) e, a partir da, tambm se duplica a Rodovia Marechal Rondon, impactando, ainda que de forma menos sensvel na paisagem, at Bauru (316 mil
habitantes).
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11 Campos de Goytacases
possua uma populao de
426 mil habitantes (IBGE,
2005) e um PIB de 11,09 bilhes de reais em 2002,
constituindo-se no setor industrial responsvel por
mais de 9,38 bilhes de
reais, ao passo que Campinas, com pouco mais de um
milho de habitantes, possua um PIB de 10,82 bilhes de reais, contribuindo
para o setor industrial com
3,41 bilhes de reais.
R E D E
cidade de Campos dos Goytacases possua, graas extrao de petrleo, um PIB ligeiramente superior ao do municpio de Campinas (SP) em 2002.11
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Figura 3 A urbanizao da Regio Metropolitana de Campinas. Atente-se para a excessiva fragmentao da mancha urbana. (Desenho: Queiroga, 2007; base: Bitencourt, 2004)
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APONTAMENTOS
SOBRE A MAR
UMA COMPREENSO
M A R I A J U L I E TA N U N E S
DE
SOUZA
R E S U M O Em quadro marcado pelo fim da poltica de erradicao de favelas e permanncia de moradores em assentamentos de baixa renda localizados em reas prximas e disputadas dos centros urbanos das grandes cidades do pas, aprimoram-se estratgias espaciais para lidar
com estas desconfortantes proximidades. Este texto pretende explorar formas espaciais e dispositivos arquitetnicos e territoriais consolidados em nossa realidade, que tratam da incmoda presena de bolses de pobreza inseridos em importantes reas das cidades. Traduzem-se em mecanismos
de afastamento, invisibilizao, distanciamento, confinamento e isolamento dessas reas em relao aos bairros vizinhos. A sistematizao destes padres apontados pela literatura envolvendo
realidades de outras cidades se deu a partir da observao das relaes do bairro da Mar (Rio de
Janeiro) com suas reas de entorno, a partir de aportes microfsicos durante os anos de expanso,
reformulando seu papel e importncia no contexto da cidade.
PA
L AV R A S
tos urbanos.
C H AV E
APRESENTAO
Entre as principais conquistas da populao favelada em nosso pas destaca-se a garantia de permanncia em seus bairros de origem. A ampliao da democracia tornou cada vez mais difcil nas grandes cidades brasileiras a implementao de polticas pblicas
de erradicao das reas habitadas espontaneamente pela populao de menor renda.
Mant-la em seus locais de origem tem gerado exigncias de reorganizao espacial das
reas de entorno dos bairros onde se insere.
s configuraes fsicas originais dessas reas acrescentam-se intervenes quase imperceptveis promovidas ao longo do tempo por organismos de diversos setores e esferas
do Estado, escapando por vezes nossa percepo global. Tais intervenes se afirmam
pelo rearranjo de formatos espaciais ou colocao de arquiteturas e dispositivos formais,
que resultam na adaptao destes lugares s novas dinmicas imprimidas s reas de entorno e prpria cidade, que deve crescer atendendo renovao de demandas de circulao e usos apesar da existncia dessas. O interesse maior deste trabalho, resultado parcial de pesquisa sobre esta quessto,1 o de explicitar padres aplicados ao longo dos anos
nas cercanias de reas faveladas, no que diz respeito a estratgias para lidar com os impactos nas reas vizinhas, na regio e na prpria cidade.
Vigilncia e controle estiveram desde sempre associados ao urbanismo. As bases de
sustentao da industrializao capitalista do pas, sob o pressuposto de grande acumulao da riqueza em reduzidssimas mos, determinaram essa necessidade. Garantir boa
qualidade aos espaos das elites, de um lado, e afastar, conter e vigiar os pobres, de outro,
tem sido a equao adotada para solucionar esta contradio.
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QUADRO CONCEITUAL
As sutilezas do controle e vigilncia foram expostas pela primeira vez por Foucault
(1986), a partir da explicitao do panptico proposto como arquitetura por Bentham,
abrindo a perspectiva da compreenso de sofisticados mecanismos de poder e controle dos
corpos, ocultos nas formas arquitetnicas, urbansticas e da gesto dos espaos. A partir
do quadro terico conceitual por ele exposto e de clssicos como Henri Lefebvre, diversos autores tm tentado desenvolver ferramentas que auxiliem sua aplicao aos estudos
analticos em arquitetura e urbanismo.
Destaca-se, em primeiro lugar, a marcante obra de Jane Jacobs (2000), em que a autora explicita a relao entre dispositivos arquitetnicos e urbansticos vis-a-vis a aspectos
como vigilncia, segurana e sociabilidade. Sua crtica mostra como espaos pblicos concebidos pelo pensamento modernista, que prometiam libertao, sociabilidade e conforto, resultaram, inmeras vezes, no inverso: em locais de constrangimento, medo e afugen54
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tamento das pessoas da vida pblica. Seu livro elenca dispositivos arquitetnicos e de organizao espacial presentes na nossa cidade, com influncia sobre sociabilidade versus segurana pblica. Carlos Nelson dos Santos (1985) fornece um exemplo ilustrativo de
aplicao das idias de Jacobs realidade de bairros pobres no Rio de Janeiro.
Nesse mesmo sentido destaca-se o trabalho de Mike Davis (1999) sobre a realidade
de Los Angeles, acompanhando Bill Hillier (1989), pioneiro na incluso do enfoque social no repertrio das ferramentas analticas do desenho urbano nos EUA. Nesse enfoque
so privilegiadas as relaes corpo-espao, qualificando espaos que condicionam comportamentos e acarretam conseqncias sociais, como inibio e medo. Nessa vertente, a
pesquisa se volta para as demarcaes e formataes que amparam e/ou constrangem os
indivduos na sua relao com o espao.
Acrescente-se obra de Davis as contribuies de Nan Ellin (1997), Sorkin (1992),
Flusty (1997) que, dentre outros, se dedicam a refletir sobre os significados de certas estruturas fsicourbansticas presentes em cidades americanas que tambm se verificam
nas brasileiras.
Nan Ellin observa trs tendncias contemporneas que implicam determinados
comportamentos e formas de organizao espacial, como reao ao medo caracterstico de
nossa atualidade: a retribalizao, o escapismo e a nostalgia. Geram formatos espaciais de
proteo e preveno ao de agentes externos e afastamento do estranho no tolerado2
que se traduzem espacialmente em dispositivos de encerramento ou enclausuramento,
como batiza Caldeira (2000).
Outra vertente provm de ferramentas consolidadas em estudos que visam o oposto, ou seja, a segurana residencial no mbito da formulao do chamado urbanismo defensivo, a partir da avaliao do desempenho de dispositivos espaciais no sentido do controle de reas residenciais contra a delinqncia e violncia. A literatura latino-americana
vem se destacando nesse tipo de abordagem, com a atuao de pesquisadores da Universidade do Chile (ver bibliografia). Evidentemente despertam grande interesse para instituies vinculadas segurana pblica, que apiam e promovem a conduo de pesquisas visando formas de reduo do controle policial atravs da adoo de dispositivos
espaciais panpticos.
Grande contribuio para estas idias o trabalho de Steven Flusty (1997). A partir
da observao da cidade de Los Angeles, o autor identificou cinco modalidades de formas, formatos e preceitos que servem como dispositivos da biopoltica, agindo como anteparos na conteno de pessoas, constrangimentos ao livre acesso, afastamento e invisibilizao de indesejados.3 Tais dispositivos agem, resumidamente, como obstculos ao
livre acesso: muros, paredes, diferenas de nvel, estacionamentos, recuos excessivos, guaritas, cancelas, grades e outros anteparos que dificultam a livre circulao de pessoas, obrigando paralisao, ao deslocamento e outros desestmulos ao acesso.
Peter Marcuse (1997) enfoca os muros como fronteiras, artefatos ou sinais que
atuam como divisor de dois campos: o de dentro e o de fora. A sinalizao de limites
entre estes dois campos se constitui como dimenso necessria experincia humana,
variando em grau de afastamento e forma conforme as relaes entre os dois lados. Marcuse questiona aquilo que separa, as razes que levam pessoas, comunidades e segmentos sociais a desenvolverem formas de demarcaes fisicamente tangveis e visveis
na cidade. Entender o cercamento muro e demarcaes variadas como divisa entre
campos em relao um caminho promissor para compreender a forma de que se
revestem.
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A histria dos modos de lidar com as reas e populaes faveladas da cidade do Rio de
Janeiro ao longo do tempo pelas polticas pblicas pode ser esquematicamente resumida em
seis momentos. O primeiro seria definido pela espontaneidade da ocupao de certas reas
da cidade, que no interessem s elites, por populao sem condies de acesso moradia
pelas vias formais previstas. Assim, surgem na cidade formaes denominadas favelas.
Em um segundo momento, esta presena percebida como incmodo, e assim
incorporada ao discurso higienista que se construa naquela poca, que embasavam o urbanismo nascente. Os primeiros projetos urbanos, como h muito revelado, tinham, entre outros sentidos, a finalidade de varrer do mapa de localizaes centrais os estorvos
que nos remetiam quilo que no queramos ver. Como insistentemente repetido, a interveno de Pereira Passos, o desmonte dos morros do Castelo e do Senado, entre outros, representam claras ilustraes desta estratgia, que deu incio ao desenho centrolimpo versus periferia-pobre, uma das linhas de fora que agem sobre a matriz de
organizao territorial da cidade.
O terceiro momento inaugurou o incio de um novo modo de lidar com a habitao da pobreza, que perdura no futuro: prover a habitao, sempre em nmero aqum das
necessidades, construindo Casas Populares, Pavilhes, Conjuntos Habitacionais, atravs
da Igreja, de Sindicatos e Associaes de Funcionrios ou do Estado, direcionando a
transferncia de moradores de reas valorizadas para localizaes perifricas da cidade.
Sucede a este um quarto momento em que a erradicao de reas pobres de bairros
centrais foi claramente defendida e assumida como bandeira de uma ao moderna sobre o problema, cercada de justificativas e racionalidades, conquistando a simpatia das elites e setores de camadas mdias da populao. Com Lacerda, inaugurou-se este modo de
lidar com o assentamento da populao empobrecida da cidade, em um claro discurso
que vendia a preferncia da qualidade da vida privada a casa e a propriedade associada sua localizao na cidade. Os Conjuntos da Vila Kennedy e Vila Esperana consistiram em paradigmas de arquitetura para um discurso que permanece ao longo dos
anos. A ditadura militar segue este procedimento de limpeza das reas de elite da populao mais pobre, por meio da aquisio de moradias em Conjuntos Habitacionais construdos com recursos do BNH/SFH, transferindo a populao.
O quinto modo de lidar surgiu com a democratizao e a conseqente impossibilidade de continuar tratando corpos como objetos que so facilmente transferveis. Seu
paradigma foi o Projeto Rio situado na Mar, nossa rea de observao, que pretendeu ser
a tentativa de reviravolta nas polticas at ento praticadas pela ditadura, um tiro de misericrdia na inteno de retomar a simpatia das camadas menos favorecidas pelo desgastado governo militar. Consistiu na produo de moradias sobre aterramento de rea de
antigo manguezal, ocupado por palafitas, e seus antigos moradores foram reassentados no
prprio local, em bairro batizado por Vila do Joo, realizao de Joo de Figueiredo. E assim teve incio a poltica de urbanizao de favelas, logo depois reafirmada com a consolidao da democracia no pas, e foi somente aps a promulgao da Constituio de
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1988 que assumiu uma verso programtica mais consistente, com a implantao do modelo Programa Favela-Bairro e os Programas Habitacionais conduzidos pelo governo de
Luiza Erundina em So Paulo.
No caso focado na cidade do Rio de Janeiro, mesmo com todas as crticas que possam ser levantadas, os Programas Favela-Bairro, no mnimo, foraram o reconhecimento
destas reas como partes integrantes da cidade, colocando-as em evidncia nos estudos e
pesquisas que embasaram projetos de interveno. Enfatizaram ainda o enfoque sobre o
espao pblico, que assume agora importncia principal para prover a melhoria da qualidade de vida, palavra de ordem que se evidencia durante os anos 1980 e situa os espaos da vida cotidiana em igualdade de importncia com aqueles antes vinculados exclusivamente esfera do trabalho. Como demonstram vrios autores (Benetti, 2004), de um
modo geral, a ao do Favela-Bairro trouxe benefcios para as populaes destas reas,
melhorando consideravelmente as condies sanitrias e ambientais e a qualidade do espao pblico.
A Constituio Federal de 88 (com os acrscimos do Estatuto da Cidade), mesmo
que timidamente, no contexto de uma correlao de foras bastante desfavorvel na Assemblia Constituinte, instaura como preocupao a regularizao fundiria, prevendo
em um de seus dois nicos artigos voltados questo urbana o instituto do usucapio urbano. Durante as dcadas seguintes, surgem novos dispositivos a partir de necessidades
que emergem de programas de regularizao fundiria.
Como amplamente reconhecido, esses novos acontecimentos resultaram de fato em
melhoria das condies fsico-urbansticas das reas carentes das grandes cidades do pas,
e enquanto eram implementadas, outras tantas, em grande velocidade, continuavam a
brotar espontaneamente, j que as razes de seu surgimento a carncia de recursos para consumir moradia urbanizada oferecida pelo mercado e a ausncia de polticas pblicas especficas para prover a moradia do setor informal permaneceram inalteradas ou
mesmo agravadas em perodo posterior. Contriburam ainda para reafirmar o direito de
suas populaes permanecerem em seus assentamentos de origem.
Vivemos, ento, uma dupla tendncia, que pode ser assim expressa: de um lado, melhoria nos tradicionais bolses de pobreza localizados em regies mais prximas s reas
centrais da cidade, e de outro, novos bolses de pobreza que surgem cotidianamente em
reas distantes da visibilidade da populao de opinio. Em outras palavras: poltica recuperadora de reas faveladas mais prximas e esquecimento daquelas mais distantes, insistindo na antiga equao de preparar o centro-elite e lanar o problema da pobreza para longe dos olhos da populao de opinio. Os projetos urbanos e intervenes diversas
em reas carentes encerram o dilema da seleo natural, muito cmoda para esta frmula: o lugar melhora e, quem pode, fica, quem no pode, se distancia procurando
abrigo em periferias cada vez mais distantes.
E j se delineia o que sucede esse movimento: a favela resvala para o asfalto, e incorporada como bairro da cidade. Isso pressupe um trabalho de reconhecimento das diferenas locais, da instituio de normas reguladoras e da proviso de infra-estruturas e
equipamentos que reduzem as diferenas com o lado de fora. Os sinais deste novo momento podem ser reconhecidos nas perturbaes que as aes normatizadoras das favelas tm provocado entre tcnicos da Prefeitura e membros da Academia. Que leis sero
estas, que ameaam colocar em questo a pertinncia dos dispositivos das leis oficiais,
provando que possvel subsistir e em alguns casos at mesmo de forma vantajosa
fora dos parmetros tradicionais recomendados? O debate em torno aos novos parmeR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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tros seria capaz de provocar desestabilizaes, a ponto de roubar a legitimidade e o poder das normas vigentes?
Sinalizaes manifestam-se tambm no campo da cultura, com o tom da radicalidade do momento: intelectuais nascidos e criados em bolses de pobreza reivindicam para si a exclusividade da palavra sobre sua realidade, negando publicamente qualquer entendimento de outra natureza que no seja o que remete noo de genunos
favelados.5 Outro exemplo se origina na Mar, nossa rea de observao, onde foi realizado um Censo Demogrfico alternativo, inteiramente conduzido pelo CEASMCentro
de Estudos e Aes Solidrias da Mar, como resposta desconfiana em relao apurao de dados levantados pelo IBGE, por ocasio do Censo Demogrfico de 2000. O
CEASM se apresenta como uma ONG fundada por um grupo de moradores que cresceram e/ou moraram em alguma das comunidades da Mar, e tem como caracterstica
particular de seus fundadores (...) o fato de, em sua totalidade, terem atingido a universidade e possurem uma longa histria de envolvimento com movimentos coletivos locais. (CEASM, 2003, p.8)
Em que pese a necessria associao da favela com o crime, caber em um horizonte prximo operar a abertura dessas reas ao bairro, o que implicar em desfazer preconceitos, dasatar ns e redefinir seus papis, considerando-as como partes integrantes da cidade. Abrir a favela o desafio de que forma, em que horizonte temporal e frente a
quais demandas espaciais, o futuro dir.
Parece dispensvel mencionar que, ao mesmo tempo em que os movimentos de mescla da favela com a cidade se ampliam, as duas realidades de parte a parte reagem, ambas
com ambigidades. A populao do asfalto, acuada e forada a conviver com proximidades consideradas incmodas, constri subjetividades baseadas em medo e preconceito,
possantes o suficiente para justificar intervenes coercitivas violentas, ainda que de modo abstrato manifeste alguma solidariedade com a saga de seus moradores. A populao
da favela, se por um lado adere ao senso comum das camadas mdias reagindo com baixa auto-estima em forma de desapego moradia e ao lugar, de outro, magoada com a indiferena e responsabilizao por tudo que h de desfavorvel na cidade desde o dilemtico problema de periculosidade e segurana at a degradao ambiental que causa ,
devolve estes sentimentos de desafeto com desprezo e violncia. H tambm os mais conscientes, que no s reconhecem no seu modo de vida algo de criativo, como celebram-no
em forma de cultura e arte. E outros mais que acabam desnudando o preconceito e desconstruindo o discurso que ampara todo tipo de interveno violenta, que termina por
punir os j sacrificados moradores.
Sobre a histria do assentamento denominado Mar h j algum conhecimento acumulado.6 Reunindo uma populao de 132.176 pessoas no ano 2000, a Mar considerada a maior rea favelada do Rio de Janeiro, superando o Complexo do Alemo (65.637) e
a Rocinha (56.313), e composta por 16 localidades, to diversas entre si como quaisquer
outras que conformam tradicionais bairros da cidade, como Copacabana ou Tijuca de
modo que represent-las como um tecido homogneo e uniforme pode significar um gran58
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aterro. O aterramento provocou uma grande alterao ambiental pouco percebida naquele momento, em que obras do gnero eram muito freqentes e bem recebidas na cidade.
O impacto do desaparecimento dos caminhos entre-ilhas repercutiu, entre outros aspectos, no regime de circulao das guas, criando um paredo em lugar da permeabilidade
que antes existia, provocando srias conseqncias para a poluio do Canal do Cunha.
A ocupao das margens deste canal por palafitas decerto agravou a situao ambiental,
mas no foi o nico evento responsvel pela atual situao de degradao, atribuda unicamente ocupao predatria da Mar e adjacncias.
Na altura dos anos 1990, no mbito da Conferncia Rio-92, outra deciso governamental foi de grande importncia para o local: a implantao da Linha Vermelha, concebida como via expressa e de apoio dinmica de circulao de mais alto grau da cidade.
o corredor virio cuja funo conduzir fluxos do Aeroporto do Galeo ao Centro, formados dentre outros segmentos, pelo turismo e pelos negcios. Procurando manter o fluxo ininterrupto foi implantada de modo a garantir a menor interferncia possvel da cidade real , esta via, em toda sua extenso, teve a implantao descolada do tecido
existente por diferena de nvel, principalmente nas cercanias de favelas.
Para permitir esta implantao, foi efetuado novo aterro, desta vez na margem litornea frontal Ilha do Fundo, proporcionando um confortvel afastamento das edificaes lindeiras. Embora a Linha Vermelha atravesse grande trecho da Mar (ver Figura
1), a partir desta via no possvel acessar diretamente nenhuma das localidades que
conformam o bairro. A relao entre ambas resume-se, reciprocamente, aparncia de
uma paisagem remota.
O ltimo fato urbano ocorrido de importncia para o bairro foi a implantao da
Linha Amarela, aproveitando a antiga ponte que fazia a ligao do Fundo ao continente. Enquanto a Linha Vermelha conduz ao centro da cidade, desenhando um trajeto que
atravessa no mximo bairros de periferia imediata ao centro (como So Cristvo), a Linha Amarela tem como fim a Barra da Tijuca, e se derrama por vrios bairros suburbanos
da cidade. Nada mais coerente que, dentre os trs corredores virios que servem comunidade, justamente este oferea maior permeabilidade aos moradores da Mar. Assim,
de leito pr-existente implantao desta via, a Linha Amarela no se destaca das reas
lindeiras por diferena de nvel, e nem a colocao de grades para conter a populao, fez
com que ela deixasse de circular ao longo da via e de atravess-la intensamente. H entre
as grades alguns pontos de contato que permitem o acesso, como tambm duas passarelas que conectam as localidades situadas nas margens opostas. Assim, mesmo contragosto das autoridades do setor virio, a Linha Amarela muito movimentada no segmento
em que atravessa a Mar movimento bem diferente do que se v na Linha Vermelha.
Um ltimo aspecto de necessria meno: a proximidade com o Aeroporto Antonio Carlos Jobim e com a Cidade Universitria. A Academia no apenas significa bero
do saber e conhecimento para seus moradores, dos quais 20% foram considerados analfabetos no ltimo Censo, como tambm um modelo de ocupao urbana racional e desejado, baseado em uma ordem superior regida pelo mais alto grau de conhecimento. As
arquiteturas do Fundo encontram-se registradas no iderio da populao da Mar, acentuando sua condio de contrrio, ou de caos. A considerao de seus moradores sobre
os usurios da Cidade Universitria oscilam entre um respeito incontestvel, que os dota de poder para afirmaes e intervenes categricas, e a condio de provedor, seja na
disponibilizao de seus amplos e vazios espaos como rea de lazer da populao, seja
como potencial de pagamento a servios que possam ser prestados. Seja como for, os mo60
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radores da Mar so demasiadamente afetados por esta proximidade, manifestando reverncia e retribuio afetuosa quando so beneficirios de professores, alunos e funcionrios da UFRJ.
Essas proximidades contrastantes contriburam para olhar a Mar como massa informe e homognea, vista pelos meios de comunicao e variados segmentos sociais cariocas
como um espao globalmente miservel, violento e destitudo de condies mnimas de
vida. (Silva, 2004, p.22)
Antes de 1980, a Mar no figurava nos mapas da cidade. A partir de ento, quando a democracia se imps mais plenamente e o nmero de moradores tornou-se expressivo, transformou-se no Complexo da Mar,8 denominao pejorativa e detestada pelos moradores. Em fins dos anos 1980, a Mar tornou-se a XXX Regio Administrativa do
Municpio, fato significativo para o reconhecimento deste territrio como componente
da estrutura administrativa da cidade e para admiti-lo como parte integrante da cidade.
Esta nova XXX RA acrescentou as localidades de Marclio Dias, Roquete Pinto e Praia de
Ramos, criadas na mesma poca do ncleo original da Mar, situadas do lado oposto da
Marechal Trompowski ao territrio original (ver Figura 1), conferindo, assim, outros pertencimentos ao novo territrio.
