Administrao Pblica

TCU
Jlio Fontana

Aula 002: A Administrao Pblica

1- Conceito de Administrao Pblica

Vamos comear por uma definio operacional de Administrao Pblica para fins de
primeira aproximao do nosso objeto de estudo da aula de hoje.
Def. 2 - A Administrao Pblica inclui o conjunto de rgos, funcionrios e
procedimentos utilizados pelos trs poderes que integram o Estado, para
realizar suas funes econmicas (vistos na aula 01 alocativa, distributiva
e estabilizadora) e os papis que a sociedade lhe atribuiu no momento
histrico em considerao.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, a Administrao Pblica o instrumental de
que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas de governo (MEIRELLES,
1993, p. 56-61).
Num Estado Federativo, como o Brasil, a Administrao Pblica pode ser (1) federal,
(2) estadual ou (3) municipal. Mas os princpios que a regem, sua estruturao, os
cargos e seus titulares so os mesmos nos trs nveis de governo (ver aula 002 de
Direito Administrativo).
2- A Administrao Pblica Direta e Indireta
A Administrao Pblica pode ser (1) direta ou (2) indireta. A Administrao Direta
inclui os servios desempenhados pela estutura administrativa da Presidncia da

Repblica e dos ministrios (no caso da administrao federal). A Administrao

Indireta, tambm chamada descentralizada, inclui as (2.1) autarquias, (2.2) empresas
pblicas, (2.3) sociedades de economia mista e (2.4) fundaes pblicas, que
desempenham atividades que lhe foram atribudas (ou descentralizadas).
As entidades da Administrao Indireta possuem (1) personalidade jurdica prpria,
(2) patrimnio prprio e (3) devem ser vinculadas Administrao Direta.
Observa-se que a ideia de vinculao e no de subordinao, o que refletiria
hierarquia, s aplicvel dentro da Administrao Direta.
3. Trs formas histricas de administrao
H trs formas de administrar o Estado: (3.1) a administrao patrimonialista, (3.2) a
administrao pblica burocrtica e (3.3) a administrao pblica gerencial (ou psburocrtica).
3.1. A Administrao Patrimonialista
Era o modelo de administrao prpria das monarquias absolutas, em que o
patrimnio do rei se confundia com o patrimnio pblico. Essa forma de administrao
transps-se, com algumas modificaes, a outros contextos. Associou-se, nas
democracias representativas incipientes, ao clientelismo e ao fisiologismo. Esse modelo
de administrao, como apontou Bresser-Pereira, incompatvel com o capitalismo,
visto que este requer uma ntida distino entre o pblico e privado, o que esse modelo
de administrao no faz (1996, p. 04).
Nesse contexto, de forma progressiva, a evoluo do capitalismo industrial tende a
tornar obsoleta e insustentvel essa forma de administrao e a buscar a constituio de
outra forma de administrao pblica que partisse de uma separao entre o pblico e o

privado (sem, contudo, eliminar a possibilidade de influncias) e o domnio do poltico

e do tcnico.
3.2. A Administrao Pblica Burocrtica
Assim surge a administrao burocrtica, associada ao tipo ideal de dominao
racional-legal de Max Weber. Neste modelo de administrao busca-se estabelecer o
comportamento esperado pelo servidor ou administrador pblico na forma de (1)
regulamentos exaustivos, (2) enfatizar a impessoalidade, seja (2.1) na forma de acesso
ao servio pblico, seja (2.2) na progresso na carreira e (3) torna o conhecimento de
regras um recurso de poder. Esse modelo inspirou (e ainda inspira) a Administrao
Pblica em muitos pases avanados.
Alguns princpios bsicos da Administrao Pblica Burocrtica seriam:
(1) Formalismo: atividades, estruturas e procedimentos esto codificados em regras
exaustivas para evitar a imprevisibilidade e instituir maior segurana jurdica nas
decises administrativas;
(2.1) Impessoalidade: interessa o cargo e a norma, e no a pessoa em sua
subjetividade. Por isso, carreiras bem estruturadas em que a evoluo do funcionrio
possa ser prevista em bases objetivas so prprias desta forma de administrao;
(2.2) Hierarquizao: a burocracia contm uma cadeia de comando longa e clara, em
que as decises obedecem a uma lgica de hierarquia administrativa, prescrita em
regulamentos expressos, com reduzida autonomia do administrador;
(3) Rgido controle de meios: para se evitar a imprevisibilidade e introduzir aes
corretivas a tempo, um constante monitoramento dos meios, especialmente dos
procedimentos adotados pelos membros da administrao no cotidiano de suas
atividades.

