DEPARTAMENTO DE

DIREITO

Renda Bsica de Cidadania

por
Gustavo da Costa Ferreira Moura dos Santos

ORIENTADORA: Telma da Graa de Lima Lage

2007.2

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO DE JANEIRO

RUA MARQUS DE SO VICENTE, 225 - CEP 22453-900
RIO DE JANEIRO BRASIL

Renda Bsica de Cidadania

por
Gustavo da Costa Ferreira Moura dos Santos

Monografia
apresentada
ao
Departamento de Direito da
Pontifcia Universidade Catlica
do Rio de Janeiro (PUC-Rio) para
a obteno do Ttulo de Bacharel
em Direito.

Orientadora: Telma da
Graa de Lima Lage

2007.2

RESUMO

No presente trabalho analisada a poltica pblica conhecida

como Renda Bsica de Cidadania, instituda no Brasil pela Lei
10.835/2004, que consiste no pagamento de uma renda incondicional
e universal a todos os residentes no pas. Abordam-se seus
antecedentes histricos, seus fundamentos tericos e constitucionais,
demonstrando-se as diferenas em relao ao sistema da Seguridade
Social da Constituio de 1988, bem como em relao s seculares
aes assistenciais, filantrpicas e de benemerncia.

SUMRIO
1. Introduo

2. Bons e maus pobres

12

3. Definio de Renda Bsica de Cidadania

20

4. Por que uma Renda de Cidadania?

23

4.1. Diminuio da burocracia

27

4.2. Segurana cidad

28

4.3. Eliminao da armadilha do desemprego.

28

4.4. No aceitao do trabalho degradante

31

4.5. Auto-estima como valor

33

4.6. Fomento atividade econmica

35

5. Crticas habituais ao programa.

37

5.1. A riqueza deve ser conseguida por meio do

37

trabalho.
5.2. A Renda de Cidadania injusta, porque os pobres
recebem o mesmo que os ricos.

40

5.3 A Renda de Cidadania uma loucura, invivel,

40

carssima.
5.4. A Renda de Cidadania devia ser paga s famlias e,

41

no, individualmente.
5.5. A Renda de Cidadania um programa
assistencialista.

42

6. Implementao no Brasil

44

6.1. O obstculo

44

6.2. O Bolsa Famlia a primeira fase de implementao

da Renda de Cidadania?

48

7. A sada pela porta. Sada?

50

Bibliografia

52

Anexo 1 (Lei 10.835/04)

56

Anexo 2 (Lei 10.836/04)

58

Anexo 3 (Decreto 5.074/04)

63

Palavras

chave:

renda,

bsica,

cidadania,

desigualdade,

transferncia, social, seguridade, assistncia, previdncia, welfare

desemprego,

De primeiro, eu fazia e mexia, e

pensar no pensava. No
possua os prazos. Vivi puxando
difcil de difcel, peixe vivo no
moqum: quem mi no aspro,
no fantaseia. Mas, agora, feita a
folga que me vem, e sem
pequenos dessossegos, estou de
range rede. E me inventei neste
gosto, de especular idia.

Riobaldo

1. Introduo
Decerto, causa estranhamento a um incauto a leitura da monografia de
fim de curso de um aluno de Direito em que a maior parte da bibliografia no
jurdica1. De fato, embora tenham tido alguma importncia, no foram
preponderantes para a elaborao do presente trabalho os tradicionais manuais
e leis comentadas que habitualmente acompanham os alunos de graduao em
Direito e, por conseqncia, so, normalmente, fontes primordiais para a
monografia.
Este fato no decorre de idiossincrasias do autor, como se poderia
pensar. conseqncia inarredvel, em verdade, da prpria natureza do tema
escolhido: a Renda Bsica de Cidadania, instituda, no Brasil, pela Lei
10.835/2004. Conforme se observar na leitura deste trabalho, trata-se de
poltica pblica subversora de postulados e princpios que vm orientando h
sculos a ao estatal no trato em relao questo social antes mesmo do
cunhamento do termo questo social, nos idos da dcada de trinta do sculo
XIX2.
No obstante a escassez de bibliografia jurdica acerca deste programa
de governo especfico, certamente nos depararamos com idntico obstculo
mesmo que buscssemos analisar alguma poltica pblica que se encontrasse
acorde com os preceitos seculares que orientam as aes de combate ao
pauperismo3, os quais como veremos reproduzem-se no desenho da
Seguridade Social dado pela Constituio de 1988. Aqui, temos um problema
de outra natureza e que no ser objeto de investigao nesta monografia: o
currculo dos cursos jurdicos, omisso quanto ao estudo de temas de
importncia para a maior parte da populao brasileira, como a Assistncia
Social e a Previdncia Social; e, ao nosso entender, no de forma
1

Utilizamos aspas para salientar que se trata de concepo do termo jurdico como relativo Cincia
do Direito em sua concepo estrita, ou seja, no sentido de Dogmtica Jurdica ou Jurisprudncia
Tcnica, como bem diferenciada por Paulo Nader em sua Introduo ao estudo do Direito.
2
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social. Uma crnica do salrio. Petrpolis: So
Paulo, 2005. p. 30
3
Oportunamente mostraremos a diferena entre os termos pauperismo e a questo social
propriamente dita a que fizemos referncia inicialmente.

despropositada: a omisso d-se por conta da orientao pedaggica elitista e

do cunho mercadolgico de que se revestem as faculdades de Direito.
desolador observar que as repercusses desta omisso chegam ao Supremo
Tribunal Federal. Nas ocasies em que teve que se pronunciar acerca do tema,
foi corrente a confuso de conceitos bsicos essenciais para a sua
compreenso e a aplicao correta das leis afins4. H um grande descompasso
entre as conquistas polticas de grupos engajados com a o combate pobreza
no mbito da constituinte e o avano da dogmtica jurdica na anlise do
tema5.
A falta de bibliografia, portanto, apresenta-se somente como a ponta de
um iceberg: do grande problema que representa esse enorme descompasso
entre o direito positivo e a realidade social6. E no s: representa, ainda o
flagrante desajuste entre o mainstream dos discursos polticos tanto de
esquerda como de direita e esta realidade. Para ilustr-lo, podemos comparar
os discursos de dois dos representantes mais expressivos de matizes
ideolgicas contrapostas no Brasil contemporneo. Primeiro, transcrevemos
trecho da fala do presidente Lula na ocasio do lanamento do Programa
Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego, no dia 30 de junho de 2003:
Gerar empregos para todo o povo brasileiro um sonho, uma obsesso e uma
determinao do meu Governo. E eu no tenho dvida de que tambm de todos os
governos estaduais, dos prefeitos, dos deputados e senadores, dos ministros e de todas as
pessoas que tm responsabilidade no nosso pas. (...) Eu digo isso porque quem j ficou
desempregado, neste pas, sabe que o desemprego como uma das doenas crnicas do
ser humano. No tem nada que possa dar maior prazer a um ser humano do que
trabalhar e, no final do ms, receber o seu salrio e poder gastar o seu dinheirinho,
ajudando a famlia ou a si prprio. Hoje, as nossas meninas e os nossos meninos, muitas
vezes, no gostam nem de pedir dinheiro para o pai ou para a me, porque antes de receber
o dinheiro recebem um discurso: "o pai e a me no tm dinheiro". (...) A verdade que isso
vai deixando a juventude sem nenhuma condio de acreditar que algum vai fazer alguma
coisa por ela7 (grifo nosso)
4

Ver, v. g., a Rcl 4.427-MC-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 6-6-07, DJ de 29-6-07, em
que h clara confuso entre os conceitos de Previdncia e Assistncia Social. O mesmo equvoco
pode ser observado nos RE 401.127-ED, AR 1390/SP, RE-AgR 369994 e RE-AgR 273501.
5
Para uma anlise aprofundada da atuao destes grupos na constituinte, que resultaram na atual
arquitetura da Seguridade Social, ver BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social e Trabalho. Braslia:
UnB, 2006
6
Ver CASTEL. Op. cit. p. 30
7
Disponvel em <http://politicos.br101.org/discurso-lula-programa-primeiro-emprego.html>. Acesso
em 10/07/2007.

10

O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, por sua vez, por ocasio da

abertura do Seminrio Internacional sobre Emprego, Renda e Trabalho,
realizado em So Paulo no dia 07/04/1997, assim se posicionou sobre o tema:
H uma tendncia natural de concentrao de riqueza, inclusive nas camadas de

trabalhadores com melhores condies de vida, o que dificulta a incluso dos despossudos.
As polticas pblicas tm de fazer o oposto, no sentido de criar condies para mais pessoas
participarem criativamente do processo produtivo. De novo, a questo da educao est
ligada quela do emprego. No por acaso que o Ministrio do Trabalho est gastando
bilhes de reais em programas para criar empregos, educar e treinar mo-de-obra, de
forma que se abram oportunidades de aprendizado, sem o que no haver
possibilidade de manter o trabalho.8 (grifo nosso)

Certamente, no seria necessrio colacionar estes dois trechos para

demonstrar que as polticas governamentais que tem como objetivo a criao
de vagas de emprego e o fomento do mercado de trabalho so comuns tanto
em governos de esquerda, quanto nos de direita. Tal no ocorre por conta de
mera coincidncia do destino. Quando observamos, no decorrer dos sculos
at o presente momento, as estratgias para o trato em relao questo
social, possvel, claramente, inferir diversos aspectos comuns que talvez
expliquem o discurso unvoco. E talvez possamos entender a perpetuao da
questo social e o aumento progressivo da pobreza extrema evidncias de
que os remdios ministrados no tm o efeito esperado.
O ceticismo em relao a estas estratgias , de modo bastante enftico,
demonstrado por Robert Kurz, filsofo alemo, em artigo publicado no jornal
Neues Deutschland:

O discurso da libertao do trabalho revelou-se obsoleto. Enquanto a terceira revoluo

industrial torna o trabalho suprfluo escala mundial, produzem-se ao mesmo tempo
massivamente produtos inteis ou que constituem um perigo pblico. O ponto de vista do
trabalho est desmoralizado. Agora que se paga caro o facto de o marxismo ter herdado da
histria burguesa a tica protestante do trabalho e a ideologia liberal do carcter
antropolgico e supra-histrico do trabalho.
O carcter coercivo do trabalho hoje assinalado no slogan da administrao do trabalho, de
que qualquer trabalho seria melhor do que nenhum. Tem que se impor o emprego a qualquer
preo, mesmo com salrio de fome, com horrios dos primrdios do capitalismo, exigncias

Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/DESUST3.HTM> Acesso no dia

10/07/2007.

11

de mobilidade extrema, etc. O que justificado apelando ao "vigilante interno de trabalho"

nos indivduos modernos, que interiorizaram o perfil de exigncia capitalista.9

A Renda de Cidadania um programa de transferncia de renda que

visa, de alguma forma, preencher o vo entre a ordem econmica e a ordem
jurdica. E de uma forma que, para um observador de primeira viagem, pode
at parecer simplria: Dem a todos os cidados uma renda modesta, porm
incondicional, e deixem-nos complet-la vontade com renda proveniente de
outras fontes.10. No entanto, quando se esmiuarem os fundamentos, razes e
conseqncias desta proposta, ser possvel observar mudanas de paradigma
de propores tais que estaro aptas a fornecer-lhe a caracterizao de
revolucionria seno tanto, pelo menos, a de mais efetiva.

KURZ, Robert. Desemprego feliz?. Disponvel em <http://obeco.planetaclix.pt/rkurz197.htm>.

Acesso em 20/10/07
10
VAN PARIJS, Philippe. Renda bsica: renda mnima garantida para o sculo XXI?. Estudos
Avanados, v. 14, n. 40. So Paulo: USP, 2000, p. 179

12

2. Bons e maus pobres

A chave para a compreenso do fundamento maior da Renda de

Cidadania a delimitao do pblico-alvo das polticas pblicas pertencentes
Seguridade Social. Este sistema, trazido ao Brasil na Constituio de 1988
(art. 194), incorpora modelos de proteo social advindos de pases
capitalistas desenvolvidos11: 1) o bismarckiano, inspirado na lgica do
seguro, custeado e gerido preponderantemente por seus beneficirios os
trabalhadores e cujo clculo das prestaes obedecem aos princpios
atuariais ; 2) o beveridgiano, modelo dito assistencial, cujas prestaes
configuram direitos subjetivos pblicos, gerido pelo Estado e financiado com
recursos fiscais. O fundamento da Seguridade bem explicado pela professora
da Faculdade de Economia da UFRJ, Maria Lcia Teixeira Werneck Vianna:

(...) a sociedade se solidariza com o indivduo quando o mercado o coloca em

dificuldades. Mais precisamente, o risco a que qualquer cidado, em princpio, est sujeito
de no conseguir prover seu prprio sustento e cair na misria deixa de ser problema
meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma responsabildiade social,
pblica. O Estado de bem-estar assume a proteo social como direito de todos os cidados
porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade entre destituio e desenvolvimento.12
(grifo nosso)

Observa-se, nos aludidos modelos, uma necessidade de integrao ao

trabalho (quando o mercado o coloca em dificuldades...). Se o risco a que
est exposto o indivduo o de no conseguir prover seu prprio sustento,
o que pressuposto implcito que deve tentar. neste ponto que observa-se
uma continuidade em relao ao critrio de escolha do pblico-alvo da
assistncia, da filantropia e da ajuda aos desamparados nas sociedades prindustriais e na contemporaneidade. No h dvida que so os estropiados, os
desamparados, os pobres, desfavorecidos, infortunados. Mas no todos.
A questo social. A questo social definida por Robert Castel como
uma inquietao quanto capacidade de manter a coeso de uma
11

Cf. BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia Social no Brasil: um Direito entre Originalidade e

Conservadorismo. Braslia: UnB, 2003, pgs. 62-63
12
VIANNA, Maria Lucia Teixeira Werneck. A americanizao (perversa) da seguridade social no
Brasil: estratgias de bem-estar e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IUPERJ: Revan, 1998, p. 13

13

sociedade.13 Os seus protagonistas representam, portanto, uma ameaa ao

conjunto ressalte-se que a aludida questo social no sinnimo de
pauperismo, porque a pobreza, tida como privao dos bens civilizatrios,
nem sempre representa esta inquietao14 - face ao risco de desmoronamento
destas estruturas de coeso, o conjunto apresenta as solues. Como veremos,
a integrao ao mundo do trabalho referncia definitiva para o delineamento
destas solues.
Nas sociedades pr-industriais, o apartamento em relao s instituies
sociais famlia, religio e trabalho representa a condio de desfiliao.
Uma pessoa, ou bem que se encontra filiada por estar vinculada a alguma
destas instituies segundo as regras sociais vigentes, ou bem que se encontra
desfiliada, quando no se enquadra naqueles padres. Nestas sociedades,
existe uma integrao primria dos indivduos, ou seja que ligam
diretamente os membros de um grupo a partir de seu pertencimento familiar,
da vizinhana, do trabalho e que tecem redes de interdependncia sem a
mediao de instituies especficas.15 Estes indivduos, quando em situao
de

fragilidade,

encontram

guarida

neste

aparato

orientado

pela

interdependncia tradicional. Mais uma vez, valemo-nos da lio de Robert

Castel:

Essas comunidades tendem, pois, a funcionar como sistemas auto-regulados ou

homeostticos que recompem seu equilbrio mobilizando seus prprios recursos. Uma nova
afiliao se processa sem mudar de quadro de referncia. A integrao ameaada
reconstituda sobre uma base territorial e no quadro das interdependncias dadas por essa
inscrio. Quando surge uma dificuldade no sistema das protees mais prximas, a
sociabilidade primria menos rompida do que distendida, e o sucesso das operaes de
recuperao depende de sua elasticidade, que no infinita.16

Logo, uma hiptese de desfiliao seria dada por uma situao tal de
disteno desta sociabilidade primria a que Castel fez referncia apta a
provocar o rompimento desta rede de proteo. Surge, a, um desfiliado: o

13

CASTEL. Op. Cit.,p. 41

Como cedio, a pobreza pode ser um fator positivo na fixao do preo da fora de trabalho,
alavancando o lucro e, portanto, a produo econmica.
15
CASTEL. Op. Cit. p. 48
16
Ibid, p. 51-52
14

14

enjeitado, o velho sem famlia, o rfo, o louco. Mas h, tambm, o desfiliado

por opo de vida: o vagabundo, o andarilho, o mambembe, o preguioso, o
biltre, o velhaco, o rufio.
A triagem dos desfiliados sempre foi preocupao das aes
assistenciais: o que desfiliado por ser ardiloso ou vadio, a este no se d
importncia a no ser que sua presena passe a ser uma ameaa coeso,
hiptese em que geralmente no ser assistido, mas isolado ou punido. J
aquele que desfiliado por um infortnio da vida, um coitado e merece ser
assistido e o ser, na medida da possibilidade daquela sociedade. So, a,
diferenciados os bons dos maus pobres, por meio dos critrios que, at
hoje, permeiam as aes de assistncia social:

Dentre as populaes sem recursos, algumas sero rejeitadas e outras atendidas. Desenhamse dois critrios: o do pertencimento comunitrio a assistncia se vincula, de preferncia,
aos membros do grupo e rejeita os estrangeiros (evidentemente, ser preciso elaborar o que
significa ser membro do grupo e ser estrangeiro); o da inaptido [nunca inapetncia]
para o trabalho a assistncia acolhe preferencialmente os que so carentes porque, como o
rfo sozinho ou o idoso impotente, so incapazes de suprir suas necessidades atravs do
trabalho (mas, tambm aqui, deve-se precisar o critrio atravs da anlise das prticas e das
regulamentaes que o definem). Esta distino (...) circunscreve o campo do socialassistencial em sua diferena quanto s outras formas de interveno social, voltadas para as
populaes capazes de trabalhar.17

A despeito do aperfeioamento e da especializao dos instrumentos

desta rede de proteo com a passagem de uma sociabilidade primria para
uma secundria, que uma socialidade construda a partir da participao
em grupos, supondo uma especializao das atividade e das mediaes
institucionais18 permaneceram estes critrios de triagem. A este respeito,
economista do IPEA Luciana Jaccoud observa:

As polticas sociais derivadas da insero das pessoas no mundo do trabalho- e dentro

deste, no assalariamento so a matriz original a partir da qual tem incio o processo
moderno de construo do sistema brasileiro de proteo social. O assalariamento formallegal, sancionado pelo Estado, foi e em grande medida continua sendo a porta de entrada
das pessoas na proteo social, tanto no que se refere cobertura de riscos sociais derivados

17
18

Ibid, p. 59
Ibid., p.48

15

das atividades laborais (seguro contra acidentes de trabalho, seguro-desemprego, auxliomaternidade, etc), como no que diz respeito a situaes de inatividade.19

Numa sociedade em que houvesse um concerto afinado entre os fatores

da produo capitalista, a Seguridade Social da Constituio de 1988 cairia
como uma luva: os trabalhadores teriam sua proteo por serem contribuintes
da Previdncia; aqueles incapacitados para o trabalho os velhos, as crianas,
os doentes, etc. teriam a garantia de sua subsistncia pela Assistncia.
Estaria, portanto, plenamente atendido o direito de viver de toda a
populao. Porm, a expresso a quem dela necessitar, contida no art. 203
da Constituio, na verdade no to ampla como pode, a princpio, parecer.
A quem dela necessitar, sim, desde que no seja um preguioso
aproveitador.20 Nesse sentido, so pertinentes as consideraes da Professora
de Servio Social da UnB, Ivanete Boschetti:

A justaposio da previdncia e da assistncia revela-se tembm pela natureza de

complementaridade inerente a estas polticas. Enquanto a previdncia se destinaria aos
trabalhadores capazes e em condies de exercer uma atividade laborativa e assim
assegurar os direitos contributivos, a assistncia, em tese, cobriria aqueles que, por
incapacidade ao trabalho (em decorrncia de idade e/ou deficincia) [...] no teriam acesso
previdncia. So polticas destinadas a amparas aspectos ou manifestaes diferentes de
um mesmo fenmeno: a relao do homem com o trabalho. Esta justaposio, entretanto,
produz uma dupla categorizao: a obrigao do trabalho (assalariado ou no) que
garante o direito aos benefcios previdencirios de cobertura dos riscos sociais; e a
obrigao de se ter srias razes que justifiquem o no exerccio do trabalho que
garante o direito s prestaes assistenciais que asseguram transferncia de renda.21
(grifo nosso)

Entretanto, o aludido concerto no ocorre. Muito ao contrrio: as altas

taxas de desemprego, o fenmeno da precarizao do trabalho22 e o

19

JACCOUD, Luciana et. al. Questo social e Poltica Pblicas no Brasil Contemporneo. Braslia:
IPEA, 2005, p. 251
20
Art. 20, 2 da Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei 8.742/93): Para efeito de concesso deste
benefcio, a pessoa portadora de deficincia aquela incapacitada para a vida independente ou
para o trabalho. (grifo nosso)
21
BOSCHETTI. Op. Cit.. p. 67-68
22
A constatao acerca da forte desacelerao dos postos de trabalho assalariados formais permite
identificar uma profunda modificao na qualidade da ocupao gerada no pas. Ao se reconhecer que
o emprego assalariado formal representa o que de melhor o capitalismo brasileiro tem constitudo para
a sua classe trabalhadora, pois bem acompanhado de um conjunto de normas de proteo social e
trabalhista, conclui-se que a sua reduo absoluta e relativa nos anos 90 vem acompanhada do
aumento de vagas asslariadas sem registro e de ocupaes no-assalariadas, implicando aumento
considervel da precarizao das condies e relaes de trabalho. (in POCHMANN, Mrcio. O

16

esgotamento do modelo de Welfare State se que no Brasil j houve muito o

que ser esgotado -, evidenciado no somente pela incapacidade de o Estado
prover os servios pblicos essenciais, como tambm pela gesto de
inspirao neoliberal haja vista a privatizao dos servios pblicos e os
novos instrumentos de parceria entre o governo e a iniciativa privada tornam
urgente o engendramento de alternativas que faam frente s necessidades das
pessoas vulnerveis. Nesse sentido, de grande importncia a anlise de
Robert Castel:

La restructuration dune societ dans le sens de sa modernisation entrane une

marginalisation de certains groupes sociaux. Ce fut le cas lors de la lente transformation de
la societ fodale, comme aux dbuts de lindustrialisation. Actuellement, depuis une
vingtaine dannes, les restructurations industrielles, la recomposition des relations de
travail, les redploiements de lappareil productif pour faire face une concurrence
internacionale exacerbe, etc., entranent ds effets du mme type.23

Em igual sentido, posiciona-se o professor da Universidade Goethe de

Frankfurt, Paul Wolf:
O paraso social est perdendo a sua glria. (...) J no podem ser ignorados os sinais de
uma nova era das relaes industriais: crise no mercado de trabalho, fim da era do pleno
emprego, greves locais e setoriais, dispensas coletivas, fechamento de fbricas, emigrao de
empresas, progresso fiscal, racionalizao do emprego, eroso dos direitos do trabalho,
reduo das prestaes do seguro social, aumento dramtico do desemprego,
empobrecimento e perda do standart social da classe operria. Que aconteceu? Estado Social
falido? Desmonte do Estado Social? Ou a sua modernizao?24

Dentro de uma lgica que retoma aos postulados defendidos por

economistas liberais clssicos, h uma defesa de total desmonte do Estado
garantidor dos direitos sociais lgica que reforada pela colocao de
instituies privadas, que paradoxalmente guiam suas atividades pelo lucro,
em posio de agente transformador desta nova realidade social: leia-se
responsabilidade social da empresa, selo empresa cidad, comrcio
emprego na globalizao: a nova diviso internacional do trabalho e os caminhos que o Brasil
escolheu. So Paulo: Boitempo, 2001, p. 98 )
23
CASTEL, Robert. Les marginaux dans lhistoire In: PAUGAM, Serge (org.) Lexclusion, ltat des
saviors.. Paris: La Dcouverte, 1996
24
WOLF, Paul. Declnio do Estado Social (reflexes sobre a atual situao do trabalho na Europa) In:
FRANCO FILHO, Georgenor de Souza (coord..) Presente e Futuro nas Relaes de Trabalho. So
Paulo: LTr, 2000, p. 84

17

justo, etc. Com muita argcia, a escritora francesa Viviane Forrester

assevera:

Repita-se: a vocao das empresas no serem caridosas. A perversidade consiste em

apresent-las como aquelas foras vivas que seguiriam mais propriamente imperativos
morais, sociais, abertos para o bem-estar geral, quando elas tm de seguir um dever, uma
tica, no h dvida, mas que lhe pedem para produzir lucro, o que em si totalmente lcito,
juridicamente sem mcula.25

No por outro motivo, Fbio Konder Comparato indaga:

Mas ter o empresrio, tambm, direitos positivos? Fora do elenco de direitos do art. 7 da
Constituio, por exemplo, teriam as empresas o dever de desenvolver um plano de
assistncia social ou de previdncia complementar a para os seus empregados? O art. 116,
pargrafo nico da Lei 6.404 [o acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer
a companhia realizar o seu objeto e cumprir a sua funo social] obrigaria, porventura, o
acionista controlador a fazer com que a companhia participasse de campanhas de
recolhimento e amparo de menores abandonados, lanadas pelo governo do Municpio onde
tem a sua sede? Mais especificamente, em caso de conflito entre o interesse prprio da
empresa, como unidade econmica, e o interesse geral da coletividade, deve o empresrio
sacrificar o interesse empresarial em prol do bem comum, deixando, por exemplo, de
aumentar os preos dos produtos ou servios de primeira necessidade, sem estar a isso
legalmente obrigado?26

Esperar, tambm, que aes filantrpicas de pessoas fsicas, Igrejas e

ONGs sem fins lucrativos dem conta do novo exrcito de desfiliados que esta
nova configurao do sistema de produo temerrio. As presses de
mercado e a insistncia em se reconhecer o primado do trabalho nosso mais
sagrado tabu, em feliz dizer de Viviane Forrester como orientador da
ordem social faz com que tenhamos, cada vez mais, hordas e hordas de
desempregados e trabalhadores em situao aviltante. esclarecedora e
estarrecedora a ironia de Robert Kurz:

maneira duma seita, os pragmticos capitalistas tentam chupar at ao tutano os

trabalhadores de salrios baixos deserdados e individualizados: Tu s importante. D o
melhor rendimento de que fores capaz. um facto que j no te damos dinheiro em troca,
mas em contrapartida podes voltar a saudar a bandeira como qualquer escudeiro mais
apalermado. 27
25

FORRESTER, Viviane. Horror Econmico. So Paulo: Unesp, 1997, p. 85

COMPARATO, Fbio Konder. Estado, empresa e funo social. Revista dos Tribunais. Ano 85,
vol. 732. So Paulo: RT, 1996, p. 44
27
KURZ,
Robert.
Ests
barata,
Alemanha?
Disponvel
em:
<http://obeco.planetaclix.pt/rkurz212.htm> Acesso em 20/10/2007
26

18

por este motivo que entendemos que pela via do Estado e, no, pela
do trabalho ou pela dos bons instintos cristos que podero surgir
alternativas que faam jus a estas novas demandas da sociedade globalizada.
Nesse contexto, diversos novos programas estatais que fugiam dos padres
aqui expostos foram criados, todos com o escopo de abarcar estes novos
desfiliados do sxulo XXI: a nova questo social:

A questo social, tal como manifestada no incio do sculo XIX, no era exatamente a
pobreza em si, pois esta sempre fez parte da histria da humanidade e por muito tempo foi
considerada como inscrita na ordem das cosias e da criao. Tal questo tambm no se
refere s respostas assistenciais concedidas pelos poderes pblicos aos miserveis ou s
medidas repressiva dirigidas por um Estado policial aos maus pobres, considerados
perigosos pela ordem pblica. O que assumiu a feio de questo social foi, de fato, a
constatao da existncia de uma massa de trabalhadores pauperizados, a qual no podia ser
explicada como o resultado da vagabundagem nem ser situada como perifrica em relao
estrutura social e ao modo de produo capitalista.28

Talvez nenhumas destas propostas tenham sido e ainda sejam to

criticadas como os programas de transferncia de renda desvinculados da
aptido/inaptido ao trabalho. Afinal, por que algum trabalharia por um
salrio se pudesse viver da assistncia?29. Os programas, cujo exemplo mais
significativo o Bolsa Famlia, so condicionados a uma determinada situao
de pobreza objetivamente considerada (famlias com renda per capita abaixo
de X reais), tem como destinatrias as famlias e as prestaes pagas variam
de acordo com o nvel de renda da famlia e caractersticas particulares de
cada famlia (nmero de filhos em idade escolar, v.g.). Eles no se inserem na
Previdncia Social, uma vez que no so dependem de prvia contribuio,
tampouco na Assistncia Social, j que no h necessidade de se comprovar a
inaptido para o trabalho e, sim, uma situao de pobreza duradoura. Quanto a
estas polticas, assevera Luciana Jacoud:

A proliferao de bolsas monetrias para a populao economicamente ativa abaixo de

certa linha de pobreza um benefcio de origem ainda mais recente, de aplicao focalizada,
que se explica e se estrutura a partir de uma poltica de governo, tendo por substrato a
condio de pobreza ou vulnerabilidade social dos beneficirios. Sua natureza ainda
28

BOSCHETTI. Seguridade Social e Trabalho. Braslia: Letras livres: Editora UnB, 2006, pags. 282283
29
BOSCHETTI. Assistncia Social no Brasil. p. 56.