Percorrendo as ruas da Mar possvel perceber claramente diferenas de diversas ordens. Como reconhece Silva (2004, p.21), mesmo entre as seis localidades que formam o
ncleo inicial, embora fronteirias, h caractersticas sociais, econmicas, geogrficas e
histricas heterogneas. curioso observar que as localidades so claramente delimitadas, e suas populaes conhecem com clareza os limites. Especialmente o Parque Unio e
o Major Rubens Vaz que, embora vizinhos, so nitidamente separados e destacam-se do
restante da Mar pela boa qualidade ambiental, assim como o Timbau no outro extremo,
o mais antigo e consolidado.
As diferenas mais marcantes ficam por conta da presena de nove conjuntos surgidos de programas habitacionais em pocas diferentes, reunindo populao de origens
diversas. A Vila do Joo e o Conjunto Pinheiros, por exemplo, criados nos anos 197080, acolheram moradores do prprio lugar, transferidos das palafitas. Os conjuntos
Bento Ribeiro Dantas, Nova Mar e Salsa e Merengue, datados j da dcada de 1990,
receberam pessoas transferidas de habitaes em reas de risco da cidade. Estes no se
distinguem apenas pelas arquiteturas marcantes, mas tambm pela histria da ocupao,
as origens e mediaes de acesso, de um lado definidas por decises vinculadas a rgos
governamentais responsveis, e por outro, o ingresso atravs de contato com parentes e
antigos amigos moradores da regio, como se deu em quase 100% dos casos relatados
por moradores.
A esmagadora maioria da populao que ocupou espontaneamente a Mar veio do
Nordeste brasileiro,9 e assistiu a chegada de contingentes de populao removida de vrias partes da cidade pelos Programas Habitacionais de erradicao de Favelas. Foi inevitvel o estranhamento, que gerou rivalidades entre bairros que perduram at hoje.10
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PROXIMIDADE E AFASTAMENTO
Perdida em ti eu ando em volta / pau, pedra, fim de linha, lama, fogo, foda...
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CERCAMENTO
Desbanca a outra que abusa / de ser to maravilhosa...
O cercamento faz parte do imaginrio local neste bairro que experimenta um elevado grau de violncia e em que o policiamento e o sistema carcerrio comparecem nas conversas cotidianas. O prprio bairro, como vimos, desde sempre esteve encerrado, para
que no chegue a resvalar sobre a cidade. Este encerramento forado por limites naturais (Canal do Cunha, canal entre localidades como o Parque Unio e o Major Rubens
Vaz, entre outros) ou artificiais, como as obras de engenharia: Avenida Marechal Trompowski, Linhas Amarela e Vermelha e Avenida Brasil.
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Na Linha Amarela, os acessos restringem-se a alguns pontos definidos por estrangulamentos; pequenas entradas permitem acesso para as j citadas vias secundrias de
uso local, que seguem em paralelo a esta e servem estritamente populao moradora
das localidades da Mar. Os acessos pela Avenida Brasil guardam a mesma marca de estrangulamento: consistem em poucas ruas perpendiculares esta Via, onde, ao fundo,
no fim da rua, abre-se a possibilidade de atravessar para a Mar. Aqui, em especial, temse a impresso de labirinto, metfora muito usual para descrever o espao da favela.
Estranhamente, o cercamento aparece no sentido inverso, como proposta de moradores do Parque Unio. No trecho que toca diretamente a Avenida Brasil h uma rea
remanescente de antiga fbrica desativada, ocupada recentemente pela populao. A
rea, conhecida no local como dos sem-terra, consiste na ltima ocupao desta localidade, estendendo-se pelas ruas perpendiculares Avenida Brigadeiro Trompowski, que
bifurca a Avenida Brasil em direo Ilha do Governador e Ilha do Fundo. Moradores das imediaes desta avenida reivindicaram Associao de Moradores obras para colocao de portais de entrada, com a instalao de portes para controle do acesso,
incluindo melhorias na aparncia do local: gradeamento, pintura, arrumao, conserto
do piso etc. Fato curioso, j que este o trecho de maior contato entre a Mar e a cidade, onde a interao das edificaes com a rua encontram-se dentro dos padres da
cidade formal, o que nos leva a questionar as razes dessa preocupao, enquanto tantas
outras dificuldades esto em jogo. O presidente da Associao de Moradores supe que
seus moradores pretendem com isso dar uma melhor aparncia a quem passa na rua e
avista o bairro.
Os moradores da Mar, como os moradores das favelas da cidade, sofrem o constrangimento de serem responsabilizados pelas condies que se verificam nesses locais, e
culpabilizados pela prpria situao de insalubridade e desconforto. O quadro pintado
pelo senso comum modelado conforme o forjado em padres muito inferiores ao que
a realidade mostra.
Incompreensivelmente, tambm a Praa do Valo na Nova Holanda cercada por
grade. Sua configurao nasceu de um projeto desenhado por um rgo do Estado competente no assunto. Pelo projeto original, o acesso a esta, que uma das raras reas dotadas de mobilirio de lazer e recreao, e que possui vrios prdios significativos em suas
cercanias como a creche, a casa das rendeiras, a Associao de Moradores e o CEASM ,
se daria por meio de trs portes, devidamente destrudos pelos usurios, que circulam livremente pelos estreitos caminhos.
H ainda um ltimo cercamento de obrigatria meno: o Parque Municipal Ecolgico da Mar, situado na Vila Pinheiro. Como j referido, a Vila do Pinheiro nasceu de
um programa governamental includo no Projeto Rio, que previu a preservao da vegetao da antiga Ilha do Pinheiro pela criao de uma rea de lazer nos moldes dos manuais de urbanismo. No se entendem as razes do gradeamento dela, que consiste em
um dos nicos espaos livres e verdes disponveis populao do bairro. Talvez tenha
sido includo para impor disciplina ou controle do uso, evitar uso predatrio e violncia.
Porm, como tambm percebeu Jacques (2002), o local parece no ser ocupado por ningum, j que o excesso de zelo resvalou para inibio do uso do lugar. Em uma populao que tem presente a imagem da grade como aprisionamento, talvez o efeito desta sobre o imaginrio seja o constrangimento em vez de disciplina.
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CONCLUSES
Faz ouvir os acordes do choro-cano / Traz as cabrochas e a roda de samba /
Dana o teu funk, rock, forr, pagode, reggae / Teu hip-hop, fala na lngua do rap /
Fala no p, d uma idia / Naquela que te sombreia...
Nosso enfoque sobre a realidade da Mar procurou enfatizar os dispositivos encontrados nesse assentamento, supostamente introduzidos no contexto dos diversos projetos
governamentais implantados na regio, para lidar com a fixao de uma rea de baixa renda, considerando a permanncia de sua populao no local e a grande transformao da
realidade espacial nos entornos. Foram privilegiadas as estratgias espaciais e arquitetnicas coletivamente produzidas, tanto no mbito do Estado, da Academia ou no campo disciplinar do urbanismo, e que se desenvolvem ao longo dos anos, sem descurar das aes
reativas da populao, em adaptao a novos papis adquiridos por determinadas reas
que se tornam estratgicas para a cidade.
O caso examinado ilustra, a nosso ver, tendncias dos atuais modos de lidar com os
bolses de pobreza inseridos na malha urbana, considerando a perspectiva de sua efetiva
permanncia nos locais de origem. No caso da Mar, trata-se de uma localizao na cidade com o destino marcado pela determinao governamental: sobre a singular ordem natural, decises de peso foram sendo gradativamente tomadas, como a localizao da Cidade Universitria ou a instalao do Aeroporto Internacional em local previamente
destinado concentrao industrial da cidade. Suas racionalidades tiveram que conviver
com movimentos da cidade espontnea: o assentamento da Mar, do Alemo, Manguinhos e outros existentes nas imediaes, que nasceram nos interstcios, no negativo do
retrato da ordem, gerando, assim, fortes contradies, com as quais a gesto urbana teve
que lidar durante esse tempo.
Em face da condio inevitvel de permanncia da favela, surge como soluo tirar
proveito da vocao expositiva adquirida pela rea aps as localizaes referidas. Assim,
passa a sediar o mais importante projeto habitacional da poca, mantendo o carter carto-postal do local, no que se refere ao governamental exemplar, de provimento da
moradia popular. Essa interveno engrossa numericamente a populao da Mar, no
mesmo grau em que agrava a situao social, reforando o papel de depositrio de populaes originadas dos mais variados pontos da cidade.
Por redefinies da prpria cidade, essa localizao singular e estratgica no cessa de
passar por reformulaes, agravando as contradies. A nfase na articulao e acelerao
da circulao na cidade, em local prximo ao terminal aerovirio, apropria a regio definitivamente a partir dos anos 1990 lgica fortemente rodoviarista, com a implementao de mega-planos que concretizem ideais h muito adormecidos por carncia de recursos e prioridade. Estes projetos que se viabilizam nas brechas abertas por negociaes
polticas de carter momentneo, to grandiosos quanto urgentes na sua execuo, deixam pouca possibilidade de questionar as transformaes ocorridas entre o tempo de sua
formulao (as Linhas Coloridas foram concebidas no Plano Doxiades) e o momento da
execuo. As Linhas Vermelha e Amarela, com toda carga simblica que carregavam, eram
certamente incompatveis com a proximidade a zonas de moradia de baixa renda, implicando medidas de readequao.
A idia central defendida neste texto a de que o conjunto de intervenes governamentais modificadoras decises de alocao de usos e atividades especiais, programas
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de melhoria habitacional e urbana, decises virias, entre outras , quase sempre veiculadas pela racionalidade de planos e projetos urbanos, incluem desde sempre, de modo no
declarado, uma srie de mecanismos destinados a manter as populaes empobrecidas sob
vigilncia, impedindo-as, de algum modo, de estragar a brincadeira.
Julgamos que o texto tenha tornado claros os objetivos imediatos destas intervenes. Destinam-se a manter a favela sob controle, na convivncia de vizinhanas estratgicas, e os formatos adotados, percebidos at o momento na Mar, so fartamente encontrados em outras rea da cidade: o emuralhamento como tentativa de confinamento;
limitao do movimento de seus moradores; restrio ao crescimento da rea; o isolamento de acessos virios por meio de afastamento (como no caso da Linha Vermelha) ou
quando este se torna impossvel, gradeamento (Linha Vermelha e Linha Amarela); vedao do acesso pela situao de quadras com edificaes que servem a fins industriais ou
governamentais. Foram depositados aos poucos no domnio microfsico, em doses homeopticas, de modo que cada nova interveno mais abrangente carregava consigo dispositivos que iam ajeitando o espao a essa lgica.
Com isso, os objetivos eram mltiplos. Primeiramente, conter os corpos no interior
do assentamento, cercando, restringindo sua permeabilidade com o lado de fora. Depois,
banir sua imprevisibilidade, que tanto assusta o universo da razo, monitorando atos indesejveis dos moradores, atrasando e dificultando seus movimentos, e desestimulando,
assim, a intensificao do trnsito dentro-fora da favela. No limite, visam imobilizar os
corpos e, nessa impossibilidade, monitorar seus movimentos, vigiando cada passo a partir do momento em que a fronteira ultrapassada.
Tentam invisibilizar a realidade da favela, escondendo a feira e o atraso, demonstrativos, entre outras coisas, daquilo que no se quer ver, a difcil situao do pas e a incompetncia em administrar solues. E, como alternativa, inserir esses assentamentos na
paisagem como imagem remota e esttica, uma espcie de pintura, separada da cena urbana vivida.
Modos semelhantes de lidar com bolses de pobreza aparecem a olhos vistos no Rio
de Janeiro: o estabelecimento de ecolimites, o estrangulamento de acessos, a farta utilizao de dispositivos inibidores como desnveis acentuados, grades, longas reas desconectadas de vias e outros empecilhos encontram-se fortemente presentes em reas vizinhas a assentamentos de baixa renda, constrangendo moradores ao confinamento.
Aparecem com recorrncia no discurso governamental, mas tambm naquele que vem
da Academia, embasando modos de interveno e projetos, em sinal do quanto j se encontram naturalizados.
Confinamento, cercamento, estrangulamento de acessos e vigilncia nos fazem recordar outro modelo urbanstico muito praticado na nossa cidade e pas atualmente: os
condomnios de camadas altas e mdias que se reproduzem rapidamente na cidade. Tambm estes so cercados; sua populao est, em certo sentido, confinada e mantida sob
permanente vigilncia, sendo que a ameaa principal no recai sobre seus moradores, mas
na invaso pelos de fora. Tambm aqui a invisibilidade perseguida, mas no sentido inverso: a paisagem externa que no se deseja ver.
Cabe ento questionar: essas aproximaes sero simples coincidncias ou ser que
possuem, de fato, substncias prximas? Arriscamos reconhecer que no centro da questo est o medo, o medo propriamente urbano, a desconfiana do outro, aquele que se
origina do choque no espao pblico, entre populaes com acentuada iniqidade social, que parece encontrar-se no limite: a impossvel Repblica dando lugar ao apartheid.
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CARMEN PORTINHO E O
HABITAR MODERNO
TEORIA E TRAJETRIA DE UMA URBANISTA
FLVIA BRITO
DO
NASCIMENTO
R E S U M O O presente artigo traa a trajetria profissional da engenheira e urbanista Carmen Portinho e de sua luta pela implementao de um programa de habitao popular na cidade do Rio de Janeiro. Diretora do Departamento de Habitao Popular (DHP) da
Prefeitura do antigo Distrito Federal entre 1946 e 1960, a urbanista liderou uma equipe de
arquitetos, engenheiros e assistentes sociais na idealizao e construo de quatro conjuntos residenciais (dentre os quais se destaca o Conjunto Residencial do Pedregulho), seminais para a
histria da arquitetura e do urbanismo moderno brasileiro. Seu perfil profissional emblemtico das aproximaes da disciplina de engenharia do campo do urbanismo e da sua estruturao em propostas para a crise habitacional do Rio de Janeiro. O artigo discute suas referncias tericas, a elaborao do plano de habitao do DHP e conceitos que nortearam a
construo e o posterior acompanhamento dos trabalhadores das unidades residenciais autnomas.
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Figura 2 Conjunto Residencial Vila Isabel, 1955. Foto da maquete do bloco residencial. (Revista Clube de Engenharia, maio de 1958)
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Figura 3 Conjunto Residencial Marqus de So Vicente, 1952. Vista do Bloco Residencial. (Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro)
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Figura 5 Capa do 1- nmero da Revista Municipal de Engenharia ou Revista PDF, como ficou conhecida, julho de 1932.
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4 O campo do urbanismo
compartilhado pelos saberes da engenharia e da arquitetura. Muitos foram os
engenheiros que se dedicaram ao tema, dentre os
quais, Francisco Baptista de
Oliveira, Oliveira Reis e Sabia Ribeiro.
5 Na bagagem, Carmen levava um precioso tesouro:
material sobre o edifcio do
MES, que mostrou em primeira mo a Le Corbusier.
(Portinho, 1999, p.97)
6 Em agosto de 1945 faz a
conferncia Brazilian Architecture no IAAS, em Londres, e em outubro profere
palestra com o mesmo ttulo no Royal Institute of British Architects. Arquivo Particular Carmen Portinho.
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ticos: lia as publicaes da revista City Planning, do Instituto Americano de Planejamento Urbano, e da francesa Librarie de la Construction Moderne.
Em 1930 teve interesse em estudar na Universidade de Harvard, nos Estados Unidos, no ento recm-lanado curso de City Planning, defendendo que as cidades brasileiras, como Rio e So Paulo, estavam expandindo-se rapidamente e que, para isso, o Pas
precisava de conhecimentos especializados nas reas de planejamento urbano e zoneamento, antes que se tornasse uma questo de sade pblica.1 Embora Carmen cite textualmente Le Corbusier como uma influncia sobre sua tese de concluso do curso de urbanismo o que inegvel , esta no ser, assim como para Reidy, sua nica matriz de
conhecimento. Em correspondncia trocada com Anhaia Mello, em 1929, pede uma sugesto de tema de estudo. Ele lhe sugere O Zonning como fator primordial para o desenvolvimento ordenado da cidade moderna, por ela aceito com grande interesse, embora com a ressalva de que a aplicao do zoneamento no Rio de Janeiro encontrava grande
dificuldade, uma vez que a cidade era uma terrvel miscelnea. Ainda nessas correspondncias, Carmen e Anhaia Mello debatem o Plano de Agache e sua incluso do zoneamento, alm das teorias de Le Corbusier, que para o urbanista paulista eram theorias, e
como urbanismo realizao, de nada nos servem.2
Esses debates so parte das discusses sobre zoneamento no Brasil dos anos 1920
e demonstram o grande interesse do tema entre os tcnicos, consubstanciando as primeiras aes de zoneamento de cidades, no Recife (1936) e no Rio de Janeiro (1937), segundo o Decreto n- 6.000. Carmen era das estudiosas e entusiastas da disciplina. Antes mesmo de se ps-graduar em urbanismo, discutia o tema com os especialistas e publicava
artigos3 que buscavam a legitimao dessa til e importante cincia, como afirmava. Essa legitimao era dela prpria, como uma das representantes da gerao que abraaria o
urbanismo como profisso e, naturalmente, como modo de intervir nas questes-problema da cidade que se transformava em metrpole. So estas suas palavras para definir a
prpria profisso:
O urbanista deve ser o coordenador de esforos, o artista que, em ramo harmonioso, enfeixe numa policromia atraente e exquisita todos os fatores e beleza urbana. (Portinho, jan.
1934, p.16)
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tuiriam uma medida de profilaxia, passando desta forma a fazer parte do programa dos servios de utilidade pblica. (Portinho, 17. mar. 1946)
Seu primeiro artigo, ilustrado com a imagem de um redan de Corbusier, para Paris,
denuncia o fracasso das cidades-jardim visitadas na Inglaterra, mostrando como se tratava de subrbios distantes dos centros de trabalho, vazios a maior parte do dia, que causavam a impresso de tristeza e abandono. Essas cidades haviam se transformado em cidades-dormitrios, e os moradores no dispunham de tempo para cultivar o jardim ou
desfrutar da casa. To distantes eram as casas, ainda que bonitinhas e aparentemente
agradveis, que todas as tarefas cotidianas, como ir ao mercado, freqentar a escola ou
mesmo recorrer a servios mdicos, tornavam-se terrivelmente difceis. Alm disso, o custo dessas construes era extremamente alto: gastava-se muito para levar infra-estrutura
(gs, luz, telefone, gua e esgoto) a um local de densidade baixa. Carmen propunha que
o problema da habitao deveria levar em conta todos os seus aspectos do modo mais amplo possvel: moradia, transporte, trabalho e recreio eram funes interdependentes e indissociveis. (Portinho, 27. mar. 1946)
Mas, qual seria o tipo dessas casas? No terceiro artigo da srie (ilustrado com uma
perspectiva do mestre alemo Walter Gropius, que exemplifica as zonas livres entre os
blocos de dez andares),7 a expresso-chave unidade de habitao. Localizadas nas proximidades do trabalho, as habitaes seriam ligadas diretamente a servios sociais, mdicos e educativos. Abstraindo o clssico lote, os espaos verdes para descanso e recreio, os
caminhos para pedestres, completamente separados das ruas de trfego, amalgamariam
o conjunto construdo. A casa isolada como ideal de moradia estava descartada: ela conduzia ao individualismo, alm de ser mais onerosa. A habitao coletiva estimularia a vida em sociedade e permitiria a reserva de grandes espaos livres, que possibilitariam a
prtica de esportes em locais apropriados at esse momento restrita aos clubes privados das elites.
Para exemplificar o modelo de habitao a que se refere, Carmen resume os itens do
livro Modern housing, de Catherine Bauer, publicado em 1934, que, embora um pouco
extenso, demasiadamente importante para que no seja citado. Os padres mnimos para habitaes em conjunto seriam:
1- Necessidade de fornecer abrigo conveniente ao homem. Cada famlia precisa de uma habitao separada. 2- Tantos quartos forem necessrios a fim de que, pais, filhos e filhas possam dormir separados. 3- A independncia das habitaes dever ficar garantida. Nenhum
vo de janela ou porta de uma habitao dever devassar os de outra. 4- gua corrente e instalaes sanitrias em cada habitao. 5- Iluminao, insolao e ventilao adequadas. 6Nenhuma via de trfego de grande movimento nas proximidades da habitao. 7- Facilidade para recreio ao ar livre. Espaos reservados para jogos de crianas e adultos. Jardins e parques em volta das habitaes e fora das vias de trfego de penetrao. 8- Emprego de materiais de construo de boa qualidade. Projetos simples e fceis de serem compreendidos.
Conjuntos harmoniosos. 9- Tranqilidade dos habitantes. Isolamento das paredes. Nenhuma rea interna que amplie os rudos. 10- Compartimentos projetados de modo a facilitarem a colocao do mobilirio, a circulao e a limpeza. Equipamento adequado da cozinha,
a fim de simplificar ao mximo o trabalho domstico. Facilidades para lavar e secar roupas,
seja na prpria habitao, seja em local centralizado. 11- Acesso fcil s escolas, lojas comerciais, restaurantes, cafs e centros sociais. O homem no dever gastar mais do que 30 mi76
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nutos para se transportar ao local de trabalho. 12- Solidez e incombustibilidade da construo. (Portinho, 27. mar. 1946)
Catherine Bauer tornara-se, nos Estados Unidos, uma referncia obrigatria no campo da habitao social, uma expert no assunto, tendo lutado, desde o lanamento desse
seu primeiro e clssico livro (Bauer, 1934), em 1934, at sua morte, nos anos 1960, pela
construo de moradias baratas e acessveis aos trabalhadores americanos. Casada com um
dos grandes personagens da arquitetura moderna americana, William Wurster, Catherine
seria para sua gerao nos Estados Unidos o que, mal comparando, seria Carmen para sua
gerao no Brasil: formando-se, em 1926, em Artes e Literatura, no Vassar College, foi
tambm uma ativista dos direitos femininos, interessando-se pelas questes da arquitetura e do urbanismo modernos. (Treib, 1995)
Depois de passar um ano na Frana, mudou-se para Nova York, onde, por intermdio de Lewis Mumford, passa a freqentar o grupo do RPAA. Seus participantes vinham
se encontrando desde 1923, o prprio Mumford, Charles Whitaker, Clarence Stein,
Henry Wright, Frederick Ackerman e Benton McKaye, entre outros. Esse grupo foi responsvel por estudar e reelaborar as idias das cidades-jardim inglesas nos EUA, propondo e desenvolvendo ambientes mais humanos na prpria metrpole. Dentre as suas maiores preocupaes estava a de criar bairros com qualidades diferenciadas das que
usualmente se encontravam nos subrbios do pas, onde no havia facilidades urbanas
(mercado, escola, posto de sade, reas de lazer), alm das grandes distncias fsicas dos
centros. O grupo afirmava que o custo das construes era demasiadamente alto: para
produzir habitaes baratas, era preciso construir em grande escala, valendo-se dos processos industriais. Para tanto, era necessria uma estrutura institucional que desse suporte produo das casas. Em 1924, formam uma sociedade sem fins lucrativos, a City
Housing Corporation, e constroem Sunnyside, no Queens-NY, cujo projeto era de Stein
e Wright. Trs anos depois se lanam ao projeto, mais ambicioso, de construo de Radburn, em New Jersey-NJ. (Radford, 1996, p.66-9)
Ambos os projetos so aplicaes de suas teorias e foram fundamentais na divulgao do iderio das unidades de vizinhana, as neighborhood units, importantes para a compreenso dos projetos do Departamento de Habitao Popular. A idia primeira de unidade de vizinhana (neighborhood unit cell) parte de Clarence Perry, da equipe do Regional
Plan of New York de 1929, e desenvolvida pelos membros do RPAA (Perry, 1932). O
ponto central das propostas era a preservao da vida comunitria, com reas residenciais
que garantissem o silncio e o bem-estar. Mas os projetos no eram em nenhum aspecto
antiurbanos: as solues partem da metrpole, cujo crescimento seria celular, mediante a
criao de novas unidades de vizinhana. Radburn seria uma cidade para 25.000 habitantes, constituda de trs unidades de vizinhana, com separao total entre a circulao de
veculos e a de pedestres.
