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Stato e poteri locali in Italia

Cap. 1: la genesi del modello: lamministrazione alla francese


Per quanto riguarda la storia della pubblica amministrazione, nonostante la netta prevalenza di
fenomeni di lunga durata, vi sono momenti (anche se a volte cronologicamente brevi) di
cesura, che non vanno trascurati; il caso delle riforme operate dalla Rivoluzione
Francese,sia sul piano costituzionale (superamento dellassolutismo) sia su quello
amministrativo (razionalizzazione degli apparati e nuovi rapporti centro periferia).
Anche nei momenti di frattura non c mai comunque una contrapposizione netta rispetto alle
epoche precedenti, portando sempre con s elementi dei passati ordinamenti.
Infatti la legislazione giacobina sul governo locale si inserisce comunque in una linea di
tendenza risalente allancien regime e alle timide e parziali riforme settecentesche della corona
francese.
Di particolare importanza, nellinsieme dei provvedimenti presi dallAssemblea Costituente,
sono i decreti del 14-22 dicembre 1789: osservanti i dogmi dellunit e indivisibilit dello
stato, si adeguavano comunque ai principi di:
- uniformit e decentramento
- elettivit degli organi
- collegialit degli uffici
- brevit delle cariche
- razionalizzazione degli apparati.
La Francia veniva suddivisa in:
- Dipartimenti (con Direttorio esecutivo + Consiglio generale)
- Distretti (con Direttorio + Consiglio)
- Cantoni (per scopi elettorali)
- Comuni (con Consiglio + Corpo municipale + sindaco).
Il raccordo fra centro e periferia veniva garantito (come in passato, dagli intendenti di nomina
regia) da funzionari elettivi con compiti di consulenza, informazione e vigilanza:
- Procuratore generale sindaco
- Procuratore sindaco
- Procuratore.
La centralizzazione tanto cara allassolutismo regio subiva cos un duro colpo tramite
laffidamento di funzioni amministrative e responsabilit politiche a lites borghesi e
rivoluzionarie (i cittadini attivi).
Questo equilibrio non resse per a lungo: infatti tra il 1793 e il 1795 i conflitti di natura politica
indussero a rafforzare gli strumenti di controllo e di guida dallalto (attraverso agenti nazionali,
rappresentanti e commissari dipartimentali).
Alla fine di questo caos si giunse in epoca napoleonica: a partire da questo momento le
innovazioni democratiche rivoluzionarie vennero sostituite con una solida e autoritaria
burocrazia.
Il nuovo sistema introdotto dal Bonaparte non fece per piazza pulita delle innovazioni
rivoluzionarie: accolse alcuni istituti giuridici e canoni organizzativi del passato regime, come:
- uniformit dellordinamento amministrativo
- riconoscimento delle comunit territoriali come autonomi enti municipali
- bipartizione delle funzioni comunali in proprie e delegate (queste ultime erano attribuzioni
statali che venivano affidate agli enti locali dal centro, ma per le quali si operava un controllo
pi penetrante sulloperato degli enti stessi)
- la suddivisione dello stato.
Dal punto di vista costituzionale, vengono ridotte la rappresentanza politica dei cittadini e
invece rafforzato il potere esecutivo.
La pubblica amministrazione acquista sempre di pi la forma di una piramide, col vertice
composto da una struttura di tipo ministeriale disciplinata da rigide gerarchie.
Se quindi il principio dominante in epoca rivoluzionaria quello del decentramento,
con Napoleone si raggiunge il massimo dellaccentramento.
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Con la legge 17 febbraio 1800, si opera una modifica dellapparato governativo, pur
mantenendo intatta la ripartizione territoriale precedente:
- Dipartimenti (ognuno con Prefetto + Consiglio Generale dipartimentale + Consiglio di
Prefettura)
- Distretti (ognuno con Sottoprefetto + Consiglio Distrettuale)
- Comuni (ognuno con maire + Consiglio municipale).
In questo sistema, i prefetti e i sindaci erano le figure centrali, sulle quali il potere centrale
poteva contare per controllare e gestire il paese; gli organi collegiali avevano soltanto una
funzione limitata di rappresentanza della popolazione e dei loro interessi.
Il marchio autoritario era per di pi aggravato da:
- nomina dallalto degli amministratori
- tutela governativa sugli atti delle collettivit territoriali.
In sostanza i comuni diventavano semplici appendici del potere statale. Limpianto napoleonico
ricordava molto da vicino lesperienza assolutistica, tanto da far dire a Tocqueville che
lintendente regio e il nuovo prefetto si stringevano la mano sul baratro della frattura
rivoluzionaria.
La rivoluzione e i suoi sistemi politici e amministrativi giunsero oltre i confini francesi, fino a
influenzare i modelli costituzionali e amministrativi nellItalia di fine Settecento. Tuttavia, le
correnti francesi non trovarono una tabula rasa al loro arrivo, ma un filone ideologico
riformatore gi presente in alcune zone italiane (Piemonte sabaudo, Lombardia, Toscana):
1. adozione della normativa di genere (applicazione agli enti locali dello stesso modulo
organizzativo)
2. apertura delle cariche amministrative al ceto dei possidenti
3. concessione di discreta autonomia ai corpi municipali (comunque controllati ancora)
Questi vari ordinamenti per, a causa delle vicende belliche e dellinstabilit politica, non
ebbero modo di funzionare appieno, e furono ben presto soppiantate dallintroduzione, anche
nella penisola, del modello napoleonico.
Infatti, nel 1802, lo Stato sabaudo era stato inglobato direttamente nellimpero francese (e
quindi sottoposto a sua normativa). (da ricordare inoltre che il Regno di Napoli era guidato da
Giuseppe Bonaparte, quindi anche a questo veniva applicato lo stesso modulo organizzativo).
Per quanto riguarda il governo centrale, ci fu lintroduzione del modello ministeriale (diversi
Dicasteri, suddivisi a loro volta in Direzioni generali e Divisioni) e del Consiglio di Stato (tre
collegi, su modello francese).
La razionalizzazione riguard anche la burocrazia e il pubblico impiego (introduzione di
disciplina dettagliata degli incarichi di lavoro, preciso status giuridico dei funzionari, accesso
alle cariche fondato su criteri oggettivi,..).
Per quanto attiene ai rapporti centro-periferia, il modello era quello francese fortemente
centralistico, e lo stesso avvenne per quanto riguarda le divisioni territoriali. Oltre a ci,
lautonomia degli enti locali veniva ridotta anche dalle nomine dallalto delle cariche, controlli
gerarchici, e i cittadini gravati da pesanti carichi fiscali a causa delle spese obbligatorie e le
imprese belliche.
La legislazione italiana si presenta quindi come controfigura di quella francese, adottata in
Italia a causa di una debolezza evidente nei confronti degli invasori e della loro egemonia. Si
parla in questi casi di insinuazione: esportazione di ordinamenti giuridici attraverso impulsi
esterni e adesioni interne.
A seguito della caduta dellimpero napoleonico, vi fu in Europa un arretramento rispetto
alle conquiste dellepoca rivoluzionaria.
Dal punto di vista istituzionale, avvennero modificazioni costituzionali e dei diritti dei cittadini.
Per quanto riguarda lamministrazione, questa venne mantenuta nelle sue linee essenziali in
molti stati un tempo napoleonici anche dopo il Congresso di Vienna: il motivo sta nel fatto che
la macchina autoritaria di Napoleone era lo strumento pi adatto ed efficace per controllare la
situazione politica e reprimere i tentativi di rivincita dei rivoluzionari.
Anche in Italia, il Regno di Sardegna si distinse per volont nel voler mantenere la
legislazione francese.
Per quanto attiene lordinamento locale:
- designazione del sindaco divent di nomina governativa (diventando quindi sindaco capo
dellamministrazione locale e delegato statale)
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- la suddivisione territoriale restava simile a quella francese (con Divisioni, Province,