19

temporria e instvel, e no representa um direito proteo advindo de uma poltica

nacional de assistncia social.30

Totalmente diferente deste modelo, contudo, o da Renda Bsica de

Cidadania, instituda no Brasil pela Lei 10.835/2004. Vejamos o que dispe o
art. 1 da referida lei:
Art. 1. instituda, a partir de 2005, a renda bsica de cidadania, que se constituir no
direito de todos os brasileiros residentes no Pas e estrangeiros residentes h pelo menos 5
(cinco) anos no Brasil, no importando sua condio socioeconmica, receberem,
anualmente, um benefcio monetrio.

Partindo, portanto, do pressuposto que a busca pelo pleno emprego

uma bandeira ultrapassada e que no se presta mais a atender os anseios e
perspectivas de liberdades substantivas da sociedade contempornea, este
trabalho procura analisar esta poltica de transferncia de renda, seus
objetivos, fundamentos jurdicos e seu enquadramento constitucional.

30

JACCOUD. Op. Cit. p. 253

20

3. Definio da Renda Bsica de Cidadania

Diversas polticas estatais de distribuio de riqueza, que em algum

aspecto se assemelham Renda de Cidadania, j foram pensadas em todo o
mundo, sob as mais variadas denominaes , tais como bnus estatal,
demogrant, renda da terra, dividendo territorial, benefcio universal,
imposto de renda negativo, soldo bsico universal e incondicional, renda
mnima garantida e renda de existncia31. No entanto, a expresso Renda
de Cidadania a mais adequada aos objetivos e natureza desta prestao,
conforme se demonstrar no presente artigo.
O professor de cincias econmicas , sociais e polticas da Universidade
Catlica de Louvain Philippe Van Parijs, um dos fundadores da BIEN 32 (Basic
Income Earth Network), define a Renda de Cidadania como uma renda paga
por uma comunidade poltica a todos os seus membros individualmente,
independentemente de sua situao financeira ou exigncia de trabalho.33
O primeiro aspecto bsico da Renda de Cidadania , como o nome diz,
de ser uma renda. Ou seja, deve ser uma prestao peridica, cujos intervalos
regulares devem ser definidos pelo ente pblico pagador anual, mensal ou
semanal. Alm disso, da prpria natureza da Renda de Cidadania que ela
seja paga em dinheiro e, no, sob a forma de tickets com uso restrito, crditos
fiscais ou ttulos. Para que o benefcio possa ser definido como Renda de
Cidadania, no pode haver qualquer tipo de controle ou restrio quanto ao
que o beneficirio far com o produto da Renda.
O segundo aspecto importante o fato de ela dever ser paga por um ente

poltico, ou seja, por meio de recursos controlados pelo Estado. No

necessrio, contudo, que seja paga em nvel federal. A ttulo de exemplo,
podemos citar a primeira experincia mundial de Renda de Cidadania, que
31

FIGUEIREDO, Ivanilda. Polticas pblicas e a realizao dos direitos sociais. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2006, p. 37
32
A BIEN (Basic Income Earth Network) uma rede de acadmicos e ativistas de diversos pases que
discutem sobre a implementao da Renda de Cidadania. http://www.basicincome.org
33
VAN PARIJS, Philippe. Renda bsica: renda mnima garantida para o sculo XXI? In: Estudos
Avanados, v. 14, n. 40. So Paulo: USP, 2000, p. 179

21

ocorreu no Alasca34 estado-membro dos EUA. A sua gesto financeira pelo

ente estatal tambm no tem importncia para a definio do que seja ou no
Renda de Cidadania, podendo ela ser financiada da forma que for mais
interessante ao ente. O Permanent Fund Dividend (nomenclatura que recebe a
Renda de Cidadania distribuda no Alaska), por exemplo, financiado como
parte de um rendimento de um fundo de investimentos de diversas naturezas,
criado pelo estado com a utilizao dos royalties cobrados pela explorao de
petrleo.
Outro aspecto imprescindvel na Renda de Cidadania a universalidade.
Nesse sentido, fundamental a lio de Ivanilda Figueiredo:
A Renda de Cidadania um direito dos cidados de desfrutarem das riquezas do local no
qual nasceram ou residem. No uma ajuda aos pobres e estropiados, embora, como
conseqncia, ajude aos menos favorecidos e contribua para o decrscimo da
desigualdade.35

Embora alguns estudiosos estabeleam excees quanto a determinadas

categorias de pessoas, tais como crianas, aposentados, pensionistas e internos
(presos, internados em manicmios ou lares de idosos), a Lei 10.835/04 no
faz ressalva, apenas limitando a renda quanto aos estrangeiros residentes
queles que j se encontram no pas h 5 (cinco) anos. Entretanto, conforme
analisaremos adiante, a lei brasileira tem uma peculiaridade: o Poder
Executivo pode implementar de forma gradativa o projeto de lei em questo,
priorizando as camadas mais pobres da populao.
A Renda de Cidadania deve, ainda, ser paga individualmente, como
assevera Van Parijs:

34

Nenhum outro estado norte-americano possui um programa de dividendos como o Alasca. Cada
residente que faz uma aplicao e qualificao no importando quo jovem ou idoso, rico ou pobre,
seja, obtm uma fatia pessoal das receitas do estado provenientes da produo estatal de petrleo, e
cada um dos alasquianos pode decidir por si mesmo com o que gastar ou poupar sua parte. O
programa de dividendos do Alasca tem produzido mais impactos macroeconmicos positivos que
qualquer outro tipo de gasto do governo. Os dividendos ajudam a criar milhares de empregos a cada
ano com grande eficincia e sem paralelo. A forma de igual tratamento para todos os alasquianos
aumentam (sic) significativamente a renda anual disponvel para as famlias do Alasca. (BASSO,
Leonardo Fernando Cruz. Renda mnima garantida prs e contras. So Paulo: FGV, 2000, p. 71)
35
FIGUEIREDO. Op. Cit., p.52

22

A renda bsica paga individualmente a cada membro da comunidade, em vez de a cada

unidade familiar tomada como um todo ou a seu chefe, como o caso na maioria dos
sistemas de renda mnima garantida existentes. (...) Uma renda bsica, ao contrrio, paga
de maneira estritamente individual. No apenas no sentido de que cada indivduo membro da
comunidade um beneficirio, mas tambm de que o valor que a pessoa recebe independe
do tipo de famlia a qual ela pertence.36

Porm, as peculiaridades mais relevantes da Renda de Cidadania so a

no-condicionalidade ao trabalho nem situao financeira de seus
beneficirios. interessante notar que, dentro da Seguridade Social, h uma
categoria de prestao estatal que tem as caractersticas de incondicionalidade
e generalidade: a sade. E, de forma mais ampla, o Estado Social brasileiro
garante a educao obrigatria nos mesmos moldes: como um direitos
subjetivo pblico incondicional e universal.
Cumpre observar, contudo, que falar de polticas pblicas estatais
universais e incondicionais, que objetivem a efetividade de Direitos Sociais
no novidade: j o so as polticas de sade e educao. Nesse sentido,
assevera Luciana Jaccoud:

Em que pese o fato do reconhecimento destas duas polticas enquanto um direito social de
carter incondicional ter sido realizada em momentos diferentes, a partir de distintas
trajetrias, elas identificam-se hoje, no Brasil, com a prpria idia de cidadania social.
Assim, educao fundamental e sade so polticas cujo acesso gratuito assegurado em
carter obrigatrio pelo Estado a todo cidado brasileiro.37

Outra observao pertinente que o direito sade, hoje universal, j foi

outrora inserido na sistemtica do Direito Previdencirio, sujeito, portanto a
prvia contribuio e insero em determinada categoria de trabalhadores,
cabendo a instituies filantrpicas privadas de interesse pblico (Santa Casa
de Misericrdia, Beneficncia Portuguesa, Cruz Vermelha, etc...) os servios
gratuitos de sade aos desamparados.

36
37

VAN PARIJS, Op. Cit., p. 184

JACCOUD. Op. Cit. p.230

23

4. Por que uma Renda Bsica de Cidadania?

A sustentao do pagamento de um benefcio pelo Estado nos moldes
expostos costuma causar perplexidade s pessoas. Afinal, qual seria o sentido
de o governo despender recursos para o pagamento de uma renda modesta s
pessoas ricas ou mesmo aos que no so ricos, mas que podem prover sua
prpria subsistncia tendo em vista a escassez de recursos de que dispe
para a prestao dos demais servios pblicos?
A idia da distribuio direta de renda pelo Estado no nova, tendo
surgido sob diversas concepes filosficas e em contextos histricos
variados. No se pode dizer, tambm, que as propostas havidas no sculo
XVIII so idnticas s contemporneas. Tratam-se, somente, de idias que
contriburam para a formulao das atuais teorias.
No se pode olvidar que a garantia de direitos fundamentais est
intrinsecamente ligada construo de uma concepo de cidadania. Alis, as
principais crticas aos direitos humanos residem justamente sua ligao
estrita ao pertencimento a uma comunidade poltica38. No toa, portanto,
que as primeiras sugestes de uma poltica assemelhada Renda Cidadania
tenham surgido justamente dentre os pensadores que contriburam para os
movimentos histricos que apresentaram os fundamentos mais concretos para
a positivao dos direitos humanos: a Independncia Americana e a
Revoluo Francesa.
O primeiro autor a arquitetar a idia de uma renda a ser paga como
direito inerente condio de cidado nacional foi Thomas Paine em 1795.
Ivanilda Figueiredo esclarece:
Thomas Paine (1737-1809), tido tambm como o primeiro autor a cogitar especificamente
o estabelecimento de uma renda desfrutvel por cada cidado pelo simples fato de haver
nascido em determinado local. Sua idia vista como o grmen inicial da atual concepo
norteadora da Renda de Cidadania. Em sua obra Justia Agrria ele defende que, em razo
da propriedade privada, alguns teriam oportunidade de retirar da terra seu sustento; outros,
no. Assim, os proprietrios deveriam ser compelidos a pagar uma taxa, que seria dividida

38

ARENDT, Hannah. As origens do totalitarismo. So Paulo: Cia. Das Letras, 2000, p. 329

24

entre todos os cidados, como forma de assegurar a todos a fruio dos bens da terra do pas
onde vivem, seria uma Renda da Terra.39

Observa-se, portanto, que a idia de uma renda bsica surge ligada de

um dividendo territorial. Mais que isso, surge por conta da noo de que o
aproveitamento econmico, por uma minoria, das benesses advindas de
determinado territrio a obrigaria a despender uma parte destas benesses em
prol de toda a populao. Nas palavras do prprio Thomas Paine, todo
proprietrio de terras cultivadas deve comunidade um ground-rent pela
terra que detm; e esse ground-rent que deve compor o fundo proposto neste
plano.40. Mais cristalina a seguinte passagem:

Proponho que os pagamentos, como j foi dito, sejam feitos a todas as pessoas, ricas ou

pobres. melhor faz-lo dessa maneira para evitar distines invejosas. Tambm certo que
deva ser assim porque em substituio herana natural, a qual, como um direito, pertence
a todo homem, alm da propriedade que ele possa ter criado ou herdado daquelas que a
criaram. As pessoas que optarem por no receber o pagamento podem deposit-lo no fundo
comum.41

Na Frana, seguindo a mesma linha, o socialista utpico Charles Fourier,

ainda no sculo XVIII e seu discpulo Joseph Charlier elaboram propostas de
programas governamentais semelhantes. Prossegue Ivanilda Figueiredo em
sua exposio:
J na dcada de 1930, James Meade defende a necessidade de se observar o fato de
algumas pessoas possurem terras outorgava-lhes um status social diferenciado. Por isso, a
idia de a propriedade das terras passar para a mo do Estado, que cobraria taxa pelo seu uso
e dividiria o valor arrecadado entre todos os cidados, parecia ideal, mas incompatvel com o
sistema capitalista vigente. Ento, imaginou uma soluo alternativa para ser includa no
programa do Partido Trabalhista britnico, a qual concebia que uma economia justa e
eficiente contm um dividendo social financiado com os rendimentos obtidos dos haveres
produtivos de propriedade pblica.42

Pode-se afirmar, contudo, que a concepo da Renda cidad, atualmente,

desprende-se daquela de dividendo territorial. Em verdade, este s um dos
39

FIGUEIREDO, Op. cit., p. 40

PAINE, Thomas. Justia Agrria. (trad. Miguel Arajo de Matos) in SUPLICY, Eduardo. Renda de
Cidadania A sada pela porta. So Paulo: Cortez, 2006, p 182
41
Ibid., p. 185
42
FIGUEIREDO, Op. cit. p. 40
40

25

fundamentos nos quais ela pode se basear, pois , por si s e

independentemente de sua motivao, poltica pblica que opera no sentido de
diminuir as desigualdades, de possibilitar o exerccio das liberdades
individuais e da promoo da efetividade dos direitos sociais.
Diversas crticas so feitas Renda de Cidadania, bem como a todo e
qualquer programa de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia. Estes
recebem a pecha de assistencialistas, ou so acusados de favorecerem o cio
e premiarem a preguia, desestimulando a produo e o desenvolvimento.
interessante notar como j no sculo XVIII, Thomas Paine j abordava esta
questo:

No estou reinvindicando caridade, mas um direito. No se trata de generosidade, mas de

justia. O estado atual de civilizao to odioso quanto injusto. absolutamente o oposto
daquilo que deveria ser, e necessrio que se faa uma revoluo nele. O contraste entre
riqueza e misria encontrando-se e ofendendo os olhos continuamente como o de corpos
vivos e mortos acorrentados uns aos outro.43

Entendemos que h muito preconceito nestes posicionamentos, j que, a

cada dia, so divulgadas mais pesquisas que evidenciam os avanos no sentido
da diminuio da desigualdade perpetrados por estes programas 44. Como o
preconceito geralmente imune lgica, valemo-nos da sensibilidade de
Viviane Forrester:

Tantas vidas encurraladas, manietadas, torturadas, que se desfazem, tangentes a uma

sociedade que se retrai. Entre esses despossudos e seus conterrneos, ergue-se uma espcie
de vidraa cada vez menos transparente. E como so cada vez menos vistos, como alguns o
querem ainda mais apagados, riscados, escamoteados dessa sociedade, eles so chamados de
excludos. Mas, ao contrrio, eles esto l, apertados, encarcerados, includos at a medula!
Eles so absorvidos, devorados, relegados para sempre, deportados, repudiados, banidos,
submissos e decados, mas to incmodos: uns chatos! Jamais completamente, no, jamais
suficientemente expulsos! Includos, demasiado includos, e em descrdito.45

