Poltica externa, democracia e relevncia

Fbio Wanderley Reis

This point in history, when BraziJ's role in the international scene is more acute than ever, allows questioning more
deeply the meaning and the relevance of internationaJ reJations and foreign policy visvis the country itself
and its citizens. Among these problems, one has to do with how the academic community that deals with these
issues has been fadng them. There is not in Brazil a tradition of rigorous research and reflections, nut this has
been changing lately with the appearance of a growing number of university unities concerned with interna
tional affairs. The academic production cannot be hostage or a mere mirror of the journalistic coverage of these
issues, as it often happens. There are very important conceptual and questions, with moral implications, that
have to be dealt with.

A experincia brasileira atuaI de ver

elevar-se o status do Brasil na cena mun
dial d salincia aos problemas de rela
es internacionais e poltica externa e
permite indagaes sobre relevncia em
diferentes sentidos com respeito a eles.
Em primeiro lugar, a relevncia ou im
portncia objetiva" das relaes interna
cionais e da poltica externa para o pas,
os benefcios ou danos que podem advir
delas. Em segundo lugar, a relevncia que
os problemas correspondentes adquirem
aos olhos dos cidados, que podem no
ser conscientes de sua importncia prti
ca mesmo quando ela de fato existe. Fi
nalmente, h a questo das relaes des
ses dois sentidos iniciais com a qualidade
dos estudos e anlises realizados pelos
que se dedicam profissionalmente ao as
sunto, em particular, naturalmente no
mbito acadmico: at que ponto essa
qualidade se encontra altura dos desa
fios prticos envolvidos, e como cabe v
la em correspondncia com o interesse
dos cidados por tais desafios - e eventu
almente em relao com o condiciona
mento mais ou menos democrtico das
decises governamentais sobre eles?
II

55

1
Tomemos o tema das relaes da pol
tica externa com a democracia para tentar
puxar o fio do novelo de interconexes
quanto ao tema geral. A questo saliente
aqui diz respeito correlao existente
entre a posio socioeconmica das pes
soas, de um lado, e, de outro, sua informa
o sobre assuntos de relaes internacio
nais e de poltica externa e a disposio a
envolver-se com eles.
Na verdade, essa correlao ocorre
quanto poltica em geral. Os estudos per
tinentes conduzidos em diferentes pases
mostram h muito que o interesse pela
poltica e o nimo de participar politica
mente decresce medida que descemos
nos nveis socioeconmcos e educacionais.
Mas h algo mais a ser salientado a
respeito dessa correlao geral e que se
aplica talvez especialmente ao campo da
poltica externa, a saber o fato de que a
I

Fbio Wanderley Reis doutor em Cincia Poltica pela

Universidade Harvard e professor emrito da Faculdade
de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade
Federal de Minas Gerais.

VOLI. N'2 SET/OLJTmOV 2010

ARTIGOS

hierarquia social continua a condicionar

as chances de que as opinies dos cida
dos tenham influncia nas decises go
vernamentais mesmo quando tais opi
nies chegam a existir nos estratos menos
favorecidos e quando h a envolvimento
e participao.
Em texto recente, Larry M. Bartels re
mete ao trabalho de diversos autores so
bre o caso dos Estados Unidos, onde se
constatou que "as opinies sobre poltica
externa dos cidados comuns tinham re
duzido impacto aparente sobre as opi
nies dos funcionrios governamentais",
as quais se mostravam muito mais in
fluenciadas pelas opinies de homens de
negcios e de peritos - com a agravante de
que tal disparidade continua a ocorrer
mesmo em circunstncias em que se en
contra ativismo poltico e empenho em
exercer influncia por parte dos menos
favorecidos socioeconomicamente. Na po
breza, como formulou Robert Weissberg,
citado por Bartels, adquirir "voz" ou "gri
tar mais alto" tende a ser intil. 1
Seja como for, se a correlao descrita
existe nos Estados Unidos, s se pode es
perar, no Brasil, a ocorrncia do mesmo
fenmeno, e certamente com mais intensi
dade, dadas as dimenses do nosso fosso
social e seus correlatos nos planos educa
cional e de acesso a recursos intelectuais.
Numerosas pesquisas de opinio mos
tram que a informao poltica e o interes
se ou envolvimento com assuntos polti
cos variam aqui em forte articulao com
a posio socioeconmica.2
Embora as pesquisas que tenho em
mente no costumem ressaltar especifica
mente as relaes internacionais ou a pol
tica externa, as circunstncias brasileiras,
conjugando desigualdade a meitor sali
ncia, em geral, dos problemas de poltica
externa, no podem seno levar a que o
efeito da desigualdade social na desaten
o para com elas seja tambm maior.
56

H, porm, um meandro importante

do assunto a considerar. Trata-se de que a
correlao que se traduz nesse efeito so
cialmente enviesado, e que possvel
apreender por meio de pesquisas basea
das em amostras da populao em geral,
no incompatvel com a existncia de
uma "opinio pblica" atenta aos proble
mas internacionais e de poltica externa e
capaz de exercer influncia sobre as deci
ses a respeito. Mas o problema , ento, o
de at que ponto a opinio pblica ser ela
prpria socialmente enviesada e, poli.u
to, problemtica em suas relaes com a
democracia como desiderato.
Algumas observaes de interesse de
correm da. A primeira que o reconheci
mento desse carter problemtico contras
ta com a "santificao" de que a opinio
pblica usualmente objeto em conexo
com a democracia. Um dos sentidos em
que a expresso "opinio pblica" toma
da em seu uso corrente certamente remete
a parte das condies que definem a socie
dade democrtica: o sentido em que se
trata dos mecanismos que asseguram o li
vre fluxo das ideias e opinies, ou a exis
tncia e o livre funcionamento do que
Jfugen Habermas designou como a "esfe
ra pblica".3 Mas a esfera pblica e suas
virtudes esto longe de justificar por si
mesmas a santificao da opinio pblica.
A dificuldade inicial a de que aca
bamos tendo uma opinio pblica que,
como assunto de elite que a correlao
indicada faz dela, tender a ser minori
tria. No Brasil do perodo recente, es
pecialmente o do segundo mandato do
presidente Lula e de sua extraordinria
popularidade, toma-se patente a possibi
lidade de divergncia entre aquilo que
ressoa mais amplamente como equiva
lendo opinio pblica e aquilo que reve
lam as pesquisas sistemticas de opinio
- ou entre a opinio pblica e o eleitora
do, com a primeira surgindo como mani

