IPEA BD Vol2

BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
VOLUME 2
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2014
VOLUME 2
Editores
Leonardo Monteiro Monasterio

Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2014
VOLUME 2
Braslia, 2014
Editores

Marcelo Crtes Neri
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Brasil: o estado de uma nao
FICHA TCNICA
Editores
Marcelo Crtes Neri
Consultor tcnico
Ruy Silva Pessoa
Apoio tcnico
Marly Matias Silva
Brasil em desenvolvimento 2014 : estado, planejamento e polticas

pblicas / [editores: Leonardo Monteiro Monasterio, Marcelo
Crtes Neri, Sergei Suarez Dillon Soares]. Braslia : Ipea, 2014.
2 v. : grfs., mapas color. (Brasil: o Estado de uma Nao)
Projeto: Perspectivas do desenvolvimento brasileiro.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-237-0
1. Desenvolvimento Econmico. 2. Desenvolvimento Social.
3. Desenvolvimento Regional. 4. Estado. 5. Polticas Pblicas.
6. Investimentos. 7. Desigualdade Regional. 8. Distribuio
Geogrfica. 9. Brasil. I. Monasterio, Leonardo Monteiro. II. Neri,
Marcelo Crtes. III. Soares, Sergei Suarez Dillon. IV. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade

dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................................................................ IX
PARECERISTAS .................................................................................................................................. XI
PARTE I
POLTICAS AMBIENTAIS................................................................................................................ 15
CAPTULO 1
A AGENDA DE DESENVOLVIMENTO PS-2015: A QUESTO AMBIENTAL
NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL.................................................................... 17
Jos Feres
Eustquio Reis
CAPTULO 2
BIODIVERSIDADE E SERVIOS ECOSSISTMICOS: UMA AGENDA POSITIVA
PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL..................................................................................... 41
Jlio Csar Roma
CAPTULO 3
A DIVERSIFICAO PRODUTIVA COMO FORMA DE VIABILIZAR
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DA AGRICULTURA
FAMILIAR NO BRASIL....................................................................................................................... 61
Regina Helena Rosa Sambuichi
Ernesto Pereira Galindo
Michel ngelo Constantino de Oliveira
Rodrigo Mendes Pereira
CAPTULO 4
DESAFIOS DA CADEIA DE RESTAURAO FLORESTAL PARA
A IMPLEMENTAO DA LEI NO 12.651/2012 NO BRASIL................................................................. 85
Ana Paula Moreira da Silva
Henrique Rodrigues Marques
Mariah Sampaio Ferreira Luciano
Thaiane Vanessa Meira Nascente dos Santos
Ana Magalhes Cordeiro Teixeira
CAPTULO 5
CAMINHOS PARA UMA MELHOR GOVERNANA NA POLTICA
AMBIENTAL BRASILEIRA................................................................................................................ 103
Adriana Maria Magalhes de Moura
PARTE II
POLTICAS REGIONAL E URBANA.............................................................................................. 131
CAPTULO 6
MONITORAMENTO E AVALIAO DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA
NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA PROPOSTA DE
AVALIAO CONTINUADA............................................................................................................ 133
Guilherme Mendes Resende
Aristides Monteiro Neto
Joo Carlos Magalhes
Alexandre Gervsio de Sousa
CAPTULO 7
MOBILIDADE URBANA: O BRASIL EM TRANSFORMAO. O PAPEL DO
IPEA NA CONSTRUO DO PACTO DA MOBILIDADE...................................................................... 169
Vicente Correia Lima Neto
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
Renato Nunes Balbim
CAPTULO 8
PARA ALM DO MINHA CASA MINHA VIDA: UMA POLTICA
DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL?......................................................................................... 191
Cleandro Krause
Renato Balbim
Vicente Correia Lima Neto
PARTE III
ESTADO BRASILEIRO.................................................................................................................... 211
CAPTULO 9
DEZ ANOS DE REFORMAS NA JUSTIA: RESULTADOS E DESAFIOS.................................................. 213
Alexandre Samy de Castro
Alexandre dos Santos Cunha
CAPTULO 10
CAPACIDADES ESTATAIS E POLTICAS PBLICAS: PASSADO, PRESENTE E
FUTURO DA AO GOVERNAMENTAL PARA O DESENVOLVIMENTO.............................................. 231
Alexandre de vila Gomide
Fabio de S e Silva
Roberto Rocha C. Pires
CAPTULO 11
A PRODUO LEGISLATIVA NO PS-1988: TENDNCIAS RECENTES
E DESAFIOS................................................................................................................................... 247
Acir Almeida
CAPTULO 12
PARTICIPAO SOCIAL: INSTITUCIONALIZAO E INTEGRAO AO
CICLO DE POLTICAS PBLICAS..................................................................................................... 261
Joana Luiza Oliveira Alencar
CAPTULO 13
PADRES DE GOVERNANA PRESIDENCIAL E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO............................. 279
Antonio Lassance
CAPTULO 14
GASTO PBLICO DESIGUAL E ARRANJO FEDERATIVO REGIONAL NO BRASIL.................................. 303
Constantino Cronemberger Mendes
Paulo de Tarso Linhares
Roberto Pires Messenberg
CAPTULO 15
A INTERAO ENTRE ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL E GOVERNO FEDERAL:
COLABORAO NAS POLTICAS PBLICAS E APERFEIOAMENTOS
REGULATRIOS POSSVEIS............................................................................................................. 329
Felix Lopez
Las de Figueirdo Lopes
Baiena Souto
Diogo de SantAna
CAPTULO 16
AVALIANDO O MODELO DE GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS.................................. 347
Lucia Helena Salgado
Eduardo Pedral Sampaio Fiuza
CAPTULO 17
UMA BREVE NOTA SOBRE FINANCIAMENTO PRIVADO
DE LONGO PRAZO E INVESTIMENTOS............................................................................................ 373
Gabriel Godofredo Fiuza de Bragana
CAPTULO 18
O DESAFIO DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL.......................................................................... 379
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Almir de Oliveira Junior
Helder Rogrio Santana Ferreira
PARTE IV
RELAES INTERNACIONAIS..................................................................................................... 397
CAPTULO 19
O BRASIL E AS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR................................................................................. 399
Renato Baumann
Andr Pineli
CAPTULO 20
AS FUNES DAS FORAS ARMADAS E OS RUMOS
DO PODER MILITAR NO BRASIL..................................................................................................... 417
Rodrigo Fracalossi de Moraes
Edison Benedito da Silva Filho
CAPTULO 21
O BRASIL E A PARCERIA GLOBAL NO CONTEXTO DE UMA AGENDA
PS-2015 PARA O DESENVOLVIMENTO: TENDNCIAS E INCERTEZAS............................................. 445
Guilherme de Oliveira Schmitz
CAPTULO 22
A COOPERAO BRASILEIRA PARA O DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL: ELEMENTOS PARA
REFLEXO E PROSPECO DE UMA POLTICA PBLICA EM FORMAO....................................... 465
Joo Brgido Bezerra Lima
Rodrigo Pires de Campos
Jos Romero Pereira Jnior
CAPTULO 23
A POLTICA COMERCIAL DO BRASIL: SITUAO ATUAL E PROPOSTAS
DE MUDANAS............................................................................................................................. 493
Ivan Tiago Machado Oliveira
Marcelo Jos Braga Nonnenberg
Flvio Lyrio Carneiro
APRESENTAO
H cinquenta anos, quando o Ipea foi criado, os brasileiros tinham expectativa de vida de 57
anos e pouco menos de 40% dos adultos eram analfabetos. Nossa renda per capita era inferior
do Paquisto de hoje.1 Apesar de todos os percalos e oscilaes, houve notveis avanos.
Atualmente, a expectativa de vida de um recm-nascido de 74 anos, e o analfabetismo caiu
para 8,2%. Neste nterim, a renda per capita foi triplicada.
Desde o seu nascimento, em 1964, o Ipea acompanhou e influenciou o desenvolvimento
brasileiro. Inmeras polticas econmicas, setoriais, ambientais e sociais foram influenciadas
pelo instituto, a partir da elaborao de diagnsticos, montagem de bancos de dados,
avaliao de programas e desenhos de propostas, de forma direta ou indireta neste caso,
pelos seus quadros cedidos a outros rgos do Estado. Praticamente no h tema relevante
que no tenha sido examinado pelos pesquisadores do Ipea.
Nesta publicao comemorativa, ao invs de celebrar suas conquistas passadas, optou-se
por fazer aquilo que o Leitmotiv do instituto: vislumbrar o futuro e ajudar o pas a constru-lo.
O Ipea publica o Brasil em desenvolvimento desde 2005,2 e um tema escolhido a cada
edio. Nesta, buscou-se reunir contribuies para as polticas pblicas que possam ser
implementadas no horizonte da prxima dcada, nas mais diversas reas. A fim de fornecer
o pano de fundo e apontar os principais desafios, restries e oportunidades, h tambm
captulos que traam as perspectivas para cada rea. A deciso de centrar a publicao em
tais contribuies justifica-se pela misso da instituio e pelo prprio momento por que
passa a sociedade brasileira.
Nas ltimas dcadas, o Brasil se mostrou capaz de continuar o seu processo de desenvolvimento, reduzindo desigualdades e promovendo avanos sociais, mesmo em um ambiente
internacional e macroeconmico conturbado. H, contudo, desafios no horizonte. Em um
pas diverso, desigual e complexo como o Brasil, no poderia ser diferente. No se trata apenas
de evitar a chamada armadilha da renda mdia, que impediria os pases menos desenvolvidos
de finalmente se aproximarem dos desenvolvidos. Trata-se de corrigir distores, antecipar demandas e aprimorar polticas pblicas, para que as melhorias continuem e no haja retrocessos.
Os captulos que compem esta publicao refletem a diversidade temtica e metodolgica do Ipea. Em textos assinados pelos pesquisadores do instituto, foram cobertos mltiplos
campos. Indo muito alm da viso ultrapassada de que o desenvolvimento se d apenas na
esfera econmica, os autores se voltam para a realidade brasileira contempornea, tratando de
uma mirade de aspectos nos mbitos social, poltico, ambiental, de segurana e internacional.
1. Brasil, US$ 2.472; Paquisto, US$ 2.494 (dados de 2010). Fonte: <http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data/mpd_2013-01.xlsx>.
2. Inicialmente, chamava-se Brasil: o Estado de uma nao.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
A teoria e a experincia ensinam que no cabe uma viso fragmentada sobre o desenvolvimento. Mesmo assim, o livro est organizado nas sees voltadas para as reas de
macroeconomia e produtividade, estudos setoriais e infraestrutura, polticas sociais, regionais
e ambientais, Estado, e relaes internacionais. Obviamente, h conexes entre esses temas, e
optou-se por agrup-los mais como um procedimento editorial, e no por acreditarmos que
possam ser tratados separadamente. No mesmo sentido, a ordem das sees, iniciando nas
questes mais relacionadas macroeconomia e finalizando com a insero do pas no mundo,
deve ser entendida como uma forma de organizar o pensamento sobre o Brasil, no refletindo
a importncia relativa das diversas reas.
Centrar o Brasil em desenvolvimento 2014 nas propostas dos pesquisadores a oportunidade de dar visibilidade e consequncia sua produo. O Ipea produziu mais de 2 mil
Textos para Discusso, sendo 1 mil deles apenas na ltima dcada. Apesar do elevado nmero
de downloads e ampla circulao, por vezes as propostas de polticas pblicas esto dispersas
nos textos e nem sempre chegam aos formuladores com a agilidade necessria. Aqui reunidas,
as contribuies podem alcanar de forma integrada o seu pblico-alvo.
O agradecimento aos autores dos captulos do Brasil em desenvolvimento 2014 deve
ser estendido aos demais pesquisadores, aos pareceristas e ao pessoal de suporte tcnico.
A elaborao e publicao de um livro deste porte, em um curto intervalo de tempo, s
vivel quando h unio da instituio em torno de seu objetivo maior.
Coordenador de Desenvolvimento Federativo do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Marcelo Crtes Neri
Ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
PARECERISTAS
Alexandre Marinho
Ana Paula Bruno
Anna Peliano
Aristides Monteiro Neto
Bruno Oliveira Cruz
Carlos Alvares da Silva Campos Neto
Carlos Antnio Brando
Carlos Henrique Leite Corseuil
Carlos Marcos Batista
Carlos Milani
Carlos Mussi
Carlos Alberto de Mattos Scaramuzza
Cleandro Henrique Krause
Constantino Cronemberger Mendes
Edison Benedito da Silva Filho
Enid Rocha Andrade Silva
Fabiano Mezadre Pompermayer
Fabio Giambiagi
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Gabriel Godofredo Fiuza de Bragana
Gabriel Coelho Squeff
Gesmar Rosa dos Santos
Giorgio de Antoni
Giorgio Romano
Goetz Schoth
Habib Jorge Fraxe Neto
Brasil em Desenvolvimento 2014: Estado, planejamento e polticas pblicas
Joo Maria de Oliveira

Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Jos Gabriel Porcile
Jos Juliano de Carvalho Filho
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Jos Tavares de Araujo jr.
Jos Gomes Temporo
Jlio Csar Roma
Katia Rocha
Leonardo Alves Rangel
Luseni Maria Cordeiro de Aquino
Manuel Jos Forero Gonzlez
Marcelo Nonnenberg
Marcio Bruno Ribeiro
Mrcio de Oliveira Jnior
Mauro Oddo Nogueira
Nilo Luiz Saccaro Jnior
Patrcia Alessandra Morita Sakowski
Reginaldo Mattar Nasser
Renata Bichir
Renato Srgio de Lima
Roberto Ellery
Rodrigo Leandro de Moura
Rudi Rocha
Rute Imanishi Rodrigues
Ruy Silva Pessoa
XII
Pareceristas
Srgio Francisco Piola

Vera Schattan Ruas Pereira Coelho
Vera Thorstensen
XIII
Parte I
POLTICAS AMBIENTAIS
CAPTULO 1
A AGENDA DE DESENVOLVIMENTO PS-2015: A QUESTO AMBIENTAL NO

CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Jos Feres1
Eustquio Reis2
1 INTRODUO
Em setembro de 2000, lderes de 189 pases reuniram-se na chamada Cpula do Milnio,
promovida pela Organizao das Naes Unidas (ONU). A cpula deu origem Declarao
do Milnio, que definiu as diretrizes da agenda de desenvolvimento da ONU at o ano de
2015. A eliminao da extrema pobreza e da fome do planeta foram identificadas como os
desafios prioritrios da agenda. Para enfrent-los, foram estabelecidos os oito Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODMs). Estes objetivos desdobravam-se em aes especficas
de combate fome e pobreza, associadas implementao de polticas de sade, saneamento,
educao, habitao, promoo da igualdade de gnero e meio ambiente.
Em setembro de 2011, a ONU criou um painel de alto nvel responsvel pela formulao
da agenda de desenvolvimento para o perodo ps-2015.3 A equipe de especialistas realizou uma
reviso crtica dos ODMs, identificando seus avanos e suas limitaes. As anlises reconhecem
que os ODMs contemplam aspectos sociais, econmicos e ambientais. No entanto, estas trs
dimenses no recebem o mesmo peso e so abordadas de forma no integrada. Grande parte dos
objetivos foca a dimenso social do desenvolvimento,4 negligenciando suas relaes com fatores
econmicos e ambientais. Por exemplo, o combate fome est estreitamente associado questo
da segurana alimentar, que por sua vez requer a utilizao de prticas agrcolas sustentveis e
gesto racional de recursos hdricos. No entanto, as discusses sobre este objetivo no mbito dos
ODMs no abordam de forma integrada o combate fome e a conservao dos recursos naturais.
Alm do tratamento no integrado, a questo ambiental abordada de forma limitada.
O objetivo 7, que trata especificamente do meio ambiente, no menciona a questo da gesto de recursos naturais, entre outras omisses. Ademais, as metas associadas garantia da
sustentabilidade ambiental carecem de objetividade e no esto fundamentadas em avaliaes
cientficas das restries ambientais.
A agenda de desenvolvimento ps-2015, que suceder os Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio, ter como desafio integrar a sustentabilidade s demais dimenses do desenvolvimento.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Assessoria do Gabinete da Presidncia do Ipea.
3. UN System Task Force Team on the Post-2015 UN Development Agenda.
4. Os objetivos de 2 a 6, e em grande parte o objetivo 1, referem-se dimenso social do desenvolvimento. Desta forma, pode-se considerar que o
aspecto social o cerne de seis entre os oito objetivos do milnio.
Duas questes surgem diante deste esforo. A primeira diz respeito construo de indicadores
de sustentabilidade. Como desenvolver mtricas que abranjam as mltiplas dimenses do desenvolvimento sustentvel e tenham foco prtico, contribuindo assim para o aprimoramento
da tomada de deciso por parte de formuladores de polticas pblicas? A segunda questo
refere-se ao tratamento balanceado e integrado das dimenses econmica, social e ambiental.
As metas dos ODMs, como mencionado, priorizaram os objetivos sociais. A redefinio das
metas, integrando as trs dimenses do desenvolvimento sustentvel, ocupa lugar de destaque
nos debates em torno da definio dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS), que
pautaro a agenda de desenvolvimento ps-2015.
Este captulo discute essas duas questes cruciais para a definio de uma agenda de
desenvolvimento ps-2015, e est dividido em quatro sees. A seo 2 faz uma reviso
crtica dos principais indicadores de sustentabilidade, destacando as dificuldades conceituais
e operacionais para se incorporar a dimenso ambiental aos indicadores de desenvolvimento.
A seo 3 trata dos desafios da integrao das metas ambientais estratgia de desenvolvimento.
Por fim, a seo 4 sintetiza as principais concluses.
2 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE: O DIFCIL CONSENSO
Indicadores de sustentabilidade desempenham mltiplas funes. Ao definirem mtricas para
a mensurao do desempenho de um pas ou regio, estes indicadores podem servir como instrumentos de monitoramento de metas de desenvolvimento sustentvel e assim contribuir para
o aprimoramento da tomada de deciso por parte de formuladores de polticas pblicas. Eles
auxiliam ainda na incorporao de conhecimentos de base cientfica ao planejamento e execuo
de polticas, bem como permitem avaliar o desempenho de um pas ao longo do tempo ou fazer
comparaes internacionais. O reconhecimento da importncia dos indicadores ambientais tem
sido reiterado nas diversas conferncias multilaterais sobre meio ambiente e desenvolvimento.
Em particular, o captulo 40 da Agenda 21 conclama os pases, bem como rgos multilaterais
e organizaes no governamentais (ONGs), a desenvolverem e implementarem indicadores
de sustentabilidade que possam dar respaldo formulao de polticas pblicas.
Como observa Veiga (2009), apesar do consenso em torno do papel crucial dos indicadores
socioambientais, no tem havido sequer aquele mnimo de convergncia que seria necessrio
para que houvesse a legitimao de algum ou alguns dos numerosos indicadores propostos.
Mais de quinze anos aps a divulgao dos Princpios de Bellagio para a elaborao de indicadores de desenvolvimento sustentvel (IISD, 2000), praticamente impossvel vislumbrar
alguma forma de mensurar o desenvolvimento sustentvel que tenha ampla aceitao e respeite
os critrios norteadores de Bellagio (box 1). As controvrsias em torno dos diferentes indicadores
envolvem diversas discusses de natureza conceitual e operacional, tais como as dificuldades
metodolgicas para se definir a unidade de mensurao unidades monetrias versus unidades
fsicas e o grau de substituio entre os diferentes tipos de capital fsico, humano e natural.
Esta seo tem por objetivo fazer uma reviso crtica dos principais indicadores de sustentabilidade disponveis. A seo est dividida em trs subsees. A primeira discute os chamados
18
A Agenda de Desenvolvimento Ps-2015: a questo ambiental no contexto do desenvolvimento sustentvel
sistemas de indicadores. A segunda trata dos indicadores sintticos que se propem a medir
o desenvolvimento ambiental em termos monetrios. Por fim, a ltima subseo trata dos
indicadores fsicos de desenvolvimento sustentvel.
BOX 1
Critrios para a construo de indicadores de sustentabilidade os Princpios de Bellagio
Em 1996, um grupo internacional de especialistas reuniu-se no Centro de Estudos da Fundao Rockefeller, em

Bellagio (Itlia), para avaliar o estado da arte dos indicadores de sustentabilidade. As discusses deste encontro
resultaram em uma lista de dez critrios gerais para a elaborao de indicadores, que ficaram conhecidos como os
Princpios de Bellagio.
Os Princpios de Bellagio podem ser resumidos da seguinte maneira:
Princpio 1 (consistncia conceitual): indicadores de sustentabilidade devem estar fundamentados em uma clara
definio do conceito de sustentabilidade e nos objetivos que definem esta perspectiva.
Princpio 2 (viso holstica): indicadores ambientais devem considerar o estado e a evoluo do sistema como um
todo e dos seus subsistemas social, ecolgico e econmico. Os indicadores devem ainda considerar as consequncias
positivas e negativas das aes antrpicas sobre o sistema e seus componentes, refletindo custos e benefcios tanto
em termos monetrios como no monetrios.
Princpio 3 (equidade): as avaliaes devem considerar questes de equidade entre as geraes atual e futuras.
Princpio 4 (abrangncia): as avaliaes devem ter uma abrangncia adequada em termos geogrficos e temporais.
Neste sentido, os indicadores devem adotar horizontes que contemplem as necessidades das geraes presente e
futuras, bem como ser capazes de captar impactos globais e locais.
Princpio 5 (foco prtico): as avaliaes devem se basear em um conjunto explcito de categorias que liguem perspectivas e metas a indicadores.
Princpio 6 (transparncia): os indicadores devem basear-se em metodologias e dados claros e acessveis, bem como
explicitar as hipteses adotadas e potenciais fontes de incerteza.
Princpio 7 (comunicao eficiente): os indicadores devem ser desenvolvidos de modo a corresponder aos anseios de
usurios e da sociedade, bem como ter a clareza suficiente para que sejam capazes de mobilizar a opinio pblica
e os formuladores de poltica pblica.
Princpio 8 (representatividade): de modo a garantir sua legitimidade, o indicador deve ser representativo dos diversos
grupos sociais. Sua formulao deve contar ainda com a participao de tomadores de deciso, de modo a reforar
sua capacidade de influenciar as polticas pblicas.
Princpio 9 (acompanhamento permanente): os indicadores devem ser constantemente atualizados, de modo a
possibilitar a acompanhamento de tendncias e o ajuste do indicador frente s mudanas nos subsistemas social,
ecolgico e humano.
Princpio 10 (capacidade institucional): a elaborao/atualizao/documentao dos indicadores deve contar com
os recursos financeiros, humanos e tecnolgicos necessrios.
Dadas as dificuldades conceituais e operacionais envolvidas na incorporao da dimenso ambiental aos indicadores de
desenvolvimento, o cumprimento dos Princpios de Bellagio ainda representa um desafio para a construo de indicadores
de desenvolvimento sustentvel. A falta de consenso acerca de um indicador representativo pode ser entendida como
o reflexo das limitaes dos diferentes indicadores propostos em atenderem os critrios aqui enumerados.
Elaborao dos autores.
19
2.1 Sistemas de indicadores

Os sistemas de indicadores se propem a definir um conjunto de indicadores que sejam capazes de mensurar as diferentes dimenses do desenvolvimento sustentvel, sem, no entanto,
agreg-los em um ndice sinttico. O esforo em nvel internacional para a construo e o desenvolvimento de sistemas de indicadores foi liderado pela Comisso para o Desenvolvimento
Sustentvel (CDS) das Naes Unidas. Este movimento, deflagrado em 1992, ps em marcha
um programa de trabalho composto por diversos estudos e intercmbio de informaes, para
concretizar as disposies do captulo 40 da Agenda 21, que tratam da relao entre meio
ambiente, desenvolvimento sustentvel e informaes para a tomada de deciso. Em 1996, a
CDS publicou o documento Indicators of Sustainable Resources: framework and methodologies,
tambm chamado de Livro Azul. Este documento produziu um conjunto de 134 indicadores,
reduzido a cinquenta indicadores na ltima reviso.5
No Brasil, a principal iniciativa de produo de sistemas de indicadores a publicao
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) dos Indicadores de Desenvolvimento
Sustentvel. O projeto do IBGE baseado no movimento internacional liderado pela CDS, e
toma como referncia as recomendaes da edio de 2001 do Livro Azul. Publicados inicialmente em 2002, os indicadores de desenvolvimento sustentvel do IBGE foram atualizados
nos anos de 2004, 2008, 2010 e 2012 (IBGE, 2002; 2004; 2008; 2010).6
Em sua verso mais recente, o sistema conta com 55 indicadores. A estruturao do sistema de indicadores do IBGE segue o marco ordenador proposto pela CDS, que os organiza
em quatro dimenses: ambiental, social, econmica e institucional. Seguindo a recomendao
da CDS, os indicadores originalmente propostos pela comisso foram expandidos com a incluso de indicadores de importncia especfica no contexto do desenvolvimento sustentvel
brasileiro. Desta forma, na dimenso ambiental, o IBGE produz os indicadores originalmente
propostos pela CDS relativos aos temas atmosfera, terra, gua doce, oceanos, reas costeiras e
biodiversidade. Alm destes, o IBGE adicionou o tema saneamento, que rene os indicadores
relacionados a abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, a coleta e ao destino do lixo.
Na dimenso social, o IBGE explora o tema da equidade de maneira mais detalhada que na
proposta de indicadores original da CDS, de forma a explicitar o grave problema das desigualdades no Brasil. Desta forma, a questo da desigualdade de renda destacada por meio
de sua anlise desagregada segundo o sexo e a raa, bem como dado destaque questo das
desigualdades regionais.
Deve-se ressaltar ainda que, enquanto as dimenses econmica e social apresentam uma
boa cobertura por parte dos indicadores, as dimenses ambiental e institucional ainda possuem importantes lacunas. Com efeito, conforme reconhecido pelo IBGE (2010), os temas
ambientais so recentes e no contam com larga tradio de produo de estatsticas no Brasil.
5. Alm do ncleo de cinquenta indicadores, a Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (CDS) definiu ainda um conjunto de 46 indicadores auxiliares.
6. Deve ser tambm mencionado o sistema de indicadores GeoBrasil, iniciativa conjunta do Programa das Naes Unidades para o Meio Ambiente
(PNUMA), do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). No
entanto, este sistema de indicadores no vem sendo atualizado.
20
Isto resulta em uma menor disponibilidade de informaes para a construo dos indicadores
requeridos para uma abordagem mais completa. Por esta razo, permanecem algumas lacunas
importantes entre as quais destacam-se o uso da gua, a eroso e a perda do solo. No que diz
respeito dimenso institucional, temas como a organizao da sociedade civil e sua participao
na formulao e implementao de polticas ainda no foram adequadamente equacionados.
A principal limitao dos sistemas de indicadores diz respeito sua dificuldade em propiciar
uma viso sinttica do progresso em direo ao desenvolvimento sustentvel. Estes sistemas
geralmente so compostos por um grande nmero de variveis que, apesar de cobrirem diferentes
dimenses do desenvolvimento sustentvel, no possuem um nvel de agregao que permita
identificar a trajetria de sustentabilidade do pas. Ao tratar indicadores de forma isolada, estes
sistemas ferem o Princpio de Bellagio da comunicao eficiente, diluindo sua capacidade de
influncia sobre a opinio pblica e na formulao de polticas. A despeito de seu reduzido
poder de influncia sobre a governana socioambiental, os sistemas de indicadores possuem
um importante papel, uma vez que se constituem em fontes de informaes a partir das quais
indicadores de desenvolvimento sustentvel sintticos podem ser construdos.
2.2 Indicadores monetrios
Os indicadores de desenvolvimento sustentvel baseados em um conceito expandido de capital
vm ganhando crescente ateno no debate pblico. De maneira geral, estes indicadores tentam
calcular o estoque de riqueza nacional como uma funo da soma e da interao entre diferentes
formas de capital. Alm do capital fsico/produtivo tradicionalmente adotado nos sistemas de
contas nacionais, so contabilizados ainda o capital natural e o capital intangvel (figura 1).
O processo de agregao para a construo destes indicadores requer que as diferentes formas de
capital consideradas sejam expressas em termos comuns, geralmente em unidades monetrias.
FIGURA 1
Conceito expandido de riqueza

Capital fsico/produtivo
Mquinas e equipamentos,
infraestutura, terras
urbanas etc.
Capital natural
Capital intangvel
Recursos naturais no
renovveis, terras
agrcolas e pastagens,
recursos florestais, reas
protegidas etc.
Capital humano, capital

social, instituies etc.
Riqueza total
Fonte: Banco Mundial.
21
O indicador monetrio de maior popularidade a poupana genuna, proposto pelo

Banco Mundial (World Bank, 1997). O conceito de poupana genuna ou poupana lquida ajustada procura incorporar a variao do estoque de recursos naturais e a degradao
ambiental no arcabouo das contas nacionais. Ampliar o conceito de poupana para se incluir
a explorao dos recursos naturais uma extenso natural do conceito de poupana. De fato,
a reduo do estoque de recursos naturais pode ser interpretada como uma perda de ativos.
Caso este desinvestimento em capital natural no esteja sendo compensado pelo investimento
em outras formas de capital, o pas estaria em uma trajetria no sustentvel. Desta forma, o
indicador de poupana genuna tenta apontar a taxa com que a riqueza nacional, incluindo
os recursos humanos e naturais, criada ou destruda.
A poupana genuna basicamente procura indicar se a riqueza aparente decorrente do
acmulo de capital fsico medido como componente do produto interno bruto (PIB) est
sendo neutralizada pela degradao de outras formas de capital. Seu clculo tem como ponto
de partida o sistema de contas nacionais convencionais. Em linhas gerais, subtrai-se da poupana interna bruta a depreciao do capital fixo e dos recursos naturais, enquanto adiciona-se o investimento em educao. Os gastos com educao so uma proxy para o aumento do
capital humano.
A frmula adotada pelo Banco Mundial para o clculo da poupana genuna expressa por:
GS = S + EDU DE DM DF DCO2 DMP
em que:
GS = poupana genuna;
S = poupana lquida;
EDU = gastos com educao (proxy para capital humano);
RE = depleo dos recursos energticos (petrleo, gs natural e carvo);
RM = depleo de recursos minerais;
RF = depleo de recursos florestais;
DCO2 = danos associados s emisses de CO2; e
DMP = danos associados poluio do ar por materiais particulados.
O pressuposto terico da poupana genuna de que a sustentabilidade requer a manuteno constante do estoque de riqueza ampliado. A partir deste pressuposto, a interpretao
do indicador simples e intuitiva. Um valor negativo para a poupana genuna significa que
a perda de capital natural no est sendo compensada por investimentos em capital humano
ou aumento da base de capital fsico. Desta forma, a economia estaria em uma trajetria no
sustentvel. J um indicador com sinal positivo indica que a riqueza total no est sendo
reduzida: eventuais perdas de estoque de recursos naturais so repostas por investimento em
capital humano e/ou capital fsico.
22
O clculo da poupana genuna do Equador para o perodo 1970-1994 um dos exemplos mais conhecidos da aplicao deste indicador (Kellenberg, 1996). A poupana interna
bruta equatoriana durante o perodo analisado esteve a maior parte do tempo acima de 20%
do PIB, alcanando picos de 30%. No entanto, uma vez descontada a reduo do estoque de
recursos naturais decorrentes da atividade petrolfera, a poupana genuna mostrou-se prxima
de zero e mesmo negativa em alguns anos. Os resultados negativos em termos de poupana
genuna, associados reduo da base de recursos naturais, podem ser interpretados como
sinal de oportunidades perdidas em termos de desenvolvimento sustentvel. De fato, a trajetria equatoriana mostra-se insustentvel uma vez que as receitas decorrentes da explorao de
recursos naturais no foram reinvestidas no aumento do capital humano ou fsico. Kellenberg
(1996) apresenta o baixo nvel de investimento em educao como a questo prioritria, ao
afirmar que se o capital natural fosse convertido em capital humano, a poupana genuna do
pas no seria to baixa.
O exemplo equatoriano destaca duas vantagens dos indicadores monetrios de desenvolvimento sustentvel. Primeiramente, sua estrutura contbil permite uma fcil assimilao
por parte de agentes pblicos ligados s reas de finanas e planejamento. Alm disso, suas
implicaes em termos de recomendaes de polticas pblicas so claras e objetivas. No
obstante sua aderncia ao Princpio de Bellagio da comunicao eficiente, o que contribui para
sua proeminncia no debate pblico, os indicadores monetrios no esto isentos de crticas.
Em primeiro lugar, devem-se destacar as dificuldades em se imputar valores monetrios a bens
e servios ambientais. Apesar dos avanos metodolgicos no campo da valorao ambiental,
a forma adequada de se calcular o valor econmico dos recursos naturais ainda permanece
uma questo controversa. Alm das dificuldades de ordem metodolgica, devem ser tambm
citadas as limitaes empricas decorrentes da indisponibilidade de dados.
De fato, a contabilidade de recursos naturais que possuem valor de mercado, tais
como petrleo e recursos minerais, parece bem consistente e j foi incorporada ao clculo
da poupana genuna. Por seu turno, devido a dificuldades de valorao, o indicador no
considera em seus clculos as funes ecossistmicas desempenhadas pelos recursos naturais,
como o sequestro de carbono, a proteo dos mananciais e a manuteno da biodiversidade.
O indicador ignora ainda o valor de opo e o valor de existncia de recursos naturais.
Tais omisses tendem a subestimar o valor do capital natural, de certa forma punindo os
pases ricos em recursos naturais.
Uma segunda crtica comum aos indicadores monetrios que sua metodologia baseia-se na
ideia de substituio perfeita entre capital fsico, humano e ambiental. Existem claros exemplos
de substituio possvel entre mquinas e mo de obra, energias renovveis e no renovveis e
de alguns produtos sintticos por recursos naturais. Estas possibilidades de substituio devem
aumentar ao longo do tempo. No entanto, deve ser reconhecido que estas possibilidades de
substituio, apesar de passveis de expanso, devem encontrar certos limites. O acmulo de
capital fsico e humano pode encontrar limites ecolgicos, tais como disponibilidade mnima de
determinados recursos naturais ou nveis crticos de poluio atmosfrica. Estes limites ecolgicos
23
podem ter um impacto gradual, ou mesmo brusco, uma vez alcanados determinados nveis
crticos, gerando altos custos para reverter a cadeia de impactos negativos e causando at mesmo
danos irreversveis. Ao ignorar os limites de substituio entre as diferentes formas de capital,
em especial a possibilidade de existncia de determinados limites ecolgicos, os indicadores
monetrios podem ainda estar violando o Princpio de Bellagio que diz respeito equidade em
termos da atual e das futuras geraes. Afinal, a prpria definio de sustentabilidade envolve
legar a geraes futuras os recursos e meios para garantir seu desenvolvimento.
Mais recentemente, o indicador de riqueza inclusiva (inclusive wealth) proposto por Arrow
et al. (2012) procura superar algumas das limitaes associadas aos indicadores monetrios.
O arcabouo terico do indicador no mais repousa sobre a (forte) hiptese de substituio
perfeita entre as diferentes formas de capital. O grau de substituio determinado pela razo
entre os preos-sombra das diferentes formas de capital. No entanto, as dificuldades metodolgicas e empricas envolvidas no clculo do preo-sombra do capital natural ainda permeiam
a construo deste indicador, constituindo-se em um dos principais desafios da agenda de
pesquisa sobre indicadores monetrios.
Alm das questes de equidade intergeracional, devem ainda ser ressaltadas as crticas ao
ndice de poupana genuna e a outros indicadores monetrios em relao s suas dificuldades
de integrar o conceito de equidade entre pases. Como observado por Qu (1999), o ndice de
poupana genuna mantm o conceito de PIB como sua medida de referncia, e esta centralidade acaba por gerar uma dominncia do PIB no indicador. Como o clculo da poupana
genuna comea pelo valor do PIB para ento realizar ajustes em termos de capitais humano e
natural, este ndice tende a manter o aumento PIB como a principal meta e ponto de referncia
em termos de crescimento/progresso. Com isto, pases desenvolvidos com grandes estoques de
capital fsico e alto PIB tendem a ter resultados satisfatrios em termos de poupana genuna.
No relatrio Expanding the Measure of Wealth (World Bank, 1997), pases-membros da
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) de alta renda aparecem
consistentemente com altos ndices de poupana genuna, enquanto pases do Oriente Mdio
e do Norte da frica aparecem com avaliaes negativas. Alm do alto estoque de capital fsico,
pases desenvolvidos tambm investem mais em educao, reforando ainda mais seus ndices
de poupana genuna. Como resultado, os pases desenvolvidos com altos estoques de capital
fsico e humano apresentam taxas positivas de poupana genuna, enquanto pases ricos em
recursos naturais de baixa renda apresentam taxas negativas ou prximas de zero. Isto acaba
por desviar a ateno da presso ambiental exercida pelos padres de consumo dos pases
desenvolvidos, responsveis por grande parte do consumo dos recursos naturais mundiais.
Em outras palavras, o mtodo de clculo da poupana genuna e outros indicadores monetrios pode acabar validando o padro de consumo dos pases desenvolvidos.
O grfico 1 ilustra essa questo, ao apresentar a trajetria da poupana genuna dos
pases-membros da OCDE e do conjunto de pases menos desenvolvidos segundo a definio
adotada pela ONU para o perodo 1990-2012.
24
GRFICO 1
Poupana genuna (1990-2012)

(Em % do PIB)
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
Pases menos desenvolvidos (definio ONU)
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
-4
Pases OCDE
Fonte: Banco Mundial. Disponvel em:<http://data.worldbank.org/topic/environment>.

2.3 Indicadores fsicos

Os indicadores fsicos procuram oferecer uma medida sinttica da sustentabilidade sem
mensur-la em termos monetrios. H uma vasta gama de indicadores fsicos propostos;
no entanto, poucos foram endossados por organizaes internacionais de prestgio que lhes
garantam visibilidade. Avaliar-se-o nesta subseo os ndices fsicos de sustentabilidade
que adquiriram maior projeo internacional: i) a pegada ecolgica (Ecological Footprint);
ii) o ndice planeta vivo (IPV) (Living Planet Index); iii) o ndice de desempenho ambiental
(IDA) (Environmental Performance Index); e iv) o ndice de sustentabilidade ambiental (ISA)
(Sustainability Environmental Index). Enquanto os dois primeiros foram adotados e so reportados regularmente pelo World Wildlife Fund (WWF), os dois ltimos so divulgados pelo
World Economic Forum (WEF).
A pegada ecolgica, proposta desenvolvida originalmente por Mathis Wackernagel e
William Rees (Wackernagel e Rees, 1996), procura expressar a presso exercida pela humanidade sobre a natureza em termos biofsicos. Ela quantifica a rea produtiva requerida para a
proviso dos recursos naturais necessrios para atender aos padres de consumo atuais, dados
os recursos tecnolgicos atualmente disponveis. A pegada ecolgica expressa em termos de
hectare (ha) per capita.
A tabela 1 mostra a pegada ecolgica de alguns pases. Nota-se que, como este indicador
baseado em padres de consumo, pases desenvolvidos possuem uma pegada ecolgica bem
mais elevada que os pases em desenvolvimento. Segundo dados de 2008, seriam necessrios
aproximadamente 7,2 hectares para atender ao padro de consumo mdio de um norte-americano,
nmero aproximadamente duas vezes e meio superior pegada ecolgica brasileira.
25
TABELA 1
Pegada ecolgica de pases selecionados

(Em ha per capita)
Pas
Estados Unidos
Canad
Austrlia
Brasil
China
ndia
Bangladesh
7,19
6,43
6,68
2,93
2,13
0,87
0,66
Pegada ecolgica
Fonte: Erwing et al. (2010).
Uma vez obtida a pegada ecolgica, esta comparada com a capacidade biolgica em atender
aos padres vigentes de consumo com servios ecossistmicos e absoro de seu lixo. A capacidade
biolgica tambm expressa em termos de hectares per capita. A tabela 2 apresenta a evoluo da
pegada ecolgica e da biocapacidade do planeta no perodo 1961-2008. Observa-se que at o incio dos anos 1970 a pegada ecolgica estava abaixo da biocapacidade. A partir de ento, a pegada
ecolgica passou a estar acima da biocapacidade. Segundo dados disponveis para 2008, em nvel
global a pegada ecolgica da humanidade estava 52% acima da capacidade biolgica do planeta. Em
outras palavras, levar-se-ia aproximadamente um ano e meio para o planeta regenerar a utilizao
de recursos naturais para atender aos padres de consumo relativos a um nico ano. A manuteno
da pegada ecolgica acima da capacidade biolgica do planeta se daria s custas da perda de capital
natural, tornando portanto os padres atuais de consumo e gerao de rejeitos insustentveis.
TABELA 2
Pegada ecolgica global e biocapacidade (1961-2008)

1961
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2008
Populao
(bilho)
3,1
3,3
3,7
4,1
4,4
4,9
5,3
5,7
6,1
6,5
6,7
Pegada ecolgica total (ha/habitante)
2,4
2,5
2,8
2,7
2,8
2,6
2,7
2,5
2,5
2,6
2,7
Biocapacidade total
(ha/habitante)
3,2
3,0
2,8
2,5
2,4
2,3
2,1
2,0
1,9
1,8
1,8
Razo
pegada ecolgica/
biocapacidade
0,74
0.85
1,00
1,08
1,16
1,14
1,25
1,27
1,30
1,45
1,52
Fonte: Erwing et al. (2010).
A comparao da pegada ecolgica em nvel nacional com sua respectiva biocapacidade

geralmente utilizada para se avaliar a sustentabilidade em escala regional. Caso a pegada
ecolgica esteja acima da biocapacidade, diz-se que o pas encontra-se em deficit ecolgico.
Caso a pegada esteja abaixo da biocapacidade, os padres de consumo so considerados ecologicamente sustentveis e o pas encontra-se em situao de superavit ecolgico.
Entre as vantagens da pegada ecolgica, destaca-se o fato deste indicador ser de fcil interpretao e um meio de comunicao eficiente e intuitivo para se avaliar a sustentabilidade
de padres de consumo em nveis globais ou regionais. J a principal limitao do indicador
diz respeito s dificuldades metodolgicas e operacionais envolvidas em seu clculo, conforme
apontado por Veiga (2010). Por exemplo, a biocapacidade de uma rea cultivada aferida
pelo rendimento observado, quando deveria ser aferida pelo rendimento que permitiria manter constante a fertilidade desse solo no futuro, isto , seu rendimento sustentvel. O mesmo
26
ocorre com a avaliao da biocapacidade das pastagens. Assim, em mbito nacional, o deficit
ecolgico dessas terras sempre ser equivalente ao deficit comercial do setor. E em nvel mundial
nunca haver deficit ou superavit ecolgico relativo agropecuria. Este foi um dos principais
argumentos de Bergh e Verbruggen (1999) para afirmar ser inerente pegada um vis contrrio
ao comrcio internacional. A inversa biocapacidade de pases com altas ou baixas densidades
populacionais como a Holanda e a Finlndia os leva a trocas comerciais que no podem
ser entendidas como indicadores de insustentabilidade.
Em funo dessas crticas, verses mais recentes da metodologia de clculo da pegada
enfatizam que o superavit ecolgico de uma nao no pode ser entendido como critrio de
sustentabilidade. Mais que isso, autores da metodologia passaram a insistir que a pegada de
cada pas seja comparada biocapacidade global em vez da nacional (Moran et al., 2008).
E isto obriga, ento, que a pegada ecolgica seja entendida como um indicador da contribuio
dada insustentabilidade global, em vez de um indicador de sustentabilidade deste ou daquele
pas, regio ou localidade.
H dificuldades associadas ainda mensurao dos padres de consumo das populaes,
uma vez que estes apresentam variabilidade regional e muitos pases no possuem estatsticas
disponveis para se calcular suas pegadas. Como resultado destes problemas, muitas vezes os
clculos da pegada ecolgica so realizados imputando-se valores aproximados ou de pases
especficos, que dado o alto grau de heterogeneidade espacial podem no ser representativos
em escala global.
O ndice planeta vivo uma tentativa de se quantificar o estado da biodiversidade global
por meio da variao do tamanho da populao de diferentes espcies. O indicador acompanha
a evoluo nos ecossistemas terrestre, marinho e de guas doces. Em sua verso mais recente, o
indicador abrange um total de 2.688 espcies de vertebrados. A tabela 3 apresenta a variao
percentual do IPV para o perodo 1970-2008. O declnio da populao das espcies monitoradas foi de 28%, sendo esta reduo particularmente crtica para as espcies de gua doce.
TABELA 3
Variao do ndice planeta vivo (1970-2008)

Ecossistema
Nmero de espcies pesquisadas
Global
2.688
Terrestre
1432
gua doce
737
Marinho
675
Variao no perodo
1970-2008 (%)
-28
IC: (-38,-18)
-25
IC: (-34,-13)
-37
IC: (-49,-21)
-22
IC: (-44,6)
Fonte: WWF (2012).

Obs.: intervalo de confiana (IC) ao nvel de 95%.
Apesar de til para avaliar o estado da biodiversidade, o indicador possui foco especfico
na questo ambiental. Ao no dar ateno a questes sociais e econmicas, o indicador perde
27
o carter multidimensional associado ao desenvolvimento sustentvel, sendo pouco til para

avaliaes de sustentabilidade em um sentido mais amplo.
O ndice de desempenho ambiental mede a efetividade dos esforos de proteo ambiental
de um pas. Ele avalia a evoluo de dois objetivos fundamentais das polticas de proteo ambiental: i) reduo dos riscos sade humana associados a fatores ambientais; e ii) preservao dos
ecossistemas. Os dois objetivos principais desdobram-se em nove temas prioritrios de poltica
ambiental. A estes temas esto associados vinte indicadores em escala nacional. Cada um destes
indicadores corresponde a uma meta de longo prazo relacionada sade humana ou vitalidade
dos ecossistemas. O hiato entre o estado atual do indicador e sua respectiva meta usado ento
na construo do IDA. A utilizao do IDA ganhou popularidade ao apresentar um conjunto de
indicadores quantitativos que podem servir de referncia para objetivos de polticas, permitindo
avaliar a evoluo das medidas de poltica ao longo do tempo ou a comparao com outros pases.
QUADRO 1
Estrutura do indicador de desempenho ambiental

Objetivos
Temas
Impactos na sade
Indicadores
Mortalidade infantil
Qualidade do ar nos domiclios
Reduo de riscos
sade humana
Qualidade do ar
Exposio mdia a material particulado (MP2,5)

Excesso de material particulado (MP2,5)
Saneamento bsico
Recursos hdricos
Agricultura
IDA
Florestas
Recursos pesqueiros
Conservao de
ecossistemas
Acesso gua potvel

Acesso a esgotamento sanitrio
Tratamento de efluentes
Subsdios agrcolas
Regulao de agrotxicos
Variaes de cobertura florestal
Estoque de peixes
Estoque de traineiras
Proteo de habitat crticos
Biodiversidade e habitat
Proteo de reas marinhas

Proteo do bioma global
Proteo de biomas naturais
Tendncia da intensidade de carbono
Clima e energia
Mudanas na tendncia de intensidade de carbono

Tendncia das emisses de CO2 por KwH
Fonte: Yale Center for Environmental Law & Policy. Disponvel em: <http://epi.yale.edu/our-methods>.
Por fim, o ndice de sustentabilidade ambiental envolve cinco componentes: sistemas

ambientais, estresses, vulnerabilidade humana, capacidade social e institucional, e responsabilidade global. Estes cinco componentes desdobram-se em 21 indicadores construdos a partir
de 76 variveis. O ndice foi publicado no perodo 1999-2005.
28
FIGURA 2
Estrutura do ndice de sustentabilidade ambiental
ISA
5 componentes
21 indicadores
76 variveis
Fonte: Environmental Sustainability Index 2005. Disponvel em: <http://sedac.ciesin.columbia.edu/data/collection/esi/>.
Uma importante limitao desse ndice que ele usa os inputs, como a quantidade de
recursos financeiros aplicados em questes ambientais e a capacidade institucional, como
medida de desempenho ambiental. No h preocupao em acompanhar os outputs, como os
indicadores de qualidade do ar, da gua etc. Em outras palavras, o ISA pode ser interpretado
como uma medida focada no esforo das aes ligadas proteo do meio ambiente, e no
em seus resultados.
Como observado por Veiga (2009), comparando os ndices divulgados pela WEF e WWF,
observa-se que os ndices divulgados pela WEF tendem a ser mais favorveis aos pases mais
ricos e desenvolvidos, enquanto ocorre o oposto com os do WWF. Considerando-se os 57
pases com ndice de desenvolvimento humano (IDH) superior a 0,800 em 2003 classificados como de alto desenvolvimento , apenas nove foram reprovados pelo ISA, enquanto o
IDA reprovou apenas um. Isto ocorre uma vez que tanto o ISA quanto o IDA utilizam como
medida de desempenho socioambiental os inputs de determinado pas. Desta forma, pases
ricos que possuem mais recursos financeiros e institucionais para alocar gesto ambiental
possuem maiores nveis nestes indicadores.
Por sua vez, dessa mesma lista apenas dez pases apresentaram um balano ecolgico positivo, ou seja, tinham biocapacidade superior s suas pegadas ecolgicas. A pegada ecolgica
negativa dos demais 47 pases sugere que a grande maioria dos pases com alto IDH estaria
em trajetrias de desenvolvimento insustentveis. Este resultado tem a ver com a avaliao de
sustentabilidade da pegada ecolgica ser baseada no padro de consumo dos pases, geralmente
bastante superior nos pases desenvolvidos.
O grfico 2 destaca a correlao positiva entre o IDA e a pegada ecolgica: pases com
maior pegada ecolgica esto associados a um maior ndice de desenvolvimento ambiental.
Dado que os dois ndices supostamente devem medir a sustentabilidade, de certa forma surpreendente que um alto IDA esteja relacionado com um maior padro de consumo de recursos
naturais. Um padro de consumo alto certamente no sustentvel no longo prazo. Por seu
turno, pases com uma pegada ecolgica pequena no so necessariamente sustentveis. Se esta
baixa pegada ecolgica decorre de um baixo nvel de desenvolvimento econmico e de altos
ndices de pobreza, esta situao no desejvel em termos de bem-estar social.
29
GRFICO 2
Relao entre o ndice de desempenho ambiental e a pegada ecolgica para pases selecionados (2007)
100
90
80
70
IDA
60
50
40
30
20
10
0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
Pegada ecolgica
De fato, tanto os indicadores do WEF quanto do WWF apresentam algumas avaliaes

difceis de serem justificadas. Por exemplo, de acordo com o ISA, a Finlndia o pas de alto
IDH que apresenta a mais robusta sustentabilidade ambiental. Por sua vez, a Finlndia o
segundo pas em termos de pegada ecolgica (7,6 ha), s perdendo para os Estados Unidos
(12,0 ha). Apesar de sua capacidade biolgica alta (12 ha) resultar em um balano biolgico
positivo, em termos globais difcil justificar um pas com pegada ecolgica bem acima da
biocapacidade mdia global (1,8 ha) ser sustentvel sob o ponto de vista global.
Por seu turno, o WWF usa como critrios para avaliar o desempenho de um pas como
sustentvel duas caratersticas: i) um alto IDH (maior que 0,800); e ii) pegada ecolgica abaixo
da biocapacidade mdia global (WWF, 2012). Segundo estes critrios, o nico pas que seria
sustentvel Cuba. Seu alto nvel de educao e sade, apesar do baixo nvel de renda, se traduzem em um IDH alto. E sua pequena pegada ecolgica (1,5 ha), decorrente de seu baixo
padro de consumo, inferior biocapacidade mdia do planeta (1,8 ha). No entanto, mesmo
com a pegada ecolgica baixa o pas apresenta um balano ecolgico negativo, uma vez que sua
capacidade biolgica extremamente baixa (0,9 ha). difcil justificar Cuba como um exemplo
de desenvolvimento sustentvel dado seu baixo nvel de renda e balano ecolgico negativo.
So essas contradies observadas entre os diferentes ndices de sustentabilidade que corroem
a possibilidade de que algum deles venha a ter a aceitao e legitimidade comparveis ao IDH.
3 INTEGRAO DE METAS AMBIENTAIS COM A AGENDA DE DESENVOLVIMENTO
Alm da necessidade da definio de indicadores de desenvolvimento sustentvel, faz-se necessrio ainda o estabelecimento de metas que possam nortear e avaliar o desempenho de um pas
rumo sustentabilidade. As metas dos ODMs, como mencionado, priorizaram os objetivos
sociais, negligenciando suas relaes com fatores econmicos e ambientais. A redefinio das
30
metas, integrando as trs dimenses do desenvolvimento sustentvel, ocupa lugar de destaque

nos debates sobre a agenda de desenvolvimento sustentvel.
A questo das mudanas climticas tem apresentado avanos nesta busca da integrao
da agenda ambiental com as demais dimenses do desenvolvimento. O Plano Nacional sobre
Mudana do Clima (Brasil, 2008) determinou a elaborao de estudos setoriais que incorporem
a reduo de gases de efeito estufa. Neste esforo de transversalizao das questes climticas
nas estratgias de desenvolvimento setoriais, diversos ministrios foram convocados a elaborar
planos setoriais contendo estratgias para a mitigao de gases de efeito estufa e seus custos,
visando transio para uma economia com baixa emisso de carbono. Os Planos Setoriais de
Mitigao e Adaptao s Mudanas Climticas incluem aes, indicadores e metas especficas
de reduo de emisses, bem como a especificao de mecanismos para a verificao de seu
cumprimento. Alguns setores j apresentam avanos na implementao destes planos. No setor
agrcola, diversas aes previstas no Plano de Agricultura de Baixo Carbono j encontram-se
em curso.
Em contraste com a questo climtica, a integrao da agenda de desenvolvimento com
a biodiversidade ainda encontra-se incipiente. A Conferncia das Partes da Conveno sobre
Diversidade Biolgica (CDB) incluiu, entre as vinte metas de Aichi, a meta nmero 2: at
2020, no mais tardar, os valores da biodiversidade sero integrados em estratgias nacionais e
locais de desenvolvimento e reduo de pobreza e em procedimentos de planejamento, sendo
incorporados em contas nacionais, conforme o caso, e sistemas de relatoria (SCBD, 2012).
Esta meta fortalece a interdependncia entre desenvolvimento e biodiversidade, aumentando
o valor da biodiversidade para as pessoas mais pobres e para os governos, potencializando sua
contribuio e aumentando a percepo destes valores. Esforos neste sentido tm sido feitos
pela iniciativa The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB), que no s busca quantificar e valorar os servios dos ecossistemas e da biodiversidade, como tambm estima estes
valores para diferentes pblicos, mostrando que a biodiversidade especialmente importante
para os mais pobres. No mbito da implementao do Sistema de Contas Nacionais Ambientais (SNCA), a publicao System of Environmental-Economic Accounting 2012 Experimental
Ecosystem Accounting (European Commission et al., 2013) representa um importante passo
no desenvolvimento de um arcabouo estatstico para se incorporar os servios ecossistmicos ao SNCA. O estudo, uma publicao conjunta de diversos organismos multilaterais, faz
uma grande sntese sobre o estado da arte nesta rea de conhecimento e apresenta um marco
inicial para o desenvolvimento da contabilidade de servios ecossistmicos em nvel nacional
e subnacional. No obstante estas iniciativas, ainda restam diversas lacunas de conhecimento
na valorao da biodiversidade.
Alguns fruns de discusso j reconhecem a importncia de se incorporar os valores da
biodiversidade estratgia de desenvolvimento. Diz a Agenda Nacional de Desenvolvimento,
aprovada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social: A sustentabilidade
ambiental e a proteo da biodiversidade so, tambm, pressupostos do desenvolvimento nacional
e devero presidir todas as aes e iniciativas governamentais, empresariais e da sociedade civil
31
organizada (CDES, 2007). Entretanto na prtica, os esforos so incipientes, e a biodiversidade

continua com aparncia de restrio, e no de base do desenvolvimento. Como o prprio governo reconhece, A transversalizao das questes de biodiversidade permanece como um dos
principais desafios (Brasil, 2011).
Na tentativa de colocar em prtica a integrao da biodiversidade em outros setores, o
governo lanou o Projeto Nacional de Aes Integradas Pblico-Privadas para Biodiversidade
(Probio II). O projeto tem por objetivo promover a priorizao e a integrao da conservao
e uso sustentvel da biodiversidade (transversalizao) nas principais estratgias de planejamento e prticas dos setores pblico e privado em nvel nacional. De fato, o Brasil j possui
diversas iniciativas de proteo biodiversidade. O Probio II tem como objetivo integrar e
potencializar as iniciativas em curso.
Um importante desafio para a integrao dos valores da biodiversidade estratgia de
desenvolvimento consiste na definio de metas e escolha de indicadores. Neste sentido, foi
lanada a iniciativa Dilogos sobre biodiversidade: construindo a estratgia brasileira para 2020,
com o principal objetivo de construir de forma participativa as metas nacionais relacionadas ao
Plano Estratgico da Conveno sobre Diversidade Biolgica para 2020. Durante o ano de 2011,
aconteceram cinco grandes reunies de consulta presenciais, alm de reunies de preparao
e qualificao junto a cinco setores da sociedade: empresarial, sociedade civil ambientalista,
academia, governo (federal e estadual) e povos indgenas e comunidades tradicionais. Durante
estas reunies, os setores elaboraram propostas de metas nacionais de biodiversidade, considerando as vinte Metas Globais de Biodiversidade (Metas de Aichi) e as vises e necessidades
especficas dos setores, tendo como orientao geral a necessidade de se chegar a um conjunto
enxuto de metas para maior efetividade no seu alcance e monitoramento. Este processo
resultou na definio das Metas Nacionais de Biodiversidade para 2020, estabelecidas pela Resoluo no 6, de 3 de setembro de 2013, da Comisso Nacional de Biodiversidade (CONBIO).
O detalhamento das metas encontra-se anexo a este captulo.
A iniciativa Dilogos sobre biodiversidade discutiu ainda possveis indicadores para se
avaliar o progresso brasileiro em direo meta de Aichi 2 (quadro 2). Um indicador de
desenvolvimento que incorpore os valores da biodiversidade ainda carece de fundamentao
metodolgica, como j discutido. Os outros dois indicadores apresentam limitaes. A utilizao
dos gastos do Plano Plurianual (PPA) relacionados biodiversidade uma medida a partir do
input, e os gastos em investimentos em biodiversidade no necessariamente se traduzem no
progresso em relao ao atingimento da meta. O terceiro indicador proposto, estratgias de
desenvolvimento que incorporem os valores da biodiversidade, possui um carter geral e de
natureza qualitativa. Alm disso, tambm passvel s crticas quanto definio de mtricas
a partir do input: a existncia de planos setoriais no necessariamente indica que eles sejam
implementados com resultados eficazes.
32
QUADRO 2
Possveis indicadores de avaliao para meta de Aichi 2 situao atual e metas para 2020
Possveis indicadores
Situao atual
Meta para 2020
Indicador de desenvolvimento que incorpore

valores da biodiversidade
Principais indicadores de desenvolvimento

(PIB e IDH) no incorporam os valores da
biodiversidade
Indicador desenvolvido e utilizado pelo

Brasil
Recursos do Plano Plurianual de Investimentos

para biodiversidade fora dos Ministrios de Meio
Ambiente e Cincia e Tecnologia
R$ 36,8 milhes para o PPA 2008-2011
R$ 400 milhes
Estratgias de desenvolvimento que incorporam

o valor da biodiversidade
Plano Amaznia Sustentvel (PAS) e, de forma

marginal, Agenda Nacional de Desenvolvimento
Planos setoriais para a biodiversidade

desenvolvidos e em implementao
Fonte: UICN, WWF-Brasil e Ip (2011).
Por fim, para a integrao e o balanceamento das trs dimenses do desenvolvimento

sustentvel, preciso que sejam eliminados incentivos perversos gerados por polticas pblicas conflitantes. Exemplos de falhas de coordenao de polticas so numerosos e permeiam
diversos setores de atividade econmica. Uma ilustrao recente pode ser encontrada no setor
automotivo brasileiro. No mbito das medidas de estmulo demanda aps a crise econmica
de 2008, o governo reduziu o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) dos automveis
para estimular o consumo. O incentivo ao transporte particular est claramente na contramo
do desenvolvimento sustentvel.
Por seu turno, o mesmo setor automotivo tambm d um exemplo de coordenao de
polticas que fornece incentivos positivos integrao das metas econmicas e ambientais.
O novo regime automotivo brasileiro, em vigor entre os anos de 2013 e 2017, condiciona
a concesso de benefcios tributrios ao desenvolvimento de projetos que atinjam um nvel
mnimo eficincia energtica. Esta medida alinha a poltica tributria aos objetivos de desenvolvimento sustentvel, indo na direo correta de coordenao de polticas. De fato, a carga
tributria alta constitui uma oportunidade para a conservao, caso suas redues sejam direcionadas a atividades que favoream a conservao de recursos naturais e o uso sustentvel da
biodiversidade (UICN, WWF-Brasil e Ip, 2011).
4 CONCLUSO
A agenda de desenvolvimento ps-2015, que suceder os objetivos de desenvolvimento do
milnio, ter como desafio integrar as mltiplas dimenses do desenvolvimento sustentvel.
Este desafio amplo e envolver esforos da parte da comunidade cientfica e dos formuladores
de polticas pblicas.
Uma questo fundamental consiste na definio da mtrica. Apesar do consenso em torno
do papel crucial dos indicadores de sustentabilidade para respaldar a formulao de polticas
pblicas, praticamente impossvel vislumbrar alguma forma de mensurar o desenvolvimento
sustentvel que tenha ampla aceitao dentre os indicadores atuais. A definio de um indicador
de fcil entendimento e ampla aceitao de suma importncia para se avanar nos debates
33
sobre os objetivos de desenvolvimento sustentvel. vlido lembrar o papel fundamental do