A Renda Cidad , para ns, a poltica pblica que de forma mais clara
representa a efetividade do valor da dignidade da pessoa humana (art. 1, III
43

PAINE. Op. cit.,p. 189

Cf. WEISSHEIMER, Marco Aurlio. Bolsa Famlia. Avanos, limites e possibilidades do
programa que est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. So Paulo: Perseu Abramo,
2006
45
FORRESTER. Op. cit., p. 15
44

26

da Constituio). Kant j dizia que a dignidade inerente condio humana:

as coisas tm preo e o homem tem dignidade. sempre bom lembrar da
segunda das mximas que compe o imperativo categrico kantiano: Age de
tal maneira que possas usar a humanidade, tanto em tua pessoa como na
pessoa de qualquer outro, sempre e simultaneamente como fim e nunca
simplesmente como meio.46 O ser humano, independentemente de seus
defeitos e qualidades, dotado de dignidade, e este valor reconhecido como
um fundamento de nossa Repblica pela Constituio. Nunca pode ser visto
como o instrumento para o alcance de um fim qualquer, porque o prprio ser
humano um fim em si mesmo. O desenvolvimento econmico e o crescimento
da produo so, sim, importantes para o pas e devem ser fins colimados pelo
Estado, mas eles s tm sentido caso venham a trazer bem estar para as
pessoas e para todas elas, no s para algumas delas.
E j que tocamos, acima, na anlise do Direito Sade, defender que
algum deva morrer de fome porque preguioso to cruel como defender
que o SUS no deva atender um soropositivo que fez sexo sem preservativo
porque ele foi irresponsvel e deve custear seu prprio tratamento; ou que
um fumante inveterado, ao desenvolver cncer de pulmo, no possa contar
com o auxlio estatal porque ele o maior culpado por sua doena. Logo,
desprende-se at de nosso fundamento inicial o esgotamento do Welfare
State e as mudanas estruturais na economia mundial a defesa da Renda
Cidad. Ela deve ser defendida em nome, tambm, dos preguiosos, dos
biltres, dos malandros e dos vagabundos, porque eles so seres humanos e o
Estado Social deve zelar por sua integridade independentemente de
questionamentos ticos e morais quanto a seu temperamento ou atitude.

46

KANT, Immanuel. Fundamentao da Metafsica dos Costumes e Outros Escritos. So Paulo:

Martin Claret, 1999, p. 50

27

4.1. Diminuio da burocracia.

Uma grande vantagem da Renda de Cidadania em relao aos demais

programas

de

transferncia

de

renda,

notadamente

quanto

sua

universalidade, a eliminao de toda a estrutura administrativa envolvida na

fiscalizao do atendimento aos requisitos habitualmente associados ao gozo
de benefcios de natureza assistencial: determinado nvel de renda, freqncia
escola, exerccio do trabalho. Em um pas como o Brasil, que tem 180
milhes de habitantes, a disposio de um corpo de servidores em cada
municpio para efetuar esta fiscalizao no nada barato. Estima-se que o
custo administrativo do Bolsa Famlia seja de 40% do total do programa47.
Isto muito claro: imagine-se toda a estrutura administrativa de que deve se
dispor para, num pas com 180 milhes de habitantes, controlar-se o
atendimento a esta ou aquela condicionalidade.
Alm disso, a taxa de resgate dado estatstico referente ao alcance
percentual do pblico-alvo de programas condicionados infinitamente
maior. Os programas condicionados, por diversos problemas inerentes s
prprias provas do atendimento s condicionalidades, acabam por no atender
a totalidade das pessoas que, em tese, deveriam receber os benefcios. Alm
disso, a fixao dos critrios pode ser falha e, at, oportunista:

Ao lado dos riscos de ampliao do carter discricionrio da poltica pblica e presses

polticas de vrias ordens, persistem neste campo dificuldades prprias de qualquer poltica
focalizada: definies problemticas para linhas de pobreza, mecanismos quase sempre
falhos de controle de aes focalizadas, alm de muitas vezes questionveis no que respeita
aos critrios de avaliao de efetividade, eficincia e eficcia das polticas. De poltica de
Estado a programas de governo; de cidado a cliente de programas de combate pobreza.48

A Renda Cidad, por ser incondicional, acaba por ter uma taxa de resgate
altssima, uma vez que somente aquelas pessoas que vivem em comunidades
em total isolamento, no dispondo de qualquer acesso aos meios de
comunicao e informao no estaro abrangidas pela poltica. a nica

47
48

SUPLICY, Op. Cit. p. 144

JACCOUD. Op. Cit. p. 229

28

prova que os beneficirios devero fazer a residncia no pas por

determinado perodo de tempo (art. 1, Lei 10.835).
4.2. Segurana cidad.

A garantia de uma renda mnima regular, delineada como um direito

subjetivo exigvel por todos os cidados ao Estado lhes d grande segurana.

Afinal, mesmo que venham a se achar frente a imprevistos e intempries da
vida, como uma doena ou desemprego, podero contar com recursos capazes
de satisfazer as necessidades bsicas.
O Senador Eduardo Suplicy, ao comentar este ponto, teceu os seguintes
comentrios:
Os fundamentos da Renda Bsica de Cidadania vm dos primrdios da humanidade.
Confcio, 520 anos antes de Cristo, no Livro das explicaes e das respostas, observou que
a incerteza ainda pior do que a pobreza49

Este , tambm, justificativa que representa esta viso mais ampla de

dignidade a que fizemos referncia. verdade que o trabalho dignifica o
homem, mas no s. Urge que as polticas pblicas voltadas resoluo da
questo social tenham em vista valores mais amplos que a sobrevivncia, mas,
tambm valores como a liberdade, a segurana e a felicidade.
4.3. Eliminao da armadilha do desemprego.

Nos programas ortodoxos de transferncia de renda, como o Bolsa

Famlia, o condicionamento do recebimento do benefcio a um teto de
rendimentos provoca um fenmeno indesejvel. Muitas pessoas gostariam de
poder trabalhar para complementar sua renda, mas no o fazem por medo de
perder o benefcio, o que chamado de armadilha do desemprego.50

49

SUPLICY, Eduardo Matarazzo. Renda bsica de cidadania: a resposta dada pelo vento. Porto
Alegre: L&PM, 2006, p. 31
50
VAN PARIJS, Op. Cit., p. 186

29

Em 2005, o programa Bolsa Famlia pagava uma mdia de R$64,00 por

entidade familiar beneficiada51. Um(a) chefe de famlia que deixa de
empreender uma atividade laborativa, que seria outra fonte de renda, mas que
colocaria em risco o recebimento do benefcio encontra-se, evidentemente, em
situao de grande fragilidade afinal, somente pessoas realmente pobres
aceitam trabalhos que as remunerem em R$64,00. Portanto, no entendemos
que se trata de atitude ilegtima e preguiosa por parte do beneficirio, mas
de deciso racional tomada com base na equao custo/benefcio. Esta a
primeira dimenso da armadilha do desemprego.
A incondicionalidade faz o trabalho valer a pena. Nesse sentido,
valiosa a lio de Van Parijs, acerca desta outra dimenso da armadilha do
desemprego:
Ele consiste na falta de um diferencial de renda positiva significativo entre desemprego e
trabalho mal remunerado. No nvel mais baixo da distribuio de rendimentos, se cada euro
de rendimentos for compensado ou praticamente compensado ou mais que compensado, por
uma perda de um euro em benefcios, no ser necessrio ser particularmente preguioso
para recusar um emprego que proporcione tais rendimentos, ou procurar ativamente tais
empregos. Tendo em vista os custos adicionais, tempo de locomoo ou problemas com os
cuidados com filhos, talvez uma pessoa no possa trabalhar sob tais circunstncias. Alm
disso, de um modo geral, no faria muito sentido para os empregadores criar e oferecer tais
empregos, pois improvvel que pessoas que ficariam gratas por serem demitidas
constituam uma mo-de-obra escrupulosa e confivel. (...) Uma vez que uma pessoa pode
manter o valor integral de sua renda bsica, quer esteja trabalhando ou no, quer seja rica ou
pobre, ela com certeza estar numa situao melhor quando estiver trabalhando do que
quando estiver desempregada.52

Observa-se, portanto, que a Renda Cidad no colide com as leis da

economia que orientam e condicionam o mercado de trabalho em um sistema
capitalista. Dentro de uma ordem constitucional que consagra a propriedade
privada e a livre iniciativa, seriam nocivos coletividade programas que, por
melhor intencionados que fossem, no levassem em considerao esta
realidade. Como exemplo clssico, dado por Polanyi em sua Grande
Transformao, tivemos a Speenhamland Law, sistema de abonos salariais
criados na Inglaterra ao incio da Revoluo Industrial e que acabou por
postergar a criao de um verdadeiro mercado de trabalho: o Estado
51
52

SUPLICY. Op. Cit., p. 22

VAN PARIJS, Op. Cit, p. 186-87

30

completaria, por meio de um abono, a renda dos trabalhadores at o alcance

do patamar mnimo considerado para a garantia do direito de viver. Ou seja,
se este patamar fosse estabelecido em um nvel X e o salrio de determinada
pessoa fosse X-Y, o estado incumbir-se-ia de completar sua renda mediante a
transferncia de Y a esta pessoa. As conseqncias foram desastrosas:

Atravs da Speenhamland pretendia-se que a Poor Law fosse administrada liberalmente,

porm, ela se transformou de fato no oposto do seu intento original. (...) Ora, nenhum
trabalhador tinha qualquer interesse material em satisfazer seu empregador, uma vez que a
sua renda era a mesma qualquer que fosse o seu salrio. A situao era diferente apenas no
caso dos salrios-padro, i. e. quando os salrios pagos excediam a tabela, ocorrncia esta
muito pouco comum no campo, uma vez que o empregador podia conseguir trabalhadores a
qualquer preo, Por menos que ele pagasse, o subsdio auferido atravs dos impostos sempre
elevava a renda do trabalhador at o nvel determinado pela tabela.53

O resultado:

Em poucos anos a produtividade do trabalho comeou a declinar at o nvel do trabalho

indigente, oferecendo aos empregadores mais um motivo para no elevar os salrios alm da
tabela. Depois que a intensidade do trabalho, o cuidado e a eficincia com o qual era
executado caram aaixo de um nvel definido, ele chegou quase utilidade, a um simulacro
de trabalho apenas para salvar as aparncias. Apesar do trabalho ainda ser obrigatrio em
princpio, na prtica a assistncia externa se tornou geral, e mesmo quando prestada nos
asilos de indigentes dificilmente se poderia chamar de trabalho a ocupao obrigatria a que
se entregavam os seus internos.54

Quando algum faz crticas ao Bolsa Famlia porque este programa faria
com que seus beneficirios negassem determinados trabalhos, tem razo. Isto,
sem dvida, um aspecto negativo dos programas de transferncia de renda
condicionados, e que a Renda de Cidadania extinguiria. Afinal, qualquer tipo
de trabalho remunerado representaria um plus na Renda, cabendo ao
trabalhador decidir se vale a pena, ou no, a sua aceitao. E este ponto
crucial para o entendimento do prximo subttulo: existem hipteses em que
desejvel que no haja aceitao.

53

POLANYI, Karl. A Grande Tranformao. As origens da nossa poca. So Paulo: Campus, 1980,
p. 90
54
Ibid., p. 91

31

4.4. No aceitao do trabalho degradante.

muito comum a confuso da vantagem referida no tpico anterior com

a que descreveremos em seguida. , portanto, proposital a proximidade entre
as duas anlises. No se pode confundir a armadilha do desemprego com a
eliminao do trabalho degradante e indigno. Existe um grande abismo entre
uma ao que no vale a pena e uma ao indesejvel, humilhante e aviltante.
O trabalho, entendido como toda a atividade que objetiva a satisfao das
necessidades do homem , de fato, o grande motor da sociedade. A todo o
momento o homem realiza trabalhos, remunerados ou no, e estes contribuem
direta ou indiretamente para vida das pessoas e para o desenvolvimento das
naes e para a o acesso aos bens civilizatrios.
Portanto, dentre as hipteses que se enquadram na armadilha do
desemprego podem estar atividades de grande valia para o cidado e para a
sociedade como um todo, negadas por conta do risco de se perder a renda
advinda do Estado. Alm de impossibilitar a abertura de uma janela que
poderia representar oportunidades valiosas para o beneficirio da renda
condicionada, a existncia desse vo encarece o custo do trabalho no
degradante e lcito, podendo representar srios problemas econmicos.
Entretanto, diferente a hiptese da aceitao de um trabalho indigno e
humilhante por conta da necessidade de subsistncia. Esta situao que deve
ser repudiada pela ordem constitucional, e os programas de transferncia de
renda, mesmo os condicionados, possibilitam aos beneficirios a liberdade de
se poder rejeitar a explorao injusta e, qui, criminosa do trabalho.
Neste ponto, pode-se apontar uma interseo entre as vantagens da
Renda de Cidadania e o Bolsa Famlia: mesmo os programas condicionados
tm o mrito de inibir o trabalho indigno. Afinal, a aceitao do trabalho
aviltante e humilhante se d entre as pessoas que no tm outra opo para a
sua sobrevivncia, de modo que as polticas de renda garantida oferecem uma
alternativa sujeio a este tipo de violncia.

32

A proposta da Renda de Cidadania confere aos prprios trabalhadores o

poder de dizer qual trabalho enriquecedor, dignificante e atraente. Nesse
sentido, valiosa a lio de Van Parijs:
A dispensa da verificao da situao financeira dos beneficirios, como vimos, est
intimamente ligada eliminao da armadilha do desemprego (em suas duas dimenses
principais), e por conseguinte criao de um potencial para a oferta e aceitao de
empregos de baixos salrios que no existe atualmente. Mas alguns desses empregos podem
ser desagradveis, degradantes e sem perspectivas de progresso, o que no deveria ser
fomentado. Outros so trabalhos agradveis, enriquecedores e com perspectivas de avano,
os quais vale a pena aceitar, mesmo que o salrio seja baixo, por causa do seu valor
intrnseco ou da qualificao que proporcionam. Quem pode determinar a diferena? (...)
No os legisladores ou burocratas, mas os trabalhadores, pois pode-se acreditar que estes
sabem muito mais do que aquilo que sabido nos altos escales sobre as incontveis
facetas do trabalho que realizam ou pensam em aceitar. Eles tm o conhecimento que os
capacita a estar fazendo a distino, mas nem sempre tm o poder para faze-lo,
principalmente se possuem qualificaes pouco valorizadas ou mobilidade limitada.