Quando Catherine Bauer entrou em contato com este grupo, muitas das idias j tinham sido postas em prtica, mas a viabilizao havia sido muito difcil. Mumford, por
exemplo, morava com a famlia em Sunnyside h onze anos e, embora elogiasse muito o
lugar, afirmava que no era acessvel queles de baixo poder aquisitivo. Motivada pelas
discusses e realizaes do RPAA, Catherine parte para a Europa, onde visita por diversos
meses a Alemanha, a Sua, a Holanda e a Frana, dedicando-se a conhecer os programas
de habitao. De volta ao pas, escreve um artigo para o concurso da revista Fortune de
melhor ensaio sobre o tema Arte na Indstria. Com seu artigo, ganha o concurso, teR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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cendo elogios ao programa de habitao de Frankfurt, coordenado por Ernest May. A partir da, sua ligao com a habitao social foi definitiva. Em 1932 convidada para organizar no MoMa de Nova York a seo relativa habitao na famosa exposio Arquitetura Moderna, de 1933, e seguindo os conselhos de Mumford, d incio ao livro Modern
housing, com o intuito de apresentar e interpretar as experincias habitacionais europias
para o pblico americano. Catherine desafiava seus compatriotas a no imitar o que estava sendo feito no alm-mar, mas a criar formas habitacionais que pudessem atender s
suas necessidades. (Wright, 1995, p.184-203) Analisando diversos projetos habitacionais,
dados estatsticos e informaes colhidas nas vrias cidades que visitou, fez uma defesa
clara da arquitetura moderna e props solues para seu pas.
Algumas dessas solues foram resumidas por Carmen Portinho no seu artigo em
prol da organizao de um programa de habitao popular para o Rio de Janeiro. O que
no estava listado, mas que seguramente Carmen conhecia, eram as argumentaes de
Catherine Bauer em favor de habitaes financiadas pelo governo, questo mais poltica
do que tcnica, requerendo por isso grande presso da sociedade. Das realizaes americanas, Catherine exalta como importantes justamente Sunnyside e Radburn, do RPAA;
afinal, j vinham falando e praticando as questes que ela estudara e sintetizara em seu livro. Nos anos seguintes, ela lutaria com grande fora pela transformao dessas idias em
lei e pela sua realizao. Uma delas era a construo, em 1935, do Conjunto Carl Mackley, na Filadlfia (ver figura 7), dos arquitetos europeus, radicados nos Estados Unidos,
Oscar Storonov e Alfred Kastner, para operrios da Federao Americana dos Trabalhadores de Malharias. O conjunto uma unidade de vizinhana, com edifcios de trs andares, apartamentos de um, dois e trs quartos, dotados de reas comuns, como lavanderias coletivas no terrao, centro comunal com piscina, grandes reas livres ajardinadas,
piscina e jardim de infncia.
Figura 7 Vista da piscina do Conjunto Residencial Carl Mackley, Filadlfia, EUA. (Davis, 1997, p.12)
Esses projetos tiveram significativa influncia no que seria feito na Inglaterra depois
da 2 Guerra Mundial, assunto muito discutido no momento em que Carmen participava
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das comisses da reconstruo. Se, nos anos 1920, o pensamento ingls invadiu o territrio americano, manifestando-se na criao de ncleos residenciais de baixa densidade, valorizando a vida comunitria, nos anos 1930 e 40, a reelaborao das mesmas idias nos
Estados Unidos influenciar os ingleses. As unidades de vizinhana, como soluo habitacional e como resposta ao evidente crescimento das cidades, sero quase mximas nas
Amricas e na Europa. Na So Paulo dos anos 1930, segundo Sarah Feldman, os tcnicos
conheciam e buscavam aplicar tais referncias: Radburn e as unidades de vizinhana eram
unanimidade at mesmo entre Anhaia Mello e Prestes Maia (Feldman, 1996, p.232). Carmen voltar da Inglaterra entusiasmada com a idia, com os estudos que fez in loco e os
debates para sua aplicao. Seus conhecimentos e argumentos em favor da idia sero detalhados e convincentes.
Explicadas as regras mnimas gerenciadoras dos programas de habitao, Carmen
Portinho segue, na sua srie de artigos, expondo o ideal de habitao: as casas, desenhadas
para o mnimo de vida (entre 35 e 70m2) e de acordo com o tamanho da famlia, seriam
clulas de moradia. A existncia mnima foi tema do 2- CIAM, realizado em Frankfurt,
em 1929, quando se estudaram exaustivamente solues, em planta, que otimizassem os
interiores das casas. A racionalizao dos espaos internos significava seu maior aproveitamento, e possibilitava aos moradores uma vida melhor, porque mais organizada. Espaos desnecessrios eram eliminados e as peas indispensveis ao uso cotidiano, como cozinha, eram aproveitadas conforme as tecnologias da era industrial. Os equipamentos
que poderiam ser de uso comum saam do interior e passavam para o exterior da habitao. Eram tornados extenses da casa, partes vitais na ajuda e melhoria da vida exaustiva
de operrios e operrias, e ajudariam a criar um senso de comunidade.
Uma vez que os trabalhadores no poderiam dispor de ajuda para as tarefas domsticas, no prprio espao construdo dos conjuntos residenciais estariam abrigados equipamentos adjacentes facilitadores do cotidiano. Exemplo primeiro a lavanderia coletiva,
que carrega a um s tempo dois conceitos: economia do espao interno da habitao e
ajuda mo cansada da operria nas tarefas domsticas. (Portinho, 27. mar. 1946)
No artigo de 14. abr. 1946 da mesma srie, Habitao Popular, Carmen detm-se
nos servios comuns. Escolas, museus, bibliotecas, exposies, centros de sade, clubes,
cinemas e centros comunais, para funcionarem, deveriam contar com a ajuda direta das
autoridades pblicas e ser incorporados aos conjuntos. Os centros comunais (community
centers) eram as peas-chave do funcionamento do conjunto residencial. Neles, conforme
Carmen dizia ter visto na Inglaterra, ocorreriam atividades das mais diversas, de refeies
a palestras, de brincadeiras a peas teatrais e esportes. Sua funo explcita seria garantir a
vida em sociedade, ou melhor, desenvolver nos moradores o hbito de compartilhar a vida, somado possibilidade de empregarem com mais proveito as horas de lazer. Mas o
objetivo ltimo era a elevao no nvel intelectual e moral dos habitantes. (Portinho,
14. abr. 1946) Elevao moral por meio da educao, que seria fornecida pelo poder pblico, municipal ou federal, ou seja, estatal. Ponto nevrlgico da questo era o fato de que
as habitaes coletivas construdas e alugadas aos trabalhadores garantiriam, ao menos em
teoria, a implementao de um plano moral cujos instrumentos eram as vrias instncias
educadoras, no apenas a escola. O desafio era garantir a formao de um trabalhador, cuja casa seria sua parte vital.
No programa habitacional que Carmen idealizou para o Rio de Janeiro, o ponto
afirmativo era que casa no era necessariamente habitao. Habitar englobava significados mais amplos e referia-se s condies gerais de vida dos moradores, somente realiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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zadas plenamente com a disponibilidade dos servios adjacentes ao teto propriamente dito. Habitao era um problema social e urbano e como tal deveria ser tratado.
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de 1954, de autoria de Francisco Bolonha, e situa-se no terreno do antigo jardim zoolgico da cidade. Foi, dentre todos os conjuntos do DHP, o que mais distante ficou da concluso: sequer o bloco residencial chegou a ser terminado.
Os conjuntos residenciais do Pedregulho e de Paquet foram aqueles que mais se
aproximaram do ideal completo de habitao idealizado por Carmen e pelos tcnicos do
DHP. Sobretudo se comparados aos demais, so os exemplos mais acabados dos conjuntos, em que verificamos a realizao do ideal de habitar e a tentativa de aplicao das tcnicas de utilizao das casas e dos espaos adjacentes.
No entanto, o alcance do Departamento e sua conseqente importncia no cenrio urbano carioca daqueles anos no se restringem aos quatro incompletos conjuntos
que construiu, mas a uma efetiva ingerncia no que se refere habitao, construo
e divulgao de uma poltica de habitao popular na cidade.
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ambiental.
C H AV E
INTRODUO
H mais de um sculo a ocupao das encostas dos morros do Rio de Janeiro tem
sido objeto de disputa entre classes. Inicialmente, eram os imigrantes estrangeiros e as camadas mais favorecidas que procuravam construir ali suas residncias, em funo do clima mais ameno e da incidncia de diversas epidemias que dizimavam parcelas da populao da cidade. A crena de que as doenas eram transmitidas pela atmosfera carregada
de miasmas partculas que se desprendiam de matrias orgnicas em estado de putrefao e exerciam ao deletria , impulsionou a busca pela localizao residencial em
reas elevadas, onde os miasmas, por seu peso especfico, no conseguiam alcanar.
Ao final do sculo XIX, entretanto, ocorreu uma tendncia inversa. As encostas dos
morros tornaram-se alternativa habitacional para os grupos sociais marginalizados dentre os quais, ex-escravos recm-libertos, imigrantes pobres despejados dos cortios do
Centro e ex-combatentes da Guerra de Canudos , com a construo dos primeiros casebres no Morro da Providncia, naquela poca conhecido como Morro da Favela. Embora desde o comeo do sculo XX se observe um intenso debate na imprensa local sobre a
proliferao das favelas na rea central, somente na dcada de 1930, a partir do Plano
Agache,1 estas seriam objeto de uma poltica pblica visando a sua erradicao.
Desde ento, diversas polticas de remoo se sucederam, tendo em comum, alm
da arbitrariedade e do emprego da violncia, o alto valor imobilirio da rea ocupada como critrio para a escolha daquelas marcadas para desaparecer. A despeito disso, as favelas no pararam de se multiplicar, chegando, em 2000, impressionante marca de 600
comunidades, totalizando 1.092.476 moradores que, segundo o IBGE,2 o equivalente a
18,6% da populao do Municpio. Considerando que o processo de redemocratizao
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da sociedade brasileira rechaou a continuidade da poltica de remoes e que, em seu lugar, o tema do direito cidade e da regularizao e urbanizao de favelas tornou-se hegemnico na agenda poltica dos governos e das agncias multilaterais, a disputa em torno do controle e da ocupao das encostas deslocou-se do campo da poltica habitacional
para o da poltica ambiental.
Tal deslocamento ocorreu porque, apesar do princpio da no remoo de favelas ter
sido consagrado nas legislaes urbansticas elaboradas aps a Constituio de 1988, mesmo naquelas mais progressistas como o caso do Plano Diretor do Rio de Janeiro , admite-se a exceo no caso de se encontrarem em unidades de conservao ambiental ou
reas de risco. A definio e a delimitao dos permetros destas reas tornam-se, assim,
um elemento crucial para o destino das comunidades de favelas localizadas em encostas ou
margens de corpos hdricos, o que pode determinar sua permanncia ou remoo.
foroso constatar que, se em um primeiro momento, ao definir as encostas como reas a serem protegidas, a legislao ambiental acabou por facilitar sua ocupao
pelos pobres, face ao desinteresse do mercado imobilirio, em um segundo vem proporcionando uma nova justificativa para a conteno ou mesmo a remoo destes assentamentos informais. delimitao administrativa das unidades de conservao ambiental soma-se a difuso da percepo legitimada pelo discurso tcnico-cientfico de
que a favela constitui um risco para a coletividade, seja pela possibilidade de ocorrncia de desastres naturais, seja pelas caractersticas prprias da ocupao como a falta
de saneamento e a elevada densidade populacional , enquanto fatores de degradao
do meio ambiente urbano.
A imprensa sempre jogou um papel decisivo na disseminao de uma representao
social historicamente construda concernente s categorias favela e favelado que as associavam falta de higiene e marginalidade (Valladares, 2005; Abreu, 1987; Valla,
1986; Leeds & Leeds, 1978). Talvez em nenhum outro episdio a utilidade de tal desempenho tenha sido to explcita quanto na segunda metade da dcada de 1940, quando os
jornais O Globo e Correio da Manh promoveram uma campanha dirigida por Carlos Lacerda, intitulada a Batalha do Rio, no intuito de apoiar e incentivar as remoes empreendidas pelo ento prefeito Marechal ngelo Mendes de Morais.
Recentemente, assistiu-se a uma nova tentativa de mobilizao da opinio pblica
no sentido de estimular o poder pblico a intervir repressivamente contra as favelas, controlando sua expanso, ou at mesmo, como se verificou em alguns casos, propondo a sua
remoo. Uma srie de reportagens denominada Ilegal. E da?, novamente promovida
pelo O Globo, dedicou-se a denunciar a expanso de algumas favelas a maioria delas situada na zona sul , focalizando a inoperncia da Prefeitura em conter as ocupaes irregulares. Uma suposta supresso de cobertura vegetal, que nem sempre ocorreu em muitas o crescimento apenas vertical , serve de pretexto para que representantes de diversos
segmentos passem a defender abertamente a remoo, amparados pelos dispositivos da legislao ambiental acima citados.
O objetivo do presente trabalho evidenciar de que forma o discurso ambiental tem
sido instrumentalizado por determinados agentes sociais para pressionar o poder pblico a retomar a poltica de remoes de favelas. Para tanto, abordamos primeiramente as
condies objetivas conferidas pelo ordenamento jurdico que resultaram no deslocamento do conflito com assentamentos informais para a arena da poltica ambiental. Em
seguida, analisamos o contedo das matrias veiculadas na srie Ilegal. E da?, buscando identificar os principais agentes portadores da estratgia discursiva de vinculao da
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A autora atribui a progresso da ilegalidade e da excluso ambiental nas nossas cidades a uma combinao perversa entre negligncia do Estado no que tange proviso
de moradia adequada para os pobres e tolerncia com a sada encontrada por estes, como forma de evitar ter que responder demanda habitacional latente e inverter prioridades, alm dos dividendos polticos extrados da manuteno de um estado de necessidade permanente.
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medida em que aumenta a escassez de terrenos nos bairros mais valorizados, contudo, o interesse do setor imobilirio tende a se voltar para as reas de proteo ambiental,
com vistas a ampliar as fronteiras do mercado formal. De fato, sucessivas tentativas de liberar as encostas dos morros cariocas para a construo de condomnios residenciais ocorreram nos ltimos doze anos.6 Curiosamente, o argumento utilizado pela Prefeitura para
alterar o zoneamento foi justo o de melhor preservar o meio ambiente e combater a favelizao, uma vez que a implantao dos condomnios se daria a partir de parmetros que
lhes garantiriam baixa densidade, permeabilidade do solo e manuteno de reas verdes.
Enquanto os empresrios do setor imobilirio comemoravam a expectativa de
100% de valorizao dos terrenos em encostas, caso a lei dos condomnios fosse aprovada,7 em entrevista imprensa, o ento prefeito Luis Paulo Conde no deixava dvidas
quanto ao que estaria em jogo: a disputa entre classes sociais pela ocupao daquelas reas
desprezadas pelo mercado no passado. A estratgia adotada era ocup-las antes que os favelados o fizessem.
O projeto de lei uma maneira de combater a favelizao das encostas. A maioria das invases ocorre em terrenos particulares, mas isso no ser uma regra geral. No significa que a
construo dos condomnios ser permitida em toda parte... Prefiro a Joatinga a uma favela.
(O Globo, 19 jun.1998)
Ao mesmo tempo em que se procurava liberar os investimentos imobilirios dos entraves da legislao urbanstica, intensifica-se a atuao do Ministrio Pblico Estadual
(MPE), em particular o da Procuradoria do Meio Ambiente, na fiscalizao do cumprimento dos dispositivos legais de proteo. No que diz respeito especificamente s ocupaes irregulares, nota-se um forte empenho do rgo na cobrana aos governos municipais no sentido de reprimi-las, quando localizadas em reas de preservao ambiental.
O desempenho do Ministrio Pblico no tocante s favelas pode ser verificado no
inqurito civil que resultou na remoo da favela Parque Rebouas, no bairro Rio Comprido, em agosto de 1995. A abertura do inqurito, em dezembro de 1992, fora motivada por uma matria veiculada no Jornal do Brasil, que erroneamente noticiava o surgimento de uma nova favela sobre o Tnel Rebouas principal via de ligao entre as
zonas norte e sul da cidade e a comercializao ilegal de lotes. Durante quase trs anos, o
MPE pressionaria a Prefeitura a proceder remoo da favela, mesmo depois de alertado
para o fato de que a ocupao tivera incio em 1963, que seus primeiros moradores eram
antigos operrios que haviam trabalhado na construo do Tnel, que o terreno provavelmente fora cedido pelo DERJ,8 e que apenas uma parte se encontrava em zona de proteo ambiental.
O Decreto n 14.095, de 04/08/95, assinado pelo Prefeito Csar Maia, determinou
a remoo, o embargo e a demolio das construes da favela localizadas em reas consideradas de alto risco. interessante observar como, concomitante tentativa de dis86
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ponibilizar as encostas para o mercado imobilirio por intermdio da lei dos condomnios, a justificativa que acompanha o decreto refere-se ao dever do Municpio de proteg-las. As mesmas normas urbansticas e ambientais que deveriam ser flexibilizadas para
estimular novos empreendimentos residenciais oferecem agora sustentao jurdica ao ato
de remoo, lembrando que o Macio da Tijuca definido como rea de preservao permanente, que sua encosta instituda como patrimnio paisagstico da cidade e que as
reas acima da curva de nvel de + 100 m so estabelecidas como reserva florestal.
Todavia, as normas que so argidas para fundamentar o ato do Executivo municipal a Lei Orgnica e o Plano Diretor no foram observadas quanto ao processo de remoo. Isso porque o art. 429 da Lei Orgnica determina que somente quando detectada a existncia de risco de vida insanvel, que no possa ser solucionado por intermdio
de obras de urbanizao ou estabilizantes, ser realizado o remanejamento ou o reassentamento das famlias para localidades prximas, assegurando a participao da comunidade ou de seus representantes em todo o processo. No 2 do art. 44 do Plano Diretor
tambm se configura a obrigatoriedade da relocalizao dos moradores que ocupem reas
imprprias urbanizao. De acordo com depoimento de tcnicos da Secretaria Municipal de Habitao (SMH), apenas algumas poucas famlias foram reassentadas, sendo que
a maioria recebeu indenizao e no h mais registros sobre detalhes da operao.
O episdio da remoo da favela Parque Rebouas revela o conflito que se apresenta
entre o direito moradia daquelas populaes que, no tendo outra alternativa habitacional, ocuparam irregularmente reas frgeis de encostas ou de baixadas e a legitimidade de regras jurdicas no campo da poltica ambiental, que permitem a extino deste direito no caso de estas serem declaradas como reas de proteo ou reas de risco. O princpio
constitucional de que a lei no pode retroagir para prejudicar o cidado no se aplica nesta situao, haja visto o grande nmero de favelas que no Rio de Janeiro so muito anteriores vigncia das restries ambientais que passaram a incidir sobre sua localizao.
Tal conflito foi ainda agravado pelo dispositivo constitucional que estendeu aos Municpios a competncia concorrente com Estados e Unio de proteger o meio ambiente
includa a a definio de unidades de conservao da natureza , porm, deixando a cargo dos entes federativos os critrios para sua ocorrncia. A nica exigncia foi a de que a
alterao ou supresso dos espaos protegidos se fizesse exclusivamente mediante lei, sendo vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (art. 225, III).
Desta forma, no s a definio dos critrios que justificam a demarcao de reas a
serem protegidas, mas tambm a definio dos usos que possam comprometer os atributos
naturais relevantes, consubstancia um poder discricionrio que passou a ser conferido aos
rgos gestores da poltica ambiental. Um poder talvez demasiado para secretarias municipais recm-criadas e pouco estruturadas que se multiplicaram em todo o pas aps a realizao da Conferncia Rio-92 e da implantao da Agenda 21 local. Muitas vezes, como estratgia de construo de um campo prprio de atuao institucional, estes rgos lanaram
mo do uso indiscriminado da delimitao administrativa de reas protegidas.
No Rio de Janeiro, por exemplo, onde a Lei Orgnica Municipal admite, no seu artigo 462, a criao de unidades de conservao ambiental e o tombamento de bens mediante ato do Poder Executivo, o resultado foi que, em apenas nove anos de existncia, a
Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC), surgida em 1994, instituiu trinta e uma
reas protegidas,9 das quais nada menos do que vinte e quatro por decreto! Ou seja, sem
qualquer discusso com vereadores eleitos ou representantes da sociedade civil, obedecenR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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A primeira reportagem da srie Ilegal. E da? chamou a ateno para o crescimento vertical e horizontal da Rocinha, comprovado pelo expressivo nmero de prdios de
apartamentos em construo e por cerca de 70 imveis erguidos fora dos Eco-limites,10
cercas de ao que isolam a favela das reas verdes. Sob o ttulo Vale tudo na Rocinha, a
matria enfatizava o desrespeito s regras urbansticas e o no pagamento de impostos,
ambos exigidos pelo poder pblico dos demais cidados. Embora se tenha dado muita nfase inicialmente s favelas da zona sul, no decorrer do tempo foram relatados processos
semelhantes que estariam ocorrendo em outras regies e em outros municpios.