POLTICA EXTERNA

POLTICA EXTERNA, DEMOCRACIA E RELEVNCIA

festao de certa parte minoritria e infor

mada do ltimo.
Naturalmente} nada h de inerente
mente sacrossanto, por sua vez} na ideia de
maioria. Em ltima anlise, cabe ver a re
gra da maioria como no sendo seno um
expediente realista (baseado na suposio
da existncia de "graus de unanimidade")
para tornar vivel a deliberao coletiva
cujo desfecho legtimo seria idealmente,
na linha das ideias de Habermas, a con
cordncia livre e unnime dos interessados
- o que no impede de reconhecer que
maiorias podem ser tirnicas, e que parte
importante do que se espera da demo
cracia constitucional moderna, em contras
te com a fluidez problemtica da democra
cia direta, consiste justamente na proteo
trazida s minorias e na garantia de direi
tos civis contra maiorias instveis. No
obstante, o fato de que a "opinio pblica"
acabe sendo, em geral, a expresso das
ideias e opinies de uma elite definida em
termos socioeconmicos claramente dif
cil de conciliar com o ideal democrtico.
Mas h outras dificuldades correlatas.
Por um lado, h, nas sociedades mo
dernas, o crucial papel da imprensa, ou
dos meios de comunicao de massa em
geral, com respeito "opinio pblica".
Esta pode no ser muitas vezes, em seu
contedo, seno aquilo que dito e pro
palado por jornalistas de nveis de infor
mao e envolvimento com a poltica sem
qualquer correspondncia com os da po
pulao em geral, os quais, bem pensan
tes e tendentes a certa unanimidade de
postulados e perspectivas, com frequn
cia produziro com seu trabalho efeitos
negativos afins aos do unanimismo do
"politicamente correto".
H} alm disso, o condicionamento
que pode ocorrer em conexo com interes
ses de vrios tipos ligados s relaes de
propriedade e linha poltica geral de di
ferentes rgos, que redunda numa face

57

especial ("meditica") do tema geral do

elitismo da "opinio pblica". Mas h
tambm um desdobramento que vai, de
certa forma, na direo oposta, mesmo se
os efeitos tendem a ser tambm negativos:
o de que os interesses empresariais e co
merciais envolvidos na atividade dos
meios de massa os levam a competir para
oferecer gil e profusamente o que interes
sa ao grande pblico, com reduo do es
pao ou tempo dedicado ao debate real ou
mais apropriado de temas importantes.
De toda maneira, os matizes que caberia
talvez salientar relativamente tendncia
elitista da "opinio pblica" no fazem
seno associar a ela traos que apontam
seja para certa inconstncia ou fluidez,
seja para um convencionalismo intelectual
e moralmente pobre e empobrecedor que
pode, na verdade, ser cmplice do elitis
mo, ou sua contraface. 4

2
Os problemas esboados trazem inda
gaes importantes quanto forma a ser
assumida pelo estudo de temas de rela
es internacionais e poltica externa co
mo disciplina acadmica. Naturalmente,
se a atividade jornalstica e dos meios de
massa, alm de veculo de divulgao de
informaes sobre fatos e eventos perti
nentes, tende tambm a relacionar-se de
modo equvoco com a opinio pblica e
seu carter problemtico, da atividade
de pesquisa acadmica que, como regra,
caberia esperar o esforo de objetividade e
sofisticao intelectual - ou a postura pro
priamente cientfica, quem sabe - ao tratar
com os problemas que o assunto envolve.
Que dizer a respeito, especialmente quan
to ao caso brasileiro?
Para comear, trata-se de rea em que,
no obstante a tradio do Itamaraty na
diplomacia, no chegamos a desenvolver

VOLl9 N"2 SET/OUT/NOV 2010

ARTIGOS

tradio de pesquisa e reflexo acadmica

mais rigorosa e profcua. Isso vem recente
mente sofrendo mudanas significativas,
com a criao de programas e mesmo de
partamentos universitrios voltados espe
cificamente para as relaes internacio
nais. No geral, porm, a impresso que se
colhe da exposio ao que produz a rea
ainda a de acompanhamento e coment
rio inteligente (s vezes mais, s vezes
menos...) do noticirio a substituir-se
pesquisa sistemtica e analiticamente mais
ambiciosa, talvez de cunho nomolgico e
de pretenses generalizantes, e no funda
da apenas na aplicao do sentido comum
ao relato Jlidiogrfico" dos eventos.
No sendo eu mesmo um especialista
em relaes internacionais, ainda que seja
um profissional da cincia poltica (disci
plina que, presumivelmente, deveria for
necer perspectivas e instrumental terico
e metodolgico importante para aquele
campo especfico), talvez de algum inte
resse mencionar a frustrante experincia
pessoal de participar como convidado h
poucos anos, em prestigiado centro brasi
leiro que reunia nomes de destaque num
grupo de trabalho sobre relaes interna
cionais, de repetidas reunies em que o
comentrio do noticirio, por agudo ou
sugestivo que fosse s vezes, no se tradu
zia jamais em projetas de pesquisa siste
mtica, ou em indagaes a que se pudes
se buscar responder por meio de pesquisa
em que dados de algum tipo recebessem
tratamento sistemtico.
Diante do que vimos acima, um perigo
a que a rea se expe, em consequncia,
o de colocar-se a reboque da discusso
jornalstica ou "meditica", vale dizer, da
discusso Jlleiga". Por certo, se no cabe
pretender erigir a "torre de marfim", in
sensvel s preocupaes que os proble
mas justificariam para o pblico em geral,
em modelo do trabalho acadmico (o que,
ademais, dispensaria o trabalho acadmi