E arremata:
Uma renda bsica no condicionada realizao de um trabalho d poder de barganha ao
mais fraco de uma maneira que uma renda garantida condicionada ao trabalho no d. Dito
de outro modo, a no-condicionalidade ao trabalho um instrumento-chave para impedir
que a no-condicionalidade situao financeira leve proliferao de empregos
desagradveis55

Por fim, h que se destacar a real liberdade de trabalho que o pagamento

de uma Renda cidad possibilita. Afinal, no so todas as espcies de trabalho
que tm valor de troca.
Existem muitas espcies de trabalho que so de grande valia para a
sociedade e que no so remunerados. Como exemplos, podemos citar os
trabalhos voluntrios com finalidades sociais, a produo artstica, o trabalho
da me e do pai que cuidam dos filhos situao exacerbada quando se trata
de indivduos acometidos de deficincia que necessitam de dedicao
exclusiva, etc. Quando se h garantia de uma renda mnima, incentiva-se a
procura pelo trabalho menos em funo de seu valor material e mais em
funo de valores transcendentes, ticos ou estticos.

55

VAN PARIJS, Op. Cit, p. 191-92

33

4.5. Auto-estima como valor.

Esta , sem dvida, um dos grandes diferenciadores da Renda de

Cidadania em relao s demais polticas de transferncia de renda. A Renda
de Cidadania no se enquadra nos conceitos constitucionais de Assistncia
Social (art. 203, CRFB) nem de Previdncia Social (art. 201, CRFB), mas se
constitui de um direito autnomo e universal de todo cidado de participar da
riqueza da nao.
Como todos os cidados, independentemente de sua capacidade ou
disposio para o trabalho, nvel de renda ou qualquer outra condio, tem
direito Renda bsica, no existe qualquer estigma quanto aos beneficirios
como de incapazes, preguiosos, incompetentes. Esta caracterstica confere
Renda de Cidadania a qualidade de mais avanado programa de transferncia
de renda tendente efetividade dos direitos sociais.
Mesmo nas sociedades pr-industriais a que fizemos referncia no
primeiro captulo, necessitar de assistncia era motivo de humilhao. Embora
o modo de organizao da sociedade possibilitasse uma maior solidariedade
entre os membros de uma comunidade, a vida do idiota da aldeia, por
exemplo, tolerada e, em parte sustentada por sua comunidade, nem por isso
um paraso.56
As primeiras experincias de aes governamentais que objetivavam a
amenizao dos efeitos da pobreza em economias capitalistas liberais
ocorreram na Inglaterra. Entretanto, as antigas leis dos pobres (Poor Law)
surgidas no reinado de Elizabeth I, no sculo XVII, eram objeto de ataque de
economistas, dos tradicionais produtores agrcolas e dos novos produtores
industriais, do que adveio a reforma em 1834, no auge da Revoluo
Industrial. Nesse sentido, esclarece Pedro Csar Lima de Farias:
Os problemas com a direo e o controle dos recursos passaram a gerar presses pela
adoo de mudanas na legislao. Entre os grandes crticos dos mecanismos de
administrao do sistema assistencial e de seus reflexos sobre o sistema produtivo,
56

CASTEL. As metamorfoses... p. 52

34

alinharam-se trs dos principais economistas clssicos: Adam Smith, Thomas Malthus e
David Ricardo. Como conseqncia dessas presses, em 1834, o Parlamento Ingls aprovou
a transformao radical da Lei dos Pobres. (...) Configurou-se, com essas medidas, a
implementao de um novo, pragmtico e seletivo modelo de assistncia social, mais
compatvel com o processo de consolidao de um mercado de trabalho assalariado e com o
interesse do governo ingls em estimular a acumulao do capital na economia em acelerado
processo de industrializao.57

O ideal liberal no aceitava que cidados livres, indivduos capacitados

para contratar ao seu alvedrio, pudessem ser objeto de aes governamentais
tendentes a lhes garantir subsistncia. Por esse motivo, a nova Poor Law
exigia que os beneficirios de prestaes assistenciais abrissem mo de seus
direitos decorrentes da cidadania para que pudessem fazer jus aos benefcios.
Nesse sentido, o socilogo T. H. Marshall observou:
(...) como reivindicaes que poderiam ser atendidas somente se deixassem inteiramente de
ser cidados. Pois os indigentes abriam mo, na prtica, do direito civil da liberdade pessoal,
devido ao internamento na casa de trabalho, e eram obrigados por lei a abrir mo de
quaisquer direitos polticos que possussem.58

Um parntesis: interessante notar, mais uma vez, grandes semelhanas na

assistncia pr-industrial e na assistncia liberal:

Michel Mollat observa que, na iconografia crist, o pobre quase sempre representado
porta do rico ou s portas da cidade, numa atitude humilde e suplicante. No
imediatamente autorizado a entrar: primeiro deve estar bem consciente de sua indignidade;
e, em todo caso, o exerccio da esmola depende da boa vontade dos ricos.59

Embora a Constituio de 1988 no permita a abdicao dos direitos

polticos, os programas direcionados de assistncia social possuem um vis
muito forte de humilhao e constrangimento. O ideal de mrito, to afeito ao
nosso regime de economia de mercado, faz com que aqueles que devem
receber benefcios assistenciais sintam-se envergonhados e incapazes de
prover a subsistncia por si prprios, como se fossem eles mesmos os
culpados por sua condio econmica.

57

FARIAS, Pedro Csar Lima de. A seguridade social no Brasil e os obstculos institucionais sua
implementao. Braslia: MARE/ENAP, 1997, p. 22-3
58
Apud. FARIAS, Op. Cit, p. 23
59
CASTEL. Op. Cit. p. 63

35

Ao conceber a Renda de Cidadania como um direito decorrente do

exerccio da cidadania e extensvel a todos os brasileiros e estrangeiros
residentes no pas, garante-se, mais uma vez o respeito dignidade da pessoa
humana em seu sentido mais completo. Alm disso, na esteira do que j foi
exposto em relao segurana cidad, no so a vergonha e a humilhao
valores suprfluos que devem ser deixados de lado na anlise dos
fundamentos e caractersticas das polticas pblicas. Nesse sentido, muito
pertinente, mais uma vez, a anlise perspicaz de Viviane Forrester:

Pois no h nada que enfraquea nem que paralise mais que a vergonha. Ela altera a raiz,
deixa sem meios, permite toda espcie de influncia, transforma em vtimas aqueles que a
sofrem, da o interesse do poder em recorrer a ela e a imp-la; ela permite fazer a lei sem
encontrar oposio, e transgredi-la sem temor de qualquer protesto. ela que cria o impasse,
impede qualquer resistncia, qualquer desmistificao, qualquer enfrentamento da situao.
ela que afasta a pessoa de tudo aquilo que permitira recusar a desonra e exigir uma tomada
de posio poltica do presente. ela, ainda, que permite a explorao dessa resignao,
alm do pnico virulento que contribui para criar.
A vergonha deveria ter cotao na Bolsa: ela um elemento importante do lucro.
A vergonha um valor slido, como o sofrimento que a provoca ou que ela suscita. No de
espantar, portanto, o furor inconsciente, digamos instintivo, para reconstituir aquilo que est
na sua origem: um sistema falido e extinto, mas cujo prolongamento artificial permite aplicar
subrepticiamente castigos e tiranias de alto quilate, protegendo a coeso social. 60 (grifo
nosso)

No h como se ignorar, de fato, a vergonha como um limitador ao

prprio exerccio da cidadania. Enquanto um fundamento to importante
como este for visto como frescura ou pieguice, certamente mais difcil
torna-se o enfrentamento da pobreza e da indigncia.
4.6. Fomento atividade econmica.

Quando se fala em poltica de distribuio de riquezas, no se pode

pensar somente na distribuio entre os indivduos diretamente beneficiados.
Quando o Estado injeta dinheiro em locais em que existem bolses de

60

FORRESTER. Op. cit. p. 12

36

pobreza, recrudesce, moda keynesiana, a economia local, antes estagnada e

em crise.
Afinal, quando um destinatrio do programa de Renda de Cidadania
recebe o benefcio, ele o utiliza para comprar bens e servios o que no faria
caso no tivesse a renda. Inicia-se, ento, um crculo virtuoso que possibilita a
criao de novos postos de trabalho e a circulao de riquezas em locais antes
estagnados. 61
Nesse sentido, a Renda cidad combate o fenmeno intitulado por
Boaventura de Souza Santos de fascismo societal, conforme esclarece Ingo
Sarlet:
Dentre as diversas formas de manifestao desta nova forma de fascismo, tal como descrito
pelo autor referido, cumpre destacar a crescente segregao social dos excludos (fascismo
do "apartheid social"), de tal sorte que a "cartografia urbana" passa a ser caracterizada por
uma diviso em "zonas civilizadas", onde as pessoas - ainda - vivem sob o signo do contrato
social, com a manuteno do modelo democrtico e da ordem jurdica estatal, e em "zonas
selvagens", caracterizadas por uma espcie de retorno ao estado de natureza hobbesiano, no
qual o Estado, a pretexto de manuteno da ordem e proteo das "zonas civilizadas", passa
a atuar de forma predatria e opressiva, alm de subverter-se virtualmente a ordem jurdica
democrtica, fenmeno que Boaventura Santos designou de "fascismo do Estado paralelo"62

Uma das formas de se combater o malfadado fenmeno, muito comum

nos pases perifricos em geral e vivenciado no Rio de Janeiro em particular,
pelo fomento ao desenvolvimento local. A Renda de Cidadania um
instrumento poderoso de distribuio de riquezas individualmente e
territorialmente, razo pela qual se apresenta como alternativa resoluo do
problema.

61

Cf. <http://www.mds.gov.br/noticias/bolsa-familia-impulsiona-crescimento-da-economiaalagoana/view> Acesso em 05/11/07.

62
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos fundamentais sociais na Constituio de 1988. Revista
Dilogo Jurdico, v. 1, n 1. Salvador: CAJ, 2001, p. 5

37

5. Algumas crticas habituais Renda de Cidadania.

Muitas das crticas comumente feitas a esta poltica pblica j foram

abordadas quando da explanao das justificativas da implementao de uma
Renda Cidad no pas. Algumas das crticas, contudo, merecem uma anlise
mais retida.
5.1. A riqueza deve ser conseguida por meio do trabalho.

De fato, o trabalho tem importncia fundamental para a efetividade dos

direitos sociais. A Constituio, em seu art. 1, IV, o eleva a fundamento da
Repblica. Em seu art. 193, por sua vez, estabelece que ordem social tem por
base o primado do trabalho. O art. 6 da CRFB dispe, in verbis:
Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio. (grifo nosso)

Logo a seguir, no inciso IV do art. 7, que estabelece as necessidades a

que, obrigatoriamente, o salrio mnimo deve se prestar, dita:
Art. 7, inciso IV: salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender
a suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao,
sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos
que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim;
(grifo nosso)

A coincidncia dos termos moradia, alimentao, educao, sade e

lazer denota o primado da relao de emprego, elevada, pela Carta Magna, a
instrumento essencial para a efetividade dos demais direitos. Nesse sentido,
Maurcio Godinho Delgado afirmou, ao comentar acerca da matriz ideolgica
na qual o Estado de Bem Estar Social fincou suas razes:
Esta matriz cultural sabiamente detectou que o trabalho, em especial o regulado (o
emprego, em suma), por ser assecuratrio de certo patamar de garantias ao ser humano,
constitui-se no mais importante veculo de afirmao socioeconmica da grande maioria dos

38

indivduos componentes da sociedade capitalista, sendo, desse modo, um dos mais

relevantes (seno o maior deles) instrumentos de afirmao da democracia na vida social.
63
.

Mais do que instrumento de efetividade dos direitos sociais, seria o

trabalho, tambm, instrumento para afirmao da prpria democracia, por
assegurar um certo patamar de garantias, imprescindveis para o exerccio
dos direitos individuais.
Contudo, se o art. 6, ao conferir a todos o direito ao trabalho, impe ao
Estado o dever jurdico respectivo de garanti-lo. Como explicar, contudo, os
ndices elevados de desemprego no pas, girando em torno de 20% nas
principais regies metropolitanas do pas64?
A experincia demonstra que as polticas pblicas que visam atingir o
pleno emprego no apresentam resultados satisfatrios. Ademais, conforme j
foi explicitado aqui, nem toda forma de trabalho til, engrandecedora e digna
remunerada. A Renda de Cidadania, alm de possibilitar o exerccio do
trabalho que no habitualmente remunerado, permite que seja garantido,
mesmo ao grande contingente de pessoas que no conseguem emprego, um
mnimo para que possa viver com dignidade.
Considerando que ter direito a algo ter a faculdade de exigir de quem
tem o respectivo dever jurdico este algo65, como poderia ser possvel que as
pessoas, tendo possibilidade de escolha entre a penosidade decorrente da
obrigao diria do trabalho e a dedicao integral ao cio e aos prazeres da
vida, optassem pelo primeiro caminho se no houvesse um fator externo que
lhes condicionasse a isso? Portanto, a idia que h por trs da crtica a de o
trabalho como um dever e, no, como um direito. E, pior, o trabalho aqui
tomado em seu sentido pejorativo, desfigurado, sob a forma perversa do
emprego trabalho alheiado. Conforme observa Paulo Peixoto de
Albuquerque:
63

DELGADO, Maurcio Godinho. Globalizao e Hegemonia: Cenrios para a Desconstruo do

Primado do Trabalho e do Emprego no Capitalismo Contemporneo. SNTESE TRABALHISTA. v.17,
n. 194 Porto Alegre: Sntese, 2005. p. 21
64
Cf. http://www.dieese.org.br
65
BARROSO, Luis Roberto. Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. Rio de
Janeiro:Renovar, 2002. p. 103

39

Precarizao das condies de trabalho, demisses, marginalizao, excluso, eliminao,

estes fatores concorrem, para que o referencial simblico que dava sociedade moderna e
industrial valorizao do indivduo e sua ao como fundamento de sua independncia e de
criatividade para construir-se como pessoa; o trabalho como razo de ser e incluso na
vida tenha perdido seu poder de significao66 (grifo nosso)

Ademais, so cruciais as ponderaes de Eduardo Suplicy:

A Constituio brasileira, como a da maioria dos pases, reconhece o direito propriedade
privada. Isto significa que aquela pessoa que detm a propriedade de uma fbrica, uma
fazenda, um restaurante, um banco, ttulos financeiros, propriedades imobilirias, etc.
detentora de alguma forma de capital e pode receber rendimentos na forma de lucros,
aluguis e juros. Por acaso est escrito na Constituio que uma pessoa nessa situao
obrigada a trabalhar ou a enviar as suas crianas para a escola como condio para receber
esses rendimentos? No. Entretanto, normalmente os que detm o capital trabalham e suas
crianas freqentam a escola, assim como seus filhos adolescentes vo para as melhores
universidades. E por qu? Porque desejam progredir. Pois bem, se ns asseguramos o direito
s pessoas mais ricas de receberem rendimentos provenientes do capital, mesmo sem
trabalhar ou serem obrigadas a manter suas crianas na escola, por que no podemos
assegurar a todas as pessoas, ricas e pobres, o direito a serem scias do pas, recebendo uma
modesta renda, como um direito cidadania?67

Uma vida cheia de sentido fora do trabalho supe uma vida dotada de
sentido dentro do trabalho.68 O trabalho, portanto, no pode ser visto como um
valor absoluto se ele instrumento para o alcance e satisfao das
necessidades humanas, um paradoxo que seja ele mesmo o algoz do prprio
sentido da vida. Que ingnuo seno cnico o discurso que qualifica como
dignificantes os trabalhos penosos, rduos, mal remunerados e aviltantes,
cada vez mais pesados, at o limite da dor e alm dele, que todos ns,
brasileiros, estamos acostumados a observar diariamente... Qualquer de ns
leia-se qualquer leitor desta monografia por estarmos inseridos neste
perverso sistema de produo, pode ver muito sofrimento alheio impregnando
cada prazer que sentimos e incrustado em cada bem que consumimos. Como
bem observou Nietzsche, em sua Genealogia da Moral, quanto sangue e
quanto horror h no fundo de todas as coisas boas!.