A continuidade das reportagens dirias, durante um perodo de quase dois meses,
desencadeou um amplo processo de discusso, no qual distintos atores sociais foram instados a opinar ou apresentar proposies para a soluo do problema identificado, deixando transparecer as mais diferentes vises a respeito da favela. Houve uma mudana no
foco das matrias ao longo do tempo, que passaram de meras denncias sobre a expanso
de favelas na cidade a crticas contundentes sobre a ineficcia de diversos programas executados pela Prefeitura, entre os quais o Programa Favela-Bairro, o Eco-Limites e o POUSO Postos de Orientao Urbanstica e Social, instalados em diversas comunidades carentes , entre outros.
A opinio pblica pde tambm se manifestar atravs de dezenas de cartas de leitores suscitadas pelas consecutivas e grandes reportagens; assim como os diversos editoriais e pequenas janelas inseridas no interior das matrias davam conta do posicionamento do jornal em relao ao problema, que no se furtou a apresentar. No bojo deste
embate de idias se recoloca o tema das remoes, embora em nenhum momento se utilize a expresso erradicao ou se defenda a retomada de uma poltica de extino das
favelas cariocas.
Logo na segunda reportagem da srie, o Ministrio Pblico Estadual, por intermdio do Promotor de Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, se pronuncia pela abertura
de inqurito civil para investigar a responsabilidade da Prefeitura pela expanso de cinco
favelas, todas na zona sul, a rea mais valorizada da cidade Rocinha, Vila Alice, Babilnia, Chcara do Cu e Julio Otoni. O promotor sugere a demolio imediata dos imveis vazios j que os ocupados necessitam de autorizao judicial , baseado na informalidade dos mesmos, porm, ignorando completamente o princpio da no remoo
institudo pela Lei Orgnica e pelo Plano Diretor.
Todas as construes em favelas so ilegais e, portanto, sujeitas demolio. (O Globo, 23
set. 2005)
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10 O Programa Eco-Limites
foi criado em 2001, com o
objetivo de conter a ocupao irregular em reas de
encosta, atravs da implantao de marcos fsicos e
cabos de ao no entorno
das favelas.
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das famlias residentes nos cerca de 4.000 imveis abrangidos. De acordo com os promotores de meio ambiente que encaminharam a recomendao, no haveria impedimento
legal na ao proposta, por estas favelas estarem em reas de preservao permanente ou
em reas de risco.
Para remover estas favelas, o prefeito no precisa mudar a Lei Orgnica. As atuais legislaes
municipal, estadual e federal permitem que ele faa a desocupao das favelas, o reassentamento dos moradores e a recomposio da vegetao. Se o prefeito no atua, caracteriza-se
omisso. (O Globo, 06 out. 2005)
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Este clima de quase histeria que tomou conta do debate em parte proporcionado pelas manchetes sensacionalistas do jornal 12 no se restringiu s casas legislativas, abrindo espao para que propostas mirabolantes e irrealistas, elaboradas por especialistas em busca
de publicidade, fossem apresentadas como panacia. Ganhou incrvel destaque, por exemplo, um projeto que a arquiteta Llia Fraga havia sugerido em 1992, quando ento Secretria Municipal de Urbanismo, prevendo a remoo integral das favelas da Rocinha, do Vidigal, da Vila Parque da Cidade, da Vila Pedra Bonita e da Vila Canoa todas na zona sul ,
e o reassentamento de seus moradores em bairro residencial a ser erguido na zona porturia
por empresas do setor imobilirio que comercializariam os imveis. (O Globo, 30 set. 2005)
Enquanto o Vice-Governador e o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) lanavam
um concurso de projetos para um plano de urbanizao da Rocinha, e o Secretrio Municipal de Urbanismo anunciava o Programa Rocinha Legal com o estabelecimento de
gabaritos e a remoo de 360 casas em reas de risco , o Sindicato da Indstria da Construo Civil (Sinduscon) propunha a transferncia de moradores de favelas para galpes
abandonados convertidos em habitaes na Avenida Brasil.
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Nem todos os atores sociais chamados a opinar sobre o problema, no entanto, defenderam a remoo. Entidades profissionais, acadmicos e mesmo associaes de moradores da zona sul criticaram a ausncia de poltica habitacional, em todos os nveis de governo, e a falta de fiscalizao e conteno do processo de desmatamento por parte da
Prefeitura. As associaes de moradores, em particular, demonstraram preocupao com
a formao de complexos de favelas com a juno da Rocinha e Vidigal, Rocinha e Parque da Cidade, ou Vila Alice e Jlio Otoni, em Laranjeiras , com a falta de infra-estrutura e com o trfico de drogas.
Em defesa do direito permanncia dos moradores das favelas em questo, poucos
se pronunciaram. Alguns representantes de associaes de moradores protestaram contra
o carter discriminatrio das denncias veiculadas pelo jornal, na medida em que residncias de classe mdia e alta nas encostas de bairros nobres tambm provocariam danos ambientais. Parlamentares progressistas e da bancada do PFL na Cmara de Vereadores que
tm base social em favelas13 tambm se manifestaram abertamente contrrios retomada
da poltica de remoes, assim como o prprio Prefeito que, em entrevista, declarou:
A minha posio contra a remoo... no um instrumento para fazer desaparecer as comunidades. Elas esto a para ficar. Elas ficaro. No se pode criar na classe mdia essa expectativa de remoo de favelas, porque ela no existe. Agora, irregularidades, exageros, abusos tm que ser corrigidos. (O Globo, 05 out. 2005)
Questionado pelo fato de ter realizado diversas remoes no seu primeiro mandato
como Prefeito, no perodo de 1993 a 1996, Csar Maia argumentou que no significa
uma contradio nem uma mudana de postura, pois todas foram na perspectiva da melhoria de vida da populao, e com o seu consentimento.
Sou radicalmente contra. Isso no me impede de ter feito remoes na cidade. No fiz poucas. Fiz vrias, mas sempre com o entendimento da populao. O Favela-Bairro faz isso, mas
faz por consenso. O reassentamento do Favela-Bairro sempre feito na rea da prpria comunidade, atravs da verticalizao... Temos que integrar a cidade. Como o Rio vai reproduzir
agora a discusso dos anos 60, dos anos 40? Isso uma barbaridade. (O Globo, 05 out. 2005)
Um grupo composto por 27 vereadores de diversos partidos divulgou um manifesto em que se declaravam contrrios a mudanas na Lei Orgnica, e acusavam a Prefeitu92
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ra de omisso por no ter uma poltica habitacional para a populao de baixa renda. O
vereador dson Santos (PT), um dos que participaram da aprovao da Lei Orgnica, no
ano de 1990, defendeu a manuteno do dispositivo contido no artigo 429, afirmando
que ele impede que se repita a experincia da dcada de 1960, quando as pessoas foram
escorraadas de suas moradias (O Globo 03 out. 2005). Como so necessrios dois teros dos votos dos vereadores para aprovar emendas Lei Orgnica, por se tratar de uma
lei complementar, a divulgao de tal manifesto indicou a inviabilidade poltica de qualquer iniciativa no sentido de flexibilizar a possibilidade de remoo de favelas.
Em que pese ter sido afastado, ao menos temporariamente, o fantasma da retomada
da poltica de remoes, a Federao das Associaes de Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ), juntamente com entidades comunitrias, gabinetes de vereadores e ONGs
comprometidas com a questo da moradia e da reforma urbana criaram um movimento
em defesa das comunidades ameaadas, situadas prximas de reas de preservao ambiental, como Vila Alice, em Laranjeiras, na APA So Jos; as do Horto, nos fundos do
Jardim Botnico, primeira rea natural protegida no pas; e aquelas do Alto da Boa Vista, junto ao Parque Nacional da Tijuca, citadas na ao do Ministrio Pblico que veremos a seguir.
A srie Ilegal. E da? continuou ao longo do ano de 2006, de maneira descontnua, a noticiar a expanso de favelas e as situaes de risco advindas das ocupaes irregulares em encostas, nas margens de corpos hdricos, de estradas e ferrovias, tanto no
municpio como em outros do Estado do Rio de Janeiro. Todavia, sem o mesmo impacto e repercusso.
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Alm dos danos ambientais, existe o risco de essas comunidades se unirem no futuro. Poderiam formar uma nova grande favela, como a Rocinha. (O Globo, 27 out. 2006)
Apesar da justificativa utilizada pelo Ministrio Pblico para solicitar a remoo das
favelas localizadas no Alto fosse a existncia de risco, nenhuma delas constava na relao
divulgada pela Fundao GEO-Rio em fevereiro de 2006, em que listava 32 pontos crticos sujeitos a deslizamento, envolvendo 28 comunidades. J a Superintendncia Estadual
de Rios e Lagoas (SERLA) informava que outros 84 locais seriam suscetveis a inundao.
De acordo com parecer deste rgo anexado ao do MPE, das 13 comunidades vistoriadas, apenas quatro casos pode ser caracterizado risco iminente para os moradores, nas
comunidades do Aude, Soberbo, Furnas e Fazenda, totalizando 79 imveis. A ao civil
pblica, entretanto, solicita a remoo integral das favelas Aude, Biquinha, Fazenda,
Furnas n- 866, Joo Lagoa, Ricardinho e Vale Encantado que, somadas, alcanariam o
nmero de 350 domiclios.
A falta de caracterizao, na maioria dos casos, de risco de vida iminente e irremedivel aos moradores, nica possibilidade prevista pela Lei Orgnica para remoo, como
vimos nas sesses anteriores, no impediu a aceitao da ao por parte da Juza da 4- Vara
de Fazenda Pblica, Cristiane Cantisano Martins, fundamentada na suposta agresso a
uma rea protegida por decreto municipal. A deciso da Juza pelo acolhimento da solicitao encaminhada deixa claro seu posicionamento poltico com respeito primazia da
questo ambiental sobre o aspecto social.
Em que pese a lamentvel situao acerca da moradia na cidade do Rio de Janeiro, h que se
impor providncias eficazes em defesa do meio ambiente, cuja preservao, alm de inmeros benficos efeitos, implica na qualidade de vida de todos os cidados, independentemente da sua condio econmica... A dignidade da pessoa humana, princpio maior que deve
nortear a Administrao Pblica na execuo de seus projetos e no cumprimento de suas
obrigaes, tambm exige a incolumidade do meio ambiente.14
A argumentao utilizada pelos promotores para justificar a proposio da ao civil pblica explicita que esta no se destina a preservar a vida dos moradores face existncia de risco iminente, mas sim que o MPE age em defesa do meio ambiente, cuja ordem foi atingida pelo seguinte fato danoso: ocupao desordenada das reas de Proteo
Ambiental e Recuperao Urbana do Alto da Boa Vista (fl. 4). Ou seja, ainda que cite
nominalmente o Prefeito no pedido de reparao de dano e por improbidade ambiental,
os favelados no so as vtimas neste processo, mas os agressores do meio ambiente.
Os critrios para identificar apenas 13 favelas dentre as mais de 600 existentes no
municpio, segundo o IBGE, teriam sido: a velocidade do crescimento, a agresso ao meio
ambiente e a presena de reas de risco propriamente ditas, sujeitas a deslizamentos,
inundaes etc. Entretanto, a predisposio do MPE em intervir no Alto da Boa Vista se
evidencia pelo fato de que as vistorias realizadas pelo Grupo de Apoio Tcnico Especializado do Ministrio Pblico (GATE), em conjunto com tcnicos de rgos da Prefeitura e
do Estado15 nas comunidades citadas, ocorreram nos dias 8, 21, 23 e 25 de novembro de
2005, posteriores, portanto, ao anncio da solicitao de remoo de nove favelas na regio, como noticiado pela imprensa no dia 6 de outubro do mesmo ano.
Ainda na justificativa que antecede o relatrio de vistoria, os promotores alegam que
o crescimento urbano desordenado no permetro da APARU do Alto da Boa Vista tem pro94
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vocado impactos ambientais nas encostas, nascentes e rios, devido carncia de infra-estrutura instalada nas reas ocupadas, provocando prejuzos qualidade de vida e ao ambiente local (fl.5). Contraditoriamente, no solicitam a urbanizao destas reas, mas a
soluo radical e traumtica da remoo das famlias. Por qu? Seria essa uma tentativa de
manter a natureza natural e inclume?
Vale lembrar que esta argumentao acima citada tirada do decreto que criou a
APARU, e que tinha exatamente entre seus objetivos promover a compatibilizao entre
o aproveitamento do solo e a defesa do meio ambiente, a regularizao das favelas existentes, nos seus aspectos fundirio, urbanstico e ambiental, e o controle do crescimento das favelas existentes (Art. 2, III, IV e V). Com efeito, o decreto da APARU foi proposto pela mesma gesto que elaborou a Lei Orgnica e o Plano Diretor, do ento Prefeito
Marcelo Alencar (PDT), obedecendo ao mesmo princpio da no-remoo de favelas.
O relatrio sobre as vistorias realizadas pelo GATE nas comunidades, igualmente anexado ao processo, bastante elucidativo quanto s verdadeiras razes que levam o MPE a
solicitar a remoo das sete favelas do Alto:
a) o potencial de degradao ambiental vislumbrado em caso de expanso, resultando da
constituio de um complexo de favelas, cuja reverso e reparao de danos provocados se tornariam extremamente difcil ou mesmo impossvel;
b) o pequeno nmero de domiclios na maior parte delas, o que facilitaria a operao;
c) o desrespeito demarcao dos eco-limites.
A anlise da situao de cada favela, apresentada separadamente no relatrio, no
deixa dvidas quanto ao carter antecipatrio das medidas sugeridas. No caso das favelas
do Vale Encantado, Joo Lagoa e Aude, os tcnicos ressaltam que o crescimento poder
acarretar degradao ambiental, e que, para evit-lo, convm remov-las e reassentar as famlias em comunidades prximas j consolidadas, algo facilitado pelo pequeno nmero
de residncias existentes: 30 casas, no caso da primeira, e somente 15, nas demais.
Menciona-se haver certo grau de risco potencial nestas favelas, face presena de
cursos dgua junto a construes, capim colonio ou vegetao de grande porte que poderiam ocasionar, respectivamente, inundaes em perodos de chuvas intensas, incndio
em pocas de seca, ou queda de rvores, eventualmente. Nenhuma das sete comunidades
encontra-se nos limites do Parque Nacional da Tijuca. Mas os tcnicos observam que so
abertas clareiras no interior da floresta, o que errado, posto que esta deve ser preservada. E concluem:
Fatos como estes so presenciados em vrias vistorias em comunidades irregulares, que na
verdade acabam proporcionando a remoo, morte por anelamento, onde a casca da rvore
retirada em forma de anel em volta do tronco, acarretando a morte do exemplar arbreo.
o desmatamento que vem destruindo o que resta da Mata Atlntica junto a comunidades
irregulares. Neste caso, a floresta est num local onde existe um maior nmero de argumentos para a sua preservao, pois se encontra na divisa de um Parque Nacional. (fl.19)
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se na faixa marginal de proteo do Rio Cachoeira, cujo leito encontra-se assoreado, com
volume de gua reduzido, e que vem sendo poludo por despejo de esgoto domstico.
Surpreendentemente, com relao s duas comunidades restantes na lista do MPE
nada foi observado que justificasse sua remoo. Quanto favela Biquinha, o relatrio se
restringe a informar que possui em torno de 50 casas, devendo ser removidas e os seus
moradores reassentados.... No que tange favela Ricardinho, da mesma forma sentenciada sem maiores delongas, acrescenta-se que uma casa, entre as 40 existentes na comunidade, encontra-se em situao de risco por situar-se junto a um barranco, e que uma rvore foi anelada, razo pela qual provavelmente morreria. O suficiente para o GATE
pontificar que:
Esta prtica freqente em comunidades irregulares da regio. Estes atos criminosos vm
destruindo a Mata Atlntica, devendo as autoridades competentes tomar medidas urgentes
no sentido de fiscalizar e reprimir prticas como estas. (fl.29)
Com base no relatrio das vistorias realizadas pelo GATE, os promotores solicitam
Justia a antecipao da tutela que obrigaria a Prefeitura a executar, no prazo de um
ano, um plano de remoo e reassentamento destas sete comunidades, alm daquelas
construes que, por ventura, se encontrarem em reas de risco e/ou em reas de preservao permanente das comunidades restantes no Alto da Boa Vista. A despeito da fragilidade da caracterizao do risco e do parecer da SERLA de que somente 79 domiclios
estariam localizados em faixas marginais de proteo de cursos dgua, no universo das
13 comunidades citadas na ao civil pblica, o MPE considera que a rapidez com que
ocorrem as intervenes humanas na natureza requer reflexes e aes preventivas, quando possveis, ou reparadoras dos danos causados por atividades no sustentveis dos recursos naturais. (fl. 36)
A ausncia de qualquer meno no processo judicial a reunies ou encontros com
representantes das comunidades afetadas sugere que estas jamais existiram, e que, portanto, as comunidades sequer foram ouvidas pelo Ministrio Pblico. No obstante, foroso reconhecer que o rgo tem uma viso bastante consolidada a respeito das favelas como agressoras do meio ambiente, viso esta que se deixa transparecer no apenas no
parecer tcnico do GATE, mas na fala dos prprios promotores que subscrevem a ao,
quando, por exemplo, afirmam (com grifo nosso):
Como uma das conseqncias da crescente concentrao da populao nas grandes metrpoles procura de melhores condies econmicas e sociais, est a aglomerao das ocupaes perifricas desprovidas de infra-estrutura bsica necessria, composta por uma sociedade
que ocupa reas inadequadas de forma desordenada, causando srios problemas aos cidados e ao
meio ambiente como um todo. Este desenvolvimento urbano pode causar a disseminao de
epidemias, devido principalmente falta de saneamento bsico, ao mau gerenciamento dos
resduos slidos, falta de drenagem, entre outros problemas encontrados nas regies menos
favorecidas no meio urbano. (fls. 35/36)
Na concepo dos promotores do meio ambiente, a ao desordenada de reas inadequadas e a falta de urbanizao so qualidades intrnsecas populao favelada, e no
produto da ausncia de investimentos pblicos em habitao para segmentos de baixa
renda. Contra estas qualidades intrnsecas, de nada adianta, portanto, regularizao urba96
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nstica e fundiria, educao ambiental, reflorestamento comunitrio, gerao de emprego e renda. Somente a remoo poder evitar a degradao ambiental, provocada pelo
contato desta populao com a natureza que se quer imaculada.
Alguns dos lderes comunitrios que no foram ouvidos pelo MPE se mostraram perplexos com o anncio da remoo, em entrevista imprensa. Embora reconheam a existncia de acrscimos ou novas construes, alegam respeitar os eco-limites impostos pela
Prefeitura e at mesmo denunciar s autoridades quando h tentativas de invaso. Enquanto moradores do Vale Encantado dizem ter documentos para comprovar que possuem ttulos de posse, uma moradora do Aude, residente na favela h 30 anos, argumenta que a ocupao muito antiga, rejeitando a idia de que provoca danos ambientais.
A comunidade tem mais de 80 anos e todo mundo respeita o meio ambiente. No deixamos
que haja invases. S falam das favelas, mas h manses prximas, e derrubaram rvores para constru-las. (O Globo, 27 out. 2006)
O Prefeito, mais uma vez, se eximiu de qualquer responsabilidade pelo controle das
ocupaes, desta vez repassando ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Renovveis (Ibama), uma vez que o rgo federal detm a gesto do Parque Nacional da Tijuca, reivindicada pelo Municpio. Informalmente, teria avisado s comunidades atingidas que no pretender atender solicitao do Ministrio Pblico, tranqilizando-as.
Entidades representativas de favelas, ONGs ligadas questo da moradia e parlamentares
de diversos partidos, contudo, mais uma vez se mobilizam para recorrer da deciso judicial e resistir tentativa de remoo, caso esta venha a ocorrer.
CONCLUSO
A conscientizao cada vez maior da sociedade brasileira sobre a importncia da preservao do patrimnio dito natural tem explicitado a tenso antes apenas latente entre
os direitos sociais e os difusos, entre os quais, o direito ao meio ambiente equilibrado, como reza a Constituio Federal. Talvez em nenhuma outra situao tal tenso seja mais flagrante do que no caso de ocupao, por favela, de rea legalmente protegida. A busca da
superao do antagonismo que contrape posies ecocentristas e antropocentristas
impulsiona um intenso debate poltico e acadmico, no sentido da constituio de uma
agenda comum entre os campos disciplinares do urbano e do ambiental (Martins, 2006).
No Rio de Janeiro, a expanso das favelas observada nas reas nobres da cidade deu
lugar reabertura da discusso sobre a pertinncia da remoo que, por seu histrico de
violncia e arbtrio, haviam sido sobejamente rechaadas em passado recente. Os segmentos interessados na retomada desta poltica tm se utilizado de um discurso que associa ocupao irregular do solo degradao ambiental, como se fossem os pobres os
nicos responsveis pelo desmatamento e a poluio dos corpos hdricos ocorridos ao
longo de dcadas.
Essa concepo do pobre como elemento perturbador da ordem urbana possui uma
longa tradio no apenas no Brasil, graas influncia do higienismo, e tem profundas
razes histricas na Amrica Latina, como ressalta Janice Perlman (1977). Segundo a autora, as elites latino-americanas sempre consideraram a cidade como fortaleza da cultura
elevada, razo pela qual, desde a primeira invaso de migrantes e o surgimento das priR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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meiras favelas, passaram a trat-las como uma praga, como aglomeraes patolgicas que
corrompiam a moral, a sade e a higiene coletivas, alm de prejudicar a paisagem.
Ainda de acordo com Perlman, entre as vrias escolas de pensamento que atribuam
a marginalidade aos pobres mesmo havendo fraca comprovao emprica situa-se a escola arquitetnica-ecolgica, composta em sua maioria por arquitetos e estudiosos da urbanizao da Amrica Latina. Esta corrente utilizou o termo marginal para designar assentamentos informais em funo de suas caractersticas fsicas localizao perifrica,
alta densidade, ocupao desordenada, ausncia de infra-estrutura, habitaes precrias
etc , s quais combinou com o que supunha fossem os correspondentes de estilo de vida e atributos sociais, alargando a definio de marginalidade a partir do habitat externo do pobre para incluir qualidades interiores pessoais. (p.126)
Enquanto o Plano Agache expressava a compreenso de que a favela era composta
por uma populao meio nmade, avessa a toda e qualquer regra de hygiene,16 o discurso ambiental incorporado pelo Ministrio Pblico advoga que, como citado anteriormente, a mesma composta por uma sociedade que ocupa reas de forma desordenada,
causando srios problemas aos cidados e ao meio ambiente como um todo. Note-se
que, alm de se tomar aqui a caracterstica desordenada da ocupao como qualidade da
populao favelada, esta no parece includa na categoria dos cidados a quem prejudica.