Mandamenti, Comuni).
Nuove modifiche non entreranno in vigore fino allemanazione dello statuto albertino
(1848). Con lemanazione della Carta fondamentale del regno, si rese necessario armonizzare
due logiche: il parlamentarismo (attraverso la concessione di rappresentanza ai sudditi e il
passaggio alla monarchia parlamentare) con lassolutismo dinastico. Era necessaria una nuova
legge comunale e provinciale, che entr in vigore lanno stesso, e prevedeva:
- Divisioni, Province, Comuni
- in ognuno di questi un organo collegiale ed elettivo (Consiglio) e un organo monocratico di
nomina statale (intendente generale, provinciale, sindaco).
- spese comunali distinte in obbligatorie e facoltative
- i due consigli (divisionale e provinciale) sceglievano i propri presidenti ma gli intendenti
potevano intervenire alle sedute (mantenimento di un meccanismo di controlli dal centro).
Se dunque in questo periodo ravvisabile una modifica forte dal punto di vista costituzionale
mediante la concessione di uno statuto, dal punto di vista amministrativo mancando una
normativa costituzionale specifica in materia (che non era stata emanata) replicava lo schema
napoleonico dei rapporti centro-periferia; anche se ritorn ad essere amministrazione dei
cittadini, questi saranno ancora per lungo tempo trattati solo come sudditi ai quali stato
concesso uno statuto.