IDH para o entendimento das prioridades sociais, que certamente contribuiu para a definio
dos ODMs e das Metas do Milnio.
Em vista dessa falta de consenso sobre um nico e legtimo indicador de desenvolvimento
sustentvel, recomenda-se que a avaliao da trajetria de sustentabilidade do pas seja baseada
no acompanhamento dos indicadores de maior aceitao. Como se viu, todos apresentam
limitaes em incorporar a multidimensionalidade do desenvolvimento sustentvel. No entanto, em virtude de suas complementaridades, o estabelecimento de metas associadas a estes
diferentes indicadores certamente direcionar o pas a uma trajetria de sustentabilidade.
Um segundo ponto refere-se integrao da agenda ambiental com as demais dimenses
do desenvolvimento. Alguns avanos j foram registrados na questo climtica, em que os
diversos planos setoriais tm buscado inserir os temas de mitigao e adaptao s mudanas
climticas nas estratgias de desenvolvimento setorial. No entanto, este esforo de transversalizaao ainda incipiente no que se refere biodiversidade.
Por fim, deve ser destacada a necessidade de aprimoramento e homogeneizao dos
sistemas de monitoramento e avaliao (M&A). O sistema de M&A constitui-se em ferramenta poderosa de suporte tomada de deciso. Sua adoo permite a realizao de anlises
de estratgias e ajustes de rumos na implementao de polticas. Estes sistemas constituem-se
ainda em instrumentos privilegiados para a promoo da aprendizagem coletiva nos diferentes
nveis de atuao e de ampliao dos impactos dos projetos.
Em contraste com as reas social e econmica, que j possuem metodologias de desenvolvimento de sistemas de M&A mais consolidadas, os sistemas de M&A aplicados s questes de
gesto ambiental e desenvolvimento ainda so pouco utilizados. Isto decorre basicamente por
trs razes. Em primeiro lugar, pela j mencionada falta de consenso sobre os indicadores de
desenvolvimento sustentvel que possam servir de base para o processo de M&A. Em segundo
lugar, por haver uma carncia de instrumentos de monitoramento que permitam acompanhar
regularmente a evoluo dos indicadores. Por fim, registre-se ainda a falta de consenso sobre os
princpios metodolgicos para o estabelecimento de sistemas de M&A direcionados gesto
ambiental/desenvolvimento sustentvel. Observa-se uma ausncia de homogeneizao nos
mtodos de avaliao dos diferentes rgos ligados gesto ambiental. Em decorrncia destes
trs fatores, muitas vezes os indicadores no so aplicados, e quando aplicados no geram
informao de qualidade para que se possam ser feitos ajustes de rumos nas polticas, retroalimentar seus processos de planejamento e mesmo refletir sobre os problemas que porventura
estejam dificultando o alcance de seus objetivos.
34
REFERNCIAS
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35
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36
ANEXO
BOX A.1
Metas nacionais de biodiversidade (2011-2020)
Objetivo estratgico A: tratar das causas fundamentais de perda de biodiversidade fazendo com que
preocupaes com biodiversidade permeiem governo e sociedade
Meta Nacional 1: at 2020, no mais tardar, a populao brasileira ter conhecimento dos valores da biodiversidade
e das medidas que poder tomar para conserv-la e utiliz-la de forma sustentvel.
Meta Nacional 2: at 2020, no mais tardar, os valores da biodiversidade, geodiversidade e sociodiversidade sero
integrados em estratgias nacionais e locais de desenvolvimento e erradicao da pobreza e reduo da desigualdade,
sendo incorporados em contas nacionais, conforme o caso, e em procedimentos de planejamento e sistemas de relatoria.
Meta Nacional 3: at 2020, no mais tardar, incentivos que possam afetar a biodiversidade, inclusive os chamados subsdios
perversos, tero sido reduzidos ou reformados, visando minimizar os impactos negativos. Incentivos positivos para a conservao e uso sustentvel de biodiversidade tero sido elaborados e aplicados, de forma consistente e em conformidade com
a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), levando em conta as condies socioeconmicas nacionais e regionais.
Meta Nacional 4: at 2020, no mais tardar, governos, setor privado e grupos de interesse em todos os nveis tero
adotado medidas ou implementado planos de produo e consumo sustentveis para mitigar ou evitar os impactos
negativos da utilizao de recursos naturais.
Objetivo estratgico B: reduzir as presses diretas sobre a biodiversidade e promover o uso sustentvel
Meta Nacional 5: at 2020, a taxa de perda de ambientes nativos ser reduzida em pelo menos 50% (em relao s
taxas de 2009) e, na medida do possvel, levada a perto de zero, e a degradao e fragmentao tero sido reduzidas
significativamente em todos os biomas.
Meta Nacional 6: at 2020, o manejo e a captura de quaisquer estoques de organismos aquticos sero sustentveis,
legais e feitos com aplicao de abordagens ecossistmicas, de modo a evitar a sobre-explorao, colocar em prtica
planos e medidas de recuperao para espcies exauridas, fazer com que a pesca no tenha impactos adversos significativos sobre espcies ameaadas e ecossistemas vulnerveis, e fazer com que os impactos da pesca sobre estoques,
espcies e ecossistemas permaneam dentro de limites ecolgicos seguros, quando estabelecidos cientificamente.
Meta Nacional 7: at 2020, estaro disseminadas e fomentadas a incorporao de prticas de manejo sustentveis
na agricultura, pecuria, aquicultura, silvicultura, extrativismo, manejo florestal e da fauna, assegurando a conservao da biodiversidade.
Meta Nacional 8: at 2020, a poluio, inclusive resultante de excesso de nutrientes, ter sido reduzida a nveis no
prejudiciais ao funcionamento de ecossistemas e a da biodiversidade.
Meta Nacional 9: at 2020, a Estratgia Nacional sobre Espcies Exticas Invasoras dever estar totalmente
implementada, com participao e comprometimento dos estados e com a formulao de uma poltica nacional,
garantindo o diagnstico continuado e atualizado das espcies e a efetividade dos Planos de Ao de Preveno,
Conteno, Controle.
Meta Nacional 10: at 2015, as mltiplas presses antropognicas sobre recifes de coral e demais ecossistemas
marinhos e costeiros impactados por mudanas de clima ou acidificao ocenica tero sido minimizadas para que
sua integridade e funcionamento sejam mantidos.
(Continua)
37
(Continuao)
Objetivo estratgico C: melhorar a situao da biodiversidade protegendo ecossistemas, espcies

e diversidade gentica
Meta Nacional 11: at 2020, sero conservadas, por meio de unidades de conservao previstas na Lei do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao (SNUC) e outras categorias de reas oficialmente protegidas, como reas de Preservao
Permanente (APPs), reservas legais e terras indgenas com vegetao nativa, pelo menos 30% da Amaznia, 17% de cada
um dos demais biomas terrestres e 10% de reas marinhas e costeiras, principalmente reas de especial importncia para
biodiversidade e servios ecossistmicos, asseguradas e respeitadas a demarcao, regularizao e a gesto efetiva e equitativa, visando garantir a interligao, integrao e representao ecolgicas em paisagens terrestres e marinhas mais amplas.
Meta Nacional 12: at 2020, o risco de extino de espcies ameaadas ter sido reduzido significativamente,
tendendo a zero, e sua situao de conservao, em especial daquelas sofrendo maior declnio, ter sido melhorada.
Meta Nacional 13: at 2020, a diversidade gentica de microrganismos, plantas cultivadas, de animais criados
e domesticados e de variedades silvestres, inclusive de espcies de valor socioeconmico e/ou cultural ter sido
mantida, e estratgias tero sido elaboradas e implementadas para minimizar a perda de variabilidade gentica.
Objetivo estratgico D: aumentar os benefcios da biodiversidade e servios ecossistmicos para todos
Meta Nacional 14: at 2020, ecossistemas provedores de servios essenciais, inclusive servios relativos gua e que
contribuem sade, meios de vida e bem-estar, tero sido restaurados e preservados, levando em conta as necessidades
das mulheres, povos e comunidades tradicionais, povos indgenas e comunidades locais, e de pobres e vulnerveis.
Meta Nacional 15: at 2020, a resilincia de ecossistemas e a contribuio da biodiversidade para estoques de
carbono tero sido aumentadas por meio de aes de conservao e recuperao, inclusive por meio da recuperao
de pelo menos 15% dos ecossistemas degradados, com prioridade para biomas, bacias hidrogrficas e ecorregies
mais devastados, contribuindo para mitigao e adaptao mudana climtica e para o combate desertificao.
Meta Nacional 16: at 2015, o Protocolo de Nagoya sobre Acesso a Recursos Genticos e a Repartio Justa e
Equitativa dos Benefcios Derivados de sua Utilizao ter entrado em vigor e estar operacionalizado, em conformidade com a legislao nacional.
Objetivo estratgico E: aumentar a implementao por meio de planejamento participativo, gesto
de conhecimento e capacitao
Meta Nacional 17: at 2014, a estratgia nacional de biodiversidade ser atualizada e adotada como instrumento de poltica, com planos de ao efetivos, participativos e atualizados, que devero prever monitoramento e avaliaes peridicas.
Meta Nacional 18: at 2020, os conhecimentos tradicionais, inovaes e prticas de povos indgenas, agricultores familiares
e comunidades tradicionais relevantes conservao e uso sustentvel da biodiversidade, e a utilizao consuetudinria
de recursos biolgicos tero sido respeitados, de acordo com seus usos, costumes e tradies, a legislao nacional e os
compromissos internacionais relevantes, e plenamente integrados e refletidos na implementao da CDB com participao
plena e efetiva de povos ndgenas, agricultores familiares e comunidades tradicionais em todos os nveis relevantes.
Meta Nacional 19: at 2020, as bases cientficas e as tecnologias necessrias para o conhecimento sobre a biodiversidade,
seus valores, funcionamento e tendncias, e sobre as consequncias de sua perda tero sido ampliados e compartilhados, e o uso sustentvel, a gerao de tecnologia e inovao a partir da biodiversidade estaro apoiados, devidamente
transferidos e aplicados. At 2017 a compilao completa dos registros j existentes da fauna, flora e microbiota,
aquticas e terrestres, estar finalizada e disponibilizada em bases de dados permanentes e de livre acesso, resguardadas as especificidades, com vistas identificao das lacunas do conhecimento nos biomas e grupos taxonmicos.
Meta Nacional 20: imediatamente aps a aprovao das metas brasileiras, sero realizadas avaliaes da necessidade
de recursos para sua implementao, seguidas de mobilizao e alocao dos recursos financeiros para viabilizar, a
partir de 2015, a implementao, o monitoramento do Plano Estratgico da Biodiversidade 2011-2020, bem como
o cumprimento de suas metas.
Fonte: Brasil (2013).
38
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Comisso Nacional de Biodiversidade. Resoluo
no 6, de 3 de setembro de 2013. Dispe sobre as Metas Nacionais de Biodiversidade para 2020.
Braslia: MMA, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/7ZMrWb>.
39
CAPTULO 2
BIODIVERSIDADE E SERVIOS ECOSSISTMICOS: UMA AGENDA POSITIVA

PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Jlio Csar Roma1
1 INTRODUO
O termo biodiversidade utilizado para referir-se coletivamente a toda a variabilidade de organismos vivos, desde os nveis de genes e de espcies at o de ecossistemas,2 sejam esses terrestres,
marinhos ou de outros ecossistemas aquticos. O uso do termo abrange tambm as relaes
entre os organismos, pertencentes s mesmas espcies ou a espcies distintas, e a parte abitica
do meio em que habitam. Em outras palavras, biodiversidade sinnimo no apenas de vida,
mas de complexas relaes que tornam vivel a prpria existncia de vida no planeta Terra.
Porm, algo que frequentemente se esquece talvez pela capacidade tecnolgica do ser humano
de transformar o meio ambiente, o que lhe confere certa independncia em relao s condies
ambientais que os humanos tambm so parte importante da biodiversidade planetria.
De fato, ao mesmo tempo que dependem do restante da biodiversidade enquanto fornecedora
de meios para sua existncia, como ser visto ao longo do captulo, exercem sobre os demais
componentes, em todas as escalas geogrficas, presses que so capazes de gerar grandes, rpidas
e permanentes alteraes. O resultado no apenas um planeta menos biodiverso, mas a criao
de situaes que podem gerar ameaas prpria humanidade. O acentuado aquecimento global
que se tem experimentado e outras transformaes em nvel planetrio, resultantes de atividades
humanas, tais como nos ciclos biogeoqumicos, so evidncias disso.
O Brasil extremamente rico em biodiversidade,3 possuindo, entre outros, pelo menos
13% de todas as espcies mundiais (Lewinsohn e Prado, 2006), muitas das quais existentes
exclusivamente no pas, e tambm a maior rea de florestas tropicais do mundo (FAO, 2006).
Esta, por sua vez, proporciona servios ecossistmicos e bem-estar para as populaes humanas
em todas as escalas, quer pelo uso direto de recursos (por exemplo, por atividades extrativistas
locais), quer pela regulao do clima e de fluxos hdricos, realizados pelas florestas brasileiras
em uma escala planetria. Nas disputas de uso do solo com atividades econmicas, porm, a
ausncia de valores (monetrios ou no) e de direitos de propriedade definidos, que abrangem
boa parte da biodiversidade e dos servios ecossistmicos, faz com que esses benefcios no
sejam considerados nas decises econmicas, contribuindo para sua perda.
1. Coordenador de Estudos em Sustentabilidade Ambiental na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Ecossistemas, na definio adotada pela Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), so complexos dinmicos de comunidades vegetais, animais
e de microrganismos e o seu meio inorgnico, interagindo como uma unidade funcional (MMA, 2006).
3. Um diagnstico acerca do estado de conhecimento e conservao da biodiversidade brasileira em nvel de genes e espcies pode ser encontrado
em Viana et al. (2010) e, em nvel de biomas, em Roma et al. (2010).
O modelo de desenvolvimento que o Brasil tem adotado, historicamente e mantido nos

dias atuais, um exemplo disso. Na primeira dcada deste sculo, acompanhando o aumento
do preo das commodities nos mercados internacionais, houve grande crescimento de setores
intensivos em recursos naturais, com destaque para a agropecuria e a indstria extrativa
(Ipea, 2012). Entre 1999 e 2010, o setor agrcola respondeu por 42,53% das exportaes
totais brasileiras, o que ressalta a importncia do setor no comrcio internacional e no saldo da
balana comercial brasileira (Conceio e Conceio, 2014). No entanto, no mesmo perodo,
houve elevadas taxas de desmatamento na Amaznia e no Cerrado, o que pode ter resultado,
considerando-se os motivos expostos ao longo do captulo, em perdas de biodiversidade e na
reduo da capacidade de fornecimento de servios ecossistmicos desses biomas. Em suma,
apesar de sua importncia econmica, esse um modelo distante do desenvolvimento sustentvel,
ou seja, no leva em conta, de forma equilibrada, fatores econmicos, sociais e ambientais.
No presente captulo, so apresentados alguns aspectos relevantes para a gesto da biodiversidade
brasileira e dos servios ecossistmicos por ela providos, bem como sua relao com a agricultura.
O setor foi escolhido por sua relevncia econmica e social para o pas e para a humanidade, alm das
relaes prximas, ambguas ora de sinergia, ora de degradao e de grande potencial de impacto
mantidas com a biodiversidade e os servios ecossistmicos. Sem a pretenso de apresentar respostas
conclusivas sobre como deveria ser o modelo de desenvolvimento brasileiro, o objetivo gerar uma
reflexo sobre a necessidade de uma mudana do paradigma comumente associado temtica do
desenvolvimento: em vez de representar um sinal de atraso e um obstculo ao desenvolvimento,
como frequentemente so considerados por setores econmicos mais intensivos no uso de recursos
naturais e com objetivos de curto prazo, a biodiversidade e os servios ecossistmicos representam
uma fundamental oportunidade rumo ao desenvolvimento sustentvel nacional. Dessa forma, so
componentes que devem ser considerados de maneira mais efetiva em processos decisrios sobre o
uso do territrio e no planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Alm desta introduo, o captulo encontra-se organizado em trs sees adicionais.
A segunda seo trata dos conceitos e causas de perda de biodiversidade e de servios ecossistmicos.
Na terceira seo, apresentam-se as relaes entre agricultura e servios ecossistmicos.
Por fim, a quarta seo refere-se s concluses.
2 CONCEITOS E CAUSAS DE PERDA DE BIODIVERSIDADE E DE SERVIOS ECOSSISTMICOS
2.1 Conceitos
O conceito de servio ecossistmico teve seus primrdios ainda nos anos 1970, ento sob o nome de
servios naturais, em resposta ao que seus proponentes consideravam como trs perigosas concepes
erradas, disseminadas entre os tomadores de deciso. A primeira era que o tamanho absoluto e a taxa de
crescimento das populaes humanas tinham pouca ou nenhuma relao com o acelerado incremento
dos problemas ecolgicos que a humanidade enfrentava. A segunda, que a deteriorao ambiental
consistia primariamente de poluio, compreendida como um fenmeno local e irreversvel, que
preocupava principalmente por seus efeitos bvios e imediatos na sade humana. A terceira, que a
cincia e tecnologia podem viabilizar a continuidade do rpido crescimento no consumo de recursos
naturais (Holdren e Ehrlich, 1974). Posteriormente, na definio de Daily et al. (1997), servios
42
Biodiversidade e Servios Ecossistmicos: uma agenda positiva para o desenvolvimento sustentvel
ecossistmicos passaram a ser considerados os benefcios supridos s sociedades humanas por ecossistemas naturais. O conceito consolidou-se e passou a ser massivamente utilizado a partir de seu uso na
Avaliao Ecossistmica do Milnio (AEM), que o definiu simplesmente como sendo os benefcios
que as pessoas obtm dos ecossistemas (MA, 2005, p. V).
A AEM foi uma grande iniciativa internacional, executada entre 2001 e 2005, que mobilizou
aproximadamente 1.360 especialistas de 95 pases, sob a liderana, entre outras instituies,
do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Seu objetivo principal foi
estabelecer bases cientficas para as aes necessrias no sentido de se aumentar a conservao e
o uso sustentvel dos ecossistemas e suas contribuies para atender s necessidades humanas.
Considerando-se que a base de todos os ecossistemas um complexo dinmico de plantas, animais
e microrganismos, a biodiversidade foi um componente central da AEM. Esta reconheceu que
existem interaes entre pessoas, biodiversidade e ecossistemas, isto , que alteraes nas condies
de vida humanas causam, tanto direta quanto indiretamente, mudanas na biodiversidade, nos
ecossistemas e, em ltima anlise, nos servios que os ecossistemas proveem. Assim sendo, a
biodiversidade e o bem-estar humano esto intrinsecamente ligados, de tal forma que, embora
as evidncias cientficas fossem (e ainda sejam) incompletas, foram suficientes para indicar que
o processo de degradao atualmente em curso de cerca de 60% dos servios ecossistmicos
mundiais avaliados est aumentando a probabilidade de ocorrerem mudanas abruptas.
Estas mudanas afetaro de modo negativo o bem-estar humano (MA, 2005).
Os servios ecossistmicos podem ser classificados em quatro grandes grupos, conforme
descrito a seguir (MA, 2005).
1) Servios de proviso: produtos obtidos diretamente dos ecossistemas, tais como alimentos, gua
doce, lenha, fibras, biomolculas (utilizadas como fontes de frmacos) e recursos genticos.
2) Servios de regulao: benefcios obtidos da regulao de processos ecossistmicos,
que inclui regulao climtica, controle de doenas, regulao hdrica, purificao
da gua e polinizao.
3) Servios culturais: benefcios imateriais obtidos dos ecossistemas, tais como espirituais e
religiosos, recreao e ecoturismo, estticos, de inspirao, senso de lugar e herana cultural.
4) Servios de suporte: necessrios para a produo de todos os outros servios ecossistmicos,
tais como formao do solo, ciclagem de nutrientes, produo primria e habitat para espcies.
Cada um desses grupos, por sua vez, est relacionado em maior ou menor grau a componentes
do bem-estar humano, como segurana, acesso a bens materiais, sade, manuteno de boas relaes
sociais, liberdades de escolha e de ao (figura 1).
A AEM tambm chamou ateno para o fato de que possvel desenvolver substitutos
para alguns servios ecossistmicos, mas no todos (no haveria substitutos, por exemplo, para
a perda de servios culturais). Sobre os substitutos para os servios ecossistmicos, porm,
so feitas as seguintes consideraes: i) geralmente seu custo alto, maior que o dos servios
ecossistmicos originais, e em alguns casos podem ter consequncias ambientais negativas;
e ii) sua disponibilidade pode reduzir a presso sobre alguns servios ecossistmicos, mas os
substitutos podem no ser capazes de produzir benefcios finais positivos para o meio ambiente.
43
A figura 1 retrata as relaes entre servios ecossistmicos e componentes do bem-estar

humano. Inclui, tambm, indicaes sobre at que ponto possvel para os fatores socioeconmicos
mediarem essas ligaes (quanto maior for a possibilidade de obteno de um substituto para
um servio ecossistmico degradado, maior ser o potencial de mediao). A fora das ligaes
e o potencial para mediao variam em diferentes ecossistemas e regies. Alm da influncia dos
servios ecossistmicos, outros fatores ambientais, econmicos, sociais, tecnolgicos e culturais
tambm influenciam o bem-estar humano. Ecossistemas, por sua vez, so tambm afetados
por mudanas no bem-estar humano (MA, 2005).
FIGURA 1
Servios ecossistmicos e suas relaes com o bem-estar humano

Servios ecossistmicos
Suporte
Ciclagem de nutrientes
Formao de solos
Produo primria
Habitats para espcies
...
Proviso
Alimentos
gua doce
Madeira e fibras
Combustveis
...
Regulao
Regulao climtica
Regulao de enchentes
Regulao de doenas
Purificao de gua
...
Culturais
Esttico
Espiritual
Educacional
Recreacional
...
Vida na terra Biodiversidade

Cor das setas
Potencial de mediao por
fatores socioeconmicos
Largura das setas

Intensidade de ligaes entre os servios
ecossistmicos e o bem-estar humano
Baixo
Mdio
Baixa
Mdia
Alto
Alta
Componentes do bem-estar humano

Segurana
Segurana pessoal
Assegurar acesso aos recursos
Segurana contra desastres
...
Disponibilidade de bens materiais
para uma vida boa
Meios de sobrevivncia adequados
Alimento nutritivo suficiente
Abrigo
Acesso a bens
...
Sade
Fora
Sentir-se bem
Acesso a ar e gua limpos
...
Liberdade de
escolha e ao
Oportunidade de
ser capaz de
alcanar o que o
indivduo valoriza
fazer ou ser
Boas relaes sociais

Coeso social
Respeito mtuo
Disposio de ajudar ao prximo
...
Fonte: MA (2005).
Aps a repercusso da AEM e sobretudo do Relatrio Stern,4 este ltimo relacionado aos
efeitos econmicos das mudanas climticas, a iniciativa internacional A Economia de Ecossistemas
e da Biodiversidade (mais conhecida pelo acrnimo TEEB, do ingls The Economics of
Ecosystems and Biodiversity), estimou os efeitos econmicos da perda global de biodiversidade,
de modo a evidenciar os benefcios (econmicos e sociais) de sua conservao. Seus resultados
foram apresentados durante a X Conferncia das Partes da Conveno das Naes Unidas
sobre Diversidade Biolgica (COP 10/CDB), sob a forma de diversos relatrios temticos5 e
posteriormente de livros, destinados a cientistas, gestores de polticas pblicas, empresrios
e aos cidados em geral (TEEB, 2010; 2011; 2012a; 2012b).
4. O Relatrio Stern estimou os impactos econmicos esperados em decorrncia das mudanas climticas em um intervalo de cinquenta anos.
5. Disponveis em: <http://www.teebweb.org/>.
44
No Brasil, a abordagem da TEEB foi utilizada, por exemplo, na reviso bibliogrfica de

estudos de caso realizados entre os anos 2000-2011, que valoraram ou evidenciaram a
importncia dos servios ecossistmicos e da biodiversidade para a economia brasileira (Roma
et al., 2013). Adicionalmente, essa abordagem foi aplicada para traar um panorama inicial dos
riscos e oportunidades de negcios relacionados biodiversidade e aos servios ecossistmicos,
para seis setores especficos da economia brasileira: agricultura e papel e celulose; leo e gs e
qumicos; cosmticos e farmacuticos; minerao e construo civil; instituies financeiras;
e varejo (CI, 2012).
importante ressaltar que no apenas os ecossistemas naturais, mas tambm paisagens
agrcolas, tais como plantaes e pastagens, so provedoras de servios ecossistmicos.
Existe, porm, uma relao direta entre a complexidade estrutural dos ecossistemas, tamanho
das reas, biodiversidade e servios ecossistmicos. Assim, via de regra, quanto maiores as reas
e as complexidades estruturais dos ecossistemas (resultando em uma ampla variedade de
microambientes), mais organismos estaro presentes e maior ser o nmero/volume de servios
ecossistmicos supridos por estes.
Isso o que torna as florestas ecossistemas to especiais. Por apresentarem grande
complexidade estrutural e diversidade de organismos,6 as florestas fornecem maior quantidade de
servios ecossistmicos em comparao aos grupos contemplados na classificao da AEM.
No ambiente marinho, os corais so igualmente ecossistemas especiais, possibilitando a
coexistncia de um grande nmero de organismos e, portanto, gerando um maior nmero
e volume de servios ecossistmicos. Paisagens produtivas (nas quais ocorrem, por exemplo,
atividades agrcolas), por sua vez, tendem a ser simplificaes de ambientes naturais,
privilegiando poucos servios de proviso com valor econmico (como a produo de
alimentos e fibras), em detrimento dos demais servios ecossistmicos sem valor econmico,
resultando na perda destes.
2.2 Causas de perda de biodiversidade e de servios ecossistmicos
Conforme mencionado anteriormente, a AEM constatou que cerca de 60% dos servios
ecossistmicos encontram-se atualmente em processo de degradao. Isso ocorre principalmente
devido a cinco grandes causas: perdas de habitat, mudanas climticas, espcies exticas invasoras,
sobre-explotao e poluio (figura 2). Esses fatores so sempre sinrgicos; por exemplo,
em algumas localidades, mudanas no uso da terra podem resultar na perda de espcies, em
uma maior carga de nutrientes (se a terra for convertida para agricultura de alta intensidade),
uma maior emisso de gases de efeito estufa (se a floresta cortada) e um maior nmero de
espcies invasoras (devido a perturbaes de habitat). Ainda segundo a AEM, as mudanas
ocorreram em um ritmo mais rpido nos ltimos cinquenta anos do que em qualquer perodo
da histria da humanidade. As causas de mudanas que resultam em perda de biodiversidade e
6. Complexidade estrutural, no caso das florestas, abrange a existncia de diversos estratos de vegetao, como o herbceo, arbustivo, sub-bosque,
dossel, alm de uma grande quantidade de matria orgnica em decomposio sobre o solo, de razes etc., criando uma srie de microambientes
para as espcies. Quanto diversidade de organismos, esta compreende o nmero de espcies de plantas e animais, muitas vezes especializados
em determinados estratos da vegetao, alm dos microrganismos no solo, entre outros.
45
levam s mudanas nos servios ecossistmicos esto ou em nvel estvel, sem mostrar evidncia
de declnio ao longo do tempo, ou aumentando em intensidade. De fato, todos os cenrios
considerados pela AEM indicaram que as taxas de mudanas na biodiversidade tendem a
continuar ou mesmo se acelerar nos prximos anos (MA, 2005).
A figura 2 apresenta as principais causas de mudanas na biodiversidade e nos ecossistemas,
mencionadas previamente. A cor da clula indica o impacto de cada fator de mudana
na biodiversidade em cada tipo de ecossistema ao longo dos ltimos cinquenta a cem anos.
Alto impacto significa que durante o ltimo sculo o fator em particular alterou significantemente a biodiversidade, enquanto baixo impacto indica que este teve pouca influncia.
As setas indicam a tendncia do fator: as horizontais indicam uma continuidade no nvel atual
de impacto, as diagonais e verticais indicam mudanas progressivas de aumento no impacto.
Assim, se um ecossistema sofreu um impacto muito alto de um determinado fator no sculo
passado (tal como o impacto de espcies invasoras em ilhas), uma seta horizontal indica que
provvel que este impacto muito alto continue (MA, 2005).
FIGURA 2
Causas principais de mudanas na biodiversidade e nos ecossistemas

Perdas de
habitat
Mudanas
climticas
Espcies
invasoras
Sobre-explotao
Boreal
Floresta
Temperada
Tropical
Pastagens temperadas
Mediterrneo
Terras secas
Pastagens tropicais e savana
Deserto
guas interiores
Costeiro
Marinho
Ilhas
Montanhas
Polar
Impacto do fator na biodiversidade ao longo do ltimo sculo
Baixo
Alto
Moderado
Muito alto
Fonte: MA (2005).
46
Tendncia atual do fator

Impacto
decrescente
Impacto
continuado
Impacto crescente
Aumento muito
rpido do impacto
Poluio
(nitrognio,
fsforo)
No que se refere s perdas de habitat em ambientes terrestres, o processo de colonizao

humana em regies com vegetao nativa (florestal ou no) provoca, invariavelmente, a transformao de reas contnuas em diversos fragmentos de rea total menor, isolados uns dos
outros por uma matriz de paisagens de origem antrpica, como pastagens, plantaes ou mesmo
ambientes urbanos. Esse processo pode ser separado em dois componentes principais: a perda
de habitat das espcies per se, decorrente da remoo da vegetao natural, e o isolamento das
reas naturais remanescentes em fragmentos menores, separados uns dos outros pela matriz
de origem antrpica, resultante do processo conhecido como fragmentao. Embora por
mecanismos diferentes, ambos contribuem para a reduo no nmero de organismos que o
ambiente pode suportar, levando extino local de espcies e subespcies (Wilcox, 1980).
Esses efeitos combinados da perda de habitat e da fragmentao fazem com que o desmatamento seja uma das principais ameaas biodiversidade terrestre e de guas interiores, bem como
aos servios ecossistmicos por ela providos, o que torna fundamental a obteno de dados sobre
a sua dimenso e evoluo ao longo do tempo. No Brasil, os seis biomas terrestres7 passaram a
ter suas respectivas taxas de desmatamento monitoradas em diferentes momentos. Na Amaznia
Legal,8 estas so monitoradas anualmente pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE)
desde 1988, por meio do Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia (Prodes).
Nesse perodo de mais de 25 anos, o desmatamento nesta regio oscilou entre um mximo de
29,10 mil km2, no ano de 1995, e um mnimo de 4,57 mil km2, em 2012. Em 2013, houve o
desmatamento de 5,89 mil km2, o que representou um incremento de 29% em relao ao ano
anterior. Grande parte dessa queda acentuada deveu-se implementao do Plano de Ao para
Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAm), a partir de 2004.
O PPCDAm trouxe algumas novidades importantes ao combate do desmatamento, tais como a
criao acentuada de unidades dec onservao na regio, a adoo de medidas econmicas (como
o embargo produo advinda de municpios que mais desmatavam), a melhoria na tecnologia
de monitoramento do desmatamento (com a criao, pelo INPE, de outro sistema de monitoramento, o chamado Sistema de Deteco do Desmatamento em Tempo Real Deter), alm do
fomento ao desenvolvimento de atividades produtivas sustentveis. Outra novidade significativa
foi em relao governana para tratar do problema, que passou a integrar o mais alto nvel da
agenda poltica do governo federal, envolvendo treze ministrios sob a coordenao geral da Casa
Civil da Presidncia da Repblica (Ipea, GIZ e Cepal, 2011).
Nos biomas extra-amaznicos, por sua vez, o monitoramento oficial da cobertura vegetal
(que inclui tambm vegetao aberta, no apenas florestas) iniciou-se apenas em 2008, por
meio do Programa de Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por Satlite
(PMDBBS), implementado tecnicamente pelo Centro de Sensoriamento Remoto do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). O monitoramento
tem como linha de base os Mapas de Cobertura Vegetal dos Biomas Brasileiros (MMA, 2007),
7. Amaznia, Caatinga, Cerrado, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal.
8. A Amaznia Legal uma rea que corresponde a 59% do territrio brasileiro. Engloba a totalidade de oito estados (Acre, Amap, Amazonas,
Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins) e parte do estado do Maranho (a oeste do meridiano de 44W), perfazendo aproximadamente
5 milhes de km. Seus limites ultrapassam, portanto, aqueles do bioma Amaznia, tal como reconhecido pelo IBGE (2004).
47
os quais utilizaram imagens de satlite obtidas em 2002. Em um primeiro momento, houve a

mensurao de taxas acumuladas de desmatamento desses biomas para o intervalo 2002-2008
(extraindo-se uma mdia anual para o perodo), e, a partir de 2009, as taxas de desmatamento
foram obtidas em perodos anuais. Para o bioma Cerrado, a ltima taxa de desmatamento foi
calculada para o ano de 2010, enquanto para a Caatinga, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal
os dados correspondem ao ano de 2009. No foram divulgadas atualizaes recentes relativas
s taxas de desmatamento dos biomas extra-amaznicos.
Os biomas extra-amaznicos apresentaram queda nas taxas de desmatamento para o ano
de 2009, quando comparadas mdia anual do intervalo 2002-2008. Nesse perodo, o Cerrado
sofreu um desmatamento absoluto de 85.075 km2, o que corresponde a uma taxa mdia anual
de 14.179 km2 nos seis anos considerados. Nos dois anos seguintes, houve quedas nas taxas de
desmatamento do bioma, observando-se valores de 7.637 km2 e 6.469 km2 para 2009 e 2010,
respectivamente. Ainda assim, o Cerrado o bioma com maiores taxas de desmatamento da
atualidade, superando aquelas encontradas no bioma Amaznia em perodos correspondentes.
Embora haja um Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento e das Queimadas
no bioma Cerrado (PPCerrado) desde 2010, estruturado nos moldes do PPCDAm, no h
uma avaliao recente de seus resultados.
Alm da perda de habitat, as mudanas climticas de origem antrpica observadas
recentemente, principalmente no que se refere ao aumento de temperaturas regionais, j tm
impactado de modo significativo a biodiversidade e os ecossistemas. Essas mudanas alteram as
distribuies de espcies, os tamanhos populacionais, os perodos de reproduo e a migrao
e causam um aumento na frequncia de surtos de pragas e doenas. Ao final do sculo XXI,
estima-se que as mudanas climticas e seus impactos podero se tornar a principal causa
direta de perda de biodiversidade e de mudanas nos servios ecossistmicos, em nvel global
(MA, 2005).
A disseminao de espcies exticas invasoras e de vetores de doenas, outra das causas
de perda de biodiversidade e de servios ecossistmicos apontadas pela AEM, continua a
aumentar tanto por translocaes intencionais quanto por translocaes que se referem a
introdues acidentais, resultantes do comrcio e de viagens. Em termos globais, estima-se
que as espcies exticas invasoras contriburam com 39% das extines de espcies animais
cujas causas so conhecidas, desde o ano 1600. Alm disso, mais de 120 mil espcies
exticas de plantas, animais e microrganismos j invadiram os Estados Unidos, o Reino
Unido, a Austrlia, a ndia, a frica do Sul e o Brasil, causando danos ambientais e perdas
econmicas significativos (Lopes et al., 2009).
No que se refere sobre-explotao, sobretudo de recursos pesqueiros, em vrias partes
do mundo a biomassa em pescarias, tanto de espcies-alvo quanto da fauna acompanhante
(capturada incidentalmente), foi reduzida em cerca de 90% quando comparada quela anterior
ao estabelecimento da pesca industrial em larga escala, e as presses continuam a aumentar.
No Brasil, aps as pescarias martimas resultarem na produo de 760 mil toneladas de
pescado em 1985, a produo comeou a diminuir, a despeito do aumento do esforo de pesca,
48
atingindo 435 mil toneladas em 1990. Em seguida, os valores passaram a oscilar, atingindo o
mnimo de 419 mil toneladas em 1995 e o mximo de 540 mil toneladas em 2007, o que seria
um indicativo de um processo de exausto dos estoques marinhos pesqueiros tradicionalmente
explotados no pas (Ipea e SPI, 2014).
Por fim, tem havido um aumento significativo nos nveis de poluio, sobretudo devido
maior carga de nutrientes. Em razo das aes humanas, dobrou o fluxo de nitrognio reativo
nos continentes. Projees indicam que pode haver um aumento adicional de dois teros at
2050 e que o fluxo global para ecossistemas costeiros sofrer um aumento de 10% a 30% at
2030, com a maioria desse incremento ocorrendo em pases em desenvolvimento. Fluxos de
nitrognio em excesso contribuem para a eutrofizao da gua doce e de ecossistemas marinhos costeiros e para a acidificao da gua doce e de ecossistemas terrestres, com implicaes
para a biodiversidade nesses ecossistemas. O nitrognio tambm contribui para a criao de
uma camada de oznio a nvel do solo (que leva perda de produtividade agrcola e florestal),
para a destruio de oznio na estratosfera (que leva deteriorao da camada de oznio e
ao aumento na radiao UV-B que atinge a Terra, causando maior incidncia de cncer de
pele) e para as mudanas climticas. Os efeitos resultantes na sade incluem: consequncias
da poluio de oznio sobre funes respiratrias; aumento da incidncia de alergia e asma,
devido a um aumento na produo de plen; risco de sndromes em recm-nascidos; risco
aumentado de cncer e outras doenas crnicas, devido aos nitratos na gua potvel; e risco
aumentado de uma srie de doenas cardacas e pulmonares, devido produo de partculas
finas na atmosfera (MA, 2005).
3 RELAES ENTRE A AGRICULTURA E OS SERVIOS ECOSSISTMICOS
No que se refere sua relao com o meio ambiente natural, a agricultura um bom exemplo
de atividade que ao mesmo tempo geradora e dependente da biodiversidade e dos servios
ecossistmicos que esta fornece, alm de apresentar elevado potencial de impactos sobre estes.
Por um lado, a atividade prov alimentos, fibras, bioenergia e matrias-primas para a fabricao
de frmacos, servios bastante necessrios espcie humana. Por outro, uma atividade econmica que depende diretamente da biodiversidade e de um conjunto de servios ecossistmicos
providos por ambientes naturais. Alm disso, apresenta elevado potencial para degrad-los, o
que inclui perda de habitat para espcies nativas, perda de nutrientes por escoamento superficial,
sedimentao de cursos dgua, envenenamento de humanos e de espcies nativas, emisso de
gases de efeito estufa, entre outros. A forma como se dar esta relao depender, sobretudo,
do tipo de manejo empregado nas prticas agrcolas, completando um carter de ambiguidade
entre objetivos de curto e de longo prazo.
Outro fato que merece destaque em relao agricultura a escala planetria de suas
atividades e, portanto, de seus efeitos sobre o meio ambiente. Segundo dados da Organizao
das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO), a agricultura9 a principal atividade
9. Inclui pecuria.
49
humana responsvel pela utilizao de terras. Em 2009, aproximadamente 37,6% da superfcie

terrestre encontrava-se ocupada por atividades agrcolas, 31,1% por florestas e 31,7% por outras
formas de uso. Do total de aproximadamente 4,9 bilhes de hectares ocupados no mundo por
atividades agrcolas no perodo considerado, terras arveis correspondiam a 28,3%; culturas
permanentes, a 3,1%; e campos e pastagens, a 68,8% (FAO, 2013).
No Brasil, quando da realizao do ltimo censo agropecurio, em 2006, 84,4% dos
estabelecimentos agropecurios eram ocupados pela agricultura familiar, com rea mdia
de 18,37 hectares, a qual correspondia, em seu conjunto, a 24,3% da rea ocupada por
estes estabelecimentos (IBGE, 2006). Apesar de ocupar uma rea menor com lavouras
e pastagens (17,7 e 36,4 milhes de ha, respectivamente), a agricultura familiar uma
importante fornecedora de alimentos para o mercado interno, sendo responsvel por
garantir boa parte da segurana alimentar do pas. Os estabelecimentos no familiares,
por sua vez, apesar de representarem 15,6% do total dos estabelecimentos agropecurios,
respondiam por 75,7% da rea ocupada em 2006, com uma rea mdia dos estabelecimentos de 309,18 ha (IBGE, 2006).
Uma ampla reviso bibliogrfica das relaes entre a agricultura e os servios ecossistmicos foi realizada por Power (2010), que abordou os benefcios para a atividade advindos do
fluxo de servios ecossistmicos e tambm a degradao destes como resultado de atividades
agrcolas (figura 3). A seguir, apresenta-se uma sntese dessas relaes, adaptada principalmente
do trabalho de Power (2010) e outros includos em sua reviso.
FIGURA 3
Relaes entre agricultura e servios ecossistmicos

Manejo das propriedades
Tipo de aragem
Diversidade de culturas
Tamanho dos cultivos
Rotao de cultivos
Cultivos para cobertura do solo
...
Agroecossistemas
Servios de proviso
Alimentos
Fibras
Bioenergia
...
Fonte: Power (2010).
50
agrcolas
Controle de pragas
Polinizao
Ciclagem de nutrientes
Conservao, estrutura e fertilidade do solo
Proviso de gua em quantidade e com qualidade
Sequestro de carbono
Biodiversidade
...
Manejo de paisagens
Barreiras contra vendavais
Vegetao ciliar
Manchas de habitats naturais
...
Matriz de paisagens
Degradao de servios ecossistmicos

Perda de biodiversidade
Perda de hbitats
Escoamento superficial de nutrientes
Sedimentao de cursos dgua
Envenenamento por pesticidas
Emisso de gases de efeito estufa
...
3.1 Servios ecossistmicos fornecidos por ambientes naturais agricultura

3.1.1 Controle biolgico de pragas
O controle biolgico de pragas um servio ecossistmico de regulao, estando geralmente
relacionado reduo de perdas de produo agrcolas causadas por insetos herbvoros, fungos
e ervas daninhas. Morcegos, pssaros, aranhas e besouros so exemplos de espcies responsveis
pelo controle de pragas, atuando como controladoras de populaes de insetos e tambm de
ervas daninhas em agroecossistemas. Por exemplo, Landis et al. (2008) estimaram o valor do
controle biolgico natural (isto , feito por meio de inimigos naturais) de pulges, que atacam
plantaes de soja, uma praga de grandes propores em paisagens agrcolas, em US$ 33/ha,
totalizando US$ 239 milhes/ano para os quatro estados norte-americanos10 estudados. Este valor
refere-se a produtores que usam uma estratgia integrada de manejo de pragas, complementada
pela aplicao de inseticidas quando necessrio. Naquela regio, o aumento nas plantaes de
soja para fins de produo de biocombustveis resultou em uma menor diversidade de paisagens,
alterando o fornecimento de inimigos naturais dos pulges em plantaes de soja e reduzindo
os servios de controle biolgico de pragas em 24%. Isso significou um custo adicional de
US$ 58 milhes/ano aos produtores de soja dos quatro estados, devido reduo nos lucros e ao
aumento do uso de pesticidas. Para produtores que se utilizam apenas de controle biolgico,
o valor econmico da perda do servio ecossistmico foi ainda maior. Os autores observaram,
ainda, que suas descobertas, relativas a uma nica praga (pulges) e a um nico cultivo (soja),
indicam que o valor do controle biolgico de pragas para a economia dos Estados Unidos
deve ser subestimado, atingindo a casa de bilhes de dlares anuais. Embora no haja estudos
semelhantes para o Brasil, de se esperar que o mesmo seja vlido para o pas, o que, porm,
ainda precisar ser comprovado.
3.1.2 Polinizao
A polinizao o processo pelo qual o plen transferido na reproduo das plantas, possibilitando a fertilizao e reproduo. A polinizao pode ser bitica (em que necessria a
participao de outros organismos), ou abitica (sem a participao de outros organismos,
resultante de autopolinizao ou realizada por fatores abiticos, por exemplo, o vento).
As abelhas so as mais conhecidas polinizadoras, embora este servio tambm seja fornecido
por pssaros, morcegos, mariposas e outros insetos. Klein et al. (2007) realizaram uma ampla
reviso da dependncia das principais culturas vegetais em duzentos pases. Os autores descobriram que a produo de frutos, legumes ou sementes de 87 dos principais cultivos utilizados
na alimentao humana depende de polinizao animal, enquanto a de outros 28 cultivos no
depende. Em termos de volume de produo, porm, apenas 35% advm dos cultivos que
dependem de polinizao animal, enquanto 60% so de cultivos que no dependem e outros
5% permanecem no avaliados. Cereais, largamente utilizados na alimentao humana,
geralmente no dependem de polinizao animal.
10. Os estados que compuseram esta pesquisa foram Iowa, Michigan, Minnesota e Wisconsin.
51
Assim como ocorre com o controle biolgico, os servios de polinizao so mais facilmente
valorados quando comparados a outros servios ecossistmicos. As primeiras estimativas dos
servios de polinizao eram baseadas no valor total dos cultivos dependentes de polinizao
animal. Entretanto, como a maioria dos cultivos apenas parcialmente dependente deste tipo
de polinizao, estimativas posteriores passaram a levar em considerao uma taxa de dependncia
ou uma medida da proporo de reduo na produo em decorrncia da ausncia de
polinizadores. Uma avaliao recente (Gallai et al., 2009) indicou que estimulantes (caf,
cacau e ch), castanhas, frutas e leos comestveis so particularmente vulnerveis perda de
polinizadores. Adicionalmente, o impacto econmico da polinizao por insetos na produo
mundial de alimentos em 2005, considerando-se 162 pases membros da FAO, foi calculado
em 153 bilhes, mas a vulnerabilidade perda de polinizadores varia grandemente entre
regies geogrficas, devido, em parte, especializao de cultivos. Por exemplo, pases do oeste
africano produzem 56% dos cultivos estimulantes mundiais com uma vulnerabilidade perda
de polinizadores de 90%, isto , a perda dos polinizadores implicaria a diminuio de 90% do
valor econmico total da produo, com efeitos devastadores sobre a economia dos pases e uma
reorganizao significante dos preos globais no longo prazo. Entretanto, quanto pergunta se
a perda dos servios de polinizao poderiam ameaar a cadeia de alimentos mundial, Gallai
et al. (2009) concluem que a produo em geral se manteria no mesmo ritmo do consumo,
mas uma perda completa de polinizadores poderia causar deficit globais de frutas, legumes
e estimulantes. Isso poderia levar a quebras significantes de mercado e a deficit nutricionais,
ainda que o consumo total de calorias fosse suficiente (Power, 2010).
3.1.3 Qualidade e quantidade de gua
A proviso de gua de qualidade e em quantidade suficiente um servio ecossistmico
essencial para atividades agrcolas. A vegetao perene em ecossistemas naturais, como florestas,
pode regular a captura, a infiltrao, a reteno e os fluxos de gua ao longo da paisagem.
As plantas desempenham um papel central na regulao de fluxos hdricos por meio de reteno
e modificao da estrutura do solo e produo de serrapilheira. Assim, solos de florestas tendem
a ter uma taxa mais alta de infiltrao em comparao a outros, e as florestas tendem a reduzir
picos de fluxos e inundaes, ainda que mantendo fluxos bsicos (Power, 2010). Conforme
mencionado por Silva et al. (2011), um estudo realizado no estado do Par mostrou que o
escoamento superficial em reas florestadas corresponde a menos de 3% da precipitao,
enquanto que em reas de pastagem a porcentagem pode chegar a 17%. Assim, reas florestadas
apresentam tambm menor potencial erosivo, alm de atuarem como um filtro, reduzindo o
nmero de partculas de solo, matria orgnica, fertilizantes, pesticidas e sementes carreados
para os cursos dgua e reservatrios. Como resultado, tem-se uma gua de melhor qualidade
para a agricultura e o abastecimento humano. Adicionalmente, razes profundas existentes em
ecossistemas florestais so capazes de aumentar a disponibilidade de gua e nutrientes para
outras espcies no ecossistema, e invertebrados que se movimentam entre o solo e a serrapilheira
influenciam a infiltrao de gua no solo. Esses processos proveem servios ecossistmicos
essenciais agricultura.
52
3.1.4 Estrutura e fertilidade do solo

A estrutura e fertilidade do solo proveem servios ecossistmicos igualmente essenciais aos
agroecossistemas. Solos bem aerados, com matria orgnica abundante, so fundamentais para
a captura de nutrientes pelos cultivos agrcolas e para a reteno de gua. A estrutura porosa
e a agregao do solo, bem como a decomposio de matria orgnica, so influenciadas por
atividades de bactrias, fungos e de espcies que compem a fauna do solo, tais como minhocas,
cupins, formigas e outros invertebrados. Microrganismos mediam a disponibilidade de
nutrientes por meio da decomposio de detritos e de resduos de plantas, alm da fixao de
nitrognio (Power, 2010), fator limitante para o crescimento vegetal.
3.2 Degradao de servios ecossistmicos em decorrncia de atividades agrcolas
Alm de serem beneficirias e provedoras de servios ecossistmicos, cujo resultado mais
evidente (mas no nico) a produo de alimentos e outros materiais extremamente necessrios
sobrevivncia humana, as atividades agrcolas podem resultar em uma srie de efeitos
negativos sobre a biodiversidade e os servios ecossistmicos, alguns dos quais tratados a seguir.
3.2.1 Perda de biodiversidade
Como tratado anteriormente, a perda de biodiversidade resulta principalmente da perda e
degradao de habitat (por desmatamentos, fragmentao de ambientes naturais), decorrentes
de mudanas do uso da terra para fins agropecurios, bem como da introduo de espcies
exticas invasoras. Dados recentes indicam que o mundo est imerso em uma crise de perda
de biodiversidade devido a causas antropognicas, a qual se constitui em uma forma pouco
reconhecida de mudana ambiental global. Essa crise inclui no apenas a perda de espcies,
mas tambm a perda de populaes e declnios abruptos na abundncia de espcies. Entre os
vertebrados terrestres, 322 espcies tornaram-se extintas desde 1500, e as populaes das espcies
remanescentes mostram um declnio mdio de 25% em abundncia, enquanto os invertebrados
terrestres mostram um declnio mdio de 45% em abundncia. Esses declnios causaro efeitos
em cascata, afetando no apenas o funcionamento de ecossistemas, mas tambm o bem-estar
humano (Dirzo et al., 2014).
3.2.2 Alterao dos ciclos biogeoqumicos e poluio
Desde uma escala local at a escala global, a agricultura tem profundos efeitos em ciclos
biogeoqumicos e na disponibilidade de nutrientes nos ecossistemas. Os dois nutrientes que mais
limitam a produo biolgica em ecossistemas naturais e agrcolas so nitrognio e fsforo,
os quais tm sido aplicados em larga escala na agricultura. Fertilizantes base de nitrognio e
fsforo tm aumentado muito a disponibilidade desses nutrientes na biosfera, atingindo tanto
guas superficiais quanto subterrneas, o que causa efeitos negativos para a sade humana e
para os ecossistemas. Aproximadamente 20% do nitrognio aplicado por meio de fertilizantes
atingem ecossistemas aquticos, ocasionando poluio de cursos dgua, nveis aumentados
de nitrato na gua potvel, eutrofizao, frequncia e severidade aumentadas de exploses de
algas, hipxia e mortandade de peixes, alm das chamadas zonas mortas em ecossistemas
marinhos costeiros (Power, 2010).
53
3.2.3 Alterao de fluxos hdricos e sedimentao de cursos dgua

A intensidade da produo e das prticas de manejo do solo alteram tanto a quantidade quanto
a qualidade da gua disponvel em paisagens agrcolas. Alguns estudos buscam relacionar
o impacto do desmatamento em larga escala na proviso e regulao de fluxos hdricos em
regies brasileiras. Costa, Botta e Cardille (2003), por exemplo, analisam uma srie temporal
de cinquenta anos (1949-1998) de descargas do rio Tocantins em uma bacia de 175.360 km
localizada em Porto Nacional (bioma Cerrado), relacionando-as com alteraes na cobertura
vegetal, estimada com base em dados de censos agropecurios e dados sobre a precipitao em
sua rea de drenagem durante esse perodo. Os resultados obtidos indicam que, embora no
tenha havido alteraes estatisticamente significantes na precipitao da bacia nos dois perodos
considerados (1949-1968, poucas mudanas na cobertura vegetal; e 1979-1998, alteraes
mais intensas), a descarga anual mdia no segundo foi 24% maior que no primeiro, e 28%
maior na estao de alto fluxo. Estes dados evidenciam que as alteraes na cobertura vegetal,
decorrentes de atividades agropecurias, modificaram a resposta hidrolgica da regio, efeito
que tende a se agravar, visto que o desmatamento na regio continua a aumentar. Um maior
escoamento superficial ocasiona tambm alteraes na quantidade de sedimentos carreados
at os cursos dgua, com consequente sedimentao destes. Prticas de irrigao tambm
podem influenciar negativamente o escoamento superficial, a sedimentao de cursos dgua
e o volume de gua subterrnea.
3.2.4 Envenenamento de espcies no alvo e de humanos
O uso de agrotxicos em paisagens agrcolas pode levar contaminao de guas superficiais
e subterrneas, degradando os servios de proviso de gua fornecidos pelos ecossistemas e
provocando o envenenamento de espcies no alvo e de humanos. Adicionalmente, pode
resultar no envenenamento de plantas e espcies animais, contribuindo para um efeito em
cascata de perda de biodiversidade (Power, 2010).
3.2.5 Emisso de gases de efeito estufa
A agricultura e a pecuria so atividades que emitem grandes quantidades de gases de efeito
estufa (GEEs), tanto pelas mudanas que provocam no uso da terra (desmatamento para
abertura de novas reas) quanto por causas diretas, como o uso de fertilizantes e a fermentao
entrica do rebanho bovino. Segundo as Estimativas Anuais de Emisses de Gases de Efeito
Estufa (Brasil, 2013), em 2005 a principal fonte de emisses de GEEs no Brasil foi o setor de
uso da terra e florestas, em sua maioria devido aos desmatamentos nos biomas Amaznia e
Cerrado. Em 2005, este setor respondia por 57,5% do total de emisses de GEEs, enquanto
a agropecuria, cujas principais fontes de emisses so a fermentao entrica de animais e os
solos agrcolas, respondia por 20%. Em 2010, por sua vez, as emisses brasileiras de GEEs
deveram-se principalmente a atividades agropecurias, que passaram a responder por 35,1%
do total de emisses, enquanto o setor de energia passou a ocupar o segundo lugar, com 32,0%
do total, seguido pelo setor de uso da terra e florestas, com 22,4% do total.
54
Essa mudana de perfil, assim como a reduo em termos absolutos do total de GEEs
emitido, ocorreu principalmente devido reduo de 76,1% das emisses do setor de uso da
terra e florestas entre 2005 e 2010. Esta, por sua vez, decorre da reduo de 83,2% das emisses
do bioma Amaznia e de 60,8% do bioma Cerrado, em funo das quedas nas respectivas taxas
de desmatamento, conforme mencionado anteriormente. Por sua vez, as emisses de GEE da
agropecuria aumentaram 5,2% em termos absolutos no mesmo perodo.
4 CONCLUSES
Nesta edio do livro Brasil em Desenvolvimento, comemorativa do Jubileu de Ouro do Ipea,
os autores foram convidados a pensar como deveria ser o desenvolvimento brasileiro em um
intervalo de dez anos, a fim de se ter um pas com maior equidade social e mais elevado nvel
de bem-estar para a populao brasileira. Em termos ambientais, porm, particularidades como
resilincia, no linearidade das respostas a transformaes e certa inrcia dos sistemas biolgicos
tornam dez anos um perodo curto para o surgimento de fenmenos de abrangncia geogrfica
ampla, sendo adequado considerar neste exerccio prospectivo intervalos maiores, de trinta a
cinquenta anos, no mnimo. As aes para se ter um meio ambiente saudvel tambm nesse
horizonte de prazo, porm, devem ser adotadas com a mxima brevidade possvel.
No momento, pode-se afirmar que, historicamente, muitas pessoas tm se beneficiado da
explorao da biodiversidade e da converso de ecossistemas naturais em ecossistemas dominados pelo homem, processo que se acelerou muito nos ltimos cinquenta anos, resultando em
maior nvel de bem-estar mundial. Ao mesmo tempo, porm, estes ganhos tm sido atingidos
a custos crescentes, sob a forma de perda de biodiversidade e de degradao da maioria dos
servios ecossistmicos. A julgar pelas tendncias atuais de crescimento do uso de recursos e
de apropriao/degradao dos servios ecossistmicos pela humanidade, esses efeitos tendem
a se acentuar nos prximos trinta a cinquenta anos, sobretudo quando se consideram efeitos
sinrgicos com outros fenmenos ambientais que causam impactos em escala planetria.
Entre esses fenmenos esto as mudanas climticas globais, que afetam o funcionamento
dos ecossistemas e, portanto, sua capacidade de fornecimento dos servios ecossistmicos humanidade. No entanto, h um reconhecimento crescente, inclusive no mbito da Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, de que ecossistemas funcionais, saudveis, podem
aumentar a resilincia e a adaptao de comunidades humanas s mudanas climticas, por meio
do fornecimento de servios ecossistmicos. Dessa forma, a chamada adaptao baseada nos
ecossistemas parte importante das estratgias de adaptao s mudanas climticas, em complementao s mudanas comportamentais, solues de engenharia e medidas de reduo de
riscos, como o estabelecimento de sistemas de alerta precoce. necessrio, portanto, fomentar
iniciativas que busquem a implementao de medidas de adaptao baseadas em ecossistemas.
Dois exemplos seriam a conservao e recomposio de manguezais, que atuam como barreiras
naturais aos efeitos negativos da elevao do nvel do mar, e a recomposio de florestas em reas
degradadas, como forma de aumentar a capacidade de regulao de fluxos e a disponibilidade
de recursos hdricos, entre outros.
55
Ao longo deste captulo, foram apresentadas algumas causas de perda de biodiversidade

e de servios ecossistmicos, entre as quais a perda de habitat, cuja expresso mais evidente
no ambiente terrestre o desmatamento. Conclui-se tambm que o Brasil avanou bastante
no controle desse problema na Amaznia, o que s foi possvel a partir dos dados gerados
regularmente pelo INPE e de uma srie de polticas adotadas no mbito do PPCDAm. H que
se considerar, porm, que os dados existentes indicam que as maiores taxas de desmatamento
em territrio brasileiro na atualidade encontram-se no bioma Cerrado, considerado a savana
de maior biodiversidade mundial e onde nasce boa parte dos rios brasileiros. Nesse sentido,
necessrio reforar a estrutura de monitoramento da cobertura vegetal do Cerrado e dos demais
biomas extra-amaznicos, de tal modo que sejam gerados dados sobre o desmatamento em
bases regulares tambm para esses biomas. necessrio, tambm, que sejam implementadas
as medidas de combate ao desmatamento e s queimadas tal como previsto no PPCerrado,
utilizando-se o aprendizado adquirido no curso do PPCDAm.
A agricultura foi utilizada como exemplo de atividade que se beneficia da biodiversidade e dos
servios ecossistmicos, mas que, ao mesmo tempo, apresenta grande potencial de impact-los
e degrad-los. Porm, isto tambm vlido para diversas atividades econmicas que dependem
de recursos biolgicos ou de servios ecossistmicos em larga escala, de maneira direta
(como pesca comercial, extrativismo de produtos florestais madeireiros e no madeireiros, entre
outros) ou indireta. Nesta ltima categoria, incluem-se, por exemplo, atividades que requerem
a existncia de recursos hdricos em abundncia e qualidade, como abastecimento humano,
gerao de energia eltrica e irrigao para fins agrcolas. H indcios de que a recente falta de
chuvas (e, consequentemente, de gua para essas atividades) vivenciada pelos estados da regio
Sudeste, em que os reservatrios encontram-se em nveis perigosamente baixos, esteja associada
aos desmatamentos da regio amaznica, tal como havia sido previsto por modelos climticos.
Combinados, esses fatores levam a afirmar que necessrio e urgente que haja uma
mudana de paradigma, de tal forma que a biodiversidade e os servios ecossistmicos sejam
vistos e tratados, efetivamente, como importantes ativos do pas, extremamente necessrios
para um desenvolvimento sustentvel sob o ponto de vista econmico, social e ambiental.
Adicionalmente, eventos extremos, como a seca no Sudeste concomitantemente s cheias que
ora se observam na regio Sul, so avisos de que os prazos para ao esto se tornando cada
vez mais exguos. Portanto, preciso integrar a biodiversidade e os servios ecossistmicos ao
planejamento do desenvolvimento brasileiro, de maneira efetiva, o mais rapidamente possvel.
J existem diversos instrumentos de polticas pblicas capazes de viabilizar esse processo.
Em larga escala, devem ser mencionados o PPCDAm e o PPCerrado, o Plano Amaznia Sustentvel
(PAS) e os Zoneamentos Ecolgicos-Econmicos (ZEEs), existentes desde a escala da Amaznia
Legal, passando pela escala de estados e chegando a partes destes. Em menor escala, podem-se
mencionar os Planos Municipais de Conservao e Recuperao da Mata Atlntica, os Planos
Diretores Municipais, os Planos de Bacias Hidrogrficas, os Planos Municipais de Reduo de
Riscos, a Agenda 21 local, entre outros. Tambm se devem considerar os planos setoriais, como
o de saneamento ambiental, de moradia, de transporte e de mobilidade. essencial, porm, que
56
as recomendaes ambientais contidas nesses documentos sejam implementadas, com nfase na

necessidade de conservao e recuperao da biodiversidade e dos servios ecossistmicos.
Adicionalmente, para que ocorra a mudana de paradigma mencionada, considerando-se
que ocorrem conflitos de interesses, necessrio que haja uma governana capaz de mediar o
processo, unindo vises diversificadas em busca de um resultado comum. Um embrio dessa
governana j foi criado, por meio do estabelecimento da Iniciativa Capital Natural do Brasil,
coordenada pelo Ministrio do Meio Ambiente. Atualmente, esta iniciativa conta com a
participao de algumas instituies, entre as quais o Ministrio da Fazenda, o Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao, o Servio Florestal Brasileiro, o Ipea, o Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), a Confederao Nacional da Indstria, o PNUMA e a
Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GIZ).
Desenvolvido em consonncia com os princpios da TEEB, a Iniciativa Capital Natural do
Brasil tem trs objetivos principais: i) identificar e ressaltar os benefcios oriundos da conservao e do uso sustentvel da biodiversidade e dos servios ecossistmicos no pas, bem como
avaliar os custos de sua perda; ii) promover a incorporao da economia de ecossistemas e
da biodiversidade no processo de tomada de deciso em diferentes nveis, a respeito de como
utilizar o capital natural de maneira sustentvel; e iii) influenciar a implementao de polticas
pblicas (instrumentos e ferramentas de gesto) e de mudanas de comportamento privado
que garantam a proviso desse capital natural. A estrutura de governana da iniciativa constituda por uma Comisso Executiva, responsvel pela coordenao tcnica e metodolgica
no que diz respeito elaborao e ao acompanhamento dos estudos e de seus resultados, e
por uma Comisso de Coordenao, responsvel pelo planejamento, coordenao e validao
dos trabalhos e resultados da iniciativa. Na prtica, porm, estas comisses ainda no foram
plenamente implantadas, o que, no entanto, no tem impedido avanos, como a definio do
escopo dos estudos a serem realizados para consecuo dos objetivos da iniciativa.
Entretanto, a experincia do PPCDAm11 indica que parte do sucesso alcanado por este
plano deveu-se ao fato de a governana ter mobilizado as mais altas esferas do Executivo, sendo
coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e com a participao de treze ministrios.
Dessa forma, o mesmo modelo de governana poderia ser adotado para implementao da
Iniciativa Capital Natural do Brasil.
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59
CAPTULO 3
A DIVERSIFICAO PRODUTIVA COMO FORMA DE VIABILIZAR

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DA AGRICULTURA
FAMILIAR NO BRASIL
Regina Helena Rosa Sambuichi1
Ernesto Pereira Galindo2
Michel ngelo Constantino de Oliveira3
Rodrigo Mendes Pereira4
1 INTRODUO
A agricultura familiar5 abrange uma parcela importante da produo agropecuria no Brasil.
Segundo dados do Censo Agropecurio 2006, ela representa mais de 84% dos estabelecimentos agropecurios e concentra mais de 74% do pessoal ocupado nos estabelecimentos
brasileiros, produzindo a maior parte de muitos dos produtos alimentares consumidos pelas
famlias (por exemplo: 87% da mandioca; 77% do feijo preto; 63% do valor de produtos
da horticultura; 59% dos porcos; 58% do volume de leite de vaca; e 51% das galinhas).
Percebe-se, portanto, que, alm de ser essencial a muitas cadeias produtivas, vinculadas
principalmente produo de alimentos, a agricultura familiar responsvel por boa parte
da ocupao no campo e da distribuio de renda no meio rural.
A sua importncia social e econmica no fornecimento de alimentos, na gerao de
emprego e na dinmica territorial rural no se reflete, porm, na rea ocupada (apenas 24%
da rea dos estabelecimentos agropecurios ocupada pela agricultura familiar), o que decorrente da
elevada concentrao fundiria existente no pas (IBGE, 2009). Alm disso, embora a situao
esteja melhorando, ainda h uma maior concentrao relativa de pobreza e pobreza extrema
no meio rural 32% das famlias que residem no meio rural recebem menos de um quarto do
salrio mnimo per capita, contra menos de 10% na zona urbana (IBGE, 2011). Diante desse
quadro, observa-se que promover o desenvolvimento da agricultura familiar uma estratgia
importante para a reduo da pobreza e das desigualdades no campo.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
3. Professor da Universidade Catlica Dom Bosco (UCDB) de Campo Grande MS e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento
Nacional (PNPD) na Dirur do Ipea.
5. A agricultura familiar no Brasil, conforme definido pela Lei no 11.326/2006, abrange os agricultores que: i) no detenham, a qualquer ttulo, rea
maior que quatro mdulos fiscais; ii) utilizem predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou
empreendimento; iii) tenham um percentual mnimo da renda familiar originada de atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento,
na forma definida pelo Poder Executivo; e iv) dirijam seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia. A lei inclui tambm os silvicultores,
aquicultores, extrativistas, pescadores artesanais, povos indgenas, integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos e
comunidades tradicionais, desde que atendidas algumas condies.
Para promover o crescimento da produo agrcola familiar com sustentabilidade, ser

necessrio reduzir as suas vulnerabilidades e tambm conciliar os aspectos econmicos,
sociais e ambientais, de forma a manter a sustentao do seu desenvolvimento a longo prazo.
Nesse sentido, fundamental que se promova a diversificao dos seus sistemas de
produo, o que ter efeitos positivos importantes sobre a reduo dos riscos inerentes
produo, promoo da segurana alimentar e conservao de recursos naturais
e servios ecossistmicos (Lin, 2011; Bowman e Zilberman, 2013). Essa necessidade se
torna ainda mais relevante devido s ameaas representadas pela tendncia de agravamento
das instabilidades climticas, havendo urgncia para a adoo de estratgias que minimizem os
riscos associados produo agrcola, como forma de adaptao s mudanas climticas
globais (Seo, 2010; Kandulu, et al. 2012).
At ento, o modelo tecnolgico desenvolvido para a modernizao da agricultura no
mundo esteve basicamente voltado para a produo de monoculturas intensivas de larga escala.
Esse modelo, alm dos graves problemas causados sade e ao meio ambiente contaminao
por agrotxicos, emisses de gases de efeito estufa, eroso dos solos, perda de biodiversidade,
perda de nascentes etc. favoreceu a produo em grandes reas, contribuindo para aumentar
as desigualdades no campo e a concentrao fundiria (Sambuichi et al., 2012).
Uma crtica que tem sido feita s polticas de desenvolvimento agrrio, como o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), por exemplo, que elas tm
contribudo para disseminar a monocultura e a produo de commodities para exportao
entre os agricultores familiares, por meio da oferta de crdito e da difuso tecnolgica
(Guanziroli, 2007). De fato, necessrio promover o desenvolvimento tecnolgico dos
sistemas de produo familiares para melhorar a produtividade, aumentar a renda e reduzir
a pobreza. Entretanto, preciso que seja por intermdio de uma tecnologia adequada
realidade econmica, social e ambiental da agricultura familiar, de forma a promover o seu
crescimento com sustentabilidade. Isso indica a necessidade de algumas mudanas e ajustes
nas polticas voltadas para o setor.
Este texto tem como objetivo discutir a importncia da diversidade produtiva na agricultura familiar e propor estratgias e polticas para promover a diversificao como forma de
apoiar o desenvolvimento sustentvel da agricultura familiar no Brasil. Para isso, baseou-se
em reviso de literatura e na anlise de dados da Declarao de Aptido ao PRONAF (DAP),6
fornecidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). O captulo est dividido
em cinco sees, sendo a primeira esta introduo. A segunda seo apresenta o conceito
e os benefcios da diversificao; a terceira mostra um retrato da diversidade produtiva na
agricultura familiar brasileira; a quarta discute possveis estratgias para promover a diversificao da produo agrcola familiar no Brasil; e a quinta apresenta algumas consideraes
finais acerca do estudo.
6. A DAP um cadastro que identifica os agricultores familiares, e/ou suas formas associativas, como aptos a serem beneficirios das polticas de
desenvolvimento agrrio, como o crdito rural do PRONAF, por exemplo.
62
A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
2 DIVERSIFICAO PRODUTIVA: CONCEITO E BENEFCIOS

2.1 O conceito de diversificao
A literatura sobre diversificao na agricultura apresenta diferentes abordagens, de acordo com a
rea e o enfoque dos estudos realizados. Na rea de desenvolvimento rural, os trabalhos abordam
a diversificao dos meios de vida (livelihood), significando o aumento da complexidade do
portflio de atividades desenvolvidas pelas famlias rurais, visando garantir a subsistncia e a
reproduo do ncleo familiar (Ellis, 1998; Schneider, 2010). Nesse portflio de atividades
e possveis fontes de renda, incluem-se as atividades desenvolvidas dentro da fazenda ou do
estabelecimento agropecurio (on-farm), abrangendo a produo agropecuria, a agroindstria
familiar e outras atividades no agrcolas; e as atividades desenvolvidas fora da fazenda ou do
estabelecimento da famlia (off-farm), como empregos, alm de outras fontes de renda, como
arrendamentos, aposentadorias, benefcios sociais e remessas de dinheiro provenientes de
membros que migraram para a rea urbana (Ellis, 1998). A diversificao entendida principalmente como uma estratgia necessria para diminuir a vulnerabilidade das famlias frente
s incertezas e aos riscos a que esto expostas (Niehof, 2004). Destaca-se tambm a diferena
entre diversidade de renda, que se refere variedade de fontes de renda de uma famlia em um
dado momento, e diversificao, que significa o processo de aumento da complexidade desses
rendimentos em um perodo de tempo (Ellis, 1998; Schneider, 2010).
Os estudos sobre o tema na literatura econmica enfocam principalmente as vantagens e as
desvantagens econmicas das empresas agrcolas diversificarem a produo ou se especializarem
em um nico tipo de produto (Weiss e Briglauer, 2000; Bowman e Zilberman, 2013).
Esses estudos incluem anlises tericas e/ou pesquisas empricas, abrangendo temas relacionados
a possveis fontes de economias de diversificao, eficincia da produo diversificada,
resilincia dos sistemas e outros (Chaplin, 2000; Coelli e Fleming, 2004; McNamara e
Weiss, 2005; Li et al., 2009; Lin, 2011; Kandulu et al., 2012; Abson, Fraser e Benton, 2013).
Uma abordagem muito frequente a anlise dos fatores que determinam a diversificao da
produo, relacionados principalmente s caractersticas socioeconmicas dos produtores (Pope
e Prescott, 1980; Bosma et al., 2005; Culas e Mahendrarajah, 2005; Mcnamara e Weiss, 2005;
Bravo-Ureta, Cocchi e Sols, 2006; Oliveira Filho et al., 2011; Singha et al. 2012; Longpichai,
2013). J na literatura agroecolgica, o enfoque dado importncia da agrobiodiversidade
para a estabilidade e produo dos agroecossistemas e a conservao da qualidade ambiental
(Altieri, 1999; Jackson, Pascual e Hodgkin, 2007).
Dentro do tema mais amplo da diversificao de rendas e meios de vida na agricultura
familiar, este captulo trata especificamente sobre a diversificao da produo agropecuria
(figura 1). No estabelecimento, essa diversificao pode incluir a produo de diferentes
tipos de culturas, como lavouras, pecuria, silvicultura, piscicultura, e tambm de diversas
variedades genticas em uma mesma cultura. As formas de diversificar a produo incluem
sistemas rotativos, em que diferentes culturas se sucedem no tempo; sistemas consorciados,
em que diferentes culturas ou variedades so cultivadas ao mesmo tempo em uma rea de
63
cultivo misto; e talhes separados de diferentes culturas em uma mesma fazenda (Altieri,
1999; Lin, 2011). Em relao paisagem, a diversificao abrange, do ponto de vista
econmico, diferentes tipos de produtos em uma mesma regio e, do ponto de vista ambiental,
mosaicos de diferentes formas de uso da terra, incluindo diferentes tipos de agrossistemas
intercalados com reas naturais protegidas. A diversificao da produo, alm de apresentar
benefcios econmicos e sociais, os quais tambm so evidenciados por outras formas de
diversificao de renda, apresenta, ainda, importantes benefcios ambientais, que so fundamentais quando se pensa na sustentabilidade do desenvolvimento rural a longo prazo
(Lin, 2011; Davis et al., 2012).
FIGURA 1
Formas de diversificao da renda no meio rural e principais benefcios

Diversificao da renda
Diversificao da produo agropecuria
Na fazenda
Na paisagem
Tipos de
cultura
- Variedade de produtos
em uma regio
- Mosaico de diferentes
formas de uso da terra
Tipos de
diversidade
Tipos de
sistema
Benefcios
- Lavoura
- Pecuria
- Floresta
- Piscicultura
Outros tipos de diversificao

Na fazenda
- Agroindstria
- Turismo rural
- Artesanato
Fora da fazenda
- Empregos
- Aposentadorias
- Bolsas
- Diversidade de espcies de cultura

- Diversidade de variedades genticas
- Rotativos
- Consrcios
- Talhes de diferentes culturas
Segurana da renda
Segurana alimentar
Conservao ambiental
2.2 Por que diversificar a produo?