66

Apud. FIGUEIREDO, Op. Cit., p. 95

SUPLICY. Op. Cit. P. 28-29
68
ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho. So Paulo: Boitempo, 2000, p. 175
67

40

5.2. A Renda de Cidadania injusta, porque os pobres recebem o

mesmo que os ricos

Embora, a princpio, o fato de todos receberem o mesmo valor possa

causar estranheza, uma anlise mais retida dos fundamentos da Renda de
Cidadania levam compreenso da pertinncia desta premissa. Alm da
motivao, j exaustivamente explanada, que se relaciona universalidade
que decorre de um direito afeto cidadania que, por sua vez, pressupe a
igualdade em direitos e obrigaes existe outra explicao bem simples e de
ordem bastante prtica.
A Renda de Cidadania no torna os ricos mais ricos, pelo simples fato de
que deve ser financiada por algum e, evidentemente, o ser por eles mesmos.
Caso seja instituda hoje uma Renda universal no Brasil, certamente o
montante de impostos pagos pelo maior empresrio seria de algumas centenas
de vezes o valor da Renda bsica. Alm disso, os custos administrativos
decorrentes do estabelecimento de um teto de rendimento so enormes em um
pas com as dimenses do Brasil, como j foi dito.
5.3. A Renda de Cidadania uma loucura, invivel, carssima

De fato, a Renda Garantida no um programa barato. Porm, mesmo

sendo dispendiosa, se fosse estabelecida hoje, no Brasil, uma renda universal
no valor de R$50,00 o que, para um casal, representaria um quantum de
R$2.400,00 anuais a mais no oramento familiar ainda assim, ela custaria 44
bilhes de reais a menos do que o montante gasto pelo pas no ano de 2005
para o pagamento de juros de ttulos da dvida pblica, consoante os clculos
do economista Marcelo Nri.69

69

FIGUEIREDO, Op. Cit., p. 57

41

5.4. A Renda de Cidadania deveria ser paga s famlias e, no,

individualmente.

A maior parte dos programas de transferncia de renda atualmente tem

como destinatrios os ncleos familiares. Os beneficirios solitrios, em geral,
recebem uma renda em valor proporcionalmente maior do que o valor per
capita das famlias.
A justificativa bvia: quando as pessoas se aglutinam em uma entidade
familiar, os custos individualmente tomados diminuem significativamente, por
conta do usufruto comum de alguns bens e servios. No entanto, polticas
pblicas que se baseiam nesses condicionamentos apresentam diversos
problemas. Nesse sentido, observa VAN PARIJS:
Como conseqncias naturais desse condicionamento estrutura familiar, economias de
escala so desencorajadas, falsos domiclios recompensados e portanto preciso verificar as
condies de vida das pessoas. Uma das vantagens flagrantes da renda bsica precisamente
o fato de que ela acabaria com tudo isso. Pessoas que vivem juntas e assim fazem com que a
sociedade economize moradias e bens de consumo durvel teriam direito aos benefcios das
economias de escala que elas geram. Portanto, tambm no haveria bnus para aquelas
pessoas que fingem viver separadas quando na verdade vivem juntas e nem necessidade de
verificar quem vive onde e com quem.70

Outro problema decorrente deste tipo de classificao a dificuldade de

se definir o que um ncleo familiar, sendo este um dos grandes desafios
encontrados na gesto do Bolsa Famlia problema que se mostra de enormes
propores, ao se considerar o reconhecimento de categorias outras de
entidades familiares, tais como como as anaparentais, as que decorrem de
unies homoafetivas, dentre outras. Mais uma vez, entramos na questo de
como a burocracia envolvida para a focalizao dos programas de
transferncia de renda se apresenta como um empecilho ao alcance dos
objetivos colimados.

70

VAN PARIJS, Op. Cit., p. 202

42

5.5. A Renda de Cidadania um programa assistencialista.

Preliminarmente, cumpre fazer algum comentrios acerca da pecha de

assistencialista dirigida a determinadas polticas pblicas, notadamente
quelas consistentes em transferncia direta de renda.
A bem da verdade, importante rememorar a vasta tradio do Brasil
quanto a prticas de governantes inescrupulosos que se utilizam da estrutura
estatal para perpetuar-se no poder, por meio da compra de votos de eleitores
vulnerveis financeiramente, distribuio de favores pagos com dinheiro
pblico a seus correligionrios e outros costumes eticamente criticveis. Neste
caso, podemos utilizar sem receio o termo assistencialista, por ser uma
corruptela do adjetivo assistencial utilizada para qualificar programas com
aparncia de assistenciais, mas com contedo de utilizao imoral e
ineficiente de dinheiro pblico.
No se pode olvidar, contudo, o fato de que as maiores vtimas da
corrupo e da falta de zelo com a coisa pblica so, justamente, os mais
pobres. So eles que sofrem com a escassez de servios pblicos essenciais, a
falta de acesso informao e educao, to caros ao exerccio dos direitos
polticos. Portanto, parece ser um discurso singelo, quando no ardiloso,
colocar a pecha de assistencialista em qualquer programa de transferncia
de renda, mesmo tendo sido ele elaborado e executado consoante os ditames
mais isonmicos e republicanos possveis. Afinal, somente por meio da
garantia de um mnimo de acesso aos direitos sociais podero ser dadas
condies para que essa populao fragilizada tenha condies de exercer seus
direitos polticos em sua plenitude e, decerto, a distribuio de renda aos
destitudos pressuposto dessa garantia.
Como j foi amplamente exposto no Captulo 1, a Renda de Cidadania
no poltica pblica que se enquadre no rol de aes do art. 203 da
Constituio Assistncia Social - porque no paga a quem dela necessitar,
mas a todos os cidados, independentemente de qualquer condio. E mesmo
que fosse, h muito o trao jurdico da Assistncia Social perdeu o carter de

43

benemerncia para ganhar o status de verdadeiro direito subjetivo pblico,

corolrio do prprio direito vida, como esclarece o jurista francs Daniel
Lenoir:

Le droit laide sociale est dabord un droit subjectif: cest en quelque sorte le droit la
vie, que est lorigine dune crance sur la societ. Le lgislateur sest toutefois bien gard,
lpoque, daffirmer um droit de tous lassistence [Alfandari, 1989].

Embora no vejamos, portanto, nenhum demrito em uma poltica

pblica da assistncia social que observe aos parmetros de republicanismo e
isonomia afetas a todas as aes estatais, observa-se que a crtica aqui
relacionada acaba por reforar nosso argumento pelo qual defendemos a
Renda Cidad como vantajosa em relao a estas polticas tradicionais, por
no impingir aos beneficirios qualquer estigma, como acontece em relao
quelas.

44

6. Implementao da Renda de Cidadania no Brasil

O Brasil pioneiro na implementao da Renda Bsica. Com a
promulgao da Lei 10.835/2004, o pas conta com a base legal, em nvel
nacional, para que seja efetivado o direito incondicional a uma renda mnima
de todo cidado. Entretanto, h que se destacar diversos problemas de
natureza jurdica para a efetividade da lei. Falta-lhe, na verdade, eficcia
jurdica (porque pendente de regulamentao), eficcia social (os agentes
polticos no se mobilizaram para faz-la cumprir) e eficcia ideolgica (as
crticas acima expostas so formuladas por pessoas de toda colorao
ideolgica, esquerda e direita)
6.1. O obstculo.

- A possibilidade de argio de inconstitucionalidade formal dos arts. 3 e

4 da Lei que institui a Renda Cidad.

Como cedio, a Lei 10.835/2004 se originou de um projeto de lei de

iniciativa do Senador Eduardo Suplicy. Por conta disso, h que se fazer
algumas consideraes acerca dos arts. 3 e 4, que dispem:
Art. 3o. O Poder Executivo consignar, no Oramento-Geral da Unio para o exerccio
financeiro de 2005, dotao oramentria suficiente para implementar a primeira etapa do
projeto, observado o disposto no art. 2o desta Lei.
Art. 4o. A partir do exerccio financeiro de 2005, os projetos de lei relativos aos planos
plurianuais e s diretrizes oramentrias devero especificar os cancelamentos e as
transferncias de despesas, bem como outras medidas julgadas necessrias execuo do
Programa

A iniciativa, ato que d incio ao processo legislativo, por regra,

faculdade tanto do Poder Executivo, quanto do Poder Legislativo (art. 61,
CRFB). Entretanto, em nome do princpio da separao de Poderes (art. 2,
CRFB), o prprio art. 61, 1 estabelece excees a esta regra geral, ou seja,
algumas hipteses em que a iniciativa reservada ao Presidente da Repblica.

45

Alm disso, o art. 84, inciso XXIII, bem como o art. 165 da CRFB
estabelecem a competncia privativa do chefe do Executivo para iniciar
projeto de lei que verse sobre o oramento anual, a o plano plurianual e a lei
de diretrizes oramentrias.
Portanto, no faz sentido algum que lei ordinria, de iniciativa do Poder
Legislativo venha a estabelecer uma obrigao de fazer ao Presidente da
Repblica

consistente

no dever

de

consignar

determinada

dotao

oramentria no oramento anual. Trata-se de uma forma indireta de se

imiscuir em sua competncia exclusiva e discricionria de elaborar o projeto
de lei oramentria. Nesse sentido, aponta a jurisprudncia pacfica do STF:
"O respeito s atribuies resultantes da diviso funcional do Poder constitui pressuposto de
legitimao material das resolues estatais, notadamente das leis. Prevalece, em nosso
sistema jurdico, o princpio geral da legitimao concorrente para instaurao do processo
legislativo. No se presume, em conseqncia, a reserva de iniciativa, que deve resultar
em face do seu carter excepcional de expressa previso inscrita no prprio texto da
Constituio, que define, de modo taxativo, em numerus clausus, as hipteses em que essa
clusula de privatividade reger a instaurao do processo de formao das leis. O
desrespeito prerrogativa de iniciar o processo legislativo, quando resultante da usurpao
do poder sujeito clusula de reserva, traduz hiptese de inconstitucionalidade formal, apta
a infirmar, de modo irremissvel, a prpria integridade do diploma legislativo assim editado,
que no se convalida, juridicamente, nem mesmo com a sano manifestada pelo Chefe do
Poder Executivo. Reserva de administrao e separao de poderes. O princpio
constitucional da reserva de administrao impede a ingerncia normativa do Poder
Legislativo em matrias sujeitas exclusiva competncia administrativa do Poder
Executivo. (...) No cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da
separao de poderes, desconstituir, por lei, atos de carter administrativo que tenham sido
editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuies
institucionais. Essa prtica legislativa, quando efetivada, subverte a funo primria da lei,
transgride o princpio da diviso funcional do poder, representa comportamento heterodoxo
da instituio parlamentar e importa em atuao ultra vires do Poder Legislativo, que no
pode, em sua atuao poltico-jurdica, exorbitar dos limites que definem o exerccio de suas
prerrogativas institucionais.71 (grifo nosso)

No entanto, isso no significa que o Poder Legislativo no possa fazer

emendas s leis oramentrias, de acordo com a disciplina do art. 166 da
Constituio, que venham a prever as despesas com a Renda de Cidadania.
Afinal, a instituio deste direito, em si, no constitui matria de iniciativa
reservada, e as emendas parlamentares ao oramento visando sua instituio
no so proibidas.
71

ADI 776-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 23-10-92, DJ de 15-12-06.

46

Alm disso, mesmo tendo sido a lei sancionada e promulgada pelo

Presidente da Repblica, o STF entende que no h convalidao tcita do
vcio de iniciativa. Portanto, alguma entidade que tenha legitimidade para
faz-lo, ou at mesmo um outro governante pode vir a pedir a declarao de
inconstitucionalidade

pelo

STF

inconstitucionalidade

formal.

de

Nesse

lei

que

sentido,

contenha
tambm

mcula
pacfica

de
a

jurisprudncia do STF:
"A sano do projeto de lei no convalida o vcio de inconstitucionalidade resultante da
usurpao do poder de iniciativa. A ulterior aquiescncia do Chefe do Poder Executivo,
mediante sano do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, no tem o
condo de sanar o vcio radical da inconstitucionalidade. Insubsistncia da Smula n. 5/STF.
Doutrina. Precedentes."72

- A necessria regulamentao pelo Poder Executivo.

O art. 1, 1 da Lei 10.835/04 estabelece que o Poder Executivo ir

ditar a dimenso e a gradao com que ser concedida a Renda Cidad.
Complementando e enriquecendo o sentido do direito concedido no art. 1, o
2 estabelece que ele deve ser suficiente para o atendimento das despesas
mnimas de cada pessoa com alimentao, educao e sade desde que, mais
uma vez, o Executivo faa regulamentao nesse sentido considerando as
possibilidades oramentrias, ou seja, o dinheiro disponvel. Alm disso, de
se notar que no h prazo para regulamentao salvo a obrigatoriedade
invlida e ilegal de consignao da dotao oramentria no exerccio de
2005, j analisada no item anterior.
Em verdade, a lei no poderia dispor de forma diferente, sob pena de
inconstitucionalidade formal. O STF j se posicionou no sentido de considerar
inconstitucional o estabelecimento de prazos, pelo Legislativo, para a edio
de atos de competncia tpica e exclusiva do Executivo como so os
decretos regulamentares. Seno vejamos:

72

ADI 2.867, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 3-12-03, DJ de 9-2-07.