58

co de cogitar dos desdobramentos dos

problemas tratados relativamente demo
cracia como desiderato), necessrio reco
nhecer a importncia de que os temas de
relaes internacionais e poltica externa
sejam objeto de discusso "leiga" - que
resultaria ser a discusso entre os prprios
cidados como tal - e que o trabalho aca
dmico a tenha em conta. Contudo, diante
do carter socialmente estratificado do en
volvimento da populao com tais temas e
das conexes disso com o papel da opi
nio pblica e dos meios de comunicao
de massa, pode-se ter a exacerbao nega
tiva da necessria sensibilidade. Estar lia
reboque" redundaria, ento, em orientar a
definio e o tratamento dos problemas
por supostos e perspectivas afins s dis
tores gerais esboadas.
Provavelmente a principal distoro e
fonte de dificuldades tem a ver com a ade
so "latente" e acrtica difundida ima
gem negativa da poltica (como reao
inevitvel frustrao da imagem idealiza
da de que se parte, em que a poltica as
similada, sem mais, realizao do bem
pblico) e com as consequncias para co
mo relacion-la especificamente com a po
ltica externa.
Assim, nas discusses brasileiras re
centes, pode-se ver o empenho difuso e
pouco claro em "separar" a poltica exter
na de eleio e ideologia (da poltica, por
tanto); ou em salientar o que pode haver
de sacrossanto, em termos de "interesse
nacional", na poltica externa (ou ao me
nos em algumas de suas dimenses mais
importantes), fazendo dela o objeto de um
necessrio "consenso suprapartidrio" e
tornando problemtico para a oposio
pretender trazer a poltica externa ao de
bate eleitoral,5
Posies como essas envolvem afinida
des com o autoritarismo de feio tecno
crtica que frequentemente prope a ideia
de um "projeto nadonal", com o fatal com

POLITICA EXTERNA

POLITICA EXTERNA, DEMOCRACIA E RELEVNCIA

ponente de fantasia contido na suposio

de uma identidade coletiva que, indo alm
do mero compartlhamento de traos de
psicologia coletiva ou culturais, seria por
tadora igualmente de uma vontade comum
- a qual seria, por sua vez, passvel de
apreenso e adequada expresso em ter
mos "apolticos" por uma elite esclarecida,
dispensando-se o processo de tratar de
defini-la por meio de mecanismos eleito
rais e de deliberao democrtica,
O postulado bsico a orientar essa
perspectiva tecnocrtica e supostamente
apoltica , como prprio do tecnocratis
mo, a de que os fins a serem buscados so
"dados" e no problemticos (no "ideo
lgicos", objeto de "consenso"), e o pro
blema que resta o problema "tcnico" de
como lidar adequadamente com os meios
de forma a assegurar os fins tomados co
mo dados.
Isso se choca, naturalmente, com o
postulado bsico da democracia mesma: o
de que os fins so intrinsecamente proble
mticos, e de que na verdade o grande
problema o problema poltico da fixao
dos fins a serem perseguidos pela coletivi
dade, conciliando ou hierarquizando os
fins variados e frequentemente antagni
cos que correspondem a diferentes catego
rias de atares e de interesses ou valores
afetados pelas decises tomadas em nome
da coletividade.
De todo modo, as prprias reaes nos
meios de massa brasileiros a eventos
recentes de poltica externa deixam ver
com clareza, como fatal, a poltica a infil
trar-se: ela surge no carter frequente
mente "projetivo" e s vezes inconsistente
das tomadas de posio, que tendem a
ajustar-se simpatia ou hostilidade diante
do governo Lula. Assim, se se trata, por
exemplo, das aes do governo da Bolvia
com respeito Petrobras, cobra-se do
governo Lula, com "realismo", a firme
defesa dos interesses nacionais; se se trata,

59

porm, de Cuba ou do Ir, a posio que

se cobra antes a defesa idealista dos di
reitos humanos.
Mas um livro recente merece meno
como exemplo ilustrativo de algumas das
importantes deficincias ou dificuldades
apontadas. Refiro-me a A Agenda Interna
cional do Brasil, de Amaury de Souza, dis
tinguido pelo fato de ser patrocinado pelo
Centro Brasileiro de Relaes Internacio
nais (CEBRI), que se autodefine como um
think tank fundado por "um grupo de inte
lectuais, empresrios, autoridades gover
namentais e acadmicos", e concebido co
mo "um espao de estudo e debate (...) no
mbito das relaes internacionais e da
poltica externa brasileira".6
No quadro geral de pouca investigao
rigorosa e sistemtica, o livro tem o mrito
de envolver pesquisa emprica e de trazer
dados de surveys executados com empe
nho de sistematicidade. Mas notvel
que, dispondo-se a trabalhar com O levan
tamento de opinies e ideias sobre poltica
externa e a process-las estatisticamente,
no ocorra ao autor valer-se de amostras
da populao ou do eleitorado brasileiros,
mas sim de um conjunto de indivduos
extrados de uma entidade definida como
a "comunidade de poltica externa", com
posta de lderes empresariais e sindicais e
de membros do governo, da imprensa e
da academia (em ampla coincidncia com
as categorias que entram na composio
do prprio CEBRI...) - e que no se levan
te qualquer indagao, seja de um ponto
de vista metodolgico ou "substantivo", a
respeito da natureza dessa entidade e de
como a escolha dos indivduos a serem
entrevistados se relaciona com questes
tanto de representatividade estatstica co
mo de representao democrtica.
Menos mal que haja a incluso de
membros do governo, o que poderia ser
um ponto de partida para maior ateno
quanto ao papel de representantes eleitos

VOL 19 N' 2 SETIOUT INOV 2010

ARTIGOS

- e da poltica (na verdade, h de passa~

gem o reconhecimento, nas concluses,
da importncia potencial do Congresso
na "definio dos interesses nacionais",
ecoando a preocupao expressa por um
dos entrevistados com que a poltica ex
terna seja "negociada com toda a socieda~
de" e tenha em algum momento a "ratifi~
cao pelo Congresso'}
Mas a suposio explcita de que se
trata, com a "comunidade de poltica ex
terna", de "elites", e das elites relevantes a
respeito do assunto, leva a que se abdique
inteiramente do que se poderia chamar
uma sociologia poltica da poltica exter
na", e no temos seno a apresentao das
maiorias e minorias que as entrevistas fa
zem surgir quanto a diferentes tpicos es~
pecficos, sem qualquer explorao dos
possveis correlatas socioeconmicos, po
ltico-partidrios ou o que seja das posi
es adotadas pelos entrevistados. Alm
de outro trao especial e revelador: como
se trata de elites supostamente revestidas
de autoridade a respeito da temtica geral,
os entrevistados, em vez de proverem com
suas declaraes (usadas fartamente na
ilustrao de posies da "comunidade de
poltica externa"), a matria-prima para as
anlises do autor, acabam por tomar am
plamente o lugar do analista, que jamais se
confronta com esta ou aquela opinio que
transcreve, ou a problematiza ou discute?
II