Esta viso no exclusiva do Ministrio Pblico, mas compartilhada por alguns grupos ambientalistas, acadmicos, polticos e urbanistas, entre outros segmentos sociais, como ficou patente nas reportagens da srie Ilegal. E da?. Subjacente a esta representao
social da favela como elemento de degradao ambiental est o pressuposto classista de
que pobre desmata e rico preserva, presente no cerne do debate sobre a lei dos condomnios que discutimos na primeira sesso do trabalho.
Ou seja, o favelado, que j foi acusado de ser avesso higiene e sugerido como um
delinqente em potencial, agora anunciado subliminarmente como um predador. Trata-se, portanto, da renovao do estigma da inadequao para o convvio social urbano, e
como analisou Perlman sobre o mito da marginalidade, a tese do pobre como um agressor nato do meio ambiente desprovida de comprovao emprica.
Como se verifica no caso especfico das comunidades do Alto da Boa Vista que abordamos na ltima sesso, algumas delas so compostas por pequenos ncleos residenciais
originrios de antigas fazendas, stios e chcaras. De fato, a maioria sequer considerada
favela pela Prefeitura ou o IBGE. Seus moradores alegam conviver harmonicamente com
a Floresta da Tijuca h dcadas, razo pela qual argumentam legitimamente ter o direito
propriedade mediante o instituto da usucapio.
A despeito de espasmos conservadores que anseiam pela retomada da poltica de remoes de favelas, a conciliao entre interesses aparentemente contraditrios envolvidos
em conflitos ambientais urbanos deste tipo passa irremediavelmente pela reviso de alguns conceitos e de normas jurdicas, como a definio de rea de preservao permanente contida no Cdigo Florestal, de 1965. A adaptao de seus parmetros para o contexto urbano tendo em vista a magnitude do problema habitacional nos grandes centros
imprescindvel para a regularizao de assentamentos informais em reas protegidas e,
consequentemente, para prticas democrticas de negociao que resultem no efetivo
controle de sua expanso.
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E Y W O R D S
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O SEQESTRO DAS
RENDAS PETROLFERAS
PELO PODER LOCAL
A GNESE DAS QUASE SORTUDAS REGIES PRODUTORAS
RO D R I G O VA L E N T E S E R R A
R E S U M O Por que recebem royalties os estados e municpios litorneos, confrontantes
com as reas de produo na Plataforma Continental Brasileira? A indagao relevante, sobretudo quando est sacramentado pela Constituio a titularidade da Unio sobre as jazidas minerais. De fato, foi a tenso de nosso pacto federativo fiscal que construiu esta possibilidade. Seriam, sim, sortudos os Estados e Municpios litorneos das regies petrolferas nacionais que,
diferentemente de outros regimes internacionais de repartio das rendas petrolferas, so beneficirios de quantias expressivas destas rendas, as quais imprimem, principalmente aos Municpios,
uma enorme capacidade de investimento. Tal sorte, contudo, foi parcialmente retirada dos muncipes desta regio, pois as normas de aplicao daquelas rendas petrolferas no vinculam de
forma efetiva estes recursos com aes pr-desenvolvimento regional. Se so sortudos os gestores,
so quase sortudos os muncipes. O interesse deste estudo discutir a hiptese sobre a captura
por interesses locais dos valiosos recursos dos royalties, utilizando como fonte bsica de informao os debates realizados na Cmara e no Senado Federal, durante o processo de aprovao do
regime de cobrana, rateio e aplicao dos royalties do petrleo.
PA
(...) uma vez mais o poder estratgico de nossas elites, ao impedir o avano da cidadania, impediu simultaneamente o desenvolvimento, mesmo que tardio, de um povo-nao e, com isso, impediu tambm a separao indispensvel democracia entre o privado, o pblico e o estatal. (Fiori, 1994, p.122)
INTRODUO
Este artigo tem o propsito de realizar uma dupla denncia acerca da distribuio
das rendas pblicas (royalties e participaes especiais)1 associadas explorao e produo de petrleo e gs no pas.
A primeira assentada na constatao de que 61% das rendas petrolferas so apropriados por Estado e Municpios quer chamar ateno para o elevado grau de descentralizao vertical destes recursos, fato este que inibe a execuo de polticas, operadas em
mbito federal, que contribuam para compensar a exausto dos recursos minerais, tal como o fomento de pesquisas em desenvolvimento de fontes alternativas de energia.
Em termos absolutos, a referida descentralizao significou que dos R$ 13,2 bilhes
em rendas petrolferas distribudos em 2005, R$ 4,3 bilhes destinaram-se aos Municpios
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101
O
2 Para alm dos Estados e
Municpios, so tambm beneficirios: o Comando da
Marinha, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio
das Minas e Energia, Ministrio do Meio Ambiente.
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e R$ 3,7 bilhes s Unidades da Federao.2 A fim de sublinhar a ordem de grandeza destes recursos, caberia compar-los com duas importantes transferncias constitucionais: o
Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios. Em 2005,
portanto, somadas as rendas petrolferas destinadas s esferas subnacionais de governo
(R$ 8,0 bilhes), verifica-se que estas representaram cerca de 15,3% das transferncias dos
citados fundos constitucionais, os quais, reunidos, atingiram a ordem de R$ 52,1 bilhes.
So valores que, sem sombra de dvida, ampliariam consideravelmente a capacidade do
Governo Federal de operar, em vrias frentes, polticas de conservao e produo de
energia a partir de fontes renovveis.
a prpria gnese da renda mineral, fundada na finitude do recurso, que aponta a
poltica de desenvolvimento de fontes alternativas de energia como poltica moralmente
adequada para uso das rendas do petrleo.
A promoo da justia intergeracional assumida, aqui, como poltica ideal, influenciada: i) pela perspectiva da economia clssica sobre a gnese da renda fundiria, que
no se diferenciava da mineral, que justifica o benefcio a toda sociedade, e no apenas
para um segmento desta; ii) pela abordagem marginalista neoclssica, de Hotelling
(1931), sobre a renda mineral, que apontaria para a crucial questo temporal.
Seguindo a tradio clssica, a renda efeito do preo elevado de um bem monopolizvel, e a sua apropriao pelo proprietrio deste bem seria realizada custa de toda a
sociedade. Para esta escola, portanto, a renda diferencial fundiria, ou mesmo a renda das
minas,3 quando apropriada pelos proprietrios, revela-se um ganho para o qual estes no
realizaram qualquer esforo.4
, no entanto, a perspectiva de Hotelling sobre a gnese da renda mineral que incorpora explicitamente a dimenso temporal anlise:
(...) a renda de Hotelling seria uma compensao ao proprietrio pela reduo do valor de sua jazida, em decorrncia da extrao, que torna o recurso indisponvel no futuro. (...) A idia de que
a extrao presente impossibilita que geraes futuras usufruam dos benefcios do recurso traz tona questes de justia intergeracional e eqidade, no sentido de se perguntar o que deve ser feito
com a renda de Hotelling obtida pelo proprietrio do recurso, para no prejudicar os futuros consumidores. (Postali, 2002, p.20)
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seja, uma opo de distribuio que negligencia a efetiva presena dos capitais petrolferos no continente e seus desdobramentos territoriais. Por isso, encontramos a licena discursiva de entend-los como sortudos.
A segunda denncia procura demonstrar que os interesses que acabaram por definir
as regras de rateio e aplicao dos royalties no mbito municipal so de cunho localista,
em nada comprometidos com a justia intergeracional. Se verdade que, no Brasil, a instncia federal seria aquela com competncia para operar polticas de justia intergeracional de longo alcance, no menos verdade que tambm os municpios poderiam agir nesta direo, preparando as localidades e, em consrcio, as regies petrolferas para o futuro
sem petrleo.
Sob a influncia de dois importantes textos da literatura da cincia poltica brasileira Coronelismo, Enxada e Voto, de Vitor Nunes Leal (1978), e N Cego do Desenvolvimento Brasileiro, de Jos Luis Fiori (1994) , desejamos demonstrar que a apropriao dos
royalties pelas esferas municipais se constituiu em um episdio de captura de um fundo
pblico por interesses privados, captura esta, na viso dos citados autores, que reflete e determina forte entrave para a democratizao da sociedade brasileira.
A epgrafe destacada na abertura do artigo relata bem o desejo de mostrar como a
barganha poltica dos potenciais beneficirios das rendas petrolferas, muitas vezes de
cunho localista, acabou por determinar o modelo atual de repartio e aplicao destas
rendas, o qual, absolutamente, no sensvel prpria gnese da renda mineral, da qual
se originam os royalties. Se, quanto a este fato, for convencido o leitor, ver que a apropriao efetiva dos royalties, manifesta na definio do rateio e aplicao deste fundo, desperdia a montagem de um desenho institucional orientado para a necessidade de polticas de justia intergeracional no mbito municipal. Da serem quase, e no plenamente
sortudos os municpios petrolferos7 brasileiros. Melhor: se so sortudos os seus gestores pblicos, com seus portentosos oramentos, no tem, necessariamente, a mesma sorte a populao que habita as regies petrolferas brasileiras.
Para dar conta destes objetivos, o presente artigo, para alm desta introduo, procura na seo I oferecer evidncias acerca de algumas iniqidades no processo de distribuio dos royalties, reservando para a seo II a tarefa de descortinar os interesses que
pautaram o Legislativo no processo de aprovao das normas legais que regulam a descentralizao dos royalties.
Como observao de carter metodolgico, e esclarecedora de falsas expectativas, cabe mencionar que a pesquisa nos anais das casas legislativas no pretende realizar uma
anlise do discurso das intervenes parlamentares, nem mesmo realizar um estudo exaustivo acerca das representaes sociais emanadas pelos referidos discursos. Antes de um estudo de cincia poltica, pretendemos apresentar um estudo para a cincia poltica; um
estudo que sirva como sistematizador de diferentes posicionamentos dos parlamentares,
mas que no tratar estes personagens com a riqueza exigida pela cincia poltica. O destaque dado por Oliveira (1981, p.14) questo dos vnculos dos indivduos com suas
classes contribui para aclarar esta assumida lacuna:
(...) preciso, porm, entender tais personagens como personas no sentido de Marx: representam
foras sociais; seus nomes privados so nomes prprios das classes e grupos sociais que representavam, e dos processos contraditrios a que o embate e o confronto dessas classes davam lugar.
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7 O itlico em municpios
petrolferos , com alguma
ironia, para lembrar que,
por vezes, municpios que
no apresentam qualquer
pista sobre a presena de
capitais do segmento petrolfero em seus limites so
tambm recebedores de royalties, incidentes sobre a
produo offshore que se
realiza, muitas vezes, a
mais de 100 km da costa.
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8 Depois da concluso deste artigo, soubemos de nova marcha de prefeitos capital, em abril de 2007,
desta vez, vitoriosa, com a
conquista da elevao do
FPM para 23,5% (sobre a arrecadao do IR e do IPI), e
desta vez, de forma novidadeira, sugerindo um debate
nacional sobre as regras de
rateio dos royalties. (Marcha pela Diviso dos Royalties; Tribuna da Imprensa
On Line, edio de 02/04/
2007. Disponvel em: <http:
//www.tribuna.inf.br/anteriores/2007/abril/02/
noticia.asp?noticia=economia01>. Acesso em: 27 de
julho de 2007.)
9 Sobre mitos que sustentam a defesa do pagamento
de royalties aos Municpios,
ver Leal e Serra (2003).
10 Rigorosamente, todos
os Municpios brasileiros recebem royalties, em funo
de uma parcela desta renda
ser alocada em um Fundo
Especial, o qual repartido,
segundo as mesmas regras
do FPM, entre o conjunto
destes entes. Contudo, estas receitas so marginais:
entre jan. e nov. de 2004, o
Fundo arrecadou cerca de
R$ 326,7 milhes, o que,
como mostra a Tabela 1, representa quantia inferior ao
transferido para os dois
maiores beneficirios: Campos dos Goytacazes (RJ) e
Maca (RJ).
Uma das marchas de prefeitos a Braslia foi noticiada pelo O Globo (06/12/04), com
a informao de que cerca de mil prefeitos se encaminhariam a Braslia para pressionar os
poderes Executivo e Legislativo a aprovarem um dispositivo constitucional que permitiria elevar o FPM (Fundo de Participao dos Municpios) de 22,5% para 23,5% sobre os
tributos federais que o constituem: IPI e IR. Tratava-se, pois, de uma elevao pleiteada de
cerca de 4,5% do FPM, fatia menor, como visto na introduo, do que aquela reservada
aos municpios petrolferos.8
No deve causar surpresa encontrarmos nesta comitiva os prefeitos dos municpios
petrolferos brasileiros. Naturalmente, pois estes prefeitos no misturam alhos com bugalhos.
Consideram-se, devido a um conjunto de iluses, fortalecidos pela mdia e pela prpria
legislao, merecedores de compensaes: pelo adensamento urbano causado pela dinmica acelerada de crescimento econmico; pelos danos ambientais, efetivos e eventuais;
pela extrao de um recurso mineral (da Unio) que se acomoda sob suas projees na
plataforma continental.9
Seus pares, os demais prefeitos no-beneficirios10 das rendas petrolferas, tampouco
devem ter conscincia de que pequenos ajustes nas regras de rateio destes recursos poderiam cobrir esta presente demanda (da marcha). E, talvez, desconheam tambm o grau
de concentrao destes recursos. Uma concentrao que, especula-se, poderia servir como
um argumento a mais para alterao nas regras vigentes de rateio das referidas rendas. Vejamos algumas evidncias desta concentrao.
A Tabela 1 destaca, entre os 815 Municpios brasileiros que receberam, de forma direta, rendas petrolferas em 2005, os trinta maiores recebedores. Estes ltimos concentram nada menos do que 77,7% de todas as transferncias realizadas em benefcio dos
Municpios, sendo os quatro primeiros Municpios detentores de mais da metade das rendas petrolferas municipais.
Esta brutal desigualdade na distribuio dos royalties municipais fruto do efeito
combinado: i) de uma concentrao espacial de nossas reas de explorao petrolfera na
plataforma continental brasileira, onde, somente a Bacia de Campos responde por pouco
mais de 83% da produo nacional de petrleo; ii) de uma regra de distribuio que privilegia a proximidade fsica entre os Municpios e os campos petrolferos situados na plataforma continental.
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RJ
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AM
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RJ
RJ
RS
RJ
RS
RS
BA
RJ
SC
ES
RJ
SE
ES
SP
RJ
BA
SP
SP
BA
AL
RJ
670.162.464,67
347.870.813,54
262.034.005,95
146.162.212,36
75.241.810,74
55.035.131,72
52.703.044,37
45.470.937,91
45.240.576,09
45.036.276,37
39.483.021,75
32.126.477,46
28.212.213,58
22.362.010,42
22.334.332,28
21.988.782,69
20.927.234,64
19.264.370,83
19.249.745,32
19.115.894,72
19.048.615,09
17.711.772,64
17.249.115,86
17.214.635,33
16.674.315,67
15.994.806,18
15.994.806,18
14.988.307,81
14.407.015,61
14.362.746,28
2.153.667.494,06
616.910.987,05
2.770.578.481,11
24,19%
12,56%
9,46%
5,28%
2,72%
1,99%
1,90%
1,64%
1,63%
1,63%
1,43%
1,16%
1,02%
0,81%
0,81%
0,79%
0,76%
0,70%
0,69%
0,69%
0,69%
0,64%
0,62%
0,62%
0,60%
0,58%
0,58%
0,54%
0,52%
0,52%
77,73%
22,27%
100,00%
Participao
Acumulada
24,19%
36,74%
46,20%
51,48%
54,19%
56,18%
58,08%
59,72%
61,36%
62,98%
64,41%
65,57%
66,58%
67,39%
68,20%
68,99%
69,75%
70,44%
71,14%
71,83%
72,51%
73,15%
73,78%
74,40%
75,00%
75,58%
76,15%
76,70%
77,22%
77,73%
77,73%
100,00%
200,00%
De forma alguma, estas objees quanto aos critrios de rateio das rendas petrolferas entre os Municpios devem ser interpretados como recusa, a priori, em aceitar como
legtima a transferncia destes recursos a estas esferas de governo. Existe questionamento,
sim, da forma em que as rendas petrolferas so distribudas e, como veremos mais adiante, das regras, frouxas, para a sua aplicao.
Ora, como defendido na introduo, a transferncia das rendas petrolferas aos Municpios no anula a possibilidade de utiliz-la como fundo de financiamento de polticas
de promoo da justia intergeracional. claro que, uma vez transferidas aos Municpios,
esta possibilidade muda de carter: em mbito nacional, pode-se imaginar a poltica de
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OS PROCESSOS DE DESCENTRALIZAO E
AMPLIAO DAS RENDAS PETROLFERAS: UMA
RECUPERAO DOS DEBATES E PROPOSIES
NAS CASAS LEGISLATIVAS NACIONAIS
11 Fase do estudo que toma como fonte principal os
anais e dirios da Cmara
Federal, do Senado e do
Congresso Nacional.
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12 preciso retornar ao
termo royalties, dado que
as participaes especiais
somente so criadas em
1997, no sendo correto,
antes desta data, tratar das
rendas petrolferas.
O que no possvel, nem justificvel, que Estados (petrolferos) que servem de suporte, de apoio,
que tm suas estruturas modificadas pela presena de uma nova tecnologia que l aporta e, por isso mesmo, modifica os nveis de vida, obrigando que as infra-estruturas estaduais sejam reforadas, com nus, altos para os seus parcos cofres, nada recebam a no ser o orgulho de dizer: temos
petrleo. No lcito, portanto, que esses Estados, sem nada, ainda arquem com os nus de suportar essas despesas, sem nenhuma retribuio quilo que a natureza colocou no confronto de seus
territrios. (Discurso do Senador Jos Sarney, Anais do Congresso Nacional, 1971, vol. 5,
p.79)
Eis a viso triunfante que determinou a escolha de critrios para repartio espacial
das rendas pblicas do petrleo no pas: uma viso que naturaliza os recebimentos destas
receitas pelos territrios impactados pelo segmento de explorao e produo de petrleo
e gs natural (E-P).
De fato, os royalties petrolferos nem sempre foram transferidos s esferas de governo subnacionais (GSNs). Embora ocorra extrao de petrleo em nossa plataforma continental desde finais da dcada de 1960, o repasse dos royalties incidentes sobre a produo martima aos GSNs somente conquistado em meados da dcada de 1980 (Lei
7.453/85).13 A posio do senador Sarney, no trecho anteriormente destacado, reveladora dos argumentos que, durante os anos 1970 e incio dos 80, embasaram os grupos
polticos que defendiam a extenso dos royalties offshore aos GSNs.
Esta viso, embora de forte apelo e vitoriosa, equivale a uma subverso da regra
constitucional, a qual assevera serem os recursos pblicos patrimnio da Unio: as jazidas so propriedade distinta da do solo e pertencem Unio. Destarte os GSNs no
podem receber compensaes pelo uso de um recurso que no lhes pertence.14 (Leal e
Serra, 2003)
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Negar este carter compensatrio no significa defender o no pagamento das rendas petrolferas aos GSNs. Na verdade, h slidas justificativas para o pagamento de royalties aos GSNs, contudo, estas deveriam assentar-se sobre outro princpio, diferente da posio compensatria: o princpio da promoo da justia intergeracional nos territrios
impactados pelo segmento de E&P, como j defendido anteriormente.
A viso compensatria explicitada por Sarney em 1971 conquista a legalidade somente em meados da dcada de 1980, coincidindo justamente com o fim do regime militar. Aprovada na ltima seo legislativa de 1985 (em 27 de Dezembro), a Lei 7.453 que
descentralizava os royalties offshore no pde ser aplicada antes de sua regulamentao,
tambm por lei (7.525/86), concretizada somente em julho do ano seguinte. Cabe observar, portanto, que esta conquista pelos Estados e Municpios (dos royalties offshore) realizou-se em uma conjuntura poltica bem marcada, pr-Constituio de 1988, quando redemocratizao poltica e descentralizao fiscal constituam, talvez, as principais palavras
de ordem do cenrio poltico nacional. A hiptese aqui sugerida , como adiantado, a de
que a regulamentao da distribuio dos royalties pegou carona na vaga descentralizadora do momento poltico de ento.
A Lei 7.453/85 tem como origem o Projeto de Lei do Senado n- 4/85, dos Senadores Nelson Carneiro (PMDB-RJ) e Passos Prto (PDS-SE), cuja proposta era aditar a Lei
2004/53 (de criao da Petrobrs), prevendo o mesmo rateio dos royalties, de 4% aos
Estados e 1% aos Municpios, j incidente sobre a produo em terra, para os royalties
offshore.
Verifica-se pelo processo de discusso e emendas ao projeto original que aparecem
como novos beneficirios a Marinha e o conjunto dos entes subnacionais, estes ltimos,
recebendo como instrumento final para repartio das rendas petrolferas a constituio
de um Fundo Especial. No sero trazidos aqui todos os lances da disputa pelo quantum
a ser apropriado por estes promitentes beneficirios (o leitor interessado tem a referncia
da fonte para faz-lo); no entanto, vale recuperar a justificativa para a proposio destes
novos recebedores dos royalties.
A defesa da Marinha como ente beneficirio construda tambm sobre o argumento compensatrio: se sobre esta Arma recaem custos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas realizadas na plataforma continental, nada mais justo, na viso do proponente, que esta seja tambm agraciada pelas rendas petrolferas. O senador Severo
Gomes (PMDB-SP), reconhecendo a justeza da emenda do senador Jorge Kalume (PDSAC), que prope a Marinha como nova beneficiria, comenta:
sabido que as instalaes destinadas explorao do petrleo, por estarem em reas distantes do
litoral, so por isso mesmo vulnerveis em termos de segurana. Assim como a explorao do petrleo acarreta nus e prejuzos aos Estados, Territrios e Municpios confrontantes, tambm
Marinha de Guerra recai parte desse nus no seu trabalho de patrulhamento, proteo e pesquisa para delimitao da plataforma continental, sendo, portanto, justificado o aporte de maiores
recursos para o desempenho de sua tarefa. (Dirio do Congresso Nacional Seo II, 18/09/85,
p.3.451)
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Mais contundente, entretanto, perceber, nesta contenda sobre a incluso da Marinha como beneficiria, como os royalties foram tomados como instrumento de repactuao da distribuio das receitas pblicas. Quando a matria ainda estava na discusso em
segundo turno no Senado, opositores entrada da Marinha na lista de beneficirios sustentavam que tal proposta era somente protelatria, pois desvirtuava completamente o
projeto original, que era o de equacionar uma justa indenizao aos Estados e Municpios. A introduo da Marinha como beneficiria, nestes termos, poderia ser lida como
expresso de um centralismo fiscal que se queria minimizar. Contra a proposta de benefcio Marinha, e em defesa do projeto original, pronunciou-se o senador Lomanto Jnior (PDS-BA):
(...) tenhamos a coragem de dizer que a Federao brasileira uma mentira, que a Federao brasileira uma fico, letra morta na Constituio. Se prosseguirmos neste erro centralista, conduziremos a Nao, como vimos at agora, ao caos. Devemos reabilitar os Municpios e fortalecer
a Federao. E esse projeto do nobre Senador Nelson Carneiro uma pequena, bem verdade,
mais expressiva contribuio melhoria das condies dos Estados membros e dos Municpios brasileiros. (Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 09/08/85, p.2.568)
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1995). Desta forma, a descentralizao pode ser vista apenas como retrica, encobrindo
os reais interesses clientelsticos15 de reservar receitas pblicas adicionais para determinadas regies, preparando-se, assim, o terreno para mais um episdio de privatizao de um
importante fundo pblico.