3.3. A Administrao Pblica Gerencial

Enquanto o Estado desempenhava um papel restrito a pouco mais que a proteo de
contratos, segurana interna e externa da populao e arbitragem de seus conflitos
(Estado Mnimo), esse modelo de administrao pblica pareceu ser suficiente.
A complexidade das novas tarefas atribudas ao poder pblico no Estado Social
como a prestao de diversos servios pblicos, como educao e sade, a regulao de
atitudes passveis de externalidades, como a vigilncia sanitria, a proteo do meio
ambiente, as diferentes polticas sociais voltadas ao combate s desiguldades tornou
indispensvel a ideia da eficincia da mquina pblica, a qual, para tanto, deveria (1)
levar em conta seus custos, (2) ter uma administrao menos hierrquica e mais flexvel
e, sobretudo, (3) buscar a melhoria da qualidade dos servios prestados ao cidado.
A necessidade de um novo modelo foi reforada, segundo Mazouz, Facal e Hatimi
(2007, p. 368), por alguns fatores, como:
A crise das finanas pblicas devido a dficits acumulados e a mudanas
demogrficas em curso;
Preocupaes crescentes da sociedade com a tica, a transparncia e a
imputabilidade dos dirigentes e polticos;
Presses por maior competitividade devido globalizao;
As possibilidades abertas com a tecnologia da informao;
O fortalecimento de uma viso liberal de governana pblica.
Com essa convergncia de fatores surge a Nova Gesto Pblica. A implementao da
Nova Gesto Pblica iniciou-se na Inglaterra, sob a administrao de Margaret
Thatcher. Juntamente com algumas privatizaes, reduo de programas sociais e

adoo de um poltica econmica liberal, ocorreu a modernizao do aparelho de

Estado.
A ideia de mensurar resultados, dar autonomia gerencial aos dirigentes e
responsabiliz-los pelo desempenho de suas unidades ganhou muita nfase, com o
programa Value for Money. A reestruturao de departamentos, a descentralizao do
oramento, o treinamento dos funcionrios e parcerias com entidades da sociedade civil
completaram o processo de mudana, que, no essencial, foi mantido no novo governo
trabalhista.
Outro pas pioneiro foi a Nova Zelndia, que, segundo Bresser-Pereira (1998, p. 55),
representa um caso extremos de Reforma Gerencial. O governo trabalhista,
normalmente grande intervencionista, foi eleito em 1984 e, em meio a crise econmica
forte, decidiu acatar sugestes de altos funcionrios do Tesouro neozelands que
propunha uma soluo radical, incluindo privatizaes e uma profunda reforma do
Estado.
As caractersticas mais relevantes da administrao gerencial podem ser sintetizadas
da seguinte forma:
Sistema de gesto e controle centrados em resultados e no mais em
procedimentos;
Maior autonomia gerencial do administrador pblico;
Estruturas de poder menos centralizadas e hierrquicas, permitindo maior
rapidez e economia na prestao ser servios e a participao dos usurios;
Incentivos ao desempenho superior, inclusive financeiros;
Criao de novas figuras institucionais para realizao de servios que no
configuram atividades exclusivas de Estado, como PPP (Parcerias Pblico-

Privadas) e Oscips (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico)

que podem estabelecer parcerias com o poder pblico.
interessante observar que, a despeito de entusiasmos ou exageros iniciais, a
reforma da gesto pblica, na maioria dos pases, teve uma lgica de preservao de
traos importantes da administrao burocrtica, tais como:
Carreiras estruturadas e com exigncia de concursos pblicos para atividades
de policiamento, fiscalizao, regulao e coordenao de polticas pblicas;
Exigncia de procedimentos estruturados, incluindo licitaes e tomadas
formais de preos para compras governamentais e contratao de obras e
servios;
Procedimentos de proteo do servidor pblico contra perseguies polticas;
Estruturas de controle interno e externo (que continuam a verificar inclusive
adequalo a procedimentos estabelecidos), mesmo na presena de uma
sociedade vigilante e de contratao de empresas de auditoria.
3. Falhas de mercado
As falhas de mercado ocorrem devido a diversos fatores. So eles:
3.1. Existncia de bens pblicos
So aqueles cujo consumo indivsivel. So bens de consumo coletivo ou no
rival. So exemplos: segurana pblica e iluminao pblica. J que no h como
definir quem deveria pagar por esse bem, o mercado no tem como atuar e cobrar um
preo. Assim, o poder pblico os oferece e financia com o dinheiro arrecadado por meio
de impostos.
3.2. Monoplios naturais