coletivas nacionais que, apesar de sua

enorme complexidade, so tomadas como
atores singulares.
A elaborao das perplexidades que
da decorrem poderia partir de evocar cer
ta sequncia de um desses filmes ameri
canos sobre brancos vivendo entre ndios
(Um homem chamado cavalo, se no me en
gano), em que o heri e narrador, a prop
sito da experincia de participar com seus
hospedeiros, em duro combate, da resis
tncia ao ataque de outra tribo, comenta,
em seus prprios termos, o sentimento
produzido pelo fato de tratar-se de defen
der a fanu1ia e a comunidade, no sentido
mais concreto e primordial, da ameaa
imediata e dramtica do gnlpO estranho.
Essa situao extrema talvez o caso mais
simples de "poltica externa": trata-se qua
se da mera autodefesa pessoal, envolven
do em grau mnimo a dilatao ou expan
so solidria do amor prprio de que fala
Leopardi em algum de seus escritos.
Em perspectiva analtica ampla, o pro
blema central o que surge da tenso e do
desafio de eventual equilbrio entre esse
impulso solidrio, por um lado, como im
pulso autnomo e compatvel com inte
resses e anseios do indivduo, e, por outro
lado, as demandas da coletividade que se
toma mais e mais complexa e se transfor
ma em foco potencial de coero. O pro
blema pode ser considerado luz de im
portante reviso recente nos postulados
fundamentais das cincias sociais.
Refiro-me ao movimento que tem bus
cado a unificao das cincias do com
portamento" e que inclui entre elas a bio
logia evolucionria. As cincias sociais
vm presenciando h tempos a implanta
o da hegemonia do modelo correspon
dente economia neoclssica, em que o
fundamento decisivo o clculo racional
atribudo a agentes individuais egoistica
mente motivados. A ontologia de que esse
fundamento se vale contesta a propenso
/I

No se pode pretender que o estudo

das relaes internacionais e da poltica
externa feito no Brasil seja muito especial
em algumas de suas dificuldades ou defi
cincias mais importantes. Ao contrrio,
vrias dificuldades parecem inerentes
disciplina dedicada s relaes internacio~
nais em si mesma, forada a ter como refe
rncia decisiva antes de tudo entidades

60

POLTICA EXTERNA

POLITICA EXTERNA, DEMOCRACIA E RELEVNCIA

natural solidariedade e ao civisrno, que

a perspectiva sociolgica ou antropolgica
tradicional vinculou sernpre operao
de norrnas sociais que o processo conti
nuado de socializao preservaria e reno
varia incessanternente, incorporando cul
turalrnente cada nova gerao,
A perspectiva trazida pelo rnovirnento
de unificao das cincias do cornporta
rnento aproxirna a ideia de "rnaxirnizao
da utilidade" e de clculo racional da de
aptido evolucion ria, e a concilia corn a
ateno para o papel das normas por rneio
da introduo de rnatizes irnportantes
quanto atuao destas. A prpria evolu
o da espcie hurnana produziria a dis
posio cooperao (serarnos "a espcie
cooperativa"), rnas no se trata simples
rnente de substituir a busca egosta de uti
lidade ou ganho pela disposio altrusta,
normativamente inspirada, de cooperar.
A "evoluo do contrato social" (para
usar o ttulo de um pequeno livro que sin
tetiza de rnodo excelente, corn os recursos
de diferentes disciplinas, alguns dos prin
cipais problernas e avanos)8 e a gradual
constituio da espcie humana corno es
pcie cooperativa suporiam antes que os
"egostas racionais" ao feitio das suposi
es da economia neoclssica sejarn gradu
almente superados por gente guiada por
uma Jllgica da reciprocidade", que rnani
festaria o que os autores chamarn de Jlreci
procidade forte": a disposio, por um la
do, de cooperar, mesrno a algum custo
pessoal, com outros que mostrem disposi
o anloga, mas tambm, por outro lado,
a disposio de punir os que violarn a nor
rna de cooperao, igulamente rnesmo se a
punio envolver custos pessoais. 9
Parte decisiva dos problemas que rne
parecem afetar a disciplina das relaes
internacionais tern a ver corn o simplismo
corn que costuma aderir ao realisrno egos
ta como postulado - e corn a particulari
dade de um especial coletivisrno meto
1/

61

dolgico", em que o clculo racional

atribudo no aos indivduos, mas cole
tividade portadora do "interesse nacio
nal" e personificada no Estado.
Isso pode ser ligado irnportncia as
surnida, no plano das relaes internacio
nais, por questes de identidade coletiva,
com sua relevncia para a definio da
prpria identidade pessoaL Genericamen
te, questes de identidade remetem a rela
es de igualdade e diferena, que dizem
respeito diversidade de etnias, culturas e
nacionalidades, em sentido amplo, assim
corno tem a ver com o caso especfico de
relaes hierrquicas entre classes sociais
ou categorias sociais estratificadas de
qualquer tipo que correspondem antes a
relaes de igualdade e desigualdade.
Em outras palavras, a relao igual
-desigual um caso particular da relao
igual-diferente. Do ponto de vista da de
mocracia como tema central a impor-se
cincia poltica, so as relaes de igualda
de e desigualdade, ou de poder social desi
gual, que se revelam crucialmente impor
tantes, e as diferenas tnicas ou culturais
s interessam, desse ponto de vista, na
medida em que tendern a associar-se corn
domnio e subordinao.
O tema das instituies e do desafio de
construo institucional e normativa ganha
em centralidade em conexo forosa corn
o impulso igualitrio da democracia corno
meta ou ideal: partindo da afirmao da
igualdade da condio de todos corno
membros de uma comunidade nacional e do
substrato psicossociolgico que ela repre
senta para a edificao do Estado, esse im
pulso, que se desdobra inicialrnente, na
poca modema, ern reclamos de cunho li
beral e civil", acaba por radicalizar-se num
complexo ideal rnodemo de cidadania, em
que aos direitos civis e polticos vrn juntar
se tambm os direitos sociais do cidado. 10
No caso das relaes internacionais co
mo disciplina, porm, o substrato decisivo
II

