UFMA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLCAS PBLICAS
QUESTO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI

A POLTICA DE HABITAO POPULAR NO BRASIL

EM TEMPOS DE GLOBALIZAO NEOLIBERAL
Edala Maria Ribeiro1
RESUMO
A habitao entendida no apenas como moradia, mas como um conjunto de
elementos ligados a saneamento bsico, servios urbanos, educao, sade,
dentre outros, constitui um dos mais graves problemas com que se defronta a
sociedade brasileira, decorrente do carter intenso e concentrador que
marcou o processo de urbanizao e industrializao no pas. A total
dificuldade de associar a oferta de moradias, infra-estrutura, servios e
equipamentos urbanos coletivos suficientes, tm colocado a grande maioria
das classes subalternas em situao de extrema vulnerabilidade. Tendo
como referncia estas consideraes, o presente trabalho busca refletir sobre
a poltica habitacional brasileira das duas ltimas dcadas, em particular o
Habitat Brasil/BID, que estaria voltado a atender esses extratos mais
empobrecidos.
Palavras Chave: Poltica habitacional, Estado, globalizao, neoliberalismo
ABSTRACT
Housing understood not only as a residence, but as a set of elements that
includes basic sanitation, urban services, healthcare, and others, constitutes
one of the most serious problems confronted by Brazilian society, due to the
intense and concentrated nature of urbanization and industrialization in the
country. The utter difficulty in associating the provision of housing to
infrastructure, services and sufficient collective urban equipment has placed
the large majority of the lower classes in situations of extreme vulnerability.
With these considerations as a reference, this study seeks to reflect on
Brazilian housing policy over the past two decades, in particular Habitat
Brazil/IDB, which sought to attend the most impoverished segments.
Key words: Housing policy, State, globalization, neoliberalism

1 INTRODUO

A questo urbana e no seu interior a questo habitacional um dos grandes

desafios colocados para o Estado. fato que a questo da habitao voltada para os
extratos mais empobrecidos das classes subalternas integra as preocupaes dos governos
brasileiros desde a poca imperial. Ao longo deste perodo, mais de um sculo, registram-se
aes governamentais em seus diversos nveis de atuao, com diferentes graus de
intensidade e amplitude e que perseguem as mais variadas solues.
No entanto neste mesmo perodo, verifica-se o agravamento da questo relativa
habitao para esses mesmos segmentos, atestando que os esforos realizados no
foram suficientes para enfrent-los. A histrica vem demonstrando a existncia de estreita
conexo entre migrao, crescimento urbano e industrial e formas de interveno do Estado
1

Professora Doutora Departamento de Servio Social - UFSC

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no encaminhamento da questo habitacional destinada aos referidos extratos. Percebe-se

ainda que as mais graves crises de escassez da habitao popular tm coincidido com os
perodos de implantao de novas indstrias nos centros urbanos de todo o pas.
Ao longo do sculo XX, desestimulados a permanecerem no meio rural pelas
condies adversas de distribuio da posse da terra e atradas pelas ofertas de emprego
fcil nos centros urbanos, populaes se deslocam do campo para as cidades, ampliando a
taxa populacional desse aglomerado urbano com relao ao total de habitantes do pas.
Com o atual modelo capitalista de globalizao da economia e iderio neoliberal
regendo a poltica governamental, a questo urbana vem se agravando drasticamente, e
com ela a questo habitacional, principalmente aquela referenciada aos extratos mais
empobrecidos.
Segundo dados do IBGE o total da populao Brasileira, em 2000 era de
169.799.170 habitantes, sendo que 137.953.959 constitua-se na populao urbana, o que
corresponde a 81,2 % do total da populao brasileira. Segundo Estudos da Fundao Joo
Pinheiro (FJP, 2001), baseado nas estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), estimou-se um dficit habitacional brasileiro em 5,3 milhes de
habitaes em 2000. Nesse nmero esto includos os domiclios improvisados, as
habitaes rsticas e a coabitao familiar, representando o chamado dficit quantitativo.
Ainda, conforme esta mesma pesquisa, em 2000 existia outros 10,3 milhes de habitaes
em condies precrias de infra-estrutura.
A partir destas consideraes, nos propomos aqui refletir sobre a poltica
habitacional voltada para os extratos mais empobrecidos das classes subalternas, em
tempos de globalizao e iderio neoliberal.
2 DESENVOLVIMENTO