Cap. 2: Luniformit dellordinamento: lamministrazione dei


notabili (1848 - 1865)
Questo periodo ha come punto di inizio lanno di emanazione dello statuto albertino e della
prima legge comunale e provinciale e arriva fino alla promulgazione delle leggi di unificazione
amministrativa. In questo lasso di tempo trovano spazio fenomeni come la formazione del
regno dItalia, linizio del regime parlamentare e la costruzione di un apparato statale unitario;
opera intrapresa dalla Destra Storica. Alla guida del paese troviamo un ristretto gruppo di
uomini che avevano in comune
- la provenienza sociale borghese e possidenza terriera
- convinzioni ideologiche e strategie di governo (fautori del regime monarchico statutario puro,
anche se molti di loro agevolarono il passaggio alla monarchia parlamentare)
- economicamente sostenitori del liberismo, anche se assecondarono interventi statali
nellimprenditoria, al fine di promuovere lo sviluppo del paese
- avevano una visione pedagogica e autoritaria del rapporto governanti-governati, gestendo il
potere come se si trattasse di una sorta di dittatura dei savi: loro avevano il compito di
educare e guidare lo stato, i cittadini e i comuni ancora bambini, verso il loro sviluppo
allinterno di uno stato forte e unitario.
Nonostante le caratteristiche comuni, la Destra non fu sempre compatta, e in molti casi si
suddivise in gruppi di estrazione regionale.
Dal punto di vista del nuovo sistema istituzionale, il passaggio fu dalla monarchia
costituzionale pura (governo del re, ministri revocati e nominati dal sovrano) alla nuova forma
della monarchia parlamentare, con legame di fiducia esplicito fra potere legislativo ed
esecutivo; i presidenti del Consiglio avevano bisogno del sostegno dei deputati (mancando un
sistema di partiti organizzati) e pertanto era necessario cercare di volta in volta ladesione dei
singoli parlamentari per comporre una maggioranza stabile.
Molto dibattuta fu anche la questione della responsabilit ai vertici; con la legge del 1853
Cavour inser il modello ministeriale, abrogando lantiquato modello aziendale (erano gli
intendenti generali ai vertici delle aziende a essere responsabili unicamente verso il re); il
nuovo raccordo governo-Parlamento imponeva una revisione di questi meccanismi attraverso
unattribuzione di potere pieno ai ministri, che dovevano godere della fiducia parlamentare.
Con la conclusione vittoriosa della seconda guerra di indipendenza e lannessione della
Lombardia, al centro del dibattito politico stava la quistione amministrativa: cio
dellopportunit di estendere gli assetti organizzativi franco-piemontesi al resto dellItalia che i
stava via via formando, nonostante la presenza di modelli socio culturali profondamente diversi
sul territorio.
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La Lombardia, da parte sua, aveva una legislazione sugli enti locali di tipo teresiano,
allavanguardia e che si era distinta per particolare efficienza e onest. Per questi e altri motivi
(oltre al fatto che la legislazione austriaca tutelava al meglio le pretese e gli interessi dei
borghesi lombardi), la classe dirigente lombarda non era disposta ad accettare unannessione
pura al Regno di Sardegna, e a vedersi applicati gli schemi amministrativi piemontesi. Per
risolvere la questione venne creata la Commissione Giulini, col compito di progettare un
ordinamento ad hoc. Al suo interno si formarono due schieramenti:
- quello filopiemontese, che sosteneva un semplice adattamento della Lombardia al regno di
Sardegna
- quello filolombardo, che mostr ben presto linconsistenza delle sue argomentazioni. Non
potendo difendere fino in fondo lordinamento dell invasore austriaco, sostennero di
preferire un sistema come quello napoleonico francese: quello che in sostanza era vigente nel
Regno di Sardegna (come fecero notare i filopiemontesi).
Con un decreto del 1859, si raggiunse una situazione di compromesso:
- a livello comunale e distrettuale veniva conservato il sistema lombardo
- a livello provinciale sarebbero stati introdotti gli intendenti generali
- al vertice: un governatore, con una Commissione consultiva.
Questo regime derogatorio dur finch il Rattazzi, nello stesso anno, attraverso i pieni poteri,
eman un pacchetto di riforme politiche e amministrative da applicarsi anche alla Lombardia:
1. creazione di nuovi codici
2. diversa legge elettorale per la camera dei deputati
3. istituzione della Corte dei Conti
4. riforma del Consiglio di Stato (modifica delle attribuzioni e giudice dappello del contenzioso
amministrativo)
5. per quanto riguarda gli ordinamenti locali, attraverso la Commissione Ponza di San Martino,
venne promulgata una legge che non presentava radicali differenze col regime precedente:
- i livelli di governo erano gli stessi (salvo i nomi: Divisioni diventano Province e le Province
Circondari)
- cambiavano per gli organi amministrativi:
a. Consiglio comunale eleggeva Giunta comunale; sindaco veniva mantenuto di nomina regia
b. per quanto riguarda i Circondari, viene meno il Consiglio elettivo
c. al vertice il Consiglio sceglieva una Deputazione provinciale presieduta da un Governatore
(di nomina statale, che sostituiva lintendente). La Deputazione aveva il compito di
controllare gli atti degli enti comunali e il Consiglio Provinciale aveva funzioni di natura
residuale. Il Governatore effettuava un controllo sugli atti amministrativi dei Comuni
attraverso i vicegovernatori e intendenti.
La legge Rattazzi non costituiva un vero superamento del modello francese, e conteneva
principi palesemente contraddittori:
- caratteristiche democratiche (allargamento del suffragio, riduzione dei controlli,
alleggerimento delle spese obbligatorie)
- elementi di rigidit (maggior ingerenza dellesecutivo, riduzione della potest di
autoregolamentazione).
Nonostante le critiche, la legge entr in vigore in tutti gli altri stati, anche Emilia e Lombardia.
Lunica a cui venne applicato un regime transitorio fino al 1865 fu la Toscana.
I contrasti sorti dal provvedimento Rattazzi non vennero meno, tanto da spingere Cavour a
nominare una Commissione temporanea di legislazione presso il Consiglio di Stato; i progetti
sono noti come progetti Farini-Minghetti. La loro elaborazione (e fallimento) dovuta
principalmente al fatto che in quegli anni viene annessa al resto dItalia la zona meridionale. Il
riconoscimento di self-government era caratteristica peculiare delle teorie liberali, ma per vari
motivi non venne mai attuata. Con questo progetto si cerc di dare maggior valore alle
richieste di autonomia.
- Farini pensava le regioni come circoscrizioni amministrative dello stato, formate da delegati
provinciali e poste sotto la guida di un governatore; in Commissione prevalse per unidea di
regione come vero e proprio corpo morale con competenze specifiche.
- Minghetti proponeva maggior cautela nel progetto di realizzazione delle regioni; si tratta di
progetto sperimentale, che deve comunque essere subordinato al fine essenziale di unit
politica del paese.
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Il testo della riforma (prevedeva anche una riforma delle leggi comunali e provinciali) venne
sottoposto allesame del Parlamento, che non lo approv, a causa dei molteplici dubbi; per il
momento lipotesi regionalistica venne messa da parte.
Ci che pi di tutto fece propendere per una scelta centralistica, continuando a percorrere la
strada scelta in passato, fu lannessione delle regioni meridionali, e la loro arretratezza sociale
ed economica (laddove debole era la borghesia e forte il rischio di un ritorno delle elites
borboniche) spinse verso lunificazione dal punto di vista istituzionale e da punto di vista
amministrativo verso lallargamento del modulo gi applicato nelle regioni del Centro Nord.
Infatti eventuali autonomie regionali avrebbero posto in serio pericolo lunit dello stato.
Quindi la Destra storica, nonostante ideologicamente di segno opposto opt invece per un
modello amministrativo gerarchico e autoritario. Mentre Ricasoli era promotore della
estensione pura e semplice della legge del 1859 a tutta lItalia, il ministro dellinterno Peruzzi
proponeva riforme della legge comunale e provinciale, introducendo delle modifiche di tipo
democratico ed autonomistico (ampliamento dellelettorato e distacco del prefetto dalla
presidenza della Deputazione). I nuovi eventi storici fecero per rigettare tale proposta e
spingere invece per laccelerazione dellunificazione amministrativa.
Nel 1864 il nuovo governo present un pacchetto normativo da accettare o respingere
in blocco, riguardante lordinamento comunale e provinciale, opere pubbliche, sicurezza
pubblica, sanit, Consiglio di stato, contenzioso amministrativo.
1) poteri locali: alle Province venivano riaddossate le spese obbligatorie in materia di
istruzione, lavori pubblici, viabilit
2) allargamento del suffragio, controbilanciato da fitta rete di controlli
3) sottoposizione della Toscana allordinamento.
Nonostante le proposte in materia, numerosi furono i nodi lasciati, e la quistione
amministrativa continuer ad essere uno dei problemi irrisolti del paese.
In questepoca tuttavia due figure chiave dellamministrazione ricevono piena qualificazione:
a. Il prefetto, analizzato secondo i principi di politicit, integrazione e rappresentanza.
Politicit nel senso che la loro nomina, a prescindere dal tipo di accesso, manifesta
carattere di alta discrezionalit politica; Integrazione nel senso di presenza di altre cariche
amministrative accanto alla figura del prefetto (carica debole rispetto alla figura del prefetto
napoleonico). Rappresentanza poich si tratta di un funzionario pubblico a tutti gli effetti.
b. Il sindaco invece a cavallo fra stato e societ civile, primo esponente della comunit
locale e ultimo ingranaggio della catena amministrativa. La questione dibattuta riguard
senzaltro le modalit di accesso alla carica, fra nomina statale o elezione. Per quanto
attiene alla sua evoluzione storica, vediamo come le riforme settecentesche riconoscono ai
cittadini un diritto di nominare il proprio sindaco, mentre il regime napoleonico fissa il
criterio generalizzato delle nomine dallalto. NellItalia liberale si manifesta la nomina regia,
mentre il fascismo torner alla soluzione governativa. La richiesta di rendere elettiva la
carica era propria nellottocento degli esponenti del filone autonomista, in quanto la
designazione statale veniva vista come odioso strumento del potere centrale di indirizzare,
pilotare e controllare i comuni. A dire il vero entrambe le scelte presentano pregi e difetti:
la nomina statale sicuramente non dava garanzia di scelta corretta, ma lelezione locale
avrebbe potuto rendere il sindaco ostaggio nei notabilati locali. Allinterno della macchina
locale il suo compito non era poi sempre agevole, dovendo egli confrontarsi col segretario
comunale e con i membri della giunta e del consiglio, oltre che con i membri della
amministrazione statale (prefetti, ecct.). Soltanto con i partiti di massa, e lelettivit della
carica, diventer vero imprenditore politico.
La legislazione italiana ha seguito fino a questo punto la strada dellaccentramento statale e
burocratico, analizzata e criticata dalla storiografia, a partire dagli anni 60 del 900.
1. filone neoliberale: atteggiamento giustificazionista nei confronti delloperato della classe
politica del Risorgimento. Le cause dellaccentramento devono ritrovarsi nella necessit
allepoca di garantire lunit del paese, minacciata dai neri e dai rossi, e salvaguardarne la
compattezza. Alle accuse di piemontesizzazione, si risponde dicendo che il modello
sabaudo-napoleonico era quello pi allavanguardia allepoca, e quindi il pi adatto per uno
stato alla sua nascita.
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2. filone autonomista: diviso in corrente marxista e cattolica. Riconoscono fondata la paura