V0L19 N" 2 SET IOUT INOV 2010

ARTIGOS

a identidade tomada em termos de igual

-diferente, com base no qual a coexistncia
de comunidades por definio excludentes
e ao menos virtualmente antagnicas favo
rece disposies em que consideraes
igualitrias so largamente irrelevantes.
As cidades-Estado clssicas da Grcia
antiga e a Roma republicana j haviam
transformado os sentimentos relativos
comunidade primordial na virtude "cvi
ca" e "republicana" do cidado solidrio e
disposto, no limite, a dar a vida pela cole
tividade. Mesmo a j estava presente,
contudo, a mescla em que a coero difusa
ou direta exercida pela coletividade se
mistura com os sentimentos de solidarie
dade e patriotismo vistos como virtudes
do cidado individualY O nacionalismo
moderno exacerbou tragicamente essa
mescla e seus efeitos, produzindo guerras
em que as vidas de milhes foram solida
riamente, ou ao menos disciplinadamente
diante da presso psicolgica e da coer
o, dadas em nome de desgnios defini
dos como sendo os da coletividade nacio
nal como tal.
Provavelmente o aspecto crucial do ide
rio a envolvido, de importantes consequ
ncias no plano moral, tem a ver com o
deslocamento da ideia de autonomia, com
ponente central do ideal democrtico, para
o nvel coletivo, de maneira que sua afir
mao pode resultar, no limite, na negao
da autonomia real (pessoal) dos indivduos
ou cidados. Destaca-se aqui, naturalmen
te, o mundo de Vestflia e da "soberania"
nacional, em que, consagrada a no inter
veno como princpio, ignora-se a questo
de at que ponto o exerccio domstico do
poder do Estado se faz de maneira autori
tria ou democrtica, ou em que medida se
garantem os direitos humanos.
Casos recentes de genocdio e "limpeza
tnica" vo aos poucos impondo revises
potencialmente importantes a respeito,
que no podem seno sensibilizar, se a au

62

tonomia um valor, para o absurdo de se

pretender assegurar a autonomia coletiva
(de um pas ou entidade coletiva qualquer)
em circunstncias em que ela se toma a
garantia de que ser possvel justamente
privar os membros individuais da coletivi
dade em questo, ou parte deles, da auto
nomia e dos direitos correspondentes. Ain
da que seja preciso lembrar que a postura
supostamente atenta aos direitos humanos
com frequncia envolve ela mesma a res
ponsabilizao de uma entidade coletiva
como tal pelos crimes dos ditadores, com
novos danos de todo tipo para seus mem
bros inocentes que a ditadura vitima.
De todo modo, condicionadas pelo jo
go peculiar entre identidade e igualdade,
as perspectivas analticas bsicas das re
laes internacionais como disciplina in
corporam certo infantilismo moral que
sempre tendeu a caracterizar as relaes
entre grupos tnicos e "nacionais" distin
tos e no qual, no melhor dos casos, uma
tica que se pretende "republicana", mas
que marcada pelo nimo autoritrio, se
substitui a uma tica de inspirao liberal
e igualitria. 12
conhecido o trabalho de Jean Piaget
sobre temas correiatos, em que desenvol
vimento intelectual e desenvolvimento
moral no so seno faces da mesma moe
da. Pois o desenvolvimento intelectual se
caracteriza pela crescente capacidade de
superar o egocentrismo prprio da infn
cia e das fases iniciais do processo, de
"descentrar-se" e adotar o ponto de vista
dos outros - o que condio para que se
viabilizem as operaes da razo sobre
objetos passveis de serem manipulados
atual ou virtualmente, num mundo que
deixa de ser a mera extenso ilusria do
eu infantil justamente pelo reconhecimen
to da "objetividade" trazida pelos mlti
plos pontos de vista. 13
Naturalmente, podemos ter "egocen
trismo" em escalas mais amplas: o etno

POLITICA EXTERNA

POLITICA EXTERNA, DEMOCRACIA E RElEVNCIA

centrismo, na designao genrica usual,

ou o "sociocentrismo", na linguagem do
prprio Piaget. O egosmo, ou a dilatao
do "amor prprio" lembrada acima em
aluso a Leopardi, pode vir a referir-se a
"minha" famlia, "minha" tribo, "minha"
cidade, "meu" pas - e o esforo intelec
tual de reflexo "descentrada" exige a di
fcil transposio dessas diversas barreiras
de identificao sociocntrica que tendem
a apresentar-se como pontos de referncia,
para o indivduo, do comportamento vir
tuoso, solidrio e patritico.
Erigido em "realismo" tosco em sua
incorporao ao estudo das relaes inter
nacionais, esse infantilismo incapaz de
"descentrao" em relao ao in-group ou
coletividade a que se pertence tende a
excluir de seu horizonte a tolerncia como
virtude cvica crucial que um ideal de plu
ralismo democrtico e universalista pode
festejar no plano nacional ou domstico,
em boa medida precisamente em razo da
identificao com uma comunidade nacio
nal abrangente.
Transformar em suposio central a
ideia de que os interesses nacionais sero
sempre perseguidos ("racionalmente"), a
menos que se defrontem com um poder
contrrio que interfira com o clculo, tor
na-se natural para as relaes internacio
nais como disciplina. No admira que,
num mundo repleto de delicados proble
mas no plano transnacional, os postula
dos da disciplina encontrem expresso
apta no discurso e nas decises ao estilo
de chefes de gangues de adolescentes a
que vemos aderir com frequncia, em
nome do sagrado interesse nacionat su
postos estadistas (ou, pior, estadistas ver
dadeiros). E o espao transnacional per
manece em larga medida, mesmo para
Estados nacionais organizados interna
mente de forma democrtica e sob o im
prio da lei, como o terreno baldio em
que vale tudo.