A deciso de especializar ou diversificar a produo influenciada por vrios fatores.
Alm das vantagens e das desvantagens econmicas de adotar cada tipo de produo, diferentes
oportunidades e limitaes podem afetar a deciso dos produtores (Schroth e Ruf, 2014).
Em particular, os agricultores tendem a buscar atividades que aumentem a sua renda, reduzam o
risco financeiro e fsico, diminuam as exigncias de trabalho e sejam convenientes ou agradveis
(Bowman e Zilberman, 2013). Em geral, tem-se observado uma tendncia de especializao
dos processos produtivos no setor agropecurio, o que decorre principalmente do processo de
modernizao da agricultura, o qual se iniciou nos pases desenvolvidos na sequncia da revoluo
industrial e depois se disseminou pelos pases em desenvolvimento com a Revoluo Verde.7
7. Programa promovido por pases industrializados, que ganhou fora a partir do trmino da segunda guerra mundial, cujo objetivo disseminar a
modernizao da agricultura nos pases em desenvolvimento, por meio da difuso de pacotes tecnolgicos baseados no uso intensivo de insumos
qumicos e sementes geneticamente modificadas.
64
Como diferentes produtos apresentam oportunidades diferenciadas de retornos econmicos, pode parecer ao produtor que mais vantajoso para ele concentrar todos os seus
recursos para cultivar aquele produto que lhe proporcione um maior rendimento. Alm disso,
especializando a sua produo, ele pode obter tambm ganhos de escala, aproveitando melhor
as suas instalaes de beneficiamento, armazenamento e transporte e reduzindo os custos
de comercializao (Schroth e Ruf, 2014). A especializao da produo pode levar, ainda, a
ganhos de eficincia, por meio da diviso de recursos de trabalho e gesto. Esta diviso serve
para tirar proveito de competncias especializadas, economizando tempo em uso de trabalho
por no ter que alternar entre as tarefas (Coelli e Fleming, 2004). Em geral, os sistemas diversificados tendem a ser de gesto mais complexa e mais intensivos em uso do trabalho.
Diante dessas vantagens apresentadas pela especializao produtiva, fundamentadas na
lgica do modelo de produo industrial, o processo de modernizao da agricultura baseou-se
em sistemas intensivos de monoculturas, levando a uma crescente especializao da produo
agropecuria. Para apoiar o aumento de produtividade desses sistemas, o desenvolvimento
tecnolgico fundamentou-se fortemente em insumos qumicos, mecanizaes e biotecnologia,
aumentando, assim, a vantagem competitiva da especializao. A aplicao de fertilizantes
sintticos, por exemplo, eliminou a necessidade de uso dos resduos de animais como insumos
complementares produo agrcola. O uso de defensivos qumicos reduziu a necessidade
de uso de sistemas rotativos ou consorciados para reduzir a incidncia de pragas e doenas.
A biotecnologia aumentou a uniformidade dos cultivos e favoreceu a mecanizao, a qual
reduziu a intensidade do uso do trabalho (Lin, 2011). Por sua vez, o aumento da capacidade
de armazenamento e de transporte de produtos para longas distncias possibilitou o acesso a
novos mercados e favoreceu a produo em larga escala. A criao de novas oportunidades
de trabalho no meio urbano, com salrios mais altos do que na agricultura, elevou os custos de
oportunidade do trabalho. Alm disso, o xodo rural e a diminuio do tamanho das famlias
levaram escassez de mo de obra, dificultando e encarecendo sistemas de produo mais
intensivos nesse tipo de recurso (Bowman e Zilberman, 2013).
A produo em sistemas diversificados ou policulturais passou, ento, a ser vista por
muitos como sinnimo de atraso tecnolgico, relacionada cultura de subsistncia e pobreza
rural nos pases em desenvolvimento, onde a modernizao tecnolgica no conseguiu chegar.
De fato, em muitos casos, os agricultores mais pobres diversificam a sua produo para ter
o que comer. Pellegrini e Tasciotti (2014) estudaram os efeitos de diversificao de culturas
sobre nutrio (diversidade da dieta) e o rendimento (culturas vendidas) das famlias rurais em
oito economias em desenvolvimento e concluram que a grande maioria das famlias cultiva
uma variedade de culturas, apesar da modesta contribuio para o rendimento. Observou-se uma
correlao positiva entre o nmero de plantas cultivadas, a renda familiar e a diversidade da
dieta, mostrando que a diversificao importante para a sobrevivncia e a segurana alimentar
das famlias rurais nesses pases.
importante destacar, porm, que os benefcios da diversificao no se limitam ao
aumento da segurana alimentar em sistemas de plantio de subsistncia. Entre as motivaes
65
econmicas que levam os produtores a diversificarem a produo, a mais destacada na literatura

a minimizao dos riscos (Pope e Prescott, 1980; Quiroz e Valds, 1995; Ellis, 1998; Chaplin,
2000; Lin, 2011; Kandulu et al., 2012; Abson, Fraser e Benton, 2013; Bowman e Zilberman,
2013). Na produo agrcola, alm dos riscos econmicos, como preo e comercializao, os
produtores esto expostos tambm a riscos ambientais, como incertezas climticas, pragas e
doenas, que podem afetar fortemente a produo. Desse modo, garantir a segurana da renda
passa a ter uma importncia fundamental, principalmente para os pequenos, que tem menos
condio de resistir a grandes impactos no oramento familiar (Ellis, 1998).
A estabilidade de um sistema composta por sua resistncia, que a sua capacidade
de resistir a um impacto ou uma perturbao sem ser alterado, e sua resilincia, que corresponde
ao poder de se reestruturar e voltar a funcionar aps ser alterado por uma perturbao.
Um sistema estvel menos vulnervel e apresenta maior sustentabilidade a longo prazo (Ellis,
1998). Um dos principais benefcios da diversificao aumentar a estabilidade dos sistemas.
Por exemplo, os sistemas agrcolas biodiversos so mais resistentes a pragas e doenas e
apresentam maior resilincia a perturbaes climticas como secas e furaces (Lin, 2011).
Esses efeitos so observados tambm no que diz respeito paisagem. Abson, Fraser e Benton
(2013), estudando os retornos econmicos agropecurios em terras baixas na Inglaterra,
mostraram que a diversidade de uso da terra dentro de uma paisagem proporciona retornos
mais estveis, em comparao com uma nica forma de uso da terra, a qual pode dar retornos
esperados mais altos, porm de alta volatilidade, em face de perturbaes exgenas.
Atualmente, com o aumento das incertezas causado pelas mudanas climticas globais,
torna-se ainda mais crtica a necessidade de adotar estratgias para minimizar os riscos econmicos das populaes mais vulnerveis. O Painel Intergovernamental sobre Mudanas
Climticas (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC), em seu quinto relatrio
de avaliao (2013), destacou a importncia de aumentar a resilincia dos sistemas de
produo agroalimentar, pois, mesmo que os pases consigam reduzir as emisses de carbono,
todos ainda sofrero os efeitos das emisses histricas acumuladas, o que torna fundamental
promover a adaptao s inevitveis mudanas climticas que viro. Algumas regies, como
as semiridas, sofrero mais intensamente os efeitos dessas mudanas.
Pesquisas j vm mostrando que a diversificao uma estratgia fundamental para lidar
com os riscos associados s mudanas climticas. Seo (2010), por meio de anlises microeconomtricas em propriedades rurais africanas, mostrou que as fazendas mistas so mais resilientes e
tero maior vantagem relativa, no futuro, em um clima mais quente, o que vai incentivar mais
agricultores a adotarem sistemas mistos de produo. Fazendas especializadas so altamente
vulnerveis, podendo perder at 75% de sua renda anual em um cenrio de mudana mais
drstica. Na Austrlia, Kandulu et al. (2012), utilizando modelagem com simulao de Monte
Carlo,8 concluram que a diversificao pode ser uma eficaz estratgia para a proteo contra
o risco econmico induzido pelo clima para agricultores em zonas marginais de sequeiro.
8. Mtodo estatstico que consiste em simulaes repetidas de amostragens aleatrias, gerando uma distribuio de probabilidade dos resultados possveis.
66
No caso brasileiro, recomenda-se tambm a adoo de sistemas agrcolas biodiversos, como

os agroflorestais e os agrossilvopastoris, como estratgia de adaptao s mudanas climticas,
especialmente nas zonas do semirido nordestino (Balbino et al., 2011).
Alm da minimizao dos riscos, o aumento da renda tambm uma motivao que leva
muitos agricultores a diversificar (Schroth e Ruf, 2014). Di Falco et al. (2010), estudando
a rentabilidade de fazendas na Bulgria, mostraram que aquelas que cultivam uma gama de
produtos diferentes tendem a apresentar uma renda mais alta quando comparadas com aquelas
que no o fazem, concluindo que existem benefcios econmicos associados com a diversificao
de culturas. No Brasil, Perondi (2007), estudando os meios de vida de agricultores familiares
no sudoeste do Paran, tambm encontrou uma renda agropecuria maior nas famlias com
maior diversidade de culturas. Estudos mostram algumas possveis fontes de economias de
diversificao que podem tornar um sistema diversificado mais rentvel que o especializado.
Uma fonte a economia de escopo, que ocorre quando os custos de produzir dois produtos
em conjunto so menores que produzi-los separadamente (Mcnamara e Weiss, 2005; Chavas
e Kim, 2010). Por exemplo, o plantio de espcies leguminosas em consrcios com outras
lavouras reduz a necessidade de uso de fertilizantes nitrogenados. A rotao de lavouras com
pasto no sistema de integrao lavoura-pecuria reduz o custo de recuperao das pastagens
(Balbino et al., 2011).
O plantio em sistemas diversificados pode levar tambm a um aumento da produtividade.
Li et al. (2009), por exemplo, testaram consrcios de tabaco, milho, cana de acar,
batata, trigo e fava em mais de 15 mil hectares de lavoras na China e mostraram que algumas
combinaes aumentaram a produtividade das culturas em at 84,7%. Outra possvel fonte
de economia de diversificao o aumento da eficincia alocativa. Esse aumento de eficincia
pode ser derivado, por exemplo, de um melhor uso do trabalho e da terra nos momentos de
intervalo entre as produes, devido caracterstica sazonal de muitas produes agrcolas
(Coelli e Fleming, 2004). O plantio de milho no intervalo da safra de soja, por exemplo, tem
um efeito poupa-terra, permitindo o aumento da produo sem necessidade de aumentar o
tamanho da rea cultivada. Condies locais heterogneas em uma mesma fazenda podem
favorecer tambm a diversificao de culturas, com aumento de produtividade e eficincia
total do sistema (Schroth e Ruf, 2014). Estudos realizados em diversas regies do planeta
mostram que a maior ou menor eficincia dos sistemas diversificados depende dos tipos de
culturas utilizados, das condies ambientais, das caractersticas dos produtores e da maneira
como feita a alocao dos recursos, principalmente do trabalho, nesses sistemas (Bosma
et al., 2005; Rahman, 2009).
Nesse sentido, importante destacar que as vantagens que os sistemas de produo
diversificados podem proporcionar para os agricultores so muito dependentes da maneira
como essa diversificao realizada. Quando entre commodities agrcolas, por exemplo, tem
pouco efeito sobre o risco de variao de preos, pois, como Quiroz e Valds (1995)
demonstraram, os preos desses produtos tendem a ser muito correlacionados. Perondi (2007)
mostrou que as rendas maiores e mais estveis entre os agricultores familiares foram obtidas
67
quando a diversificao da produo agropecuria foi acompanhada de uma agregao de

renda produo, via beneficiamento em agroindstrias, por exemplo, quando comparado
com a diversificao apenas com commodities agrcolas.
A diversificao da produo agropecuria apresenta tambm vrios outros benefcios
que vo alm dos seus efeitos diretos sobre a renda e a segurana alimentar dos agricultores.
Muito j se questiona atualmente a respeito dos impactos negativos dos sistemas de monocultura
intensiva sobre a qualidade dos alimentos e a conservao dos recursos naturais (Bowman
e Zilberman, 2013). A aplicao massiva de agrotxicos e fertilizantes nesses sistemas pode
causar efeitos negativos sobre a sade da populao e a conservao da biodiversidade, alm
de contribuir para o agravamento das mudanas climticas, devido s emisses de carbono
realizadas durante o processo de produo desses insumos qumicos. A diversificao dos
sistemas agrcolas, pelo aumento tanto do nmero de culturas como de variedades genticas,
contribui para o controle de pragas e doenas, reduzindo a necessidade de aplicao de agrotxicos.
A combinao de culturas pode diminuir tambm o uso de fertilizantes qumicos e contribuir
para uma melhor conservao do solo (Li et al., 2009; Lin, 2011).
Os efeitos positivos da diversificao estendem-se tambm sobre a conservao da biodiversidade natural, auxiliando a manter a diversidade de plantas e animais nos remanescentes
de vegetao nativa e os servios ecossistmicos que estes prestam s populaes humanas.
A conservao de polinizadores, por exemplo, um servio importante que as paisagens
diversificadas ajudam a manter e que pode ter efeitos econmicos significativos sobre a prpria
produo agrcola (Vrdoljak e Samways, 2014). Alguns tipos de sistemas diversificados, como
sistemas agroflorestais e integrao lavoura-pecuria-floresta, contribuem ainda para o sequestro
de carbono da atmosfera, servindo para mitigao do aquecimento global (Vilela Martha
Jnior e Marcho 2012; Schroth et al., 2013).
A diversificao produtiva pode apresentar efeito positivo tambm sobre o desenvolvimento
regional. Fiszbein (2013) estudou os efeitos de longo prazo da diversificao agrcola sobre a
produtividade industrial e renda per capita em municpios dos Estados Unidos e encontrou
indicaes de que a estrutura da produo agrcola em estgios iniciais de desenvolvimento afeta
o processo de crescimento. De acordo com as estimativas, um aumento de um desvio-padro
de diversificao agrcola em 1860 levou a um ganho de cinco pontos percentuais (p.p.) na
renda per capita em 2000. Uma avaliao exploratria dos diferentes canais de causalidade
mostrou evidncias que apontam para os efeitos positivos sobre a formao de capital humano
e a diversificao industrial como causas do aumento da renda.
Muitos desses efeitos positivos da diversificao, portanto, constituem-se em externalidades
do processo produtivo, que, muito alm dos agentes diretamente envolvidos com a compra e
a venda dos produtos agrcolas, beneficiam toda a sociedade. Boody et al. (2005) analisaram
como duas bacias hidrogrficas em Minnesota, Estados Unidos, se sairiam sob uma variedade
de cenrios futuros de uso da terra e concluram que uma mistura de usos agrcolas em combinaes que maximizam a diversidade produtiva e a rentabilidade gera os melhores resultados,
68
aumentando os lucros e a biodiversidade, reduzindo as externalidades ambientais negativas

(por exemplo, impactos sobre a qualidade da gua, gases de efeito estufa, sedimentao e
inundao) e criando uma soluo ganha-ganha-ganha (Lin, 2011), em que ganha o
agricultor, ganha a sociedade e ganha o meio ambiente.
2.3 Externalidade e bem-estar
Uma questo importante a respeito da diversidade produtiva na agricultura familiar brasileira
se deveria haver ou no uma poltica governamental no sentido de estimular a diversificao.
Ser que as escolhas feitas pelos agricultores quanto ao seu grau de diversidade da produo
j no seriam timas em termos de bem-estar social? Porque a necessidade de interveno?
Sabe-se que a alocao de recursos produtivos escolhida pelo mercado via sistema de preos
seria eficiente num mundo sem falhas de mercado. De acordo com o conhecido Primeiro
Teorema do Bem-Estar,9 sob essas condies, haveria eficincia alocativa do ponto de vista
social, sem a necessidade de interveno do governo. Argumenta-se aqui, porm, que, no caso
do grau de diversidade da produo agrcola, existem falhas de mercado que demandam a ao
governamental para que a eficincia alocativa seja obtida.
Muitos dos argumentos a favor da diversificao citados neste captulo so internos, no
sentido de haver mercados e preos para eles, e o agricultor os leva em considerao na hora de
escolher seu grau de diversidade, visando o maior lucro possvel. Esse o caso, por exemplo, da
proteo ao risco que a diversidade oferece ao agricultor que tipicamente avesso ao risco.
Isso vale para proteo tanto no tocante volatilidade dos preos dos produtos quanto no que
concerne volatilidade no rendimento das lavouras. o caso tambm do efeito benfico que
a rotatividade das lavouras exerce sobre o possvel esgotamento do solo.
Entretanto, a diversificao dos ecossistemas agrcolas exerce efeitos indiretos sobre o
meio ambiente e a sociedade que no so considerados pelo agricultor, porque no afetam
diretamente a rentabilidade da lavoura ou, quando afetam, o agricultor, percebe e considera
em sua deciso apenas uma parte dos benefcios totais gerados. So, portanto, externalidades.
Trata-se de ganhos sociais, e no apenas privados, incluindo-se a, por exemplo, a questo da
segurana alimentar.
O plantio de alimentos diversificados garante a segurana alimentar dos pequenos
agricultores mesmo nos momentos menos favorveis do mercado, contribuindo para manter
o agricultor no campo e gerando externalidades positivas, ao evitar problemas sociais como o
inchamento das favelas e o aumento da violncia urbana, os quais implicariam mais gastos
pblicos com urbanizao e segurana. Alm disso, em situao de baixa segurana alimentar, as
pessoas ficam mais doentes e dependem mais do apoio pblico, aumentando a presso sobre o
sistema pblico de sade. Notadamente, a agrobiodiversidade permite a produo de alimentos
mais variados e saudveis, com menor teor de agroqumicos, contribuindo para melhorar a
alimentao no apenas dos agricultores, mas tambm da sociedade em geral.
9. Esse teorema prova matematicamente que, em um mercado competitivo sem falhas, o equilbrio de mercado socialmente eficiente (Arrow, 1951).
69
Sendo a externalidade um tipo de falha de mercado, pode-se melhorar a alocao de

recursos produtivos via intervenes governamentais. No caso, a diversificao gera externalidades positivas sociais e ambientais, de modo que o equilbrio de mercado apresenta um
nvel de diversidade mais baixo que o socialmente timo. Portanto, polticas de incentivo
diversificao podem aproximar a alocao de recursos produtivos de seu ponto de eficincia
mxima (Baumgartner e Quaas, 2010).
3 A DIVERSIDADE PRODUTIVA DA AGRICULTURA FAMILIAR BRASILEIRA
3.1 Mtodo de coleta e anlise de dados
Para obter um retrato da diversidade produtiva dos agricultores familiares no Brasil, foi utilizada uma
abordagem cross-section a partir do banco de dados da DAP do MDA. Os dados foram extrados
de 2012, abrangendo um universo de aproximadamente 4,3 milhes de declaraes cadastradas.
A diversidade produtiva foi mensurada com base na diversidade de renda da produo
agropecuria. Por esta razo, foram excludos da anlise todos os agricultores que no tinham
ou no declararam nenhum tipo de renda proveniente dessa produo. Com esse primeiro
corte, foram eliminados da base de dados aproximadamente 1,1 milho de DAPs. A amostra
utilizada na pesquisa, portanto, foi de 3,2 milhes de DAPs, em que os agricultores familiares
declararam ter renda da produo agropecuria de um ou mais produtos no seu estabelecimento.
Utilizou-se o ndice de diversidade de Simpson (SID) (Simpson, 1949), um dos mais
utilizados na literatura especfica, para mensurar a diversidade produtiva existente dentro dos
estabelecimentos da agricultura familiar. O ndice foi calculado com base no valor bruto da
produo (VBP) declarado na DAP para cada produto, utilizando a seguinte frmula:
em que Xi o VBP da i-sima cultura, enquanto

o valor proporcional do VBP da
i-sima cultura sobre o VBP total do agricultor. Caso o produtor explore apenas uma cultura,
o valor do SID ser igual a 0 e, medida que aumenta a diversidade da renda, o valor do SID
tende a se aproximar de um.
Para fins de estudo do grau de diversidade, foram criadas quatro faixas ou categorias a
partir da distribuio dos dados. As faixas de anlise foram:
muito especializado: SID = 0 (um nico produto);
especializado: SID > 0,0 e 0,35;
diversificado: SID > 0,35 e 0,65; e
muito diversificado: SID > 0,65.
70
O ndice leva em conta no apenas o nmero de produtos, mas principalmente o quanto

cada produto contribui para a renda total do agricultor. Por exemplo, se o agricultor que no
monocultor tiver mais de 80% da sua renda proveniente de um nico produto, ele ser classificado na categoria de especializado, mesmo que produza uma grande variedade de produtos.
J se o agricultor produzir apenas dois itens, mas estes tenham pesos semelhantes na renda, ele
entrar na faixa de diversificado. Para ser classificado como muito diversificado, o agricultor
deve produzir pelo menos trs itens com pesos semelhantes na renda.
3.2 Resultados
A tabela 1 retrata a diversidade produtiva dos agricultores familiares brasileiros em 2012,
mostrando que a maioria dos estabelecimentos apresentou uma produo diversificada
(47% diversificado e 18% muito diversificado). Mais de 2 milhes de agricultores familiares
enquadraram-se em uma dessas duas categorias, correspondendo a 65% dos estabelecimentos
da amostra e a 54% do VBP total.
TABELA 1
Nmero de estabelecimentos agropecurios, VBP total e VBP por estabelecimento (VBP/N), por grau de
diversidade da renda da produo agropecuria da agricultura familiar (2012)
Grau de diversidade
Estabelecimentos
Nmero
VBP
%
R$ bilhes
VBP/N
%
R$
Muito especializado
809.936
25
13,3
31
16.445,28
Especializado
316.133
10
6,6
15
21.005,49
Diversificado
1.494.889
47
18,3
42
12.212,36
562.522
18
5,3
12
9.471,96
3.183.480
100
43,5
100
13.678,26
Muito diversificado
Total
Fonte: DAP/MDA.
Observa-se, porm, que o VBP total dividido pelo nmero de estabelecimentos foi maior
nas faixas dos produtores especializados e muito especializados (tabela 1), indicando que os
agricultores familiares especializados tendem a apresentar em mdia um VBP maior que
os agricultores diversificados.
O grfico 1 mostra a distribuio percentual dos estabelecimentos por grau de diversificao
em cada faixa de renda da produo agropecuria e d uma ideia muito clara de que a especializao produtiva na agricultura familiar no Brasil est associada a VBP mais altos. Por exemplo,
na faixa mais baixa de renda, de at R$ 20 mil/ano, 32% dos estabelecimentos so considerados
especializados ou muito especializados. Esse percentual aumenta progressivamente at chegar em
62% na faixa mais alta de renda, acima de R$ 200 mil/ano. Por sua vez, 68% so diversificados
ou muito diversificados na faixa mais baixa de renda. Na medida em que se aumenta a faixa de
renda, o grau de diversificao produtiva dos estabelecimentos diminui, e os estabelecimentos
diversificados ou muito diversificados passam a representar apenas 38% do total.
71
GRFICO 1
Distribuio dos estabelecimentos da agricultura familiar, por grau de diversidade em cada faixa de renda
da produo agropecuria (2012)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
> 0 20.000
> 20.000 80.000
> 80.000 200.000
> 200.000
R$
Muito diversificado
Especializado
Diversificado
Muito especializado
Fonte: DAP/MDA.
Nota: Correspondente ao VBP anual.
Comparando o grau de especializao dos produtores nas diferentes regies, observa-se

que o percentual de estabelecimentos com produo diversificada (somando diversificados
e muito diversificados) foi maior nas regies Nordeste (70%) e Sul (61%), sendo estas
tambm as regies que apresentaram maior nmero de agricultores familiares na amostra
analisada. J o percentual de estabelecimentos muito especializados foi maior nas regies
Centro-Oeste (42%) e Sudeste (36%). Observa-se, tambm, que os produtores muito
especializados predominaram nas faixas de renda mais altas em todas as regies, com exceo
da regio Sul, onde os estabelecimentos diversificados tiveram maior incidncia em todas
as faixas de renda (tabela 2).
TABELA 2
Nmero e percentual de estabelecimentos da agricultura familiar por grau de diversidade e por faixa de
renda da produo agropecuria Grandes Regies (2012)
Faixa de renda
Total
0-20.000
>20.000-80.000
>80.000-200.000
>200.000
205.602
100
100
100
100
100
Muito especializado
78.361
38
41
24
50
74
Especializado
19.279
12
15
17
Diversificado
79.567
39
37
48
26
Muito diversificado
28.395
14
13
16
Norte
1
(Continua)
72
(Continuao)
Faixa de renda
Total
0-20.000
>20.000-80.000
>80.000-200.000
>200.000
1.935.904
100
100
100
100
100
Muito especializado
435.647
23
22
31
39
39
Especializado
138.977
14
18
17
Diversificado
968.097
50
50
35
32
33
Muito diversificado
393.183
20
20
20
11
10
Sudeste
412.928
100
100
100
100
100
Muito especializado
149.646
36
28
47
49
51
Especializado
51.062
12
16
17
19
Diversificado
135.993
33
35
31
29
25
76.227
18
28
Sul
552.534
100
100
100
100
100
Muito especializado
Nordeste
Muito diversificado
113.910
21
24
18
17
23
Especializado
98.243
18
16
20
17
26
Diversificado
283.103
51
50
52
53
42
Muito diversificado
57.278
10
10
10
13
Centro-Oeste
76.512
100
100
100
100
100
Muito especializado
32.372
42
33
49
60
56
Especializado
8.572
11
10
12
13
16
Diversificado
28.129
37
42
33
25
25
7.439
10
15
Muito diversificado
Fonte: DAP/MDA.
Nota: Correspondente ao VBP.
3.3 Discusso
A observao de que a especializao produtiva predominante nos estabelecimentos que geram
maior valor da produo agropecuria levanta duas questes. A primeira delas diz respeito ao
motivo. Por que agricultores mais pobres optam por produes mais diversificadas enquanto
os mais ricos optam por uma maior concentrao? A segunda questo diz respeito relao de
causalidade. Seria a opo pela especializao geradora de riqueza devido a um eventual ganho
de escala com a monocultura? Ou seja, o grau de especializao/diversificao explica a renda?
Ou ser que o nvel de renda familiar explica a opo pelo grau de especializao/diversificao?
Por um lado, vale notar que a diversidade produtiva tem um papel importante de prover
segurana alimentar aos agricultores (Bravo-Ureta, Cocchi e Sols, 2006). Esse papel to mais
importante quanto menor o nvel de renda familiar, de modo que seria natural que famlias
73
mais pobres optassem por diversificar a produo. Muito mais que uma opo, para esses produtores, a diversificao muitas vezes uma necessidade para garantir a sobrevivncia e uma
forma de enfrentamento das crises associadas aos riscos inerentes produo. Vale tambm
destacar que a renda dos agricultores, na maioria das vezes, no composta apenas pelo valor
da venda da produo agropecuria, e as estratgias de diversificao da renda podem incluir,
alm da produo de subsistncia, as atividades realizadas fora da fazenda e outras fontes de
renda. Muitas vezes, os produtores nas menores faixas de VBP apresentam rendas mais elevadas
de outras fontes, o que dificulta fazer inferncias sobre relaes de causalidade sem levar em
conta essas outras fontes de renda. As relaes entre a diversidade de renda, os nveis de renda e
a distribuio de renda so bastante complexas e, como muitas outras facetas da diversificao
de meios de vida, so pouco explicadas por generalizaes e devem ser colocadas em contextos
especficos (Ellis, 1998).
Por outro lado, o maior grau de especializao entre os agricultores que apresentaram
maior valor da produo agropecuria um importante indcio de que os agricultores que
esto tendo maior sucesso em produzir para o mercado esto se tornando mais especializados.
Guanziroli (2007) estudou o grau de especializao/diversificao da produo agropecuria da
agricultura familiar com base nos dados do Censo Agropecurio 1996, utilizando um ndice
que mede o valor proporcional da renda do produto principal sobre o valor total da produo,
e mostrou que agricultores mais especializados foram os que obtiveram em mdia a maior renda
total da produo, tanto por estabelecimento quanto por unidade de rea. Esse estudo mostrou
tambm que o sistema de produo diversificado era o mais frequente, mas os agricultores
com maior grau de especializao da renda e maior integrao ao mercado foram os que
tiveram maior renda agrcola. Utilizando essa mesma metodologia, Guanziroli, Buainain e
Di Sabbato (2012) compararam os dados dos censos agropecurios de 1996 e 2006 e mostraram
ter havido aumento do percentual de produtores especializados no perodo, evidenciando a
tendncia de especializao da produo agrcola familiar no Brasil. De acordo com o ndice
de concentrao da renda aplicado por esses autores, os produtores com renda especializada j
se constituam maioria (56%) dos produtores em 2006, representando um percentual ainda
mais alto (72%) entre os agricultores situados na faixa mais elevada de renda.
A explicao para essa associao da especializao produtiva com valores mais altos de
renda da produo agropecuria, muito alm de possveis ganhos de escala com a especializao,
est no maior uso de tecnologia e maior acesso s polticas de fomento da produo apresentado pelos agricultores situados nas maiores faixas de renda da produo. Como as tecnologias
desenvolvidas para o aumento da produtividade so principalmente baseadas na monocultura
intensiva, o maior uso dessas tecnologias induz fortemente a uma tendncia de especializao.
Alm disso, o crdito fornecido pelos bancos, em geral, orientado para o financiamento de
itens especficos associados a cultivos em sistema de monocultura, e os agricultores que tm
acesso a esse crdito so tambm induzidos especializao. A poltica de seguro agrcola, por
diminuir o risco associado produo, outro fator que favorece a deciso do agricultor de se
especializar (Di Falco e Perrings 2005; ODonoghue, Roberts e Key, 2009).
74
importante destacar tambm que o VBP, na realidade, no corresponde exatamente

renda agrcola do produtor, pois no leva em conta os custos de produo. Muitas das
vantagens dos sistemas de produo diversificados, como a economia de escopo, esto vinculadas a uma reduo dos custos, o que no quantificado nesta anlise, baseada no VBP.
Outras vantagens importantes da diversificao esto associadas ao aumento da resilincia e
reduo da volatilidade dos retornos (Lazzarotto et al., 2009; Abson, Fraser e Benton, 2013),
o que este estudo tambm no aborda. Portanto, no possvel afirmar com base nesta anlise,
e seria intil generalizar, que a especializao seria a causadora do aumento da renda dos agricultores. O que, de fato, os dados indicam que a especializao est associada ao contexto
da modernizao e do crescimento da produo agrcola familiar no Brasil.
Vrios fatores podem explicar as diferenas observadas no grau de diversidade de renda
da produo agropecuria entre as grandes regies brasileiras. Fatores de infraestrutura, como
estradas, que podem afetar a disponibilidade de insumos e acesso ao mercado, fatores ambientais, fatores histricos, como a forma de colonizao, ligaes tradicionais a determinadas
culturas, o nvel de escolaridade dos agricultores, entre outros, podem afetar o percentual de
produtores especializados ou diversificados em uma regio (Chaplin, 2000). No caso da regio
Nordeste, por exemplo, o alto percentual de produtores diversificados ocorreu principalmente nas faixas mais baixas de renda, o que indica que a maior diversidade da produo nessa
regio est muito ligada s estratgias de sobrevivncia dos agricultores mais pobres, como o
plantio de subsistncia e o enfrentamento das crises relacionadas s instabilidades climticas,
especialmente quando se considera ser essa a principal regio de ocorrncia das secas no Brasil.
O caso da regio Sul bastante diferenciado e mostra que um alto percentual de produtores diversificados pode ocorrer tambm em faixas mais elevadas de renda. O exemplo dessa
regio, onde se encontram em geral os agricultores familiares mais produtivos e organizados,
mostra que a especializao no precisa necessariamente estar associada ao aumento do valor
da produo. Entre as possveis explicaes para o maior percentual de produtores diversificados nessa regio, alm da tradio camponesa voltada para o plantio em policultura, est o
maior percentual de cooperativismo/associativismo existente entre os produtores. Outro fator
que pode estar contribuindo para a predominncia de produtores diversificados nessa regio
e na regio Nordeste o maior percentual de compras institucionais, por meio de programas
como o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), do governo federal, o qual tem um
efeito de estimular a diversificao da produo (Sambuichi et al., 2014). Nessas duas regies,
encontram-se tambm os maiores percentuais de produtores orgnicos e agroecolgicos, o que
mais um fator que estimula a produo diversificada (Oliveira, Sambuichi e Silva, 2013).
Anlises economtricas futuras podero ajudar a identificar os fatores associados diversificao da produo nas diferentes faixas de renda e regies e a explicar melhor as relaes de
causalidade envolvidas.
Apesar de a diversidade produtiva ainda ser predominante entre os agricultores familiares,
as evidncias mostram que est havendo uma tendncia de especializao da produo associada ao processo de modernizao tecnolgica dos agricultores. Embora essa modernizao
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tecnolgica possa resultar, em um primeiro momento, no aumento da produtividade e do

valor da produo agrcola, os custos ambientais e sociais relativos s externalidades envolvidas no processo de especializao da produo podem ser muito altos, alm do aumento dos
riscos e da volatilidade dos retornos da produo, com graves consequncias a longo prazo.
Portanto, para permitir que o crescimento da produo da agricultura familiar ocorra com
sustentabilidade, essencial a adoo de polticas que permitam descolar esses dois processos,
permitindo a elevao da eficincia produtiva com o aumento da diversidade e, assim, revertendo essa tendncia de especializao.
4 POLTICAS PARA PROMOVER A DIVERSIFICAO PRODUTIVA NA
AGRICULTURA FAMILIAR
Para promover o crescimento da produo da agricultura familiar com diversidade produtiva
e sustentabilidade, ser necessrio combater as limitaes e os entraves que dificultam os produtores a adotarem os sistemas diversificados. Entre os principais obstculos diversificao,
podem ser destacados: i) a falta de conhecimento tecnolgico para implantar e gerir sistemas
diversificados que sejam eficientes e sustentveis; ii) a baixa disponibilidade de mo de obra
para viabilizar sistemas que sejam mais intensivos em trabalho, face maior dificuldade de
mecanizar cultivos diversificados; iii) as dificuldades de comercializao e de infraestrutura
de beneficiamento, armazenamento e transporte inerentes menor escala de produo; e iv)
a falta de capital para bancar as mudanas inovativas.
O conhecimento tecnolgico um fator que afeta a deciso de diversificar (Chaplin, 2000;
Bravo-Ureta, Cocchi e Sols, 2006; Bowman e Zilberman, 2013; Longpichai, 2013; Schroth e
Ruf, 2014). Os problemas relativos ao conhecimento tecnolgico passam pela gerao, difuso
e adoo de tecnologias de produo agropecuria em sistemas diversificados e integrados.
Da parte da gerao, o desenvolvimento de sistemas de produo mistos eficientes exige conhecimentos ecolgicos e econmicos sobre as espcies a serem cultivadas, suas interaes com
o meio ambiente e possibilidades de mercado, o que faz com que as solues tenham que ser
tambm diversas e adaptadas para cada realidade especfica. No se faz adequado, nesse caso,
a importao de tecnologias desenvolvidas fora da realidade do produtor e empurradas em
grandes pacotes tecnolgicos, muitas vezes via imposio dos bancos e de programas governamentais para o acesso ao crdito e de uma assistncia tcnica insuficiente e pouco qualificada.
Portanto, faz-se necessrio mais investimento na gerao de tecnologia, com mais recursos
disponibilizados por meio de chamadas especficas para financiar pesquisas sobre sistemas de
produo consorciados e/ou rotativos nas mais diferentes regies e ecossistemas brasileiros.
Um ponto importante fomentar a pesquisa participativa, que integre os agricultores no
processo de gerao tecnolgica (Li et al., 2009; Lin, 2011). As vantagens da pesquisa participativa passam: pela melhor adequao das tecnologias geradas realidade do produtor; pelo
aproveitamento dos conhecimentos j acumulados pelos agricultores, muitas vezes ao longo de
geraes de interao destes com o seu ambiente, aumentando, assim, a velocidade da gerao e
a qualidade do conhecimento gerado; e pela maior facilidade de adoo das tecnologias geradas,
76
por parte dos agricultores, os quais apresentam maior facilidade de se apropriarem de um

conhecimento que eles prprios j testaram e ajudaram a construir (Schroth e Mota, 2013).
A pesquisa participativa implica tambm uma maior integrao da pesquisa com a extenso agropecuria, envolvendo mais fortemente a assistncia tcnica no processo de gerao e
adaptao das tecnologias realidade dos produtores, e aproximando a gerao da difuso do
conhecimento. Isso exige uma mudana que deve se iniciar na prpria formao do profissional
da rea agrcola. Portanto, outra necessidade incluir disciplinas sobre esses temas nas grades
curriculares dos cursos existentes e fomentar a criao de novos cursos superiores e tcnicos
que formem agrnomos, tcnicos agropecurios, florestais e outros profissionais capacitados
para trabalhar com sistemas de produo diversificados, participativos e adaptados realidade
ecolgica de cada regio.
A disponibilidade de assistncia tcnica qualificada fundamental para a promoo da
diversificao produtiva (Bravo-Ureta, Cocchi e Sols, 2006; Singha et al., 2012). No caso
da agricultura familiar, destaca-se tambm a importncia de se ter a assistncia tcnica pblica
gratuita, para que os agricultores descapitalizados no fiquem refns da assistncia dada por
empresas produtoras de insumos agropecurios, as quais visam apenas vender os seus produtos
e no tm interesse em promover sistemas diversificados que tendem a usar menos insumos
qumicos em sua produo. Nesse sentido, destaca-se a importncia da recm-instituda
Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater), resultado dos esforos
empreendidos na ltima dcada para reestruturar a assistncia tcnica pblica brasileira, os
quais precisam ser continuados e intensificados a fim de aprimorar mais o sistema e ampliar
a oferta de assistncia tcnica qualificada.
Outro aspecto que influencia a eficincia dos sistemas diversificados a capacitao dos
agricultores para gerir esses sistemas de produo. Estudos mostram a relao positiva do acesso
a cursos de capacitao e do nvel de escolaridade dos produtores na deciso de diversificar
(Oliveira, Almeida e Silva, 2011; Singha et al., 2012; Longpichai, 2013). O nvel de escolaridade da maioria dos agricultores familiares no Brasil ainda muito baixo e necessrio no
apenas ampliar o acesso escola, como tambm melhorar a qualidade da educao no campo.
Para isso, recomenda-se o fomento a escolas rurais que utilizem a pedagogia da alternncia e
que trabalhem temas e questes voltadas realidade dos prprios agricultores e aos modos de
vida no meio rural.
Com relao baixa disponibilidade de mo de obra, que decorre principalmente da
reduo do tamanho das famlias e do xodo rural, um caminho para viabilizar os sistemas
diversificados o fomento gerao de tecnologia de mecanizao adaptada a esses sistemas.
Esse foi o caminho utilizado para reduzir os custos do trabalho e viabilizar a produo nos
sistemas de monocultura intensiva de larga escala (Lin, 2011) e que pode ser adaptado
tambm, com as devidas restries, para promover a produo diversificada de pequena escala.
Porm, para que as empresas se interessem em desenvolver e produzir esses tipos de insumos
tecnolgicos, ser necessrio capitalizar os agricultores para que os adquiram por meio de
linhas de crdito especficas para essa finalidade (Bowman e Zilberman, 2013).
77
O acesso ao mercado outro ponto de estrangulamento que pode dificultar a diversificao

da produo (Chaplin, 2000; Bowman e Zilberman, 2013; Schroth e Ruf, 2014). A produo
para consumo prprio importante para a segurana alimentar e a diversidade da dieta de muitos
agricultores familiares, principalmente os de baixa renda, mas no suficiente para garantir o bem-estar dos agricultores, pois eles precisam vender pelo menos parte da sua produo para adquirir
outros produtos que eles mesmos no produzem. Alm disso, preciso garantir ao agricultor uma
renda digna, de modo a evitar o abandono da produo e o xodo rural. Diversificar a produo
significa produzir diferentes itens em menores quantidades, o que causa perdas de economia de
escala que precisam ser compensadas ou atenuadas para no gerar prejuzos ao agricultor.
Um caminho para minimizar as perdas de escala promover a organizao dos agricultores
em cooperativas que, ao juntar a produo de vrios agricultores, permitem obter ganhos de escala
na comercializao. As cooperativas podem auxiliar tambm a resolver problemas de infraestrutura
de beneficiamento, armazenamento e transporte e at de mecanizao, pois esses investimentos
em capital fixo podem ser realizados de forma conjunta, para uso compartilhado entre os
agricultores. Outra vantagem das cooperativas viabilizar a agregao de valor aos produtos
por meio de agroindstrias, as quais tm um grande potencial de elevar a renda dos agricultores
e so difceis de serem viabilizadas individualmente.
Para isso, ser necessrio promover ajustes visando melhorar o sistema de cooperativismo
no Brasil. Observa-se que os agricultores familiares, principalmente os mais pobres e menos
instrudos, muitas vezes tm dificuldade de se estruturar em cooperativas. Por acharem esse
processo difcil e oneroso, acabam formando associaes e, no sendo esse o instrumento legal
mais adequado para a finalidade comercial, encontram dificuldades na hora de comercializar
os produtos. Portanto, assim como o governo tem tornado mais flexvel e simples as normas
para a pequena e microempresa, necessrio tambm ter normas diferenciadas para as cooperativas de pequenos agricultores, que no devem ser tratadas da mesma forma que as grandes
empresas agropecurias. preciso, tambm, capacitar os agricultores para o cooperativismo,
promovendo cursos de educao cooperativista, e fornecer assistncia tcnica para apoiar a
gesto das cooperativas de agricultores familiares.
Melhorar a organizao dos produtores, porm, no ser suficiente para promover a
diversificao da produo se no forem tomadas medidas para promover a diversificao
dos mercados. Um mercado pouco diversificado ir propagar monocultura (Chaplin, 2000).
Uma maneira de o governo atuar diretamente sobre esse aspecto por intermdio das compras
pblicas. O governo um grande comprador e pode utilizar a fora desse mercado para apoiar
algumas polticas de interesse pblico. Um exemplo disso o PAA, que compra a produo
de agricultores familiares para doar a populaes carentes e/ou formar estoques do governo.
Esse programa permite a compra sem licitao, o que facilita o acesso dos pequenos produtores
a esse mercado (Sambuichi et al., 2014).
Uma das principais contribuies desse programa para a sustentabilidade da agricultura
familiar justamente promover a diversificao produtiva, o que acontece principalmente por
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meio da sua modalidade de doao simultnea. A explicao para isso que as entidades que
recebem os alimentos geralmente aceitam receber a diversidade de produtos que os agricultores
se propem a entregar, o que d aos agricultores mais autonomia para definirem a sua produo (op. cit.). Isso mostra que os agricultores familiares preferem diversificar a sua produo se
puderem , ou seja, se tiverem para quem vender a um preo que compense produzir.
O mercado de compras pblicas da agricultura familiar tende a se expandir com a nova
lei do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), que tornou obrigatria a compra
de pelo menos 30% dos alimentos destinados merenda escolar diretamente dos agricultores
familiares, e com a nova modalidade de compras institucionais do PAA, que permite que
qualquer rgo ou entidade pblica que precise adquirir alimentos possa fazer esse tipo de
compra sem licitao. Essas so medidas importantes que podero ter um efeito muito positivo
sobre a diversificao produtiva da agricultura familiar brasileira. Uma maneira de ampliar
ainda mais esse mercado estender esse mecanismo de compras sem licitao da agricultura
familiar para outros produtos que os rgos do poder pblico precisem adquirir, como madeira
para construo civil e sementes para restaurao de florestas, visando o cumprimento da lei
florestal (op. cit.).
Outra forma de incentivar a diversificao permitir ao agricultor o acesso a mercados
diferenciados que paguem a mais por seus produtos (Bowman e Zilberman, 2013). Entre as
estratgias desenvolvidas nesse sentido, destacam-se aqui a importncia dos esforos feitos para
regulamentar e estruturar o mercado de produtos orgnicos no Brasil e, tambm, o adicional de
30% pago pelos programas de compras pblicas do governo (PAA e PNAE) para esse tipo de
produo. Como os sistemas diversificados so mais adequados para a produo de alimentos
sem agrotxicos e fertilizantes qumicos, eles so favorecidos por todas as estratgias que fomentem a produo agroecolgica e orgnica. Os sistemas diversificados so tambm passveis
de receber selos verdes, por sua contribuio para a conservao da biodiversidade, como est
sendo feito para a produo de cacau em sistemas agroflorestais na Bahia e na Amaznia.
Estratgias como essas podem abrir as portas para novos canais de comercializao, incentivando os agricultores a diversificarem os seus sistemas de produo.
O problema relacionado falta de capital financeiro para viabilizar as mudanas inovadoras pode ser minimizado com a oferta de crdito subsidiado (Bowman e Zilberman, 2013).
J existem linhas de crdito especiais que incentiva esse tipo de produo diversificada, como
o PRONAF Floresta, que apoia a implantao de sistemas agroflorestais, e o PRONAF
Agroecologia. Entretanto, o estudo feito por Sambuichi et al. (2012) mostrou que essas
linhas de crdito apresentavam muitos problemas e foram muito pouco acessadas. Entre
os principais problemas que dificultaram o acesso ao crdito estava a dificuldade dos bancos para liberar crdito para sistemas de produo diversificados, por no terem base para
avaliar a rentabilidade deles. A soluo para esse problema volta-se ento para o fomento
a cincia e tecnologia, visando fornecer bases tcnicas e planilhas que permitam avaliar a
produtividade e a rentabilidade dos sistemas, e formao de profissionais capacitados para
fazer esse tipo de avaliao.
79
Uma estratgia que pode contribuir para incentivar a diversificao o pagamento por servios
ambientais (PSA). Como parte dos benefcios da diversificao se constitui em externalidades, o
PSA pode ser entendido como uma forma de internalizar essas externalidades, remunerando o
agricultor por servios que at ento no estavam gerando renda para ele (Bowman e Zilberman,
2013). O governo federal j teve um programa que previa o pagamento a agricultores familiares
por prticas agropecurias ambientalmente saudveis, o Proambiente, o qual, porm, no conseguiu atingir adequadamente esse objetivo, por dificuldades burocrticas causadas pela falta de
regulamentao para esse tipo de pagamento. Encontra-se em tramitao no Congresso Federal
um projeto de lei para regulamentar o PSA e importante que, entre os tipos de sistemas que
permitam ao agricultor receber este pagamento, alm das reas naturais protegidas, esteja previsto
tambm o pagamento por sistemas cultivados que contribuam para a conservao do meio ambiente (Sambuichi et al., 2012). O programa Produtor de gua, da Agencia Nacional de guas
(ANA), um programa federal que tem facilitado os arranjos locais para viabilizao do PSA a
agricultores, sendo um exemplo que pode seguido e ampliado para outros servios ambientais.
Para desenvolver todas as estratgias necessrias promoo da diversificao produtiva,
ser necessrio articular aes de diferentes ministrios do governo federal, envolvendo no processo rgos da administrao direta e indireta, alm de governos estaduais e municipais, o que
implica a necessidade de uma grande capacidade de articulao. Uma maneira que pode facilitar
esse processo atuar por meio de polticas governamentais que j esto sendo desenvolvidas,
com o objetivo de aumentar a sustentabilidade ambiental do setor agropecurio brasileiro.
O Plano Nacional de Agroecologia de Produo Orgnica (Planapo) e o Plano de Agricultura
de Baixa Emisso de Carbono (Plano ABC) so duas polticas que atuam por meio de uma
considervel articulao interinstitucional, apresentam uma forte aderncia com a temtica
da diversificao produtiva e j preveem vrias aes que podem incentivar a diversificao.
Uma estratgia interessante e vivel para promover a diversidade produtiva ampliar e priorizar,
dentro desses planos, as aes voltadas para a diversificao.
5 CONSIDERAES FINAIS
Promover o desenvolvimento da agricultura familiar uma estratgia fundamental para combater
a pobreza e garantir a segurana e a qualidade alimentar dos brasileiros em geral. Este estudo
mostrou a importncia da diversidade produtiva para manter a sustentabilidade desse desenvolvimento, pois gera benefcios econmicos, sociais e ambientais no apenas para o agricultor,
mas tambm para toda a sociedade. Foi apresentada uma anlise da diversidade produtiva dos
agricultores familiares no Brasil, realizada a partir dos dados da DAP, a qual mostrou que, embora a maioria dos estabelecimentos tenha apresentado uma produo diversificada, houve uma
tendncia de maior especializao entre os agricultores que se encontram nas maiores faixas de
renda. Esses dados corroboram as indicaes encontradas na literatura, de que os agricultores
com maior sucesso em produzir para o mercado esto se tornando mais especializados, o que,
provavelmente, est relacionado ao maior uso de tecnologia e maior acesso s polticas de crdito, assistncia tcnica e seguro agrcola de que dispem. Isso indica que as polticas pblicas de
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fomento voltadas para esse setor esto induzindo a uma perigosa tendncia de especializao da
produo, o que pode at aumentar a renda do agricultor em um primeiro momento, mas, a longo
prazo, poder ter consequncias desastrosas do ponto de vista da sustentabilidade. Diante dessas
evidncias, destaca-se a necessidade urgente de serem tomadas medidas para deter essa tendncia
de especializao, principalmente tendo em vista a importncia de se aumentar a resilincia dos
sistemas de produo agropecuria, como estratgia de adaptao s mudanas climticas globais.
Vrias propostas de aes foram apresentadas neste estudo como medidas necessrias para
combater os fatores que limitam a adoo de sistemas diversificados. Entre as principais medidas apresentadas esto o fomento gerao de tecnologias de produo agrcola diversificada,
a capacitao de profissionais para trabalhar com pesquisa e extenso voltadas a esse tipo de
sistemas de produo, a melhoria do acesso a mercados e a oferta de incentivos econmicos.
importante destacar tambm que, isoladas, essas aes no surtiro efeito; elas precisam ser
implantadas em conjunto, pois, um fator limitante que no seja sanado pode neutralizar o
efeito das outras aes realizadas. Refora-se, ainda, a sugesto de, em vez de criar uma nova
poltica, aproveitar os planos e os programas de governo que j esto em andamento e adapt-los,
ampliando as aes e as metas previstas e aportando mais recursos para as aes j existentes
nessas polticas que incentivem a diversificao.
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84
CAPTULO 4
DESAFIOS DA CADEIA DE RESTAURAO FLORESTAL PARA A