Referem-se a setores em que o processo produtivo se caracteriza por retornos

crescentes de escala e, normalmente, investimento elevado. Nesse caso, no
compensaria para o mercado atuar em condies de grande competio. Em tal situao,
o Estado pode atuar diretamente (ou por meio de concesso) ou regular o setor, para
evitar que preos abusivos sejam praticados ou que interesses coletivos sejam
desatendidos. So exemplos: o servio de saneamento e a atividade de minerao.
3.3. Externalidades
Ocorrem quando as aes de um agente econmico implicam benefcios
(externalidades positivas) ou prejuzos (externalidades negativas) a outros agentes
econmicos. Exigem a ao do setor pblico para produzi-las ou induzi-las (no caso de
externalidades positivas, como a educao ou a requalificao de reas urbanas
degradadas) ou mesmo coibi-las ou atenuar os efeitos nocivos (no caso de
externalidades negativas, em que governantes podem desapropriar reas por efeitos
danosos ao meio ambiente ou obrigar a colocao de filtros em chamins industriais).
3.4. Mercados incompletos
Aparecem quando um bem ou servio considerado relevante no ofertado pelo
setor privado, ainda que o seu custo de produo esteja abaixo do preo que os
consumidores estariam dispostos a pagar. Nesse caso, o poder pblico pode atuar,
oferecendo o bem, seja produzindo diretamente ou estabelecendo uma concesso para
que uma empresa privada o faa. Outra modalidade de atuao seria oferecer incentivos
fiscais ou incentivos para quem se dispuser a garantir o produto. Um exemplo de bem
no ofertado so algumas modalidades de financiamento de longo prazo, vitais para o
desenvolvimento, que o sistema financeiro privado do pas pode no oferecer.

3.5. Falhas de informao

Ocorrem quando um agente econmico no possui informao necessria sobre
bens ou servios transacionados. O desconhecimento e a consequente assimetria de
informaes entre agentes podem provocar ineficincias no mercado. Nesse caso, o
governo pode tornar obrigatria a divulgao de informaes relevantes para que sejam
conhecidas por todos os participantes do mercado. o caso de informaes relativas
validade de produtos comestveis ou de medicamentos. Da mesma forma, a Lei das S.
A. demanda a publicao de relatrias contbeis dessas empresas para que os acionistas,
parceiros e o pblico em geral possa interagir de forma slida com as empresas.
3.6. Desemprego e inflao
Segundo o timo de Pareto,
Sob certas condies, os mercados competitivos geram uma
alocao de recursos que se caracteriza pelo fato de que
impossvel promover uma realocao de recursos de tal forma
que um indivduo aumente o seu grau de satisfao sem que, ao
mesmo tempo, isso seja associado a uma piora na situao de
outro indivduo (GIAMBIAGI, 2000, p. 24).
A presena das falhas de mercado discutidas aqui pode impedir que tal alocao ideal
de recursos acontea. Sendo assim, a presena do desemprego pode no se rara. O
governo pode atuar, criando incentivos ao emprego, capacitando trabalhadores ou
incetivando o empreendedorismo.

APNDICE

AGNCIAS REGULADORAS. Recentemente o Estado vem se retirando da produo direta de bens e servios para o m
atribuies, de modo que administrao pblica caiba proferir decises polticas, ao passo que s agncias caiba profer

QUESTES DE CONCURSOS
1- (CESPE/AGENTE TCNICO DE INTELIGNCIA/ABIN2010) Julgue o item
subsequente, relativo a noes de finanas pblicas.
A ao do governo por meio da poltica fiscal abrange as funes alocativa,
distributiva e fiscalizadora.
( ) Certo

( ) Errado

2- (CESPE/AGENTE DE POLCIA FEDERAL2009) Com relao racionalidade

econmica do governo, julgue o item subsequente.
A existncia de falhas no mercado apontada como uma das justificativas para a
interveno do governo na economia. Desse modo, a competio imperfeita tende a
reduzir a produo e os preos, o que leva o governo a criar suas prprias empresas ou a
adquirir empresas j existentes.
( ) Certo

( ) Errado

3- (CESPE/MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL2013) Em relao

atuao do governo nas finanas pblicas e no oramento pblico, julgue o prximo
item.
A funo estabilizadora do Estado consiste na interveno do governo na economia,
mediante polticas fiscal e monetria, para proteg-la de flutuaes bruscas,
caracterizadas por desemprego em alta ou por inflao em alta.
( ) Certo

( ) Errado

4- (CESPE/TC-DF/AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO2012) Julgue os itens que

se seguem, acerca da presena do Estado na economia.
As funes econmicas governamentais so alocativa, distributiva e estabilizadora.
Um exemplo de funo estabilizadora so os gastos com educao, com sade e com
segurana pblica.
( ) Certo

( ) Errado