dei liberali dello sfaldamento della tanto faticosamente raggiunta unit, ma ci si chiede per
quale motivo, una volta scampato il pericolo di disgregazione, si optato per il
mantenimento di questo modello. In particolare secondo quanto sostenuto dai marxisti,
cera stata la precisa volont dei ceti dominanti di mantenere il loro potere ed egemonia nei
confronti dei ceti pi deboli, impedendo di partecipare alla gestione dello stato; secondo
quanto dicono i cattolici, di aver soffocato il pluralismo di corpi, enti, associazioni, istituzioni
laiche e religiose e le loro forme di autogestione. Secondo i marxisti, i liberali temevano
soprattutto le masse contadine del sud.
3. Nei decenni successivi emerse una terza teoria, che teneva in considerazione oltre ad
elementi politici, anche le scienze sociali; la teoria del circolo vizioso, tentando di
spiegare le cause della scelta accentratrice. Il regime politico in epoca liberale il
seguente: ristrettezza di suffragio, voto uninominale maggioritario, assenza di partiti
organizzati, consenso dei deputati sulla base di accordi clientelari, scelta dei ministri in
base alla provenienza regionale, assenza di reale alternanza allesecutivo. In questo
contesto di prima monarchia parlamentare, il governo doveva negoziare con i deputati (per
ottenere una maggioranza stabile) uno scambio:
- disponibilit dellesecutivo a far arrivare in periferia determinato stock di risorse
- in cambio della concessione della fiducia del deputato stesso
- il deputato, attraverso la garanzia di risorse negli enti locali, otteneva lappoggio di sindaci e
consorterie urbane che riuscivano a condizionare il corpo elettorale indirizzando il voto dei
cittadini.
Vediamo dunque come attraverso un flusso ininterrotto di istanze, piacere, contropartite si
formassero i governi. I deputati inoltre potevano intervenire sui prefetti per far punire i sindaci
e questi ultimi potevano danneggiare le aspettative di rielezione del deputato se non
ottenevano quanto promesso.
Questo circolo vizioso poteva interrompersi solo con:
a. la formazione di organizzazioni partitiche di massa
b. un sistema elettorale di tipo proporzionale
c. istituzione di forti autonomie locali, riduzione del ruolo del prefetto ed effettiva autonomia
di spesa negli enti locali.
Il circolo vizioso alla fine si spezz, ma solo sul fronte del regime politico (partiti e
proporzionale) mentre sul fronte amministrativo tutto rest tale. Con il fascismo si ebbe
nuovamente una modifica sul lato politico (partito unico ed elezioni plebiscitarie) e il modello
accentrato avrebbe raggiunto la massima statalizzazione.
Un altro elemento molto importante riguarda il legame tra accentramento amministrativo e
modello di sviluppo economico. La centralizzazione funzionale a una concezione economica
che privilegia le regioni del centro-nord, a discapito di quelle meridionali; concezione legata
allaffermarsi del capitalismo industriale.
Ma non sempre esatta lequazione accentramento=conservazione
decentramento=democrazia.
Nel periodo napoleonico infatti abbiamo un modello fortemente accentrato, ma teso a favorire
la media e alta borghesia, nelle riforme avviate in Lombardia nel settecento, il potere locale
era autonomo ma improntato a favorire la possidenza terriera.
Una distinzione molto importante riguarda il potere locale (capacit e forza delle elites locali di
influenzare la politica del centro) e autonomia locale (schema organizzativo teso a dare a
comuni e province potest autoregolative): anche il regime accentrato ci sono dei poteri locali
in grado di condizionare il centro (senza avere per questo autonomia)!.
Tornando alla figura del prefetto, vediamo come questorgano abbia molto spesso, soprattutto
nellItalia meridionale, agito come propulsore dello sviluppo sociale ed economico, garante
dello stato, difesa dei cittadini dagli interessi delle lobbies locali.
Schematizzando:
Il centro adotta politica di razionalizzazione e modernizzazione delle amministrazioni, oltre che
di controllo, attraverso la figura del prefetto, che si avvale di fitta rete di uffici burocratici. Il
potere locale tuttavia pu opporre adeguata resistenza, riuscendo anche ad orientare le attivit
pubbliche statali.
La quantit di risorse affidate a comuni e province comunque esigua e le tasse non sono
sufficienti a coprire le spese. Il decentramento concesso dai savi e la libert limitata di
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autogoverno viene concessa nellottica di una libert da privato cittadino, concependo lente
locale come consorzio fra privati cittadini.

Cap. 3: La modernizzazione del sistema: lamministrazione dei


borghesi (1865-1900)
Costruzione del modello amministrativo e compimento dellunificazione territoriale e
amministrativa del paese; alla Destra non restava che correggere gli elementi difettosi di tale
sistema.
Per quanto riguarda gli apparati statali: Progetto Ricasoli del 1866 (superamento del principio
delluniformit degli uffici) e Progetto Cadorna del 1868 (istituzione di sovrintendenti
amministrativi e abolizione dei segretari generali). Entrambe le riforme si conclusero in un
nulla di fatto. Legge Cambray-Digny del 1869: creazione di una Ragioneria generale dello
stato e Direzione generale del tesoro.
Per quanto riguarda il piano politico istituzionale, nel 1876 ci sarebbe stata la rivoluzione
parlamentare col passaggio dalla Destra alla Sinistra storica. Il cambiamento di governo
avvenne in occasione della discussione in Parlamento del progetto di revoca sulle concessioni
ferroviarie, e fu sanzionato con le seguenti elezioni politiche; ma non si tratt di reale
alternanza alla guida del paese, poich parte degli esponenti della Destra si staccarono dal
gruppo di appartenenza per andare ad appoggiare la Sinistra di Depretis.
Dal punto di vista sociale ed economico, si realizza la transizione verso un capitalismo
monopolistico e finanziario che influ sulla rappresentanza parlamentare. Accanto agli interessi
dei possidenti terrieri si facevano strada le istanze della borghesia industriale, la piccola
borghesia, degli artigiani, ecct. Inoltre il baricentro politico del paese si spost da nord
progressivamente verso sud.
Da parte sua la Sinistra non riusc ad operare compiutamente serie opere di modifica della
situazione (abolizione della tassa sul macinato, legge sullistruzione elementare obbligatoria,
modifica dellimposta di ricchezza mobile e lampliamento dellelettorato politico), che rimase
sostanzialmente lo stesso; dai banchi dellopposizione erano fieri propugnatori di un
programma autonomistico opposto a quello della Destra, ma una volta al governo lasciarono le
cose come erano. Entro un decennio gli ideali della Sinistra vennero accantonati mentre sulla
scena del nostro paese si faceva strada li blocco agrario-industriale. E in questo momento che
prende il potere Crispi, mentre ci si avvia verso la crisi dello stato liberale. Crispi, nonostante
la collocazione a Sinistra, inizi un progetto fortemente autoritario, teso alla modernizzazione
della societ e al consolidamento delle strutture pubbliche. In questa fase il potere esecutivo si
rafforza, con conseguente depotenziamento del Parlamento. Inoltre il declino della fiducia nei
meccanismi autoregolativi del mercato, unite alle pressioni dei ceti sociali emergenti videro il
crearsi di numerose misure di interventismo dello stato nelleconomia. Nonostante il tentativo
di modernizzare dallalto la societ, Crispi non tenne sufficientemente in considerazione le
domande di partecipazione politica delle classi inferiori, oltre che le istanze di giustizia sociale.
Ci furono invece presidenti del consiglio con visioni conservatrici e illiberali; basti pensare ai
gabinetti Crispi, di Rudin e Pelloux, caratterizzati dala proclamazione di stati dassedio,
leggi eccezionali sullordine pubblico, provvedimenti restrittivi delle libert statutarie,
contrazione dei diritti dei cittadini e ritorno al sistema uninominale maggioritario. Soltanto con
Giolitti si verificher una cauta apertura di segno democratico, e anche il riformismo potr
lentamente riprendere.
Con Crispi dunque prendono forma le risposte alle richieste fatte di riforma del modello
amministrativo. Allo statista premeva innanzitutto rinforzare gli apparati statali, mettendo alle
dipendenze del governo una rete capillare ed efficiente di strumenti burocratici in grado di
favorire la presa dello stato sulla societ. Ci sia avvia dunque verso la secondo unificazione
amministrativa del paese.
A) Modifiche dellordinamento comunale e provinciale con legge del 30 dicembre
1888.
- viene parificato lelettorato amministrativo a quello politico: viene posta fine a una situazione
bizzarra secondo cui un cittadino poteva eleggere un deputato ma non un amministratore
locale (questo a causa della diversit dei criteri di censo e capacit fissati nelle due leggi). E
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un provvedimento comunque che giunge in ritardo e le ingerenze politiche e governative si