63

4
Na concepo de poltica formulada
por Carl Schmitt, como se sabe, ela se dis
tingue pela contraposio entre amigo e
inimigo e pela possibilidade permanente
da guerra aberta ou efetiva. claro que
essa concepo, em sua crueza, ajusta-se
muito melhor, em nossos dias, ao plano
das relaes internacionais do que pol
tica domstica, ao menos nos pases de
organizao democrtica, em que institui
es mais ou menos consolidadas conse
guiram dar soluo ao problema IIconsti
tucional" da convivncia de mltiplos
interesses e identidades.
O desafio por excelncia que o plano
internacional continua a situar, e que de
certa forma se agrava no mundo globali
zado de hoje, o de criar o equivalente
funcional efetivo das instituies de go
verno democrtico - do Estado democr
tico - no plano transnacional e, ao cabo,
planetrio. A dificuldade principal a de
constituir nesse plano a comunidade que
serviu de substrato ao processo de inte
grao no nvel nacional: como vimos,
comunidade supe identidade, que se de
fine justamente pela referncia contras
tante aos outros.
E, ainda que esforos de integrao ao
estilo da Unio Europeia ou a prpria glo
balizao tenham mitigado a intensidade
dos efeitos negativos da identidade em
certos casos, temos tambm a intensi
ficao desses efeitos no s naquilo que
Samuel Huntington designou como o
"choque das civilizaes"14 (centrado, es
pecialmente do ponto de vista do Isl, em
tradies religiosas que tendem a ir alm
de fronteiras convencionalmente nacio
nais, apesar da tenso do etnocentrismo
islmico com certos nacionalismos rabes),
mas tambm em irredentismos b1i.cos que
se reafirmam no continente europeu (e no
s l): com a derrocada do comunismo, a

VOL 19 N" 2 SET/OUT/NOV 2010

ARTIGOS

fragmentao ocorrida na Europa Oriental

reeditou e intensificou, s vezes de forma
trgica, o processo de "balcanizao", en
quanto os prprios avanos integrantes da
Unio Europeia (e da globalizao, mais
amplamente) favoreceram, em vrios pa
ses da Europa Ocidental, movimentos de
autonomia regional que envolviam ou en
volvem diferenas tnico-linguisticas e es
pecificidades culturais, ou "nacionalida
des" menos ou mais reais.
Mas, se a psicologia prpria das rela
es internacionais envolve clara preva
lncia de questes de identidade sobre
questes de igualdade, aspectos caracte
rsticos destas ltimas no deixam de afir
mar-se e de prover apoio para avanos
graduais mas significativos no esforo de
construo institucional transnacional.
O caso da Unio Europeia singular
por vrios aspectos, mas um deles certa
mente o fato de que redunda no xito ine
quvoco de um esforo de construir ins
tituies visando superao de velhas
hostilidades ligadas a identidades nacio
nais, repetidamente afirmadas em guerras
calamitosas. Na perspectiva aqui sugerida,
porm, algo de significado talvez maior
que as assimetrias e desigualdades no pla
no internacional, como ocorreu em torno
da "questo social" no mbito domstico,
podem elas mesmas servir de fundamento
e estmulo a redefinies de solidariedade
(possivelmente, em algum grau, de identi
dade) potencialmente relevantes para o
processo de construo institucional.
Esse fato est subjacente a estratgias
que, superadas as condies de conflito e
alinhamento que tiveram seu paroxismo
na Guerra Fria, privilegiam as relaes Sul
Sul na poltica externa de um pas como o
nosso, ou nas circunstncias que de repen
te permitem ao Brasil- parte questes de
afinidade tnica, cultural ou religiosa - re
clamar protagonismo e pretender atuar co
mo intermedirio relevante nos intrinca

64

dos problemas do Oriente Mdio e nos

desdobramentos internacionais da poltica
nuclear iraniana; ou, mais amplamente, na
realidade e peso que (bem ou mal, isto ,
no obstante a limitada capacidade de im
posio coercitiva de suas decises) vem a
adquirir a prpria ONU ou, recentemente
e de modo talvez especial, a Organizao
Mundial do Comrcio (OMC).
Por certo, tambm a encontramos um
foroso substrato "realista". A possibilida
de de que opere a "reciprocidade forte"
de que se falou antes depende de que v;:>
atores envolvidos disponham, em algum
grau, da capacidade de impor sanes,
mesmo se a algum custo, capacidade esta
que um mundo demasiado assimtrico
tende, naturalmente, a comprometer.
Mas at na cena mundial anterior
multipolaridade que agora se anuncia - e
marcada, na verdade, diante da derrocada
recente do socialismo e da Unio Sovi
tica, pela afirmao de uma renovada he
gemonia dos Estados Unidos -, a possibi
lidade de combinao de realismo com
construo institucional ficou clara na
guerra do Golfo Prsico de 1991. Velhas
anlises de Karl Deutsch, salientando o
papel da hegemonia com frequncia exer
cida por "reas nucleares" no plano do
mstico ou nacional, j salientavam esse
elemento de realismo e poder na constitui
o e desenvolvimento do espao "comu
nitrio" de legalidade correspondente aos
prprios Estados nacionais modernos. IS
Antes que as coisas desandassem com
o 11 de Setembro de 2001 e George W.
Bush, a Guerra do Golfo, que merece tal
vez ser descrita como a guerra mais legal
jamais ocorrida, envolveu igualmente a
conjuno favorvel de fatores de Realpo
litik e fatores de legitimidade e legalidade
internacionais, com a fora militar dos
Estados Unidos sendo empregada, em no
me de uma comunidade internacional
que de fato se afirmou com tal sob o man