No incio da industrializao, nos anos 30, as empresas resolveram em parte o

problema de moradia da mo de obra atravs da construo de vilas operrias, prxima s
fbricas, cujas residncias eram alugadas ou vendidas aos operrios.
Com a intensificao da industrializao, cresce rapidamente o nmero de
trabalhadores, aumentando a presso sobre a oferta de habitao popular. Terrenos,
destinados s vilas operrias, comeam a valorizar e com a acelerao do fluxo migratrio,
aumenta o excedente da fora de trabalho na cidade, tornando para a empresa um custo
no lucrativo. Dessa forma, as empresas transferem para o Estado os custos relacionados
moradia, transporte e servios de infra-estrutura urbana. Desse momento em diante as vilas
operrias tendem a desaparecer e a questo da moradia passa a ser resolvida pelas
relaes econmicas do mercado imobilirio.
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A partir da dcada de 60, com a necessidade das construes de casas

populares, cria-se o BNH e o sistema financeiro de habitao para financi-las. Com a
ausncia de uma proposta clara de interveno no setor habitacional, o BNH extinto em
1986, passando a ser incorporado pela Caixa Econmica Federal.
No governo de Collor (1990-1992), com o confisco das cadernetas de poupana,
deu-se a estagnao na poupana e no FGTS, comprometendo severamente a poltica
habitacional do Brasil. O Estado reduziu sua participao no mercado de terras, o que
dificultou ainda mais o acesso das classes subalternas habitao. A ausncia do Estado
acentuou-se cada vez mais, tendo em vista que o acesso a terra passou a ter como
referncia to somente as leis de mercado.
Ainda durante seu conturbado governo, aconteceram mudanas pouco
expressivas no SFH (facilitao da quitao dos imveis e a mudana no mecanismo de
correo das prestaes, e por programas na rea da habitao popular). O principal
programa, que com a extino do Ministrio do Interior passou para o controle do Ministrio
da Ao Social o Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH)2 lanado em 1990,
consistia na construo, em carter emergencial, de aproximadamente 245 mil unidades
habitacionais em 180 dias, por meio da contratao de empreiteiras privadas, objetivo este
que no se concretizou. (AZEVEDO, 1996, p. 85). A atuao desse governo na rea da
habitao foi caracterizada por processos em que os mecanismos de alocao de recursos
que passaram a obedecer preferencialmente a critrios clientelistas, caracterstica do
referido plano.
Em 1992, com o impeachment de Collor, fruto da articulao de vrios
movimentos sociais, dentre eles o Movimento pela tica na Poltica3, Movimentos dos
Caras-Pintadas4 e atravs da organizao da sociedade civil, toma posse o vice-presidente
Itamar Franco (1992-1994).
Nesse perodo a gesto da poltica pblica na rea de habitao sofreu
considervel alterao. Os programas na rea de habitao popular, agora sob o controle
do Ministrio do Bem-Estar Social, foram redesenhados e passaram a exigir a participao
de conselhos gestores estaduais de poltica pblica de habitao, com participao
comunitria dos governos locais e uma contrapartida financeira desses ltimos aos
investimentos da Unio.

Propunha-se a apoiar financeiramente programas para construo de unidades e de ofertas de lotes

urbanizados, para atendimento de famlias com renda at 5 salrios mnimos, financiando a projetos de
iniciativas de COHABs, prefeituras, cooperativas, entidades de previdncia, etc. (AZEVEDO, 1996).
3
Movimento Pr-Impeachment do Residente da Republica. Movimento social suis generis na histria poltica do
pas [...][que] levou a formao de vrias alianas polticas [...] (GOHN, 1995).
4
Movimento composto basicamente por estudantes, secundaristas e universitrios, surgido no Brasil por ocasio
das passeatas e manifestaes contra o Ex-presidente Fernando Collor de Melo. Significou a retomada do
movimento estudantil no Brasil (GOHN, 1995).
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Essas mudanas aumentaram significativamente o controle social e a

transparncia da gesto dos programas em questo (SILVEIRA, 2005), constituindo-se em
ponto de inflexo importante na conduo das polticas pblicas na rea de habitao
popular.
Durante o governo Itamar Franco, foi lanado o Programa Habitar Brasil voltado
para os municpios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar Municpio, destinado aos
municpios de

menor porte.