faranno sentire ancora a lungo.
concesso a Comuni, Capoluoghi di provincia e circondario di scegliere proprio sindaco:
risposta allesigenza di indipendenza ormai troppo rimandata. In realt era diventata una
scelta inevitabile, poich i vantaggi della nomina politica si erano ridotti, mentre ne erano
aumentati i costi organizzativi. Tuttavia il nuovo procedimento elettivo era ancora guidato
dallalto, soprattutto nelle zone laddove erano pi consistenti le forze antiliberali.
Deputazioni provinciali possono avere un presidente elettivo: interruzione quindi della
commistione fra amministrazione centrale e provinciale
rafforzamento del meccanismo dei controlli, attraverso la creazione della Giunta Provinciale
Amministrativa: questa era presieduta dal prefetto e composta da due consiglieri di
prefettura e sei membri elettivi, nominati dal consiglio provinciale.
nuova disciplina dello status giuridico dei prefetti (maggior subordinazione al governo).

Allinterno della politica di riforma di Crispi convivevano due ispirazioni: una tendente
allallentamento della rigidit del sistema, laltra mirava a ulteriore consolidamento. Questo
spiegabile facendo riferimento alle tendenze istituzionali:
a- naturale evoluzione in senso statalistico dei leader politici, anche se allinizio della carriera
parteggiano per lautonomia
b- lesigenza per le classi dominanti di bilanciare lallargamento del suffragio e altre misure
democratiche, con un sistema di controlli pi fitto.
Per quanto attiene lultimo punto, ruolo fondamentale era quello dei prefetti. I punti delle
proposte di modifica sono:
1. diversa normativa sullo status giuridico: finalizzata a dare al governo strumenti pi celeri
per gestire il corpo prefettizio.
2. abolizione della incompatibilit fra mandato parlamentare e carica prefettizia: estendere
quindi la cerchia dei soggetti con titolo per essere nominati prefetti, tornando ancora una
volta a confondere amministrazione e politica, aprendo uno scambio di favori fra eletto e
potere esecutivo.
3. istituzione della grande prefettura: attuazione di un disegno di razionalizzazione degli
apparati statali, distinta in due progetti;
- revisione delle circoscrizioni amministrative, previsione di un Distretto sorto dallunione di pi
province
- istituzione di un superprefetto che doveva guidare e sorvegliare alcuni servizi decentrati
(Genio civile, Provveditorato agli studi, ..) che si erano staccati dalle prefetture. Questultima
ipotesi della grande prefettura non venne presa in considerazione.
Oltre a modifiche comunali e provinciali, assistiamo a riforme anche su altri livelli:
B) Riordinamento dellamministrazione centrale: con la legge 12 febbraio 1888:
- ruolo del presidente del consiglio: creazione di una segreteria di presidenza per rafforzare la
figura del primo ministro
- segretari generali: vengono aboliti e sostituiti con dei sottosegretari pi duttili, pi facilmente
manovrabili, con competenze politiche
- procedura di creazione e soppressione dei dicasteri: numero e attribuzioni vengono fissati
con decreti regi.
C) Sanit: si passa da una concezione burocratica della presenza statale nel settore a una
visione pi moderna dei problemi igienico-sanitari, anche in ottica di prevenzione, con
attribuzione di competenze fra organi amministrativi centrali periferici e locali.
D) Legge 17 luglio 1890: in tema di assistenza e beneficenza, veniva superata concezione
neutrale dello stato in materia, aprendosi a un suo intervento laddove la materia era
monopolizzata da enti religiosi e laici privati. Queste vennero ricondotte sotto lunico
schema organizzativo delle IPAB (istituzioni di pubblica assistenza e beneficenza),
sottoposte a stretta sorveglianza dellesecutivo e delle prefetture.
E) Per quanto attiene la giustizia amministrativa, da ricordare che la legge abolitrice del
contenzioso del 1865 aveva mostrato gravi limiti, soprattutto lasciava prive di tutela quelle
situazioni giuridiche assimilabili agli interessi, e le controversie relative venivano gestite
dalla stessa amministrazione a fronte di un ricorso da parte dei cittadini stessi. Il sistema
crispino modificava la situazione attraverso la creazione della IV sezione del Consiglio
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di Stato, operante in sede giurisdizionale, e attribuendo invece alle GPA funzioni