POLITICA EXTERNA

POliTICA EXTERNA, DEMOCRACIA E RELEVNCIA

to de especial legitimidade dos tratados

em que se baseia a ONU, para exercer
ao de polcia diante da flagrante viola
o de regras internacionais pelo Iraque
de Saddam Hussein.
Agora, o processo que presenciamos
na cena internacional tem justamente fa
vorecido a reduo da intensidade das
assimetrias e a emergncia de condies
de multipolaridade, as quais, cabe presu
mir, tendem a abrir, mesmo com fatais
dificuldades e atritos nas novas circuns
tncias, melhores perspectivas de eficcia
na ao de construo institucional. De
forma compatvel com o reconhecimento
da importncia do ingrediente realista
quanto questo geral, essa perspectiva
esperanosa vale, em particular, diante do
provvel papel dos "mais iguais" entre
os internacionalmente "menos iguais", ou
seja, os chamados "emergentes", que pas
sam a constituir polos de poder de influn
cia crescente na dinmica de um planeta
globalizado e atravessado por fatores en
trecruzados de aproximao, animosida
de e competio.
No plano dos princpios, naturalmen
te, mesmo a Guerra do Golfo merece a
grande ressalva de que a lgica em jogo
no sistema internacional, com os Estados
nacionais como atores decisivos, resulta
fatalmente em consagrar o princpio da
responsabilidade coletiva mencionado an
teriormente. Contornar essa dificuldade
suporia que se pudesse alcanar uma for
ma de organizao no apenas internacio
nal, mas propriamente transnacional, na
qual se superassem, em aspectos im
portantes, os Estados nacionais como tal
com sua "soberania", e se institusse no
plano global o princpio individualista
que a organizao democrtica nacional
tende a consagrar.
patente a inviabilidade da pretenso
de realizar de modo consequente essa mu
dana no futuro visvel. Mas a combina

65

VOL 19 N"Z

o do necessrio realismo com a disposi

o igualmente necessria de no abdicar,
em nome dele, do anseio normativo e do
objetivo de construo institucional leva
quando nada a conceber como meta algu
ma forma tendencialmente federativa de
organizao, em que problemas de nature
za diversa, de acordo com o princpio de
subsidiariedade, pudessem ser tratados
com eficcia em nveis apropriados: do
nvel do cidado autnomo ao nvel trans
nacional, passando pelos nveis local, re
gional e nacional em que surgem comuni
dades menos ou mais reais ou efetivas.
A grande crise que vive no momento a
Unio Europeia, singularmente bem-suce
dida mas incapaz at aqui de instaurar
adequada distribuio de poder entre 08
diversos nveis, dramatiza as dificuldades
do assunto. No parece haver como esca
par, porm, necessidade de tratar de
avanar nessa direo.
O caso da Guerra do Golfo permite um
desdobramento final rumo ao tema da co
nexo entre poltica externa e questes de
democracia e relevncia, em mais de um
dos sentidos salientados desta ltima ex
presso. Pesquisas de Richard Eichenberg
conduzidas em 81 pases sobre o apoio
pblico ao uso de fora militar (tomado de
maneira que sugere em particular a ao
militar por parte dos Estados Unidos) in
cluram surveys de opinio executados du
rante a Guerra do Golfo, as guerras da
Bsnia e do Kosovo e as guerras lideradas
pelos EUA no Afeganisto e no Iraque. 16
O ponto crucial de interesse consiste
em duas observaes permitidas pelos
dados. Por um lado, como seria de espe
rar, caractersticas nacionais tais como ri
queza ou poder militar relativo} compo
sio religiosa da populao (presena
maior ou menor de muulmanos, em par
ticular) e envolvimento em alianas (espe
cialmente estar dentro ou fora da "rbita
de alianas das potncias dominantes do

SET/OUT/NOV 2010

ARTIGOS

sistema internacional") acham-se forte

mente correlacionadas ao apoio ou oposi
o ao militar.
Mas outro aspecto dos dados mostra a
importncia da percepo da legitimidade
internacional, que ilustrada com clareza
por padres encontrados em pases de
populao muulmana majoritria (Ba
rein, Oman, Arbia Saudita, Turquia e
Emirados rabes Unidos): apesar de que,
em geral, as sociedades com extensas po
pulaes muulmanas sejam hostis ao uso
da fora militar pelos Estados Unidos,
durante a Guerra do Golfo o apoio ao
militar contra o Iraque alcanou a mdia
de 50% nos pases citados, aproximando
se de 60% na Arbia Saudita e na Turquia,
enquanto, nos outros conflitos, no ia
alm de 25% a mdia de apoio nos pases
de predominncia muulmana.
A ptica do prprio Eichenberg a res
peito tende a salientar em observaes
como essas o carter "sensato", e mesmo
"racional", das disposies dos cidados
quanto poltica externa, que ele acredita,
de fato, ocorrer de maneira mais geral.
No obstante os matizes que o con
dicionamento das disposies e opinies
pela estratificao social imponham a
essa ptica, os resultados de Eichenberg
ressaltam a fora com que o recurso a
princpios defensveis em nome de uni-

versalismo e legitimidade ou legalidade

pode produzir "descentrao" e atitudes
ou disposies razoveis na populao em
geral, mesmo quando se trata de assuntos
especialmente propensos a ferir sensibili
dades relativas a identidades nacionais ou
tnico-religiosas.
Resultados como esses evidenciam a
impropriedade do empenho de reservar a
poltica externa s "elites" em nome da
necessidade de dar-lhe tratamento "tcni
co" ou consensual", ou da contraposio
entre temas de poltica externa, de um la
do, e a poltica como tal, especialmente a
poltica democrtica, de outro. Pois os da
dos indicam a possibilidade de construir
politicamente amplos consensos democr
ticos - de criar condies em que o pblico
em geral perceba a relevncia de iniciativas
de poltica externa e as aprove -, e de faz
-lo justamente pelo apelo a valores e me
canismos institucionais que a democracia
consagra. Naturalmente, seria importante
que a disciplina acadmica dedicada ao
estudo do tema geral no comeasse por
cegar-se para as perspectivas que a se
abrem. E que, no caso brasileiro, pudesse
ser a fonte mais frequente de pesquisas de
natureza semelhante em que a efetiva pro
duo de conhecimento e a qualidade ana
ltica fossem a garantia de sua real rele
vncia prtica.
/I

Notas
1. Vejam-se larry M. Bartels, "Voice, and Then What?",
em G. King, K. L. Schlozman e N. H. Nie (eds.), , Nova
York, Routledge, 2009, pp. 104-105, e as referncias a
feitas ao trabalho de Martin Gilens e de Lawrence R.
Jacobs e Benjamin I. Page, alm de R. Weissberg.

Batista Pereira, "Racior.lalidade, ambientes e sofistica

o poltica na escolha do candidato a presidente",
dissertao de mestrado apresentada ao Programa de
Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFMG, Belo Hori
zonte, 2010.