IMPLEMENTAO DA LEI NO 12.651/2012 NO BRASIL
Ana Paula Moreira da Silva1
Henrique Rodrigues Marques2
Mariah Sampaio Ferreira Luciano3
Thaiane Vanessa Meira Nascente dos Santos4
Ana Magalhes Cordeiro Teixeira5
Regina Helena Rosa Sambuichi6
1 INTRODUO
A Lei no 12.651, de 25 maio de 2012 (Brasil, 2012a), que dispe sobre a proteo da vegetao
nativa, a lei que substituiu o Cdigo Florestal Brasileiro (CF) (Lei no 4.771/1965).
O CF atuava no regramento de, pelo menos, 329 milhes de hectares (Mha), distribudos
nas propriedades rurais do pas (IBGE, 2006), e operava com dois principais instrumentos:
as reas de preservao permanente (APPs),7 que atuam em reas rurais e urbanas; e a reserva
legal (RL),8 aplicvel s reas rurais. As restries impostas ao uso da terra pelo CF foram
historicamente descumpridas, gerando um imenso passivo ambiental,9 o qual foi negligenciado,
at que, em 2008, surgiram reais possibilidades de aplicao de multas aos proprietrios rurais
que no cumprissem com suas obrigaes ambientais.10 Esta expectativa culminou em presso
pela flexibilizao11 das regras e resultou na revogao do CF e na criao da nova lei. No novo
marco legal, as APPs e as RLs foram mantidas; porm, ocorreram mudanas nas suas mtricas,
resultando na reduo dos passivos ambientais a serem adequados.
A Lei no 12.651/2012 trouxe um novo cenrio para a adequao ambiental das propriedades
rurais no Brasil. Antes, estimava-se que as reas de passivos totalizassem 85 Mha (Sparovek
et al., 2010).12 Com a nova lei, os passivos foram reduzidos para cerca de um quarto da rea
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Dirur do Ipea.
3. Pesquisadora do PNPD na Dirur do Ipea.
4. Graduanda em engenharia florestal pela Universidade de Braslia (UnB).
5. Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Botnica da UnB.
6. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
7. As APPs so reas ambientalmente sensveis, nas quais a vegetao deve ser mantida para fins de proteo. Dentro desta classificao, esto reas
localizadas na beira de cursos dgua ou nascentes, em topos de morro ou encostas com declividade superior a 45 graus, nas restingas, nos manguezais, nas
veredas, nas reas no entorno dos reservatrios dgua artificiais, nas bordas de tabuleiro ou chapadas e nas reas com altitudes superiores a 1.800 metros.
8. As RLs representam uma cota de vegetao natural que deve ser mantida nas propriedades rurais, com tamanho varivel de acordo com o domnio
biogeogrfico do local, podendo variar de 20% at 80% do tamanho total da propriedade.
9. Como passivo, entende-se a diferena entre a vegetao prevista na lei e a vegetao real existente (Ipea, 2011).
10. Isso aconteceu com o surgimento do Decreto no 6.514/2008, que prev a possibilidade de multas de at R$ 5 mil para quem tiver passivos de RL ou APP.
11. Uma das preocupaes existentes na poca das discusses era o custo de se adequarem ambientalmente as propriedades rurais, que chegou a
ser estimado em mais de R$ 1 trilho. Com isto, existiu a preocupao que a lei ambiental inviabilizaria a agricultura no pas.
12. Outras estimativas baseadas em declaraes de reas protegidas no Censo Agropecurio sugeriam que o passivo de RL era de aproximadamente
160 Mha (Ipea, 2011). As diferenas ocorrem por estas estimativas terem sido feitas a partir de dados declaratrios, e no dados de geoprocessamento.
anterior, sendo estimados atualmente em 21 Mha, dos quais 16 Mha so referentes a RLs e 5
Mha, a APPs (Soares Filho et al., 2014). A maioria das redues (17 Mha) deve-se iseno
de recuperao de APPs e RLs localizadas em reas rurais consolidadas (ARCs)13 de pequenas
propriedades rurais (op. cit.).
Durante o processo de discusso da Lei no 12.651/2012, vrias incertezas surgiram sobre os
custos de se recuperar os, at ento, 85 Mha de passivo; os impactos econmicos da converso
de atividade agrcola em floresta; e a capacidade tcnica e logstica para executar a recuperao
nessa escala (Sparovek et al., 2011). Com a nova lei, estas incertezas diminuram, pois
estimativas apontam que as converses de rea agrcola em floresta tenham passado a representar
menos de 1% da rea total de passivos (Soares Filho et al., 2014). A converso, com a nova
lei, no seria mais um problema, uma vez que seu impacto poderia ser facilmente superado
com outras iniciativas, como o aumento da produtividade nas pastagens.
Sem dvida, o cenrio agora outro. A recuperao das reas ilegalmente desmatadas
ter uma escala mais tmida, abrangendo os 5 Mha de passivos de APP e uma parte ainda
no estimada dos 16 Mha de passivos de RL, com um prazo de at vinte anos14 para serem recuperados. A Lei no 12.651/2012 prev que a regularizao dos passivos poder ser feita por
meio de recomposio, regenerao natural ou compensao, sendo esta ltima alternativa
permitida apenas para compensar passivos de RL. Portanto, os passivos que no forem recuperados, por recomposio ou regenerao, podero ser compensados, o que consiste em
destinar uma rea fora da propriedade rural para a conservao, mediante, por exemplo, a
aquisio de cotas de reserva ambiental (CRAs) ou a regularizao fundiria de unidades
de conservao.
Para a recuperao dos passivos, a regenerao natural a alternativa de menor custo, mas
vivel apenas em locais que apresentem um alto potencial de regenerao da vegetao.
A outra maneira de recuperao prevista na lei a recomposio, a qual poder ser realizada por
meio de: i) conduo da regenerao natural de espcies nativas; ii) plantio de espcies nativas;
iii) plantio de espcies nativas conjugado com a conduo da regenerao natural destas;
e iv) plantio intercalado de espcies lenhosas, perenes ou de ciclo longo e exticas com nativas
de ocorrncia regional, em at 50% da rea total a ser recomposta. A recomposio, portanto,
dever ser realizada utilizando-se tcnicas de restaurao da vegetao, as quais demandam
insumos e servios especializados. Essa a alternativa que dever ser conduzida nos locais
em que existem poucos remanescentes ou ativos florestais que possam ser fonte de sementes.
Este o caso da Mata Atlntica, por exemplo, onde restam apenas entre 13% e 16% de
remanescentes florestais (Ribeiro et al., 2009), sendo que mais de 90% destes esto situados
em propriedade privada (Tabarelli e Gascon, 2005). Nestas reas, ser prioritria a existncia
de produtores de mudas ou sementes de espcies florestais nativas, pois acredita-se que existiro
13. Esse um conceito novo e, segundo a Lei no 12.651/2012, refere-se rea de imvel rural com ocupao antrpica preexistente a 22 de julho
de 2008, com edificaes, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste ltimo caso, a adoo do regime de pousio (Brasil, 2012a).
14. Prazo estabelecido no Artigo 66, inciso II, da Lei no 12.651/2012.
86
Desafios da Cadeia de Restaurao Florestal para a Implementao da Lei no 12.651/2012 no Brasil
maiores demandas por estes insumos. Ainda no se sabe se existem sementes e mudas disponveis
em quantidade e qualidade adequadas para se viabilizar esta recomposio em larga escala.
Porm, acredita-se que a nova lei possa impulsionar o mercado da restaurao florestal e,
portanto, aumentar a produo de sementes e mudas de espcies nativas, por meio de seus
instrumentos de monitoramento.
Uma inovao trazida pela Lei no 12.651/2012 foi a previso de monitoramento do seu
cumprimento, o que no estava previsto nas leis anteriores. O monitoramento ser realizado
por meio do Cadastro Ambiental Rural (CAR), criado com a finalidade de facilitar o controle
e o planejamento ambiental das propriedades rurais, ajudando a garantir a recuperao dos
passivos da lei e a evitar novos desmatamentos ilegais. A adeso ao CAR ser necessria, por
exemplo, para os proprietrios que desejem desmatar legalmente novas reas para uso econmico ou social da terra e, a partir de 2017, para os agricultores que queiram ter acesso ao
crdito nos bancos oficiais.
O CAR tambm um dos requisitos para a adeso ao Programa de Regularizao
Ambiental (PRA), que compreende o conjunto de aes ou iniciativas a serem desenvolvidas por
proprietrios ou posseiros rurais com o objetivo de adequar e promover a regularizao ambiental
(Decreto no 7.830/2012) (Brasil, 2012b). Entre seus instrumentos, esto o CAR, o termo de
compromisso, o Projeto de Recomposio de reas Degradadas e Alteradas (Prada) e as CRAs.
Por isso, embora a rea de passivo a ser recuperada seja menor que na lei anterior, espera-se
que exista um aumento real na demanda por recuperao, uma vez que existir maior cobrana
para o cumprimento da legislao.
Para recompor as reas de passivo ambiental nas propriedades rurais, ser necessrio
haver disponibilidade de sementes, mudas e mo de obra qualificada. O objetivo15 deste captulo
discutir quais so os desafios para a estruturao da cadeia de restaurao florestal, visando-se
adequao das propriedades rurais brasileiras Lei no 12.651/2012. O texto est organizado em
quatro sees, a comear por esta introduo. Na segunda seo, apresentada a abordagem
metodolgica da pesquisa. Na terceira, so apresentados e discutidos os resultados do estudo,
destacando-se os principais desafios enfrentados para a estruturao da cadeia de restaurao.
Por ltimo, a quarta seo se refere s consideraes finais deste estudo.
2 ABORDAGEM METODOLGICA
Este estudo se baseou em trs pesquisas complementares. Primeiramente, buscou-se identificar os desafios da restaurao florestal na viso de diferentes atores da cadeia produtiva.
Esta pesquisa foi qualitativa e teve carter exploratrio. Elaborou-se um roteiro de entrevista,
que foi aplicado, no perodo de maro a setembro de 2013, a doze atores da cadeia de
restaurao florestal. A seleo dos atores-chave foi feita por indicao de especialistas da rea.
Estes atores foram enquadrados quanto sua relao na cadeia de restaurao em quatro categorias.
15. Embora igualmente relevante para o cumprimento da nova lei florestal, no ser discutida neste captulo a adeso das propriedades rurais ao CAR,
bem como o andamento do cadastro nos estados.
87
Na maioria dos casos, o ator escolhido poderia ser enquadrado em mais de uma categoria,
conforme descrito a seguir.
Gestor pblico: encarregado de gerenciar o Sistema Nacional de Sementes e Mudas
(SNSM) e o Registro Nacional de Sementes e Mudas (Renasem). Atores identificados: 1.
Pesquisadores: pesquisadores da rea de sementes e mudas de espcies florestais nativas
ou da rea de restaurao florestal. Atores identificados: 2, 3, 4, 5, 6, 9 e 12.
Responsveis por redes de sementes e viveiros: donos ou membros de viveiros ou redes
de sementes que trabalhavam com espcies florestais nativas. Atores identificados:
2, 3, 4, 5, 8, 9, 10 e 11.
Implementadores de projetos de restaurao: pessoas que atuam na gesto e na implementao de projetos de restaurao florestal. Atores identificados: 3, 4, 6, 7, 8, 9 e 11.
As entrevistas foram gravadas, transcritas e analisadas por meio do programa de
anlise qualitativa ATLAS.ti 6.2. Na primeira parte da anlise, foram mapeados todos
os diferentes desafios relativos ao processo de restaurao florestal mencionados pelos
atores durante as entrevistas. Estes foram ento quantificados e classificados em quatro
eixos principais: i) oferta e demanda; ii) marco legal; iii) infraestrutura; e iv) incentivos
econmicos, tcnicos e polticos.
Concomitantemente, foi realizado um levantamento dos viveiros produtores de espcies
florestais nativas no Brasil. Para isso, entre novembro de 2012 e maro de 2013, foram levantadas
informaes com profissionais e pesquisadores da rea florestal, servidores de rgos estaduais de
meio ambiente e secretarias de agricultura. Tambm foram feitas uma reviso da literatura e
de pesquisas em sites da internet. A busca resultou numa listagem de 1.054 produtores de espcies
nativas, para os quais foi informado o nmero para contato telefnico e/ou endereo de e-mail.
Na sequncia, de julho de 2013 a maro de 2014, foram realizadas entrevistas com os
responsveis pelos viveiros levantados, utilizando-se um questionrio estruturado, aplicado via
contato telefnico ou e-mail. Do total de produtores, 246 participaram da pesquisa respondendo ao questionrio.16 Os dados foram tabulados usando formulrio eletrnico off-line no
software Epidata 3.1. Para a anlise das informaes, foram utilizadas estatsticas descritivas
no programa Microsoft Excel, e os mapas foram elaborados com o programa ArcGis 9.2.
Por ltimo, explorou-se uma situao mais pontual em um estudo de caso na Rede de
Sementes do Xingu, focado nas possibilidades da gerao de renda dentro da cadeia produtiva
de coleta de sementes nativas. O perfil socioeconmico dos coletores foi identificado atravs
da aplicao de um questionrio semiestruturado durante o X Encontro da Rede de Sementes
do Xingu, em junho de 2013. O questionrio foi aplicado a 31 coletores de diversos perfis
16. Ao todo, 599 viveiros levantados no participaram da pesquisa. Os motivos so variados: 9% encontravam-se inativos no momento da entrevista; 22% dos
responsveis no puderam ser contatados; 17% deles no quiseram participar da pesquisa; e 52% dos contatos correspondiam a nmeros inconsistentes.
88
sociais (assentados, comunidades tradicionais, indgenas, posseiros e pequenos agricultores)

e buscou investigar a relao entre a coleta de sementes nativas para restaurao florestal e a
gerao de trabalho e renda.
3 DESAFIOS DA CADEIA DE RESTAURAO FLORESTAL
3.1 Desafios da oferta e demanda
Entre os desafios de oferta e demanda,17 uma preocupao frequente dos entrevistados diz
respeito imprevisibilidade do mercado de restaurao florestal ou baixa quantidade
de compradores (atores 2, 3, 4, 5, 6, 10 e 12). Embora atualmente existam demandas
concretas provenientes de grandes obras e eventos18 ou da implantao de projetos de
restaurao de reas degradadas,19 ainda falta ao setor uma demanda estvel que permita
o planejamento desua produo. Uma das consequncias da instabilidade da demanda
parece ser a dificuldade de manter uma produo contnua, conforme se observa no
relato a seguir (ator 2):
No ano de 2012, foram produzidas cerca de 3 milhes de sementes apoiadas por trs projetos com
25 coletores contratados. Ao acabar os projetos, em novembro, os coletores ficam sem exercer essa
atividade e ficam desestimulados; desta forma, muito difcil manter essa produo contnua.
No possvel manter a produo parada em nenhum setor.
A expectativa atual de que a demanda proveniente da Lei no 12.651/2012 permita ao

setor maior possibilidade de realizar previses e que se eleve a procura por sementes e mudas
(atores 2, 3, 9 e 12). At o momento, a aprovao da lei no gerou esse efeito e o observado
foi a reduo dessa procura em alguns estados (atores 2, 3, 4 e 10).
No levantamento dos viveiros, a comercializao das mudas foi citada como o principal
gargalo produo por 22% dos entrevistados, seguida pela falta de mo de obra, mencionada por 16%. Quando questionados sobre o efeito da Lei no 12.651/2012 no mercado de
sementes e mudas de espcies florestais nativas, nenhum efeito nas vendas foi percebido por
59,84% dos entrevistados. Um aumento nas vendas foi declarado por 19,28% dos viveiros,
em que a maioria afirmou que o aumento estaria entre 0% e 25%. Uma diminuio nas
vendas foi percebida por 18,07% dos entrevistados; entre estes, 26,67% declararam uma
queda de 25% a 50% nas vendas.
Aps a aprovao da Lei no 12.651/2012, existia uma expectativa positiva de vendas
para o setor de sementes e mudas de espcies florestais nativas. Porm, isso aparentemente
no se concretizou at o final de 2013. Entre as hipteses para explicar o efeito inverso da lei
durante o perodo das entrevistas, est a demora na definio de regras para adeso ao
17. Como desafio de oferta e demanda, compreende-se o conjunto de aes relacionadas disponibilidade (oferta)/necessidade (demanda) de
sementes, mudas e/ou projetos de restaurao.
18. O estado do Rio de Janeiro assumiu o compromisso de 24 milhes de mudas at 2016, como forma de compensar as emisses geradas nos
Jogos Olmpicos de 2016. Disponvel em: <http://goo.gl/YF4JH6>.
19. No Rio de Janeiro, so 175 processos administrativos (2009-2012), resultando em 14 mil ha que devero ser recuperados (Alonso, 2013).
89
CAR20 e indefinies sobre o PRA e o Prada. Tais regras foram definidas21 quase dois anos aps
a aprovao da Lei no 12.651/2012, e, a partir delas, os proprietrios rurais tero um ano para
cadastrar suas propriedades. Acredita-se que isso talvez provoque um aumento nas vendas do
setor de espcies florestais nativas.Entretanto, caso o processo de adeso ao CAR se realize como
previsto na lei, permanece a dvida de se a infraestrutura j instalada de viveiros seria suficiente
para atender ao aumento esperado na demanda. O levantamento realizado identificou que a
distribuio de viveiros no territrio no homognea. Mais de 50% dos viveiros entrevistados
estavam localizados na Mata Atlntica, regio que potencialmente demandar maiores volumes
de sementes ou mudas para fins de recuperao ou recomposio. Entre as regies, a maior parte
dos produtores, 103 dos 246 includos na pesquisa concentraram-se no Sudeste22 (mapa 1).
MAPA 1
Localizao dos viveiros da pesquisa
Tambm no Sudeste, verificou-se a maior oferta de mudas de espcies florestais nativas, ao

todo 31,8 milhes de mudas. Esse nmero representa mais da metade da quantidade mapeada
20. Ver Globo Rural de 12 de janeiro de 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/WVcszl>.
21. As regras para a inscrio no CAR foram regulamentadas pelo Decreto no 8.235, de 5 de maio de 2014. A partir dessa data, as propriedades
tero um ano para aderir ao cadastro.
22. Cabe reforar que a amostragem realizada no censitria e corresponde a uma amostra de viveiros do pas. A amostra igualmente no
homognea para as Unidades da Federao (UFs).
90
no pas pela pesquisa, sendo o total de 56,9 milhes.23 O estado com maior produo foi So
Paulo, totalizando 26,6 milhes de mudas de espcies nativas24 (mapa 2).
MAPA 2
Capacidade anual mdia de produo de mudas encontrada na amostra
A partir desses nmeros, foram feitas algumas projees considerando diferentes

porcentagens de recomposio dos passivos por plantio de mudas. Supondo que 10%
do passivo de APP e RL fossem recuperados com plantio total, 25 seriam necessrios
174,9 milhes de mudas/ano para que, em vinte anos,26 a rea fosse recuperada em sua
totalidade (tabela 1). Este valor trs vezes maior que a quantidade de produo de
mudas de espcies florestais nativas amostrada. J no cenrio em que se considera que
30% das reas seriam recuperadas com plantio total, seria necessria a produo de 524,8
milhes de mudas de espcies florestais nativas em um ano ou seja, um nmero 9,2
vezes maior que o levantado.
23. Esse valor se refere quantidade de sementes ou mudas que so produzidas no perodo de um ano.
24. Em 2011, em um levantamento realizado nesse estado, foi identificada produo anual de 41 milhes de mudas (So Paulo, 2011). Os menores valores de
produo se justificam pelo menor nmero de entrevistas realizado em 2013 e, tambm, porque vinte viveiros se declararam inativos no ltimo levantamento.
25. Plantio total com mudas corresponde a uma das diferentes tcnicas de recuperao que utiliza o plantio das mudas nativas em espaamentos
variados, geralmente os mais recomendados so na dimenso de 3m x 2m ou de 2m x 2m; entretanto, para o exerccio citado neste captulo, foi
considerado um espaamento de 3m x 2m, o que equivale a 1.666 mudas por ha.
26. Esse o tempo previsto na lei para que toda a rea seja recuperada.
91
TABELA 1
Cenrios de restaurao considerando rea de plantio total de 10%, 20% ou 30% do total do passivo e
1.666 mudas por ha
Porcentagem de plantio total a ser utilizado
10
rea a ser restaurada (ha)
Fluxo de mudas/ano
Total de mudas necessrias ao final de vinte anos
2.100.000
20
4.200.000
30
6.300.000
174.930.000
349.860.000
524.790.000
3.498.600.000
6.997.200.000
10.495.800.000
Esses dados indicam que, mesmo que ocorra a expanso da produo atual de mudas de espcies
florestais nativas, se no for aumentada a capacidade instalada dos viveiros, no ser possvel atingir a
demanda anual prevista para 10% de plantio total. A capacidade mxima de produo27 instalada
nos viveiros que participaram da pesquisa de 142,2 milhes de mudas,28 sendo que 73,6 milhes
correspondem ao potencial mximo de produo da regio Sudeste (mapa 3).
MAPA 3
Capacidade mxima de produo UFs

27. Esse valor se refere ao mximo que um viveiro poder produzir de sementes ou mudas em um ano.
28. Embora os viveiros tenham sido questionados em relao sua capacidade mxima de produo de espcies florestais nativas, acredita-se que
eles tenham respondido em relao capacidade mxima de produo do viveiro. No entanto, esse valor no exclui a informao, nem a coloca com
valores duvidosos, pois os valores respondidos correspondem capacidade mxima de produo de mudas, nativas ou exticas.
92
Ainda no existem estimativas de qual ser a porcentagem de reas restauradas por meio
de plantio de mudas ou sementes.29 Porm, os dados indicam que sero necessrias aes para
expandir a oferta de mudas de espcies florestais nativas, com o intuito de garantir o cumprimento da Lei no 12.651/2012. A expanso de viveiros florestais de espcies nativas est prevista
nas metas do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 (Brasil, 2011b);30 porm, at agora, as aes
previstas no foram implementadas. O primeiro gargalo para que seja vivel a adequao
nova lei a disponibilidade de mudas e sementes. Entretanto, existem outros que vo muito
alm da disponibilidade de mudas e envolvem problemas que se perpetuam ao longo de toda
a cadeia de restaurao florestal.
3.2 Desafios do marco legal
Os gargalos de marco legal so aqueles relativos Lei no 12.651/2012 ou s demais legislaes
que normatizam a produo e a comercializao de sementes e mudas florestais nativas.
Todos os atores mencionaram pelo menos um gargalo a respeito do marco legal. O principal
problema destacado nas entrevistas qualitativas foi que o cumprimento deste marco depende
de uma infraestrutura que atualmente no existe.
A maioria dos comentrios refere-se Instruo Normativa (IN) no 56/2011 do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) (Brasil, 2011), que normatiza a comercializao
de sementes e mudas florestais.31 Estes variam desde a burocracia estabelecida pela normativa
para realizar o registro at a dificuldade de se realizarem as anlises das amostras, j que h a
necessidade de serem feitas em laboratrios credenciados pelo Renasem. At 2011, o registro
de produtores de espcies florestais nativas estava subordinado s INs no 9/2005 e no 24/2005
(Brasil, 2005a, 2005b), ambas do Mapa, na poca usadas para espcies florestais e cultivadas.
Porm, essas normativas eram de difcil cumprimento para os produtores de espcies florestais.
Em razo dessas dificuldades, foi lanada em dezembro de 2011 a IN no 56, que libera os
produtores de diversas exigncias antes requeridas para o registro. Para o grupo de produtores que
estava em via de adequao s INs no 9/2005 e no 24/2005, o novo dispositivo no acarretou
problemas, uma vez que a lei apresentava normas mais flexveis para o registro (atores 1 e 5).
Porm, esse grupo era composto, principalmente, de produtores de espcies exticas, que
normalmente pertencem a grandes organizaes e que no apresentam as mesmas dificuldades
de se adequarem lei que os produtores de espcies nativas.
O resultado so regras que dificultam a regularizao comercial de pequenos grupos
que se dedicam a atividades relacionadas cadeia de restaurao florestal, como o caso
dos coletores de sementes e pequenos viveiros. O dispositivo marginaliza a incluso dos pequenos
coletores no sistema legal, uma vez que impe custos que nem sempre podem ser arcados pelos
29. A estratgia nacional de restaurao florestal prev esses clculos aps seu lanamento. Possivelmente, a estimativa ser com base em
diferentes tcnicas de restaurao.
30. Um dos programas que trata dos viveiros florestais o de agricultura sustentvel no objetivo 743 do Plano de Agricultura de Baixa Emisso de
Carbono (Plano ABC). Neste objetivo, estabeleceu-se como meta implantar e reativar 2 mil viveiros de mudas de espcies nativas e exticas para
atender demanda do plano. At o momento, essa demanda no foi mapeada.
31. Est previsto que essa instruo ser revisada em 2014.
93
produtores (Santilli, 2012). As sementes precisam ser analisadas conforme as metodologias

estabelecidas pelo Mapa e nos respectivos laboratrios credenciados. Atualmente, existem
apenas seis laboratrios, distribudos um em cada regio do Brasil, e haviam sido validados
mtodos para cinquenta espcies florestais.32 As implicaes so inmeras e incluem o custo
dos testes, assim como os de envio das sementes para anlise.
A consequncia prtica a dificuldade de registro da maioria dos produtores no Mapa.
Em teoria, toda atividade que resulte na comercializao de sementes e mudas em qualquer etapa
produtiva dever ser inscrita no Renasem,33 que um dos instrumentos do SNSM, coordenado
pelo Mapa, que tambm tem a funo de normatizao e fiscalizao deste sistema. Alm da
burocracia, outras dificuldades de se obter o Renasem so resultado da falta de qualificao
tcnica dos viveiros, do desconhecimento da legislao, da ausncia ou insuficincia de assistncia
tcnica e da falta de fiscalizao (ator 1). Atualmente, os recursos para fiscalizao em campo
disponveis no Mapa so limitados e, como resultado, a maior concentrao destes est na
parte de cultivares e mudas (ator 1). Apenas em So Paulo, dos 211 viveiros existentes, 164
no apresentavam Renasem (So Paulo, 2011). Em outros estados, a situao mais delicada.
No Rio de Janeiro apenas cinco viveiros possuam registro num total de setenta entrevistados
(Alonso, 2013). No levantamento dos viveiros feito nesta pesquisa, apenas 125 de 246 estavam
cadastrados no Renasem.34 A exigncia de um responsvel tcnico (RT) que seja engenheiro
florestal ou agrnomo apenas um dos requisitos para se estar em dia com a lei.35 A elevada
informalidade mostra a vulnerabilidade do setor, uma vez que grande parte da produo est
sujeita s intervenes da lei.
3.3 Desafios de infraestrutura
Grande parte dos gargalos apontados como de infraestrutura36 est relacionada s exigncias
da legislao. Em parte porque a legislao exige uma infraestrutura que no existe e, por isso,
acaba prejudicando a restaurao principalmente em suas etapas iniciais. Ao mesmo tempo,
entre as opinies mapeadas, inmeras apontam a forma pouco profissional que feita a produo
de sementes nativas no Brasil, resultado da falta de estrutura e qualificao da cadeia
produtiva; em especial, dos coletores.
A carncia de laboratrios do Mapa para a realizao de testes de anlise de sementes um
exemplo disso37 (atores 2, 3, 4, 5, 6, 10 e 12). Como existem poucos credenciados no Mapa,
as sementes, muitas vezes, precisam ser enviadas por malote, implicando custos com os quais
32. Disponvel em: <http://goo.gl/RwPd5s>.
33. O Renasem foi criado pela Lei no 10.711/2003, que tambm responsvel pela criao do SNSM.
34. A presena de registro foi consultada em uma listagem obtida no Mapa, em maro de 2013.
35. Previsto no Artigo 7o da Lei no 10.711/2003. A incluso de outros profissionais como bilogos est sendo analisada pelo Projeto de
Lei no 3.423/2012. Para maiores informaes, acesse o site disponvel em: <http://goo.gl/AMHryL>.
36. Foram considerados gargalos de infraestrutura todos aqueles relacionados a limitaes de custos, mo de obra, ausncia de laboratrios, falta
de planejamento em restaurao, logstica e questes relacionadas falta de fiscalizao e falta de pesquisas.
37. Artigo 26 da IN no 56/2011.
94
nem sempre um produtor de sementes pode arcar, como acontece com as comunidades
tradicionais (ator 5). Consequentemente, a produo de sementes, base da cadeia de restaurao
florestal, tem alta informalidade e a legislao acaba prejudicando a estruturao desta cadeia
(atores 2, 5, 6 e 10). Aparentemente, todo o marco regulatrio da comercializao de sementes
e mudas foi pensado para o mercado industrial de sementes e traz uma normativa difcil de
ser cumprida por quem no est nesse mercado (Santilli, 2009; 2012).
Outra questo levantada se refere ausncia ou carncia de extenso rural para coletores e
viveiros (atores 1, 5 e 8). Este gargalo tambm foi identificado como uma das quinze barreiras
restaurao florestal apontadas nas oficinas realizadas pelo Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), em parceria com a Unio Internacional para a Conservao da Natureza (International
Union for Conservation of Nature IUCN) e o Instituto de Recursos Mundiais (World
Resources Institute WRI), para subsidiar a Estratgia Nacional de Restaurao Florestal. 38
A assistncia tcnica tambm foi inserida como uma ao estruturante do Plano Estratgico
Nacional Coleta e Produo de Sementes e Mudas Nativas.39 A meta da ao era inserir e
capacitar profissionais extensionistas para trabalhar no setor florestal (Trevisan, 2005).
Apesar de reconhecida como um gargalo a ser superado, a assistncia tcnica destinada a
espcies florestais nativas ainda no uma realidade entre os produtores de sementes e mudas,
ou mesmo na pequena propriedade. Quando existe a previso de assistncia tcnica florestal,
essa costuma ser destinada a atividades florestais com o cultivo comercial consolidado.
3.4 Desafios em incentivos tcnicos, econmicos e polticos
Mesmo apresentando menor porcentagem de gargalos citados, as questes relacionadas a
incentivos tcnicos, econmicos e polticos so fundamentais para a organizao e o crescimento
do setor.40 O ponto mais citado envolve a falta de continuidade em aes anteriores ou de
fomento, por exemplo, a ausncia de emprstimos a juros diferenciados e a dificuldade
de acesso a crdito para produtores de sementes ou viveiros (atores 2, 3, 5, 9 e 11). No caso das
sementes, em 2001, foi lanado um edital do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA)
para incentivar a estruturao de oito redes de sementes no Brasil (Trevisan, 2005), como
parte das aes para estruturar este mercado. Atualmente, existem linhas de crdito do Banco
Nacional de Desenvolvimento Ecnomico e Social (BNDES) destinadas ao fomento florestal.
Porm, aparentemente so de difcil acesso e o volume do financiamento elevado, conforme
relato de um produtor de sementes (ator 11):
38. Esse dado foi retirado do relatrio (no publicado) da IUCN a respeito das oficinas realizadas no Rio de Janeiro, em So Paulo e em Braslia,
intituladas Barreiras e oportunidades para o desenvolvimento de uma estratgia nacional de restaurao da paisagem florestal, que aconteceram
entre 24 e 27 de setembro de 2013.
39. A ideia desse plano era subsidiar polticas pblicas destinadas ao setor de florestas nativas. Para isso, focou-se na resposta a trs perguntas
(Trevisan, 2005, p. 8): 1) Quais os problemas para disponibilizar sementes e mudas para a recuperao de 50 mil ha por ano no Brasil;
2) Quais as aes estruturantes especficas necessrias para disponibilizar sementes e mudas para recuperar 50 mil ha/ano, sendo 10 mil para cada
bioma brasileiro; 3) Quais as aes prioritrias e o valor estimado para sua implementao.
40. Nesse item, foram inclusas questes que envolvem a falta ou ausncia de incentivos para que sejam realizadas todas as etapas da restaurao
(financiamentos, ausncia de continuidade em programas governamentais etc.).
95
Nossa empresa nunca teve nenhum tipo de incentivo econmico ou conseguiu uma linha de financiamento que incentivasse a atuao na restaurao. J tentamos acessar a linha de financiamento do
BNDES, ou de financiamento rural para compra de implementos, e at agora no deu em nada, o
financiamento que conseguimos foi com banco normal, com juros altssimos, e isso um problema
grande. Existem linhas de crditos do BNDES que os viveiros e produtores de mudas podem
acessar, mas supercomplicado. Existem vrios nveis de exigncias que no se consegue cumprir.
Tambm existe a linha do ABC, mas hoje s o Banco do Brasil que trabalha com essa linha; os outros
bancos no conseguem acessar. Talvez a maior dificuldade de acessar essas linhas pode ser porque no
somos proprietrios de terras ou agricultores, somos implementadores de projetos de restaurao,
ento no somos vistos como produtores rurais. Alm disso, essas linhas do BNDES so montantes,
muito altos e s vezes no precisamos de muito recurso. Ela tambm no facilita para os pequenos
produtores; no caso, viveiristas.
A questo da falta de incentivos apropriados identificada como um obstculo que impossibilita a organizao do setor. Os proprietrios de viveiros encontram dificuldades para acessar
as linhas de crdito atualmente existentes, tambm em funo das exigncias burocrticas para
acesso, e a consequncia o baixo investimento em infraestrutura nos viveiros, mantendo-os
pouco competitivos (Alonso, 2013).
A necessidade de aumentar a oferta de mudas e sementes nativas parece algo bvio
quando se pensa na adequao Lei no 12.651/2012. Porm, a forma normativa e estrutural
do mercado florestal impe diversas limitaes para que o aumento da oferta de espcies
florestais nativas seja uma realidade. Grande parte do mercado florestal foi estruturado para a
produo de espcies exticas destinadas monocultura de florestas. A produo de sementes e
mudas com destino restaurao florestal apresenta grandes diferenas em relao produo
destinada ao mercado da monocultura de florestas. Nesta, o objetivo o aumento da produtividade; naquela, a reconstruo de um ecossistema resiliente, que, ao mesmo tempo, possua
composio, estrutura e funo semelhantes aos ecossistemas naturais presentes no seu entorno.
A consequncia disso que, enquanto projetos de monocultura visam a produes homogneas,
projetos de restaurao buscam a diversidade intra e interespecfica. Cada caso de restaurao
nico e obedece a diferentes regras de plantio e recomposio do ambiente. Consequentemente,
a demanda por sementes e mudas obedece a diferentes padres, de acordo com o ecossistema do
entorno. A ausncia de um padro aplicvel em larga escala impe ao mercado a necessidade de
atender a especificidades regionais, que, em sua maioria, so pouco conhecidas.
Do ponto de vista ambiental, algumas espcies que poderiam ser desejveis em projetos
de restaurao so excludas por no terem coletas rentveis por exemplo, quando a espcie
produz pouca quantidade de sementes ou o perodo de sazonalidade de produo muito
longo. Para que essas espcies raras possam ser produzidas, sero necessrios, alm de mudanas
na legislao, incentivos econmicos para os produtores.
Outro ponto importante a adoo de incentivos que promovam a incluso dos pequenos
produtores nessa cadeia, pois o debate no unicamente sobre a adequao nova lei, mas
tambm sobre quem esta lei atinge e sobre os mercados florestais que podem ser criados a partir
dela. Um exemplo desses novos mercados vem da atividade de coleta de sementes, principal
96
insumo da cadeia de restaurao florestal, utilizada tanto para a produo das mudas como
para o uso na semeadura direta.41 A coleta e o beneficiamento so atividades que compem
as diversas etapas da restaurao e so frequentemente praticadas por mulheres (Than, 2004;
Campos, 2013). Atualmente, grande parte das sementes nativas produzidas destina-se
produo de mudas, e o coletor costuma ser um prestador de servios para os viveiros.
Porm, a organizao familiar, comunitria e em rede tambm ocorre, como o caso da Rede
de Sementes do Xingu.
Essa rede teve incio em 2007 e trabalha com 350 coletores de sementes entre assentados,
posseiros e indgenas do Parque Nacional do Xingu ou de comunidades do entorno (RSX,
2013). Em um estudo realizado em 2013, cujo objetivo era identificar o potencial econmico
da atividade nas famlias dos coletores, a coleta de sementes foi identificada como uma renda
complementar. Ao todo, 74% dos entrevistados declararam que a atividade no representava
sua principal renda, sendo que 36% disseram que esta corresponde a menos de um quarto da
sua renda total obtida no ano (grfico 1).
GRFICO 1
Representatividade da coleta de sementes na renda dos coletores (N = 31)

(Em %)
3
36
13
16
32
Menos de um quarto da renda
Acima de trs quartos da renda
Entre um quarto e metade da renda

Entre metade e trs quartos da renda
Toda a renda
A pesquisa mostrou tambm que, para a maioria, a atividade de coleta exercida apenas
em tempo parcial e com perodos de maior e menor demanda de trabalho, de acordo com os
picos sazonais de produo de sementes. Os principais meses de coleta de sementes acontecem
de julho a outubro (grfico 2), perodo em que de 25 a 28 coletores declararam estar trabalhando na atividade. Para quase a metade dos coletores entrevistados, o tempo dedicado para
a atividade de coleta nesses meses de duas a trs dirias por semana (grfico 3).
41. Essa tcnica consiste em realizar a restaurao florestal de espcies de um ou mais grupos funcionais, utilizando-se um mix de sementes.
A tcnica promissora em determinadas regies e situaes, com baixo custo de implantao e com excelentes resultados (Campos Filho et al., 2013)
97
GRFICO 2
Nmero de coletores de sementes ativos ao longo do ano segundo as entrevistas realizadas (N = 31)
30
28
26
25
25
25
20
13
11
9
Abril
11
Maro
10
16
15
15
10
Dezembro
Novembro
Outubro
Setembro
Agosto
Julho
Junho
Maio
Fevereiro
Janeiro
GRFICO 3
Tempo dedicado atividade segundo coletores entrevistados (N= 31)

(Em %)
7
13
48
32
Entre duas e trs dirias por semana
Menos de uma diria por semana
Mais de cinco dirias por semana
Entre quatro e cinco dirias por semana
Esses dados indicam que a atividade de coleta de sementes pode ser conciliada com outras
atividades produtivas, representando uma forma de aumentar a renda de agricultores familiares
e comunidades tradicionais. Tambm permite o uso econmico e a conservao da floresta em
p, o que possibilita outros usos para a mesma rea. Alm disso, a partir da implementao do
CAR e da validao do Prada pelos rgos ambientais, o mercado da restaurao florestal ser
uma realidade a ser implantada nos prximos anos e cabe uma discusso sobre quais atores
devero ser includos nele. A apropriao desse novo mercado pelas comunidades tradicionais
poderia contribuir para que haja uma distribuio justa e equitativa dos benefcios econmicos
da biodiversidade, permitindo o estabelecimento de outra forma de economia.
98
Ainda que experincias como essas sejam uma parte de toda a cadeia de restaurao,
para a consolidao de uma economia que inclua estes atores no processo, sero necessrios
incentivos maiores, que os movimentem na direo da melhoria das condies de renda da
comunidade, ofertando-lhes novas possibilidades de ganhos.
A demanda por mudas e sementes oriundas do CAR pode no ser suficiente para garantir
uma sustentao de um mercado no longo prazo, mas, em um primeiro momento, ir trazer
incentivos ao setor. Entretanto, importante que haja outros incentivos futuros, no s ao
cumprimento dos passivos da lei.
A Lei no 12.651/2012 reduziu os passivos a serem recuperados nas propriedades rurais;
porm, seu cumprimento continua a ser um desafio do ponto de vista da estrutura disponvel
para restaurao. A distribuio dos viveiros no territrio heterognea, e a oferta de mudas e
sementes atualmente menor que o fluxo necessrio para a implementao da nova lei.
Ser preciso um volume maior de produo e comercializao de espcies florestais
nativas para que a lei ambiental seja cumprida; porm, o aumento da produo esbarra
nos princpios normativos que regulam o mercado de sementes e mudas. Estes foram
desenhados para o mercado industrial e, na prtica, ignoram que a cadeia de produo de
espcies florestais destinadas restaurao engloba atores como proprietrios de pequenos
viveiros e coletores de sementes, que, muitas vezes, so pequenos agricultores ou membros
de comunidades tradicionais que no tm condies de pagar os custos dos testes
exigidos. Alm disso, estes testes s podem ser realizados em laboratrios credenciados,
que so escassos, o que implica outros custos, tais como os de postagem das sementes.
Por isso, mudanas nas regulamentaes so necessrias para que a Lei n o 12.651/2012
seja implementada. Estas mudanas tm que ser no sentido de favorecer a regularizao
da produo de sementes e mudas nativas, diferenciar exigncias de pequenos e grandes
produtores e isentar os pequenos de custos de regularizao. As sementes destinadas
restaurao poderiam ter testes simplificados42 para atestar sua qualidade.
A iseno dos custos de regularizao para os pequenos produtores passa, por exemplo,
pela iseno das taxas para cadastramento, pela oferta de assistncia tcnica rural e pela ajuda
de um RT, para assessorar a coleta ou o beneficiamento de sementes e a produo de mudas.
Atualmente, podem atuar como RTs apenas engenheiros florestais ou agrnomos e existe
a exigncia de que o profissional tenha vnculo empregatcio com o produtor de mudas ou
sementes. Isso implica elevados custos para os produtores, pois o valor do piso salarial desses
profissionais alto para quem tem uma produo pequena.
Porm, a produo de mudas ou sementes s poder ser massificada quando o problema
da instabilidade desse mercado for solucionado. A ausncia de uma demanda constante no
permite a estruturao do setor. Por isso, necessrio pensar no papel do Estado no apenas
como agente normativo da lei ambiental, mas tambm como um novo ator na cadeia de restaurao
florestal, atuando na criao de demandas de sementes ou mudas por meio das compras pblicas.
Estas so um instrumento gerador de demandas, organizador de cadeias e fomentador
42. Um modelo simplificado desses testes foi proposto pelo ISA (2010).
99
de trabalho e renda, inclusive nos locais mais remotos do pas, podendo acontecer por meio de
licitao ou de sua dispensa, como ocorre no caso do Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA). Atualmente, o PAA garante a existncia de demanda para os produtos oriundos da
agricultura familiar, o que tambm pode acontecer com as sementes e as mudas para adequao
ambiental das propriedades (Sambuichi et al., 2014). As compras pblicas de sementes e mudas
esto atualmente sendo pensadas no mbito do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), como uma ferramenta para regularizao dos passivos de assentamentos rurais
e de gerao de trabalho e renda para os assentados.43 A ideia que a produo de mudas ou
coleta de sementes, nos assentamentos, seja uma atividade complementar atividade principal
do lote e retroalimente a demanda originria dos prprios assentamentos. Na atualidade, j
existem compras de sementes por algumas modalidades do PAA, mas a destinao no para
restaurar reas de passivo ambiental, e sim para a alimentao.
Esforos devem ser direcionados para introduzir uma nova perspectiva para a restaurao no
pas, tornando-a mais atrativa ao produtor rural. Alm dos benefcios ambientais decorrentes da
restaurao de APPs e RLs, deve-se considerar o potencial produtivo dessas reas. As RLs podem
ser manejadas de forma sustentvel, visando extrao de produtos madeireiros e no madeireiros,
contribuindo para a diversificao e a ampliao da renda gerada nas propriedades rurais.
Nesse sentido, fomentar pesquisas que estabeleam modelos de restaurao capazes de gerar retorno
econmico ao produtor rural uma importante estratgia para impulsionar a adequao ambiental.
Outra importante estratgia para fomentar o setor de produo de sementes e mudas
nativas a oferta de crdito subsidiado aos produtores. Atualmente, o governo oferece crdito
a taxas mais baixas e maior perodo de carncia para os proprietrios rurais que queiram
recuperar as suas reas de passivo, mediante linhas de crdito como o Plano ABC e o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), por meio da sua linha
PRONAF-Floresta (Sambuichi et al., 2012). Faltam, porm, linhas de crdito especficas para
financiar a produo comercial de sementes e mudas de espcies florestais nativas e, tambm,
para apoiar a implantao de laboratrios capacitados para analisar esses tipos de sementes.
A oferta de crdito subsidiado ser importante para viabilizar a estruturao do setor e possibilitar
que uma economia florestal baseada na silvicultura de espcies nativas possa surgir no futuro.
Por fim, somente ser possvel tornar a implementao da Lei no 12.651/2012 uma realidade
se, de fato, ocorrer o monitoramento das propriedades rurais pelo CAR e a implantao
adequada do PRA. Caso o CAR no seja, de fato, efetivado e no sejam aplicadas as devidas
penalidades para aqueles que descumprirem a lei ambiental, corre-se o risco de, mais uma vez,
no futuro, a legislao ser alterada e, quem sabe, com retrocessos ambientais maiores que os
dessa ltima mudana. A criao de mercados florestais garantindo a conservao da biodiversidade possvel se, e somente se, existirem diferentes esforos que resultem em maior eficcia
na aplicao da lei. Partindo-se deste princpio, ainda resta ao Estado auxiliar os demais atores
desse mercado neste caso, coletores de sementes, viveiros, empresas de recuperao florestal
e produtores rurais com polticas, infraestrutura e com o que for necessrio para que a lei se
cumpra e para que no ocorram novas flexibilizaes no futuro.
43. Foi elaborada, no mbito do Incra, uma minuta de decreto que poder servir de subsdio para um modelo de compras pblicas de sementes.
100
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102
CAPTULO 5
CAMINHOS PARA UMA MELHOR GOVERNANA NA POLTICA

AMBIENTAL BRASILEIRA
Adriana Maria Magalhes de Moura1
1 INTRODUO
A governana ambiental foi selecionada como um dos 21 temas ambientais crticos para o
sculo XXI (UNEP, 2012).2 A prioridade do tema aponta para o visvel descompasso hoje
existente entre a natureza dos desafios ambientais e as capacidades do sistema de governana.
De fato, embora a chamada conscincia ambiental da sociedade tenha aumentado nas ltimas
dcadas, promovendo condies favorveis para a implementao de polticas ambientais,
com o agravamento dos problemas socioeconmicos atuais, o tema tem sido ofuscado com
frequncia, como visto recentemente na Rio+20, ocasio na qual os pases pouco se comprometeram com meios de implementao que pudessem levar a mudanas concretas.
A raiz da palavra governana vem de um vocbulo grego que significa direo. Assim, o
propsito principal da governana dirigir a sociedade e seus recursos com vistas ao alcance de
objetivos coletivos ou do bem comum. O processo de governana envolve identificar os meios
para atingir estes objetivos. Desta forma, uma boa governana deveria ser capaz de aumentar a
eficincia e a legitimidade na elaborao e execuo de polticas pblicas. Mas o que seria de fato
esta boa governana? Embora existam muitos critrios apontados em manuais para uma governana ideal, considera-se que esta no deveria estar fundada em critrios genricos, mas sim em
um conjunto reduzido e flexvel de princpios, na perspectiva de uma governana suficientemente
boa, atenta ao contexto e s especificidades locais3 (Peters, 2013; Fonseca e Bursztyn, 2009).
Os referenciais para a boa governana so complementares entre si e incluem, entre outros: a
accountability (responsabilizao, transparncia e prestao de contas), legalidade, responsividade
(capacidade de dar resposta aos problemas e prover os bens pblicos necessrios para a sociedade),
equidade e incluso, processo decisrio participativo, alm da trade eficincia, efetividade e
eficcia. Estes princpios aplicam-se ao processo de governana das capacidades estatais e das
polticas pblicas como um todo. Ou seja, o avano em cada um deles tende a se refletir de
forma simultnea em todas as polticas pblicas. Contudo, o avano pode ser assimtrico em
cada poltica e apresentar especificidades, como no caso das polticas ambientais (Brasil, 2012).
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Coordenao de Sustentabilidade Ambiental da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Cosam/Dirur) do Ipea.
2. O relatrio 21 issues for the 21st century, realizado pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), agrega a opinio de mais
de 420 cientistas e define temas ambientais emergentes, como aqueles que tenham um impacto ambiental global e so reconhecidos pela comunidade cientfica como muito importantes para o bem-estar humano, mas ainda no receberam ateno adequada pelos formuladores de polticas.
3. Grindle (2004) observa que diversos elementos de boa governana s foram adquiridos em pases desenvolvidos porque estavam embasados em
outros que os precederam e dos quais puderam emergir. Neste sentido, a governana fruto de um processo histrico.
Alm de princpios orientadores, uma governana bem-sucedida deve cumprir algumas

funes fundamentais: o estabelecimento de objetivos e metas, a coordenao das metas, a
implementao das aes necessrias para atingir as metas, e a avaliao. A identificao destas
funes permite compreender as origens de possveis falhas no processo e orientar os mecanismos
para aperfeioar a qualidade do desempenho da governana (Peters, 2013).
A governana ambiental coloca-se como uma delimitao temtica do conceito, definida
como os processos e instituies por meio dos quais as sociedades tomam decises que afetam
o meio ambiente (Lo et al., 2009). Graas natureza transversal (cross-scale) dos problemas
ambientais e disputa de valores e de interesses relacionados ao uso dos recursos naturais,
estratgias de governana dos mltiplos atores envolvidos so particularmente importantes
para o sucesso de polticas pblicas de meio ambiente.
Nesse sentido, pergunta-se como vm evoluindo os princpios de uma governana
suficientemente boa aplicados esfera ambiental no Brasil. Sem a pretenso de proceder a
uma anlise exaustiva, mas buscando agregar elementos que permitam formar um panorama
sobre a questo, discorre-se, na seo 2, sobre a atuao do Estado brasileiro em alguns dos
princpios considerados indispensveis para uma governana ambiental bem-sucedida. Alm
disso, discute-se sobre o desempenho nas funes de governana anteriormente referidas em
relao poltica ambiental. Na seo seguinte so abordados os instrumentos disponveis
para o desenvolvimento de polticas pblicas de meio ambiente e sua aplicao recente no
pas. O arsenal de instrumentos disponvel , atualmente, bastante extenso: inclui aqueles de
natureza regulatria, econmica, de cooperao ou voluntria e, ainda, de informao. Cada
um destes possui diferentes caractersticas e particularidades (vantagens e desvantagens), bem
como custos de implementao, os quais devem ser considerados para o sucesso das polticas
ambientais. A seo 4 resume as consideraes finais do captulo.
2 PRINCPIOS DE BOA GOVERNANA AMBIENTAL E SUA APLICAO NO BRASIL
2.1 Accountability
O princpio da accountability baseia-se em um conceito complexo, expresso em uma terminologia que no tem uma traduo precisa no Brasil. Envolve, em geral, os aspectos de avaliao, prestao de contas e transparncia no processo decisrio e no uso dos recursos pblicos
perante a sociedade, assim como a definio clara de papis e responsabilidades em relao
performance alcanada. Para a efetividade deste princpio, algumas ferramentas se destacam:
a definio tanto de pesos e contrapesos por parte das prprias instituies do Estado4 quanto
de sistemas de monitoramento e avaliao (SMAs) eficientes.
4. No Brasil, os pesos e contrapesos vm da prpria repartio de poderes, estabelecida na Constituio Federal de 1988 (CF/1988 Artigo 2o),
segundo a qual os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, como independentes e harmnicos entre si, so dotados de competncias especficas
e com a funo de exercer controle uns sobre os outros, de forma a evitar abusos e irregularidades. Assim, cada rgo exerce o seu controle interno
e o controle externo dos demais, sendo que a Controladoria Geral da Unio (CGU) apoia o governo federal no controle do Executivo, enquanto o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) auxilia o Legislativo na fiscalizao do uso dos recursos pelo Executivo.
104
Caminhos para uma Melhor Governana na Poltica Ambiental Brasileira
Nesse sentido, a rea ambiental no foge regra de controle aplicada a toda a administrao
pblica federal. Contudo, pode-se dizer que esta prestao de contas tem sido mais focada
na legalidade dos procedimentos e da execuo fsico-financeira dos programas ambientais
(dimenso da eficincia e eficcia), sendo ainda bastante restrita no que se refere efetividade
dos resultados alcanados.
Estudo realizado sobre a capacidade de avaliao em matria ambiental nas instituies do
governo federal que desempenham a funo avaliativa demonstrou ainda no existir uma cultura
de avaliao madura destas polticas no governo (Moura, 2013). Estas instituies incluem:
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/Secretaria de Planejamento e Investimento
Estratgicos (MPOG/SPI), Tribunal de Contas da Unio (TCU), Controladoria-Geral da Unio
(CGU), e Ipea. Os rgos ambientais responsveis pela formulao das polticas ambientais
(Ministrio do Meio Ambiente e suas instituies vinculadas) tambm so responsveis por
manter estruturas de avaliao prprias.
Verificou-se que as instituies responsveis pela funo avaliativa no governo federal
compartilham objetivos e propsitos similares: em ltima instncia, a accountability e a
melhoria da gesto e dos resultados alcanados pelas polticas pblicas. Todas tambm
criaram unidades especficas em sua estrutura administrativa para monitorar e avaliar
as polticas de meio ambiente, na busca de maior aproximao e especializao para a
anlise do desempenho destas polticas. No entanto, estas instituies no compartilham
os mesmos valores, pois cada uma delas possui uma abordagem tcnica e metodolgica
prpria, trazendo consigo um conjunto diferenciado de conceitos e critrios utilizados, o
que dificulta a compatibilizao dos resultados e a troca e a utilizao das informaes por
parte dos gestores.
Conclui-se que a instituio da funo avaliativa das polticas ambientais ainda um
campo em construo no Brasil, e que seria necessrio avanar na articulao destas instituies,
bem como na estruturao da rea finalstica Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e suas
instituies vinculadas para que realizem avaliaes prprias de forma sistemtica.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) tambm tem entre suas competncias
avaliar a implementao e execuo da poltica ambiental do pas, por meio do seu Comit de
Integrao de Polticas Ambientais (Cipam). Contudo, o conselho no vem cumprindo esta
atribuio, no tendo realizado, at ento, avaliaes de polticas ambientais federais (Fonseca
e Moura, 2011).
Dessa forma, como as avaliaes realizadas pelos rgos executores da poltica ambiental
ainda so pontuais e assistemticas, o quesito transparncia est avanado em relao s contas
(execuo oramentria),5 mas ainda incipiente quanto divulgao dos resultados efetivamente
alcanados na execuo dos programas.
5. Nesse sentido, um importante canal de informaes tem sido disponibilizado por meio do Portal da Transparncia Pblica <http://www.portaltransparencia.gov.br/>, por meio do qual possvel acompanhar, com atualizao mensal, a execuo dos recursos pblicos em geral.
105
2.2 Legalidade
No que se refere ao princpio da legalidade, o Brasil vem avanando em seu arcabouo legal e
normativo relacionado gesto ambiental: nas ltimas trs dcadas observou-se uma evoluo de
uma abordagem limitada de proteo, restrita a poucos setores da natureza, para uma abordagem
mais abrangente e integrada na gesto dos recursos.
O texto constitucional brasileiro considerado avanado em matria ambiental, alm disso,
existe um conjunto de leis expressivo na temtica: desde a estruturao da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981) e do estabelecimento de penalidades para os crimes
ambientais (Lei no 9.605/1995), at temas especficos, como florestas, recursos hdricos,
patrimnio gentico, unidades de conservao, licenciamento ambiental e agrotxicos, entre
outros. Existem, ainda, mais de quatrocentas resolues do Conama, as quais regulam uma
ampla gama de temas ambientais.
Embora o pas conte com um arcabouo legal que cobre praticamente todos os aspectos
relevantes da rea ambiental, alguns legisladores veem dificuldades na aplicao das leis, pelo
fato de estarem pulverizadas em vrios dispositivos, conflitarem entre si ou por conterem
artigos ambguos, omissos ou demasiadamente especficos o que geraria uma poluio
regulamentar (Milar, 2009). Por isto, defende-se a criao de um Cdigo Ambiental para
consolidar a legislao existente e evitar conflitos de interpretao que geram morosidade
na aplicao da lei.
Outra questo sobre a matria refere-se eficcia da aplicao das normas ambientais, isto
, ao seu cumprimento e execuo, visto que, pragmaticamente, uma lei surte efeito e eficaz
apenas pela sua observncia. No que se refere ao direito ambiental brasileiro, Milar (2009)
aponta que, se no plano mais amplo a legislao ambiental brasileira tem sido festejada, no
terreno da realidade (das atividades degradadoras) as normas ambientais no tm sido capazes
de alcanar seus objetivos, principalmente o de compatibilizar o crescimento econmico com
a proteo ambiental.
A ineficincia no cumprimento das leis no , certamente, uma particularidade exclusiva
da rea ambiental, visto que o Poder Judicirio ainda padece de burocracia excessiva, inacessibilidade e morosidade. O agravante na esfera ambiental a pouca especializao na temtica
entre os que atuam na esfera jurdica. Alm disso, no cumprimento da lei as dificuldades
iniciam-se ainda na etapa de apurao das possveis irregularidades, uma vez que existem inmeros problemas relativos fiscalizao por parte dos rgos ambientais responsveis. Outros
problemas que prejudicam a implementao das leis ambientais referem-se superposio de
competncias entre os entes federados e prpria cultura da sociedade, que ainda no considera
prioritrias e est pouco organizada para levar adiante as causas ambientais, quase sempre de
interesse coletivo (Ipea, 2010).
De acordo com Neves (2007), a legislao ambiental brasileira, apesar de vasta, em
muitos casos adquire um carter apenas simblico ou de libi: o legislador elabora normas
para satisfazer as expectativas da sociedade, sem que haja as condies para seu efetivo
106
cumprimento. Existem crticas, ainda, quanto maior flexibilizao que vem sendo
introduzida em algumas leis, como o novo Cdigo Florestal (Lei no 12.651/2012), que se
tornou menos restritivo e permitiu, na prtica, a anistia de muitas reas florestais desmatadas ilegalmente. No se ignora que na flexibilizao ou descumprimento da lei pese
a necessidade de acomodao de interesses antagnicos de grupos sociais e econmicos.
Assim, de maneira geral, o campo do direito ambiental brasileiro est relativamente
avanado quanto elaborao, embora se ressinta de sistematizao e de regulamentao em
muitos dispositivos legais, e apresenta dificuldades nas etapas de interpretao e operacionalizao (cumprimento).
Para Marinho (2010), o direito ambiental brasileiro necessita avanar na previso de
incentivos para que no sejam praticados delitos ambientais. A sano positiva (incentivo)
pode trazer resultados benficos ao meio ambiente com menos gastos pblicos, pois no
exige a movimentao de toda a mquina estatal do Poder Judicirio que a sano negativa
(punio) demanda. Ademais, a penalidade em si no capaz de trazer benefcios ambientais
aps o crime realizado, a no ser que seja acompanhada da reparao do dano ambiental.
Os incentivos podem se dar na forma de instrumentos econmicos que beneficiem aos
que deixem de causar condutas danosas ou desenvolvam prticas com impactos positivos.
Mecanismos como o Pagamento por Servios Ambientais (PSA) ou o de Redues de
Emisses por Desmatamento e Degradao (REDD) so exemplos neste sentido, que podem
contribuir para prevenir danos e diminuir os custos exigidos para punir os degradadores
(subseo 3.13).
2.3 Processo decisrio participativo e controle social
Sabe-se que a presso social sobre o Estado tem um papel importante na implementao das
polticas e na proviso dos bens pblicos que estas devem aportar. Alm disso, a proteo
ambiental uma obrigao compartilhada entre o poder pblico e a coletividade, conforme
previsto na Constituio Federal (CF/1988, Artigo 225). No entanto, o Brasil possui, de
maneira geral, ainda pouca tradio em participao popular nos processos decisrios, realidade
que vem se transformando de forma ainda lenta apenas nas ltimas dcadas.
A participao na esfera ambiental possui algumas questes de fundo, que tornam o processo
mais complexo. Conforme Olson (1999), em relao a bens coletivos como os ambientais ,
enquanto o custo do envolvimento no processo somente do indivduo que participa, os
benefcios so difusos, isto , divididos por toda a populao. Isto pode gerar pouco incentivo
ao acompanhamento e controle das polticas ambientais.
Existem dvidas, tambm, de que a participao individual possa ser eficaz para
problemas considerados complexos e de dimenses que tendem a transcender o local,
tanto em suas causas como nas solues. O discurso apresentado para a sociedade
oscila entre alertas alarmistas, que muitas vezes no se concretizam, retricas superficiais
ou informaes extremamente tcnicas e de difcil assimilao para um pblico leigo.
107
Esta assimetria de informao pode gerar descrdito ou comportamentos apticos por parte
do pblico (Siqueira, 2008).
Segundo Viana (2013), a participao social, ou exerccio da cidadania em matria
ambiental, depende de alguns requisitos fundamentais: da conscientizao e valorao das
pessoas sobre a temtica, da possibilidade de acesso a dados e informaes ambientais e, ainda,
do acesso a instrumentos que permitam atuar nas questes ambientais.
No que se refere conscientizao sobre a temtica ambiental, o Brasil editou a Poltica
Nacional de Educao Ambiental (Lei no 9.796/1999), com o objetivo de incentivar a capacitao de recursos humanos, a realizao de estudos e pesquisas, bem como a produo de
material educativo sobre meio ambiente. A lei instituiu que a educao ambiental no deveria
ser implantada como disciplina especfica no currculo escolar, mas sim no contedo de cada
disciplina.6 Contudo, no se sabe at que ponto esta estratgia tem sido eficiente para apoiar
o conhecimento sobre as especificidades e, ao mesmo tempo, permitir uma viso integrada
sobre a questo ambiental (Viana, 2013).
Em relao ao acesso informao, foi instituda lei (Lei no 10.650/2003) que obriga
os rgos ambientais a permitir o acesso pblico aos documentos e dados que tratem da
matria. A lei prev, tambm, que os rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)
deveriam elaborar e divulgar relatrios anuais sobre a qualidade do meio ambiente o que
vem sendo feito apenas de maneira pontual. De forma geral, o impacto desta legislao ainda
reduzido. Como o efetivo controle social7 passa no apenas pelo interesse do cidado, mas
pela disponibilizao dos meios para fazer este controle, e uma vez que a sociedade avalia
o desempenho governamental principalmente do ponto de vista da qualidade dos servios
prestados ou dos resultados obtidos, considera-se que a lacuna de informaes8 qualitativas
dificulta o controle da poltica ambiental por parte da sociedade, pois no h como gerir ou
controlar algo que no se conhece bem.
Mesmo em meio a essas dificuldades, alguns instrumentos formais de participao j
esto disponveis na esfera ambiental. Entre estes, destacam-se os colegiados ambientais, os
comits de bacias hidrogrficas, os conselhos de gesto de unidades de conservao e de
fundos ambientais, as audincias pblicas e a realizao de conferncias nacionais. O quadro 1
apresenta os rgos colegiados ambientais mais importantes, sendo o principal o Conselho
Nacional de Meio Ambiente (Conama).
6. Com exceo feita para o ensino superior e de ps-graduao, nveis nos quais pode ser criada disciplina especfica, conforme a necessidade curricular.
7. importante destacar que o Ministrio Pblico tem sido um aliado favorvel ao controle social das questes ambientais, visto que vem cobrando
respostas sobre diversas aes em matria ambiental, de responsabilidade do poder pblico.
8. Embora a recente Lei de Acesso Informao Pblica (Lei no 12.527/2011) permita avanos nesse sentido, ao alterar o carter sigiloso das
informaes pblicas e facultar formas legais de acesso, ela pressupe uma busca ativa e nem sempre simples da informao pelo indivduo
interessado, e no substitui uma divulgao sistemtica e de acesso coletivo para todos os cidados.
108
QUADRO 1
rgos colegiados relacionados temtica ambiental no nvel federal

Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
Conselho Nacional da Amaznia Legal (Conamaz)
Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)
Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
Comisso de Gesto de Florestas Pblicas
Comisso Nacional de Florestas (Conaflor)
Elaborao da autora.
As audincias pblicas so previstas como uma etapa dos processos de licenciamento ambiental de grande impacto no meio ambiente (Resolues Conama nos 001/1986 e 009/1987).
Constituem-se em um instrumento importante de participao social. No entanto, de forma
geral, as audincias ocorrem em fases tardias do processo decisrio, sendo muitas vezes apenas
expositivas, com informaes complexas e de difcil assimilao para um debate construtivo
entre os interessados. Alm disso, as sugestes ali colocadas muitas vezes no so consideradas
para o aperfeioamento das polticas ambientais, levando a uma participao meramente formal
para o processo legal do licenciamento, de baixa efetividade (Siqueira, 2008).
Outro instrumento recente de participao ambiental so as Conferncias Nacionais
do Meio Ambiente (CNMAs), institudas a partir de 2003. So previstas para ocorrer a cada
dois anos, embora esta regularidade no tenha sido cumprida, e tm por finalidade construir
um espao de convergncia social para a formulao de uma agenda nacional do meio
ambiente. Desde 2003, foram realizadas quatro CNMAs, cada uma com um tema especfico
para focalizar o debate. Existem mobilizaes desde os nveis locais, com etapas municipais,
regionais e estaduais, sendo que na etapa estadual so escolhidos os delegados que integram
a etapa nacional. Em geral, estas conferncias tm contado com um nmero significativo de
participantes nas etapas locais (cerca de 70 mil pessoas), assim como de delegados nas etapas
nacionais (em mdia, 1.500).
Apesar da numerosa quantidade de propostas em cada CNMA e talvez at pelo grande
nmero destas, sem prioridade e foco , as decises participativas no tm se constitudo em
uma agenda de trabalho til para subsidiar as aes da poltica ambiental brasileira. De modo
geral, o processo das CNMAs deve aprimorar a metodologia para a elaborao das propostas,
com o objetivo de torn-las mais exequveis, em um nmero limite, mais sintticas e focadas,
de maneira a qualificar e tornar mais efetivo o processo participativo das conferncias
ambientais. Estas melhorias so importantes, visto que o processo das CNMAs demanda um
grande esforo de mobilizao por parte dos rgos ambientais e da sociedade. No bastam
apenas a discusso e a interao entre os participantes proporcionadas pelos encontros, pois
as deliberaes no cumpridas, ou ignoradas, podem levar a um descrdito quanto eficcia
deste instrumento de processo participativo para a poltica ambiental.
Contudo, foi proposta, mas ainda no implementada, a institucionalizao das CNMAs no
mbito do Sisnama, de modo que estas sejam consideradas a instncia mxima de deliberao
109
sobre diretrizes da poltica ambiental. A proposta causa estranheza, uma vez que, na estrutura
do Sisnama, o Conama o rgo responsvel por assessorar o governo e os rgos ambientais
quanto a diretrizes e polticas para o meio ambiente, alm de estabelecer normas e padres
ambientais em nvel nacional. Alm disso, o Conama prev, entre as suas competncias, a
elaborao e o acompanhamento da Agenda Nacional de Meio Ambiente, a ser proposta aos
rgos e s entidades do Sisnama, sob a forma de recomendao, com o intuito no apenas de
orientar o planejamento das atividades do Conama, mas tambm de indicar temas prioritrios
a serem considerados por todos os rgos que compem o Sisnama (Decreto no 3.942/2001,
Artigo 7o, XII). Portanto, no caberia institucionalizar a CNMA no mbito do Sisnama,
criando mais uma estrutura que sobreponha funes s j existentes. Cabe s CNMAs, isto sim,
agregar subsdios resultantes da participao pblica formulao da Agenda Nacional de
Meio Ambiente a ser elaborada pelo Conama.
No que se refere participao da sociedade civil, numerosas organizaes no governamentais (ONGs) ambientalistas tm surgido no quadro brasileiro. Tais entidades devem ter
registro no Cadastro Nacional das Entidades Ambientalistas (CNEA)9 para ser reconhecidas
pelo governo e poder participar como representantes no Conama. De acordo com os registros
do conselho, existe um total de 635 entidades no governamentais que tm como finalidade
a proteo do meio ambiente no pas.10 Estas entidades formam um amplo rol de canais de
participao, cada qual com propsitos e objetivos diversificados: algumas focam a pesquisa;
outras, a militncia baseada em crticas atuao governamental. Por vezes, se colocam
como representantes de segmentos da populao, de grupos que estariam marginalizados
dos centros decisrios e de poder poltico.
Entretanto, um problema que se coloca o fato de que esta representatividade carece
de mecanismos eleitorais que as legitimem, e mesmo de uma efetiva fiscalizao que permita
identificar possveis interesses particulares que poderiam tornar a ao de algumas ONGs no
isentas (Siqueira, 2008; Castello, 2005). Embora seja, sem dvida, um espao importante
para a participao e engajamento da populao, com inmeros exemplos de contribuies
positivas, torna-se necessrio um maior acompanhamento da ao destas entidades, uma vez
que muitas recebem no apenas recursos internacionais ou de doaes locais, voluntrias, mas
tambm verbas governamentais (Lopez e Abreu, 2014).
2.4 Capacidade de dar resposta aos problemas (responsividade)
Neste campo, cabe perguntar se os recursos aplicados na rea ambiental tm sido adequados e
consistentes para o cumprimento do mandato das instituies ambientais, e se estes tm sido
aplicados de forma eficiente. Trata-se de uma questo complexa e que no pode ser respondida
em poucas linhas.
9. Criado pela Lei no 6.938/1981, e regulamentado pelo Decreto no 99.274/1990. A Resoluo Conama no 292/2002 disciplina o cadastramento e
recadastramento das entidades ambientalistas no CNEA.
10. Ver <http://www.mma.gov.br/port/conama/cnea/cneaenti.cfm>. Acesso em 20/10/2013. Destas, 279 se concentram na regio Sudeste, 72 esto
na regio Centro-Oeste, 42 no Norte, 120 no Nordeste, e 122 na regio Sul do pas.
110
As dimenses planejamento e avaliao ainda so frgeis no Brasil, e tm sido relegadas

a segundo plano tambm na rea ambiental. Cabe ao Conama estruturar uma agenda de
planejamento (Agenda Nacional de Meio Ambiente), a ser proposta aos rgos e s entidades
do Sisnama, sob a forma de recomendao. A agenda foi realizada apenas uma vez (2007-2008),
tendo sido criticada por ser muito extensa e pouco objetiva, e no vem sendo considerada como
efetivo instrumento de planejamento para o Conama ou para os rgos ambientais federais
(Fonseca e Moura, 2011).
Recentemente, o MMA elaborou, por meio de processo participativo, o seu primeiro
planejamento estratgico, com horizonte temporal de 2014 a 2022, no qual estabelece sua
misso, viso, valores e grandes objetivos estratgicos. A iniciativa um passo importante no
processo de planejamento do rgo (Brasil, 2014b). Contudo, apenas para exemplificar o
quanto ainda se faz necessrio avanar no processo de monitoramento e avaliao, a agncia
ambiental norte-americana United States Environmental Protection Agency (EPA) elabora,
desde 1995, os seus planos estratgicos quadrianuais, nos quais so delimitadas as prioridades
da agncia para o perodo, submetidas previamente ao Congresso. Estes planos so desdobrados
em planos de ao anuais, os quais so avaliados, aps seu perodo de execuo, por meio de
relatrios de progresso.
Conforme mencionado, observa-se uma dificuldade visvel em se medir avanos e retrocessos devido falta de mecanismos de avaliao estruturados nos rgos responsveis pela
implementao das polticas ambientais. Tal dificuldade, que no exclusiva da temtica
ambiental, torna o quadro de desempenho da poltica ambiental pouco claro, tanto para o
gestor quanto para avaliadores externos.
Na falta desse sistema de avaliao estruturado com indicadores confiveis e metodologias perenes, que permitam a formao de srie histricas , anlises mais amplas sobre a
efetividade das polticas ambientais federais carecem de maior fundamento, sendo possveis
apenas anlises pontuais, sobre temas especficos. Algumas destas avaliaes pontuais indicam
que existem polticas que vm alcanando relativo sucesso como a reduo do desmatamento
na Amaznia , enquanto outras apresentam resultados insatisfatrios ou sequer conseguiram
entrar na agenda decisria.11
Somam-se duas dificuldades principais a serem superadas no que se refere capacidade
de resposta do Estado nas questes ambientais: a incipincia dos bancos de dados primrios
sobre o meio ambiente e, ainda, dificuldades metodolgicas e conceituais o que levaria a
voos cegos quando se trata de planejar a poltica ambiental no pas (Veiga, 2007). Sem estas
ferramentas, a resposta pergunta sobre a efetividade que vem sendo alcanada pela poltica
ambiental brasileira (a qualidade do meio ambiente no Brasil indica que estamos no caminho
da sustentabilidade?) mostra-se imprecisa ou parcial.
11. Mesmo nesta temtica, na qual o Brasil vem alcanando sucesso, segundo Barros (2003) a taxa de desmatamento, indicador mais utilizado na gesto
ambiental na Amaznia, desconsidera tanto as pequenas reas desmatadas inferiores a seis hectares quanto as perdas de florestas por incndios; no
indica seu grau de fragmentao, assim como no apresenta a distribuio espacial. Ou seja, os dados seriam imprecisos, mascarando a problemtica.
111
No que se refere aos recursos disponveis destinados s polticas ambientais brasileiras, o

que impacta diretamente a questo da eficincia e da capacidade de cumprir as metas propostas
(eficcia), estudos indicam que, apesar do agravamento dos problemas ambientais, estes tm
sido proporcionalmente decrescentes no oramento federal (Silva et al., 2013).
3 AVANOS E DESAFIOS NA APLICAO DOS INSTRUMENTOS DE POLTICA
AMBIENTAL BRASILEIRA
Entre os instrumentos ambientais disponveis para a administrao pblica, destacam-se os
previstos na Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA, Lei no 6.938/1981),12 que estabeleceu um conjunto de treze instrumentos, de diversas naturezas. Cada um destes se encontra
em diferentes nveis de implantao alguns mais avanados e outros ainda incipientes, visto
que nem todos contam com regulamentao ou meios adequados para sua implementao.
A anlise, a seguir, apresenta a situao atual da aplicao dos treze instrumentos da PNMA
no pas, e destaca os desafios ou obstculos a serem enfrentados para que estes alcancem um
maior potencial e, consequentemente, resultados mais efetivos.
3.1 Estabelecimento de padres de qualidade ambiental
Padres de qualidade ambiental so instrumentos que visam prevenir a poluio e controlar
as substncias potencialmente prejudiciais sade humana. Estes se classificam, geralmente,
em padres de qualidade dos recursos naturais e em padres de emisso para o lanamento
de poluentes nos diversos meios.
No Brasil, esses padres so estabelecidos principalmente por meio de resolues do
Conama, que j trazem padres para qualidade do meio ambiente (das guas, do ar, dos solos
e dos nveis de rudos), de emisses de poluentes atmosfricos e de lanamento de efluentes
em corpos hdricos. Foram criados, ainda, diversos programas com o objetivo de atender aos
padres de qualidade ambiental, tais como: o Programa Nacional de Qualidade do Ar (Pronar,
Resoluo Conama no 5, de 15/06/1989), o Programa de Controle de Poluio por Veculos
Automotores (Proconve, Resoluo Conama no 18, de 06/05/1986 e posteriores), e o Programa
Silncio, de controle de rudos (Resoluo Conama no 2, de 08/03/1990).
Um dos desafios relativos qualidade ambiental refere-se ao fato de que os padres
tratam, geralmente, de nveis de lanamento ou emisso de poluentes e resduos por fontes, e
no de nveis totais que seriam tolerados no ambiente, antes que este atinja sua capacidade de
suporte. Por exemplo, a despeito do sucesso do Proconve em estabelecer a reduo dos padres
de emisso para veculos, com o progressivo aumento do nmero de veculos nas cidades os
nveis totais de poluio atmosfrica continuam persistentemente altos nos grandes centros.
12. importante notar que, alm dos instrumentos previstos na PNMA, existem diversos instrumentos ambientais, voltados a objetivos especficos,
distribudos em outras importantes legislaes ambientais brasileiras, tais como: a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH, Lei no 9.433/1997),
a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC, Lei no 12.187/2009), a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS, Lei no 12.305/2010), o
novo Cdigo Florestal (Lei no 12.651/2012), e a recente Lei Complementar no 140/2011, que dispe sobre a cooperao entre os entes federativos
na proteo do meio ambiente.
112
Ou seja, padres individuais para os diferentes recursos naturais (ar, gua ou o solo)
no resolvem o problema dos efeitos cumulativos ou das combinaes de poluentes: emisses atmosfricas, por exemplo, podem contaminar tambm os recursos hdricos ou o solo,
atravs das chuvas cidas. Assim, o desafio est em conjugar o estabelecimento de padres
com a capacidade de suporte do ambiente, o que pressupe um monitoramento dos recursos
naturais conjugado com outros mecanismos de controle ou instrumentos mais flexveis, como
os instrumentos econmicos, que permitam atingir o objetivo final de manter um nvel de
qualidade ambiental adequado ao meio ambiente e sade humana.
3.2 Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE)
O zoneamento ambiental previsto na PNMA e no Estatuto das Cidades (Lei no 10.257/2001,
Artigo 4o) foi regulamentado como Zoneamento Ecolgico-Econmico (Decreto no 4.297/2002),
sendo definido como instrumento de planejamento e ordenamento territorial que tem por
objetivo geral: i) assegurar a conservao dos recursos naturais e dos servios ecossistmicos
essenciais para o desenvolvimento socioeconmico; e ii) promover o uso mais racional e
eficiente dos recursos naturais disponveis.
Para tanto, o ZEE se baseia na delimitao de zonas ambientais e na atribuio de usos e
vedaes para atividades compatveis segundo as caractersticas do territrio. Apesar de se basear
em um conjunto de informaes tcnicas, a deciso sobre como fazer o zoneamento ambiental
de um territrio , fundamentalmente, poltica, uma vez que cabe sociedade escolher entre
as alternativas disponveis (Mercadante, 2013).
O ZEE uma competncia compartilhada entre as trs esferas governamentais: a Unio
elabora o ZEE nacional, as Unidades da Federao (UFs) os de mbito estadual, e os municpios elaboram o plano diretor, observando os ZEEs existentes nas demais esferas. Em 1990
foi criada a Comisso Coordenadora do ZEE Nacional, e em 2001 foi estabelecido um grupo
de trabalho (GT) para sua execuo o Consrcio ZEE-Brasil. Onze UFs, principalmente
as da regio Norte, implantaram seus ZEEs por atos normativos. O novo Cdigo Florestal
(Lei no 12.651/2012) estabelece um prazo de cinco anos para que todos os estados elaborem
e aprovem seus ZEEs, segundo metodologia unificada.
Em 2010 foi aprovado o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal
(Decreto no 7.378/2010), que deveria, a cada dois anos, avaliar seus resultados o que, at o
momento, no foi realizado. O Macro ZEE do bioma Cerrado tambm foi iniciado. J foram
realizados, tambm, o zoneamento costeiro e os ZEEs das Bacias Hidrogrficas do So Francisco,
do Parnaba e do Tocantins-Araguaia, alm de alguns ZEEs municipais.
Persistem dificuldades na implementao do ZEE, pois trata-se de um instrumento
baseado em diagnsticos que tendem a ser custosos, mas que devem ser atualizados periodicamente. Apesar de a legislao prever que o ZEE deva ser obrigatoriamente seguido, de forma
vinculada, pelos agentes pblicos e privados na implantao de planos, programas, projetos e
atividades (Decreto Federal no 4.297/2002, Artigo 2o), esta obrigatoriedade, na prtica, no
113
vem sendo cumprida nem mesmo nas polticas governamentais, tais como a de reforma agrria ou a anlise do licenciamento ambiental na implantao dos empreendimentos pblicos.
Ou seja, o uso dos ZEEs para a tomada de deciso ainda limitado.
Percebe-se que o zoneamento no pode ser aplicado de forma automtica, mesmo quando
institudo por lei. H necessidade de avanar no sentido de que o poder pblico realize a
mediao de conflitos de interesse entre os agentes envolvidos. A tarefa complexa e, como
enfatiza Leite (2001), demanda a instituio de mecanismos efetivos para negociaes entre
os setores polticos e econmicos, com vistas resoluo de conflitos.
3.3 Avaliao de Impactos Ambientais
A avaliao ambiental abrange um conjunto de instrumentos de carter preventivo e de auxlio
tomada de deciso, tais como a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), a Avaliao Ambiental
Estratgica (AAE de polticas, planos e programas), a Anlise de Ciclo de Vida (ACV para
produtos), a Auditoria Ambiental (AA conformidade ambiental das operaes de empresas),
e, ainda, a avaliao da capacidade de suporte ambiental (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
A AIA, que tem o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto
Ambiental (Rima) como elementos, vinculada ao processo de licenciamento ambiental
e vem sendo regularmente aplicada como uma exigncia para a implantao ou ampliao
de empreendimentos de maior impacto poluidor ou degradador para o meio ambiente
(Resoluo Conama no 237/1997).13 A aplicao do instrumento ainda apresenta deficincias
a serem superadas, tais como a falta de qualidade tcnica em alguns estudos, bem como a
ausncia de procedimentos padronizados para sua realizao (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) e a Anlise de Ciclo de Vida (ACV) ainda
tm uso limitado no pas. Espera-se que a ACV do produto venha a ganhar maior impulso no pas com a edio da Lei da PNRS (Lei no 12.305/2010), que coloca entre seus
objetivos o estmulo implementao da avaliao do ciclo de vida do produto.Outro
passo importante para a implementao da ACV foi a criao do Programa Brasileiro
de Avaliao do Ciclo de Vida, por meio da Resoluo no 04/2010 do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), no mbito do Conselho
Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (CONMETRO),14 que
poder aportar procedimentos e padres definidos para uma aplicao mais sistemtica
deste instrumento.
13. Alm do EIA, existem outros estudos de menor complexidade ou mais especficos que podem ser utilizados no licenciamento, tais como: o Relatrio Ambiental Preliminar (RAP), o Relatrio de Controle Ambiental (RCA), o Plano de Controle Ambiental (PCA), o Plano de Recuperao de reas
Degradadas (PRAD) e o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).
14. O programa pretende: i) implantar no pas um sistema reconhecido em mbito internacional, capaz de organizar, armazenar e disseminar informaes padronizadas sobre inventrios do ciclo de vida da produo industrial brasileira; ii) disponibilizar e disseminar a metodologia de elaborao
de inventrios brasileiros; iii) elaborar os inventrios base da indstria brasileira; iv) apoiar o desenvolvimento de massa crtica em ACV; v) disseminar
e apoiar mecanismos de disseminao de informaes sobre o pensamento do ciclo de vida; vi) intervir e influenciar nos trabalhos de normalizao
internacional e nacional afetos ao tema; e vii) identificar as principais categorias de impactos ambientais para o Brasil.
114
J a auditoria ambiental pblica15 tem avanado mais na esfera estadual, com legislaes
vigentes em dez Unidades da Federao embora muitas sem aplicao, por falta de regulamentao. Faz-se necessria lei especfica para regulamentar o instrumento no nvel federal.
Foi proposto o Projeto de Lei (PL) no 1.254/2003 sobre as auditorias ambientais e a contabilidade dos passivos e ativos ambientais, o qual buscava colocar a auditoria como um dos
instrumentos da PNMA. Contudo, o PL foi arquivado devido a presses contrrias proposta,
principalmente por parte do setor industrial (Moura, 2010).
A avaliao da capacidade de suporte ambiental outro importante instrumento de
avaliao ainda pouco utilizado no Brasil, que poderia auxiliar o processo de licenciamento
ambiental ampliando a anlise do impacto ambiental para o contexto de bacias ou outros
recortes territoriais, visto que a anlise individual dos empreendimentos limitada. Um GT
do Conama foi constitudo para estabelecer critrios de avaliao de capacidade de suporte
ambiental das regies metropolitanas do Brasil.
3.4 Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental um dos principais instrumentos de carter preventivo e corretivo
da poltica ambiental brasileira, o qual busca assegurar que a atividade econmica realize as
suas atividades sem causar prejuzos ao meio ambiente.16
Um dos problemas gerais na implementao do licenciamento ter sido desenhado para
empreendimentos de grande porte, principalmente os industriais. Contudo, ao longo do
tempo, foi estendido a todos os setores, independentemente do porte, causando distores.
Tal situao gera uma demanda crescente de licenciamento de empreendimentos de pequeno
e mdio porte, formando um enorme passivo de licenas ambientais no concedidas, visto
que os rgos licenciadores no conseguem fazer frente crescente demanda.
A complexidade e morosidade do processo tm levado a crticas tanto por parte do setor
produtivo como por rgos como Tribunal de Contas da Unio (TCU), Controladoria Geral da
Unio (CGU), Ministrio Pblico Federal (MPF) e Poder Judicirio de que o licenciamento
estaria criando entraves ao desenvolvimento, principalmente na rea de infraestrutura. Outras
falhas frequentemente mencionadas na aplicao do instrumento so: i) falta do acompanhamento
ps-licena, tanto no controle efetivo da atividade quanto no cumprimento das condicionantes
ambientais pactuadas; ii) falta de padronizao dos procedimentos entre os rgos licenciadores do Sisnama e mesmo entre tcnicos do mesmo rgo ambiental; iii) desvirtuamento do
princpio da preveno, uma vez que muitas licenas so dadas quando o empreendimento j
est instalado; iv) deficit de participao social no processo decisrio as audincias pblicas
seriam apenas homologatrias (ANAMMA, 2009; Viana, 2007; Ribeiro, 2006).
15. No se deve confundir esta modalidade de auditoria ambiental com as auditorias pblicas realizadas pelos Tribunais de Contas (federal e
estaduais) que visam controlar, principalmente, a atuao dos rgos ambientais governamentais e de empresas pblicas, bem como avaliar a aplicao de programas e instrumentos pblicos de meio ambiente. Estas tm prestado uma valiosa contribuio para o aperfeioamento das polticas
ambientais no Brasil.
16. Apenas as atividades de maior impacto devem estar sujeitas ao licenciamento ambiental. A Resoluo Conama no 237/1997 apresenta uma lista
no exaustiva de empreendimentos sujeitos ao licenciamento, cabendo ao rgo ambiental competente definir os critrios de complementao desta
relao. O procedimento tambm no possui carter definitivo e pode ser revisado.
115
O licenciamento federal, de responsabilidade do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e

dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama),17 continua com o desafio de fazer frente demanda
crescente em 2005 havia 791 processos em licenciamento no rgo; em 2013, o nmero
chegou a 1.672. A partir dos ltimos concursos realizados no Ibama e a contratao de novos
analistas ambientais, o rgo aumentou sua capacidade tcnica na rea, o que aumentou a
eficincia na emisso de licenas por ano: passaram de 473 em 2010 para 700 em 2012
(Forattini, 2013). Est em andamento, tambm, um projeto de modernizao do licenciamento
ambiental federal apoiado pelo Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA II) que prev
meios para tornar o procedimento mais efetivo tais como sistemas de informao, digitalizao de processos administrativos, gesto de mtodos, elaborao de normas e procedimentos
para setores especficos, alm de guias e manuais.
A aprovao da Lei Complementar (LC) no 140/2011, que regulamenta o pargrafo nico
do artigo 23 da CF/1988 e fixa normas para a cooperao entre os entes federados incluindo
a proteo do meio ambiente , tambm poder contribuir para evitar os frequentes conflitos
de competncia que vinham ocorrendo na aplicao do instrumento.
Persiste como importante desafio para o aperfeioamento do licenciamento ambiental a
ausncia de lei federal especfica para regulamentar o instrumento, visto que a Lei no 6.938/1981
apenas disciplinou o tema de forma genrica. Isto tem levado insegurana jurdica no uso
do licenciamento, regulado apenas por normas infralegais, como as resolues do Conama.
Tramitam no Congresso Nacional, desde 1988, diversos projetos de lei que buscam regulamentar
o instrumento e, ainda, um substitutivo que consolida todos aqueles PLs referentes ao tema.18
3.5 Incentivos produo e instalao de equipamentos e tecnologias voltados
para a melhoria da qualidade ambiental
O dispositivo visa incentivar, no processo produtivo, a adoo de tecnologias mais limpas
e menos impactantes ambientalmente. Entre as polticas formuladas neste sentido pode-se
mencionar o Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores (Proconve),
que vem alcanando resultados na reduo de emisso de poluentes atmosfricos, o Programa
Nacional de Educao e Controle da Poluio Sonora Silncio, e o selo Procel, do Programa
Nacional de Conservao de Energia Eltrica, que incentiva a adoo de tecnologias de maior
eficincia no uso energtico.
No caso do no cumprimento das exigncias para os empreendimentos do licenciamento
ambiental, que incluem a adoo de tecnologias apropriadas, o Conama poder determinar
a perda de incentivos fiscais ou linhas de financiamento. Os bancos estatais ou privados tambm
vm adotando clusulas de concesso de crditos para empreendimentos vinculadas ao
17. O Ibama responde basicamente pelos empreendimentos de grande porte, o que equivale a cerca de 1% dos licenciamentos no Brasil sendo,
portanto, os rgos estaduais os principais emissores de licenas ambientais (Viana, 2013).
18. Substitutivo que dispe sobre o licenciamento ambiental, o qual regulamenta o inciso IV do 1 do Artigo 225 da CF/1988 e d outras providncias,
foi apresentado Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS), em 6/12/2013, aos Projetos de Lei nos 3.729 e 3.957, ambos
de 2004; no 5.435/2005; no 1.147/2007; nos 358 e 1.700, ambos de 2011; e nos 5.716 e 5.918, ambos de 2013.
116
cumprimento da legislao ambiental. Alm disso, cabe ressaltar a recente medida do governo
federal visando incentivar as Compras Pblicas Sustentveis (CPS), que incorporam critrios
de sustentabilidade nos processos licitatrios. A iniciativa poder, em mdio prazo, incentivar
a adoo de tecnologias mais favorveis ao meio ambiente19 (Moura, 2011).
De modo geral, ainda h muito que se avanar neste campo, com iniciativas que abrangeriam desde o fomento a pesquisas voltadas inovao tecnolgica at os incentivos fiscais,20
para que as empresas busquem certificaes ambientais e adotem sistemas de gesto ambiental e tecnologias menos impactantes. reas como gesto de resduos slidos seriam uma das
prioridades neste sentido, com o incentivo a tecnologias que permitissem maior reciclagem
ou minimizao da gerao de resduos.
3.6 A criao de espaos territoriais especialmente protegidos21
A CF/1988 atribui ao poder pblico o dever de definir, em todas as UFs, espaos territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos (Artigo 225, 1o, III). O dispositivo foi
regulamentado pela Lei no 9.985/2000 e respectivo Decreto no 4.340/2002, que tratam do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC). O sistema organiza as categorias
de unidades de conservao (UCs) e os instrumentos de proteo, anteriormente dispersos em
diversas leis. O Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP) tambm considera como
reas protegidas as terras indgenas e as terras de quilombo (Decreto no 5.758/2006).
Existem outros tipos de reas com proteo especial que tambm conferem benefcios
de proteo ao meio ambiente, tais como: reas de preservao permanente (APPs) e reservas
legais (ambas definidas no Cdigo Florestal), os corredores ecolgicos e zonas de amortecimento, reas tombadas, reservas da biosfera, jardins botnicos, jardins zoolgicos, hortos
florestais e os biomas considerados pela CF/1988 como patrimnios nacionais (Pereira e
Scardua, 2008).
Na esfera institucional, o governo federal criou o Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade (ICMBio) exclusivamente para tratar da gesto das UCs. At o momento
foram criadas 1.828 UCs de proteo integral e de uso sustentvel nas esferas federal, estadual
e municipal. Estas UCs abrangem 1.524.080 km2, o que equivale a uma rea significativa:
cerca de 18% do territrio nacional.
Os desafios na gesto de UCs concentram-se nos seguintes pontos: falta de efetiva
implantao e regularizao fundiria em muitas unidades criadas; distribuio bastante desigual
das UCs pelos biomas brasileiros alguns biomas, como a Caatinga, esto sub-representados;
parte significativa da rea total de UCs correspondente a APAs, categoria com baixos nveis
19. Um dos principais marcos normativos para as CPS a Instruo Normativa no 1 SLTI/MPOG/2010, que dispe sobre os critrios de sustentabilidade
na aquisio de bens e contrao de servios ou obras no mbito da administrao pblica federal.
20. Tramitam no Congresso diversos projetos de lei sobre incentivos ou benefcios fiscais principalmente relativos reduo de tributos no imposto
de renda, imposto sobre produtos industrializados (IPI), Programa de Integrao Sociale Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PIS/PASEP) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) para projetos ou empresas que beneficiem o meio ambiente.
21. Includo na PNMA por meio da Lei no 7.804/1989.
117
de restrio de uso, o que gera dvidas sobre a efetividade do sistema de UCs que est sendo
constitudo; e baixa prioridade oramentria para a consolidao e gesto das UCs a maioria
ainda no possui planos de manejo ou conselhos gestores. Muitos recursos poderiam advir da
execuo da compensao ambiental prevista na Lei do SNUC para a explorao comercial
de produtos ou servios e do potencial pouco explorado de gerao de receitas prprias pelas
UCs (Roma et al., 2010).
3.7 Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima)
O Sinima22 se constitui em uma plataforma baseada na integrao e compartilhamento de
informaes entre os integrantes do Sisnama, com o objetivo de coletar, armazenar, processar
e divulgar informaes ambientais e dar suporte ao planejamento e monitoramento das questes ambientais. Sob coordenao do MMA, o Sinima vem sendo implementado em duas
linhas principais: i) desenvolvimento de ferramentas de acesso informao; e ii) produo,
sistematizao e anlise de estatsticas e indicadores ambientais. O Sinima tambm apoia a
operacionalizao de outro instrumento da PNMA: a garantia da prestao de informaes
relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder pblico a produzi-las, quando inexistentes
includo pela Lei no 7.804, de 1989.
A partir da dcada de 1990, o Ibama buscou operacionalizar o Sinima por meio da criao
do Centro Nacional de Informao Ambiental (CNIA), com o objetivo de criar uma base
de dados funcional, a partir da unificao dos acervos bibliogrficos e de dados dos rgos
extintos que formaram o Ibama. Foi criada tambm a Rede Nacional de Informao sobre
Meio Ambiente (Renima), que presta servios de informao em meio ambiente e pesquisa
bibliogrfica especializada.
O MMA desenvolveu alguns sistemas de informao sobre temas especficos, tais como:
licenciamento ambiental, gerenciamento costeiro, Bacia do Rio So Francisco e o Sistema de
Georreferenciamento de Projetos (Sigepro), com informaes sobre projetos ambientais.
A sistematizao de um conjunto bsico de indicadores ambientais est mais avanada:
foi definido o Painel Nacional de Indicadores Ambientais (PNIA), estruturado em oito temas
e 31 subtemas da rea ambiental, que resultaram na proposta de uma verso-piloto de 31
indicadores ambientais (Brasil, 2014a).
De modo geral, o Sinima ainda est em processo de estruturao e no proporcionou
aos rgos ambientais e coletividade todos os benefcios vislumbrados pelo legislador
quando de sua instituio. Persistem dificuldades de acessibilidade e continuidade naquilo
que seria o seu papel principal: estruturar um sistema acessvel por qualquer interessado,
com informaes, estatsticas e indicadores sobre qualidade e gesto ambiental, sistematizadas e atualizadas periodicamente, a partir de informaes disponveis em bancos de
dados estaduais e federais.
22. Paralelamente ao Sinima, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei no 9.433/1997) instituiu o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos
(SNIRH), coordenado pela Agncia Nacional de guas (ANA).
118
3.8 Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental

(CTF/Aida)23
Institudo pela PNMA e regulamentado pela Instruo Normativa Ibama n o 10/2013, o
CTF/Aida contm o registro das pessoas fsicas e jurdicas que, em mbito nacional, exeram
atividades relativas elaborao de projetos, fabricao ou comercializao de equipamentos,
aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades poluidoras, e de consultorias
sobre problemas ecolgicos e ambientais, alm de gerenciamento de resduos slidos.
A finalidade do CTF/Aida a identificao, com carter obrigatrio, de pessoas fsicas
e jurdicas que se dediquem consultoria tcnica sobre problemas ecolgicos e ambientais e
indstria e comrcio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de
atividades efetivas ou potencialmente poluidoras.
A inscrio tambm exigida para os procedimentos de licenciamento ambiental federal.
Segundo o Ibama, a inscrio no CTF/Aida no implica certificao de qualidade dos
profissionais ou empresas inscritos.24 Desta forma, como no h avaliao tcnica dos trabalhos
dos profissionais e dos servios das empresas, o instrumento perde muito de seu propsito e
tende a ser mais um mecanismo cartorial, de legitimao, do que de aferio de competncias
e responsabilidades (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
Para a efetividade do cadastro importante que este seja bem operacionalizado, de modo
a prevenir atrasos indevidos nos processos de licenciamento ambiental. A consulta pblica
tambm deve ser disponibilizada no stio do Ibama. Alm disso, deve-se pr em prtica a previso
de intercmbio de dados entre o Ibama e os Conselhos de Fiscalizao Profissional, visando
obteno de informaes atualizadas sobre os responsveis tcnicos ou os consultores cadastrados.
3.9 P
enalidades disciplinares ou compensatrias s condutas lesivas ao
meio ambiente
A CF/1988 prev a incidncia cumulativa de sanes administrativas e penais contra os infratores ambientais, pessoas fsicas ou jurdicas, independentemente da reparao civil dos danos
(Artigo 225, 3o). A responsabilidade pelo dano ambiental foi regulada pela Lei de Crimes
Ambientais (no 9.605/1998), que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (regulamentada pelo Decreto no 6.514/2008).
A PNMA (Lei no 6.938/1981) trata da responsabilidade civil objetiva do degradador,
o qual, independentemente da existncia de culpa, obrigado a indenizar ou reparar danos
causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade.25 A ao civil pblica de
responsabilidade por danos ambientais, que permite s associaes, ao Ministrio Pblico e a
outros rgos pblicos a abertura de processos civis, regulada pela Lei no 7.347/1985.
23. O Cadastro Tcnico Federal est dividido em Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Naturais
e Cadastro Tcnico Federal de Instrumentos de Defesa Ambiental. Embora sejam legalmente dois cadastros diferentes, o certificado de registro
unificado, ou seja, apenas um para os dois cadastros.
24. Ver <www.ibama.gov.br>. Acesso em: 5/11/2013.
25. Considera-se que a Lei de Crimes Ambientais revogou tacitamente todos os tipos penais constantes na PNMA, no Cdigo Florestal e na Lei de
Proteo Fauna.
119
A Lei de Crimes Ambientais reconhecida como um avano importante na defesa

ambiental, ao assegurar um tratamento sistmico s infraes contra o meio ambiente e ao
definir a responsabilidade penal da pessoa jurdica (Marinho, 2010). Apesar destes avanos,
alguns doutrinadores apontam imperfeies que ainda deveriam ser revistas, como a dificuldade em tipificar as condutas lesivas em meio ambiente, visto que a regulamentao abrange
apenas infraes administrativas.
A aplicao da lei tem se tornado mais efetiva mediante o uso de sistemas mais modernos
de monitoramento por sensoriamento remoto, principalmente dos recursos florestais, com
resultados positivos alcanados na reduo do desmatamento (Maia et al., 2011). Ainda assim,
a aplicao da lei continua a exigir o aperfeioamento por meio de uma custosa logstica de
fiscalizao, tarefa complexa em um pas com dimenses continentais.
3.10 Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente (RQMA)
O RQMA visa reunir informaes consolidadas sobre o estado da qualidade ambiental no
Brasil, alm de dar suporte tcnico-cientfico ao processo de avaliao e tomada de decises
para a formulao de polticas pblicas ambientais.
O relatrio est previsto para ser publicado anualmente pelo Ibama (Lei no 7.804, de
1989). No entanto, foi realizado apenas um RQMA, em 1994, que reuniu um conjunto de
artigos tcnicos e trouxe poucos dados quantitativos. Foram publicados pelo MMA e Ibama
alguns estudos que, embora no trouxessem o nome de RQMA, tratavam da qualidade do
meio ambiente, tais como Os ecossistemas brasileiros e os principais macrovetores de desenvolvimento (Brasil, 1995) e Perspectivas do meio ambiente no Brasil GEO Brasil (Ibama, 2002). Para
este ltimo, estava prevista uma atualizao de dados a cada dois anos, o que no tem sido
realizado. Foi publicado apenas o Geo Brasil recursos hdricos (Brasil, 2007), que analisou o
estado das guas brasileiras. Tais estudos, embora importantes, no suprem a lacuna da elaborao do RQMA, que deveria ser um estudo de realizao peridica, baseado em metodologia
que permitisse avaliar a evoluo da qualidade ambiental no pas ao longo do tempo, com a
formao de sries histricas.
O Ibama criou um GT para a elaborao de um RQMA 2012, o qual seria lanado na
Conferncia Rio+20. O relatrio no chegou a ser divulgado, tendo sido publicado apenas o
escopo dos seus temas. Provavelmente a deciso se deveu a preocupaes quanto a falhas em
informaes, as quais poderiam gerar repercusses negativas.
Considera-se que o reiterado descumprimento da exigncia legal quanto realizao
do RQMA fere o direito informao por parte da sociedade (Saleme e Padilha, 2013).
A elaborao do relatrio recebe pouca prioridade e vem enfrentando inmeros problemas, principalmente devido carncia de sistemas de monitoramento da qualidade
ambiental que produzam relatrios sistemticos anuais e possam ser consolidados para
gerar o RQMA anual.
120
3.11 Garantia da prestao de informaes relativas ao meio ambiente,

obrigando-se o poder pblico a produzi-las, quando inexistentes26
O direito informao garantido desde a CF/1988 (Artigo 5o), sendo o direito informao
ambiental uma parcela deste direito mais amplo. A Lei no 10.650/2003 dispe sobre o acesso
pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do Sisnama
e garante o acesso aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de
matria ambiental. A lei prev, ainda, que os rgos do Sisnama devem elaborar e divulgar
relatrios anuais sobre a qualidade do ar e da gua, bem como de outros elementos ambientais. Estes relatrios contribuiriam para a elaborao do RQMA, anteriormente mencionado.
Percebe-se que o melhor acesso informao ambiental passa pelo fortalecimento de todos
os instrumentos de informao previstos na PNMA, como o Sinima e o RQMA os quais,
conforme aqui colocado, ainda apresentam problemas na sua implementao.
A PNMA tambm foi alterada pela Lei no 7.804/1989 para incluir o direito prestao
de informao em matria ambiental como um dos instrumentos da poltica. Pelo dispositivo,
o poder pblico no s dever tornar acessveis as informaes disponveis, como, quando
inexistentes, produzi-las. Destaca-se, ainda, a recente Lei de Acesso Informao (LAI Lei
no 12.527/2011), que buscou regulamentar e dar maior efetividade ao direito constitucional
de prestao de informaes por parte do poder pblico.
Embora a disponibilizao de instrumentos para o acesso informao tenha avanado
com a publicao das leis mencionadas, o exerccio do direito informao ainda tem sido
pouco praticado. Por um lado, a prpria sociedade ainda est pouco consciente de suas prerrogativas e da importncia de sua participao concreta nas polticas pblicas. Por outro, o acesso
informao, mesmo quando solicitado formalmente, ainda encontra entraves burocrticos
para as respostas.
A transparncia se mostra como o caminho mais simples para o acesso informao,
de modo a evitar que os interessados tenham que solicit-la individualmente e caso a caso.
Contudo, a chamada transparncia ativa, na qual os prprios rgos disponibilizam informaes para o pblico em geral, ainda insatisfatria. Estudo sobre o balano de um ano da
vigncia da LAI, com base na anlise de mais de 140 pedidos de informao, concluiu que
pedidos de informaes simples continuavam a ser respondidos apenas com demandas sobre a
motivao do requerente ou, at mesmo, mediante solicitao de pagamento para divulgao
da informao disponvel (Quintanilha, 2013).
3.12 Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou
utilizadoras dos recursos ambientais
A inscrio no Cadastro Tcnico Federal (CTF) uma obrigao legal para pessoas fsicas e
jurdicas que desenvolvem atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras de recursos
ambientais. O cadastro possibilita a sistematizao de informaes acerca dos nveis atuais de
26. Includo na PNMA pela Lei no 7.804/1989.
121
poluio e da utilizao dos recursos naturais que subsidiaro aes de planejamento, monitoramento e controle. A falta de inscrio no CTF, administrado pelo Ibama, sujeita o infrator
multa. Entre as atividades obrigadas ao CTF, h algumas que so sujeitas ao pagamento da
Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA), que tem cerca de 60% de seus recursos
repassados aos estados.
Os empreendedores devem entregar ao Ibama um relatrio anual de atividades com o
objetivo de colaborar com os procedimentos de controle e fiscalizao. Contudo, existem poucos
estudos sobre a efetividade do uso do CTF, bem como sobre a utilizao dos relatrios anuais
de atividades encaminhados pelas empresas. Como a TCFA representa uma grande fonte de
recursos para o Ibama, deveria estar assegurando um efetivo acompanhamento ps-licena, o
qual continua deficitrio. De fato, Bursztyn e Bursztyn (2013) observam que, embora obrigatrio, o CTF no vem conseguindo inibir o funcionamento de empresas clandestinas que
exploram os recursos naturais.
3.13 Instrumentos econmicos
O uso dos instrumentos econmicos (IEs) foi introduzido na PNMA (Lei no 6.938/1981) mais
recentemente, por meio da Lei no 11.284/2006. Antes disso, a CF/1988 j previa, nos princpios
gerais da atividade econmica (Artigo 170), o tratamento diferenciado conforme o impacto
ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao, fundamentando
as iniciativas sobre instrumentos econmicos de poltica ambiental (Arajo, 2013).
Os instrumentos econmicos buscam induzir nos agentes mudanas favorveis ao meio
ambiente e podem assumir a forma de transferncias financeiras dos agentes econmicos ao
governo cobrana de diferentes taxas, por exemplo ou, em sentido inverso, subsdios
governamentais concedidos a atividades identificadas como benficas ao meio ambiente.
A PNMA cita a concesso florestal, a servido ambiental e o seguro ambiental como alguns
dos instrumentos econmicos (Artigo 9o, inciso XIII) possveis. Trata-se de um rol no exaustivo, mas ilustrativo, visto que podem ser criados outros, que gradualmente passam a integrar
a poltica de meio ambiente nacional. De fato, alm dos instrumentos econmicos previstos
na poltica, j existem diversos outros em curso no pas, tais como a seguir exemplificado.
A cobrana pelo uso da gua instrumento institudo pela Lei no 9.433/1997, da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), com vistas a estimular o uso racional
da gua e gerar recursos financeiros para serem investidos na preservao das bacias
hidrogrficas.
O ICMS Ecolgico implantado em alguns estados que aplicam critrios ambientais
para repassar uma parcela do ICMS recolhido para os municpios, tem sido utilizado
principalmente para incentivar a criao e manuteno de reas protegidas.
A compensao financeira e o pagamento de royalties devidos aos municpios inundados
por hidreltricas.
122
O Programa de Apoio Conservao Ambiental a Bolsa Floresta (Lei no 12.512/2011),

que se baseia no princpio do pagamento por servios ambientais.
As compras pblicas sustentveis (CPS) que, ao incorporar critrios de sustentabilidade
nos processos licitatrios, permitem ao Estado atingir metas ambientais e sociais sem
precisar alocar recursos adicionais em seu oramento (Moura, 2011).
A Lei no 11.828/2008, que trata de medidas tributrias aplicveis a doaes destinadas
preveno, ao monitoramento e ao combate ao desmatamento.
Como enfatiza Ganen (2013), os instrumentos econmicos so a nova fronteira de
ampliao das normas legais de proteo dos recursos naturais, com diversas proposies sobre
o tema em debate no Congresso Nacional, tais como o Pagamento por Servios Ambientais
(PSA) e a Reduo das Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD).
O pagamento por servios ambientais prope recompensar, financeiramente, os servios
prestados por agentes econmicos que tenham impacto na mensurao, preveno, minimizao
ou correo de danos aos servios ecossistmicos. Existem diferentes esquemas de PSA, sendo
mais comuns os de pagamento direto financiados pelo governo. Nestes casos, remuneram-se
proprietrios de terras pela adoo de tecnologias capazes de possibilitar melhor gesto do solo
e, assim, resolver um problema ambiental especfico (Peixoto, 2011).
J o conceito de Reduo das Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD)
parte da ideia basicamente de incluir na contabilidade das emisses de gases de efeito estufa
aquelas evitadas pela reduo do desmatamento, no mbito da Conveno sobre Mudanas
Climticas. O conceito foi ampliado e conhecido como REDD+, mecanismo que dever
contemplar formas de prover incentivos positivos aos pases em desenvolvimento que realizem
aes para a mitigao das mudanas climticas que incluam a reduo das emisses derivadas
de desmatamento e degradao das florestas, o aumento das reservas florestais de carbono, a
gesto sustentvel das florestas e a conservao florestal (CGEE, 2011).
No cabe aqui examinar, dado o carter sinttico desta anlise, a efetividade de todos os
instrumentos econmicos de cunho ambiental em prtica no pas. Contudo, pode-se dizer que
alguns pontos se colocam como desafios que abrangem de forma genrica estes instrumentos
(Bursztyn e Bursztyn, 2013). Entre estes se destacam: i) a necessidade, por parte de muitos IEs,
de bases de dados consistentes e, muitas vezes, custosas; ii) a necessidade de estrutura jurdica e
regulamentao que permitam a aplicao dos instrumentos; e iii) a capacidade administrativa
por parte do poder pblico para gerenciar adequadamente os IEs, controlando sua aplicao
e atualizando-os, quando necessrio.
A anlise da aplicao dos princpios de boa governana s polticas ambientais brasileiras
demonstra que, embora estes tenham evoludo, ainda esto em processo de desenvolvimento e
no se encontram plenamente consolidados. No que se refere s funes fundamentais a serem
123
desempenhadas na governana (o estabelecimento de objetivos e metas, a coordenao das metas,

a implementao das aes necessrias para atingir as metas e a avaliao), observa-se que um
dos principais desafios a serem enfrentados para o aperfeioamento da governana ambiental
no Brasil reside na necessidade de maior investimento em planejamento ambiental, ou seja, no
estabelecimento de objetivos e metas embasados na identificao de reas estratgicas a serem
enfocadas. Estas reas prioritrias de atuao deveriam considerar no apenas os aspectos ecolgicos, mas tambm o impacto dos problemas ambientais na esfera social nmero de pessoas
afetadas, efeitos sobre a sade humana e custos sobre a produtividade e o crescimento econmico.
Para a eficcia do planejamento e da coordenao e avaliao das metas propostas, percebe-se
a importncia de sistemas de informao e monitoramento eficientes. Um desafio a ser enfrentado neste sentido suprir a carncia de informaes e dados sistemticos de monitoramento
dos recursos naturais no pas, pois, como reconhece o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), diferentemente dos campos sociais e econmicos, os temas ambientais so
mais recentes e no contam com uma larga tradio de produo de estatsticas, o que dificulta
a construo de indicadores neste campo (IBGE, 2012). Sem estes mecanismos de transparncia
no se pode responsabilizar os inadimplentes ou faltosos na conduo das polticas, nem tomar
decises com eficcia. Esta no uma preocupao nova, mas a questo permanece como um
ponto de fragilidade, em torno do qual verificam-se avanos ainda limitados.
No que se refere implementao das aes, alm do que foi exposto em relao aos
aspectos de legalidade (deficincia na execuo das leis) e processo decisrio participativo ainda
pouco desenvolvido, observa-se que, no caso brasileiro, a capacidade de resposta aos problemas
associados ao meio ambiente est assentada sobre uma estrutura institucional de governana
complexa, com diversos entes federativos que devem ser articulados para a implementao das
polticas ambientais. A baixa estruturao e capacitao de rgos ambientais nos nveis estadual
e local (municpios), somadas s imensas responsabilidades destes na execuo da poltica
ambiental, ainda se constituem em grandes obstculos para o sucesso da implementao das
polticas emanadas da esfera federal. Persiste, tambm, em muitos rgos do Sisnama, uma
cultura cartorial, ou seja, focada em processos como a emisso de licenas ambientais, por
exemplo , e no em resultados relacionados melhoria de qualidade ambiental.
Na anlise dos instrumentos disponveis para a governana na poltica ambiental brasileira,
observam-se, aps mais de trs dcadas de implantao da PNMA (Lei no 6.938/1981), avanos
significativos. Contudo, continuam sendo necessrios aperfeioamentos nos mecanismos de
implantao dos instrumentos: conquanto os aspectos legais estejam avanados, ainda existem
deficincias na capacidade de execuo, devido, entre outros fatores, a carncias na estrutura
institucional (pessoal, logstica) nos rgos ambientais responsveis.
O uso de instrumentos regulatrios ou de comando e controle ainda predominante,
mas no h dvidas de que devem ser promovidos avanos na direo da aplicao de
instrumentos menos reativos, de carter mais preventivo ou pr-ativos e flexveis, como
os instrumentos econmicos. Estes so mais orientados para se adaptarem ao mercado,
proporcionando, em muitos casos, uma abordagem ganha-ganha para o setor pblico e o
124
setor privado. Em conjunto, os instrumentos regulatrios e os econmicos funcionam como

pesos e contrapesos uns dos outros, contrabalanando as vantagens e desvantagens no uso
de cada um, em uma combinao de abordagens de chicote e cenoura.
Em sntese, embora com reconhecidos progressos, a poltica ambiental brasileira vem se
desenvolvendo de forma fragmentada, como a soma de instrumentos ou programas, os quais
pecam ao adotar uma agenda por demais ampla e difusa. O aperfeioamento de cada um dos
instrumentos da poltica ambiental continua sendo um elemento desejvel, mas h que se
caminhar no desenvolvimento de mecanismos de governana (estratgias de planejamento,
coordenao e avaliao) para fazer face aos crescentes desafios ambientais da atualidade.
Nesse sentido, prope-se avanar na necessidade premente de estabelecer uma sistemtica
de avaliao das polticas ambientais brasileiras. Como visto, existem diversas instituies do
governo federal que desempenham a funo avaliativa (MP/SPI, TCU, CGU e Ipea). Alm
disso, a rea finalstica, responsvel pela formulao da poltica ambiental, o MMA, tambm
responsvel por manter sistemas de monitoramento e avaliao prprios. Embora cada uma
destas instituies j disponha em sua estrutura de unidades especializadas para a avaliao de
polticas e programas ambientais, a linguagem, as metodologias e os conceitos diferenciados
adotados levam a produtos que muitas vezes no se somam e no permitem aos gestores da
rea finalstica (MMA) formar um quadro claro do desempenho das polticas avaliadas, de
modo a obter subsdios para a tomada de deciso (Moura, 2013).
Embora no se pretenda um sistema nico de avaliao de polticas ambientais, visto que
cada instituio com funo avaliativa no governo federal tem perfis, misses e papis distintos,
imperativo que estas instituies se articulem, tendo em vista uma atuao integrada e em
complementaridade, que evite duplicidades e permita somar esforos e expertises na realizao
de trabalhos conjuntos. Com esta articulao no se preconiza a adoo de metodologias rgidas
por parte de cada instituio em suas avaliaes, mas a construo de um ncleo mnimo de
informaes que devem ser acompanhadas de forma padronizada.
Assim, prope-se a instituio de um observatrio de polticas ambientais, como um
lcus institucional, alocado no Ipea, no qual os estudos avaliativos na rea ambiental possam
ser nucleados, j que, entre os objetivos da instituio, est no s o de avaliar, mas o de disseminar
o conhecimento e dar apoio tcnico e institucional ao governo na avaliao, formulao e
acompanhamento de polticas pblicas, planos e programas de desenvolvimento. O observatrio teria como objetivo geral promover a articulao, a colaborao e o trabalho conjunto
entre as diversas instituies governamentais na prtica de avaliaes de polticas ambientais,
visando fortalecer a capacidade avaliativa, a produo de avaliaes de qualidade e o uso do
conhecimento obtido para a melhoria contnua destas polticas.
Um observatrio de polticas ambientais, tal como aqui proposto, poder ser uma ferramenta til, ao criar estruturas de integrao que permitam aperfeioar os mecanismos existentes
em cada instituio e contribuir para a melhoria contnua do processo de governana das
polticas pblicas de meio ambiente.
125
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129
Parte II
POLTICAS REGIONAL E URBANA
CAPTULO 6
MONITORAMENTO E AVALIAO DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA

NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA PROPOSTA DE
AVALIAO CONTINUADA
Guilherme Mendes Resende1
Aristides Monteiro Neto2
Joo Carlos Magalhes 3
Alexandre Gervsio de Sousa4
1 INTRODUO
Em 2014, completam-se dez anos do lanamento da proposta da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI), somente institucionalizada
em 2007, pelo Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.5 Ressalte-se que Arajo (1999),
uma das pessoas mentoras e frente da criao desta poltica, iniciou a discusso sobre a necessidade, a possibilidade e a pertinncia de formular e implementar a PNDR no Brasil j na dcada
de 1990. Tal poltica tem sido aprimorada tanto do ponto de vista da maior disponibilidade de
recursos quanto em termos institucional/legal. Avaliaes recentes tm indicado como lacuna a
inexistncia de processo contnuo de monitoramento e avaliao da PNDR. A discusso realizada
neste captulo direciona-se para isto e tem o objetivo de apresentar, inicialmente, proposta de
monitoramento e avaliao continuada dos instrumentos desta poltica.
Para esse fim, foi realizada parceria tcnica entre o Ipea e o MI em 2013, por meio do
Acordo de Cooperao Tcnica no 19/2013 e do Termo de Cooperao para Descentralizao
de Crditos no 31/2013. Entre as aes a serem realizadas at o fim de 2014, constam o
desenvolvimento de metodologia de avaliao continuada dos instrumentos da PNDR e o
aperfeioamento do Observatrio do Desenvolvimento Regional (ODR).6 Portanto, este captulo tem o intuito de discutir a proposta de avaliao continuada dos instrumentos explcitos
da poltica, a ser apresentada pelo Ipea.
5. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) pode ser dividida em duas fases. A I PNDR que vigorou entre 2003 e 2011 e uma
nova verso, denominada de II PNDR de 2012 at o momento , que inclui melhorias advindas da experincia anterior. A II PNDR ainda est em
processo de institucionalizao via projeto de lei. Ressalte-se que este captulo no tem a inteno de fazer balano exaustivo da PNDR desde 2003.
Isto pode ser encontrado em outros documentos (Brasil, 2012; IICA e Brasil, 2003).
6. O projeto do Observatrio do Desenvolvimento Regional (ODR) tambm desenvolvido pelo Ipea junto ao Ministrio da Integrao Nacional (MI) tem
o intuito de formular indicadores sintticos para o monitoramento das estratgias mais amplas da PNDR, que possui seis eixos setoriais de interveno
prioritria: i) educao e capacitao profissional; ii) cincia, tecnologia e inovao; iii) desenvolvimento produtivo; iv) infraestrutura; v) desenvolvimento
social e acesso a servios; e vi) sustentabilidade. Entretanto, a discusso do monitoramento destas estratgias de articulao setorial da PNDR no o
foco deste captulo. Para mais informaes sobre o ODR, ver o site disponvel em: <http://www.mi.gov.br/observatorio-do-desenvolvimento-regional>.
Na prxima seo, sero apresentados os instrumentos que buscam operacionalizar a

PNDR e tm como objetivo atrair e incentivar investimentos do setor produtivo para as
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, a fim de dinamizar suas economias, gerar novos
postos de trabalho e incrementar a renda. Alguns dos instrumentos vigentes na poltica,
contudo, foram criados em perodo anterior ainda sob o signo das polticas regionais
de desenvolvimento e vm tendo seu marco legal modificado e aprimorado desde a
dcada de 1970, para que possam cumprir seus objetivos e estimular empreendimentos nas regies especificadas e nos setores da economia considerados prioritrios para o
desenvolvimento regional.
Na terceira seo, feita breve anlise do montante de recursos disponveis para cada um
destes instrumentos da PNDR. A quarta seo apresenta resenha dos resultados de avaliaes
de impacto dos fundos constitucionais de desenvolvimento. Esta apresentao organizada
inicialmente pela data de publicao das avaliaes e pelos mtodos utilizados nestas. O
extenso nmero de trabalhos apresentados ao longo da exposio demanda agrupamento
ainda mais fino pelo ambiente institucional de origem dos trabalhos: academia, Ipea, Banco
do Nordeste (BNB) e Banco da Amaznia (Basa). A organizao dos resultados por regio
e perodo de anlise revela coerncias entre diversos trabalhos e incoerncias que podero se
tornar objetos de estudo em avaliaes futuras. A quinta seo deste captulo detalha a proposta de avaliao continuada da referida poltica. Por fim, a ltima seo conclui o captulo
fazendo um resumo da proposta.
2 O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
A economia brasileira caracteriza-se pela existncia de marcantes diferenas regionais, oriundas de trajetrias e estruturas especficas concernentes formao de cada regio. Neste
sentido, o Estado brasileiro constituiu uma srie de polticas de desenvolvimento regional
desde o incio do sculo XX, para amenizar crises nas regies menos dinmicas do pas,
como as secas do Nordeste (Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DNOCS)
e o declnio do ciclo da borracha na Amaznia (Superintendncia do Plano de Valorizao
Econmica da Amaznia SPVEA). Posteriormente, em fins da dcada de 1950 sob forte
inspirao das proposies de poltica do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN), as quais tinham por objetivo primordial acelerar processos de industrializao em regies retardatrias, de maneira a elevar a renda per capita e os nveis gerais
de bem-estar , vrios rgos e polticas foram implantados com o objetivo de modernizar e
industrializar as regies em declnio e contribuir para a reduo das disparidades nos nveis
de desenvolvimento: o BNB, em 1952; o Basa, em 1966;7 a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959; a Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia (Sudam), em 1966; a Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste
7. O Basa foi inicialmente criado em 1942, com o nome de Banco de Crdito da Borracha, que financiava seringais da regio. Em 1950, o governo
federal criou o Banco de Crdito da Amaznia. Ampliando o financiamento para outras atividades produtivas. A partir de 1966, o banco assume
o papel de agente financeiro da poltica do governo federal para o desenvolvimento da Amaznia Legal, j com o nome de Banco da Amaznia.
134
Monitoramento e Avaliao dos Instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional:

uma proposta de avaliao continuada
(Sudeco), em 1967; e a Superintendncia do Desenvolvimento da Zona Franca de Manaus,

em 1967. Os instrumentos de operacionalizao das polticas das instituies regionais
estiveram consubstanciados no Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) e no Fundo
de Investimentos do Nordeste (Finor), a partir dos 1970.
Durante os anos 1980, em face da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro,
as polticas de planejamento em geral e as de desenvolvimento regional em
particular enfraqueceram-se e, na maioria dos casos, perderam efetividade. Neste
momento, as polticas regionais sofrem retrao e perdem importncia no contexto
das polticas nacionais de desenvolvimento. O processo de desconcentrao industrial
que estava em curso no territrio nacional consubstanciado na diminuio relativa
da produo industrial na regio metropolitana (RM) de So Paulo vis--vis outras
regies foi interrompido, impondo-se tendncias de reconcentrao (Diniz, 1995;
Pacheco,1998).
Na dcada de 1990, com a permanncia do quadro de forte restrio fiscal aliada s novas
diretrizes das polticas macroeconmicas nacionais de abertura comercial e financeira, reforma
do Estado e privatizao de empresas pblicas, a questo regional continuou tendo pouca ateno das polticas federais. perodo de paralisia institucional no mbito da poltica regional
as instituies Sudam e Sudene foram extintas e retransformadas em verses minimalistas de
agncias de desenvolvimento (Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADA e Agncia de
Desenvolvimento do Nordeste Adene) e de recrudescimento da guerra fiscal entre estados
por investimentos privados.
Somente na dcada de 2000, com os passos dados em direo I PNDR elaborada pelo
MI a partir de 2003 e institucionalizada em 2007 , que se visou retomar a ao planejada
e de carter nacional do Estado brasileiro para reduzir as desigualdades regionais e explorar
os potenciais da diversa base regional brasileira, mediante a ativao do desenvolvimento em
locais do territrio nacional estagnados. Para o alcance destes objetivos, a poltica visa articular
polticas setoriais entre os ministrios, ao instituir o territrio como foco central das polticas
pblicas federais.
A PNDR trabalha sobre o territrio nacional recortado em microrregies geogrficas
conforme definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e as classifica
em quatro tipos: alta renda, dinmicas, estagnadas e baixa renda pelo cruzamento das variveis
rendimento domiciliar mdio por habitante e variao dos produtos internos brutos (PIBs) microrregionais entre 1990 e 1998. As microrregies alta renda so aquelas cuja renda familiar mdia
por habitante maior que a mdia brasileira, independentemente da variao no PIB, e no so
alvos de interveno da PNDR. As microrregies dinmicas possuem baixa renda familiar, mas
crescimento significativo do PIB em perodos recentes. As estagnadas tm rendimento domiciliar
mdio, mas baixo crescimento econmico e as de baixa renda possuem baixa renda familiar mdia
e baixo crescimento econmico.
135
No entanto, encontraram-se dificuldades, como a no implantao do Fundo

Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)8 e as aes pontuais e difusas, com
baixa organizao e coordenao com os governos subnacionais e pouca capacidade de
transformar a dinmica regional. Com isso, a PNDR foi reformulada, com o objetivo
de agregar e coordenar os tradicionais instrumentos da poltica regional (fundos constitucionais e de desenvolvimento e incentivos fiscais e de investimento) com outras
polticas setoriais estratgicas.
2.1 Instrumentos explcitos de financiamento da PNDR
Os atuais instrumentos explcitos de financiamento da PNDR esto divididos nos seguintes
fundos: o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), Fundo Constitucional
de Financiamento do Nordeste (FNE) e o Fundo Constitucional de Financiamento do
Centro-Oeste (FCO), operados pelo Basa, pelo BNB e pelo Banco do Brasil (BB), respectivamente; o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), o Fundo de Desenvolvimento
do Nordeste (FDNE) e o Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO), operados,
respectivamente, pela Sudam, pela Sudene e pela Sudeco; incentivos fiscais, principalmente de
IR para pessoas jurdicas que decidam investir nas regies Norte e Nordeste; e fundos fiscais de
investimentos (Finam e Finor), criados a partir de isenes fiscais, operados pelo Basa e pelo
BNB. Entretanto, a proposta de avaliao continuada destinar-se-, preponderantemente, aos
fundos constitucionais (FNE, FNO e FCO) e aos fundos de desenvolvimento (FDNE, FDA
e FDCO), visto que os fundos fiscais (Finam e Finor) esto em processo de extino9 e os
incentivos fiscais10 ainda carecem de dados padronizados e na forma apropriada para as avaliaes propostas.11 A figura 1 apresenta os instrumentos da PNDR com seus desdobramentos.
Os fundos constitucionais de financiamento e os fundos de desenvolvimento so brevemente
descritos nas sees seguintes.
8. Segundo um balano da PNDR realizado pelo prprio MI (Brasil, 2012), a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) era importante,
pois permitiria poltica contar com fonte mais expressiva de recursos e capaz de financiar territrios alm das macrorregies tradicionalmente apoiadas
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste), dispor de recursos no reembolsveis para apoiar aes estratgicas como pequenas infraestruturas, promoo da
inovao, capacitao de recursos humanos, assistncia tcnica e outras necessrias transformao das dinmicas regionais, bem como ser instrumento
de integrao das polticas federais com as dos estados. Tal proposta de criao da PNDR includa no bojo da Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
no 233/2008, da Reforma Tributria, aps uma srie de emendas e recortes se perdeu e se inviabilizou no quadro de impasses da prpria PEC. Com a
inviabilizao do FNDR, a PNDR teve de contar apenas com os instrumentos tradicionais vigentes antes de sua aprovao.
9. Os fundos fiscais de investimentos foram criados pela Lei no 1.376, de 12 de dezembro de 1974, que alm de instituir o Fundo de Investimentos
do Nordeste (Finor) e o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) altera a legislao do imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais. Os
fundos de investimento so alterados pela Lei no 8.167, de 16 de janeiro de 1991, que estabelece novas condies operacionais para os fundos e
altera, novamente, a legislao do imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais. importante ressaltar que o Finam e o Finor foram extintos
em 2001, e no houve, pois, admisso de novos projetos. Entretanto, permanece a possibilidade de os investidores continuarem fazendo opes
para o Finam e o Finor, at sua concluso.
10. Os incentivos fiscais estimulam a formao de capital fixo e social, com o objetivo de gerar emprego e renda, e incentivam o desenvolvimento
das regies da Amaznia e do Nordeste (Brasil, [s.d.]). H cinco modalidades recentes de incentivos fiscais a pessoas jurdicas que operem nas reas
de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e
que se enquadrem nos setores da economia considerados prioritrios para o desenvolvimento regional. Tais modalidades so: i) iseno de at
75% do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) para novos empreendimentos; ii) iseno de at 12% do IRPJ para empreendimentos existentes;
iii) reinvestimento deste imposto; iv) iseno do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM); e v) depreciao acelerada.
11. Anlises exploratrias sero executadas ao longo do processo de avaliao continuada quando no existirem informaes necessrias para
realizar as avaliaes propostas dos referidos instrumentos: Finam, Finor e incentivos fiscais.
136

FIGURA 1
Instrumentos de financiamento da PNDR

Fundos Constitucionais de Financiamento
Fundos de Desenvolvimento
FNE; FNO; FCO
FDNE; FDA; FDCO
Fundos Fiscais de Investimento
Incentivos Fiscais
Finan; Finor
Reduo e reinvestimento do IRPI;

Iseno do AFRMM;
Deprecidade acelerada
Fonte: adaptado de Brasil (2014).
2.1.1 Fundos constitucionais de financiamento

O Artigo 159, inciso I, alnea c da Constituio Federal (CF) de 1988 determina que a Unio
destine do produto da arrecadao do Imposto sobre Renda e Provento de Qualquer Natureza
(IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), 3% em programas de financiamento ao
setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste de acordo com os planos regionais de
desenvolvimento e assegura ao semirido do Nordeste a metade dos recursos destinados regio.
O referido artigo regulamentado pela Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, que
cria o FNO, o FNE e o FCO, com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento destas
regies, por meio da concesso de crdito diferenciado, pelas instituies financeiras federais
de carter regional, para a execuo de programas de financiamento aos setores produtivos,
em consonncia com os respectivos planos regionais de desenvolvimento.
O Artigo 6o da Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, dispe sobre as fontes de recursos
que constituem os fundos constitucionais de financiamento. A principal fonte de recursos destes
fundos so os 3% do produto da arrecadao do IR e do IPI, observando-se a distribuio:
0,6% para o FNO; 0,6% para o FCO; e 1,8% para o FNE.
Alm da parcela do produto da arrecadao entregue pela Unio, tm-se como fontes de
tais fundos os retornos e os resultados de suas aplicaes; a consequncia da remunerao dos
recursos momentaneamente no aplicados; as contribuies e as doaes de financiamentos e
recursos de outras origens, concedidos por entidades de direito pblico ou privado, nacionais
ou estrangeiras; e as dotaes oramentrias ou outros recursos previstos em lei.
2.1.2 Fundos de desenvolvimento regional
De acordo com o MI (Brasil, [s.d]), o FDA, o FDNE e o FDCO esto entre os principais
instrumentos de promoo do desenvolvimento regional no Brasil. Tais fundos tm por finalidade assegurar recursos para a realizao de investimentos nas reas de atuao da Sudene, da
Sudam e da Sudeco em infraestrutura, servios pblicos e empreendimentos produtivos, com
grande capacidade germinativa de novos negcios e de novas atividades produtivas.
137
Os fundos de desenvolvimento regional so viabilizados pelo Artigo 13 da Lei no 12.712,

de 30 de agosto de 2012, que autoriza a Unio a conceder subveno econmica s instituies
financeiras oficiais federais sob a forma de equalizao de taxa de juros nas operaes de
crdito para investimentos, no mbito do FDA, do FDNE e do FDCO.
Os fundos de desenvolvimento tm grande marco evolutivo com a Lei no 12.712, de 30
de agosto de 2012, e com a Resoluo no 4.171, de 20 de dezembro de 2012, do Banco Central
do Brasil (BCB), que passaram a permitir que os recursos no aplicados ao final do exerccio
permanecessem na subconta da Unio, que com os retornos dos financiamentos passaram
a integrar o patrimnio destes fundos (Brasil, [s.d.]).
A Resoluo no 4.265, de 30 de setembro de 2013, do BCB estabelece critrios, condies e prazos
necessrios concesso de financiamentos ao amparo de recurso do FDA, do FDNE e do FDCO.
O Artigo 1o determina como projetos financiveis empreendimentos de interesse de pessoas
jurdicas que venham a ser implantados, ampliados, modernizados e diversificados na regio
de atuao da Sudam, da Sudene e da Sudeco, conforme disposto no regulamento do FDA,
do FDNE e do FDCO, respectivamente; e que a participao dos fundos de desenvolvimento
em projeto aprovado poder ser de at 60% do investimento total do projeto, limitada no
mximo em 80% do investimento fixo.
O Artigo 2o trata da remunerao dos agentes operadores. Permite-se a cobrana de at
0,2% do valor da operao de financiamento, limitada a R$ 500 mil, para os servios de anlise
de viabilidade econmico-financeira dos projetos.
3 INSTRUMENTOS DA PNDR: CARACTERSTICAS E TENDNCIAS OBSERVADAS NA
DISPONIBILIDADE E NA APLICAO DOS RECURSOS
Nesta seo, so comentadas algumas caractersticas observadas na aplicao dos recursos mais
representativos da poltica regional. Seu objetivo evidenciar tendncias cristalizadas, quer seja
na distribuio territorial dos recursos, quer seja na distribuio setorial, em desacordo com
alguns dos objetivos norteadores da atual PNDR e, portanto, passveis de reavaliao e mudana.
3.1 Fundos constitucionais (FNE, FNO e FCO)12
No perodo 1995-2012 que corresponde aos anos imediatamente subsequentes instituio da estabilizao macroeconmica , os recursos aplicados pelos fundos constitucionais de
desenvolvimento das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste somaram, de maneira acumulada,
o montante de R$ 146,5 bilhes (valores constantes de 2010). Ao FNE corresponderam 58,5% do
total, enquanto para o FNO e o FCO os percentuais foram respectivamente de 27,0% e 14,5%.13
12. Os fundos constitucionais comearam a ser operados em 1989. Para efeitos deste trabalho, entretanto, a base de dados mais confivel obtida da
srie histrica de desembolsos comea a partir de 1995. Os dados anteriores a esta data esto sendo devidamente trabalhados, para serem incorporados
pesquisa. A ausncia destas informaes para o perodo 1989-1994 no se constitui, contudo, em perda irreparvel da trajetria da srie histrica,
pois, na fase inicial de implementao dos recursos, os montantes transacionados com relao s economias regionais eram de pequena dimenso.
13. Os montantes destinados pelo Tesouro aos fundos constitucionais podem, eventualmente, a depender da demanda regional por recursos, ser ou
no inteiramente aplicados (emprestados) naquele ano. Os recursos remanescentes e mais os devolvidos pelas empresas na forma de pagamento
do principal e dos juros pagos so integralizados de volta aos referidos fundos, para serem reaplicados em momento posterior.
138