Quanto discusso sobre a concentrao ou pulverizao dos royalties arriscado desassociar os interesses das bancadas regionais de seus argumentos. A fala do senador Milton Cabral (PFL-PB) traz uma explcita tomada de posio regional:
O Brasil, hoje, est com reservas em torno de 2 bilhes e 600 milhes de barris de petrleo; praticamente 70% esto situadas no Estado do Rio, em Campos. E cada dia vo surgindo mais reservas naquela rea. (...) Ento, ns vamos amarrar toda a participao, que um direito de todos os Estados, a uma meia dzia de Estados?
(...) Por outro lado, os problemas regionais no esto concentrados no Rio de Janeiro nem no Esprito Santo. Alis, h um argumento aqui, na justificativa, que no procede. o de que os Estados confrontantes arcam com mais compromissos, mais despesas. Ao contrrio, eles so beneficiados pelos investimentos que a Petrobrs faz em seus territrios. (...) Se essa a distribuio das
riquezas nacionais que o Senado pretende promover, ento esse projeto realmente curioso, porque, ao contrrio disso, vai exatamente concentrar nas mos de alguns poucos e penalizar o restante do Pas. (Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 19/09/85, p.3.506)
A fala acima termina apontando para mais uma diferente funo dos royalties, requerida pelos legisladores: a de promover polticas regionais compensatrias. Trata-se de mais
uma leitura distante da promoo da justia intergeracional. Se o royalty tomado desta
forma, se esvaziam por completo quaisquer das suas funes que estariam associadas ao
conceito de renda mineral. E, no limite, ainda que fosse legtimo tal argumento, no se
percebe qualquer preocupao dos legisladores em determinar um mecanismo dinmico
para sua redistribuio, na medida em que reas enriquecidas pelos investimentos e rendas petrolferas iriam, paulatinamente, deixando de ser merecedoras destes ltimos benefcios. Nesta direo, destacam-se alguns trechos emblemticos:
O que se discute aqui, hoje, : se a rea de Campos d 80% do petrleo do Brasil, por isso vamos
puni-la? Quem, at hoje, se insurgiu contra o fato de o Estado do Esprito Santo ter um benefcio prprio (Sudene), que vai determinando o esvaziamento do Norte Fluminense? (Senador Nelson Carneiro/PMDB-RJ, Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 18/09/85, p.3.452)16
Quero dizer Cmara Federal que para o Norte Fluminense, uma das regies mais pobres do
Pas, o projeto dos royalties representa a redeno. (Deputado Celso Peanha/PFL-RJ, Dirio do
Congresso Nacional, Seo I, 05/12/85, p.15.483)
So Paulo se solidariza com as vrias bancadas e est lutando para que essa redistribuio de rendas aos Municpios e aos Estados seja feita atravs da arrecadao da renda de recursos minerais
deste imenso e rico pas, o Brasil. (Deputado Horcio Ortiz/PMDB-SP, Dirio do Congresso
Nacional, Seo I, 05/12/85, p.15.483)
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tre as mais importantes), onde possvel especular sobre a atualizao de prticas coronelistas, novas e velhas.
Na Repblica Velha, comandavam os coronis um vasto squito que inclua a famlia, a parentela, os escravos, os agregados, os capangas. Todos dependiam dele, de seu poder, de seu dinheiro, de sua proteo. Controlava a terra, o trabalho, a poltica, a polcia
e a justia (Carvalho, 2001). Hoje, para a mais importante cidade recebedora de royalties petrolferos do pas, Campos dos Goytacazes, Moraes (2007) categrico em afirmar
que universidades, hospitais, ONGs e associaes, clubes de futebol, etc., no vivem mais
autonomamente. Seria uma nova classe de coronis, do tipo novo:
O coronel de hoje no vive num sistema coronelista que envolvia os trs nveis de governo, no
derruba governadores, no tem seu poder baseado na posse da terra e no controle da populao
rural. Mas mantm do antigo coronel a arrogncia e a prepotncia no trato com os adversrios, a
inadaptao s regras da convivncia democrtica, a convico de estar acima da lei, a incapacidade de distinguir o pblico do privado (grifo nosso), o uso do poder para conseguir empregos,
contratos, financiamentos, subsdios e outros favores para enriquecimento prprio e da parentela.
Tempera tudo isso com o molho do paternalismo e do clientelismo, distribuindo as sobras das benesses pblicas de que se apropria. Habilidoso, ele pode usar mscaras, como a do lder populista,
ou do campeo da moralidade. (Carvalho, 2001)
CONSIDERAES FINAIS
Foi sugerido, com a apresentao do processo de aprovao da Lei 7.453/85, que os
debates e proposies que se encontraram nas casas legislativas valorizaram outras funes
para o rateio dos royalties, diferentes da promoo da justia intergeracional e, muitas vezes, completamente insensveis a esta, quais sejam: promover polticas regionais compensatrias, compensar os beneficirios pelos nus causados pela atividade de E-P e avanar o
processo de descentralizao fiscal.
Embora sejam louvveis os propsitos destas polticas, menos louvvel foi, contudo, a escolha, pelos congressistas, do instrumento (o rateio dos royalties) para ajudar a
oper-los.17 Adicionalmente, se os congressistas desejavam aquelas referidas funes para os royalties, fato que no cuidaram de garantir que estas informassem o rateio das
rendas petrolferas, uma vez que a proximidade fsica em relao aos poos firma-se como critrio fundante do citado rateio entre as esferas de governo subnacionais.
Pode-se argumentar, por exemplo, que, se foram os impactos sobre as infra-estruturas dos Municpios confrontantes (como poos na plataforma) que, retoricamente, justificaram a distribuio dos royalties, faltou qualquer proposio sobre mecanismos de
mensurao dos referidos impactos. Ou ainda, como j se fez referncia, se o royalty tomado como instrumento de polticas regionais compensatrias, carece de aperfeioamento esta escolha, uma vez que nenhum mecanismo de medio de desigualdades, seja dinmico ou esttico, fora proposto pelos congressistas.
Estas consideraes iluminam a hiptese de que o critrio de definio dos Municpios beneficirios acabou cedendo s presses clientelsticas. O comprometimento dos legisladores com a aprovao do projeto traduzia, em muitos casos, seus interesses no benefcio de seus efetivos e potenciais redutos eleitorais. Este comprometimento fora mesmo
explicitado, como na transcrio abaixo, em que o argumento para incluso de Cabo Frio
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17 No se trata aqui de
agarrar-se a uma viso ingnua sobre o bom uso dos
royalties, mas, antes, de valorizar a associao entre o
rateio dos royalties e o conceito de renda mineral.
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como municpio produtor (o que lhe garantiria benefcios especiais) foi, sem cerimnia,
o reconhecimento que naquele Municpio estavam os redutos eleitorais de deputados que
muito lutaram para a descentralizao dos royalties:
(...) ainda h dvida se Cabo Frio, no Estado do Rio de Janeiro, vai participar como Municpio
produtor ou limtrofe. Este Municpio de especial interesse para muitos colegas do Estado do Rio,
entre os quais cito os deputados Lenidas Sampaio, Gustavo de Faria e Mrcio Braga, todos do
PMDB, que ali tm suas bases. O deputado Lenidas Sampaio foi o mais votado em Cabo Frio
e em todo o Estado. H 30 anos tenho casa naquela comuna, Municpio que adoro. O fato de
surgir essa dvida, aparentemente foge s regras do jogo, sobretudo em conseqncia da pressa com
que os projetos so votados nesta Casa. (Deputado Bocayuva Cunha/PDT-RJ, Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 20/06/86, p.6.346)
Converge esta fala com o esprito da epgrafe do presente artigo. Seja em Fiori (1994)
ou em Leal (1978), encontra-se no processo de privatizao do poder pblico pelas elites
um forte entrave para a democratizao da sociedade brasileira. No seria a vinculao do
rateio dos royalties aos interesses privados, presente no Legislativo, tambm um episdio deste seqestro do pblico pelo privado? No limite, esta barganha pelos royalties consegue
transformar um recurso para a promoo de polticas de justia intergeracional, de escala nacional, em um reforo de caixa para Municpios bem representados nas casas legislativas.
Lessa (1998), citado por Brando (2003), demonstra que a sociedade brasileira fora, outrora, portadora de uma vontade nacional poderosa, capaz de mobilizar toda a nao. Um dos exemplos mais evidentes desta capacidade foi a luta do Petrleo Nosso,
durante a dcada de 1950. Ironicamente, a discusso sobre a distribuio e aplicao das
rendas pblicas do petrleo talvez seja um contra-exemplo daquela capacidade, mostrando at onde pode chegar o particularismo, o imediatismo e o privatismo dos interesses no
Brasil de hoje, ameaado pela desconstruo nacional.
Espera-se que este artigo tenha permitido mostrar a importncia dos debates ocorridos na casas legislativas brasileiras, para a compreenso, principalmente, das normas
atuais de rateio das rendas petrolferas entre as esferas de governo subnacionais. Contudo, deve-se anotar que, entre 1986 e 1997, a descentralizao destes recursos manteve-se
como episdio politicamente plido, cujo debate raramente ultrapassava os limites das regies petrolferas, muito desta timidez devendo-se prpria diminuta ordem de grandeza das cifras envolvidas nestes repasses.
Com a Lei do Petrleo (Lei 9.478/97), este panorama radicalmente alterado. A
multiplicao das rendas petrolferas, patrocinada por este dispositivo legal, imprimiu uma
visibilidade nacional questo da distribuio dos royalties. Esta importncia, entretanto,
no recebeu uma proporcional ateno no processo de aprovao da Lei do Petrleo.
A discusso sobre a distribuio e aplicao dos royalties e das novas participaes governamentais (participaes especiais, bnus de assinatura e pagamento pela ocupao de
rea) entre as trs esferas governamentais no foi objeto de vasto debate nas casas legislativas nacionais, durante a fase de discusso plenria da Lei do Petrleo. Certamente, no
devido sua pouca relevncia. O fato que a repartio das participaes governamentais era um adereo da questo maior que estava em debate: a quebra do monoplio estatal de explorao do petrleo e do gs natural. Isso porque a lei 9.478/97, que define o
desenho institucional vigente para repartio das participaes governamentais, tambm
aquela que trouxe a possibilidade de se outorgar iniciativa privada, mediante concesso
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ARQUITETURA SOCIOLGICA
FREDERICO
DE
HOLANDA
PA
INTRODUO
A origem do texto remonta a discusses ocorridas no Encontro Nacional da ANPUR em Salvador, em maio de 2005. Por ocasio da Sesso Coordenada Territorialidades e espaos urbanos e regionais: novas abordagens tericas, ressurgiu o tema arquitetura como disciplina.1 O debate prolongou-se apaixonada e gostosamente em cafs da
manh e nos corredores do congresso. Na essncia estavam as questes: a arquitetura tem
o direito de reivindicar um lugar no panteo das disciplinas cientficas? Como caracterizar as relaes com (ou a insero entre) as cincias humanas, as cincias da natureza, as
tcnicas, as artes? A obviamente necessria interdisciplinaridade no trato do espao urbano dispensa o desenvolvimento de um campo de reflexo especfico o da arquitetura da
cidade com teorias, mtodos e tcnicas que lhe so prprios? Esse campo no ser amplo, a refletir as mltiplas dimenses da realidade arquitetnica? possvel enxergar na literatura publicada no Brasil e alhures indcios de que a construo de uma nova cincia
encontra-se em marcha?
Ningum na referida sesso defendeu o status de cincia para a arquitetura. MonteMr prefere investir na construo de um campo multi-inter-trans-disciplinar2 para conhecer a cidade onde importa pouco a especificidade de quaisquer enfoques. Villaa nega o status de cincia arquitetura, que caberia Geografia no trato do espao urbano.
Contradigo ambas as posies ao identificar nelas vises epistemolgicas que implicam
bloqueio do avano do conhecimento sobre importantes aspectos da realidade. Conhecer
melhor os lugares de nossa vida cotidiana envolve o desenvolvimento de teorias, mtodos
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2 A expresso minha, no de
Monte-Mr, mas parece-me
refletir o cerne de sua argumentao. Desculpo-me por quaisquer equvocos de interpretao sobre as idias dos
colegas, por quem nutro admirao e afeto.
A R Q U I T E T U R A
3 Assim o faz a maior parte da
literatura, explicar a arquitetura
por suas determinaes. Freqentemente explica-se erradamente a arquitetura por suas
determinaes econmicas,
particularmente na tradio soi
dizant marxista (para contestao de interpretaes sobre
Braslia, por exemplo, ver Holanda, 2002). Outra verso busca entender o projeto por suas
intenes reveladas ou ocultas, palavra onipresente no discurso arquitetnico. Quando as
intenes so explicitadas pelo
arquiteto, no esqueamos de
que se trata apenas de um discurso que pode refletir a realidade, mas pode encobrir, no
mnimo por desconhecimento,
no mximo por m f, as reais
implicaes da arquitetura proposta. Pode ser simples ideologia, no mau sentido aparncia a encobrir a essncia
das coisas. Os erros no invalidam a vertente.
4 Aqui encaixam-se os pesquisas de avaliao ps-ocupao, e.g., Ornstein, 1997.
5 Gratido a Sandra Soares de
Mello por argutas consideraes sobre verso preliminar
das idias.
6 No se trata do ns majesttico. Refiro-me a idias concebidas coletivamente no mbito
do grupo de pesquisa que coordeno, Dimenses morfolgicas
do processo de urbanizao, registrado no Diretrio de Grupos
de Pesquisa no Brasil, CNPq.
7 As idias foram publicadas
por primeira vez em Holanda &
Kohlsdorf, 1995. Posteriormente venho calibrando o
conceito. A verso aqui apresentada indita e de minha individual responsabilidade.
8 A mais tolhida das artes, a
arquitetura , antes de mais nada, construo, mas construo concebida com o propsito
de organizar e ordenar plasticamente o espao e os volumes
decorrentes, em funo de
uma determinada poca, de um
determinado meio, de uma determinada tcnica, de um determinado programa e de uma
determinada inteno (Costa,
1980). evidente que Lucio
Costa refere-se a intenes estticas, implicando boa qualidade esttica. Abraamos
contudo a idia de que todos
edifcios tm um desempenho
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e tcnicas que no esto contemplados pela Geografia, por quaisquer outras cincias humanas ou da natureza, menos ainda pela interdisciplinaridade.
Abordo a seguir os temas: delimitao do contedo do texto; problemas de realidade e representao em arquitetura; aspectos que caracterizam o olhar arquitetnico sobre
os lugares; constituio de uma disciplina da arquitetura e as subdivises; arquitetura como cincia humana e arquitetura sociolgica; exemplos de anlises empricas que ilustram
o argumento.
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caes (contradizendo Evaldo Coutinho); 4) finalmente, a paisagem virgem, natural, intocada pelo homem, tem uma configurao formal-espacial (adiante conceituada) passvel
de anlise e avaliao enquanto arquitetura, tanto quanto o espao artefatual de edifcios
e cidades (contradizendo a vasta literatura onde arquitetura considerada apenas como
lugar construdo pelo homem).
O conceito configurao formal-espacial inspira-se em Evaldo Coutinho: a arquitetura tem componentes-meio (os elementos escultricos, os cheios, os slidos a
forma) e componentes-fim (os vos, os vazios, os ocos, os espaos) (Coutinho,
1970). Curiosamente, a teoria e a histria da arquitetura tm se detido mais nos componentes-meio: a volumetria, a composio das fachadas, texturas, cores, materiais etc. Todavia, estes pertencem especificamente linguagem da escultura. Os elementos por excelncia da linguagem arquitetnica so os componentes-fim, os espaos cmodos no
edifcio; ruas, avenidas, praas, parques, na cidade; lugares abertos na paisagem natural
(Zevi, 1951, Hillier & Hanson, 1984). Afinal, neles que estamos imersos! Caracterizam-se por localizao relativa ante outros espaos a implicar certas topologias, permeabilidade ou fechamento, transparncia ou opacidade, valores de luz e sombra, rudos,
temperatura, movimentos do ar, aromas. Meios ou fins, no podemos ignorar que somos afetados por uns e outros ao nos apropriarmos dos lugares. H que teorizar, portanto, sobre configurao formal-espacial ordenao conjunta dos dois tipos de componentes, todavia separveis analiticamente.
Por nosso conceito, paisagem natural ou qualquer espao construdo so arquitetura. Mas ambos so apenas isto? No. Uma montanha ou um edifcio so fatos. Mas para
alm desta constatao banal, podem ser muitas coisas, a depender de como lanamos sobre eles nosso olhar reflexivo: por exemplo, para economistas, o edifcio capital fixo; para gelogos, a montanha uma cristalizao de movimentos da crosta terrestre; enquanto
tais, edifcio e montanha, como aqui caracterizados por economistas ou gelogos, no so
arquitetura. Cabe teoria mostrar como eles sero compreendidos enquanto arquitetura.
O desafio identificar os aspectos que caracterizam a arquitetura. isso que faz nossa proposio. Os aspectos so o artifcio terico para fundamentar a definio de arquitetura; resumem as implicaes dos lugares enquanto arquitetura, como ela nos afeta
de vrias maneiras, o seu desempenho multifacetado. Os lugares tm outras implicaes
para as pessoas (como nos exemplos do edifcio e da montanha). Mas as da taxonomia proposta so aquelas cuja investigao alimenta um corpo de conhecimento especfico o da disciplina arquitetura. A taxonomia a seguir explica-se sob forma de perguntas
relativas a cada aspecto.
Aspectos funcionais. O lugar satisfaz as exigncias prticas da vida cotidiana em termos de tipo e quantidade de espaos para as atividades, e seu inter-relacionamento?
Aspectos bio-climticos. O lugar implica condies adequadas de iluminao, acstica, temperatura, umidade, velocidade do vento e qualidade do ar?
Aspectos econmicos. Os custos de implementao, manuteno e uso dos lugares so
compatveis com o poder aquisitivo das pessoas implicadas?
Aspectos sociolgicos. A configurao da forma-espao (vazios, cheios e suas relaes)
implica maneiras desejveis de indivduos e grupos (classes sociais, gnero, geraes etc.)
localizarem-se nos lugares e de se moverem por eles e, conseqentemente, condies desejadas para encontros e esquivanas interpessoais, assim como para visibilidade do outro?
O tipo, quantidade e localizao relativa das atividades implicam desejveis padres de
utilizao dos lugares, no espao e no tempo?
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Aspectos topoceptivos (neologismo criado por Kohlsdorf, 1996). O lugar legvel visualmente, isto , ele tem uma identidade? O lugar oferece boas condies para a orientabilidade?
Aspectos afetivos. O lugar tem uma personalidade afetiva? Como ele afeta o estado
emocional das pessoas e.g. relacionado a solenidade, grandeza, frieza, formalidade, intimidade, informalidade, simplicidade etc.?
Aspectos simblicos. O lugar rico em elementos arquitetnicos que remetam a outros elementos, maiores que o lugar, ou a elementos de natureza diversa valores, idias,
histria?
Aspectos estticos. O lugar belo, isto , h caractersticas de um todo estruturado e
qualidades de simplicidade/complexidade, igualdade/dominncia, similaridade/diferena,
que remetem a qualidades de clareza e originalidade, e por sua vez a pregnncia, implicando uma estimulao autnoma dos sentidos para alm de questes prticas? O lugar uma
obra de arte, por veicular uma viso de mundo? Sua forma-espao implica uma filosofia?
Cada aspecto implica uma estrutura de relaes um cdigo entre dois tipos de elementos: 1) atributos da forma-espao; 2) expectativas humanas (Hillier & Leaman, 1974).
Cdigos bio-climticos relacionam tamanho, forma e disposio de aberturas para o vento (um lado) e sensaes trmicas (outro lado); cdigos topoceptivos relacionam forma e
disposio de marcos visuais na cidade (um lado) e condies para a orientabilidade (outro lado); etc. A tarefa da teoria estabelecer as categorias analticas relativas s duas famlias de elementos. Mais: a cada aspecto corresponder certo nmero de categorias analticas, no mbito da arquitetura e no mbito das expectativas sociais. Por exemplo, descrever
bio-climaticamente a arquitetura no descrev-la esteticamente. A taxonomia apresentada acima encontra-se continuamente em teste nos nossos trabalhos de pesquisa. O desafio
aperfeioar as categorias analticas: minimizar redundncias entre as que pertencem a aspectos diferentes (se elas so as mesmas, no se justifica a autonomia taxonmica dos aspectos), descobrir novas categorias, descartar as que se mostram pouco explicativas.
Cdigos arquitetnicos so de amplitude diversa, a depender do aspecto: 1) h os
universais e.g. exigncias quanto s caractersticas visuais dos lugares, de modo que os
gravemos facilmente em nossa mente, e so idnticas para todos os seres humanos, dado
nosso aparelho perceptivo comum; 2) h os grupais e.g. a configurao dos lugares impacta expectativas sociolgicas que so historicamente determinadas, no tempo e no espao; cada classe social tm seu cdigo; 3) h os individuais: lugares impactam esteticamente a gente em funo de valores que podem ser pessoais e intransferveis a empatia
que sinto por um exemplo arquitetnico funo da similitude entre minha viso de
mundo e a subjacente ao lugar, contida na configurao formal-espacial.
Dado o exposto, segue-se uma definio de arquitetura enquanto realidade captada
por um olhar:arquitetura lugar usufrudo como meio de satisfao de expectativas funcionais, bio-climticas, econmicas, sociolgicas, topoceptivas, afetivas, simblicas e estticas, em
funo de valores que podem ser universais, grupais ou individuais.
A DISCIPLINA DA ARQUITETURA, AS
SUBDISCIPLINAS, A INTERDISCIPLINARIDADE
11 Personagem de Ea de
Queirs em O primo Baslio,
apegado a frases feitas, ao discurso do bvio.
O Conselheiro Accio11 poderia ter dito: tudo complexo. E acrescentado: a arquitetura no escapa. Com os aspectos, tentamos ultrapassar a obviedade e revelar o
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oculto: discriminar, separar, classificar, analisar, fazer jus natureza multifacetada da arquitetura, explicitada na decomposio apresentada. Decorre que so muitos os saberes
relacionados prtica e teoria arquitetnicas. Eles variam quanto s maneiras de sua
produo e aplicao (modos de pensar e agir) e quanto aos tipos de agentes envolvidos:
alguns saberes so de domnio especfico dos arquitetos, outros pressupem interfaces
com outros profissionais ou pesquisadores. Na evoluo recente do pensar e fazer arquitetura, e nas relaes com outras reas, podemos identificar quatro modos, que se desenvolvem de maneira aproximadamente cronolgica. O Quadro 1 ser utilizado como
guia da discusso.