47

O Tribunal, por maioria, julgou procedente, em parte, pedido formulado em ao direta

proposta pelo Governador do Estado do Amazonas, para declarar a inconstitucionalidade dos
incisos I, III e IV do art. 2, bem como da expresso no prazo de sessenta dias a contar da
sua publicao, contida na parte final do caput do art. 3, todos da Lei 50/2004, do Estado
do Amazonas, que dispe sobre a realizao gratuita do exame de DNA. (...) No que se
refere ao art. 3 da citada lei, que autoriza o Chefe do Poder Executivo a proceder
regulamentao da lei no prazo de sessenta dias a contar de sua publicao, aduziu-se que a
autorizao para o exerccio do poder regulamentar seria despicienda, uma vez que se
cuidaria de simples regulamento de execuo. No obstante, reputou-se inconstitucional a
determinao de prazo para que o Chefe do Poder Executivo exera a funo
regulamentar de sua atribuio, por afronta ao princpio da interdependncia e
harmonia entre os poderes. Quanto ao pargrafo nico desse art. 3, que credencia um
rgo pblico para o efetivo cumprimento do objeto da lei, por meio de dotao
oramentria governamental, afirmou-se que esse credenciamento de um rgo pblico
indeterminado, apesar de tecnicamente incorreto, no seria inconstitucional. Esclareceu-se,
no ponto, que o texto do pargrafo nico do art. 3 conforma a regulamentao da lei pelo
Executivo, que a desenvolver de acordo com a convenincia da administrao, no quadro
do interesse pblico.73

Isto significa dizer que a Lei 10.835/04 forneceu a base legal necessria
para que fosse implementada a Renda de Cidadania, mas a sua efetiva
execuo somente se dar a critrio de convenincia e oportunidade do Poder
Executivo.
Este , sem dvida, o maior obstculo implementao desta poltica no
pas: o processo legislativo brasileiro, ao ser baseado no sistema de freios e
contrapesos, acaba sendo um entrave implementao imediata da Renda de
Cidadania sem que haja um concerto e muito bem afinado entre os
Poderes Legislativo e Executivo. Certamente, o desenho institucional do
Estado dado na Constituio confere ao Poder Executivo grande poder de
deciso sobre o fim, o incio e caractersticas dessas polticas pblicas, o que
pode acarretar, dentre outras distores, uma grande ingerncia nos outros
Poderes e a intermitncia e instabilidade na aplicao de projetos importantes
para a populao.

73

ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2-4-07, Informativo 462.

48

6.2. O Bolsa Famlia a primeira fase se implementao da Renda de

Cidadania?

Uma anlise superficial das Leis 10.835/04 (que instituiu a Renda de

Cidadania) e da Lei 10.836/04 (que instituiu a Bolsa Famlia) pode fazer
chegar concluso de que a implementao da Renda Cidad j est em curso
no Brasil. Afinal, o Bolsa Famlia, afora o fato de ter algumas
condicionalidades e ter como destinatrias entidades familiares, guarda muitas
similitudes com a Renda de Cidadania. Alm disso, a lei que instituiu o
programa do Governo Lula foi publicada exatamente 1 dia aps a Renda
Cidad.
No entanto, o marco legal das duas polticas de transferncia de renda
aponta em sentido diverso. Primeiramente, cumpre observar que, j mesmo
antes da sano da Lei 10.835/04, j existia o Bolsa Famlia, que havia sido
institudo pela Medida Provisria 132/03. A questo analisada por Ivanilda
Figueiredo:
As leis 10.835/04 e 10.836/04 tm a mesma alocao na pirmide jurdica. Nenhuma tem
como ser considerada mais especfica, porque tratam do mesmo assunto. E alegar que o
critrio temporal traria uma resposta parece desvirtuar a realidade.
Quando a Lei da Renda de Cidadania foi promulgada, o Bolsa Famlia j existia, entretanto
ele fora institudo atravs de Medida Provisria. Em virtude disso, a Lei 10.836 restou
promulgada um dia depois de sua antecessora. Em termos exatos de data, o BF [Bolsa
Famlia] foi criado em 20 de outubro de 2003 e a RC [Renda de Cidadania], em 08 de
janeiro de 2004. No parece crvel argumentar que, pelo fato de a medida provisria ter se
convertido na lei 10.836/04, em 09 de janeiro de 2004, a Lei da Renda de Cidadania nasceu
revogada. Sim, porque, em seu artigo derradeiro, a lei 10.835/04 estabelece entrar em vigor
na data de publicao na Imprensa Oficial o que ocorreu exatamente no dia 09 de janeiro.
Apesar do imbrglio normativo, pode-se presumir que a inteno a coexistncia das
normas.74

Podemos chegar

concluso,

portanto,

que

pendncia

de

regulamentao da Lei 10.835/04 a torna uma norma de eficcia contida,

porque pendente de regulamentao. Embora vlida, no pode produzir seus
efeitos tpicos, ou seja, os cidados brasileiros ou estrangeiros residentes no
pas h pelo menos 5 anos no podem demandar do Estado uma renda
74

FIGUEIREDO, Op. Cit., p. 179

49

suficiente para o atendimento de suas necessidades bsicas. Somente podero

faz-lo quando o Poder Executivo emitir o decreto regulamentar que venha a
fixar seu valor e estabelecer a maneira como a Administrao Pblica o far.
Ou seja, alm de ser necessria a fixao do valor, o Executivo dever
estabelecer, por exemplo, qual rgo ser responsvel pelo cadastramento,
pelo pagamento, se haver um carto nos moldes do Bolsa Famlia, as
atribuies de funes servidores responsveis pela execuo, locais em que
as pessoas podero solicitar a incluso no programa, etc. Esta organizao
matria tpica da competncia do Executivo.
O governo Lula j deu um passo no sentido de implementar a Renda de
Cidadania, que foi a criao da SENARC Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome. Esta Secretaria composta por trs departamentos, o Departamento de
Operao, Departamento de Gesto dos Programas de Transferncia de Renda
e o Departamento de Cadastro nico. curioso observar que a gesto do
programa Bolsa Famlia compete a esta Secretaria, de acordo com o art. 7 ao
10 do Anexo I do Decreto 5.074/2004 (Estrutura regimental da Ministrio de
Desenvolvimento Social), o que aponta no sentido de considerar o Bolsa
Famlia como um programa tendente expanso, at a implementao da
Renda de Cidadania. De fato, significativo que a gesto do Bolsa Famlia
compita SENARC e, no, a uma outra secretaria qualquer. Isto indica que o
atual governo, a despeito de o marco legal no permitir tal concluso,
organizou sua estrutura ministerial com a finalidade de permitir uma
progressiva ampliao da abrangncia do Bolsa Famlia at a almejada
efetividade da Lei 10.835/04.

50

7. A sada pela porta. Sada?

Dem a todos os cidados uma renda modesta, porm

incondicional, e deixem-nos complet-la vontade com renda
proveniente de outras fontes

75

. O Senador Eduardo Suplicy, maior

defensor da Renda Cidad no pas, faz, no ttulo de seu livro Renda

de Cidadania: a sada pela porta, referncia ao ensinamento de
Confcio:
O Mestre disse: Algum pode sair de casa sem ser pela porta? 76.

Trata-se de forma delicada de se referir s diversas solues que

este programa de governo, de arquitetura to simples, traz para muitos
problemas e imbricaes a que fizemos referncia neste trabalho.
No entanto, sabemos que otimista em demasia sustentar que a
Renda de Cidadania a sada. Na atual ordem dos fatos, sabemos
que existem problemas para os quais no h sada pelo menos, no
sem que haja uma ruptura do sistema capitalista constitudo.
Isto no tira, no entanto, a legitimidade e o potencial
transformador da proposta. Uma bela proposta, entretanto envolta
numa aura sombria de desalento e desesperana. Pertinente ,
portanto, concluir a monografia com um poema de Carlos Drummond
de Andrade:

Elegia 1938*

Trabalhas sem alegria para um mundo caduco,

onde as formas e as aes no encerram nenhum exemplo.
Praticas laboriosamente os gestos universais,
sentes calor e frio, falta de dinheiro, fome e desejo sexual.
75

VAN PARIJS, Philippe. Op. Cit., p. 179

76

CONFCIO apud SUPLICY, Op. cit,. p. 49

51

Heris enchem os parques da cidade em que te arrastas,

e preconizam a virtude, a renncia, o sangue-frio, a concepo.
noite, se neblina, abrem guarda-chuvas de bronze
ou se recolhem aos volumes de sinistras bibliotecas.
Amas a noite pelo poder de aniquilamento que encerra
e sabes que, dormindo, os problemas te dispensam de morrer.
Mas o terrvel despertar prova a existncia da Grande Mquina
e te repe, pequenino, em face de indecifrveis palmeiras.
Caminhas entre mortos e com eles conversas
sobre coisas do tempo futuro e negcios do esprito.
A literatura estragou tuas melhores horas de amor.
Ao telefone perdeste muito, muitssimo tempo de semear.
Corao orgulhoso, tens pressa de confessar tua derrota
e adiar para outro sculo a felicidade coletiva.
Aceitas a chuva, a guerra, o desemprego e a injusta distribuio
porque no podes, sozinho, dinamitar a ilha de Manhattan.

52

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56

ANEXO 1
LEI No 10.835, DE 8 DE JANEIRO DE 2004.
Institui a renda bsica de cidadania e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso
Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o instituda, a partir de 2005, a renda bsica de cidadania, que
se constituir no direito de todos os brasileiros residentes no Pas e
estrangeiros residentes h pelo menos 5 (cinco) anos no Brasil, no
importando sua condio socioeconmica, receberem, anualmente, um
benefcio monetrio.
1o A abrangncia mencionada no caput deste artigo dever ser
alcanada em etapas, a critrio do Poder Executivo, priorizando-se as
camadas mais necessitadas da populao.
2o O pagamento do benefcio dever ser de igual valor para todos, e
suficiente para atender s despesas mnimas de cada pessoa com
alimentao, educao e sade, considerando para isso o grau de
desenvolvimento do Pas e as possibilidades oramentrias.
3o O pagamento deste benefcio poder ser feito em parcelas iguais
e mensais.
4o O benefcio monetrio previsto no caput deste artigo ser
considerado como renda no-tributvel para fins de incidncia do Imposto
sobre a Renda de Pessoas Fsicas.
Art. 2o Caber ao Poder Executivo definir o valor do benefcio, em
estrita observncia ao disposto nos arts. 16 e 17 da Lei Complementar no
101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Art. 3o O Poder Executivo consignar, no Oramento-Geral da Unio
para o exerccio financeiro de 2005, dotao oramentria suficiente para
implementar a primeira etapa do projeto, observado o disposto no art. 2o
desta Lei.
Art. 4o A partir do exerccio financeiro de 2005, os projetos de lei
relativos aos planos plurianuais e s diretrizes oramentrias devero
especificar os cancelamentos e as transferncias de despesas, bem como
outras medidas julgadas necessrias execuo do Programa.
Art. 5o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

57

Braslia, 8 de janeiro de 2004; 183o da Independncia e 116o da

Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Antonio Palocci Filho
Nelson Machado
Ciro Ferreira Gomes

58

ANEXO 2
LEI No 10.836, DE 9 DE JANEIRO DE 2004.
Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso
Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o Fica criado, no mbito da Presidncia da Repblica, o Programa
Bolsa Famlia, destinado s aes de transferncia de renda com
condicionalidades.
Pargrafo nico. O Programa de que trata o caput tem por finalidade a
unificao dos procedimentos de gesto e execuo das aes de
transferncia de renda do Governo Federal, especialmente as do Programa
Nacional de Renda Mnima vinculado Educao - Bolsa Escola, institudo
pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso
Alimentao - PNAA, criado pela Lei n o 10.689, de 13 de junho de 2003,
do Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade - Bolsa
Alimentao, institudo pela Medida Provisria n o 2.206-1, de 6 de
setembro de 2001, do Programa Auxlio-Gs, institudo pelo Decreto n
4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do Governo
Federal, institudo pelo Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001.
Art. 2o Constituem benefcios financeiros do Programa, observado o
disposto em regulamento:
I - o benefcio bsico, destinado a unidades familiares que se
encontrem em situao de extrema pobreza;
II - o benefcio varivel, destinado a unidades familiares que se
encontrem em situao de pobreza e extrema pobreza e que tenham em
sua composio gestantes, nutrizes, crianas entre 0 (zero) e 12 (doze)
anos ou adolescentes at 15 (quinze) anos.
1o Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I - famlia, a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros
indivduos que com ela possuam laos de parentesco ou de afinidade, que
forme um grupo domstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantm
pela contribuio de seus membros;
II - nutriz, a me que esteja amamentando seu filho com at 6 (seis)
meses de idade para o qual o leite materno seja o principal alimento;
III - renda familiar mensal, a soma dos rendimentos brutos auferidos
mensalmente pela totalidade dos membros da famlia, excluindo-se os
rendimentos concedidos por programas oficiais de transferncia de renda,
nos termos do regulamento.

59

2o O valor do benefcio mensal a que se refere o inciso I do caput

ser de R$ 50,00 (cinqenta reais) e ser concedido a famlias com renda
per capita de at R$ 50,00 (cinqenta reais).
3o O valor do benefcio mensal a que se refere o inciso II do caput
ser de R$ 15,00 (quinze reais) por beneficirio, at o limite de R$ 45,00
(quarenta e cinco reais) por famlia beneficiada e ser concedido a famlias
com renda per capita de at R$ 100,00 (cem reais).
4o A famlia beneficiria da transferncia a que se refere o inciso I do
caput poder receber, cumulativamente, o benefcio a que se refere o inciso
II do caput , observado o limite estabelecido no 3o .
5o A famlia cuja renda per capita mensal seja superior a R$ 50,00
(cinqenta reais), at o limite de R$ 100,00 (cem reais), receber
exclusivamente o benefcio a que se refere o inciso II do caput , de acordo
com sua composio, at o limite estabelecido no 3o .
6o Os valores dos benefcios e os valores referenciais para
caracterizao de situao de pobreza ou extrema pobreza de que tratam os
2o e 3o podero ser majorados pelo Poder Executivo, em razo da
dinmica socioeconmica do Pas e de estudos tcnicos sobre o tema,
atendido o disposto no pargrafo nico do art. 6 .
7o Os atuais beneficirios dos programas a que se refere o pargrafo
nico do art. 1 , medida que passarem a receber os benefcios do
Programa Bolsa Famlia, deixaro de receber os benefcios daqueles
programas.
8o Considera-se benefcio varivel de carter extraordinrio a parcela
do valor dos benefcios em manuteno das famlias beneficirias dos
Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, PNAA e Auxlio-Gs que, na
data de ingresso dessas famlias no Programa Bolsa Famlia, exceda o
limite mximo fixado neste artigo.
9o O benefcio a que se refere o 8o ser mantido at a cessao
das condies de elegibilidade de cada um dos beneficirios que lhe deram
origem.
10. O Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia
poder excepcionalizar o cumprimento dos critrios de que trata o 2o , nos
casos de calamidade pblica ou de situao de emergncia reconhecidos
pelo Governo Federal, para fins de concesso do benefcio bsico em
carter temporrio, respeitados os limites oramentrios e financeiros.
11. Os benefcios a que se referem os incisos I e II do caput sero
pagos, mensalmente, por meio de carto magntico bancrio, fornecido pela
Caixa Econmica Federal, com a respectiva identificao do responsvel
mediante o Nmero de Identificao Social - NIS, de uso do Governo
Federal.