circoscritte di giudice amministrativo.
Attraverso le riforme fatte, evidente come queste confermino la tendenza del periodo, cio
quella di rispondere alla domanda di partecipazione e autonomia proveniente dal basso con
una strategia di contenimento e raffreddamento delle istanze, modificando per gli aspetti pi
obsoleti dellapparato centralistico, ma rafforzandolo con una fitta rete di controlli degli enti
locali.
Alla fine del secolo si manifesta una nuova corrente dottrinale, del decentramento
conservatore, che trova il suo rappresentante nel marchese di Rudin. Si trattava di una
scuola di pensiero che condivideva la critica allordinamento accentrato e statalista dei liberali
da parte delle componenti democratiche, ma diverse erano le ragioni e il modello a cui si
puntava ad arrivare. La finalit era quella di contrastare il processo di modernizzazione
borghese e di sviluppo del capitalismo industriale propugnato dallaccentramento statale e che
metteva in serio pericolo la loro egemonia sociale ed economica a livello locale, dopo averla
persa in Parlamento. Dal punto di vista costituzionale la richiesta era quella di un ritorno a una
interpretazione letterale dello Statuto Albertino, e nel campo amministrativo a una restrizione
del suffragio.
1. 1896, estensione a tutti i comuni dellelettivit del sindaco (anche quelli minori che erano
stati esclusi dalla riforma di Crispi), in modo che i nobili locali influenzassero meglio il corso
delle elezioni
2. istituzione del Commissario civile per la Sicilia, figura con funzione di prefetto di Palermo e
ministro senza portafoglio.
Con lavvicinarsi del nuovo secolo, finiva la stagione i riformismo amministrativo, con aperture
nei confronti degli autonomisti ma continuit in realt col modello amministrativo tradizionale;
solo con lepoca giolittiana si avranno altri mutamenti, in considerazione del panorama sociale
e politico profondamente mutato.
Visione dinsieme:
compimento della scelta accentratrice, la classe politica si impegna per ammodernare lo stato
e gli apparati pubblici. Si assiste a un compromesso fra la classe di governo e le oligarchie
locali (concessione di un piccolo spazio di autonomia in cambio di un controllo sulla politica di
gestione e di spesa). La borghesia mezzana che si trova negli enti locali usa lo strumento delle
amministrazioni locali per tutelare i propri interessi a danno dei ceti popolari e dei proprietari
terrieri, ma viene regolamentata e controllata dal governo.
Dal punto di vista della partecipazione assistiamo a un aumento del numero dei cittadini con
diritto di voto, diventano elettive alcune cariche; il vero problema, per gli enti locali, resta
quello delle entrate.
La disciplina della finanza locale resta disciplinata dalla legge del 1865 e si fonda su tre tipi di
cespiti tributari:
1. imposte indirette
2. dazio consumo
3. sovrimposte su quelle erariali.
Le ultime due costituiranno le maggiori fonti di entrata per gli enti locali, anche se distribuite in
maniera piuttosto difforme sul territorio dello stato, dovuta al fatto che gli amministratori locali
tendevano a riversare le tasse sulle fasce pi deboli e pi forti della popolazione, e a gonfiare
le spese per esigenze clientelari.
Da un comune corporativo si passa dunque a un comune a guida borghese, anche se la grande
possidenza non manca di rimpiangere i tempi in cui i comuni venivano gestiti come societ
private, e le spese venivano decise da coloro che contribuivano a incrementare le entrate
municipali.