2. Um volume j antigo que apresenta dados e anlises

3. Veja-se, por exemplo, Jrgen Habermas, Between

Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory
of Law and Democracy. Cambridge, Mass., The MIT
Press, captulo 8, "Civil Society and the Politicai Public
Sphere". Ponderao especialmente reveladora aqui

pertinentes Fbio W. Reis (org.), Os partidos e o regi

me: A logica do processo eleitoral brasileiro. So Paulo,
Edies Smbolo, 1978. O tema geral retomado com
competncia no recentssimo trabalho de Frederico

66

POLTICA EXTERNA

e
n
is
SI
c(

POLITICA EXTERNA, DEMOCRACIA E RELEVNCIA

que a livre comunicao da esfera pblica a garantia

por excelncia contra algo que os regimes polticos
autoritrios tendem a instrumentalizar (atravs da
censura aos meios de comunicao de massa, por
exemplo) e que a psicologia social h muito chama de
"ignorncia pluralstica": o fato de que as pessoas ig
norem o grau em que suas opinies sobre determinado
assunto so compartilhadas pelos demais e sejam leva
das a crenas falsas a respeito. Sem falar da presso do
"politicamente correto" mesmo nos pases democrti
cos, que tende a coibir a manifestao da opinio pri
vada e autntica das pessoas, um exemplo recente
ilustra dramaticamente a importncia que podem ad
quirir os mecanismos envolvidos: a derrocada do "so
cialismo real" no Leste Europeu em 1989, incluindo
entre suas causas a percepo sbita de que ahostilida
de ao regime era difundida. Veja-se especialmente
Timur Kuran, Private Truths, Pubtic Lies: The Social Con
sequences of Preference Falsification, Cambridge,
Mass., Harvard University Press, 1995.
4. As questes envolvidas so discutidas em Fbio W.
Reis, "Poltica etica na atualidade brasileira", em Mar
clio M. Moreira e outros, , So Paulo, ETCOIiFHaEdito
ra Saraiva, 2009.
5. Dois artigos recentes de jornal de autoria de acad
micos, incluindo um especialista em relaes internacio
nais, podem ser citados como ilustrao: "Cuba", de
Marcos Nobre (Folha de S. Paulo, 16 de maro de 2010,
p. 2) e "A encruzilhada da oposio no debate da pol
tica externa", de Maria Regina Soares de lima eFabia
no Santos (Valor Econmico, 5 de abril de 2010, p. AlO).
Acaracterizao aqui feita no pretende fornecer uma
sntese adequada dos artigos, cujas formulaes con
tm matizes relevantes. Mas o trao destacado est
presente neles de modo ntido e explcito.
6. Amaury de Souza, A Agncia Internacional do Brasil:
A Poltica Externa Brasileira de FHC a Lula, Rio de Janei
ro, Elsevier/CEBRl, 2009. As citaes so tomadas da
Apresentao" do livro.
H

7. Talvez valha a pena evocar, a propsito, uma pas

sagem de artigo de Mary Anastasia O'Grady no jornal
Valor Econmico sobre a poltica externa do governo
Lula ("Lula prejudica a reputao do Brasil", 14 de
junho de 2010, p. A15): "Conforme alertou o ex-pre
sidente Fernando Henrique Cardoso, a poltica de Lula
est fazendo o Brasil 'mudar de lado', mas no est
nem um pouco claro se os brasileiros concordam com
isso". Naturalmente, a abordagem de Amaury de
Souza dificilmente permitiria dizer que "os brasileiros
concordam.

67

VOL 19 N 2

8. Brian Skyrms. Evolution of the Social Contrad, Cam

bridge, Cambridge University Press, 1996.
9. Na j extensa literatura da reviso em questo (que
incluem 05 trabalhos de Elinor Ostrom, cientista poltica
agraciada em 2009 com o Prmio Nobel de Economia),
vejam-se, por exemplo, Ernst Fehr. Urs Fischbacher e
Simon Gchter, "5trong Reciprocity, Human Cooperation
and the Enforcement of Social Norms", Human Nature,
v. 13, 2002, pp. 1-2, bem como alguns trabalhos recentes
de Herbert Gintis, economista de papel destacado no
movimento: "A Framework for the Unification of the
Behavioral Sciences", Behavioral and Brain 5ciences, v.
30, 2007, pp. 1-61; e , The Bounds of Reason: Game
Theory and the Unification of the Behavioral Sciences,
Princeton, N.J., Princeton University Press, 2009.
10. A referncia clssica a respeito T. H. Marshall,
"Citizenship and Social Class", incluido em T. H. Mars
hall, Class, Citizenship, and Social Development, Nova
York, Doubleday, 1965. Numa perspectiva que incorpo
ra as vicissitudes do welfare state em seguida ii reafir
mao recente do liberalismo e globalizao, veja-se.
por exemplo, Paul Pierson (ed.), The New Politics of the
Welfare State, Oxford, Oxford University Press, 2001.
11. Acrtica da idealizao frequente da democracia da
"cidade antiga" de Grcia e de Roma pode ser encon
trada em Ernest Gellner, Condies da Liberdade: A
Sociedade Civil e Seus Crticos. Rio de Janeiro, Jorge
Zahar Editores, 1996.
12. Em "Poltica etica na atualidade brasileira", citado
acima, discuto adistino entre uma tica de inspirao
"republicana" eoutra de inspirao liberal.

13. Vejam-se, por exemplo, os ensaios reunidos em Jean

Piaget, Estudos Soci/gicos. Rio de Janeiro, Forense, 1973.
14. Samuel P. Huntington, The Clash ofCivilizations and
the Remaking of the World Ordet; Nova York, Touch
stone,1997.

15. Karl W. Deutsch, Nationalism and Social Communi

cation: An Inquiry into the Foundations of Nationa/ity,
Cambridge, Mass., The MIT Press, 1966.
16. Richard C. Eichenberg, "Global Public Opinion trom
the First Golf War to the Invasion and Occupation of
Iraq", apresentado na conveno da International
Studies Association, San Diego, Califrnia, 22 a 25 de
maro de 2006. Os achados relevantes so resumidos
em Richard C. Eichenberg, Citizen Opinion on Foreign
Policy and World Politics", captulo 29 de Russell 1.
Dalton e Hans-Dieter Klingemann (eds.), The Oxford
Handbook of Politicai Behavior, Oxford, Oxford Univer
sity Press, 2007.

5ET IOUT INOV 201()