MODO 1: SAVOIR FAIRE ARQUITETNICO: PRTICO E IMPLCITO
A cada aspecto da arquitetura corresponde um campo de saber que se encontra: 1)
em parte implcito, inconsciente, utilizado intuitivamente, prtico porque colado experincia; 2) em parte explcito, sistemtico, reflexivo, terico porque abstrai da experincia
caractersticas estruturais, generalizveis e aplicveis a outras situaes. No primeiro caso
(Quadro 1, campo 1), estamos no mbito do savoir faire do mestre de ofcios, que absorve na prtica os saberes arquitetnicos, por imitao dos mestres ou por observao
emprica do mundo, e os utiliza nos projetos. Honrosas excees parte, o campo 1 representa a pouca importncia tradicionalmente dada aos aspectos terico-analticos na
formao dos arquitetos: a arquitetura mais entendida como arte ou tcnica onde se
aplicam conhecimentos produzidos alhures, no como, ela mesma, campo de produo
de conhecimento. Contudo, seria errado demonizar a formao irreflexiva dos mestres de ofcio intuitivos, os arquitetos de prancheta, como pejorativa e injustamente s
vezes so referidos na academia. No so necessariamente maus arquitetos. Se assim o fosse, a arquitetura no teria avanado antes do advento histrico do modo cientfico de pensar. Arquitetos intuitivos podem ser providos de poderosas antenas que os facultam
apreender (mesmo inconscientemente) a realidade, identificar problemas e propor inventivas solues. Entretanto, outros modos de pensar e agir sobre os lugares abrem outras
possibilidades.
Quadro 1 Modos de fazer e pensar a arquitetura dcadas recentes
1
savoir faire
arquitetnico:
prtico e
implcito
pensamento
morfolgico:
reflexivo e
analtico
Cincias
sociais e naturais:
Conhecimento
a-espacial
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12 Professores ou alunos de
arquitetura nos anos 1970 sabemos dos danos que isto causou formao. Valia de tudo
nos trabalhos de concluso de
curso, at despachos de macumba, como pude testemunhar (nada contra os despachos, mas estavam fora de
contexto). Ver tambm comentrios em Zein, 2001.
S O C I O L G I C A
no puderam ajudar, no por culpa sua, mas por erro nosso. Levou tempo para descobrirmos (alguns pesquisadores infelizmente ainda no o fizeram) que as disciplinas consolidadas (campo 3) tm mtodos prprios, categorias analticas especficas, um vasto corpus
de conhecimento que no dominamos, e que, principalmente, partem de descries sistemticas e rigorosas de outras realidades, circunscritas pelos respectivos campos conceituais
no da realidade dos lugares olhados como arquitetura. Lanam outros olhares sobre o
mundo, mesmo quando o fazem sobre os mesmos objetos empricos (novamente servem
os exemplos do edifcio e da montanha). No tm um olhar morfolgico: no dissecam
a forma-espao dos lugares para compreender seu impacto em nossas vidas. Por isso, o pulo do campo 1 para o 3 no teve impacto em projeto: continuamos a cometer os mesmos erros. Pior: o comportamento implicou o abandono do campo arquitetnico, fazendo com que trabalhos de projeto dentro das escolas de arquitetura se resumissem a
documentos sociolgicos ou econmicos que no eram uma coisa nem outra ou
outros produtos de variada natureza.12 A relao com as disciplinas do campo 3 fundamental para o avano do conhecimento em arquitetura, mas de outros modos.
MODO 3: ARQUITETOS INTUITIVOS... E REFLEXIVO-ANALTICOS
No se tratava, portanto, de abandonar a arquitetura, passando do campo 1 para
o 3, mas de aprofundar o conhecimento morfolgico: adicionar intuio, ao saber
prtico e implcito, um outro, construdo a partir da observao sistemtica da realidade,
qual aplica-se uma reflexo terica que extrai dos lugares atributos estruturais; somar ao
campo 1 os contedos do campo 2, o campo do saber objetivo (Popper, 1963) reflexivo, verificvel, refutvel, contnua e racionalmente enriquecido. No uma novidade, mas a retomada de uma rica tradio que o diga a antologia de Kruft (1994). Seria
incorreto e arrogante dizer que estaramos somente agora inventando o saber objetivo em
arquitetura.13
A retomada do conhecimento reflexivo em arquitetura tem contribudo para a consolidao de subdisciplinas, ou disciplinas regionais, relacionadas aos aspectos comentados, vez. caracterstica do conhecimento cientfico decompor para aprofundar o saber. Ele o tem feito, tambm quanto arquitetura. Em alguns aspectos, o conhecimento
tem maior tradio: vejam, por exemplo, a quantidade de ttulos sobre os aspectos simblicos ou estticos nas bibliotecas de arquitetura, e os manuais que tratam de aspectos
funcionais. Noutros aspectos, a tradio menor, ainda que significativa, como nos topoceptivos, a constiturem linha de pesquisa aberta por Lynch (1999), mas com origem
detectvel, pelo menos, em Sitte (1992), embora este seja mais comumente classificado
como esteta. Noutros, ainda, a tradio quase nula, como nos aspectos afetivos,14 que
merecem status independente mas so freqentemente confundidos com outros, e.g. os
simblicos.
O paradigma epistemolgico ainda hegemnico, ilustrado na discusso referida no
incio do texto, vem sendo superado (embora devagar). Nele, a arquitetura estranha ao
panteo das disciplinas cientficas. Decorre que ela ressente-se de um complexo de inferioridade que a faz aceitar o status de adjetivo adicionado ao substantivo das disciplinas
de maior tradio de pesquisa. Por isso nos incorporamos, alegres, a campos como psicologia ambiental ou economia urbana ou esttica arquitetnica, achando que assim
subimos de patamar. No. Esse foi o grande equvoco da febre interdisciplinar que atrasou perversamente o conhecimento da arquitetura.
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DISCIPLINA
aspectos funcionais
aspectos bio-climticos
aspectos econmicos
aspectos sociolgicos
aspectos topoceptivos,
afetivos, simblicos, estticos
arquitetura funcional
arquitetura bio-climtica
arquitetura econmica
arquitetura sociolgica
arquitetura expressiva (para o conjunto,
ou ento, especificamente, arquitetura
topoceptiva, arquitetura afetiva, arquitetura
simblica, arquitetura esttica)
No novo marco terico, a questo da interdisciplinaridade se coloca de maneira diversa. No se trata de um obscurantismo corporativo que menospreze o conhecimento
de determinados campos disciplinares (e.g. sociologia urbana) em benefcio de outros
(e.g. arquitetura sociolgica). No h objeto emprico cuja compreenso prescinda do
concurso de vrios olhares. As relaes das pessoas com o espao urbano no so objeto
privativo da arquitetura sociolgica nem da sociologia urbana so um campo comum
a ambas. Contudo, os olhares de uma e outra disciplina diferem no ponto de partida,
nos mtodos, na nfase e no rigor que conferem descrio da realidade que procuram
abordar. Arquitetos sociolgicos tm por dever de ofcio oferecer quadro preciso,
exaustivo, profundo, do espao produzido ou apropriado pelas pessoas; buscaro na sociologia urbana o aporte necessrio completude do quadro analtico, quanto aos atributos das pessoas envolvidas. Mas as categorias importadas no so quaisquer categorias, nem todas ajudam a entender melhor a arquitetura; no saber discrimin-las foi
outro erro do modo 2. Elas devem estar relacionadas s expectativas sociais em relao
forma-espao dos lugares; tm de nos ajudar a entender a satisfao (ou no) das pessoas em relao ao desempenho arquitetnico.16 A sociologia urbana, por sua vez, no
precisa, nem deve abordar com rigor a configurao da cidade, mas dirigir a nfase s relaes entre as pessoas no mbito urbano (classes sociais, gnero, geraes, etnias etc.).
para isto que ela est melhor preparada. Mutatis mutandis, buscaro na arquitetura soR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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16 A natureza multifacetada de
nossas expectativas exige a importao de categorias de muitas disciplinas, a depender dos
aspectos. Por exemplo, no mbito dos aspectos sociolgicos,
importei de Giddens (1973) o
conceito de classes sociais nas
sociedades avanadas, para
analisar o variado comportamento delas em relao ao espao de Braslia (Holanda,
2002); para os aspectos funcionais, h que importar categorias
da ergonomia; para os bio-climticos, da biologia, da climatologia e da fsica; para os topoceptivos, da psicologia; etc.
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cial esto no mbito dos aspectos sociolgicos cada autor a enfocar, sua maneira, relaes modos de vida x configurao urbana; 5) retomando e desenvolvendo a tradio de
Lynch (1999), Kohlsdorf (1996) estuda os aspectos topoceptivos ao relacionar configurao urbana x formao de imagens mentais; 6) a dimenso simblica do lugar tema de
Silva (1985), no Brasil, e dos fenomenlogos em geral, como Norberg-Schulz (1979) e
Scully (1989); 7) embora a literatura raramente separe os aspectos afetivos dos simblicos, os primeiros tambm so o foco de fenomenlogos, como Seamon (2000); 8) nos aspectos estticos sobressai, no Brasil, o trabalho de Gorovitz (1985, 1993). Nada disto
combinei com os adversrios, na espirituosa frase do Garrincha: o enquadramento dos
autores na taxonomia de minha responsabilidade, um exemplo de como o estado da arte pode ser caracterizado. Muitos possivelmente contestariam os respectivos rtulos e os
conceitos propostos.
Os trabalhos so sintoma eloqente de que a pesquisa sobre os aspectos da arquitetura necessria e est sendo feita. Entretanto, a vertente aspectual, em profundidade,
co-existe com outra, mais comum, em extenso, igualmente legtima. Nesta, a pesquisa e a crtica preferem considerar a arquitetura globalmente, no em enfoques particulares. Preferem identificar como a confluncia de vrios aspectos proporciona identidade a
um panorama da arquitetura delimitado no tempo ou no espao. a abordagem tpica
das disciplinas de histria nas faculdades de arquitetura, e.g. arquitetura barroca (delimitao no tempo) ou arquitetura brasileira (delimitao no espao). Na tradio, os aspectos comparecem (como no faz-lo?!), contudo, de maneira global: quanto mais
abrangente a abordagem, melhor.23 O problema existe quando se vende uma parte pelo
todo, quando uma opo por determinado aspecto feita na anlise, mas no explicitada
por exemplo, pelos aspectos estticos, como predominante na historiografia em arquitetura. como se uma dimenso fosse a nica a interessar, ou pelo menos a mais importante, em quaisquer casos. No assim. O desempenho da arquitetura pode ser contraditrio entre aspectos bom em uns, ruim em outros e ela torna-se referncia histrica
quando suas qualidades fazem por merec-lo, malgrado seus defeitos. Braslia, uma das
mais importantes realizaes arquitetnicas24 de todos os tempos, j entrou para a histria. Embora no se explicite assim, ela legitimamente considerada Patrimnio Cultural
da Humanidade pelos aspectos, e.g., bio-climticos, topoceptivos, simblicos e estticos,
apesar dos problemas sociolgicos, funcionais e econmicos que tem (e.g. Holanda,
2002, 2003), alguns com origem no projeto, outros no desenvolvimento posterior da cidade. no mnimo curioso como a crtica preconceituosa ou desinformada ou superficial
de autores como Holston (1993), Rykwert (2000), Frampton, Tafuri, Zevi (Zein, 2001),
passa ao largo de tais contradies e, principalmente, falha em reconhecer a importncia
histrica da cidade.
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reconhecer que a arquitetura cria, sim, um campo de possibilidades e de restries, possibilidades que podem (ou no) ser exploradas, restries que podem (ou no) ser superadas. Exemplo de possibilidades que podem ser desprezadas: espaos pblicos historicamente surgidos para comportar muita gente em forte interao cotidiana podem hoje
estar desertos porque mudou o modo de vida das pessoas, embora habitem os antigos lugares (onde esto as cadeiras nas caladas dos bairros tradicionais das cidades brasileiras?).
Exemplo de restries que podem ser superadas: no caso-limite da priso, detentos podem cavar tneis e fugir. Os fatos no negam as possibilidades e restries intrnsecas s
configuraes arquitetnicas, mas revelam que as relaes de determinao entre arquitetura e comportamento so mais sutis do que um dia imaginamos. Nem ela determina
nosso comportamento como se fssemos desprovidos de vontade, iniciativa e capacidade
de superar limites, nem ela neutra, como foi a soluo adotada por muitos tericos.
Tafuri e Rossi, por exemplo, passaram a ver a arquitetura como vazia de contedo, sobre
a qual podemos colar os rtulos que quisermos: a arquitetura por si prpria no pode ser
democrtica ou fascista; somente as pessoas podem faz-la uma coisa ou outra (apud Ellin, 1999). Foram secundados por Lon Krier: no existe arquitetura autoritria nem democrtica. Existem somente meios autoritrios e democrticos de produzir e usar a arquitetura. (...) A arquitetura no poltica, apenas pode ser usada politicamente (apud Ellin,
1999). Isso no agride apenas o bom senso, agride vasta evidncia emprica. Sobre o tema determinismo arquitetnico, Tafuri, Rossi e Krier jogaram fora a gua suja do banho
junto com o beb. Compreender as relaes entre arquitetura e sociedade em um novo
patamar de qualidade o desafio da arquitetura sociolgica.
Em suma, a arquitetura sociolgica, como um campo de saber afeito s cincias humanas, preocupa-se em revelar as relaes entre arquitetura e sociedade, mais especificamente entre as configuraes de edifcios, cidades e da paisagem natural entendida como arquitetura (ver conceituao acima) e as maneiras pelas quais as pessoas fazem o qu,
como, onde, quando e com quem as maneiras como se estruturam encontros interpessoais, de forma mais ou menos determinstica, mais ou menos casual, concentrados ou
no no espao ou no tempo. Talvez a essencial contribuio paradigmtica que a abordagem implica esteja expressa no axioma: h implicaes intrnsecas s configuraes arquitetnicas, traduzveis em termos de possibilidades e limitaes contidas nas prprias configuraes, que ainda tm sido precariamente entendidas pela literatura e pela pesquisa (e isso
sem prejuzo do nosso livre arbtrio, aparentemente desprezado pelas mximas determinsticas do Movimento Moderno). A importncia da reflexo est em que estas dimenses socioespaciais tm profundas implicaes em relao a estruturaes sociais, simetrias
ou assimetrias sociais, enfim, estruturaes de poder, como brevemente exemplificam os
estudos relatados a seguir (ver tambm Holanda, 2002).
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1) Pesquisa sobre transformaes do espao domstico ante o modo de vida contemporneo, a implicar casas dentro de casas, uma hiper-valorizao da privacidade individual pela criao de pequenos mundos semi-autnomos nos quartos das residncias
(Frana, 2001). O estudo revela um cdigo de espao domstico de classe mdia, comum arquitetura erudita produzida por arquitetos, e arquitetura banal, produzida,
e.g., por desenhistas sob orientao direta dos moradores e assinada por profissionais formalmente habilitados para tal.
2) Projeto de revitalizao da Av. W-3, Braslia, em que foram consideradas as mudanas morfolgicas e de estilo de vida da metrpole brasiliense que provocaram a decadncia da avenida, um dia o centro vital da cidade (Holanda, 2003). Discute-se a importncia de incluir novos espaos domsticos em reas atualmente estritamente comerciais
e de servios, e o contrrio: a incluso de servios em quadras residenciais, medida que sacramenta tendncia inelutvel. Argumenta-se sobre as vantagens sociolgicas de ambas e
se demonstra como elas no ferem o estatuto do tombamento, contradizendo a viso estatal errada sobre o tema.
3) Estudo sobre a forma-espao do Distrito Federal, a revelar os custos sociais da excentricidade da Capital: 82% dos empregos formais esto onde moram menos de 10%
da populao, numa rea de relativa segregao fsica ante a metrpole como um todo (o
Plano Piloto) (Holanda, 2003). Mostra-se como a metrpole Brasiliense desequilibrada, quando examinadas as relaes entre moradias, empregos e acessibilidade.
4) Projeto de uma superquadra em Braslia (SQN-109) realizado a partir da anlise
crtica da experincia pregressa (Holanda, 2003). Embora bio-climaticamente confortveis e com paisagismo agradvel, identificaram-se problemas funcionais, sociolgicos e
imagticos nas superquadras existentes, problemas que se procurou evitar no projeto.
5) Projetos de expanso urbana realizados pelos estudantes de graduao para ocupar reas centrais da metrpole at hoje vazias. H reas para novos bairros na Capital,
mas cuja destinao, a manterem-se as diretrizes atuais, iro reforar a conhecida segregao socioespacial da metrpole. Os projetos dos estudantes propem tipos edilcios
variados, cuja conseqncia seria uma maior democratizao da cidade em termos de
apropriao do espao por distintas classes sociais. Embasa-se em pesquisa referida no
item a seguir.
6) Pesquisa sobre as relaes poder aquisitivo dos habitantes x configurao formalespacial dos lugares onde moram (Holanda, 2006). Estudo em andamento mostra que a
segregao socioespacial da Capital tem origem no projeto. A variedade limitada de tipos
edilcios no Plano Piloto (inicialmente apenas edifcios de seis pavimentos sobre pilotis
nas superquadras e casas individuais prximas orla lacustre) resultou no surgimento
precoce das cidades satlites para famlias de baixo poder aquisitivo. Sem guarida no Plano, os tipos inadequados implantaram-se a quilmetros de distncia. A segregao socioespacial da Capital foi comandada por polticas pblicas como resposta a princpios
ideolgicos, no como resultado de mercado, regra nas demais cidades brasileiras. Todavia, h permanncia de faixas de renda baixa no corao da metrpole, principalmente na
Vila Planalto, remanescente de antigo acampamento de empreiteiras, distante apenas de
1.500 metros da Praa dos Trs Poderes, e nos blocos JK, edifcios de trs pavimentos,
sem pilotis, menos palatveis s classes mdias e altas. A tese : a arquitetura dos lugares
est fortemente relacionada permanncia, mais de quarenta anos aps a inaugurao da
cidade. Os achados, se explorados, teriam grande importncia para polticas habitacionais
mais democrticas.
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CONCLUSO
O texto apela ao conhecimento disciplinado, pois dissecar a realidade em suas mltiplas dimenses faculta ir mais longe no domnio e no aperfeioamento de nossas prticas.
O texto otimista: identifica as frentes em que o conhecimento cientfico em arquitetura est sendo produzido. Todavia, como acontece nas demais cincias humanas (dizem que nas exatas tambm...), paradigmas conflitantes vo co-existir enquanto vivermos
em sociedades com interesses contraditrios: elas produzem idias sua imagem e semelhana. Por um lado, Hillier, Mitchel e Anderson lanam novas luzes sobre velhos temas;
por outro, produzem-se manifestos com cheiro de mofo: a Carta do Novo Urbanismo
(Congress for the New Urbanism, 2001), a Nova Carta de Atenas (Conselho Europeu de
Urbanistas, 2003), o livro A Vision of Britain, de Sua Alteza Real o Prncipe de Gales (The
Prince of Wales, 1989). O ltimo embasou o projeto retr e a construo de Poundbury,
a nova cidade medieval inglesa, em que participaram entusiasticamente Lon Krier e
Andrs Duany, papas do novo urbanismo.27
O apelo ao fortalecimento disciplinar o tambm por uma abordagem interdisciplinar dos problemas, mas cujos participantes detenham posies slidas para o confronto
de idias e o enfrentamento de questes prticas. No sugiro que nos fechemos em copas
na disciplina da arquitetura. Pelo contrrio, o texto uma provocao, particularmente
aos cientistas sociais: pensemos, juntos, as relaes arquitetura x sociedade, cada um com
seu olhar. E, eventualmente, transformemo-nos, todos, em morflogos. Questionemos
as respectivas categorias analticas. O aprofundamento disciplinar implica a construo de
pontes entre a disciplina da arquitetura e as cincias exatas, da natureza ou humanas; a
arquitetura sociolgica um exemplo. As pontes permitem o dilogo e levam o conhecimento a novos patamares de qualidade, condio necessria, mas no suficiente para melhorar a realidade ah, se conhecer resolvesse tudo!...
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Frederico de Holanda
professor associado da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de
Braslia, PhD em arquitetura
pela Universidade de Londres (1997).
E-mail: fredhol@unb.br.
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.
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REFLEXES SOBRE A
INTEGRAO PAN-AMAZNICA
O PAPEL DA ORGANIZAO DO TRATADO DE COOPERAO
AMAZNICA (OTCA) NA REGULAO DA GUA*
N RV I A R AV E N A
VOYNER R. CAETEI
R E S U M O Este artigo discute a histria institucional dos marcos regulatrios para o
acesso e uso da gua no Brasil, assim como a influncia dessa regulao na elaborao de uma
gesto integrada dos recursos hdricos na Pan-Amaznia. Os processos que envolvem a regulao da gua no Brasil e a confeco do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) so pontos sobre os quais so construdas as reflexes sobre o papel desses formatos institucionais numa
gesto integrada e especfica da gua no contexto amaznico.
PA
L AV R A S
C H AV E
Os pressupostos de regulao ambiental, quando tratam de recursos hdricos, prescrevem aes que utilizem esse recurso de forma racional e integrada. Estes elementos so
centrais nos mecanismos de gesto da gua e tm sido um argumento recorrente na arena ambiental. A gesto pressupe que instrumentos e ferramentas de controle sejam
disponibilizados para possibilitar que as externalidades e a interdependncia sejam contempladas no momento de sua execuo, pois os usos mltiplos dos recursos hdricos requerem a incluso dessas caractersticas da gua nos modelos de gesto. H, porm, dois
problemas estruturais para o incio de um desenho de marcos regulatrios que contemplem mais de um Estado nacional: a diversidade do acesso e do uso da gua em cada pas
que constitui a Pan-Amaznia1 e a histria institucional de regulao da gua em cada
uma dessas naes. A esses problemas sobrepem-se duas complexidades: uma relativa ao
prprio recurso, suas caractersticas fsicas, sua vulnerabilidade a aes antrpicas e diversos fatores ligados sua materialidade; e, outra, relativa ao posicionamento poltico de cada pas no interior de um pacto para a gesto integrada.
Neste artigo sero apresentadas as reflexes sobre a Pan-Amaznia como um Global
Common.2 A partir de uma interpretao que toma as instituies como elementos centrais na anlise da dinmica que envolve as polticas direcionadas para a regio, so descritos os formatos institucionais que interferem no desenho de uma gesto integrada da
gua na Pan-Amaznia.