A evoluo dos recursos realizados pelo sistema revelou-se muito consistente no perodo
e indicou nvel crescente de desembolsos. Em 1995, o conjunto dos fundos constitucionais
desembolsou nas trs regies o montante de R$ 2,4 bilhes; valor que foi multiplicado quase
por dez e atingiu, em 2012, o montante de R$ 20,0 bilhes (em reais de 2010).
O impacto potencial sobre a atividade econmica tambm tem se intensificado, uma vez
que no apenas os recursos se expandem em termos numricos, como tambm aumentam em
relao aos PIBs regionais. Os desembolsos passam de 0,6% do produto regional, em 1995,
para 2,3%, em 2012, na regio Nordeste; de 0,2% para 1,0%, na regio Norte; e de 0,2%
para 1,6%, na regio Centro-Oeste.
3.1.1 Composio estadual das aplicaes nos fundos constitucionais (FNE, FNO e FCO)
Uma avaliao inicial da distribuio dos recursos por estado em cada grande regio em que
se aplica os recursos dos fundos constitucionais indica o fato de que a demanda por recursos,
ao longo do tempo, tem guardado grande proximidade com o tamanho relativo da economia
estadual no produto regional. Ou seja, quanto maior o tamanho da economia estadual no PIB
regional, maior na mdia a frao de recursos captados pela economia regional (tabelas
A.1, A.2 e A.3). No caso da aplicao do FNE, destinada aos estados da regio Nordeste e aos
municpios dos estados de Minas Gerais e Esprito Santo, no polgono das secas, destacam-se
os percentuais de recursos demandados pelos trs estados de maior economia na regio, Bahia,
Cear e Pernambuco. Em subperodos sucessivos analisados, o percentual de desembolsos nestes
estados manteve patamar estvel e superior ao dos demais. O estado da Bahia captou o equivalente
a 25,3% dos desembolsos regionais. ao longo do perodo 1995-2012. Em seguida, vem o Cear,
com 15,3%, e Pernambuco, com 14% do total. Estes trs estados juntos captaram, em mdia,
54,6% do total dos desembolsos do FNE no perodo citado. Nos anos mais recentes, de 2010 a
2012, a demanda conjunta dos trs estados continuou robusta, no patamar de 55,4% do total
regional: a Bahia com 23,4%, o Cear com 15,9% e Pernambuco com 17,1%.
Contanto seja verdade que a participao conjunta desses trs estados na captao de
recursos do FNE tenha sido inferior sua participao no PIB regional (63,4%, em 2011), estas
trs economias tm sistematicamente se apropriado de pouco mais de metade dos montantes
disponibilizados para o conjunto dos estados da regio.
Na regio Norte do pas, tambm semelhante padro alocativo se verifica. As duas economias estaduais de maior peso com 68,4% do PIB regional em 2011 , Par e Amazonas,
demandaram no perodo 1995-2012 a mdia de 51,8% do total regional.
Outros dois estados, Rondnia e Tocantins de baixa populao e com economias centradas
em atividades agropecurias tiveram presena expressiva na captao de recursos. O estado
de Rondnia captou ao longo do perodo 1995-2012 18,9% do total, enquanto Tocantins
estado recente e criado em 1989 chegou a 20,7% dos recursos. Juntos, captaram 39,6%
dos recursos regionais do FNO no perodo 1995-2012, ensejando, assim, que o conjunto dos
recursos apresentassem melhor distribuio regional.
139
Estados com economias e populao pequenas da regio como o Acre, Amap e Roraima
tiveram baixa participao na captao geral de recursos. No perodo 2010-2012, entretanto, a
utilizao de recursos foi ampliada relativamente ao seu histrico pregresso exceto para Roraima:
a participao do Acre no ltimo perodo chegou a 6,8% do total regional enquanto sua mdia
geral foi de 5,4%. Amap apresentou mdia geral de captao de 1,9%, e, para o perodo 2010-2012,
sua participao chegou a 3,8%. Os movimentos de desconcentrao do ltimo perodo, entretanto, no podem ser classificados, ainda, como provenientes de efeitos duradouros.
De maneira mais conclusiva, na regio Norte, a destinao de recursos do FNO tem
seguido padro de apropriao, ora na dcada de 1990, ora nos anos posteriores, estvel, sem a
percepo de variao regional relevante. Neste caso, efeito inercial exercido pelo tamanho da
economia tem sido presente na utilizao de recursos de poltica regional, os quais deveriam
exercer efeito contrrio e mais obstinado de promoo da convergncia regional das rendas.
Na regio Centro-Oeste, por sua vez, destacam-se na utilizao de recursos do FCO, no
perodo 1995-2012, os estados com economias de forte expanso dos agronegcios: Gois, com
45,6% do total; Mato Grosso, com 27,5%; e Mato Grosso do Sul, com 21,0%. O Distrito
Federal (DF), com sua economia de servios, captou, em mdia, apenas 5,8%. Nesta regio, a
distribuio estadual dos recursos mostra-se em consonncia com o carter distributivo sobre o
estmulo produo que a poltica de desenvolvimento deseja: O DF que tem o maior PIB
estadual da regio (41,5%, em 2011), caracterizado por suas funes administrativas de capital
da repblica no , como se deveria esperar, o maior tomador de recursos; os trs demais
estados com 59,8% do produto regional captam mais de 90% do total. De maneira similar ao
constatado em demais regies, a demanda mdia observada para cada estado da regio com
exceo do DF em vrios subperodos tem sido muito estvel e tido correspondncia muito
prxima com o tamanho do PIB estadual na economia regional.
3.1.2 Interiorizao dos recursos de financiamento
A orientao mais geral da poltica de desenvolvimento regional em prol de melhor distribuio
espacial da atividade produtiva tem sido seguida na gesto no FNE, pelo que se observa da
anlise do recorte capital-interior dos dados. No conjunto da regio, as microrregies das
nove capitais responderam por 28,7% dos desembolsos do perodo 1995-2012. Isoladamente
em cada estado da regio, tambm se verifica este padro de desconcentrao da demanda de
desembolsos, com a microrregio da capital permanecendo sempre em contexto prximo ou
abaixo dos 30% dos recursos totais no perodo (tabelas A.4 a A.6).
Esse padro se altera um pouco na dcada de 2000, quando microrregies das capitais
em Sergipe, em Alagoas, na Bahia, no Cear e na Paraba superaram por pequena margem o
nvel de 30%. Nos anos mais recentes do perodo 2010-2012, apenas as capitais de Alagoas
e Pernambuco apresentaram percentual acima de 40% do total estadual. Nos demais estados
da regio, as capitais demandaram fraes de investimentos abaixo de 30% do total estadual.
Uma preocupao que sempre se exps para a poltica regional no Nordeste foi a da
excessiva concentrao da atividade produtiva e das fontes de financiamento do investimento
140

nas trs grandes RMs nordestinas: Salvador, Recife inclusive Suape e Fortaleza. Os dados
para o FNE, entretanto, no confirmam esta preocupao. A participao destas trs no
conjunto das nove capitais nordestinas foi de 64,4%, na mdia do perodo 1995-2012; frao
que corresponde, por sua vez, a 18,5% (64,4% de 28,7%) do total geral regional.
Na regio Norte do pas, a situao apresenta-se tambm com baixa concentrao de
recursos do FNO, nas capitais dos sete estados. A mdia geral do perodo 1995-2012 foi de
14,2% para o conjunto das microrregies das capitais. Apenas no Amap que a capital se
revelou a principal demandadora de recursos destinados ao estado, permanecendo com 70,4%
do total no perodo. No Par, pelo contrrio, onde a microrregio da capital demanda menos
recursos: apenas 5,8% do total, no perodo 1995-2012.
No Norte, duas so as metrpoles regionais historicamente consolidadas: Belm e Manaus;
estas capturaram 35,8% do total dos desembolsos destinados ao conjunto das capitais, o que
representa 5,1% do total regional inclusive interior , entre 1995-2012.
Baixo nvel de concentrao tambm se encontra nos dados para a regio Centro-Oeste.
Apenas 16% a participao das capitais nos recursos regionais do FCO no perodo 1995-2012.
Majoritariamente, os recursos destinam-se a municpios fora da esfera metropolitana das
capitais. Apenas na capital federal, Braslia que os recursos demandados pelo ncleo central
exceto os municpios do entorno tiveram participao mais elevada de 41,2% no total, o
que razovel, em se tratando de unidade federativa (UF) de reduzido tamanho territorial.
3.1.3 A distribuio setorial dos recursos dos fundos constitucionais
Na regio Nordeste, os recursos do FNE estiveram voltados entre 1995 e 2012 para o setor
primrio da economia (agricultura e pecuria), que permaneceu em mdia com 44,9% do total
dos recursos do perodo. Ao setor secundrio, couberam 38,3% dos recursos nesse perodo;
ao tercirio, foram destinados 16,8%. O peso do setor primrio, entretanto, foi mais forte
ainda na dcada de 1990, quando entre 1995 e 1999 este setor captou cerca de 80% do
total. Somente a pecuria nordestina foi responsvel pela demanda de desembolsos do fundo
na ordem de 50,4% do total nesta segunda metade da dcada de 1990. Por seu turno, o setor
secundrio da economia obteve apenas 20% do total dos desembolsos realizados (tabelas
A.7 a A.9).
Na dcada de 2000 (2000 a 2009), a destinao dos recursos entre setores produtivos
tomou rumo diferente, com a ampliao dos recursos para os setores secundrio e tercirio
da economia regional. Nesta etapa, a participao do setor primrio foi reduzida para 42,7%,
enquanto a do setor secundrio passou para 39,6%, sendo impulsionada pela infraestrutura,
que obteve 14,6% dos recursos totais. Ao tercirio nordestino, foram alocados 17,7% dos
recursos da dcada sendo que, desta frao, a parcela de 10% (mais de 50%) foi demandada
pelo ramo de comrcio.
Se, nos anos da dcada de 1990, houve predomnio da alocao de recursos no setor
primrio da economia regional, nos anos posteriores, os setores secundrio e tercirio passaram
141
a ter maior relevncia. Em particular, a indstria que recebera apenas 18,1% dos recursos,
no perodo 1995-1999, atinge novo patamar, no perodo 2010-2012, com 27,3% do total.
Na regio Norte, a composio setorial mostra mais destaque para o setor primrio da
economia. Na mdia geral do perodo 1995-2012, 82,5% do total foram destinados ao setor
agropecurio e apenas 17,5%, indstria. Ao longo do tempo, nota-se mudana no podendo
ser ainda considerada marcante , que a de aumento da participao do setor industrial na
captao de recursos. Este ltimo passou de apenas 8,4% dos desembolsos, entre 1995 e 1999,
para 15,6%, no perodo 2000-2009, e atingiu 24,3%, entre 2010 e 2012. Paulatinamente, os
recursos do FNO passam a ter maior presena no financiamento de atividades no primrias
na economia da regio Norte do pas.
As escolhas setoriais levadas a efeito nessa regio com uso mais intenso de recursos
para a agropecuria , em primeira anlise, parecem ter tido pouco efeito sobre a evoluo do setor, comparativamente ao total nacional. Se, em 1995, o valor adicionado bruto
(VAB) da agropecuria regional foi de 8,8% do total nacional do setor; em 2011, esta
participao correspondia a pouco mais de 9,5% dados da Contas Regionais 14 do IBGE.
A alocao de recursos no teria surtido o efeito esperado sobre sua posio nacional no
setor. Por sua vez, at mesmo com menor parcela de recursos do FNO para as atividades
industriais, a participao regional no VAB da indstria nacional passou de 4,4%, em
1995, para 6,9%, em 2011.
Na regio Centro-Oeste, os recursos que inicialmente estiveram muito mais concentrados
nas atividades agropecurias, nas dcadas de 1990 e 2000, passaram nos anos mais recentes a
observar crescente destinao para o setor industrial. A agropecuria que demandou 75,2%
ao longo do perodo 1995-2012 mostrou arrefecimento no subperodo 2010-2012, com a
alocao de 55,2% do total. O setor secundrio de sua economia captou 3,3% dos desembolsos
do perodo 1995-1999, passando para 14,6% do total, de 2000 a 2009, e para 44,8%, de
2010 a 2012. Na mdia geral do perodo 1995-2012, este setor de atividade demandou 24,8%
do total dos financiamentos do FCO. Nesta regio, os recursos deste fundo contribuem para
significativa expanso da participao relativa da regio no VAB da agropecuria e da industrial
no total nacional: na agropecuria, de 11,3%, em 1995, para 17,7%, em 2011; e na indstria,
de 3,8%, em 1995, para 5,8%, em 2011.
Sem dvida, avaliao mais criteriosa, do ponto de vista tanto intrassetorial como
territorial comparando-se as trs experincias macrorregionais: do Norte, do Nordeste
e do Centro-Oeste precisa ser levada adiante de maneira a entender como as escolhas
feitas para aplicao de recursos influenciam os encadeamentos setoriais bem como
contribuem para o fortalecimento de cadeias produtivas e para a convergncia territorial
do desenvolvimento.
14. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2011/default.shtm>.
142

3.2 Fundos de desenvolvimento (FDNE, FDCO e FDA)

Os fundos de desenvolvimento atuam complementarmente, em termos de recursos mobilizveis, aos fundos constitucionais (FNO, FNE e FCO). Entretanto, segundo a tabela 1, com
estimativas do MI, seu papel poder ganhar reforo nos prximos anos. Em exerccio prospectivo para a trajetria dos recursos dos fundos constitucionais e dos de desenvolvimento, o
citado ministrio indica disponibilidade conjunta de R$ 5,7 bilhes, em 2015, para o FDNE,
o FDCO e o FDA; os quais se somaro a R$ 24,3 bilhes para o FCO, o FNO e o FNE.
Portanto, os primeiros sero responsveis por 19,1% do total dos fundos regionais.15
TABELA 1
Projees dos fundos de desenvolvimento e fundos constitucionais (2015-2025)

(Em R$ bilhes, a preos constantes de 2014)
Ano/fundo
Total (FDCO,
FDNE e FDA)
FCO
FNE
FNO
Total (FCO, FNE

e FNO)
FDCO
FDNE
FDA
Total geral
2015
1,10
2,71
1,91
5,71
5,13
13,56
5,59
24,28
30,00
2016
1,10
2,92
2,05
6,07
5,34
14,10
5,81
25,25
31,32
2017
1,29
3,11
2,17
6,57
5,55
14,66
6,05
26,26
32,83
2018
1,42
3,28
2,28
6,97
5,78
15,25
6,29
27,31
34,28
2019
1,54
3,51
2,44
7,49
6,01
15,86
6,54
28,41
35,90
2020
1,66
3,74
2,59
8,00
6,25
16,50
6,80
29,54
37,54
2021
1,78
3,97
2,75
8,50
6,50
17,16
7,07
30,72
39,22
2022
1,91
4,18
2,90
8,99
6,76
17,84
7,35
31,95
40,94
2023
2,03
4,40
3,04
9,46
7,03
18,56
7,65
33,23
42,69
2024
2,15
4,60
3,18
9,93
7,31
19,30
7,95
34,56
44,49
2025
2,27
4,80
3,31
10,38
7,60
20,07
8,27
35,94
46,32
Total
18,23
41,23
28,60
88,06
69,25
182,85
75,38
327,48
415,54
Fonte: Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais (SFRI) do MI.
Os recursos de todas as fontes devero sofrer expanso contnua at, pelo menos, 2025,
quando o montante previsto para o FDNE, o FDCO e o FDA ser de R$ 10,4 bilhes (22,4%
do total) e para o FNO, o FNE e o FCO ser de R$ 35,9 (77,6% do total). De maneira
cumulativa, entre 2015 e 2025, prev-se a ordem de R$ 88 bilhes para o FDNE, o FDCO
e o FDA, enquanto, tambm cumulativamente, para o FNO, o FNE e o FCO, a previso
durante esse perodo de R$ 327,5 bilhes.
na regio Nordeste que tradicionalmente os instrumentos de poltica regional apresentam
maior evidncia em termos de recursos. Algumas evidncias da trajetria dos recursos do FDNE,
sucessores do antigo Finor, podem ser ilustrativas para o propsito de avaliao de polticas. Segundo
documento da Sudene, o objetivo primordial deste fundo : Assegurar recursos para investimento
na rea de atuao da Sudene, em infraestrutura e servios pblicos e em empreendimentos
produtivos com grande capacidade germinativa de novos negcios e novas atividades produtivas.16
15. Dados estimados pela Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais (SFRI), do Ministrio da Integrao Nacional (MI).
16. Disponvel em: <http://www.sudene.gov.br/incentivos-fiscais-e-fundos/fundo-de-desenvolvimento-do-nordeste-fdne>.
143
Inicialmente, considere-se que o porte mnimo do empreendimento candidatvel

aos recursos do FDNE de R$ 50 milhes para o investimento total projetado, ou,
alternativamente, deve-se considerar que a receita operacional bruta anual dever ser
superior a R$ 35 milhes. Isto significa que pequenas e mdias empresas da regio
Nordeste permanecem impossibilitadas de utilizaram este tipo de recurso pblico
para investimento.
A demanda por recursos do FDNE pode ser direcionada indistintamente para implantao,
diversificao, modernizao e/ou ampliao de unidade produtiva, limitado a que esta fonte
no ultrapasse 60% do total do investimento pleiteado.
Em termos setoriais, os recursos parecem ter ordem de prioridade de aplicao muito
elstica, como pode ser observado a seguir.
1) Infraestrutura (sete ramos: energia; transportes; telecomunicaes; portos e terminais; instalao de gasodutos e produo de gs; produo, refino e/ou distribuio de petrleo e seus derivados e de biocombustveis; e abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio).
2) Servios (dois ramos: turismo inclusive hotelaria e centros de convenes; e logstica
rodoviria, ferroviria, hidroviria e multimodais, inclusas).
3) Inovao tecnolgica (cinco ramos: indstria de instrumentos de preciso; indstria
farmacutica inclusive frmacos e hemoderivados; biotecnologia, mecatrnica e
nanotecnologia; informtica (hardware e software); e eletroeletrnico, microeletrnica
e semicondutores).
4) Setores tradicionais entre os quais se incluem : i) agricultura (agricultura e fruticultura
irrigada em rea de vocao agropastoril; e agroindstria voltada para reas irrigada
e/ou polos agrcolas e de aquicultura); ii) indstria extrativa de minerais metlicos
e no metlicos; iii) indstria de transformao (so nove os ramos beneficiados: a)
couro, peles, calados e artefatos; b) plsticos e seus derivados; c) txtil e confeces;
d) fabricao de mquinas e equipamentos; e) qumicos excludos os explosivos ,
petroqumicos e materiais plsticos inclusive produo de refino de petrleo e seus
derivados; f ) papel e celulose, desde que integrados a projetos de reflorestamento;
g) mveis e artefatos de madeira; h) alimentos e bebidas; e i) indstrias de veculos
pesados, automotiva e de material de transporte.
So, portanto, mais de 25 ramos de atividade, na rea de atuao da Sudene, em que
o FDNE pode aplicar-se. Estes ramos podem ser ora tradicionais ora modernos e estar nos
servios, na agricultura ou na indstria, indistintamente. Pela lista extensa de ramos a serem
acolhidos, muito difcil captar quais so realmente as prioridades da poltica que orienta tais
aplicaes de recursos. razovel imaginar que padro de alocao similar pode estar ocorrendo
nas regies Norte e Centro-Oeste, com os recursos do FDA e do FDCO.
144

Significativo que no documento Mapa de Previso de Desembolso Financeiro (MDF), de

2014,17 realizado pela Sudene ainda em 2013 se previu o montante de recursos na ordem de
R$ 3,1 bilhes para 2014 para dezoito projetos de investimento, sendo que apenas trs destes
capturariam o equivalente a R$ 2,2 bilhes, ou 68,9% do total. Por sua vez, entre estes, um
grande projeto de investimento na rea automobilstica passaria a demandar R$ 1,4 bilho ou
47,2% do total previsto para 2014.
4 RESENHA DAS AVALIAES DOS INSTRUMENTOS DA PNDR
Esta resenha est organizada pela data de publicao e pelos mtodos utilizados nos trabalhos
citados. Devido ao grande nmero de trabalhos apresentados, tambm organizamos esta
apresentao pelo ambiente institucional de origem destes: academia, Ipea, BNB e Basa. Esta
disposio por regies e perodos facilita o encontro de resultados robustos a mudanas metodolgicas e de incoerncias, que podero servir de objeto de estudo para avaliaes futuras.
Uma das primeiras avaliaes de impacto dos fundos constitucionais de financiamento
que so um dos principais instrumentos atualmente utilizados pela PNDR foi realizada
por Barbosa (2005), a partir de anlise descritiva de dados para o perodo 1994-2002. Esta
enfatiza a importncia do FNE para a regio Nordeste, ao mostrar que esta regio concentra a
maior proporo de agricultores familiares do pas e que estes tm o menor acesso ao Sistema
Nacional de Crdito Rural (SNCR), ao mesmo tempo questiona a necessidade do FCO na
regio Centro-Oeste, em que ocorre justamente o contrrio. O trabalho tambm revela que,
naquele perodo avaliado, os bancos retinham parte dos recursos pois estes eram corrigidos
e acoplados a seu patrimnio lquido e inseriam produtores de maior porte na definio dos
microprodutores para reduzir seus riscos de crdito. Esta prtica, no entanto, no mais executada pelo BB no final do perodo analisado, quando o FCO passa a assumir o risco de crdito.
Seguiram-se a essas, vrias anlises descritivas que abordaram a dificuldade dos fundos
constitucionais de desenvolvimento em reduzir as desigualdades intrarregionais. Jayme Jnior
e Crocco (2005) mostram que o crdito ofertado pelos fundos entre 1989 e 2004 se concentrava em locais mais desenvolvidos, devido maior preferncia por liquidez, tanto dos bancos
como do pblico. Cintra (2007) revela que os recursos emprestados entre 1994 a 2006 se
direcionavam na maior parte para os municpios mais desenvolvidos.
Esses resultados tambm foram encontrados em trabalhos economtricos. Por meio de
econometria em corte espacial para 895 municpios das regies Norte e Centro-Oeste, Oliveira
e Domingues (2005) concluem que, apesar dos recursos do FNO e do FCO ofertados entre
os anos de 1991 e 2000 estarem positivamente correlacionados atividade econmica (renda
per capita), expectativa de vida, ao nvel de escolaridade e ao ndice de desenvolvimento
humano (IDH), estes foram pouco significativos para o crescimento da renda per capita dos
municpios. Almeida, Silva e Resende (2006) utilizam clculos de correlao por mnimos
17. Documento obtido no seguinte endereo eletrnico, disponvel em: <http://www.sudene.gov.br/incentivos-fiscais-e-fundos/fundo-de-desenvolvimento-do-nordeste-fdne/projetos>.
145
quadrados ordinrios (MQO), para o perodo 1994-2004, e concluem que os emprstimos

dos trs fundos constitucionais de financiamento no se direcionam de forma prioritria para
os estados ou os municpios mais pobres.
Macedo e Mattos (2008) indicam tendncia concentrao dos emprstimos, no perodo
1989-2005, em reas mais dinmicas e adjacncias, como o caso, por exemplo, do turismo
nas capitais nordestinas, da agricultura irrigada em Petrolina e da agricultura e da agroindstria
da soja na Regio Centro-Oeste, em Barreiras, no sudoeste maranhense e no piauiense e em
atividades normalmente j consolidadas e com boas perspectivas econmicas, pois o montante
dos recursos emprestados s cooperativas, aos mini, micro e pequenos produtores e s empresas
representou 41,6%, 45,8% e 47,1% do valor contratado por todos os tomadores do FCO, do
FNO e do FNE, respectivamente.18
Essa interpretao de Macedo e Mattos (2008) merece, no entanto, algumas crticas.
No se pode concluir que esses percentuais so de fato concentradores sem compar-los
participao destas empresas e destes produtores na produo total da regio. E, no que diz
respeito concentrao espacial dos recursos, os autores tambm revelam que o volume de
recursos emprestados ao grupo de municpios com populao menor que 50 mil habitantes
foi proporcionalmente maior que a participao de suas economias no produto regional e
de suas populaes na populao total da regio.19 Outro ponto a salientar a trajetria do
impacto intertemporal das polticas pblicas. Aplicaes dos recursos dos fundos que acentuem o dinamismo de locais em que as condies necessrias para um ciclo de crescimento
j existam e que conduzam no curto prazo a uma concentrao econmica intrarregional
aliada a uma desconcentrao inter-regional, podem no longo prazo reduzir a concentrao
intrarregional, caso este dinamismo e adensamento econmicos transbordem, ao longo do
tempo, para regies adjacentes menos desenvolvidas, que podem se tornar mais atraentes ao
investimento mediante a execuo coordenada de polticas pblicas por exemplo, por meio
de investimentos em infraestrutura e educao.
Importante contribuio para a anlise dos instrumentos financeiros de desenvolvimento
regional oferecida pelo BNB, a partir da formulao, que se iniciou em 2005, de matriz de
estrutura lgica que pauta todos os instrumentos de avaliao e descreve em valores absolutos
e por periodicidade, atividade, produto e local diversos dados sobre a execuo, a efetividade e
os resultados de suas aplicaes. Os relatrios do BNB (2009a; 2009b) enfatizam que os recursos
do FNE influenciaram a gerao de empregos nos setores de pecuria, indstria e agricultura,
em grau decrescente de importncia. O relatrio do BNB (2009c) conclui que o Programa de
Apoio ao Desenvolvimento da Agroindstria do Nordeste (AGRIN) contribuiu para a gerao
de emprego e renda, para a elevao do valor agregado da produo agrcola e para a modernizao tecnolgica dos empreendimentos agroindustriais, entre 1998 a 2006, mesmo que ainda
de forma pouco significativa, por necessitar de expanso no volume dos emprstimos.
18. Acrescente-se que o total dessas operaes representam, no entanto, 88,6%, 94% e 98,6% das operaes do FCO, do FNO e do FNE, respectivamente.
19. O grupo de municpios com populaes abaixo de 50 mil habitantes que representava, em 2004, 46,2% da populao total da rea de abrangncia dos fundos e 33% de seu produto interno bruto (PIB) recebeu 56,5% de todo o valor financiado no perodo 1989-2005.
146

Os resultados diversos apresentados anteriormente so melhor compreendidos e compatibilizados pelas estimativas publicadas no trabalho de Silva, Resende e Silveira Neto (2006),
que mostram que os recursos do FNE e do FNO no afetaram a taxa de variacao do salario
medio pago pelas firmas, mas elevaram a taxa de variao do nmero de empregados das micro
e pequenas firmas beneficiadas entre 1995 e 1998, pelo FNE, e em menor nvel , entre
2000 e 2003, pelo FNO. Isto tanto pode ser explicado por maior importancia relativa dos
financiamentos em meados da decada de 1990, ou por possivel menor acesso a financiamentos
alternativos das firmas nao beneficiadas no Nordeste e/ou, finalmente, por melhor gerencia na
aplicacao dos recursos do FNE. Este trabalho tambm inovou metodologicamente pelo uso
do pareamento por escore de propenso (PSM propensity score matching)20 e proporcionou
espao para uma extensa literatura, que utilizou o PSM em anos seguintes.
Silva, Resende e Silveira Neto (2007b) demonstraram que os recursos do FNE no mais
influenciam a gerao de empregos quando a amostra de dados expandida do perodo 19951998 para o perodo 1995-2000. Os trabalhos de Silva, Resende e Silveira Neto (2007a; 2009)
obtm resultados similares para o Norte e o Nordeste e ao acrescentarem dados para a regio
Centro-Oeste, no perodo 2000-2003 mostram que os emprstimos do FCO no influenciaram o crescimento do emprego e do salrio mdio. Por sua vez, Soares, Sousa e Pereira Neto
(2009) revelam tambm por clculos de PSM que o fundo aumentou o crescimento do
emprego nas empresas beneficiadas, mas no afetou o do salrio mdio, entre 1999 e 2005;
resultado que no confirmado pelo BNB (2009d). Este, ao utilizar o mtodo do PSM para
esse perodo, encontrou impactos estatisticamente significantes no emprego e na renda das
empresas beneficiadas pelo FNE. Os resultados de estimaes por PSM para a regio Norte
obtidos pelo Basa (2013e) para o perodo 2000- 2010 foram bem distintos dos obtidos para a
regio Nordeste, pois revelaram que o impacto do FNO foi bastante expressivo e estatisticamente
significativo sobre massa salarial, mas quase irrelevante para o nvel de emprego. Estes clculos tambm mostraram que empresas do setor industrial e com empregados mais experientes tinham maior
probabilidade em obter financiamento, enquanto esta no dependia do valor do PIB municipal.
Em anlise para os perodos 2000-2003 e 2000-2006, Resende (2012a) revela que os emprstimos do FNE-industrial elevaram o aumento do emprego no nvel das firmas, mas no foram
suficientes para gerar crescimento no PIB per capita em nvel macro (dos municpios). Por sua
vez, no caso do estado do Cear, Resende (2012b) encontra, pelo mtodo de primeira diferena,
impactos positivos da aplicao de recursos do FNE-industrial sobre a gerao de empregos no
nvel da firma e em nvel municipal durante os perodos 2000-2003 e 2000-2006. Ao analisarem
o perodo para 2000 a 2008, Galeano e Feij (2012) revelam tambm pelo mtodo de regresso
de dados em painel que os crditos dos fundos constitucionais e doBanco Nacionalde Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) apenas foram positivos e estatisticamente significativos
sobre o PIB e a produtividade do trabalho na regio Norte e Centro-Oeste.
20. O pareamento por escore de propenso (PSM) e os demais mtodos que sero foco da proposta de avaliao continuada da PNDR sero mais
bem detalhados na seo 5 deste captulo.
147
Trabalhos mais recentes para a regio Norte, com focos mais abrangentes sobre os impactos
da PNDR, passaram a ser publicados pelo Basa a partir de 2013. Tendo por base estimativas
de modelos de dados em painel,21 o Basa (2013a) mostra que a taxa de crescimento do capital
fsico foi baixa, de 1995 a 2009. Como o capital natural abundante na regio e as empresas
no conseguem incorporar em suas planilhas de custo os danos causados pelo uso dos recursos
naturais, os retornos proporcionados pelo capital fsico passam a ser preponderantes. Este resultado coerente com a concluso do relatrio seguinte (Basa, 2013b) para o perodo 1990
e 2010 , de que no houve mudanas na relao capital/trabalho e na intensidade de uso do
solo nas atividades agropecurias amazonenses, mas que, por sua vez, ocorreram avanos do
acesso aos servios de assistncia tcnica e s prticas de manejo e conservao do solo.
O prximo relatrio do Basa (2013c) tambm se ateve dinmica da produtividade na regio
Norte e, a partir de resultados coerentes entre diversas metodologias22 para os perodos 1975-1985
e 1996-2006, demonstrou ter existido um processo de convergncia em direo a classes inferiores
de produtividade da terra e da mo de obra nas reas mnimas comparveis (AMCs) da regio
norte, bem como um processo menos representativo de convergncia em direo s classes superiores; estes processos no esto estatisticamente relacionados ao crdito ofertado. No entanto a
partir de simulaes de modelo de equilbrio geral computvel (EGC), que conseguem absorver
as substituies entre os bens de consumo resultantes de mudanas nos preos relativos, com a
base de dados da matriz insumo-produto (MIP) de 1999 , o Basa (2013d) concluiu que existem
efeitos multiplicadores positivos do crdito sobre o produto, a renda e o salrio de todos os estados
do Norte, mas que o fato da oferta de crdito estar concentrada nos estados do Tocantis e do Par
que so justamente o estados com economias mais expressivas e atividades mais concentradas
em poucos setores fez com que este no conseguisse reduzir desequilbrios regionais.
O relatrio seguinte (Basa, 2013g) organizou entrevistas coletadas em 234 empreendimentos
de todos os estados da regio Norte, entre 2006 e 2011, e confirmou a partir das respostas da
maioria dos entrevistados que a poltica de crdito foi conduzida com eficcia e contribuiu
para a economia local; e regresses multivariadas pelo mtodo dos momentos generalizados
(MMG) concluram que o FNO contribuiu para elevar o faturamento bruto, a ocupao de
mo de obra, a produtividade do trabalho, a margem de lucro e a insero dos produtos nos
mercados. Outro ponto interessante levantado pelo relatrio se refere concluso de que os
impactos do fundo sobre indicadores econmicos, sociais, tecnolgicos e ambientais atingiram
nveis fortemente assimtricos entre os empreendimentos, o que fortalece a estratgia de crescimento desequilibrado e divergente entre os setores da economia e os estados na regio Norte.
Para finalizar, citam-se neste pargrafo trs importantes estudos publicados pelo Ipea, em
2014, que obtm novas concluses ao tratar com dados em painel de perodo mais recente:
de 2004 a 2010. Resende (2014a) concluiu que os recursos do FNE-total apresentaram im21. Modelos de efeitos fixos, efeitos aleatrios, mnimos quadrados generalizados factveis (MQGF) e efeitos fixos com variveis instrumentais (mnimos
quadrados de dois estgios (MQ2E), mtodo dos momentos generalizados (MMG) e painel dinmico).
22. -convergncia e -convergncia, densidades de distribuio, matrizes de transio de Markov, ncleo estocstico e clubes de convergncia
com modelo thresholds.
148

pactos positivos sobre o crescimento do PIB per capita nos municpios e nas microrregies, e
que estes foram majoritariamente influenciados pelo desempenho dos emprestimos do FNE
para o setor agropecuario. Resende, Cravo e Pires (2014) concluem que o FCO impacta
positivamente o crescimento do PIB per capita de municipios e e influenciado principalmente
pela sua modalidade empresarial. Para Resende (2014b), enquanto os recursos do FNO-total
apresentaram relacao inversa com o crescimento do PIB per capita em nivel municipal, a
avaliacao do FNO-setorial sugere impactos positivos sobre o aumento do crescimento econmico, possivelmente resultado dos emprestimos concedidos aos setores rural e de comercio/
servicos, no nivel municipal.
O impacto positivo do crdito sobre o crescimento econmico municipal que passa
a ser encontrado nos artigos que avaliam perodos mais recentes sugere a importncia do
crescimento no volume de crdito ofertado nos ltimos anos para a observao destes efeitos
positivos e indica a necessidade de utilizar, de forma mais eficaz, este maior montante de recursos disponveis atualmente, para que o crdito passe a ser capaz de estimular de forma mais
significativa tanto as empresas e os municpios quanto as micro e mesorregies em que operam.23
Apesar de existirem diversas avaliaes de impacto para os trs fundos de desenvolvimento
(FNO, FCO e FNE), a diversidade de metodologias e perodos de anlise nestes trabalhos
demanda comparaes cuidadosas entre seus resultados na busca por resultados contraditrios,
que mereceriam novas avaliaes e novas anlises baseadas em metodologia e lapso no tempo
em comum para os trs fundos constitucionais (FNO, FCO e FNE) e que inclua os demais
instrumentos da PNDR , de forma a expandir o conhecimento sobre a atual poltica de crdito desenvolvido no mbito da PNDR e a tornar mais simples a comparao entre os efeitos
dos instrumentos existentes. A criao desta metodologia deve considerar futuras avaliaes
peridicas que facilitem a tomada de deciso dos rumos dos instrumentos de financiamento
da PNDR. Esta proposta de avaliao continuada discutida a seguir.
5 METODOLOGIA PARA AVALIAO CONTINUADA DOS FUNDOS REGIONAIS E
DOS INCENTIVOS FISCAIS
Nesta seo, discute-se a metodologia proposta para a avaliao continuada dos instrumentos
da PNDR isto , os fundos constitucionais de financiamento e os fundos de desenvolvimento apresentados anteriormente. A seguir, justifica-se a necessidade de avaliao continuada,
discute-se a ideia de ciclo de avaliao e detalha-se a proposta de avaliao continuada.
5.1 Por que uma avaliao continuada dos instrumentos da PNDR?
Os vrios instrumentos da PNDR apresentados nas sees anteriores aplicam bilhes de
reais a cada ano a fim de cumprir seus objetivos. A necessidade de avaliao de cada um destes instrumentos clara. Entretanto, tendo-se em vista os vrios instrumentos de poltica, os
diversos tipos de avaliao possveis e o tempo de maturao para observar os efeitos de cada
23. Para uma discusso detalhada sobre os micro e macroimpactos dos fundos constitucionais de financiamento, ver Resende (2012a) e Resende (2012b).
149
poltica implementada, importante que se faam avaliaes de forma continuada e sistematizada. Portanto, a seguir, detalha-se uma proposta para avaliao continuada dos instrumentos
da poltica que tem a ambio de congregar experincias passadas pontuais e no coordenadas
em um ciclo de avaliao sistematizado, em que se poder comparar os resultados das avaliaes
com periodicidade pr-definida, a fim de melhor informar as decises dos gestores da poltica
regional brasileira.
A metodologia de avaliao continuada uma aplicao sistemtica de mtodos de avaliao, com o intuito de verificar os impactos econmicos e sociais, acompanhar a implementao e averiguar a utilidade de cada instrumento da PNDR. Especificamente, a metodologia
de avaliao continuada envolve a utilizao de vrios mtodos de avaliao para um mesmo
perodo de tempo, com o intuito de analisar e promover melhorias no planejamento, no monitoramento, na eficcia e na eficincia dos instrumentos da PNDR.
Tomando-se por base os objetivos e as atribuies legais e institucionais dos fundos e dos
demais incentivos fiscais, uma proposta de avaliao deve orientar-se pelos seguintes eixos, que
podem ser enquadrados esquematicamente nos seguintes nveis de avaliao.
FIGURA 2
Eixos de avaliao dos instrumentos da poltica regional

Avaliao de eficcia
Avaliao de eficincia
Avaliao qualitativa
B. Avaliar a eficincia dos

A. Avaliao da
eficcia dos fundos
sobre o emprego e a
produtividade dos
beneficirios
empreendedores
B. Avaliar a eficincia dos
empreendedores
beneficiados.
beneficiados.
E traar
quais
E traar quais estratgias
estratgias poderiam ser
poderiam ser seguidas para
seguidas
reduzir a de tais
reduzir apara
ineficincia
empreendedores
ineficincia
de tais
empreendedores
C. Pesquisa qualitativa
C. Pesquisa qualitativa
para
pontos
paraesclarecer
esclarecer
pontos
ouresultados
resultados
obscuros
ou
obscuros
em pesquisa qualitativa
em pesquisa qualitativa
anterior
anterior
Avaliao do impacto
sobre o problema
D. Avaliao (
ex ante
ex
D.post
Avaliao (ex ante e
ex post)
do aimpacto
fundos
sobre
reduodos
fundos sobre a reduo
das
dasdisparidades
disparidades regionais
(econmicas
e sociais)
regionais
(econmicas
e
sociais)
5.2 Proposta de avaliao continuada: a ideia de ciclo de avaliao

Os quatro blocos de avaliaes apresentados anteriormente podem acontecer em ciclos durante
um perodo de quatro anos, discriminados na figura 3. Este perodo se encaixa no mesmo
perodo de planejamento do Plano Plurianual (PPA) isto , a cada ciclo de avaliao,
possvel melhor informar o PPA seguinte. Ressalte-se que, existindo dados disponveis, todos
os instrumentos podem utilizar e seguir a mesma estrutura de avaliao a cada ano. Se, para
determinado instrumento da PNDR, no existirem dados no formato necessrio para realizar
as avaliaes propostas a seguir, ser realizada uma anlise descritiva e exploratria dos dados
disponveis, que busque avaliar seu desempenho. Ademais, a proposio desta metodologia
de avaliao continuada no impede que outros estudos sobre a poltica sejam desenvolvidos
de maneira complementar, ao longo dos anos.
150

O processo de avaliao iniciar-seno primeiro ano, com avaliaes de eficcia pelo mtodo
PSM. No segundo ano, empreender-se- estudo de eficincia, por meio do mtodo anlise envoltria
de dados (DEA em ingls, data envelopment analysis). No ano seguinte, avaliao qualitativa dos
instrumentos da PNDR ser realizada por meio do mtodo de grupo focal. Por fim, no quarto e
ltimo ano do ciclo, sero efetuadas avaliaes de impacto dos instrumentos da PNDR sobre a
evoluo das desigualdades regionais por mtodos ex ante (modelos inter-regionais de equilbrio
geral computvel IEGC) e ex post (regresses economtricas com dados em painel). Este cronograma de execuo se justifica, principalmente, por trs razes: i) o ciclo de quatro anos adere-se
ao perodo do PPA e fornecer subsdios aos formuladores da referida poltica tanto ao final de
cada ano de avaliao quanto ao final de cada ciclo; ii) as avaliaes so complexas e necessitam de
tempo para suas anlises serem realizadas, e, por isto, optou-se por fazer uma avaliao a cada ano;
iii) a ordem das avaliaes foi definida pela disponibilidade de dados e pelo objetivo de obter ao
final do ciclo de quatro anos avaliaes que compreendam o mesmo perodo temporal.24 A seguir,
realizada breve discusso das escalas espaciais em que as avaliaes sero empreendidas, de cada
um dos mtodos utilizados e sobre o que estes objetivam responder e analisar.
FIGURA 3
Ciclo de avaliao (quatro anos)

-> 1o ano
Avaliao de eficcia
(Propensity Score)
-> 4o ano
Avaliao de impacto
sobre o problema
(ex ante e ex post)
-> 2o ano
Avaliao de eficincia
(DEA)
-> 3o ano
Avaliao Qualitativa
(Grupo Focal)
5.3 As escalas de avaliao: micro e macroavaliaes

Uma questo importante nas avaliaes discutidas nessa proposta est na distino dos resultados no nvel micro e macro ou seja, entre o nvel da empresa ou do empreendedor e o
de alguma escala geogrfica mais ampla, como o municpio e a microrregio.
Resende (2012a) afirma que os resultados da avaliao de impacto de determinada poltica
pode mudar de acordo com a escala espacial utilizada na unidade observacional. Esta variabilidade
24. Esclarea-se que os dados de PIB municipal, por exemplo, so publicados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com defasagem temporal de cerca de trs anos. Neste sentido, as avaliaes dos macroimpactos utilizando tais informaes sero realizadas no ltimo ano do
ciclo. Por exemplo, tal avaliao, para o perodo 2010-2014, ser realizada apenas em 2018, visto que as informaes de PIB municipal para 2014
somente estaro disponveis em 2017. Por sua vez, as informaes das empresas (microdados) so disponibilizadas de forma mais clere tanto pelos
bancos administradores dos fundos quanto pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), que disponibiliza as informaes com no mximo um ano
de defasagem, o que possibilita iniciar a avaliao no perodo 2010-2014 e utilizar o mtodo PSM j em 2015.
151
seria causada pela existncia do que conhecido na literatura como problema da unidade de
rea modificvel (MAUP modifiable areal unit problem), que ocorre quando a mesma base de
dados produz diferentes resultados que variam com o nvel de agregao dos dados. Sugere-se,
ento, que ao avaliarem-se os instrumentos da PNDR se utilizem escalas diferentes para
indicar concluses dos efeitos da poltica ao longo das diferentes escalas geogrficas, tendo-se
em vista, tambm, que a abordagem desta poltica multiescalar. Ademais, os resultados das
avaliaes sero analisados pelas diferentes tipologias da PNDR (regies classificadas por alta
renda, baixa renda, dinmica ou estagnada).
As avaliaes em escalas espaciais diversas so, portanto, cruciais para verificar se os diferentes resultados entre as diversas escalas seriam provocados por fenmenos econmicos tais
como transbordamentos de conhecimento, encadeamentos de insumo-produto e efeitos da fora
de trabalho disponvel sobre a produtividade ou se refletem apenas os diferentes sistemas de
zoneamento (Briant et al., 2010). A seguir, os mtodos de avaliao utilizados durante o ciclo
de quatro anos de avaliao so brevemente discutidos.
5.3.1 Avaliao de eficcia: PSM 1o ano
Como Peixoto et al. (2012) explicam de maneira bastante clara, o mtodo de pareamento
(matching) objetiva construir grupo de controle semelhante ao grupo de tratamento em termos de determinadas caractersticas observveis. De acordo com as hipteses deste mtodo,
cada membro do grupo de tratamento teria um par no grupo de controle que representaria o
resultado que este teria obtido, caso no houvesse sido tratado.
O PSM uma evoluo dos mtodos descritivos de avaliao e j vem sendo realizado pelo
BNB, pelo Basa e pelo Ipea para medir o impacto sobre o estoque de emprego, salrio mdio e massa
salarial. Esta consiste em comparar os indivduos que recebem (grupo de tratamento) com os que no
recebem desembolsos do fundo (grupo de controle). Os indivduos so separados pela probabilidade
em obter financiamento, dadas suas caractersticas (propensity scores) realizadas por meio de modelo
logit, no qual avaliam se cada varivel selecionada significativa formando os grupos. Em seguida, so
utilizados os mtodos de matching pareamento (estratificao ou Kernel so os mais utilizados) para
separar e comparar as caractersticas mdias dos grupos e verificar aquele que sofre maior impacto.
A anlise da eficcia torna-se til para verificar se as metas do programa foram alcanadas
no nvel das empresas beneficiadas. Esta anlise procura responder questes tais como: O que
teria acontecido se o programa no fosse aplicado? O programa funciona? As respostas para
estas perguntas devero ser respondidas pela anlise de eficcia por meio de relaes de causa
e efeito estabelecidas entre o programa e os resultados.
5.3.2 Avaliao de eficincia: anlise envoltria de dados (DEA) 2o ano
A DEA procura responder quais unidades produtivas so eficientes e, em seguida, ordenar
todas as empresas, de acordo com seu nvel de eficincia. Em seguida, seria possvel traar
quais estratgias poderiam ser seguidas para reduzir a ineficincia das unidades produtivas.
152

O mtodo DEA uma tcnica de programao linear desenvolvida por Charnes, Cooper
e Rhodes (1978) para a estimao no paramtrica de funes de produo e para determinar a
eficincia de unidades produtivas. De acordo com Soares de Mello et al. (2005), o DEA otimiza
cada observao individual, com o objetivo de calcular fronteira de eficincia determinada
pelo critrio de Pareto , em contraste com as aproximaes paramtricas, que otimizam plano
de regresso a partir das observaes.
Na literatura da DEA, as unidades observacionais ou produtivas so conhecidas
como decision maker unit (DMU), uma vez que este modelo de anlise proporciona medida
para avaliar a eficincia relativa das unidades tomadoras de deciso. O objetivo gerar um
conjunto de referncia convexo fechado e, a partir disto, classificar as DMUs em eficientes ou
ineficientes, tendo-se como base a superfcie formada.
A anlise de DEA procura comparar uma amostra de DMUs que realizam determinada
tarefa e que se distinguem nas quantidades de insumos que utilizam e na quantidade de produtos resultantes. A partir da identificao das unidades mais eficientes, a fronteira de produo
traada e, assim, tem-se o benchmark para as DMUs ineficientes.
A partir de ento, possvel determinar a eficincia de cada DMU relativa todas as demais unidades observacionais da amostra, criando-se ordenao das unidades, de acordo com
sua eficincia relativa. Dessa forma de acordo com Gomes et al. (2001) , seria possvel, por
exemplo, subsidiar estratgias de produo que maximizem a eficincia das DMUs avaliadas,
corrigindo-se as ineficientes. Neste sentido, a contribuio desta avaliao seria definir setores
mais estratgicos e eficientes quanto ao recebimento do crdito, alm de buscar investigar
o porqu da maior e da menor eficincia de certar empresas, no intuito de corrigir as ineficincias. Esta ltima questo poderia continuar a ser investigada com maiores detalhes, a partir
de avaliao qualitativa que ser o foco da prxima subseo.
5.3.3 Avaliao qualitativa: grupo focal 3o ano
Este mtodo apesar de ser pouco comum nos trabalhos de economistas por no lidar
com estatsticas capaz de adicionar informaes importantes e complexas, acerca dos
instrumentos e dos impactos da PNDR. As pesquisas qualitativas caracterizam-se pela
avaliao de percepes dos atores acerca de vrias questes (por exemplo, ambiente institucional da poltica; da aplicao dos recursos; da relao banco/cliente; das dificuldades
de acesso aos recursos, etc) e pela identificao das caractersticas subjetivas do tema
estudado. Entre as tcnicas utilizadas na pesquisa qualitativa, o grupo focal uma das
mais utilizadas e de acordo com Dias (2000) atualmente tem alcanado altos ndices
de popularidade, principalmente, pela sua adaptabilidade a qualquer tipo de abordagem
(exploratria, fenolgica ou clnica).
De acordo com Krueger e Casey (2009), o grupo focal definido por uma srie de
discusses, destinadas a obter percepes sobre rea definida de interesse, e entrevistado em
ambiente permissivo, no ameaador e cuidadosamente planejado. Em outras palavras, seriam
153
grupos de pessoas reunidas para avaliar e identificar problemas. Especificamente, o objetivo do

grupo focal para avaliar os instrumentos da PNDR seria o de aprofundar os conhecimentos
sobre as necessidades, as percepes, as atitudes e as ideias do pblico-alvo destes programas.
Na prtica, o grupo focal inicia-se com uma reunio entre os pesquisados e um moderador
com ampla participao de todos os participantes. Porm, antes das reunies, algumas etapas
so necessrias. A primeira o planejamento, em que os objetivos da pesquisa so definidos
para a produo do questionrio e a escolha dos entrevistados que comporo o grupo a ser
entrevistado. Em seguida, os moderadores so escolhidos e uma lista de perguntas selecionada para instigar o debate e servir como guia para o moderador. De acordo com Dias (2000),
em geral, o moderador responsvel pela elaborao do guia de entrevista, pela conduo da
discusso, bem como pela anlise e pelo relato de seus resultados. As prximas etapas alm
do planejamento e da escolha do moderador incluem a escolha do local e dos participantes,
respectivamente. A escolha dos participantes pode ser de forma a montar grupo homogneo
ou heterogneo, a depender do objetivo da pesquisa. Em seguida, a discusso do grupo focal
deve ser iniciada, e espera-se que ocorra interao no grupo para que os espectros das respostas
sejam ampliados e acarretem riquezas de informao para a pesquisa. Adicionalmente, os
resultados da pesquisa so analisados de acordo com os objetivos propostos ainda no planejamento. Estes resultados devem conter, de acordo com Dias (2000), resumo dos comentrios
mais importantes, concluses e recomendaes do moderador.
A pesquisa qualitativa insere-se no contexto de que avaliar a poltica e seus instrumentos
apenas pela mensurao dos volumes de recursos utilizados no esclarece adequadamente
ou at mesmo indica questes institucionais fundamentais para a existncia de sistema de
avaliao de fundos e incentivos fiscais amplo e sistemtico temporalmente falando.
Ser necessrio avaliar, ademais, entre outras variveis e questes:
a percepo dos demandantes (empresas e pessoas) acerca das facilidades/dificuldades
para a tomada de recursos;
se os montantes de recursos disponveis pelo sistema, a despeito de sua expanso
recente, se mostram suficientes para a demanda real dos produtores nas regies;
se a aplicao dos recursos guarda, em cada regio, alguma correspondncia com
orientaes estratgicas de fortalecimento setorial;
o grau de adeso da aplicao dos recursos aos objetivos da PNDR; e
o grau de complementaridade que esses recursos guardam com outras fontes de recursos
pblicas por exemplo, com os investimentos financiados pelo BNDES ou privadas.
O grupo focal pode ser ferramenta til na coleta de informaes em situaes distintas do processo de avaliao, ao servir tanto para a elaborao das pesquisas quantitativas
posteriores quanto para o esclarecimento de pontos ou resultados obscuros das pesquisas
quantitativas anteriores. Neste ltimo caso, a pesquisa por meio do grupo focal realizar
154

trabalho investigativo, com o objetivo de obter dos participantes explicaes para os problemas
encontrados anteriormente.
5.3.4 Avaliao de impacto sobre o problema: ex ante e ex post 4o ano
Enquanto as avaliaes anteriores tiveram perspectiva no nvel das empresas ou micro , a
avaliao de impacto realizada nesta fase tem perspectiva macro, com o intuito de investigar
os impactos dos instrumentos da PNDR sobre a evoluo das disparidades regionais, tendo-se
em vista que os principais objetivos desta poltica so definidos no nvel macro por exemplo,
reduo das desigualdades regionais. Neste sentido, neste quarto ano do processo de avaliaes,
propem-se dois tipos de avaliaes (ex ante e ex post) nas escalas geogrficas agregadas:
municipal, microrregional, mesorregional e estadual.
A avaliao ex ante ou inicial essencial na fase de planejamento, no que tange a
avaliar sua pertinncia, sua viabilidade e sua eficcia potencial, com a finalidade de proporcionar critrios objetivos da distribuio dos recursos da PNDR nos anos seguintes e no
incio de novo ciclo de avaliao. Por sua vez, a avaliao ex post a avaliao de impacto,
realizada para mensurar os efeitos dos instrumentos desta poltica, ao final do ciclo de
avaliao de quatro anos. Neste sentido, nesta fase da avaliao se objetiva avaliar o passado
e vislumbrar o futuro, com o intuito de planejar a alocao dos recursos da PNDR nos
prximos quatro anos.
Em relao avaliao ex ante, ser feito o uso de modelos inter-regionais de equilbrio
geral computvel. De acordo com Santos (2010) a partir da crtica aos mtodos tradicionais
de modelagem regional, modelo insumo-produto e modelos de base econmica surgiram os
modelos IEGC. Nestes, a economia alcana o equilbrio entre oferta e demanda por intermdio
de preos flexveis, ao contrrio dos preos fixos dos modelos tradicionais; consequentemente,
os impactos dos choques exgenos sobre as economias regionais dependem das elasticidades
de oferta e demanda. Diante desta caracterstica, os modelos IEGC apresentam-se para os
estudos regionais como ferramenta bastante importante na avaliao de polticas. Com este
instrumental, objetiva-se simular os efeitos futuros (mdio e longo prazos) da alocao espacial
da carteira de investimentos dos instrumentos da PNDR.
Especificamente, os modelos IEGC utilizam o princpio de que os resultados
encontrados na economia regional derivam do comportamento dos agentes econmicos
no mbito regional. Neste sentido, uma das metodologias mais utilizadas na modelagem
IEGC a bottom-up, na qual as regies so consideradas economias individualmente e
interdependentes, de forma que os resultados nacionais so obtidos por meio da agregao
dos resultados regionais.25 De acordo com Liew (1984), uma das principais vantagens da
abordagem bottom-up a possibilidade de verificao dos efeitos feedback, que possibilitam a avaliao dos impactos regionais na economia nacional, bem como dos impactos
25. A formalizao do modelo inter-regional de equilbrio geral computvel (IEGC), por intermdio de abordagem bottom-up, pode ser encontrada
em Haddad (1999).
155
nacionais sobre a economia regional.