Cap. 4: La socializzazione degli apparati: lamministrazione degli


interessi (1900-1922)
Con il cambio del secolo, la crisi ha termine e ci si avvia verso un periodo di relativa stabilit
politica, progresso, apertura nei confronti delle classi inferiori. Questo periodo prende il nome
di et giolittiana e coincide con una fase di ripresa e democratizzazione delle istituzioni.
La politica giolittiana comunque ambigua: si tratta di attuare un programma di governo
avanzato attraverso lutilizzo di strumenti tradizionali (detto riformismo senza riforme).
Cambiano gli standard delle prestazioni pubbliche, orientate verso una maggiore efficienza, e
cambiano le condizioni sociali del paese, per le quali Giolitti prevede la creazione di
amministrazioni parallele a quelle tradizionali.
Dal punto di vista istituzionale, sicuramente centrale il governo e lamministrazione, ma
anche il Parlamento: Giolitti il primo a sperimentare forme di apertura politica verso i rossi e
i neri.
Dallaltro lato la maggior importanza di esecutivo e parlamento limiteranno il potere della
Corona. Dal punto di vista politico resta anche in questepoca il modello trasformistico, col
risultato che non ci sar la formazione di un vero e proprio partito liberale, cosa che invece
accadr per le formazioni socialiste e cattoliche.
La maggioranza che sostiene Giolitti rester per lungo tempo, fino al travolgimento da parte
delle destre e sinistre; lentrata in guerra aggraver la situazione, provocando una seconda e
definitiva crisi dello stato liberale.
La guerra porta, per esigenze di emergenza ed eccezionalit, a una riduzione dei poteri per
Parlamento, e si accresce il ruolo dellesercito; vengono compressi i diritti dei cittadini e si
ricorre alla decretazione durgenza. Alla fine del conflitto, riemergono i nodi precedenti: le
masse popolari che hanno sopportato il peso della guerra fanno rivendicazioni incompatibili con
gli equilibri del mondo liberale (lunica risposta che il mondo liberale sa dare quella di un
suffragio universale maschile nel 1919). Le richieste della popolazione e delle corporazioni che
le rappresentano verranno per un certo periodo riprese con lavvento dei fascismo da
Mussolini, soprattutto nella sua fase iniziale, prima della trasformazione in dittatura.
Nellepoca giolittiana si assiste a una vera e propria rinascita comunale: una pi incisiva
presenza dei poteri locali nella vita del paese. Risale infatti a questo periodo la fondazione
dellassociazione dei comuni italiani, che rannoda la rappresentanza sindacale di questi ultimi.
Aspetto peculiare di questi anni comunque la creazione delle aziende municipalizzate.
Forme iniziali di produzione di beni erano gi state introdotte, senza normativa e seguendo una
prassi, da alcune amministrazioni comunali. In epoca giolittiana il fenomeno si inserisce nel
contesto pi generale delle cosiddette amministrazioni parallele. Proprio grazie alle
richieste del movimento autonomistico, Giolitti fece approvare nel 1903 una legge sulla
municipalizzazione dei pubblici servizi: da quel momento tutti i comuni potevano decidere
di creare specifiche aziende per gestire pubblici servizi, in regime di monopolio o di
concorrenza con altre imprese private. Si tratta dunque di applicare sul piano locale delle
amministrazioni parallele consistente nella previsione di pi agili strutture dipendenti
comunque dalle autorit statali ma dotate di un certo livello di autonomia gestionale, questo
poich la burocrazia tradizionale non era pi in grado di rispondere alla domanda di intervento
pubblico nelleconomia. Vi fu una violenta reazione da parte di imprenditori, preoccupati di
perdere potere e utili, visto che numerose societ private gestivano i servizi municipali,
soprattutto dei trasporti. Nel caso in cui il comune avesse scelto per il monopolio, avrebbero
dovuto sciogliere lattivit; altrimenti si sarebbero trovati in concorrenza con un avversario
mosso da un fine collettivo e non privato.
La legge venne infine approvata: non obbligava, ma consentiva agli enti locali di dotarsi della
nuova normativa. Una legge quindi regolamentava fenomeni istituzionali spontanei precedenti.
Anche se apparentemente di segno autonomistico, in realt la riforma svela il suo lato
centralistico se si osserva la complessit della procedura necessaria per giungere alla
municipalizzazione di un servizio: veniva previsto lintervento del prefetto e della GPA e
lacquisizione di un parere da parte di una Commissione reale pel credito comunale e
provinciale e per le municipalizzazioni; questo iter burocratico molto spesso scoraggiava gli
amministratori locali, soprattutto se abituati in precedenza a una gestione pi snella e rapida di
certe attivit.
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Ad ogni modo, le legge fu importante perch introduceva listituto del referendum: i cittadini
dovevano decidere se approvare o meno la delibera di assunzione pubblica di un servizio.
Esaurite le fasi procedimentali, il Comune diventava come unazienda privata: era governata
da una speciale Commissione nominata dal Consiglio comunale e guidata da un Direttore.
Operando per sul mercato, contribuiva a calmierare i prezzi anche con una politica tariffaria
pi vantaggiosa per i ceti meno abbienti e contemporaneamente risanava le casse pubbliche,
dietro pagamento del servizio. Si ha quindi il passaggio da un comune arbitro a un comune
imprenditore.
In questa epoca acquistano crescente ruolo politico il movimento cattolico e quello
socialista. Per quanto riguarda i cattolici, questi erano stati a lungo impediti (per via del non
expedit del papa) nellesercizio dei diritti politici, ma non restarono comunque estranei alla vita
politica, dotandosi di strumenti per poter guidare Comuni e Province, in competizione con
socialisti e liberali. Si facevano portatori di una critica allo stato centralizzato liberale,
riprendendo tematiche cattoliche e sociali, come quella della partecipazione dei cittadini alla
vita politica su basi corporative, che avrebbero fatto da mediatore fra cittadino e stato:
appunto le comunit intermedie e gli organismi solidaristici di matrice cattolica. Questa opera
visibile a seguito della fondazione della Democrazia Cristiana di Murri e del Partito
popolare.
Gestendo alcune province e comuni, i cattolici danno luogo a un vero e proprio municipalismo
sociale cattolico.
Fra gli esponenti pi importanti di questo movimento troviamo Francesco Invrea (che
rivendicava una vera autonomia amministrativa dei comuni che permettesse loro di intervenire
con attivit pubbliche ben mirate) e il fondatore del partito popolare Don Luigi Sturzo (che
intravedeva nella lotta per le autonomie un momento di educazione delle masse e promozione
dei ceti rurali). Verso la fine dellet giolittiana si attenua anche il municipalismo cattolico.
mostrando le sue due facce: quella che sosteneva lautonomismo solo per polemica nei
confronti del liberalismo e quella che si serviva della battaglia per ottenere maggiore
democraticit della macchina statale.
Anche da parte socialista si assiste alla formazione di un vero e proprio socialismo municipale,
inteso come parte di un movimento pi ampio di natura operaia e marxista. Durante la
seconda met dellottocento, lattenzione dei socialisti verso i problemi dellautonomia non
molto forte, essendo maggiormente concentrati verso un tentativo di sovvertire le istituzioni
pubbliche (critica al mondo borghese - filosofia marxista - dittatura del proletariato). Infine i
settori pi moderati del partito socialista arrivano alla formulazione di veri e propri programmi
per consentire alla classe operaia di volgere a proprio vantaggio istituti propriamente borghesi.
In questo modo si avr una formazione di ceti popolari, e si giunger alla formazione di alcune
generazioni di amministratori di estrazione operaia e contadina. Con il declino del socialismo
municipale, dovuto soprattutto alle divisioni allinterno della stessa corrente, far la sua
comparsa il fascismo, che cercher in tutti i modi di sradicare le amministrazioni locali in mano
alle sinistre. Punti in comune dellideologia socialista e cattolica sono:
- municipalizzazione dei pubblici servizi
- attenuazione dei controlli prefettizi
- maggiori risorse economiche agli enti comunali e provinciali
- difesa prioritaria delle classi operaie
- riforma dei tributi.
Inoltre, i socialisti insistono per lintroduzione del referendum quale meccanismo alternativo
alla tutela delle GPA, obbligatoriet dellistruzione fino alla 5 elementare, abolizione del dazio
consumo e dellimposizione indiretta, affidamento della pubblica sicurezza agli enti locali.
I cattolici vogliono sottolineare il ruolo degli ecclesiastici nel sistema educativo scolastico e
degli enti di beneficenza, protezione degli interessi del mondo agricolo, stato su basi
regionalistiche, aiuto comunale alle cooperative.
Tornando al contesto istituzionale, Giolitti predilige delle riforme blande di decentramento
burocratico, anche se sostenitore di modifiche di grande portata, come quelle sulle
amministrazioni parallele. Al contempo utilizza gli strumenti tradizionali di controllo statale con
autorevolezza, soprattutto i prefetti, che Giolitti usa senza scrupoli (ministro della
malavita).
Linterventismo dei prefetti brutale se si parla di orientare lesito delle consultazioni politiche
(prassi non onorevole, ma risalente nel tempo), me anche chiara manifestazione del diverso
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atteggiamento dello stato nei conflitti di lavoro (iniziale instaurarsi di una neutralit statale
nelle lotte fra imprenditori e operai). Coesistenza quindi di aperture democratiche e di abitudini
che di liberale avevano poco. Nonostante gli elementi di conservazione, importanti furono le
innovazioni:
- pubblico impiego: disciplina organica dello status giuridico dei dipendenti statali con
una legge del 1908. Divideva gli impiegati in tre nuove categorie (amministrativa, di
ragioneria, dordine) e in due ruoli (centrali e periferici).
- 1902: legge sui segretari comunali, nella quale venivano fissate norme sulla selezione e il
loro accesso alla carica.
- creazione dellamministrazione parallela: municipalizzate, enti pubblici economici e
aziende statali che resteranno tali in epoca fascista e repubblicana (es. INA e ferrovie).
- introduzione a livello ministeriale dei Consigli superiori: procedere alla razionalizzazione dei
processi decisionali interni accostando alla gerarchia verticale degli staff di tipo orizzontale e
contemporaneamente aprire la gestione amministrativa alla rappresentanza degli interessi
economici e di settore che stavano mettendo in crisi lo stato liberale.
La guerra non mise in crisi il modello amministrativo giolittiano che anzi ne usc pi compatto
(fino al fascismo).
Si passa dunque da uno stato monoclasse (borghese, senza partiti) a un stato pluriclasse, dove
trovano accoglimento le istanze dei nuovi movimenti sociali che sanno anche organizzarsi in
formazioni politiche (gli eredi dei neri e rossi). Nonostante le innovazioni, lo stato giolittiano si
presenta come Giano bifronte: una faccia democratica e moderna, laltra ancora troppo
burocratizzata, autoritaria e centralizzata.