60

12. Os benefcios podero, tambm, ser pagos por meio de contas

especiais de depsito a vista, nos termos de resolues adotadas pelo
Banco Central do Brasil.
13. No caso de crditos de benefcios disponibilizados indevidamente
ou com prescrio do prazo de movimentao definido em regulamento, os
crditos revertero automaticamente ao Programa Bolsa Famlia.
14. O pagamento dos benefcios previstos nesta Lei ser feito
preferencialmente mulher, na forma do regulamento.
Art. 3o A concesso dos benefcios depender do cumprimento, no que
couber, de condicionalidades relativas ao exame pr-natal, ao
acompanhamento nutricional, ao acompanhamento de sade, freqncia
escolar de 85% (oitenta e cinco por cento) em estabelecimento de ensino
regular, sem prejuzo de outras previstas em regulamento.
Art. 4o Fica criado, como rgo de assessoramento imediato do
Presidente da Repblica, o Conselho Gestor Interministerial do Programa
Bolsa Famlia, com a finalidade de formular e integrar polticas pblicas,
definir diretrizes, normas e procedimentos sobre o desenvolvimento e
implementao do Programa Bolsa Famlia, bem como apoiar iniciativas
para instituio de polticas pblicas sociais visando promover a
emancipao das famlias beneficiadas pelo Programa nas esferas federal,
estadual, do Distrito Federal e municipal, tendo as competncias,
composio e funcionamento estabelecidos em ato do Poder Executivo.
Art. 5o O Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia
contar com uma Secretaria-Executiva, com a finalidade de coordenar,
supervisionar, controlar e avaliar a operacionalizao do Programa,
compreendendo o cadastramento nico, a superviso do cumprimento das
condicionalidades, o estabelecimento de sistema de monitoramento,
avaliao, gesto oramentria e financeira, a definio das formas de
participao e controle social e a interlocuo com as respectivas instncias,
bem como a articulao entre o Programa e as polticas pblicas sociais de
iniciativa dos governos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal.
Art. 6o As despesas do Programa Bolsa Famlia correro conta das
dotaes alocadas nos programas federais de transferncia de renda e no
Cadastramento nico a que se refere o pargrafo nico do art. 1 , bem
como de outras dotaes do Oramento da Seguridade Social da Unio que
vierem a ser consignadas ao Programa.
Pargrafo nico. O Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade
de beneficirios do Programa Bolsa Famlia com as dotaes oramentrias
existentes.
Art. 7o Compete Secretaria-Executiva do Programa Bolsa Famlia
promover os atos administrativos e de gesto necessrios execuo

61

oramentria e financeira dos recursos originalmente destinados aos

programas federais de transferncia de renda e ao Cadastramento nico
mencionados no pargrafo nico do art. 1 .
1o Excepcionalmente, no exerccio de 2003, os atos administrativos e
de gesto necessrios execuo oramentria e financeira, em carter
obrigatrio, para pagamento dos benefcios e dos servios prestados pelo
agente operador e, em carter facultativo, para o gerenciamento do
Programa Bolsa Famlia, sero realizados pelos Ministrios da Educao, da
Sade, de Minas e Energia e pelo Gabinete do Ministro Extraordinrio de
Segurana Alimentar e Combate Fome, observada orientao emanada
da Secretaria-Executiva do Programa Bolsa Famlia quanto aos beneficirios
e respectivos benefcios.
2o No exerccio de 2003, as despesas relacionadas execuo dos
Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, PNAA e Auxlio-Gs
continuaro a ser executadas oramentria e financeiramente pelos
respectivos Ministrios e rgos responsveis.
3o No exerccio de 2004, as dotaes relativas aos programas
federais de transferncia de renda e ao Cadastramento nico, referidos no
pargrafo nico do art. 1 , sero descentralizadas para o rgo responsvel
pela execuo do Programa Bolsa Famlia.
Art. 8o A execuo e a gesto do Programa Bolsa Famlia so pblicas
e governamentais e dar-se-o de forma descentralizada, por meio da
conjugao de esforos entre os entes federados, observada a
intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social.
Art. 9o O controle e a participao social do Programa Bolsa Famlia
sero realizados, em mbito local, por um conselho ou por um comit
instalado pelo Poder Pblico municipal, na forma do regulamento.
Pargrafo nico. A funo dos membros do comit ou do conselho a
que se refere o caput considerada servio pblico relevante e no ser de
nenhuma forma remunerada.
Art. 10. O art. 5 da Lei n 10.689, de 13 de junho de 2003, passa a
vigorar com a seguinte alterao:
"Art. 5 As despesas com o Programa Nacional de Acesso
Alimentao correro conta das dotaes oramentrias consignadas
na Lei Oramentria Anual, inclusive oriundas do Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza, institudo pelo art. 79 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias." (NR)
Art. 11. Ficam vedadas as concesses de novos benefcios no mbito
de cada um dos programas a que se refere o pargrafo nico do art. 1 .
Art. 12. Fica atribuda Caixa Econmica Federal a funo de Agente
Operador do Programa Bolsa Famlia, mediante remunerao e condies a

62

serem pactuadas com o Governo Federal, obedecidas as formalidades

legais.
Art. 13. Ser de acesso pblico a relao dos beneficirios e dos
respectivos benefcios do Programa a que se refere o caput do art. 1 .
Pargrafo nico. A relao a que se refere o caput ter divulgao em
meios eletrnicos de acesso pblico e em outros meios previstos em
regulamento.
Art. 14. A autoridade responsvel pela organizao e manuteno do
cadastro referido no art. 1 que inserir ou fizer inserir dados ou informaes
falsas ou diversas das que deveriam ser inscritas, com o fim de alterar a
verdade sobre o fato, ou contribuir para a entrega do benefcio a pessoa
diversa do beneficirio final, ser responsabilizada civil, penal e
administrativamente.
1o Sem prejuzo da sano penal, o beneficirio que dolosamente
utilizar o benefcio ser obrigado a efetuar o cimento da importncia
recebida, em prazo a ser estabelecido pelo Poder Executivo, acrescida de
juros equivalentes taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e
Custdia - SELIC, e de 1% (um por cento) ao ms, calculados a partir da
data do recebimento.
2o Ao servidor pblico ou agente de entidade conveniada ou
contratada que concorra para a conduta ilcita prevista neste artigo aplicase, nas condies a serem estabelecidas em regulamento e sem prejuzo
das sanes penais e administrativas cabveis, multa nunca inferior ao dobro
dos rendimentos ilegalmente pagos, atualizada, anualmente, at seu
pagamento, pela variao acumulada do ndice de Preos ao Consumidor
Amplo - IPCA, divulgado pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica.
Art. 15. Fica criado no Conselho Gestor Interministerial do Programa
Bolsa Famlia um cargo, cdigo DAS 101.6, de Secretrio-Executivo do
Programa Bolsa Famlia.
Art. 16. Na gesto do Programa Bolsa Famlia, aplicarse-, no que
couber, a legislao mencionada no pargrafo nico do art. 1 , observadas
as diretrizes do Programa.
Art. 17. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 9 de janeiro de 2004; 183 o da Independncia e 116 da
Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Jos Dirceu de Oliveira e Silva

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ANEXO 3
DECRETO N 5.074, DE 11 DE MAIO DE 2004.
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos
em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe
confere o art. 84, incisos IV e VI, alnea "a", da Constituio, e tendo em
vista o disposto nos arts. 16 e 17 da Medida Provisria n 163, de 23 de
janeiro de 2004,
DECRETA:
/.../
ESTRUTURA
REGIMENTAL
DO
MINISTRIO
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME

DO

CAPTULO I
DA NATUREZA E COMPETNCIAS
Art. 1. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome,
rgo da administrao direta, tem como rea de competncia os seguintes
assuntos:
I - poltica nacional de desenvolvimento social;
II - poltica nacional de segurana alimentar e nutricional;
III - poltica nacional de assistncia social;
IV - poltica nacional de renda de cidadania;
V - articulao com os governos federal, estaduais, do Distrito Federal
e municipais e a sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para as
polticas nacionais de desenvolvimento social, de segurana alimentar e
nutricional, de renda de cidadania e de assistncia social;
VI - articulao entre as polticas e os programas dos governos federal,
estaduais, do Distrito Federal e municipais e as aes da sociedade civil
ligadas ao desenvolvimento social, produo alimentar, alimentao e
nutrio, renda de cidadania e assistncia social;
VII - orientao, acompanhamento, avaliao e superviso de planos,
programas e projetos relativos s reas de desenvolvimento social, de
segurana alimentar e nutricional, de renda de cidadania e de assistncia
social;
VIII - normatizao, orientao, superviso e avaliao da execuo
das polticas de desenvolvimento social, segurana alimentar e nutricional,
de renda de cidadania e de assistncia social;
IX - gesto do Fundo Nacional de Assistncia Social;

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X - gesto do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza;

XI - coordenao, superviso, controle e avaliao da
operacionalizao de programas de transferncia de renda; e
XII - aprovao dos oramentos gerais do Servio Social da Indstria SESI, do Servio Social do Comrcio - SESC e do Servio Social do
Transporte - SEST.
CAPTULO II
DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Art. 2. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome tem
a seguinte estrutura organizacional:
I - rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado:
a) Gabinete;
b) Secretaria-Executiva: Subsecretaria de Planejamento, Oramento
e Administrao; e
c) Consultoria Jurdica;
II - rgos especficos singulares:
a) Secretaria Nacional de Renda de Cidadania:
1. Departamento de Operao;
2. Departamento de Gesto dos Programas de Transferncia de
Renda; e
3. Departamento do Cadastro nico;
b) Secretaria Nacional de Assistncia Social:
1. Departamento de Gesto do Sistema nico de Assistncia
Social;
2. Departamento de Benefcios Assistenciais;
3. Departamento de Proteo Social Bsica; e
4. Departamento de Proteo Social Especial;
c) Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional:
1. Departamento de Gesto Integrada da Poltica;
2. Departamento de Promoo de Sistemas Descentralizados; e
3. Departamento de Apoio a Projetos Especiais;
d) Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao:
1. Departamento de Avaliao e Monitoramento;
2. Departamento de Gesto da Informao e Recursos
Tecnolgicos; e
3. Departamento de Formao de Agentes Pblicos e Sociais;
e) Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias:
1. Departamento de Articulao Governamental; e
2. Departamento de Articulao e Mobilizao Social;
III - rgos colegiados:
a) Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS;
b) Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza;
c) Conselho de Articulao de Programas Sociais; e
d) Conselho Gestor do Programa Bolsa Famlia.

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/.../
Seo II
Dos rgos Especficos Singulares
Art. 7. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania compete:
I - assistir ao Ministro de Estado na formulao e implementao da
Poltica Nacional de Renda de Cidadania;
II - coordenar, implementar, acompanhar e controlar os programas e
projetos relativos Poltica Nacional de Renda de Cidadania, em conjunto
com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
III - atuar para promover a articulao entre as polticas e os programas
dos governos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as aes
da sociedade civil ligadas poltica de renda de cidadania;
IV - atuar para promover a orientao, acompanhamento, avaliao e
superviso de planos, programas e projetos relativos rea de renda de
cidadania;
V - promover a normalizao da Poltica Nacional de Renda de
Cidadania; e
VI - coordenar a implementao das aes estratgicas da Poltica
Nacional de Renda de Cidadania.
Art. 8. Ao Departamento de Operao compete:
I - supervisionar o sistema de administrao e pagamento dos
benefcios dos programas de renda e cidadania disponibilizado pelo Agente
Operador;
II - implementar a expanso do nmero de beneficirios dos Programas
de Renda de Cidadania;
III - acompanhar a evoluo da situao das famlias beneficiadas pelo
Programa de Renda de Cidadania, orientando os entes federados e o
Agente Operador quanto a procedimentos a serem implementados;
IV - promover os repasses de recursos federais para o pagamento dos
benefcios no mbito dos Programas de Renda de Cidadania, monitorando o
recebimento dos recursos pelas famlias;
V - fiscalizar e acompanhar aes efetuadas pela gesto local do
Programas Renda de Cidadania nos termos da legislao vigente; e
VI - efetuar a execuo oramentria e financeira dos Programas de
Renda de Cidadania, no que diz respeito transferncia de recursos para
pagamento dos benefcios e prestao de servios bancrios pelo Agente
Operador.
Art. 9 Ao Departamento de Gesto dos Programas de Transferncia
de Renda compete:
I - regulamentar e supervisionar o cumprimento das condicionalidades
previstas no art. 3 da Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004;
II - planejar a expanso dos Programas de Renda de Cidadania;
III - desenvolver aes de fortalecimento do acompanhamento dos
critrios de elegibilidade para a participao nos programas, de forma
descentralizada;

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IV - planejar e desenvolver aes de integrao de polticas pblicas,

visando promover a emancipao das famlias beneficiadas pelos
Programas de Renda de Cidadania; e
V - implementar a integrao entre os programas federais, estaduais,
municipais e do Distrito Federal de transferncia de renda e de carter
complementar.
Art. 10. Ao Departamento do Cadastro nico compete:
I - promover a inscrio de famlias no Cadastro nico;
II - atuar junto ao agente operador no desenvolvimento e na
implementao do sistema de Cadastro nico;
III - administrar o cadastro nico e fazer a gesto compartilhada com
cadastros municipais e estaduais;
IV - promover aes de compartilhamento das informaes do
Cadastro nico com as demais bases de dados do Governo Federal;
V - orientar os gestores e usurios locais dos Programas de Renda de
Cidadania quanto a gesto e metodologia do Cadastramento nico; e
VI - acompanhar os estados e municpios quanto a metodologia e a
qualidade do cadastramento.
/.../