Os programas,

apesar de

denominaes distintas,

apresentavam as mesmas caractersticas bsicas: ambos dependiam de verbas

oramentrias ou de recursos advindos do Imposto Provisrio sobre Movimentao
Financeira (IPMF).
Segundo Azevedo (1996, p. 88) do ponto de vista poltico, os programas
apresentaram um avano quanto gesto da poltica habitacional atravs dos conselhos e a
constituio de fundos especficos para a habitao. Do ponto de vista operacional, de
reduo do dficit habitacional, pouca efetividade.
J o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso - FHC (1995-1998) ir
empreender uma reforma mais efetiva do setor, promovendo uma ampla reorganizao
institucional com a extino do Ministrio do Bem Estar Social e com a criao da Secretaria
de Poltica Urbana (SEPURB) no mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento
(MPO), esfera que ficaria responsvel pela formulao e implementao da Poltica
Nacional de Habitao (OLIVEIRA, 2000). Tais modificaes so frutos da presso ocorrida
por partes dos diversos movimentos populares, em especial, do Movimento Nacional pela
Moradia.
No entanto, medidas adotadas por esse mesmo governo como, a extino das
Cmaras Setoriais da Construo e o veto lei do Saneamento aprovada pelo Congresso
Nacional, so sinais da forma autoritria de excluso da participao popular.
(GONALVES, 2000).
Nos anos 90, os movimentos populares de moradia que atuam no Frum
Nacional de Reforma Urbana (FNRU) apresentaram no Congresso Brasileiro, uma iniciativa
popular subscrita por um milho de eleitores5, criando o Fundo Nacional de Moradia Popular
e o Conselho Nacional de Moradia Popular, com o objetivo de implantar uma poltica
habitacional nacional para os extratos mais empobrecidos das classes subalternas.
O projeto continha a concepo de um sistema descentralizado e democrtico,
em que Estados e Municpios tambm deveriam constituir seus prprios Fundos de Moradia
a serem geridos por Conselhos, com a participao popular. Para utilizar os recursos destes

De acordo com a Constituio Federal, os cidados podem apresentar projetos de leis de iniciativa popular
mediante a subscrio de 1% do eleitorado nacional para projetos de lei de mbito nacional.

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fundos, Estados e Municpios deveriam desenvolver programas de habitao de interesse

social tendo como agentes promotores: as organizaes comunitrias, associaes de
moradores e as cooperativas habitacionais populares ou de sindicatos. A populao
beneficiria seria aquela que vive em condies precrias de habitabilidade, em favelas,
loteamentos clandestinos ou cortios (SILVA, 2002, p. 157)
Concomitante a esta presena da sociedade civil no espao pblico, tambm a
dcada de 1990 no Brasil foi marcada por uma srie de transformaes no papel do Estado
em suas relaes com a sociedade e com a economia, no mbito do intenso processo de
globalizao financeira e produtiva internacional. Nos pases do terceiro mundo, tal processo
foi marcado por uma ideologia denominada de neoliberalismo que prega a reduo do
papel do Estado, ao mnimo e a liberalizao do mercado, ao mximo, provocando a
reduo da interveno estatal nas polticas sociais, no sendo mais entendido como o
provedor de servios pblicos, mas como promotor e regulador. O resultado desse processo
foi chamado por muitos de reforma e pelos mais crticos, de desmonte do Estado de Bem
Estar (SIMIONATTO, 1998, p. 29)
Iniciada no final dos anos 1980, no governo Collor, a reforma liberal do Estado
ganha seu formato definitivo no governo Fernando Henrique Cardoso que em 1995 cria o
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), sob o comando do ento ministro
Bresser Pereira, que instituiu, nesse mesmo ano, o Plano Diretor de Reforma e Aparelho do
Estado (PDRE).
Esta reforma envolve vrios aspectos, como: o ajuste fiscal, a liberalizao
comercial, o abandono da estratgia protecionista da substituio de importaes e o
programa de privatizaes, entre outras medidas. Um de seus resultados foi o esvaziamento
da j comprometida capacidade de investimento dos municpios na poltica urbana. No nvel
da Unio, as despesas com habitao e urbanismo nos ltimos anos tm sido muito
pequenas, oscilando em torno de 0,1% do oramento. Em 2001, a soma dos gastos da
Unio com habitao e urbanismo comprometeu apenas 0,14% do oramento.
No governo FHC, foram criadas novas linhas de financiamento habitacional,
tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua
concesso estabelecida a partir de um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, da
capacidade de pagamento dos governos locais. No entanto, os recursos a fundo perdido,
oriundos do Oramento Geral da Unio, que subsidiavam estas linhas de financiamento
habitacional popular, tiveram uma utilizao mais frouxa, sendo distribudos, em grande
parte, a partir de emendas de parlamentares ao Oramento da Unio. Uma parcela deste
recurso foi tambm distribuda atravs do Programa Comunidade Solidria.
Ainda no governo FHC, foram institudos vrios programas, como por exemplo:
Carta de Crdito Individual e Associativismo, e se deu continuidade a outros, como: PrIII JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS

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Moradia e Habitar Brasil. Embora bastante parecidos, os dois programas focados

apresentavam algumas diferenas importantes. A principal diz respeito s fontes de
recursos. Enquanto o Habitar - Brasil era financiado com recursos do OGU, o Pr-Moradia
era financiado por um fundo gerado a partir de contribuies mensais compulsrias dos
trabalhadores empregados no setor formal da economia, o Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS).
No segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) a rea da
habitao, atravs do Programa Habitar Brasil, passa a receber financiamento internacional
do Banco Interamericano de Desenvolvimento6 (BID) e o Programa Habitar Brasil passa a
ser denominado Programa Habitar Brasil BID (HBB).
Exceto os financiamentos internacionais como o do programa Habitar Brasil BID,
gerenciado pelo governo federal e que redistribui recursos a nvel municipal, os emprstimos
habitacionais estiveram limitados atuao do setor privado, atravs do programa de
Arrendamento Residencial, ou aos emprstimos individuais, como o programa Carta de
Crdito. Em ambos os casos, no se atingiu o objetivo principal de atender s populaes
de menor poder de renda.
Em 1 de janeiro 2003, dia da posse do atual presidente da Repblica Luis Incio
Lula da Silva, foi criado o Ministrio das Cidades, o que se constituiu um fato inovador na
poltica urbana, na medida em que superou o recorte setorial da habitao, do saneamento
e dos transportes (mobilidade) e trnsito, para integr-los levando em considerao o uso e
a ocupao do solo.
A definio de atribuies do Ministrio leva em considerao a Constituio
promulgada em 1988 que remete aos municpios a competncia sobre o uso e a ocupao
do solo. O Planejamento urbano, vinculado aplicao do Estatuto da Cidade (lei n10.
257/01), assim como a orientao da poltica fundiria e imobiliria, so atribuies
municipais, desde que no interfiram em aspectos do meio ambiente, protegidos por
legislao.
O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social pretende, entre outros
objetivos, viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e
habitao digna e sustentvel. Cabe ao Sistema Nacional, presidido pelo Ministrio das
Cidades, a centralizao de todos os programas e projetos destinados habitao de
interesse social, dando-lhes maior coerncia e mais eficincia. Ao Fundo de Habitao, de
natureza contbil, cabe centralizar e gerenciar recursos oramentrios para os programas
estruturados no mbito do Sistema, enquanto que o Conselho Gestor, uma reivindicao
6

O BID comea a operar no Brasil em 1961. Participa de projetos das trs esferas do governo, principalmente
das empresas estatais, com apoio da Unio. Como energia e transporte. Mas tambm na pesquisa e crdito
agrcola e, nos programas sociais. Patrocina programas educacionais para brasileiros no exterior. Ainda promove
seminrios, estudos e discusses das questes do desenvolvimento (COUTO, 2002).

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das entidades populares, ter voto de qualidade e ser composto, de forma paritria, por
rgos do Poder Executivo e representantes da Sociedade Civil.

3 CONCLUSO

Entendemos que o Estatuto da Cidade tem importncia fundamental na poltica

habitacional popular na medida em que prev a regularizao de diversas reas ocupadas
por favelas, vilas, alagados e/ou invases, bem como os loteamentos clandestinos
espalhados pelas periferias das grandes e mdias cidades, obrigando o poder pblico
municipal a regulamentar o uso da propriedade urbana, dos espaos urbanos, da ocupao
do solo em benefcio de toda a sociedade, atravs de instrumentos como o Plano Diretor,
Usucapio especial da imvel urbano e outros.
Mas, preciso aqui destacar, usando as palavras de Gonalves (2000, p. 256),
quando este afirma que a trajetria histrica das principais medidas adotadas, ao longo de
diferentes conjunturas e dos distintos governos, permite-nos inferir que a questo
habitacional aparece muito mais como uma questo secundria que no ocupa o lugar que
merece. H poucos indcios de que o Programa HBB caminhe em outra direo.
Corroboramos com Portela e outros (2000) quando este diz ser funo do poder
pblico potencializar essa discusso ainda que venha a conflitar com alguns de seus
compromissos e obrigaes polticas assumidas, mesmo que legtimas. Cabe ainda,
qualificar os agentes com informaes vitais que possibilitem uma constante ampliao e
aprofundamento das crticas bem como, da percepo de novas demandas para os
municpios. Pois, j se sabe da pouca eficcia de aplicao de determinado instrumento
quando utilizado a partir de uma demanda construda por agentes externos ou por
imposio institucional.
fundamental, pois, que o poder pblico construa polticas urbana e
habitacional efetivas que ofeream melhor qualidade de vida populao como um todo, e
em especial aos seus extratos mais empobrecidos, devendo ser articuladas e realizadas
pelas trs esferas de governo: federal, estadual e municipal, com a efetiva participao da
sociedade.
preciso o envolvimento de todos os sujeitos sociais (sociedade civil, poder
publico e reas tcnicas) para o enfrentamento da questo habitacional, a sociedade civil,
no seu papel de participao e controle social.

REFERNCIAS

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