Cap. 5: La statalizzazione delle istituzioni: lamministrazione del


partito (1922-1943)
In via di massima la transizione dal governo liberale a quello fascista avviene nel rispetto della
legalit dello statuto e il primo governo Mussolini ottiene la fiducia del Parlamento; anche
vero per che questi passaggi legali sono contrassegnati da una precedente violazione dello
status quo, attraverso la violenza squadristica e la marcia su Roma. La Corona per altro ha
facilitato le cose, rifiutandosi di proclamare lo stato dassedio e la nomina a presidente del
consiglio di Mussolini nonostante lassenza di maggioranza. Grazie anche alla flessibilit dello
statuto albertino, il fascismo riuscir ad alterare profondamente gli assetti politico costituzionali
dello stato e dar vita a un regime autoritario e statalista. Tappa fondamentale in questo senso
la costituzionalizzazione del Gran Consiglio del Fascismo nel 1928: da organo di
partito a organo qualificato a esprimere pareri sulla successione al trono e preparare la lista di
candidati allesecutivo. Ma gi anni prima era evidente il tentativo di sopprimere qualsiasi
forma democratica: con la legge Acerbo del 1923, il partito che avesse raggiunto il 25% dei
voti aveva i 2/3 dei seggi; nel giro di pochi anni si pass apertamente alle formule
plebiscitarie. Nel 1939 la camera bassa venne sostituita da una Camera dei fasci e delle
corporazioni alla quale si accedeva per designazione. Il senato regio invece continu a operare
secondo i dettami dello statuto nonostante la mutazione dello stato: questo grazie allostilit
della Corona e degli ambienti pi vicini alla corte a una riforma dellorgano, e al fatto che
comunque sarebbe stato semplice per il partito orientare i lavori del senato.
Nel biennio 1925-1926 vennero emanate le leggi fascistissime:
1. veniva disegnata una forma di governo dittatoriale, poggiata sulla centralit del leader
fascista
2. il capo del governo perdeva il ruolo di primus inter pares e diventava il superiore gerarchico
di tutti i ministri
3. vennero erose le prerogative del parlamento; al governo venne data la possibilit di
emanare norme giuridiche, con conseguente trasferimento di larga parte dellattivit
legislativa allesecutivo.
4. i diritti di libert furono ancora pi limitati rispetto allepoca liberale
5. vennero aboliti tutti i partiti tranne quello fascista
6. dichiarati decaduti i parlamentari aventiniani
7. venne istituita una milizia volontaria per la sicurezza nazionale
8. un tribunale speciale per la difesa dello stato.
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La vittoria del fascismo sar anche vittoria della media-alta borghesia, che affider le proprie
sorti allunico partito ritenuto in grado di garantire la stabilit istituzionale, lordine pubblico e
le tendenze rivoluzionarie e socialiste. Oltre alla riforma autoritaria dello stato, il fascismo si
prodigo per conquistare il consenso di larghe fasce della popolazione, alcune volte attivo, altre
meramente passivo, nel timore di ritorsioni.
Fra i principali ostacoli del fascismo agli inizi ci furono gli enti municipali, guidati da esponenti
del Partito Popolare, della Sinistra e delle elites liberali; diventarono avversari di una
competizione politica che non di rado si trasformava in scontro illegale, attraverso lazione degli
squadristi. Una volta completata la conquista delle province e dei comuni, si rese necessaria
una modifica degli assetti organizzativi, in modo da renderli consoni allideologia autoritaria.
Il nuovo ordinamento, previsto dalla legge 4 febbraio 1926, allinizio previsto soltanto per
alcune categorie di comuni, e nellanno successivo venne esteso a tutti i comuni italiani.
Venivano cancellati i tre organi fondamentali (Consiglio, Giunta, Sindaco), azzerato il principio
di elettivit delle cariche, e lintero potere venne concentrato nelle mani del podest, che
veniva nominato con decreto reale e poteva essere affiancato da una consulta, formata per 1/3
da cittadini scelti dal prefetto, e per 2/3 da membri scelti da enti economici, sindacati e
associazioni locali.
Per quanto riguarda le Province, nel 1928 vennero riformate, i tre organi aboliti e sostituiti da
un Preside che si avvaleva di un collegio, detto Rettorato.
Lesito di queste riforme non fu per esaltante; podest e presidi erano, non infrequentemente
incapaci e corrotti; il servizio ispettivo dovette intervenire in numerosi casi per porre fine ad
abusi e vigilare sul corretto andamento.
Nonostante lautoritarismo, questo non venne considerato sufficiente, e Mussolini aument il
controllo gerarchico e gli organi di sorveglianza. Vennero potenziate le competenze dei prefetti
e lo stesso Mussolini indic quale fosse il compito dei rappresentanti locali: quello di fedeli
esecutori della volont del regime. Gli interventi riguardarono anche la figura del segretario
comunale, unica figura ritenuta in grado di garantire un minimo di efficienza gestionale; questo
nel 1928 ottenne la qualifica di funzionario dello stato, potendo inviare pieghi suggellati
direttamente al prefetto o al ministro.
Venne riformata anche la finanza locale con lapprovazione nel 1931 di un testo unico col quale
le spese facoltative venivano sottoposte a un regime di autorizzazione particolarmente severo.
Fin dal 1923 si procedette a una revisione degli organici di comuni e province, con drastiche
riduzioni del personale. Con il testo unico del 1934 tutta la disciplina del pubblico impiego
venne unificata.
Ritornando alla questione dei pubblici dipendenti, con una legge del 1922 il govern inizi ad
emanare una serie di decreti regi tesi a semplificare e razionalizzare il sistema amministrativo
e ridurne i costi, operando una contrazione degli organici e una riduzione dei dicasteri. Dal
meccanismo dei ruoli aperti si passava al modello dei ruoli chiusi, con unaccentuazione della
gerarchia dei pubblici dipendenti.
Sotto il punto di vista economico, vi fu una dose di liberalismo che port alla parziale
privatizzazione del servizio telefonico, al superamento del monopolio dellINA e a una politica di
disincentivazione delle municipalizzazioni.
Questi provvedimenti tuttavia non diedero gli esiti sperati, e nel 1928 fu necessario creare un
Comitato per il perfezionamento dei metodi di lavoro, che lavor in modo da creare una
burocrazia efficiente, con tagli agli esuberi e altamente specializzata. Mussolini gett il progetto
al rogo, pur riconoscendo innovativit dellottimo lavoro svolto. La riforma non poteva essere
applicata in un paese dove la pubblica amministrazione costituisce una valvola di sfogo
lavorativa molto importante.
Nel periodo fascista molto importante il dualismo fra organizzazione dello stato e
organizzazione del partito; tendenzialmente si assiste a una sottoposizione delle strutture di
partito a quelle statali (es supremazia del prefetto sul ras provinciale).
Ciononostante il partito non pu essere non considerato come lelemento unificante degli
assetti amministrativi nella sua forma cos totalizzante e burocratica. Abbiamo dunque il
passaggio da un comune borghese a un comune nominale, da uno stato comunit a uno stato
apparato.
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