Primeiramente o artigo discorre sobre a abordagem utilizada para verificar os elementos que permitem incorporar a interface entre as diversas escalas de um regime ambiental para a regio. Numa segunda seo apresenta-se o processo histrico de construo das instituies de regulao da gua, destacando como a transformao dessas
instituies do ponto de vista poltico imprimiu regulao da gua seu formato atual;
sero discutidos tambm os limites impostos pelas trajetrias dependentes das instituies
que atuam junto a setores sociais que acessam e usam os recursos hdricos no Brasil. Na
terceira parte do trabalho apresentada a mudana institucional ocorrida no mbito do
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sibilidade e uso. Entendemos, pois, ser necessrio contemplar essa caracterstica como elemento norteador das discusses acerca dos limites e possibilidades de uma gesto integrada desse recurso na Pan-Amaznia.
Primeiramente necessrio retomar a reflexo em torno das formas por meio das
quais as externalidades promovem movimentos de coletivizao de problemas oriundos
da ao humana. As dificuldades que se apresentam nos estudos acerca da interdependncia que caracteriza os recursos naturais so exatamente o que Oran Young define
como Cross Scalling Interplay (Young, 2000; 2002), ou seja, a coletivizao de problemas
oriundos da utilizao de determinados recursos passa a ter dimenses globais, estando,
portanto, a arena poltica para definir as polticas para esse recurso na interao de diversas escalas: tanto as que se originam e se definem no nvel domstico como aquelas que
passam a interagir com a arena internacional. Alm dessa interao, deve ser considerada
a interface entre as caractersticas fsicas dos recursos que interferem ou que fazem parte
do recurso natural propriamente dito.
Em obra anterior que estabelece a discusso dos problemas da interao de diversas escalas na gesto de Global Commons, Young (1999) procura adequar os princpios de
anlise de Common Pool Resources 3 s premissas que regem os estudos de Poltica Internacional. Para compreender em que medida os recursos naturais passaram a ser interpretados como recursos comuns, fundamental recorrer a uma teoria mais abrangente das
questes relacionadas produo e incorporao de externalidades e suas relaes com
a dimenso da ao coletiva.
Evocar a contribuio de Abram de Swaan (1988) na interpretao das externalidades e da interdependncia e sua conexo com as questes ambientais parece ser um caminho para o entendimento dos arranjos institucionais atuais voltados articulao entre o
global e o local. Em sua anlise, a interpretao da coletivizao das externalidades o ponto central que permite a extenso dessa abordagem formulao de um regime ambiental.
Para De Swaan, a existncia de externalidades ou adversidades, difceis de serem solucionadas por meio de uma estratgia de excluso dos atores que as promovem, finda por
promover a coletivizao do problema. A coletivizao um mecanismo ex post. Diferentemente da clssica abordagem de Olson (1965), a ao coletiva surge dos efeitos de um
fenmeno e no da busca de constituio de um bem pblico. Na abordagem que toma a
ao coletiva por um mecanismo ex post, a questo que se coloca est relacionada a problemas de escala. A incerteza quanto dimenso e aos efeitos das externalidades que ocorrem
em larga escala pode ser controlada de forma mais efetiva nas grandes entidades coletivas.
De Swaan aponta a coero mtua ou a confiana mtua como elemento central
na capacidade de solucionar dilemas prprios de grandes grupos. Aqui se coloca uma
questo-chave da teoria da ao coletiva: confiana mtua um resultado da interao que
ocorre em pequenos grupos, principalmente por meio das evidncias de comportamento
(noticiable). Mas a interpretao proposta pelo autor bastante clara: o processo de urbanizao e suas externalidades iniciaram um movimento de coletivizao das adversidades
cujo tratamento era operacionalizado de forma mais eficaz nos grandes corpos coletivos.
De certa forma, De Swaan acredita que a ampliao da rede social necessariamente
incorporou interao social uma lgica individual na qual o medo funciona como elemento catalisador da coletivizao das externalidades. Contudo, a questo relativa ocorrncia de grandes corpos coletivos para o controle das adversidades persiste na sua argumentao. Para o autor, determinadas conjunturas que envolvem nveis mais amplos de
organizao poltica necessitam do estabelecimento de regras que incluam todos os que
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A concepo de que a natureza fsica da gua poderia sugerir uma nova territorialidade no foi ventilada quando do estabelecimento das prioridades da engenharia constitucional iniciada em 1985. Cabe pontuar que, naquele momento, ainda no estavam
configuradas, nas emendas apresentadas para a gesto de recursos hdricos, propostas de
novos arranjos institucionais que considerassem uma territorialidade diferenciada para o
manejo da gua. Na Constituinte, o pacto federativo vigente amparava as demandas
oriundas dos tcnicos ligados ao setor que pensavam a descentralizao na viso federativa, utilizando a base territorial perfilada pelas relaes de poder que transforma o
territrio em base para a ao poltica (Elazar, 1987). A interdependncia e as externalidades poderiam ter-se constitudo em argumentos passveis de instituir outras modalidades de gesto; contudo, mesmo em outros pases onde estes elementos contaram na
formatao da gesto de recursos hdricos baseada em nova concepo territorial, a experincia de considerao de novas territorialidades era recente.10
Os limites institucionais encontrados para o marco regulatrio configurado pelas
Leis n. 9433/97 e 9984/00, que criaram a Lei das guas e a Agncia Nacional de guas
(ANA), esto na origem da reduzida eficincia da regulao para a diversidade da hidrografia brasileira, principalmente a amaznica. Se a inteno dos agentes responsveis pelo desenho dessa regulao era que ela fosse um arranjo mais consistente e menos suscetvel a
comportamentos burocrticos orientados pela procrastinao que se instala em ambientes
em que a mudana institucional encontra resistncia, foi difcil para eles obter recursos de
poder equiparados aos da burocracia. Estes ltimos se originaram na reteno da regulao da gua por mais de sessenta anos nas prioridades do setor eltrico e na fragmentao
das polticas destinadas a esse recurso.
A forte centralizao na esfera da Unio de todos os procedimentos relativos ao acesso e uso do recurso hdrico para a produo de energia eltrica associada fragmentao
de polticas relativas a outros usos da gua tornaram as estratgias burocrticas de
manuteno do status quo institucional mais eficazes. A alocao de todos os rgos tcnicos de produo de conhecimento e informao acerca dos recursos hdricos na esfera
da Unio findava por limitar qualquer ao destinada a promover um desenho em que
critrios de subsidiaridade fossem contemplados.11 A captura regulatria pelo setor eltrico associada padronizao territorial e poltica impressa no novo marco regulatrio da
Lei das guas no permitiram o avano e consolidao da subsidiaridade12 como elemento fundador dos procedimentos relativos ao acesso e uso dos recursos hdricos no territrio amaznico.
Assim, importante identificar no processo de construo institucional da regulao
da gua no Brasil, quais foram os pontos de estrangulamento que no permitiram que na
unidade federativa os princpios da subsiaridade fossem garantidos como pontos centrais
da regulao da gua na escala local. O aumento da escala dessa regulao traz PanAmaznia desafios aos quais se adiciona as trajetrias dependentes do nico instrumento
que pode vir a facilitar a construo de um regime ambiental na Amaznia.
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substantivos em relao a questes fsicas da Pan-Amaznia, tais como diagnsticos precisos das questes ambientais e indicadores socioeconmicos, o plano assemelha-se a uma
carta de intenes.
Se, de um lado, o plano estratgico carece de instrumentos de efetividade, de outro, o TCA, transformado em OTCA, uma organizao que segue a trajetria de burocratizao quase inexorvel nas instituies latino-americanas (Rose-Ackerman, 1999).
Sediada em Braslia e distante da realidade local, a Secretaria Executiva da OTCA, que deveria ser o instrumento de efetividade das polticas para a regio, passa a ser mais um
rgo incapaz de contribuir para reduzir as desigualdades regionais. Pois a Amaznia
Brasileira uma regio para a qual polticas setoriais so definidas com alto grau de concentrao quando se considera o pacto federativo: a integrao entre as conjunturas
domstica e local desconsiderada. Para os outros pases signatrios da Organizao, a
distncia ainda maior.
A OTCA pode transformar-se, assim, em mais um instrumento de captura de
burocracias nacionais que tm acesso privilegiado informao, dado que, na sua nova
configurao organizacional, possui graus de autonomia para representar a regio em
acordos com organizaes multilaterais. A questo que desponta nesse cenrio mais
uma vez a da representatividade e dos dilemas de delegao que se colocam em situaes
em que a arena de negociao envolve custos de transao no-perceptveis aos partcipes
das organizaes.
Em termos de gesto integrada da gua na Pan-Amaznia, o desenrolar de uma proposta de gesto parece ter os contornos da crnica de uma captura anunciada, uma vez
que no contexto brasileiro a Amaznia tida como um espao desprovido tanto de significativo contingente populacional quanto de capital intelectual suficiente para deliberar sobre polticas setoriais para a regio. possvel que a ANA desconsidere a necessidade
de integrao entre os contextos domstico, regional e local e promova a captura dessa
poltica setorial alegando argumentos de competncia tcnica. O recurso de poder para
efetivar essa captura consiste na justificao de que a ANA dotada de expertise para
empreender a referida ao, ainda que localizada em Braslia, distante da realidade da
Amaznia brasileira.
necessrio enfatizar a questo da coordenao de polticas domsticas setoriais
voltadas gesto de recursos naturais na Pan-Amaznia. Somente um organismo dotado de legitimidade e mecanismos de controle apoiado no consenso acerca da importncia estratgica das guas da Pan-Amaznia e da importncia da integrao entre
as escalas local e regional pode desempenhar o papel de articulador do processo de integrao. A colocao de freios e contrapesos no desenho da OTCA pode evitar as investidas de atores individuais e coletivos em busca da captura de polticas setoriais destinadas
a essa regio. Mais que isso, necessrio que a OTCA seja gerida com base em critrios
oriundos do capital social presente na regio e que os desvios promovidos pela burocratizao sejam evitados.
Da experincia de construo do marco regulatrio brasileiro, importante aprender a lio da contenda que marca o estabelecimento de uma poltica setorial. Mais que
isso, importante compreender o quanto foi difcil institucionalizar a participao dos
stakeholders nos processos de elaborao das polticas. A OTCA, ao propor uma gesto integrada das guas na Pan-Amaznia, deve, em primeiro lugar, envolver os setores partcipes
dessa arena, a fim de aproximar a sociedade nos nveis locais. Essa Organizao deveria
evitar o atendimento a burocracias setoriais, preocupando-se prioritariamente em envolR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7
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R ESENHAS
FINANCIERS, PHILANTROPES:
VOCATIONS THIQUES ET
RPRODUCTION DU CAPITAL
WALL STREET DEPUIS 1970
Nicolas Guilhot
Raisons dAgir ditions, Paris, 2004
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configurao agonstica entre duas classes capitalistas. Assim, o autor discorre sobre as mudanas no capitalismo ps 1979, mostrando como os proprietrios
acionrios passaram a ter seu poder ilimitado e como a
reestruturao do aparelho produtivo se fez basicamente em cima das perdas salariais sustentadas pelas baixas
taxas de sindicalizao.
neste contexto que entrariam em luta as classes
dirigentes. Wall Street teria sido no passado um clube
relativamente fechado, composto de membros recrutados no seio da grande burguesia da costa leste, pessoas
dotadas de nascimento, dinheiro e inteligncia. Este
mundo teria encontrado seu declnio irreversvel na
dcada de 1970, quando os bancos de investimento
comearam a diversificar sua atuao, criando um departamento de fuses e aquisies, que se alimentou
do desmembramento do setor industrial e abriu uma
competio aberta entre os bancos. Neste novo mundo, jovens sem laos ou herana social, mas com importante capital escolar, atrados pela liberalizao das
comisses, altos salrios e bnus, teriam adentrado
com fora no mercado e passado a abocanhar uma
fatia que teria pertencido s antigas elites.
Essa nova gerao de operadores financeiros, segundo Guilhot, teria uma relao puramente instrumental e muitas vezes incompatvel com os cdigos
de conduta da profisso com as normas profissionais
que estruturariam tradicionalmente o universo bancrio e de mercados futuros. Esses novos recrutas teriam escapado ao longo processo de socializao interna sobre o qual repousava o habitus dos seus mais
velhos, o conjunto das disposies sociais e econmicas que definiam a fronteira entre o lcito e o ilcito.
Esses jovens especuladores seriam, para o autor, totalmente desprovidos de capital social e econmico, verdadeiros sub-proletariados da finana.
A pesquisa encontra um claro limite no que se
refere seleo e ao tratamento das fontes com as
quais o autor trabalhou. Talvez pelo fato de no ter
feito pesquisa emprica e ter como fontes centrais as
revistas Business Week e Fortune e o Wall Street Journal,
isto , narrativas no-distanciadas e representantes das
partes interessadas e mais ilustradas deste debate, o
autor adere por demais hiptese nativa da luta entre
as classes dirigentes. De um lado, a burguesia industrial ilustrada e tica e, de outro, os novos financistas
especuladores sem escrpulos oriundos das classes m-
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CIDADE:
IMPASSES E PERSPECTIVAS
Maria Lcia Caira Gitahy e Jos Tavares de Lira
Correia (Orgs.)
So Paulo: Annablume Editora/FAU-USP/Fupam,
2007 (Coleo Arquiteses, n.2)
Nadia Somekh
FAU-Universidade Presbiteriana Mackenzie
A Faculdade de Arquitetura da USP acaba de editar, com dois volumes iniciais, a coleo Arquiteses, que
rene artigos das melhores teses e dissertaes produzidas no programa de Ps Graduao Estruturas Ambientais Urbanas. A rea de concentrao, embora genrica
originalmente, foi recentemente subdividida em oito
reas mais especficas: histria da arquitetura, da cidade
e do urbanismo, planejamento urbano, paisagem e ambiente, projeto, tecnologia e design. Essa amplitude
recortada efetivamente pelas dissertaes e teses que
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Aires e Cidade do Mxico. Ao retomar o debate conceitual, refletindo sobre a relao entre a forma urbana,
seus problemas e a prpria constituio da sociedade
que a produz, a autora aponta, com muita propriedade,
a importncia dos processos histricos na constituio
das trs cidades, em detrimento da lgica homogeneizadora que a viso dos processos de globalizao,
reestruturao produtiva e reformas neoliberais vm
imprimindo s pesquisas sobre grandes cidades. A autora aponta que os efeitos espaciais da chamada globalizao no explicam a diversidade que se manifesta
nas cidades contemporneas. As referncias tericas da
globalizao captam fragmentos das transformaes urbanas decorrentes das hierarquias estabelecidas pelas especificidades do mercado imobilirio e da ao do Estado: nacional e local. O texto aponta ainda diferenas
espaciais entre as trs cidades, decorrentes da estruturao dos sistemas de transporte, decises de poltica
urbana e dinmicas diferentes que produziram e reproduziram diferenciaes espaciais advindas de processos
histricos excludos das anlises globais. A importncia
das particularidades nacionais e regionais considerada, em contraposio a uma integrao passiva e subordinada economia global.
A busca de fomento internacional pelas cidades
avaliada criticamente por Pedro Arantes na anlise dos
financiamentos do Banco Mundial e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) para as polticas
urbanas. Quem ganha e quem perde com tais financiamentos? Segundo o discurso dos gestores, as concluses so contraditrias. De um lado, uma viso catastrofista aponta a reproduo do neoliberalismo atravs
das chamadas boas prticas a serem replicadas Pas
afora; de outro, uma percepo de falta de alternativas
para o prprio financiamento da cidade. A questo :
como medir os ganhos sociais e, mais do que isso,
como garantir estrategicamente esses ganhos e qual o
contorno poltico necessrio para tanto.
Algumas respostas aparecem no trabalho de ngelo Filardo, a partir da crtica conceitual da gesto
ambiental do Programa Guarapiranga. A anlise
econmica transcende as totalizaes de custos e benefcios chegando avaliao das perdas e ganhos entre
os agentes e com o ambiente. Para o autor, a ao dos
diferentes agentes sociais na busca de benefcios tem
efeito estruturante na cidade e representa uma manifestao material inscrita no espao urbano.
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Baltrusis analisa o mercado imobilirio das favelas, desmontando a tese do economista peruano Hernando de Soto de que a simples regularizao
fundiria produziria a recuperao urbana. Contrapondo-se a De Soto, o artigo procura mostrar que
a frmula s funciona com a necessria ao do poder
pblico na proviso de infra-estrutura, estabelecimento de novos e claros marcos regulatrios e, sobretudo,
regulao do desempenho democrtico da indstria
da construo. O autor defende a idia de que no
existem milagres ou frmulas mgicas no mbito da
poltica urbana. necessria uma poltica pblica de
proviso habitacional, uma continuidade dos processos de regularizao e urbanizao de reas degradadas
e, em especial, a ampliao da ao de agentes privados na produo de habitao de baixa renda dentro
do mercado.
Um tema inovador que enfoca a interface ruralurbano luz do caso dos assentamentos rurais de
Araras apresentado por Mrcia Renata Itani. A possibilidade de ampliao da insero produtiva das
famlias assentadas seria, segundo a autora, o caminho
para a superao dos conflitos existentes com outras
formas de ocupao periurbana, o que implica a
necessria presena dessas condies para o sucesso do
modelo a ser replicado no Pas.
A modificao perversa da paisagem de Belo
Horizonte metropolitana apontada por Stael de Alvarenga Pereira Costa. A superao desse problema de
degradao ambiental deve ser enfrentada, segundo a
autora, com um novo modelo de planejamento regional ambiental, co-responsabilizando atores pblicos
e privados.
Os trs trabalhos que encerram o volume apresentam textos que abordam a preservao e o planejamento fsico territorial do patrimnio cultural e paisagstico, bem como a questo de destinao dos
resduos slidos domiciliares em megacidades.
Silvia Passarelli enfoca a importncia da identificao de elementos urbanos ao longo da via frrea de
Santo Andr como constituio da identidade de um
municpio fundado no binmio indstria-ferrovia.
Alm disso, a formulao de uma poltica de preservao do patrimnio passa pela articulao de diversos
nveis de governo interagindo nas diferentes escalas,
bem como o envolvimento dos cidados na identificao dos bens a serem preservados.
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Maria Luiza Marques Dias examina trs experincias de escalas e contedos diferenciados de valorizao do patrimnio em ao planejada: o tombamento da Serra do Mar, conjunto importante de
patrimnio natural; a imaterialidade do Projeto Velho
Cinema Novo; e o planejamento de Curitiba luz do
conceito de patrimnio. O resultado aponta, nos trs
casos, que planejamento e preservao no so polticas antagnicas e seus componentes simblicos so
passveis de apropriao pela populao e poder pblico, gerando a ressignificao de uma nova cultura urbanstica.
Por fim, a anlise da destinao de resduos slidos domiciliares em So Paulo serve de base para
Claudia Ruberg formular uma proposta que opta
pela reduo do volume de resduos atravs da incinerao e de uma distribuio das estaes de modo
a reduzir racionalmente as viagens e a poluio por
ela gerada.
Para os organizadores, as publicaes das smulas de trabalhos realizados entre 2004 e 2006 retratam
a reorganizao do Programa de Ps-Graduao nas
novas reas de concentrao e do debate que as caracterizaram. O livro vai deve despertar nos leitores a
vontade de conferir as teses e dissertaes em sua ntegra e tambm proporcionar, pela sua qualidade e
problemas levantados, novos e amplos caminhos de
pesquisa que dem conta do desenvolvimento das
nossas cidades.
A ERA DA INDETERMINAO
Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek (Orgs.)
So Paulo: Boitempo, 2007 (Coleo Estado de Stio)
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5 (cont.) Hannah Arendt e Foucault, Jacques Rancire e Giorgio Agamben. O debate procura situar no pensamento brasileiro a tese da longa durao da indeterminao que marcaria a histria do pas (apesar
dos lapsos conjunturais de politizao, sempre vinculados publicizao do conflito pela entrada em cena dos setores populares), e nos expoentes do pensamento poltico ocidental a centralidade da indeterminao poltica na explicao do contemporneo.
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REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS
URBANOS
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E REGIONAIS
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Se houver at trs autores, todos devem ser citados; se mais de trs, devem ser citados os coordenadores, organizadores ou editores da obra, por exemplo: SOUZA, J. C. (Ed.). A experincia. So Paulo: Vozes, 1979; ou ainda,
a expresso et al. (SOUZA, P. S. et al.). Quando houver citaes de mesmo autor com a mesma data, a primeira
data deve vir acompanhada da letra a, a segunda da letra b, e assim por diante. Ex.: 1999a, 1999b etc. Quando
no houver a informao, use as siglas s.n., s.l. e s.d. para, respectivamente, sine nomine (sem editora), sine loco (sem o local de edio) e sine data (sem referncia de data), por exemplo: SILVA, S. H. A casa. s.l.: s.n., s.d. No
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ESTUDOS
URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao
E REGIONAIS
ONDE ADQUIRIR
ANPUR
Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo / UFBA
Rua Caetano Moura, 121, Federao
40210-350 Salvador, BA
Tel.: (71) 247 3803, ramal 220
ppgau@ufba.br
COPEC
Rua Curitiba, 832, sala 201
30170-120 Belo Horizonte, MG
Tel.: (31) 3279 9145
copec@niag.face.ufmg.br
EDUFAL
Editora da Universidade Federal de Alagoas
Prdio da Reitoria Campus A. C. Simes
BR 104, km 97,6 Tabuleiro do Martins
57072-970 Macei, AL
www.edufal.ufal.br
FUPAM/USP
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo / USP
Rua do Lago, 876, Cidade Universitria
05508-900 So Paulo, SP
Tel.: (11) 3091 4566 / 4648
public@fupam.com.br
IBAM
Largo Ibam, 1, Humait
22271-070 Rio de Janeiro, RJ
Tel.: (21) 2536 9835
deo@ibam.org.br
INAY LIVROS
Congressos e eventos na rea de arquitetura e urbanismo
Tel.: (11) 3399 3856
inaylivros@ig.com.br
INSTITUTO POLIS
Rua Arajo,124, Centro
01220-020 So Paulo, SP
Tel.: (11) 2174 6800
publicacoes@polis.org.br
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ESTUDOS
URBANOS
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E REGIONAIS
VENDAS E ASSINATURAS
E XEMPLAR AVULSO : R$ 25,00
venda nas instituies integrantes da ANPUR e nas livrarias relacionadas nesta edio.
A SSINATURA A NUAL (dois nmeros): R$ 45,00
Pedidos podem ser feitos Secretaria Executiva da ANPUR, enviando a ficha abaixo
e um cheque nominal em favor da Associao Nacional de Ps-Graduao
e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional.
CEP:
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Assinatura _________________________________________
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