Por sua vez, a avaliao de impacto ex post far uso de regresses economtricas com dados
em painel. Estes so caracterizados pelo acompanhamento ao longo do tempo das unidades
observacionais. Em termos prticos, a riqueza de informaes deste tipo de dados permite que
os pesquisadores examinem questes que no podem ser estudadas separadamente por dados
em cross-section ou sries temporais ou que at mesmo no esto disponveis em escala micro.
Ademais, ser possvel a construo de diversos indicadores em nveis municipal, microrregional,
mesorregional e estadual, para averiguar os impactos dos instrumentos da PNDR sobre a evoluo destes indicadores. Alm disso, a utilizao de modelos de dados em painel com efeitos
fixos permite incluir tanto as caractersticas observveis quanto as no observveis invariantes
no tempo por exemplo, as caractersticas institucionais, se forem consideradas relativamente
constantes durante o perodo analisado , que so representadas pelo efeito fixo (Resende,
2014a). Estas anlises tm como objetivo responder s seguintes questes: Que mudanas so
evidentes no problema (disparidades regionais)? Ser que tais disparidades regionais foram
reduzidas, como resultado do programa?
6 CONCLUSES
Desde sua criao, no mbito da CF/1988, que os fundos constitucionais de financiamento
das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste vm expandindo seus volumes de recursos
disposio para o financiamento de atividades produtivas. Em 1995, os trs fundos totalizavam
R$ 2,5 bilhes (valores de 2010), ao passo que, em 2012, o volume conjunto chegou a R$ 20
bilhes (valores de 2010).
Sua dimenso conjunta dos fundos com relao s economias regionais tambm
ganhou maior expresso. Em cada uma das trs regies, os recursos representavam menos de
0,6% do respectivo PIB regional em 1995 (no Norte, 0,2% do PIB; no Nordeste, 0,6%; e
no Centro-Oeste, 0,2%). Este patamar mudou e atingiu, em 2012, 1,0% do PIB na regio
Norte, 2,3% no Nordeste e 1,6% no Centro-Oeste.
Pensados e estruturados como mecanismos de fortalecimento das economias regionais,
os fundos constitucionais de financiamento, j com 25 anos de funcionamento, evidenciam
caractersticas das aplicaes de recursos condizentes embora passveis de reformulao
com as premissas de reduo de desigualdades territoriais. Verificou-se a distribuio
estadual, bem como o recorte capital/interior em cada estado das trs regies, e constatou-se
que ocorreu baixa concentrao de recursos no seu aspecto espacial. Raramente, uma
nica unidade da federao capturou mais de 30% do conjunto dos recursos de sua regio
no conjunto do perodo considerado (1995-2012). Esta situao se verificou apenas no
Par, com 37,7% dos recursos regionais do FNO, e em Gois, com 45,6% dos recursos
deste fundo.
O tamanho econmico das capitais dos estados no tem se constitudo em elemento de
concentrao de recursos dos fundos constitucionais. No Nordeste, o conjunto das microrregies
156

das suas nove capitais reteve para si ao longo do perodo 1995-2012 apenas 28,7% do
total regional acumulado no perodo; o restante dirigiu-se para microrregies do interior dos
estados. Na regio Norte, este percentual retido por suas seis capitais foi ainda menor, de apenas
14,2% do total nesse perodo. Na regio Centro-Oeste, por fim, as quatro capitais capturaram
apenas 16,0% do total regional acumulado no perodo.
Parece, portanto, que as preocupaes relacionadas com as aplicaes dos recursos
dessas fontes pblicas de financiamento da atividade econmica esto mais prximas aos
usos setoriais dos recursos que propriamente distribuio territorial.
De fato, os dados mostram forte destinao de recursos para atividades primrias (agricultura e pecuria) nas trs grandes regies. No Nordeste, estas atividades capturaram 44,9%
do total, no perodo 1995-2012; na regio Norte, a frao utilizada por tais atividades foi bem
maior: de 82,5%, nesse perodo; e na regio Centro-Oeste, a participao destas atividades no
total do uso dos recursos tambm foi elevada (75,2%).
verdade que se nota tendncia de reduo da concentrao setorial das aplicaes, pelo
menos no perodo 2010-2012. No Nordeste, ocorre reduo para 36,6% do total; no Norte,
para 75,7%; e no Centro-Oeste, para 55,2%. Entretanto, cabe se perguntar qual o sentido
estratgico de elevado nvel de aplicao de recursos em setores produtivos de baixo valor
agregado. Por que razes o setor industrial no tem merecido nvel de aplicao mais elevado
que o presente, se se sabe que nos ramos industriais que o valor agregado tende a ser maior
e a se expandir mais fortemente?
O conjunto de recursos que a poltica regional mobiliza no pas j apresenta volume
invejvel, e sua trajetria no apresenta sinais de reduo nas prximas dcadas. O conjunto
dos fundos constitucionais e os de desenvolvimento regional tem R$ 30,0 bilhes, para 2015,
e previso de atingir R$ 46,3 bilhes, em 2025. Nesse perodo que se estende de 2015 a 2025,
o montante acumulado chegar a R$ 415,5 bilhes, o que representa cifra relevante para ser
bem utilizada pela PNDR.
Em funo dessa constatao, de igual modo relevante que as funes de planejamento,
execuo, monitoramento e avaliao das polticas e dos instrumentos de polticas regionais
estejam preparadas para dar conta do uso deste grande volume de recursos. Sabe-se que so
muitos os problemas decorrentes da aplicao dos recursos, bem como de suas limitaes quer
sejam do perfil setorial, quer sejam do perfil espacial das aplicaes e que, necessariamente,
demandaro monitoramento mais qualificado e permanente que o existente.
A figura 4 tem o intuito de resumir de forma esquemtica a proposta de avaliao continuada dos instrumentos da PNDR que est sendo desenvolvida pelo Ipea e que tambm tem o
intuito de agregar os esforos j realizados pelo prprio instituto e pelos bancos operadores; em
especial, o BNB e o Basa. Como discutido anteriormente, o processo de avaliao continuada
seria feito por meio de ciclos temporais de quatro anos, iniciando-se no perodo 2015-2018
e continuando nos ciclos seguintes: 2019-2022, 2023-2026 etc.
157
FIGURA 4
Resumo do processo de avaliao continuada dos instrumentos da PNDR

Atualmente, apenas
avaliaes dos Fundos
Constitucionais (FNE,
FNO, FCO) so realizadas.
Avaliao
do FCO
Resende
et al. (2014)
Elas so realizadas de
forma pontual e sem
planejamento integrado.
Avaliao
do FNE
Soares et al.
(2009)
Avaliao
do FNO
BASA (2013)
Demais instrumentos
no so avaliados.
Necessidade de sistematizao das avaliaes
1 ano (2015)
Avaliao de
eccia
Mtodo: Propensity Score Matching

Resultado: As metas do programa foram alcanadas no nvel dos benecirios?
Todos instrumentos da PNDR que apresentem dados disponveis
Perodo: 2010-2014
Microdados (no nvel individual)
2o ano (2016)
Avaliao de
ecincia
Mtodo: Data Envelopment Analysis (DEA) ou Anlise Envoltria de Dados

Resultado: Avaliar a ecincia dos empreendedores beneciados
Perodo: 2010-2014
Microdados (no nvel individual)
Proposta de avaliao
continuada dos
instrumentos da PNDR
3o ano (2017)
Avaliao
Qualitativa
4o ano (2018)
Avaliao de
impacto sobre
o problema
Mtodo: Grupo Focal

Resultado:
Perodo: 2010-2014
Micro e macrodados (no nvel individual e em escala municipal, microrregional,
estadual e macrorregional)
Mtodo ex ante: Modelos Interregionais de Equilbrio Geral Computvel (IEGC) ->
Impactos futuros
Mtodo ex post: Modelos de Regresso em Painel de efeitos xos -> Impactos passados
Perodo: 2010-2014 (ex post), 2018-2022 (ex ante)
Macrodados (em escala municipal, microrregional, estadual e macrorregional)
Ao nal de cada ciclo de 4 anos, tem-se resultados de avaliaes de

todos os instrumentos da PNDR que so comparveis e podem
subsidiar nas decises de aprimoramento da poltica
Em resumo, a proposta apresentada para discusso visa sistematizar as avaliaes que

so realizadas, at o momento, de forma pontual e no concomitante, alm de compartilhar
e agregar esforos de avaliao que j esto em curso pelos bancos operadores. Neste sentido,
a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea teria a
funo de criar sinergias entre os esforos de avaliao, ao coordenar e executar as avaliaes
anuais propostas no ciclo de avaliao discutido neste trabalho.
O esforo que ora vem sendo desenvolvido pela Dirur/Ipea sob demanda explcita do
MI , portanto, este de contribuir para ampliar o escopo e o alcance da avaliao do conjunto
de instrumentos devotados poltica regional. Ao longo de sua execuo, persegue-se o objetivo de
produzir conjunto sistemtico de insumos crticos e de elementos de apoio modelagem de
sistema integrado de monitoramento e avaliao permanente de tais instrumentos, com carter
permanente no tempo e passvel de comparabilidade entre as distintas experincias de aplicao
nas instituies regionais envolvidas.
158

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162

APNDICE A
TABELA A.1
Fundo Constitucional de Desenvolvimento da Regio Norte (FNO) composio estadual dos desembolsos
mdias de perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012
5,4
13,9
1,9
37,7
18,9
1,5
20,7
100,0
AC
AM
AP
PA
RO
RR
TO
1995-1999
4,3
6,4
1,8
52,0
13,6
2,4
19,4
100,0
2000-2009
4,8
13,3
0,9
38,5
17,1
1,7
23,6
100,0
2010-2012
6,8
18,0
3,8
30,8
24,3
0,7
15,6
100,0
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional.
TABELA A.2
Fundo Constitucional de Desenvolvimento da Regio Nordeste (FNE) composio estadual dos desembolsos
(Em %)
1995-2012
4,8
25,3
15,3
1,1
11,3
4,7
5,5
14,0
6,9
6,4
4,6
100,0
AL
BA
CE
ES
MA
MG
PB
PE
PI
RN
SE
1995-1999
6,6
23,9
15,1
0,1
8,1
6,7
6,7
12,0
9,5
6,0
5,4
100,0
2000-2009
4,9
27,0
14,9
1,5
12,7
4,0
5,9
12,2
5,7
6,2
5,0
100,0
2010-2012
4,2
23,4
15,9
0,9
10,4
4,9
4,8
17,1
7,7
6,8
3,8
100,0
TABELA A.3
Fundo Constitucional de Desenvolvimento da Regio Centro-Oeste(FCO) composio estadual dos desembolsos

(Em %)
DF
GO
MS
MT
1995-2012
5,8
45,6
21,0
27,5
100,0
1995-1999
4,8
39,6
23,0
32,6
100,0
2000-2009
4,6
48,9
19,4
27,1
100,0
2010-2012
7,9
42,2
22,9
27,0
100,0
163
TABELA A.4
Regio Nordeste distribuio setorial dos recursos do FNE perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
Primrio
Agrcola
Pecuria
Secundrio
Agroindstria
Indstria
Infraestrutura
Tercirio
Servios
Comrcio
Total
1995-2012
44,9
21,2
23,6
38,3
2.6
23,4
12,3
16,8
7,4
9,5
100,0
1995-1999
79,6
29,2
50,4
20,4
2,3
18,1
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
2000-2009
42,7
21,0
21,7
39,6
3,0
21,9
14,6
17,7
7,1
10,6
100,0
2010-2012
36,6
18,9
17,7
42,4
2,1
27,3
13,0
21,0
10,1
11,0
100,0
Fonte: Dados brutos: Ministrio da Integrao Nacional e Banco do Nordeste do Brasil.
TABELA A.5
Regio Nordeste distribuio setorial dos recursos do FNO perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
Primrio
Agrcola
Pecuria
Secundrio
Agroindstria
Indstria
Infraestrutura
Tercirio
Servios
Comrcio
Total
1995-2012
82,5
17,5
100,0
1995-1999
91,6
8,4
100,0
2000-2009
84,4
15,6
100,0
2010-2012
75,7
24,3
100,0
Fonte: Dados brutos: Ministrio da Integrao Nacional e Banco da Amaznia.
TABELA A.6
Regio Centro-Oeste distribuio setorial dos recursos do FCO perodos escolhidos entre (1995 -2012)
(Em %)
Primrio
Agrcola
Pecuria
Secundrio
Agroindstria
Indstria
Infraestrutura
Tercirio
Servios
Comrcio
Total
1995-2012
75,2
24,8
100,0
1995-1999
96,7
3,3
100,0
Fonte: Dados brutos: Mnistrio da Integrao Nacional e Banco do Brasil.
164
2000-2009
85,4
14,6
100,0
2010-2012
55,2
44,8
-
100,0

TABELA A.7
Regio Nordeste e estados composio territorial1 dos desembolsos do FNE perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
Sergipe
Capital
30,9
13,7
38,1
26,0
Interior
69,1
86,3
61,9
74,0
Alagoas
Capital
34,5
7,2
39,4
40,9
Interior
65,5
92,8
60,6
59,1
Capital
28,6
10,7
31,0
30,9
Interior
71,4
89,3
69,0
69,1
Capital
33,7
24,2
40,2
28,3
Interior
66,3
75,8
59,8
71,7
Bahia
Cear
Maranho
Capital
23,0
9,2
26,7
20,3
Interior
77,0
90,8
73,3
79,7
Capital
28,4
12,3
39,2
17,6
Interior
71,6
87,7
60,8
82,4
Capital2
35,9
10,2
27,9
49,5
Interior
64,1
89,8
72,1
50,5
Capital
19,7
13,6
19,6
22,3
Interior
80,3
86,4
80,4
77,7
Capital
15,8
11,7
20,9
10,6
Interior
84,2
88,3
79,1
89,4
Capitais NE
28,7
13,1
31,4
30,1
Interior NE
71,3
86,9
68,6
69,9
100,0
100,0
100,0
100,0
64,4
60,9
59,8
71,4
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Total Nordeste
(SSA+REC+FORT) /
Nordeste metropolitano
Fonte: Dados brutos: Ministrio da Integrao Nacional e Banco do Brasil.

Notas: 1 Microrregies da capital e do interior em cada Unidade da Federao.
2
Microrregies da capital do estado, Recife, e de Suape.
165
TABELA A.8
Regio Norte e estados e Distrito Federal composio territorial1 dos desembolsos do FNO perodos escolhidos
(1995-2012)
(Em %)
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
Acre
Capital
42,5
37,5
46,2
38,7
Interior
57,5
62,5
53,8
61,3
Capital
20,8
40,8
24,9
12,4
Interior
79,2
59,2
75,1
87,6
Capital
70,4
63,6
71,4
71,2
Interior
29,6
36,4
28,6
28,8
Capital
5,8
6,3
4,5
8,6
Interior
94,2
93,7
95,5
91,4
Capital
13,7
10,0
15,6
11,8
Interior
86,3
90,0
84,4
88,2
Capital
37,9
38,9
35,4
49,3
Interior
62,1
61,1
64,6
50,7
Capital
11,3
11,4
11,0
12,0
Interior
88,7
88,6
89,0
88,0
14,2
13,1
13,8
15,3
Amazonas
Amap
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Total das capitais

Total do interior
Total Norte
(Belm+Manaus)/Norte
metropolitano
85,8
86,9
86,2
84,7
100,0
100,0
100,0
100,0
35,8
44,7
36,5
31,7
Fonte: Dados brutos: Ministrio da Integrao Nacional e Banco do Brasil.

Nota: 1 Microrregies da capital e do interior em cada Unidade da Federao.
TABELA A.9
Regio Centro-Oeste, estados e Distrito Federal composio territorial1 dos desembolsos do FCO perodos
escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
Distrito Federal
Capital2
41,2
28,0
18,5
62,6
Interior
58,8
72,0
81,5
37,4
Gois
Capital
8,9
5,9
7,2
12,5
Interior
91,1
94,1
92,8
87,5
(Continua)
166

(Continuao)
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
Mato Grosso do Sul

Capital
13,0
5,9
11,0
17,0
Interior
87,0
94,1
89,0
83,0
Mato Grosso
Capital
1,7
3,0
1,8
1,2
Interior
98,3
97,0
98,2
98,8
16,0
13,1
15,1
17,7
Capitais
Interior
Total Centro-Oeste
84,0
86,9
84,9
82,3
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Dados brutos: Ministrio da Integrao Nacional e Banco do Brasil SA.

Notas: 1 Microrregies da capital e do interior em cada Unidade da Federao.
2
Refere-se apenas ao ncleo urbano de Braslia exceto o entorno da capital.
167
CAPTULO 7
MOBILIDADE URBANA: O BRASIL EM TRANSFORMAO. O PAPEL DO IPEA NA

CONSTRUO DO PACTO DA MOBILIDADE
Vicente Correia Lima Neto1
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho2
Renato Nunes Balbim3
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma reflexo sobre a situao da mobilidade urbana no Brasil no
perodo recente, discutindo aspectos relativos construo da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU) e a atual distribuio dos modos de deslocamentos realizados nas cidades
brasileiras. Parte desta discusso proveniente de produo bibliogrfica recente do Ipea sobre
o tema, especificamente do perodo de 2013 a 2014, grande parte decorrente da movimentao
popular que ocorreu no pas em prol de um transporte pblico de mais qualidade e acessvel
financeiramente. Esta contextualizao e debate inicial so apresentados na seo primeira
deste captulo. Ainda na primeira seo, trata-se da anlise das externalidades geradas pelo atual
padro de deslocamento, que impactam no somente os usurios do sistema de transporte
pblico, aumentando o tempo de viagem e o seu custo, como toda a sociedade.
As externalidades, portanto, podem ser consideradas como ponto de incio para a
discusso sobre alternativas de mitigao e resoluo dos problemas, debate esse apresentado
na segunda seo. Isto posto, elencam-se os principais condicionantes de um panorama geral
da mobilidade brasileira, destacando a evoluo do tempo de deslocamento e da frota, bem
como as consequncias decorrentes da priorizao do transporte individual em detrimento
do transporte pblico.
Na terceira seo, apresenta-se um conjunto de propostas desenvolvidas pelo Ipea para a
melhoria das condies de mobilidade no pas, tendo sido agrupadas em quatro componentes:
desonerao, financiamento da operao, gesto e regulao e planejamento urbano. Cabe ressaltar
que este compndio de alternativas no tem inteno de ser extensiva a toda problemtica da
mobilidade urbana no pas e finita em si mesma. O objetivo apresentar possveis solues, de
modo que o leitor consiga visualizar o problema e enquadr-lo em uma possvel soluo posta,
auxiliando-o na busca por referncias e possveis detalhamentos para implantao de uma
proposta de poltica pblica. Por fim, na ltima seo, realiza-se o fechamento deste captulo
com as consideraes finais deste estudo.
2 O PANORAMA GERAL DA MOBILIDADE NO BRASIL

Os sistemas de mobilidade urbana no Brasil vm sofrendo fortes alteraes nos ltimos
sessenta anos com o aumento da taxa de motorizao da populao e o crescimento acelerado
dos grandes centros urbanos. O nascimento da indstria automotiva no pas, em meados do
sculo passado, foi um dos fatores que impulsionou a forte urbanizao brasileira, que aconteceu segundo os princpios do transporte motorizado rodovirio, que permitiu flexibilidade
suficiente para que as famlias pudessem ocupar reas mais distantes do territrio, mesmo
que estas reas no contassem com infraestrutura viria e urbana adequada. Os velhos
sistemas sobre trilhos, bondes e trens, por serem rgidos demais, no davam esta flexibilidade
de operao que caracterizava a incipiente modalidade rodoviria tanto pblica, com as lotaes,
quanto privada, com os automveis.
A ascenso do transporte rodovirio, aliado ao crescimento desordenado das cidades,
ocasionou uma perda no padro de sustentabilidade dos sistemas de mobilidade urbana.
O Brasil deixou de ter sistemas de transporte urbano que privilegiavam os deslocamentos
coletivos, pblicos, eletrificados e sobre trilhos para ter sistemas que privilegiavam os
deslocamentos privados, individuais, rodovirios e carbonizados, visto que os combustveis fsseis se constituram na principal fonte energtica utilizada nos deslocamentos
motorizados da populao brasileira.
Mais recentemente o Brasil voltou a viver uma nova fase de expanso da indstria automotiva e aumento da taxa de motorizao da populao. Nos ltimos quinze anos, a frota de
automveis quase triplicou e a de motocicletas cresceu cinco vezes, sem que o sistema virio
urbano aumentasse significativamente (tabela 1). Mesmo com fortes investimentos no sistema
virio, no h como acompanhar o ritmo de crescimento da frota observado no perodo.
TABELA 1
Taxa de crescimento anual das vendas de automveis, caminhes e motocicletas Brasil

(Em %)
Perodo
Carros
Caminhes
Moto
1999-2003
3,7
7,0
17,7
2004-2008
14,9
10,2
19,8
2009-2013
2,8
8,9
0,2
1999-2013
7,4
8,3
9,6
Fonte: Anfavea (2014) e Abraciclo (2014).
Com o crescimento do transporte individual, observa-se que a demanda por transporte

pblico vem caindo, principalmente a por nibus, que representa mais de 90% dos deslocamentos coletivos nos grandes centros. Nos ltimos quinze anos, por exemplo, houve uma
reduo de cerca de 25% no volume de passageiros transportados nas maiores metrpoles
brasileiras (NTU, 2013).
170
Mobilidade Urbana: o Brasil em transformao. O papel do Ipea na construo do pacto da mobilidade
Pode-se afirmar que as polticas pblicas adotadas nos ltimos anos esto reforando as
vantagens do transporte individual motorizado em relao ao transporte coletivo pblico.
A tabela 2 mostra que desde 2002 as tarifas de transporte pblico cresceram cerca de 26 pontos
percentuais (p.p.) acima da inflao. Somente a partir de meados de 2013, com a intensificao
das manifestaes populares contra os aumentos de tarifas, houve reduo real dos preos das
passagens, apesar dos custos continuarem crescentes.4
Por sua vez, o preo dos veculos privados e o da gasolina, principais insumos
para uso dessa modalidade, subiram muito menos que a inflao. Isto ocorreu, em
parte, pelas polticas de reduo da carga tributria e congelamento do preo da gasolina. Somado com o aumento de renda da populao, houve este crescimento do
transporte individual.
TABELA 2
Variao dos preos das tarifas de nibus e insumos do transporte privado

(Em %)
Perodo
IPCA
Tarifa de nibus
Preo do carro
Preo da moto
Gasolina
De jan./2002 a jun./2006
42,0
62,0
20,3
22,9
44,8
De jul./2006 a dez./2011
32,2
38,7
-7,9
-7,7
9,6
De jan./2012 a mar./2014
14,5
7,3
-0,5
-1,0
7,5
Acumulado de jan./2002 a mar./2014
115,1
141,0
10,2
12,3
70,5
Fonte: IBGE (2014).
O que se observa na prtica que as polticas adotadas esto levando ao encarecimento

do transporte pblico e ao barateamento do transporte privado, o que, do ponto de vista da
sustentabilidade ambiental e qualidade de vida urbana, bastante questionvel. O transporte
pblico no Brasil, com algumas poucas excees, exclusivamente financiado pela arrecadao
tarifria. Isto inviabiliza muitas vezes a elevao do nvel de qualidade dos servios, uma vez
que os usurios pagantes so em sua maioria pessoas de baixa renda e no podem arcar com
custos maiores decorrentes deste aumento de qualidade.
Ao contrrio do Brasil, os pases desenvolvidos custeiam parcela do transporte pblico com
recursos extratarifrios, permitindo melhores nveis de qualidade nos sistemas e a manuteno
de um servio pblico acessvel parcela de usurios que apresentam restries oramentrias
para o seu custeio. A lgica deste financiamento universalizado que no s os usurios diretos
se beneficiam de um transporte de qualidade, mas toda a sociedade (grfico 1).
4. Em geral, as redues ocorreram com a diminuio da carga tributria sobre o segmento ou financiamento com recursos do oramento pblico.
171
GRFICO 1
Custeio do transporte pblico urbano na Europa

(Em %)
100
80
40
32
31
Turim
Varsvia
26
54
53
50
50
50
46
44
43
42
41
32
26
25
25
38
44
45
46
43
46
50
50
54
46
10
50
20
1
9
20
54
Barcelona
68
56
Valncia
60
74
56
60
36
40
14
45
18
68
59
72
53
48
39
31
40
Subsdio pblico
Outras receitas
Paris
Lion
Londres
Cdis
Hamburgo
Sevilha
Stuttgart
Estocolmo
Montreal
Bruxelas
Amsterd
Helsinque
Copenhague
Berlim
Vilnius
Madri
Budapeste
Praga
Receita tarifria
Fonte: European Metropolitan Transport Authorities (EMTA, 2011).
O problema do padro de mobilidade em que a populao usa intensivamente o transporte individual reside nas externalidades provocadas por esse excesso de uso. De acordo
com o Ministrio da Sade (MS), ocorrem cerca de 45 mil mortes por acidente de transporte
terrestre por ano no Brasil, com tendncia de crescimento, resultando em um problema
de sade pblica (grfico 2). Em termos de poltica, a ao da Lei Seca, em conjunto com
propagandas de conscientizao, no surtiu um efeito direto na reduo de acidentes.
O aumento da frota tambm impacta na manuteno do padro de acidentes.
GRFICO 2
Mortes por acidentes de transporte terrestre Brasil (1996-2012)

50.000
45.000
40.000
Lei Seca
35.000
30.000
25.000
CTB
1996
1997
1998
Fonte: Brasil (2014).
172
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
No que diz respeito ao tempo de deslocamento das viagens casa-trabalho, estes apresentam
tendncia de crescimento nas principais metrpoles brasileiras. Segundo os dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), mais de 15% dos trabalhadores das grandes
metrpoles gastam mais de uma hora para chegar ao trabalho (tabela 3). De acordo com o
inventrio de emisses do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), os gases de efeito estufa
(GEEs) de origem veicular crescem a uma taxa mdia de 3,7% ao ano (a.a.) nestas condies
de aumento do transporte individual.
TABELA 3
Tempo gasto no deslocamento entre casa e trabalho RMs brasileiras (1992 e 2012)
Minutos de casa ao trabalho
RM/Ride
1992
2012
Variao
(%)
Distrito de Federal
RM de Belm
RM de Belo Horizonte
RM de Curitiba
RM de Fortaleza
RM de Porto Alegre
RM do Recife
RM do Rio de Janeiro
RM de Salvador
RM de So Paulo
Mdia simples das RMs
32,8
24,3
32,4
30,2
30,9
27,9
32,3
43,6
31,2
38,2
32,38
34,9
32,8
36,6
32,0
31,7
30,0
38,0
47,0
39,7
45,6
36,83
6,5
35,4
13,0
6,0
2,8
7,6
17,8
7,8
27,1
19,6
13,74
Mais de uma hora at o trabalho*

1992
(%)
2012
(%)
Variao (p. p.)
8,7
3,3
10,6
8,6
8,1
6,1
9,6
22,2
8,3
16,6
10,21
10,6
10,1
15,7
11,3
9,8
7,8
14,0
24,7
17,3
23,5
14,48
1,97
6,86
5,02
2,70
1,69
1,70
4,41
2,51
8,97
6,83
4,3
Fonte: Ipea (2013).
Ainda cabe apontar a instituio recente da PNMU, que definiu as diretrizes nacionais e
as orientaes para todos os entes da Federao no que tange poltica de mobilidade urbana
nas cidades. Entre os avanos desta legislao, destaque para a obrigatoriedade no desenvolvimento dos planos diretores de mobilidade urbana para cidades com populao superior a 20
mil habitantes, ampliando o recorte de cidades com obrigatoriedade dada pelo Estatuto da
Cidade, Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001 (tabela 4). Esta simples mudana demandar
esforo da gesto pblica municipal para se adequar ao prazo de trs anos estabelecido na lei
federal, prazo este que se encerra em 2015.
TABELA 4
Nmero de cidades que devem desenvolver os planos de mobilidade, segundo cronologia dos marcos legais
Estatuto da Cidade
(Lei no 10.257/2001)
Regio
Censo 2000
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
3
9
2
14
2
30
Poltica Nacional de Mobilidade

(Lei no 12.587/2012)
Censo 2010
4
11
2
17
4
36
Censo 2010
107
598
174
523
248
1.650
Fonte: IBGE (2000; 2010).
173
Outro aspecto que merece destaque no perodo recente, independentemente da perda do

espao do transporte pblico e do consequente aumento do nmero de usurios do transporte
privado, o investimento federal nos municpios em infraestrutura de transporte. De acordo
com o balano do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), 253 projetos de infraestrutura de transporte foram selecionados, sendo grande parte situada nas regies Nordeste e
Sudeste do pas (Brasil, 2014). Todos os projetos financiados encontram-se sob trs programas:
PAC-1, PAC-Copa e PAC-Grandes Cidades.
O PAC 1 (2007-2010) apresentou proviso oramentria de R$ 5,6 bilhes para quatorze
projetos, tendo sido quatro conclusos. Cerca de 85% do oramento foi destinado para sistemas
metrovirios, na sua maioria operado pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU).
O PAC-Copa financiou 51 projetos em doze cidades, destinando cerca de R$ 12 bilhes em
infraestrutura de transporte para sistemas BRT, VLT e monotrilhos. O PAC-Grandes Cidades
destinou recursos para as 24 maiores cidades brasileiras para investimento em infraestruturas de
transporte, tendo sido selecionadas 43 propostas, totalizando cerca de R$ 22,5 bilhes de recursos.
Dado esse quadro, urgem aes que no somente tratem da operao dessas infraestruturas,
mas tambm permitam uma qualificao do sistema de mobilidade urbana no mdio-longo
prazo, sendo importante a estruturao de um ambiente regulatrio do sistema de transporte, a
qualificao tcnica dos gestores pblicos, a transparncia e participao da sociedade na gesto
do sistema de mobilidade nas cidades e, sobretudo, uma forte vinculao dos instrumentos
de desenvolvimento urbano com a capacidade dos sistemas pblicos e coletivos de transporte,
(re)priorizando o papel destes modos na estruturao das cidades brasileiras.
3 A PARTICIPAO DO IPEA NO PACTO PARA A MOBILIDADE: PROPOSTAS PARA A
MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
As manifestaes populares de junho de 2013 em prol de um transporte pblico de mais qualidade e mais barato trouxeram tona a discusso sobre o quadro da mobilidade urbana no
Brasil e especialmente sobre o atual modelo de financiamento do transporte pblico urbano.
Nas suas idiossincrasias, pode-se afirmar que o sistema de financiamento vigente perpetua um
modelo de sociedade no qual a populao com menores rendimentos financia o seu prprio
deslocamento e a manuteno das atividades econmicas na cidade, se for compreendida a
relao entre o deslocamento e a execuo das atividades no territrio.
Naquele momento das manifestaes, o Ipea, juntamente com a Secretaria de Assuntos
Estratgicos (SAE), desenvolveu uma srie de documentos discutindo a mobilidade urbana no pas.
Tais estudos buscavam alternativas que pudessem ser empregadas no custeio do sistema de
transporte pblico. As propostas tiveram como premissas trs eixos: i) a melhoria da qualidade
do transporte pblico; ii) a reduo do valor das tarifas dos sistemas de transporte pblico em
operao; e iii) a promoo de mais transparncia e controle social.
Em um esforo conjunto, sustentado principalmente pela produo tcnica do Ipea
no perodo, as propostas desenvolvidas abarcaram quatro temas principais: i) desonerao;
174
ii) financiamento da operao; iii) governana e gesto do sistema de mobilidade;

e iv) planejamento urbano. Ainda, um quinto tema emerge quando se discute mobilidade urbana
o financiamento da infraestrutura. Nesse sentido, ressalta-se o papel do investimento pblico
federal nos ltimos anos decorrente do PAC, que seja por meio de recursos oramentrios, seja
por financiamento, priorizou a infraestrutura de transporte pblico de mdia e alta capacidade
nas principais cidades brasileiras.
No obstante as propostas temticas, no se pretende neste estudo ser extensivo. Conforme
exposto na introduo, parte-se da compreenso de que a problemtica da mobilidade
complexa, necessitando de aes das mais diversas naturezas, que devem ser complementares
entre si. Apontam-se aqui alternativas que possam ser postas frente pelos gestores pblicos
e melhorem as condies da mobilidade urbana da populao, no sendo inteno deste
captulo ser extensivo na citao e no detalhamento das alternativas. As propostas so fruto
de produo interna sobre cada tpico; a depender da alternativa, uma apresenta mais aprofundamento que outra, residindo a uma assimetria de investigao terica e tcnica entre as
propostas apresentadas.
Entre as alternativas postas, duas merecem destaque, sendo apresentadas em detalhe nos
boxes ao fim da seo. A primeira refere-se proposta de construo de uma poltica social de
mobilidade (box 1), enquanto a segunda trata da desonerao do diesel utilizado no transporte
pblico pela Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Cide (box 2).
3.1 Componente desonerao
Para este componente, foram pensadas aes que atuam na desonerao de tributos incidentes
nos componentes da tarifa do sistema de transporte pblico. A reduo tem como objetivo
diminuir o valor da tarifa cobrada, tendo como efeito a ampliao da demanda e, consequentemente, em razo do aumento do nmero de passageiros, reduzir sistematicamente a tarifa.
So exemplos de propostas nesta linha o subsdio ao combustvel utilizado no transporte
pblico por meio da Cide e a aprovao da lei que trata do Regime Especial de Incentivos
para o Transporte Urbano de Passageiros (REITUP).
3.1.1 Diesel subsidiado para o transporte pblico por meio da Cide
Nos ltimos quinze anos, o peso do leo diesel na planilha tarifria dos servios de transporte pblico (TPU) por nibus mais que dobrou em termos relativos, representando
atualmente cerca de 20% a 25% do custo total dos servios. Este importante componente
de custo foi um dos principais responsveis pelos aumentos das tarifas acima da inflao,
conforme se pode observar no grfico 3. Ao mesmo tempo que o TPU ficou mais caro,
polticas anti-inflacionrias, principalmente nos ltimos cinco anos, tornaram o transporte
individual mais barato, destacando-se o congelamento do preo da gasolina via supresso
da cobrana da Cide.
175
GRFICO 3
Evoluo do preo do diesel, salrios e tarifa de nibus urbanos Brasil (2000-2012)

(Em %)
300
250
200
150
100
50
leo diesel
Salrio do motorista
Tarifa do nibus urbano

IPCA
Jan./2012
Jan./2011
Jan./2010
Jan./2009
Jan./2008
Jan./2007
Jan./2006
Jan./2005
Jan./2004
Jan./2003
Jan./2002
Jan./2001
Jan./2000
Salrio do cobrador
Fonte: Carvalho et al. (2013).

Obs.: inflao acumulada desde janeiro de 2000.
O retorno da cobrana da Cide na comercializao da gasolina C e do lcool hidratado

tem como objetivo subsidiar o diesel utilizado nos sistemas de TPU. Atualmente, as alquotas
da Cide para todos os combustveis esto zeradas, mas uma medida a curto prazo poderia
permitir subsdio cruzado por meio de cotas para o abastecimento do TPU, retornando a
seus valores de alquota anteriores, ou outros mais adequados, para poder contar com uma
arrecadao que girou em torno de R$ 6 bilhes anuais de 2005 a 2011, considerando apenas
a gasolina e o diesel. Descontando os 29% que cabem aos estados5 e ao Distrito Federal, e
que no podem ser usados para subsdio ao preo, retornando a Cide a valores prximos aos
usuais para a gasolina (R$ 220,00/m3) e o lcool hidratado6 (R$ 195,00/m3), e considerando
o padro de consumo atual, pode-se estimar uma arrecadao federal superior a R$ 6 bilhes,
o que seria suficiente para se implantar uma poltica de reduo do custo de combustvel dos
sistemas de TPU com vistas reduo do preo das passagens (box 2).
3.1.2 Reduo dos custos do transporte pblico em bases sociais e ambientais
Muitas das propostas de desonerao do TPU consideram a reduo de impostos na cadeia
produtiva do setor, principalmente a indstria de nibus. Como a cadeia de fornecedores
oligopolizada, corre-se o risco de se retirar tributos e, no mdio e longo prazo, os fornecedores
aumentarem a margem de lucros, anulando o ganho dos usurios. Entre os projetos de lei (PLs)
5. Dos quais 25% cabem aos municpios.
6. necessria a incluso do lcool hidratado na poltica de cobrana de Cide para se manter a paridade atual entre o preo da gasolina e do lcool
hidratado, evitando desequilbrios na oferta.
176
em tramitao no Congresso, destaca-se o Projeto de Lei da Cmara (PLC) no 310, de 2009

(PL no 1.927, de 2003), que institui o REITUP. O PLC no 310 foi recentemente aprovado na
Comisso de Assuntos Econmicos do Senado em carter terminativo, e sem sofrer recursos.
Em 1o de agosto, ele foi encaminhado Cmara dos Deputados para anlise e votao.
Alternativamente, no caso da indstria de nibus, pode-se pensar em incentivos s
tecnologias mais limpas (gs natural veicular GNV e veculos eltricos ou hbridos, por
exemplo) e com nveis de acessibilidade maior (veculos piso baixo). Assim a desonerao
pode, no mdio e longo prazo, induzir que os sistemas tenham maior efetividade. Quando
se usa desonerao indiscriminada, perde-se a chance de efetivar polticas de melhorias
sistemticas. Em relao ao aumento da efetividade em funo das redues de emisses
de poluentes, pode-se estudar ainda a adoo de medidas como a desonerao das energias
mais limpas utilizadas no transporte, como a energia eltrica utilizada pelos sistemas
metroferrovirios, o diesel S10 e o GNV.
H que considerar, no caso especfico do PLC do REITUP, que a desonerao ampla
proposta apenas se sustenta em uma poltica e viso do transporte pblico urbano como um
direito social, instrumentalizado por gratuidades e/ou maior acesso ao servio, que garantam
o mais amplo benefcio associado desonerao. Ou seja, o PLC deveria reforar sua destinao
em prol do benefcio coletivo, e no de um setor econmico. Outra questo versa sobre a
melhoria dos servios prestados, verificando-se que o REITUP no traz qualquer meno,
critrio, definio ou prerrogativa que trate sobre o tema.
3.2 Componente financiamento da operao
Nesta linha, as aes partem da compreenso de que podem e devem haver alternativas de
custeio da operao do transporte pblico de forma a ampliar o acesso e as possibilidades
de deslocamento da populao, caso seja tratado o componente social e ambiental do transporte.
No que diz respeito ao contexto social, reconhece-se que parcela da populao no utiliza
o transporte em razo da baixa capacidade financeira familiar, enquanto no ambiental,
metodologias vm sendo empregadas para quantificar, precificar e capitalizar para o sistema
a reduo de poluentes.
3.2.1 Financiamento extratarifrio das gratuidades de mobilidade urbana
A construo de uma poltica de transporte urbano voltada para incluso social deve, segundo
Gomide (2004), priorizar o desenho de programas e projetos que proporcionem o acesso dos
mais pobres a servios de transporte adequados, delimitando o foco do grupo beneficirio.
Assim, na proposio de uma poltica social de transporte, necessrio identificar e delimitar
o pblico-alvo do programa a partir do levantamento dos critrios que os qualifiquem como
tal. Neste contexto, na construo da proposta, partiu-se da anlise de PLs em tramitao no
Congresso para subsidiar a formulao de uma ao poltica. O vale-transporte social (VTS),
em tramitao no Congresso, advm do reconhecimento do transporte como meio de acesso
a polticas sociais e ao emprego, devendo ser garantido populao de renda mais baixa.
177
A discusso perpassa pela formalidade e informalidade: desde 2001, segundo dados da PNAD,
h um aumento da formalidade de renda da populao ocupada, que passou de 38% para 44%
em 2009. importante considerar ainda que esta parcela a que menos relata o recebimento
de qualquer auxlio-transporte, como o vale-transporte, por exemplo (Ipea, 2013).
A partir da anlise do PL do VTS e de outros PLs, tentou-se qualificar a discusso a partir
da anlise dos grupos beneficirios. A partir do VTS, reconhece-se como possveis beneficirios
dois grandes grupos inscritos no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) ocupados
informais e desocupados, alm de destacar deste universo os beneficirios do Programa Bolsa
Famlia (PBF). Quando se considera o PL do Passe Livre, em tramitao no Senado Federal,
que prev a universalizao do acesso ao transporte pblico pelos estudantes, prope-se
reconhecer como pblico prioritrio os jovens que necessitam do auxlio-transporte como uma
das portas de sada da sua condio de pobreza, no sendo excludente com outros programas
sociais para este grupo. Isto posto, fez-se o mesmo exerccio de extrao do Cadnico dos
indivduos que declaram estudar no nvel fundamental, mdio e superior, e deste universo,
os que recebem auxlio do PBF, conforme tabela 5. Este conjunto de beneficirios, nas 44
maiores cidades brasileiras, totalizaria 11,35 milhes de indivduos cadastrados no Cadnico,
dos quais aproximadamente metade recebe auxlio do PBF.
TABELA 5
Total de beneficirios cadastrados no Cadnico segundo proposta de poltica para os 44 maiores municpios brasileiros
Categoria
Total Cadnico
Total Cadnico (PBF)
441.637
310.154
Desocupados
6.001.945
3.229.197
Estudantes dos ensinos fundamental, mdio e superior
4.899.752
3.117.461
11.343.334
6.656.812
R$ 10,82 bilhes
R$ 6,138 bilhes
Ocupados informais
Total
Subsdio considerando o total de viagens por dia por porte de cidade para os modos
no motorizados e de transporte coletivo
Fonte: Cadnico (Brasil, 2011).
Considerando o recorte do PBF para os trs grupos de beneficirios, seria necessrio um

total de R$ 6,1 bilhes para o custeio do transporte pblico, atendendo cerca de 6,65 milhes
de beneficirios. Em um contraponto com o PBF, que repassou aos mesmos 44 municpios em
2012 um total de R$ 3,5 bilhes, a proposta de enquadramento do transporte como direito
social demandaria para as mesmas cidades aproximadamente 75% mais recursos que o total
repassado ao PBF.
Quanto aos mecanismos de repasse, controle e monitoramento, em muito poder-se-ia
utilizar o que j existe para o PBF. Logicamente o uso do benefcio estaria condicionado
apresentao da motivao do deslocamento, no caso dos empregados informais e desocupados;
e no caso dos estudantes, a manuteno do benefcio estaria condicionada ao monitoramento
da frequncia escolar, atualmente realizada para fins do recebimento do PBF.
178
3.2.2 M
odelos de financiamento do transporte pblico pelos mecanismos de desenvolvimento
limpo (MDLs)
Apesar de ainda serem poucas as metodologias capazes de quantificar/implantar o MDL no
setor, a despeito do seu potencial, que responsvel por cerca de 23% das emisses globais dos
GEEs, sendo que 72% destas advm do transporte rodovirio, existem metodologias implantadas
que geram receitas extratarifrias ao sistema, como o caso do Transmilnio, em Bogot.
A metodologia deste caso estrutura-se em quatro grandes componentes (Schipper, Marie-Lilliu e
Gorham 2010): i) atividades em transporte; ii) escolha do modo (porcentagem de passageiros/km);
iii) intensidade energtica de cada modo (litros/passageiros/km); e iv) quantidade de CO2
na exausto dos combustveis. possvel a interao entre os diversos componentes, sendo
inclusive desejvel, tendo em vista a complexidade dos projetos de transporte, que, por vezes,
atuam na alterao do tipo de veculo e do combustvel etc.
A proposta do uso de MDL desdobra-se em condicionar a mudana da tecnologia veicular
baseada em combustveis sustentveis na implantao da metodologia de quantificao, de
forma a auxiliar no monitoramento dos efeitos, alm de gerar receitas externas que auxiliem a
amortizao do investimento da troca de frota. Tal investimento poderia tambm ser amortizado
em funo do desconto do uso da energia eltrica utilizado no transporte pblico, integrando-se
assim com outras propostas de desonerao. Aps a amortizao do investimento, poderia
haver reduo tarifria. Metodologias de MDL tambm foram desenvolvidas para projetos de
grande envergadura, como a implantao de corredores de transporte por nibus ou sistemas
metrovirios por exemplo, o de Bogot.
Em suma, o uso de MDL resultaria na reduo da emisso de poluentes, com a adoo
de novas tecnologias e sistemas de alta capacidade em conjunto com o aumento das receitas
extratarifrias para custeio dos investimentos necessrios mudana de tecnologia e reduo
tarifria, no longo prazo, para novos sistemas e, no curto prazo, para sistemas implantados.
3.3 Componente governana e gesto
A capacidade de implementao das propostas deste estudo passa pela estruturao e melhoria
do estado de instrumentos que permitam a gesto do sistema de mobilidade nos municpios.
A discusso sobre governana sensvel principalmente nos espaos metropolitanos e nos
municpios que no realizaram a concesso do servio conforme a Lei no 8.987/1997, os
quais necessitam de elementos que permitam no somente o financiamento, mas tambm um
planejamento integrado e um sistema licitado segundo regras claras de remunerao e com
participao social e transparncia.
3.3.1 Criao de fundos de mobilidade e transporte
A partir da participao popular em movimentos em prol da mobilidade urbana nas cidades, os
dirigentes municipais e metropolitanos podem tender a ceder e assim utilizar recursos escassos
do oramento seja de forma direta, com repasse de verba do oramento para as operadoras,
seja de forma indireta, com a desonerao dos tributos locais incidentes sobre os operadores de
179
transporte ou insumos do transporte que tambm repercutem no oramento do municpio ou

estado. Todavia, o oramento pblico fica cada vez mais demandado, o que pode comprometer
no mdio e longo prazo outros investimentos sociais tambm necessrios ao desempenho da
funo pblica.
Fontes alternativas de receitas extratarifrias para o custeio do sistema de mobilidade
urbana municipal so corriqueiramente pensadas no mbito do sistema de transporte, contudo,
elas devem estar atreladas construo de um sistema de gesto, o qual definir os critrios
de utilizao destes recursos. A constituio de fundos municipais de mobilidade e transporte
perenes, aprovados em lei para se evitar o risco poltico, e com destino especfico para financiamento da operao do TPU, podem ser utilizados para garantir o efetivo uso dos recursos
e a transparncia na sua gesto, alm da participao social na sua gesto.
Os recursos para esses fundos poderiam ser formados por novas fontes de arrecadao
que inclussem compensaes ao usurio de transporte individual, seja pela onerao do uso
de combustveis utilizados no transporte individual, como a gasolina, o uso do espao urbano
(cobrana por estacionamentos ou pedgios urbanos), seja por meio de impostos vinculados
propriedade dos veculos ou de imveis (para mais informaes, ver seo 3.4.4). A lgica
incluir beneficirios do TPU que hoje no contribuem para o seu financiamento, vinculando-se
a algumas alternativas postas neste captulo. Ao mesmo tempo, buscar-se-ia a progressividade
do sistema tributrio referente especificamente s variveis de custos e aos investimentos do
transporte individual vis--vis o transporte coletivo.
Ressalta-se que a proposta de criao de fundos no novidade no contexto municipal,
visto que j existe em cidades como Campinas, Belo Horizonte e Maca. Por fim, a proposta
no um fim em si, mas constitui-se um complemento s alternativas de financiamento postas
neste captulo, garantindo a gesto social dos recursos, com vinculao da fonte de receita com
a despesa especfica em mobilidade.
3.3.2 Gesto compartilhada do transporte intermunicipal em reas metropolitanas
A mobilidade urbana , por natureza intrnseca, elemento-meio de integrao espacial, mas
tambm de articulao entre usos urbanos, atividades produtivas e finalstica no usufruto
das economias de aglomerao as benesses urbanas. Exatamente por este carter de ao
em rede, compromete-se a efetividade da mobilidade urbana, quando se planejam e operam
redes limitadas ao municpio (Pedroso e Lima Neto, 2013, p. 206-207). O diagnstico indica
como elemento central do problema da mobilidade metropolitana o conflito institucional.
Dado esse contexto, prope-se, para questes de mobilidade em municpios com conurbao
e movimento pendular significativo, que se estabelea a gesto partilhada com titularidade
nica, acordada entre municpios e estados, a partir do seu reconhecimento como servio
pblico de interesse comum. A gesto comum rea metropolitana estabelecida levaria a mais
eficincia na formulao e adequao da rede geral, operacionalizao financeira integrada e
escala de operao. Pode-se considerar a gesto unificada como elemento necessrio para o
adequado planejamento e operacionalizao da mobilidade urbana.
180
No existe, contudo, um modelo timo para uma gesto compartilhada do sistema

metropolitano; os casos de sucesso esto vinculados a uma estrutura institucional bem definida
e contam com uma participao ativa do estado na iniciativa de organizao do sistema (Lima
Neto e Onrico, 2014). Assim, como forma de planejamento integrado, diversas alternativas
podem ser utilizadas, como a construo de agncias reguladoras estaduais (Goinia), a criao
de consrcios pblicos (Recife) ou entidades estaduais com atribuies gesto do transporte
pblico metropolitano (So Paulo e Belo Horizonte).
3.3.3 Modelos de remunerao e regulao do transporte pblico
Os sistemas de transporte pblico no Brasil, em geral, apresentam modelos regulatrios
atrasados do ponto de vista do estmulo qualidade e produtividade dos servios, alm de se
caracterizarem pela baixa capacidade de controle e gesto por parte do estado e da sociedade.
A necessidade de um novo modelo regulatrio antiga. Ainda em 1995, como apontado por
Santos (2010), existia a necessidade de um novo modelo de regulao, baseado em ganhos de
qualidade e produtividade e assentado na competio entre operadores do servio de transporte,
sendo que parte deste ganho deveria ser repassado sociedade. Com base na afirmao desse
autor, entende-se que um ambiente regulatrio definido benfico no somente para o setor
pblico e o gestor do servio de transporte, mas tambm para os operadores, que reconhecem
neste ambiente a possibilidade de retorno do investimento.
A relevncia da regulao no setor tem fundamentos na PNMU. A Lei no 2.587/2012,
em seu captulo II, trata das diretrizes para a regulao dos servios de transporte pblico.
Especificamente no seu Artigo 8o, empreende diretrizes para a poltica tarifria. Tal poltica
deve ser orientada para a melhoria da eficincia e eficcia na prestao e reconhecimento da
existncia de beneficirios diretos e indiretos, que devem contribuir para o custeio da operao
dos servios, alm de promover a integrao fsica, tarifria e operacional. Outro aspecto
relevante destacado na PNMU a obrigatoriedade de licitao para a contratao dos servios
de transporte pblico, a qual deve estabelecer metas de qualidade e desempenho para controle
e avaliao pelo gestor pblico.
A PNMU ainda define em lei a distino entre tarifa de remunerao da prestao do
servio e tarifa pblica cobrada pelos usurios. Esta diferenciao permite a implantao
de um subsdio tarifrio, em caso de deficit ou, havendo superavit, a reverso para o sistema de
mobilidade. Isto posto, a estrutura de remunerao das concessionrias de transporte urbano
deve estar baseada no valor do custo do servio definido no processo licitatrio de outorga,
podendo estar estruturado de acordo com os princpios de proporcionalidade em relao ao
nmero de passageiros transportados, ao total de quilmetros rodados pela frota ou inversamente proporcional permanncia do passageiro no veculo. As propores de cada fator na
remunerao total podem variar conforme o horrio e outras caractersticas operacionais do
sistema, estando sempre vinculadas aos critrios de qualidade e eficincia estabelecidos em
edital. Assim, o modelo de remunerao baseado nestas premissas estimularia muito mais as
concessionrias a melhorar o seu servio, incorrendo em ganhos ao sistema.
181
Os modelos de operao esto intrinsicamente relacionados com os modelos de remunerao e regulao. Alternativas como a integrao operacional temporal mediante pagamento
por tarifa nica ou pela quantidade de servio utilizada, a racionalizao do sistema com
o planejamento operacional estruturado em linhas troncais e alimentadoras, com servios
complementares entre si, permitem um ganho operacional, reduo do custo e, consequentemente,
da tarifa. A confiana do servio consiste em um primeiro pilar para a retomada do uso do
transporte pblico pelos usurios do transporte individual.
3.3.4 Programas de capacitao para gestores municipais
A diferena da capacidade administrativa entre os municpios brasileiros elevada, sendo
necessrio o nivelamento dos conceitos dos gestores pblicos especficos do setor, tendo como
foco as cidades com obrigatoriedade de desenvolvimento dos planos diretores de mobilidade
urbana, conforme definido em lei PNMU.
A proposta de um programa de capacitao atuar no nvel estratgico do planejamento
da mobilidade urbana municipal (sensibilizao). O programa abrangeria os componentes
do sistema de mobilidade urbana e seria construdo a partir da produo integral do Ipea
na temtica, envolvendo aspectos da mobilidade urbana no motorizada, integrao entre o
planejamento urbano e de transporte, aspectos regulatrios e de financiamento do sistema de
transporte pblico, por exemplo.
Um dos objetivos dessa capacitao seria sensibilizar os secretrios municipais de Transporte
sobre a relevncia do tema e das possibilidades de solues para o setor, bem como facilitar a
adoo de medidas integradas entre uso do solo e transporte, investimento em infraestruturas
que viabilizem o transporte no motorizado, mudanas dos marcos regulatrios etc. O Ipea
poderia contribuir no programa com o desenvolvimento de contedo e envolvimento de vrios
de seus pesquisadores especialistas.
3.4 Componente planejamento urbano
As propostas tratam do componente planejamento especificamente no que tange s relaes
do sistema de transporte com a cidade, seus efeitos territoriais de induo da ocupao,
valorizao imobiliria, alm do importante aspecto da mobilidade de modos no motorizados,
to cara sociedade, principalmente em municpios de menor porte.
3.4.1 Valorizao de caladas e ciclovias
O sistema de transportes no Brasil comumente entendido de maneira fragmentada e extirpada
dos modos essenciais para que ele se d efetivamente como sistema. Os deslocamentos no
motorizados muitas vezes so tratados de maneira autnoma ao sistema de mobilidade, que
mais facilmente compreendido como um sistema de servios de transporte. O deslocamento
de pessoas tem incio na grande parte das vezes por meio do transporte a p, seja em uma
curtssima viagem at o carro, seja em um deslocamento mais longo para se atingir um servio
de transporte. Computando as viagens realizadas exclusivamente por este modo, com distncias
182
acima de 500 metros, para se atingir algum destino, o fato que um tero das viagens, em
mdia, nas reas urbanas so feitas a p, restando aos pedestres a insegurana, a insuficincia
de caladas, faixas e sinais, alm da desleal disputa com veculos estacionados.
Esse modo de deslocamento completamente negligenciado no debate, na proposio ou
na poltica sobre transporte e trnsito. Note-se que as polticas acerca da acessibilidade
ou mesmo de mobilidade, que integram os modos de transporte, so ainda recentes no pas
e bastante genricas. A Lei Nacional de Mobilidade (Lei no 12.587/2012) reconhece no seu
Artigo 3o os logradouros pblicos e o ciclovirio como integrantes da infraestrutura de mobilidade.
A legislao sobre acessibilidade foi regulamentada pelo Decreto-lei n o 5.296 apenas em
2004. E as polticas de fomento ao uso da bicicleta, ainda que venham ganhando bastante
ateno atualmente do pblico em geral, so na maior parte das vezes entendidas como aes
vinculadas ao lazer, e no mobilidade em si. Entre outras aes a serem colocadas em
prtica, poder-se-ia instituir uma ao pblica de valorizao das caladas, como infraestrutura
de transporte, que dirimisse o entendimento enviesado de que ela faz parte do lote, logo, de
responsabilidade do proprietrio da terra. Linhas de investimento e mecanismos urbansticos
para autofinanciamento das melhorias nesta infraestrutura so aes facilmente empreendidas.
Quanto ao ciclovirio, o Ministrio das Cidades (MCidades) tem desde 2005 um programa
voltado ao financiamento desta infraestrutura; o simples aumento no volume de recursos do
programa teria impacto em curto prazo, que poderia ser somado a polticas de desonerao da
linha de produo de bicicletas, que no Brasil, inclusive pela falta de concorrncia, chegam a
ser as mais caras do mundo. A ttulo de exemplo, uma bicicleta brasileira tem carga de 40% de
tributos, enquanto nos Estados Unidos e na Colmbia fica em zero. Polticas de financiamento
para bicicletas compartilhadas e para bicicletas doadas para setores especficos da populao
(em reas periurbanas, por exemplo) so aes exemplares em vrias cidades em todo o mundo,
e poderiam ser adotadas no Brasil.
3.4.2 Integrao do planejamento urbano ao planejamento da operao de sistemas sobre
trilhos da CBTU
Para muitas cidades grandes e mdias, as polticas de transporte urbano costumam esbarrar na falta
de bons projetos e nas grandes somas de investimento inicial que estes projetos demandariam.
Para cinco grandes capitais do pas (Belo Horizonte, Recife, Natal, Joo Pessoa e Macei),
existem sistemas de transporte coletivo de alta capacidade que, no entanto, do claros sinais de
subutilizao e sucateamento. Uma vez que os sistemas de metr/trens urbanos operados pela
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) esto instalados, o investimento necessrio
para sua revitalizao e modernizao pode ser consideravelmente menor que a construo de
nova infraestrutura. Juntas, estas regies metropolitanas somam uma populao de mais de
16 milhes de habitantes, o que d uma dimenso do tamanho potencial do benefcio de se
recuperar estes sistemas e integrar este modo de transporte mais fortemente ao planejamento
urbano. Por fim, no se pode esquecer que, em mdio ou longo prazo, estes sistemas devero
ter sua gesto assumida pelos governos estaduais ou municipais, razo para reafirmar a necessidade
de que as administraes locais sejam envolvidas.
183
Alm de garantir a continuidade dos investimentos que o governo federal vem realizando,
seria necessrio um esforo conjunto com estados e municpios para adotar aes urbansticas
que gerassem sinergia com esses sistemas de trilhos urbanos. Por exemplo, caberia reforar a
intensidade de ocupao do solo em reas atendidas prioritariamente pelo transporte ferrovirio,
de modo que mais moradores possam alcan-lo em percursos a p. Isto pode ser conseguido
com o uso de instrumentos urbansticos, jurdicos e tributrios especficos. Por sua vez, as
integraes de modos de transporte so especialmente necessrias para viabilizar o transporte
ferrovirio, o que exige a aproximao da CBTU com as instncias locais responsveis por
transporte e mobilidade urbana.
3.4.3 Apoio do governo federal ao desenvolvimento de planos de mobilidade e transporte
O Estatuto da Cidade determinava que os municpios com mais de 500 mil habitantes
elaborassem seus planos de transporte e mobilidade urbana. Conforme o grfico 4 demonstra,
em 2012, pouco mais da metade dos municpios nesta faixa populacional informava dispor
do plano. A Lei da Mobilidade Urbana, por sua vez, passou a exigir a elaborao do plano por
parte dos municpios com mais de 20 mil habitantes ou que o plano de mobilidade esteja
englobado no plano diretor. notvel que, nas faixas populacionais inferiores, a proporo
de municpios que informam ter plano seja muito menor (grfico 4).
GRFICO 4
Municpios com plano de transporte e mobilidade, por faixa populacional

60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
De 20 a 50 mil
De 50 a 100 mil
De 100 a 500 mil
Mais de 500 mil
Fonte: IBGE (2012).
Cabe apontar ao governo federal a necessidade de apoio e qualificao dessa ao, a

exemplo de outras polticas setoriais que vm sendo implementadas habitao, saneamento
etc. O aprimoramento da legislao municipal (planos diretores e de mobilidade) necessrio
para: i) dotar de instrumentos que deem carter de planos de ao aos planos de mobilidade
urbana ou aos planos diretores em que o plano de mobilidade pode estar inserido; e
ii) vincular planejamento de transporte e planejamento urbano, especialmente do uso do solo,
passo necessrio para aumentar a demanda prioritria do transporte pblico. A aplicao desta
proposta exigir que sejam estabelecidos critrios de elegibilidade e priorizao de municpios
para receber o apoio do governo federal.
184
3.4.4 Modelos de planejamento urbano em que a valorizao imobiliria e o uso de espao

financiam o transporte pblico
O transporte pblico, alm de ser essencial para o desenvolvimento da vida em meio
urbano, fator de determinao das dinmicas de toda ordem que acontecem na cidade.
Eixos de transporte, para alm do deslocamento de pessoas de um lado a outro, tm a
capacidade de as agregarem, tornando estes espaos de grande interesse para as atividades
produtivas e, tambm, para a localizao residencial. O acesso infraestrutura de transporte
determinante na configurao do espao urbano, e a qualidade da infraestrutura est
diretamente relacionada ao potencial de valorizao e qualificao do espao. Por sua vez,
os benefcios da valorizao imobiliria, trazida por infraestruturas como as de transporte
pblico, podem e devem ser redistribudos, e isto pode ser feito mediante a recuperao dos
investimentos pblicos que causaram a valorizao, constituindo o que se denomina captura
de valor (ou de mais-valia). O Estatuto da Cidade, assim como o Cdigo Tributrio Nacional
(CTN), apresenta vrios instrumentos que podem ser utilizados para capturar valor
e destin-lo para o financiamento do TPU, cabendo aos municpios prever sua aplicao.
Para alm disso, polticas de regulao do espao pblico, sobretudo do espao virio utilizado
como estacionamento privado, so essenciais para criar maior equidade na partilha do espao,
mas sobretudo para efetivar a necessria funo social da via pblica, que deve servir para o
deslocamento de pessoas em primeiro lugar.
Aprofundar pesquisas que apontem a valorizao relacionada a cada tipo de projeto de
transporte pblico, indicando os mecanismos de regulao do uso e da ocupao do solo,
fundamental para que instrumentos de cobrana pelas valorizaes possam ser amplamente aplicados nas cidades brasileiras, com maior institucionalidade e segurana jurdica.
Alm de financiar parte da instalao das infraestruturas de transporte, estes mecanismos
podem requalificar o espao urbano, fomentando inclusive modos de deslocamento alternativos
a p e ciclovirio, por exemplo.
A criao de estacionamentos junto a estaes de trens, metrs e terminais de nibus,
seccionando as viagens dos automveis ainda nas periferias, com prioridade no transbordo at
a rede estruturadora de transporte pblico, medida essencial para a regulao do sistema de
mobilidade e do espao pblico, e precisa ser viabilizada, com a reviso de programas e linhas
de financiamento. Ademais, a elaborao de polticas municipais de estacionamentos pblicos
e privados (neste caso, inclusive, com a cobrana do Imposto Predial Territorial Urbano
IPTU), so aes facilmente fomentadas pelo governo federal e de grande impacto no debate
local. Outra forma de financiamento, que tambm se utiliza de instrumentos urbansticos,
jurdicos e tributrios, a gerao de renda associada ao transporte, seja proveniente de receitas
de aluguis de espaos comerciais nos prprios terminais, seja em modelos mais abrangentes,
do tipo Transit-Oriented-Development (TOD), nos quais pores mais amplas da cidade so
urbanizadas ou reurbanizadas, de modo a criar demanda prioritria para o TPU.
185
BOX 1
Poltica social no transporte pblico urbano: transporte integrado social (TIS)
O TIS consiste em uma poltica de acesso social ao transporte pblico, pactuada e federativa, que garante de
20% a 25% de reduo tarifria, gratuidades sociais parcela mais pobre da populao, com justia tributria,
ambiente regulatrio adequado e mais qualidade no transporte (integrao/bilhetagem eletrnica). O pblico-alvo
(beneficirios da gratuidade social) seriam os inscritos no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico),
segundo critrio de renda similar ao Programa Bolsa Famlia (PBF).
O TIS foi desenvolvido com base nas seguintes premissas.
Poltica executada por meio de pacto, sendo a soluo apresentada por atores diversos Congresso,
prefeitos, empresrios e governo.
Gratuidade instituda dentro de uma poltica de gesto, regulao, planejamento e controle social do
TPU, viabilizando interesse dos empresrios, estados e municpios.
Valor da gratuidade negociado em convnio. No o valor da tarifa, e sim da remunerao, livre de
impostos e do custo de gesto, ainda podendo ser negociado, por exemplo, custos variveis do TPU.
Aprovao do REITUP ambiente regulatrio, controle social e desonerao mais definio de gratuidades
pela medida provisria (MP) ou negociao dos projetos de leis (PLs) no Congresso.
Programa institudo de maneira escalonada no tempo, minimizando os impactos oramentrios e maximizando ganhos polticos, inclusive da execuo do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) Mobilidade.
Bilhete eletrnico pessoal completado todo incio do ms com 44 viagens ida e volta, 22 dias teis
para ser usado no sistema integrado. Paga-se apenas pelas viagens realizadas no ms.
Na elaborao do TIS, os seguintes atores devem ser envolvidos: prefeitos, empresrios, Congresso Nacional e o
governo federal, o qual deve formular o programa TIS. Na pactuao e execuo do programa, deve-se firmar um
convnio entre os trs entes pblicos, alm da adeso das empresas de TPU.
Entende-se a necessidade de se dividir a execuo em trs fases, de forma a facilitar a implementao e o monitoramento.
Na primeira fase (1), 24 cidades seriam beneficiadas, sendo as mesmas elegveis ao PAC Grandes Cidades, total
de 5,4 milhes de beneficiados. Na segunda fase (2), acrescentariam as demais vinte cidades (demais capitais e
cidades com mais de 500 mil habitantes), totalizando cerca de 1,18 milho de usurios. Por fim, na terceira fase
(3), incluiriam os demais municpios integrantes de regies metropolitanas (RMs). O custo estimado na primeira
fase corresponde a aproximadamente R$ 5,95 bilhes e na segunda, R$ 1,06 bilho (tabela 1).
TABELA 1
Grupos beneficiados e fases de implantao da proposta

Beneficiados
Custo total (R$/ano)
Fase 1
Fase 2
Fase 1
248.961
61.193
271.192.865
42.624.364
Desocupados
2.670.199
536.587
2.859.937.548
365.253.932
Estudantes dos ensinos fundamental, mdio e superior
2.513.518
583.727
2.834.490.978
658.682.442
5.432.678
1.181.507
5.965.621.390
1.066.560.738
Ocupados informais
Total
Fase 2
(Continua)
186
(Continuao)
Os impactos oramentrios, contudo, podem ser minimizados caso se associem as gratuidades com a desonerao
tributria e a negociao tarifria interna ao sistema e concesso do benefcio. Dessa forma, o valor inicial de
R$ 7 bilhes (fase 1 + 2) passaria para R$ 4,2 bilhes, uma reduo de cerca de 40%. Ressalta-se que o tal impacto
oramentrio escalonado no tempo em funo do conveniamento e demais critrios e da discricionariedade
do governo federal, resultando assim na seguinte distribuio: i) fase 1 (2014/2015) R$ 3,5 bilhes; e ii) fase
2 (2015/2016) R$ 640 milhes. Poderia ainda haver uma priorizao entre as cidades beneficirias da primeira
fase. Caso sejam adotadas como piloto as cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Recife, Belo Horizonte e
Curitiba, o impacto oramentrio seria de R$ 1,4 bilho para um total aproximado de 2 milhes de beneficirios.
A operacionalizao e gesto do TIS se d a partir da elaborao de convnio entre entes federados, instituindo
mecanismos que viabilizem gratuidades e desonerao (justia social e tributria) com mecanismos que garantam
controle social, alm da implantao de sistema integrado, em conformidade com a PNMU e a Lei no 8.987/1995.
O TIS tem como condicionantes a implantao do bilhete nico temporal e alguns requisitos para os atores
envolvidos, quais sejam:
estados e municpios: i) convnio com a Unio; ii) delegao do servio (regime de concesso); iii) conselho
de transporte; iv) laudo com impacto econmico; e v) determinao de reduo da tarifa; e
prestadoras: i) contrato de concesso ou permisso; ii) termo de adeso ao convnio: laudo, tarifas
definidas e transparncia econmica e contbil; e iii) certides negativas de dbito.
BOX 2
Poltica compensatria: subsdio ao transporte pblico pela gasolina
Nos ltimos anos, o transporte privado vem crescendo bastante, ao mesmo tempo que a demanda por transporte pblico
urbano (TPU) decresceu, reflexo de polticas que privilegiaram a aquisio e o uso de automveis e motocicletas e
encareceram o TPU. Por sua vez, o aumento da frota de veculos privados est causando fortes externalidades negativas
s cidades, especificamente ao transporte pblico por nibus, em funo do aumento provocado no seu custo e
no tempo de viagem dos usurios. urgente incluir o usurio de transporte privado na sistemtica de financiamento
do TPU, principalmente com foco no uso dos veculos, a fim de compensar as externalidades causadas e melhorar
todo o sistema de mobilidade, repercutindo na reduo das tarifas de transporte pblico urbano. Prope-se a taxao
da gasolina como instrumento, sem que haja impacto negativo no oramento pblico.
A primeira proposta consiste na cobrana da Cide de R$ 0,20 na gasolina e no lcool, que permitiria zerar o custo
do diesel dos sistemas de TPU, reduzindo a tarifa em pelo menos 20% e a inflao em cerca de 0,14% a partir de
uma arrecadao federal de R$ 10 bilhes, considerando tanto o aumento do valor consumido quanto da reduo
do valor da tarifa. Nesta proposta, considera-se o uso de 100% dos recursos arrecadados da Cide, e no iseno
dos tributos do diesel fornecido para as operadoras, mas h tambm impactos positivos na arrecadao dos estados
(R$ 4,7 bilhes de ICMS). Se houvesse iseno de ICMS e PIS/Cofins no diesel fornecido s operadoras, o valor da
Cide poderia cair para 0,16, impactando menos o preo da gasolina. Nas mesmas condies iniciais, se houvesse a
utilizao de 71% dos recursos arrecadados (parcela atual pertencente Unio), a Cide sobre a gasolina e o lcool
teria de ser de R$ 0,28 e 0,23, respectivamente, com iseno dos tributos do diesel das operadoras. As tabelas 1 e 2
mostram os resultados das simulaes.
(Continua)
187
(Continuao)
TABELA 1
Simulao dos impactos do subsdio cruzado entre gasolina e diesel do TPU utilizando 100% dos recursos arrecadados
da Cide para zerar o custo de combustvel do TPU e reduzir a tarifa
Percentual Cobertura
Cide
Iseno
CIDE (R$/l) Variao do preo (R$) Variao do preo (R$)
C. Comb.TP tributos TP Gas e alc.
100%
100%
50%
Gasolina
Alcool
Gasolina
Alcool
Var. (%)
Impacto
Tarifa bus IPCA (%)
Resultado Resultado Resultado (R$)

Pis (R$)
ICMS (R$) CIDE estados
sim
0,16
0,24
0,22
7,83%
9,25%
-18%
-0,23%
-618,57
2.374,10
no
0,20
0,30
0,28
9,78%
11,56%
-18%
-0,14%
4.718,47
sim
0,08
0,12
0,11
3,91%
4,62%
-9%
-0,12%
-618,57
486,71
no
0,10
0,15
0,14
4,89%
5,78%
-9%
-0,07%
2.359,23
TABELA 2
Simulao dos impactos do subsdio cruzado entre gasolina e diesel do TPU utilizando 71% dos recursos arrecadados
da Cide para zerar o custo de combustvel do TPU e reduzir a tarifa
Percentual Cobertura
Cide
71%
Iseno
CIDE (R$/l) Variao do preo (R$) Variao do preo (R$)
C. Comb.TP tributos TP Gas e alc.

100%
50%
Gasolina
Alcool
Gasolina
Alcool
Var. (%)
Impacto
Tarifa bus IPCA (%)
Resultado Resultado Resultado (R$)

Pis (R$)
ICMS (R$) CIDE estados
-618,57
6.078,05
3.268,48
0,05%
6.605,85
4.085,61
-0,05%
-618,57
1.194,48
1.634,24
3.302,93
2.042,80
sim
0,23
0,35
0,32
11,52%
13,29%
-18%
-0,06%
no
0,28
0,42
0,39
13,70%
16,18%
-18%
sim
0,11
0,16
0,15
5,38%
6,36%
-9%
no
0,14
0,21
0,20
6,85%
8,09%
-9%
0,03%
Fonte: Carvalho e Galindo (2014).
Ao longo do ltimo perodo recente, o Ipea avanou sobremaneira na discusso acerca
da mobilidade urbana no Brasil. Isto deveu-se, evidentemente, capacidade tcnica instalada
na instituio, no representada pelo nmero diminuto de autores deste captulo, mas muito
ampliada, sobretudo em conhecimento do tema e capacidade de enfrentamento da questo a
partir de novas e adaptadas proposies.
Foi isso que se buscou fazer a partir do momento em que essa capacidade tcnica instalada
foi ainda mais motivada a apresentar suas contribuies poltica urbana em desenvolvimento
no pas, aps as manifestaes sociais de junho e julho de 2013.
Em curto espao de tempo, o Ipea produziu uma srie de estudos por meio de notas
tcnicas, comunicados, artigos, apresentaes, participaes em grupos de trabalho e, sobretudo,
assessoria tcnica aos debates que aconteceram principalmente no governo federal.
Uma grande variedade de propostas foi apresentada, algumas delas resumidas neste
captulo, outras no chegaram a ser aprofundadas, mas todas com um princpio norteador da
produo deste conhecimento e a possibilidade de sua efetiva aplicao.
guisa de concluso, entende-se que cada uma dessas propostas, assim como outras
apresentadas por diversas instituies sociedade, devam efetivamente passar do papel e das
mesas de debate para sua efetiva e urgente aplicao. Como se quis demonstrar na primeira
188
seo deste captulo, as externalidades negativas do modelo rodoviarista e individual de deslocamento se agravam dia a dia, com consequncias coletivas e geracionais, tendo mais impacto nas
classes de renda mais baixas, o que em resumo dificulta e chega a impedir que os mais pobres
se beneficiem, inclusive, do crescimento do pas e dos esforos sociais que se devem realizar.
De maneira tambm muito resumida fica o entendimento maior que nenhuma das
alternativas apresentadas pode por si s resolver a infinidade de problemas vividos nas cidades
brasileiras quando se analisa a mobilidade. O processo histrico de formao dessas cidades,
segundo os preceitos do rodoviarismo, e as consequncias na configurao no apenas de seus
sistemas de circulao, mas de todo o uso e ocupao do espao, requerem medidas robustas,
que associem solues como as apresentadas, em um quadro maior de planejamento e
ordenamento do espao, propiciando a emergncia de um processo longo e continuado de
reestruturao urbana.
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E CICLOMOTORES. Anurio da Associao Brasileira de Fabricantes de Motocicletas
e Ciclomotores. So Paulo: Abraciclo, 2014.
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189
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CARVALHO, C. et al. Tarifao e financiamento do transporte pblico urbano. Braslia:
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190
CAPTULO 8
PARA ALM DO MINHA CASA MINHA VIDA: UMA POLTICA DE HABITAO

DE INTERESSE SOCIAL?
Cleandro Krause1
Renato Balbim2
Vicente Correia Lima Neto3
1 APRESENTAO
Este captulo recupera anlises recentes acerca dos esforos da sociedade brasileira, sobretudo do
governo federal, na retomada e na expanso dos investimentos em habitao de interesse social
(HIS), no sentido de contribuir com o debate das polticas pblicas, procurando colaborar no
aprimoramento desses esforos para, efetivamente, fazer frente diversidade de demandas e
necessidades de moradia nas mais distintas situaes, em todo o pas.
Ao longo dos ltimos anos, o Ipea produziu anlises sobre a poltica urbana em aprimoramento, com nfase nas polticas dedicadas HIS. De maneira muito sinttica, parte-se aqui da
seguinte hiptese, a ser verificada ao longo do texto: o programa Minha Casa Minha Vida (MCMV),
ao ser elevado categoria de poltica habitacional, determina princpios, mecanismos e diretrizes que
no tm permitindo o surgimento de programas alternativos, que faam face s peculiaridades do deficit
habitacional. Ao mesmo passo, h uma limitao da expanso de modalidades alternativas, j previstas,
que poderiam ser utilizadas com maior vigor no enfrentamento de alguns desses universos do deficit.
No caso das famlias em situao de nus excessivo com o pagamento de aluguel, por
exemplo, em 2012, somavam-se 2,293 milhes de domiclios, o que configura o componente
mais numeroso do deficit habitacional total, estimado, nesse ano, em 5,244 milhes de domiclios
(Lima Neto, Furtado e Krause, 2013). Para essas famlias, entende-se que deveriam ser criadas
linhas adaptadas de ao pblica, viabilizando que tivessem asseguradas suas condies mnimas
de moradia, sem o comprometimento de outras dimenses da vida.
Entende-se, sobretudo, que a definio de uma poltica de HIS deva abarcar todas as situaes
e necessidades presentes, coordenando a ao pblica e privada via programas e aes especficos, de
preferncia em consonncia com o marco normativo do Estatuto da Cidade ou seja, com participao e controle social. Nesse sentido, afirma-se que a poltica de HIS no Brasil vive um paradoxo,
uma vez que o MCMV no est includo no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) e, portanto, no est submetido ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
ambos criados pela Lei Federal no 11.124, de 16 de junho de 2005. Esta lei, anterior prpria existncia
do MCMV, busca assegurar que programas e aes para HIS sejam executados segundo marcos jurdicos
especficos, notadamente relativos ao controle e participao social, e ao reforo da cooperao federativa.
Em 2007, a Lei no 11.481, que dispe sobre regularizao fundiria em imveis da Unio
e destinao de imveis para fins de HIS, trouxe uma alterao Lei do SNHIS, incluindo em
suas disposies gerais, transitrias e finais a possibilidade do Ministrio das Cidades (MCidades)
aplicar recursos em HIS em paralelo ao FNHIS. Nos termos do Artigo 24, 1o, a lei faculta ao
MCidades a aplicao direta por intermdio dos estados, do Distrito Federal e dos municpios
dos recursos do FNHIS, at que se cumpram as condies previstas no Artigo 12 da lei, a
saber: existncia de fundos, conselhos e planos de habitao, estaduais e municipais, e demais
medidas que assegurem a participao e o controle social, inclusive no planejamento das aes.
Tendo, pois, como base estudos anteriores do Ipea, a anlise das legislaes especficas da
Poltica Nacional de Habitao (nos 10.098/2004, 11.124/2005 e 11.977/2009) e o histrico
recente do debate sobre HIS no Brasil, sobretudo por meio do acompanhamento do Conselho
Nacional das Cidades (CNC), objetiva-se aqui partir de uma anlise j estruturada para
identificar lacunas da ao pblica de produo e provimento de HIS e sugerir alternativas, j
identificadas por outros atores, at mesmo pelo MCidades e/ou seu CNC.
Para tanto, este captulo tem quatro sees, alm desta apresentao. A seo 2 trata das linhas
gerais do MCMV; a seo 3 identifica e sistematiza em quatro itens as principais lacunas apresentadas pelo programa; a seo 4 busca, a partir de experincias e proposies preexistentes, elencar
alternativas para o preenchimento dessas lacunas; e, por fim, a seo 5, ao encerrar o captulo, trata
de concluir tambm um esforo de anlise deste momento recente da poltica habitacional.
2 LINHAS GERAIS DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
Desde 2009, o programa Minha Casa Minha Vida vem concentrando a maior parte da
produo habitacional, tanto de interesse social como para o chamado segmento econmico, no
Brasil. Lanado em contexto de crise financeira, tendo como um de seus objetivos ativar um
processo anticclico no crescimento econmico, o MCMV intensificou os investimentos na
produo de novas unidades habitacionais (UHs). Em sua segunda fase (MCMV 2), a partir
de 2011, passou a integrar o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em sua vertente
de investimentos em infraestrutura social e urbana, que inclui aes de urbanizao de favelas.
A terceira fase, j anunciada, em desenvolvimento em 2014, tem como meta a produo de
mais 3 milhes de UHs, somando com as fases anteriores 6,75 milhes de unidades e algo
como US$ 182 bilhes investidos e a serem comprometidos nos prximos anos.4
O MCMV conta com vrias modalidades. Nas reas urbanas, a faixa de renda familiar mensal de
at R$ 1.600,00 (chamada de faixa I) est contemplada por financiamentos do Fundo de Arrendamento
Residencial (FAR), cuja rea de atuao compreende, grosso modo, as regies metropolitanas (RMs) e
4. Sobre o lanamento da terceira fase do MCMV, ver o site disponvel em: <http://goo.gl/cq3zfw>. Acesso em: 1o ago. 2014.
192
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
as cidades com mais de 50 mil habitantes. Nas cidades menores, o programa atua por meio da oferta
pblica de recursos (OPR). Ainda nas reas urbanas, as famlias com renda de at R$ 5.400,00 (faixa
III) so atendidas por financiamentos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), havendo
tambm subsdios para as famlias com renda de at R$ 3.275,00 (faixa II).
Outra modalidade do MCMV conhecida como MCMV-Entidades (MCMV-E), que tambm beneficia famlias com renda de at R$ 1.600,00 em reas urbanas, em financiamentos do
Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Nesse caso, as famlias so representadas por entidades
organizadoras (EOs) sem fins lucrativos, diferentemente dos empreendimentos produzidos com
recursos do FAR, que so propostos por construtoras aos agentes financeiros oficiais. Estes contratam
os empreendimentos, sem envolvimento das famlias no processo de produo da habitao.
Por meio do MCMV-E, em tese, possibilitado s famlias a participao e um maior controle
sobre a gesto da concepo, da produo e, tambm, do ps-morar nesses empreendimentos.
O MCMV-E, portanto, enquadra-se no que denominado como produo social da moradia
(PSM) e sucede o Programa Crdito Solidrio (PCS), criado em 2004, atendendo a reivindicao
de movimentos sociais de luta pela moradia (Balbim e Krause, 2010).
Assim como o FAR, o FDS tambm conta com aportes do Oramento Geral da Unio
(OGU), que possibilitam subsidiar a produo de unidades habitacionais e, portanto, reduzir as
prestaes pagas pelos beneficirios.
Entre as trs faixas, o quantitativo de unidades habitacionais contratadas distribui-se da forma
a seguir: 1,61 milhes de UHs na faixa I; 1,44 milhes de UHs na faixa II; e 438 mil UHs na faixa
III.5 Na faixa I, h uma clara predominncia de investimentos por meio do FAR. Em segundo lugar,
em nmero de UHs, esto as duas OPRs j finalizadas. O MCMV-E, por sua vez, minoritrio.
Verifica-se ao longo dos anos, sobretudo pelo papel anticclico desempenhado pelo programa
no perodo mais intenso da crise econmica de 2008, e analisando o distanciamento da produo do
MCMV das metas e formas planejadas pelo governo federal para fazer frente ao deficit habitacional
por meio do Plano Nacional de Habitao (PlanHab) (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013), que
o MCMV vem estruturando, desde seu lanamento, a atividade econmica do setor imobilirio,
realizando em grande escala o sonho da casa prpria, tambm identificado como o mito da casa
prpria (Bonduki, 1998); razes suficientes para continuar tendo apoio amplo de diversos setores
da sociedade, inclusive gerando expectativas quanto ao lanamento de sua terceira fase.
3 HIPTESES PARA UMA REVISO DA POLTICA HABITACIONAL
Com base em pesquisas anteriores acerca do programa, de seu pblico-alvo e de sua efetiva
execuo, pode-se afirmar que o MCMV no abarca todo o escopo de uma efetiva poltica
habitacional adaptada diversidade de situaes brasileiras, ainda que o programa tenha sido
alado escala de poltica (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013). Somam-se a isto demandas
realizadas pela sociedade civil organizada ao Conselho Nacional das Cidades, quer por meio
5. Informaes apresentadas em reunio do Comit Tcnico de Habitao do Conselho Nacional das Cidades (CNC), em 24 de julho de 2014.
193
de suas resolues, quer via a criao de linhas de financiamento e investimentos, mais ou

menos descontinuadas, e podem-se elencar ao menos quatro tpicos que orientariam revises
do MCMV, de modo a criar alternativas mais abrangentes, abarcando tanto segmentos
e setores sociais, quanto condies de localizao ainda no assimiladas pelo programa.
As quatro subsees, a seguir, trazem concluses sintticas acerca da execuo do programa, revelando
seus limites e mesmo MCMV contradies, e constituem material fundamental como justificativa
para as proposies elencadas mais frente.
3.1 A produo de HIS tem baixa aderncia localizao do deficit
habitacional municipal
O indicador do deficit habitacional, conceitualmente, orienta a poltica pblica habitacional,
conforme consta no Plano Nacional de Habitao (Brasil, 2009). Contudo, como apontado
por Krause, Balbim e Lima Neto (2013), as metas gerais do MCMV-FAR so orientadas pelo
deficit habitacional em cada Unidade da Federao (UF), enquanto as metas do MCMV-FGTS
no o so. Constatou-se que as ltimas so mais ajustadas a um indicador de demanda habitacional, conforme desenvolvido pela Caixa Econmica Federal (CEF, 2011).
Examinando-se a distribuio das UHs produzidas pelo MCMV nos municpios, constata-se
baixa aderncia ao deficit habitacional municipal, tendo em conta, respectivamente,
o FAR e o deficit na faixa de renda de at trs salrios mnimos (SMs), mostrando valor de
correlao igual a 0,395, para o Brasil como um todo.6
Em comparao, a aderncia entre a produo do FGTS para a faixa de renda de
R$ 1.600,00 a R$ 5.400,00 e a respectiva demanda habitacional por municpio maior, mostrando correlao de 0,6071.7 Tal diferena denota a menor dificuldade do chamado segmento
econmico para produzir empreendimentos habitacionais localizados onde h efetiva demanda.
Isto parece acontecer, sobretudo, em funo dos limites dos valores por UH serem mais elsticos,
facilitando a aquisio de terrenos e dispensando a atuao das prefeituras em seu provimento;
atuao esta fundamental para o FAR.
A anlise tambm foi realizada em doze reas representativas (UFs, isoladas ou agregadas).
Neste caso, constatou-se que baixos valores de correlao so associados ausncia ou
insuficincia de produo habitacional em capitais estaduais, e vice-versa (Krause, Balbim e
Lima Neto, 2013). Contudo, na rea representativa que inclui o Rio de Janeiro, ainda que a
capital tenha grande presena do FAR, o que explica o alto valor da correlao, a maior parte
dos empreendimentos est localizada em reas perifricas (Cardoso, Arago e Arajo, 2011),
o que no captado pelo indicador proposto.
6. Valor do R-quadrado ajustado: deficit calculado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013) e unidades habitacionais
(UHs) contratadas pelo FAR at 12 de junho de 2012, em 776 municpios recorte definido pela Caixa Econmica Federal (CEF).
7. Valor do R-quadrado ajustado: demanda habitacional demogrfica (DHDE) de trs a dez salrios mnimos (SMs) calculada pela CEF (Krause,
Balbim e Lima Neto, 2013) e UHs contratadas pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), at 12 de junho de 2012, em 776 municpios.
Tal recorte contempla todas as grandes regies e inclui as capitais, suas regies metropolitanas (RMs) e todos os municpios com populao superior
a 50 mil habitantes. Ou seja, bastante semelhante rea de atuao do FAR, coincidindo em cerca de 96% com os municpios que nela esto.
194
O fato que se constata que, de maneira geral, e com maior profundidade em casos especficos e emblemticos, como tambm o da RM de So Paulo, o fator localizao um empecilho
para a efetiva aderncia do programa quela que se entende ser uma das reivindicaes bsicas das
famlias: morar mais prximo s centralidades.
3.2 O atendimento aos componentes do deficit habitacional no equnime
O conceito amplo de deficit habitacional, conforme desenvolvido pela Fundao Joo Pinheiro
(FJP, 2014), incorpora quatro componentes: domiclios precrios; coabitao de mais de uma famlia
em um mesmo domiclio; nus excessivo com locao para famlias com renda domiciliar de at trs
salrios mnimos em imveis urbanos; e domiclios alugados com adensamento excessivo ou seja,
mais de trs moradores por cmodo usado como dormitrio.
Por meio da anlise de cinco regies metropolitanas, constatou-se que a distribuio intrametropolitana dos empreendimentos do FAR se mostra mais ou menos aderente a certos componentes
do deficit (Lima Neto, Krause e Furtado, 2014). A anlise tomou como referncia a diviso da
mdia da distncia euclidiana dos empreendimentos do MCMV-FAR, pela mdia da distncia dos
domiclios em situao de deficit correspondente ao centro de cada rea de ponderao do Censo
Demogrfico 2010 , ambas ao centro de cada RM.8 A melhor situao seria aquela em que o
indicador de aderncia proposto assumisse valor igual a 1 ou seja, uma sobreposio da distncia
da oferta e do deficit ao centro. Assim, nas RMs estudadas especialmente nas de Fortaleza e Porto
Alegre , mais frequente que domiclios precrios e em coabitao estejam mais distantes do centro
das RMs; como isto ocorre com os empreendimentos do MCMV-FAR, resultam valores menores
(melhores) do indicador de aderncia. Contudo, quando se observam os demais componentes do
deficit nus e adensamento excessivos , o indicador tende a assumir valores superiores (piores),
o que explicado pela localizao mais central desses componentes.
Outra abordagem, que tambm pode indicar desigualdades no atendimento aos componentes
do deficit, est baseada na renda domiciliar. Conforme a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) de 2012, cerca de 26,88 milhes de domiclios (urbanos e rurais de
extenso urbana) apresentam renda at trs SMs; na tabela 1 e nos grficos 1 e 2, esto apresentados
os valores da renda domiciliar por decil, conforme a PNAD 2012.9 Tambm esto apresentados
valores da renda por decil dos domiclios em situao de deficit habitacional, em cada um de seus
quatro componentes. Por fim, a coluna direita traz os valores da renda por decil dos domiclios
em unidades habitacionais produzidas pelo MCMV-FAR.10 Dada a dificuldade de apontar se o
beneficirio do MCMV-FAR fazia ou no parte do deficit habitacional, os eventuais descolamentos
das curvas de renda devem ser tratados como uma hiptese, a ser comprovada, de que o programa
no esteja atendendo a certas parcelas do deficit.
8. Definiu-se ad hoc o centro de cada regio metropolitana: um ponto correspondente ao centro administrativo e financeiro aproximado de cada
RM, localizado no centro tradicional da capital.
9. Distribui-se a populao total, da renda mais baixa at a renda mais alta, e divide-se a populao em dez grupos iguais; o primeiro decil mostra
a renda mxima nos primeiros 10% da populao de renda mais baixa; o segundo decil, nos primeiros 20%; e assim por diante.
10. Pesquisa realizada pelo Ipea nos meses de agosto e setembro de 2013 (no publicada), em empreendimentos entregues h seis meses, no mnimo,
por solicitao da Secretaria Nacional de Habitao (SNH) do Ministrio da Cidades (MCidades); amostra de 7.620 UHs, de abrangncia nacional.
195
TABELA 1
Valores dos decis de renda domiciliar (domiclios at trs SM): todos os domiclios da PNAD 2012, domiclios
em cada componente do deficit habitacional (2012) e MCMV-FAR 2013
(Em R$)
Decis
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
PNAD
502
622
772
900
1.050
1.216
1.330
1.500
1.672
1.866
Precariedade
166
350
600
622
700
794
902
1.230
1.480
1.866
Coabitao
0
166
450
622
700
822
1.000
1.232
1.500
1.866
nus excessivo
400
622
622
734
822
957
1.100
1.244
1.500
1.866
Adensamento
422
660
788
852
980
1.114
1.250
1.400
1.604
1.866
MCMV-FAR (2013)
365
547
618
618
711
766
912
1.094
1.322
1.841
Fonte: IBGE (2012) e pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da Secretaria Nacional de Habitao (SNH) do MCidades
(no publicada). Valores deflacionados de 2012.
Constata-se que distribuio da renda entre os beneficirios do MCMV-FAR mostra algum

descolamento em relao distribuio da renda dos domiclios mais pobres da populao,
que recebem at trs salrios mnimos, o que pode ser interpretado como um aspecto positivo
do programa: no grfico 1, a curva da renda dos beneficirios abaixo da curva da populao
total (PNAD) demonstra que a renda dos primeiros menor. Cerca de 70% dos beneficirios
mais pobres do programa tm renda mxima equivalente aos 40% dos brasileiros mais pobres
da faixa de renda at trs SMs, segundo a PNAD. Ou seja, os dados analisados indicam que
haveria uma priorizao de famlias de menor renda no atendimento por esta modalidade.
GRFICO 1
Decis de renda domiciliar (domiclios at trs SMs): todos os domiclios da PNAD 2012 e do MCMV-FAR 2013
(Em R$)
2.000
1.800
1.600
Renda
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
10
Decis de renda
PNAD at 3 salrios mnimos
MCMV FAR
Fonte: IBGE (2012) e pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da SNH/MCidades (no publicada). Valores deflacionados de 2012.
196
O grfico 2 compara a distribuio da renda domiciliar dos beneficirios do MCMV-FAR

com as respectivas distribuies da renda dos domiclios em cada um dos componentes do
deficit habitacional, todos limitados renda domiciliar mxima de trs SMs. Nesse sentido, as
curvas dos domiclios em nus e adensamento excessivos apresentam-se acima da curva dos
domiclios do MCMV-FAR, dos mesmos decis. J as curvas dos demais componentes apresentam
maior proximidade curva do MCMV-FAR, o que sugere maior aderncia do programa
aos componentes de precariedade habitacional e coabitao, ainda que, nos primeiros decis, a
renda dos domiclios nessa situao esteja bem abaixo da curva do MCMV-FAR, denotando
dificuldades em seu atendimento.
GRFICO 2
Decis de renda domiciliar (domiclios at trs SMs): domiclios em cada componente do deficit habitacional
em 2012 e MCMV-FAR 2013
(Em R$)
2.000
1.800
1.600
Renda
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
10
Decis de renda
nus excessivo
MCMV FAR
Precariedade
Coabitao
Adensamento
Fonte: IBGE (2012) e pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da SNH/MCidades (no publicada). Valores deflacionados de 2012.
Enfim, os dados apresentados vm corroborar relatos divulgados sobre o MCMV entre os

conselheiros do CNC, assim como discusses acadmicas por exemplo, os estudos organizados
por Cardoso (2013). importante reafirmar a distinta localizao dos diferentes grupos
que compem o deficit habitacional, tanto no contexto intraurbano quanto regionalmente,
revelando a necessidade de polticas especficas para cada uma das situaes, sobretudo para
o nus excessivo, especialmente levando em conta que j est explicitada pelo MCidades a
limitao do programa para atender a este componente do deficit habitacional.11
11. Conforme notcia publicada em 7 de julho de 2014, O ministrio [das Cidades] informou que o programa usa o deficit habitacional das pessoas
com renda de at R$ 1.600 feito pela Fundao Joo Pinheiro como referncia para distribuio de metas, mas diz que, apesar disso, no considera
que seja o melhor indicador para medir o sucesso do programa. O enfrentamento do deficit uma ao de longo prazo e existem componentes do
deficit, como o nus excessivo com aluguel, que o programa no pretende atacar (Madeiro, 2014).
197
3.3 A poltica habitacional no mira (apenas) o deficit habitacional

fato que a seleo de famlias, para receberem o benefcio da casa prpria, ainda que siga
critrios de prioridade, no necessariamente leva em conta que a famlia candidata a receber
o benefcio provenha de situao de moradia anterior que caracterize sua incluso no deficit
habitacional ou, ainda, outros critrios complementares que denotem prioridade de atendimento.
Como demonstrado anteriormente, o MCMV, a depender da modalidade e da faixa de renda,
mais ajustado demanda habitacional que propriamente ao deficit.
possvel que a ampliao do crdito habitacional, que no exclusiva para o
MCMV-FAR, mas especialmente acentuada em sua faixa de atendimento, capte, alm
do deficit, parcela da demanda demogrfica presente ou futura, podendo-se cogitar que
acelere a constituio de novos domiclios. importante lembrar que o PlanHab, alm de
estabelecer como meta o atendimento de todas as famlias em deficit habitacional at 2023,
estimou a demanda demogrfica nesse perodo (2007-2023) em 27 milhes de unidades,
tendo como premissa que cada famlia que se formasse corresponderia a formao de um
domiclio (Brasil, 2009). Tal valor equivale a cerca de 3,4 vezes o quantitativo do deficit
habitacional em 2006, utilizado pelo PlanHab.
Assim, o atendimento da demanda demogrfica, por si s, no caracteriza um ponto
negativo, uma vez que, se no atendida em tempo e em condies adequadas, poderia vir a
constituir deficit. Quer-se revelar, to somente, que o foco principal da poltica habitacional
pode mostrar-se impreciso.
3.4 Solues massificadas de HIS vo contra diversidades urbanas, organizacionais
e familiares
Analisando-se o conjunto de solues de arquitetura apresentadas pelo MCMV-FAR,
verifica-se que os empreendimentos com apartamentos so bastante frequentes 36,6% do
total das UHs do MCMV-FAR entregues at o final de 201212 , ainda que seja majoritria
a construo de UHs unifamiliares. No obstante a racionalizao do processo construtivo
e do uso dos terrenos, permitindo a diluio de seu valor entre as unidades habitacionais,
quando se trata de apartamentos, observam diferenas entre as tipologias no que toca aos
impactos do morar no oramento das famlias.
A tabela 2 apresenta dados relativos distribuio em decis dos domiclios constitudos pelas
unidades habitacionais produzidas pelo MCMV-FAR, considerando-se a renda domiciliar. O valor
das despesas com habitao (prestao, condomnio, gua e luz) em cada decil est apresentado
conforme dois grupos: um constitudo apenas por apartamentos e, outro, pelas demais solues
habitacionais. Inicialmente, constata-se que a renda domiciliar nos apartamentos , em mdia,
8% superior renda do outro grupo, sendo que a diferena maior para os dois primeiros decis,
nos quais chega a cerca de 15%. O impacto das despesas com habitao, entre os dois grupos,
semelhante no primeiro decil, que compromete aproximadamente 37% do rendimento com
12. Conforme dados fornecidos pela SNH e utilizados em pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, anteriormente citada.
198
essas despesas. A partir do segundo decil, h um descolamento entre os valores calculados para
os dois grupos, sendo que a porcentagem da renda comprometida com as despesas habitacionais
, em praticamente todos os decis, maior para os moradores de apartamentos.
TABELA 2
Valores medianos da renda domiciliar e das despesas com habitao, conforme o tipo de unidade habitacional,
por decis da renda domiciliar; renda domiciliar comprometida com as despesas habitacionais
Decis
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Renda
(R$)
300
600
678
700
800
900
1.000
1.200
1.400
1.840
Apartamento
Despesas com habitao
(R$)
%
110
36,67
184
30,67
165
24,34
192
27,43
150
18,75
210
23,33
202
20,20
225
18,75
185
13,21
206
11,20
Renda
(R$)
300
600
678
679
700
800
878
1.000
1.278
1.500
Outros
Despesas com habitao
(R$)
%
111
37,00
126
21,00
124
18,29
162
23,86
150
21,43
135
16,88
135
15,38
158
15,80
158
12,36
164
10,93
Fonte: Pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da SNH/MCidades (no publicada).
No h, no estudo do Ipea, dados que permitam a individualizao das despesas com

o pagamento de condomnio. Contudo, bastante provvel que a diferena do comprometimento da renda seja motivada por isto. Desse modo, pode-se afirmar que a racionalizao
do processo construtivo e o uso mais intensivo de terrenos trazem consigo um maior nus
financeiro s famlias.
As unidades habitacionais do MCMV-FAR, de modo geral, tm padronizao que diminui
os custos ao mnimo, mas que pode deixar de atender s necessidades das famlias que no se
enquadram em um padro mdio. Por seu turno, solues mais econmicas, por exemplo, que
combinem lotes urbanizados em municpios onde o preo dos terrenos seja relativamente baixo,
cesta de materiais de construo e assistncia tcnica, como propostas pelo PlanHab, no vm
tendo utilizao em grande escala. Verificou-se que outro aspecto das solues massificadas
est caracterizado pela priorizao da produo habitacional por empreiteiras, frente a outras
formas elencadas pelo PlanHab (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013): a produo do MCMV
para a faixa I j havia, em 2012, excedido as metas previstas pelo PlanHab para produo
habitacional a cargo de empreiteiras,13 visando ao atendimento do deficit habitacional em todos
os tipos de municpios com menos de 100 mil habitantes e fora de regies metropolitanas.14
Os tpicos tratados, em seu conjunto, revelam que h espao para outras solues de
habitao tipologias construtivas, arranjos organizacionais e de financiamento, formas
13. Somando-se unidades habitacionais contratadas pelo Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e selecionadas em oferta pblica de recursos (OPR).
14. Correspondentes aos tipos F, G, H, I, J e K do PlanHab.
199
de posse da moradia etc. na poltica habitacional brasileira para as famlias de baixa renda;
solues que poderiam dar conta de lacunas observadas no perodo recente, no qual predominam
e contrastam, por um lado, o uso da propriedade plena do bem habitacional e, por outro, o
afastamento dos beneficirios dos processos decisrios relacionados moradia.
Dois caminhos sero apresentados: o primeiro j vem sendo trilhado e o que se pretende
aqui alarg-lo e torn-lo uma via (mais) permanente, e se refere PSM. O segundo j foi
objeto de iniciativas do governo federal consolidadas parcialmente na resoluo do CNC que
institui o Servio de Moradia Social (SMS).
Em ambos os casos, dois elementos importantes so enfocados de maneira distinta daquilo
que vem sendo realizado. A primeira questo est relacionada com a localizao, o custo da terra
e a propriedade privada como alternativa nica de produo habitacional, onerosa e segregadora,
dadas as condies histricas de uso e ocupao do solo das cidades brasileiras. A segunda questo
est associada maneira como os empreendimentos so propostos e geridos ou seja, produo
exclusivamente capitalista de produtos da poltica social, por um lado, ou produo social de
produtos desta poltica, por outro lado, e suas distines, seus limites e suas abrangncias.
4 PROGRAMAS E AES ALTERNATIVOS NA CONSTRUO DE UMA
POLTICA HABITACIONAL
4.1 Produo social da moradia
O conceito de produo social da moradia compreende formas variadas de produo da habitao
que podem envolver em maior ou menor grau circuitos superiores (Santos, 2004) da economia,
sejam pblicos ou privados, sobretudo na definio do financiamento, mas que guardam a
organizao do processo e a definio das principais diretrizes do projeto e do ps-morar nas
mos e nos mecanismos de organizao coletiva dos prprios moradores (Balbim e Krause, 2010).
Uma periodizao da produo habitacional (Balbim e Krause, 2010) mostra que a PSM
apenas passou a receber ateno do aparato estatal no fim da dcada de 1970. O reconhecimento
da incapacidade de atender a populao de menor renda foi tardio e levou utilizao de formas
de financiamento da autoconstruo, j amplamente utilizada como mecanismo de acesso
moradia pelas classes baixas e, naquele momento, reconhecida, ainda como um mecanismo
paliativo, dentro dos programas ditos especiais Programa de Financiamento do Lote Urbanizado
(PROFILURB), Programa de Erradicao da Subhabitao (Promorar) e Programa Joo de Barro.
Por sua vez, o tratamento de questes fundirias e habitacionais, afeito noo de PSM,
logo se fez presente na agenda de mobilizao e luta da sociedade civil organizada, como mostra
o documento Solo urbano e ao pastoral, lanado pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB) em 1982 (Balbim e Krause, 2010).15 Alm disso, os movimentos populares incluram
15. O documento sugeria reformas, tais como: regularizao fundiria sem nus ao morador; formas alternativas de urbanizao; adoo do mutiro;
loteamentos populares dotados de infraestrutura; condicionamento da propriedade ao cumprimento de sua funo social; represso ao abuso do poder
econmico no mercado imobilirio; e controle do uso do solo para evitar a ociosidade de terrenos e a especulao imobiliria (Balbim e Krause, 2010).
200
propostas de programas autogestionrios de habitao desde a I Caravana da Moradia a Braslia,

em 1988, reivindicao que coexistiu com o longo trmite do projeto de lei (PL) de iniciativa
popular pela criao de um fundo nacional de moradia popular, que tambm previa formas
autogestionrias de produo da moradia (Mineiro e Rodrigues, 2012). Apresentado em 1991,
o PL somente foi aprovado em 2005, como Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
incluindo fundo e conselho , e necessitou ser posteriormente alterado pela Lei no 11.578/2007,
para que pudesse apoiar a produo de moradia em autogesto, ou a PSM.
Mais recentemente, as formas autogestionrias de PSM vm recebendo apoio do governo
federal. O PCS, criado em 2004, recebeu inicialmente cerca de 2 mil propostas de produo
habitacional por meio de cooperativas e associaes, somando mais de R$ 2,2 bilhes de demanda
ao Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) o que foi indicador, ao mesmo tempo, de forte
articulao dos movimentos sociais e de grande demanda reprimida. Contudo, as contrataes do
PCS at cerca de seis anos depois da primeira chamada de propostas, totalizaram pouco menos
de 22 mil UHs, com valor de financiamento das obras de R$ 382 milhes.16
Ainda em 2004, cooperativas e associaes passaram a disputar recursos do FGTS,
especialmente subsdios do fundo, cuja distribuio foi regulamentada por meio das chamadas
operaes coletivas. O atendimento foi muito mais representativo s cooperativas atuantes em
rea rural, o que, somado discricionariedade do agente financiador na priorizao de propostas (Balbim e Krause, 2010), justifica a crtica feita no PlanHab, quanto ineficcia das
operaes coletivas no enfrentamento das necessidades habitacionais mais graves, especialmente
em metrpoles (Brasil, 2009).
Enquanto isso, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social tambm passou a
financiar projetos de produo em autogesto, por meio da Ao de Produo Social da
Moradia (APSM). Duas selees de propostas foram realizadas, em 2008 e 2009: a primeira,
no valor total de R$ 115 milhes contrastando com o total das propostas apresentadas em
uma pr-seleo, no valor de quase R$ 1,7 bilho, em nova demonstrao da existncia de
demanda reprimida e a segunda, no valor total de R$ 81 milhes.
Em 2009, foi criado o MCMV-Entidades, cuja situao informada pelo MCidades, at 8
de abril de 2014, mostra selees e contrataes, com os beneficirios finais, de projetos para
produo de 16.128 unidades habitacionais, com recursos de quase R$ 688 milhes do FDS.
No obstante a demanda reprimida, constata-se que cresceu o apoio produo habitacional por autogesto, ao mesmo tempo em que as condies oferecidas aos beneficirios se
tornaram mais favorveis, destacando-se que o limite do valor de financiamento mximo por
UH cresceu de R$ 30 mil no PCS17 para R$ 76 mil no MCMV-E.18 Isto permite a produo
de unidades com melhor qualidade, ainda que o valor deva comportar o custo dos terrenos,
que teve crescimento acentuado no perodo.
16. Dados disponveis em: <http://goo.gl/ckP9LX>.
17. Resoluo no 163, de 14 de julho de 2010, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS).
18. Resoluo no 194, de 12 de dezembro de 2012, do CCFDS.
201
Da situao de inexistncia de poltica dedicada PSM, passando por aes paliativas

de financiamento individual de materiais para a autoconstruo, at a aprovao de legislao
especifica e a criao de uma sequncia de programas voltados para a PSM, ainda que minoritrios,
verifica-se um reconhecimento deste mecanismo como integrante dos circuitos superiores da
economia urbana.
Contudo, a distribuio da produo autogestionria, entre as UFs, no muda muito entre
os programas que vm se sucedendo, pois depende de uma organizao social preexistente, que
encontra dificuldades em difundir-se a partir dos estados e das cidades com maior histrico
de luta por moradia (Ferreira, 2012). Tais organizaes so encontradas, por exemplo, no Rio
Grande do Sul e em So Paulo, onde se encontram as principais lideranas dos movimentos
nacionais de luta por moradia. Mas so casos particulares, no podendo ser tomados como
caractersticos de todo o Brasil, apesar dos esforos na realizao de encontros nacionais sobre
o tema, promovidos por alguns dos movimentos sociais, ou, ainda, em funo da capacidade
organizacional promovida pelo CNC, desde 2004.
Conforme Camargo (2013), estaria presente uma ideia crescente de profissionalizao das
entidades, o que vem acarretando mudanas em sua organizao. H quem veja tal mudana
como necessria para aumentar a capacidade de canalizar os recursos do MCMV, o que deve
ser contemporizado e visto de uma perspectiva mais abrangente, no tomando um ou outro
depoimento como um reflexo do entendimento majoritrio. Pensar que a produo de habitaes via entidades e movimentos sociais se profissionaliza a ponto do produto ser igual ao
de mercado permite uma variedade de interpretaes. Para alm de uma primeira conotao
que poderia ser positiva, verificar que os produtos entregues pela produo capitalista so
massificados, com menores reas e localizaes mais distantes, traria uma conotao bastante
negativa para a produo social.
Historicamente, pode-se questionar se o tratamento das entidades de maneira similar ao das
empresas no seria uma maneira de esvaziar o social do arranjo desses agentes. Cabe, tambm,
lembrar a critica de Mineiro e Rodrigues (2012), quanto falta de distino em normativos
de trabalho social dos programas, uma vez que em modalidades autogestionrias cada uma
das famlias deveria se inserir como um agente do processo, e no como um mero beneficirio.
H tambm diferentes formas de organizao, o que sugere que haja diferentes interpretaes
de autogesto. Neste sentido, Lago (2012) identifica cinco combinaes que envolvem formas
autogestionrias de produo da moradia, sendo que nenhuma envolve cooperao integral
na idealizao, na gesto e na execuo das obras. Outro aspecto que se afasta da cooperao
a ausncia de cooperativas de trabalhadores, o que demonstra que faltam articulaes no
processo produtivo no setor.
Por fim, talvez a maior fragilidade da PSM esteja relacionada posse da terra. H relatos
frequentes da disputa desigual das entidades organizadoras com outros atores mais capitalizados,
restando s entidades as sobras do mercado fundirio, o que se traduz em localizao mais
perifrica dos empreendimentos que as entidades esperariam a princpio (Wartchow, 2012).
202
importante ressaltar que essa questo j vem sendo tratada pela poltica habitacional,
uma vez que o MCMV-E inclui modalidades de contratao direta com a entidade organizadora, para aquisio de terreno, servios preliminares e mesmo produo habitacional.
Verifica-se forte utilizao destas modalidades em locais onde o preo dos terrenos maior,
como na Regio Metropolitana de So Paulo.19 Contudo, o uso dessas modalidades ainda
est condicionado futura contratao com os beneficirios finais, momento em que a EO
deixa de ser sua substituta. Um avano, neste caso, seria a manuteno desta entidade como
sujeito do processo: um caminho possvel e integrante da agenda recente do movimento
de moradia chegaria propriedade coletiva dos conjuntos habitacionais produzidos.20
Trata-se, inclusive, de proposta j apresentada no mbito do CNC, cuja utilizao dependeria
da existncia de bases e motivaes sociais, bem como da utilizao de novas formas de garantia
dos financiamentos, desde que a prpria EO viesse a ser constituda apenas pelos moradores.
Entende-se que este seria o advento de um verdadeiro crdito solidrio, em contraposio aos
programas autogestionrios do perodo recente.
Para que isso possa acontecer, claro que as bases necessitaro ser construdas e outro
eixo da poltica habitacional dever ser reforado, capacitando as entidades para operarem em
bases realmente autogestionrias, priorizando-se, por exemplo, propostas de produo habitacional em que a cooperao esteja mais presente na execuo das obras.
Compreende-se que inovaes no marco fundirio tambm podero trazer novas possibilidades e modalidades, incluindo-se a doao de terrenos ao FDS, como j est institudo
nas operaes do MCMV com recursos do FAR. Tambm caberia cogitar a retomada de
regimes de arrendamento, entendendo-se que as entidades, pelo menos aquelas com vnculos
mais fortes e histricos ao movimento, tero boa aceitao desse regime cabe lembrar que
j em 2003 a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP) apresentou ao MCidades uma
proposta de adaptao do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) para a autogesto
(Mineiro e Rodrigues, 2012).
Em suma, h ainda um espao para mudanas, que merece ser ocupado, de modo que
as formas autogestionrias de produo da moradia possam contribuir para um processo mais
completo de produo (social) do espao urbano.
4.2 Servio de locao social
Servio de locao social foi o nome dado no CNC proposio de poltica feita a partir de
debates sobre nus excessivo com aluguel e localizao de empreendimentos habitacionais para
baixa renda em reas centrais, sobretudo a partir da reforma de imveis vazios ou subutilizados.
19. O valor total de selees e contrataes diretas com as entidades organizadoras (EOs) chega, conforme a posio informada pelo MCidades, em
8 de abril de 2014, a R$ 1,733 bilhes, em comparao com os cerca de R$ 688 milhes de selees e contrataes com pessoas fsicas.
20. Para a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP, 2014), a propriedade coletiva faz com que a famlia no [seja] proprietria de sua casa,
mas de toda a sua comunidade.
203
A partir de 2008, consolida-se em parte do MCidades21 e do CNC o entendimento de

que h falta de linhas de investimentos e de aes e programas, com objetivo especfico de
reabilitao de imveis e localizao central. Este entendimento foi construdo ao longo dos
anos em que o MCidades se viu diante de inmeras demandas sociais para recuperao de
imveis em centros urbanos, com fins de moradia, fazendo frente a trs grandes questes: o
grande nmero de imveis vazios e subutilizados nas reas centrais, muitos deles pblicos; a
deteriorao dessas reas por conta da degradao do seu patrimnio edilcio; e a necessidade
de prover habitao prximo aos empregos, contribuindo para a qualidade de vida das famlias
e para a reduo dos deslocamentos cotidianos.
Como primeira consequncia de debates e presses que vinha sofrendo parcela do MCidades,
em dezembro de 2008, foi realizado o Seminrio Internacional de Locao Social,
com a presena de cinco pases (Frana, Itlia, frica do Sul, Uruguai e Brasil) e exposies
de gestores, consultores, lideranas de movimentos sociais e empresrios.
Aps a realizao do seminrio, e ao longo de todo o primeiro semestre de 2009, foram
realizadas diversas reunies entre o MCidades, os movimentos sociais, os gestores de municpios
e estados, o CNC e os outros ministrios, com o objetivo de elaborar uma proposta de
programa/ao de locao social.
Surge desse histrico o Servio de Moradia Social, aprovado em resoluo recomendada
do CNC, em junho de 2009, que define o servio, d os princpios, objetivos, diretrizes e
formas de organizao e recomenda ao MCidades a criao de grupo de trabalho no mbito
do conselho para elaborar um programa especfico sobre o tema.
Esse grupo de trabalho foi criado em 2009 e formalmente continua ativo at a presente
data. Entretanto no h informaes de avanos efetivos que tenham acontecido desde ento.
Ainda assim, o tema da locao social no deixou de ser pauta de reivindicaes. Na reunio do
Comit Tcnico de Habitao do CNC, em 24 de julho de 2014, quando eram relatados os debates de recente encontro promovido pelo governo federal para discutir a reviso do MCMV, em
preparao de sua terceira fase, foram apresentadas propostas tanto de locao social quanto de
propriedade coletiva de empreendimentos. Nesta reunio, foi apontada que a locao social seria
inserida na terceira fase do MCMV, com o objetivo de atingir uma populao em vulnerabilidade
social, realizando a integrao com outras polticas sociais.
H, nessa forma de assumir o tema, uma restrio desse mecanismo apenas a pblicos
vulnerveis, revelando assim uma viso da locao social, sobretudo, como poltica de assistncia social, e no como poltica de moradia. Esta viso est, de certa maneira, expressa
no PL no 6.342, apresentado na Cmara dos Deputados em novembro de 2009, constituindo
atualmente a expresso mais terminada de uma poltica de locao social no pas. Entretanto,
21. Esse entendimento estava mais assentado nas reas de planejamento urbano, mobilidade e destinao de imveis pblicos, do que efetivamente
junto aos gestores da poltica habitacional do MCidades. Este fato to ou mais verdadeiro quando se analisam os objetivos de cada uma dessas
reas ou seja, os responsveis pela poltica habitacional estiveram sempre mais focados na produo de novas unidades habitacionais em regime
de propriedade plena.
204
para alm desta viso assistencialista, o PL no 6.342 trata de tema distinto do originalmente
pensado e consolidado pelo Executivo, uma vez que assume como base de sua organizao o
quadro normativo da Lei do Inquilinato, com as restries que isto implica.
O entendimento que se quer clarear, acerca da locao social, supera a confuso entre
uma poltica habitacional e uma poltica assistencial ou emergencial, que o caso do chamado
bolsa aluguel, um benefcio temporrio, destinado a estratos especficos e sob condicionantes,
seja em funo de desastres naturais, seja em funo da necessidade de realocao por conta
de obras etc.
Em linhas gerais, locao social consiste em um programa ou ao de Estado, podendo
haver parceria com o setor privado, para viabilizar o acesso moradia por meio de pagamento
de taxas e/ou aluguel. Estes pagamentos podem ser ou no subsidiados, de maneira direta
(oramento) ou indireta (contribuies e diferentes taxas cobradas num parque locatcio), sem
haver a transferncia de propriedade do imvel para o beneficirio. Locao social refere-se a
um servio, ofertado a beneficirios finais, sendo necessria a definio do pblico-alvo para
a configurao exata tanto dos benefcios quanto dos subsdios que os assegurem.
Ressalta-se o carter inovador, nos padres brasileiros, do entendimento da moradia
como um servio. As polticas habitacionais e o mercado de imveis residenciais no Brasil
tratam historicamente a habitao exclusivamente como bem de consumo e distinto: imvel,
indivisvel, multidimensional e durvel, (...) um bem essencial na promoo de condies
de vida digna da populao. (...) um alto investimento, sendo muitas vezes o ativo de maior
valor de posse de uma famlia, conquistado durante longos anos (Nadalin e Balbim, 2011).
Um resultado direto da expanso frequente das fronteiras das cidades foi o surgimento
de um parque imobilirio vazio, subutilizado e especulativo, que, somado s transformaes
econmicas no territrio, resultou no esvaziamento de reas urbanas consolidadas e proporcionou a perda de populao e a diminuio das atividades formais de trabalho. Em 2006, a
Fundao Joo Pinheiro contabilizou um total de 5 milhes de domiclios como imveis vagos.22
Desde 2003, foram empreendidos esforos, no mbito do governo federal, por meio
da edio de medidas provisrias, da instituio de grupos de trabalho interministeriais e do
aprimoramento do marco jurdico, para a disponibilizao de parte do estoque imobilirio
pblico vazio em reas urbanas, constitudo em 2009 de cerca de 600 mil imveis do patrimnio
da Unio e 5.541 imveis do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), para programas
habitacionais de interesse social.
Tais esforos tm sido insuficientes para viabilizar empreendimentos de baixa renda.
Isto acontece, em parte, devido ao alto preo da terra no entorno, que eleva o valor de aquisio
do imvel em funo das avaliaes que so feitas, preferencialmente pelo mtodo comparativo; e, em parte, em razo do volume dos investimentos necessrios para a recuperao
22. Do total, 87,9% estariam em condies de serem ocupados (Brasil, 2009). Em 2010, a Fundao Joo Pinheiro informou a existncia de 4,66
milhes de domiclios vagos em reas urbanas, mas sem especificar quantos esto em condies de ser ocupados. Ver o aplicativo da Fundao Joo
Pinheiro Dficit Habitacional Municipal no Brasil 2010.
205
e a adequao de imveis em pssimo estado, inviabilizando a produo de unidades pelos

valores mximos estabelecidos pelos programas habitacionais existentes, sem falar das
dificuldades de regularizao documental dos imveis.
Entretanto, certo que, para a populao de baixa renda, a localizao central preponderante para o desenvolvimento de atividades econmicas. Segundo pesquisa realizada em 92
imveis encortiados de So Paulo (Kohara, 1999), 48% dos moradores iam trabalhar a p e
quase 75% gastavam menos de trinta minutos no trajeto para o trabalho, ainda que s expensas
do pagamento de alugueis excessivos.
O alto valor da terra, aliado necessidade de otimizao de gastos com deslocamento,
impulsiona o crescimento de um mercado de aluguel informal de alta rentabilidade. Mais uma
vez, cabe lembrar a grande participao do componente nus excessivo com aluguel no deficit
habitacional brasileiro. A anlise da evoluo dos dados sobre habitao nas PNADs 2007-2012
revela que o nus excessivo foi o nico componente que apresentou elevao no perodo, com
aumento aproximado de 30% em cinco anos (Lima Neto, Furtado e Krause, 2013).
Considerando que a populao mais atingida pela carncia de opes dignas de moradia se situa na faixa de renda familiar at trs SMs, destaca-se a necessidade de se desenhar
polticas pblicas que extrapolem a proviso de habitao via transferncia da propriedade.
Reitera-se aqui que a demanda a ser gerada pelo crescimento populacional estimado entre 2007
e 2023, para alm do deficit habitacional acumulado, exigir a produo de 27 milhes de
novas unidades, segundo o PlanHab. A locao social uma das alternativas que poderiam ser
consideradas, pois tem capacidade de recuperao do estoque imobilirio antigo, do patrimnio
histrico e de reabilitar territrios degradados, sem a necessidade de repassar ao beneficirio o nus
da aquisio da terra, e contribuir para a regulao do mercado formal e informal de aluguis.
Na formulao dessa poltica, a exemplo da importncia que o trabalho social adquiriu
na urbanizao de favelas no PAC (Balbim et al., 2013), essencial a integrao com as demais
polticas sociais, inclusive de desenvolvimento econmico e gerao de renda. Trata-se de tarefa
a ser executada pelos atores em nvel local a partir de oferta, pelos governos estaduais e federal,
no apenas de recursos financeiros, mas tambm de um repertrio de aes que possibilitem
a coordenao e a gesto da diversidade de polticas e agentes.
Tambm essencial a gesto da valorizao do solo pelos municpios, que deveria ser condicionalidade para acesso aos recursos federais. No entanto, tal condicionalidade se traduziu apenas
como diretrizes e o SNHIS tornou-se uma pea assessria na execuo da poltica liderada pelo
MCMV (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013). Outra possibilidade para ampliar o estoque
passa pela constituio de bancos de terras, apropriando-se de imveis localizados em reas
degradadas e/ou em situao de dvida fiscal.
Como retratado no organograma 1, um programa de locao social, a exemplo de um
efetivo programa de produo social da moradia, requer a reviso de vrios princpios h dcadas
norteadores das polticas pblicas no pas. Entretanto, nenhuma dessas propostas por si
206
revolucionria, no sentido de rompimento com os paradigmas colocados. Mecanismos de

acesso terra, para viabilizar a melhor localizao em qualquer dos casos apresentados, esto
regulamentados desde 2001 no Estatuto da Cidade, assim como seu principal norteador, que
a funo social da propriedade. Outro ponto extremamente importante para a proposta
do SMS, e que se soma de PSM, o necessrio reforo institucional das entidades sem fins
lucrativos, em suas diversas formas, e o papel que podem vir a exercer na estruturao de
novos fazeres na poltica habitacional.
ORGANOGRAMA 1
Proposta de organizao do Programa Nacional de Servio de Moradia Social

Programa Nacional de Servio de Moradia Social
Diretrizes/investimento/
financiamento
Articulao
federativa
Qualificao de
OS/capacitao
Recursos
Formao do
parque locatcio
Gesto dos
empreendimentos:
OGU/FNHIS
Contrapartidas
Pblico
FDS/patrimnio
histrico e isenes
internacionais
Privado
Alienao
CDRU
Fundo
garantidor
OS, OSCIP,
associaes etc.
Utilizao compulsria
Direito de superfcie/
contrapartida urbanstica
Aluguis
Fonte: debates do tema no CNC em 2009.

Coloca-se como desafio, enfim, construir em todos os setores da sociedade o entendimento de que a moradia, compreendida como parte integrante de uma rede social de apoio
populao, pode ser tambm um servio pblico, no qual o Estado deva ser o ator principal,
seja de forma direta, seja por meio de parcerias.
A poltica habitacional no Brasil, ao longo dos ltimos anos, vem se estruturando de maneira
bastante robusta, superando em volume a outra grande experincia de apoio produo
habitacional que este pas j viveu, com a atuao do Banco Nacional da Habitao nas dcadas
de 1960 e 1970 e em meados dos 1980. Contudo, h de se revelar que este esforo ainda no
cobre todos os grupos sociais e realidades urbanas apresentados no pas, deixando um sem
nmero de famlias margem da poltica habitacional, incorrendo no nus excessivo e na
coabitao para solucionar as suas necessidades de moradia.
207
O programa MCMV vem imprimindo uma lgica racionalizadora de todo o sistema de

produo habitacional, baseada na contratao de empreiteiras pelos bancos pblicos e na
entrega de unidades habitacionais como produtos que beneficiam as famlias, isoladamente.
Por sua vez, outras formas de produo se tornaram marginais no debate, ocasionando
prejuzos quelas famlias que necessitam de alternativas produo de grandes conjuntos
habitacionais perifricos.
Inmeros outros prejuzos tambm so causados ao conjunto de nossas cidades reforo
do processo de periferizao, acirramento do mercado imobilirio e imposio da necessidade
de realizao de mais e mais viagens cotidianas para ligar o local do emprego, do estudo etc.
ao distante local de moradia , sem contar que se perdem oportunidades de inovao, que
poderiam estar sendo gestadas em formas alternativas de acesso moradia.
Fica explcito que duas questes maiores deveriam ser enfrentadas para o aprimoramento da
poltica habitacional: o papel da sociedade civil na produo habitacional e o regime de posse
da moradia. Assim, foram apontadas neste captulo formas de acesso moradia que relativizam
tanto a produo exclusivamente capitalista, quanto o acesso propriedade como garantia da
habitao. Das formas autogestionrias de produo, passando pela propriedade coletiva, at se
pensar em moradia como um servio, e no como um bem, h espao para diversas inovaes
na poltica habitacional, que atingiriam grupos excludos do atendimento nos padres atuais.
Destaca-se que as propostas aqui endereadas a essas questes no necessitam ser vistas
isoladamente; ao contrrio, poder-se-ia buscar uma variedade de arranjos, de modo a utiliz-las
de modo combinado e, ainda, obtendo-se os benefcios caractersticos de cada uma.
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209
Parte III
ESTADO BRASILEIRO
CAPTULO 9
DEZ ANOS DE REFORMAS NA JUSTIA: RESULTADOS E DESAFIOS

Alexandre Samy de Castro1
Alexandre dos Santos Cunha2
1 INTRODUO
Em abril de 2003, o presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva declarou, com
relao Justia brasileira, que preciso saber como funciona a caixa-preta desse Poder
que se considera intocvel. A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) havia consolidado
um modelo de separao de poderes que garantia plena independncia judicial, mas no
havia avanado significativamente no sentido de enfrentar o cenrio de crise abrangente
do sistema, que se manifestava, desde os anos 1970, em morosidade, perda de credibilidade
e baixos nveis de acesso Justia, entre outros problemas. Nesse contexto, difundiu-se a
percepo acerca da necessidade de construir mecanismos de responsabilizao ou controle
social sobre o Poder Judicirio.
Originalmente apresentada em 1992, a Emenda Constitucional (EC) no 45, denominada
de Reforma do Judicirio, recebeu aprovao do Poder Legislativo apenas em dezembro
de 2004.3 Alm da alterao constitucional, o processo de reforma veio acompanhado de
uma srie de pactos de Estado, envolvendo todos os poderes da Repblica, como meio
para a resoluo dos principais problemas identificados. Os eixos do I Pacto Republicano,
celebrado em 2004, eram: i) implementao da reforma constitucional do Poder Judicirio;
ii) simplificao do sistema recursal e dos procedimentos processuais; iii) ampliao da
Defensoria Pblica e melhoria do acesso Justia; iv) reduo do impacto provocado pelas
aes de execuo fiscal sobre a carga de trabalho do Poder Judicirio; v) reduo do tempo
necessrio ao pagamento de precatrios judiciais; vi) ao conjunta no combate a graves
violaes contra os direitos humanos; vii) ampliao dos nveis de informatizao do sistema de
Justia; viii) produo de dados e indicadores estatsticos essenciais ao planejamento do sistema;
e ix) coerncia entre a atuao da administrao pblica e as orientaes jurisprudenciais
j consolidadas nos tribunais (Brasil, 2004).
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
3. Destacam-se no mbito da reforma constitucional de 2004: a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e do instituto da smula vinculante;
a federalizao dos crimes contra os direitos humanos; o fortalecimento do juzo arbitral; a previso de criao de varas agrrias; a instituio da
repercusso geral como critrio de admissibilidade ao recurso extraordinrio; a garantia do princpio da eficincia e a outorga do direito celeridade
processual; a previso de proporcionalidade entre o nmero de processos em tramitao, populao atendida e quadro de magistrados; a distribuio
de processos imediatamente aps sua propositura; a extino do recesso judicial e a manuteno ininterrupta das atividades do sistema de Justia;
e a obrigatoriedade de o Estado manter defensorias pblicas autnomas, funcional e administrativamente.
Reforando o enfrentamento a esses desafios, o II Pacto Republicano, contratado em

2009, procurava coordenar esforos com o objetivo de: i) garantir acesso universal Justia,
especialmente aos mais necessitados; ii) aprimorar a prestao jurisdicional, mormente pela
garantia do princpio constitucional da razovel durao do processo e pela preveno de
conflitos; e iii) aperfeioar e fortalecer as instituies de Estado para ampliar a efetividade do
sistema penal no combate violncia e criminalidade, por meio de polticas de segurana
pblica combinadas com aes sociais e proteo dignidade da pessoa humana (Brasil, 2009).
Aps dez anos de reformas normativas e institucionais de vulto, importante avaliar os
resultados dessa experincia. Qual a efetividade dessa sequncia de reformas institucionais?
Em que pontos a Justia avanou, estagnou ou retrocedeu? Que mudanas sociais e polticas,
exgenas Justia, impactaram a demanda pela garantia de direitos, ao longo dessa trajetria?
Em recente pesquisa de opinio realizada pelo Ipea (S e Silva, 2011), h indcios
de que muitos dos problemas apontados permanecem sem soluo efetiva. Em uma escala de
zero a dez, a nota mdia atribuda pela populao ao Poder Judicirio brasileiro foi de 4,5.
Alm disso, a pesquisa conclui que
a populao brasileira apresenta uma avaliao bastante crtica da Justia, revelada tanto por uma nota geral
abaixo do ponto mdio da escala, quanto por avaliaes de dimenses especficas em quesitos de rapidez,
facilidade no acesso, custo, qualidade e Justia das decises, honestidade e punio da corrupo interna
e imparcialidade, com o tratamento igualitrio de todos os cidados; e essa percepo , em princpio,
generalizada na populao e tende a ser mais intensa junto aos que j foram autores de ao na Justia.
No mesmo sentido, os relatrios produzidos anualmente pelo Banco Mundial, denominados

Doing Business Reports, e que comparam internacionalmente diferentes aspectos da regulao
de negcios, inclusive a atuao da Justia, sugerem que, entre 2006 e 2011, os indicadores
de cumprimento judicial de contratos no Brasil sofreram importantes pioras, tanto quanto ao
nmero de procedimentos necessrios (que aumentou de 25 para 45) quanto ao tempo mdio
de durao (que passou de 546 para 616 dias).
Diante desse quadro, os objetivos deste captulo so:
1) Apresentar um levantamento dos principais eixos de reforma judicial.
2) Apresentar evidncias macro, com base nos dados produzidos pelo Conselho Nacional
de Justia (CNJ), sobre alguns resultados das reformas.
3) Discutir resultados obtidos em cada um dos principais eixos, do ponto de vista da economia
poltica das reformas. Esta discusso ser baseada em heurstica, ou mecanismos de
economia poltica debatidos pela literatura internacional (Santiso, 2003a; Sadek, 2001).
Em sua primeira parte, o captulo parte de uma definio de reforma judicial, para em
seguida catalogar os principais eventos de reforma, ou seja, as alteraes normativas que
procuraram transformar a Justia. Sequencialmente, procede-se a uma anlise descritiva da
experincia de reforma judicial no Brasil, agrupando os eventos observados segundo eixos, tal
como proposto por Santiso (2003b): independncia, responsabilizao, eficincia e acesso Justia.
214
Dez Anos de Reformas na Justia: resultados e desafios
Em seguida, discutem-se algumas evidncias acerca da efetividade dessas reformas para cada um
dos eixos propostos, procurando apreender o que dizem os nmeros e as anlises, quantitativas
ou qualitativas, com relao ao tema.
2 REFORMAS DO PODER JUDICIRIO: CONCEITO, CARACTERIZAO E RESULTADOS
Para os fins deste captulo, adota-se um conceito restrito de reforma judicial, que se limita
ao conjunto de reformas normativas associadas organizao da Justia e dos procedimentos
judiciais. Existem conceitos mais abrangentes, envolvendo aspectos como novos paradigmas
de polticas pblicas, mudanas institucionais ou mudanas regulatrias. Esta conceituao
mais abrangente frequentemente recebe o nome de reforma do Estado de Direito.4
Outra dimenso importante a ser includa entre as possveis reformas judiciais a da jurisprudncia.
A transformao dos entendimentos jurisprudenciais de tribunais superiores pode ser to
ou mais relevante que mudanas legislativas, impactando tanto a demanda por prestao
jurisdicional quanto a eficincia e a qualidade do servio.
Entre as reformas judiciais executadas no Brasil e voltadas para ganhos de eficincia e
ampliao do acesso Justia, so ressaltadas as que compem as tabelas 1 e 2.
TABELA 1
Reformas judiciais no Brasil: eixo da eficincia/gesto (2004-2014)

Evento
Norma
Cria o CNJ
EC no 45/2005
Altera o recurso de agravo
Lei no 11.187/2005
Altera o procedimento de execuo dos ttulos judiciais
Lei no 11.232/2005
Altera a interposio de recursos e o saneamento de nulidades processuais
Lei no 11.276/2005
Altera o julgamento de recursos repetitivos
Lei no 11.277/2006
Altera diversos procedimentos para ampliao da celeridade processual
Lei no 11.280/2006
Altera o procedimento de execuo de ttulos extrajudiciais
Lei no 11.382/2006
Regulamenta a smula vinculante
Lei no 11.417/2006
Regulamenta a repercusso geral
Lei no 11.418/2006
Regulamenta o Processo Judicial Eletrnico
Lei no 11.419/2006
Permite realizao extrajudicial de inventrio, partilha, separao e divrcio
Lei no 11.441/2007
Torna obrigatrio o depsito recursal para interposio de agravo de instrumento, na Justia do Trabalho
Lei no 12.275/2010
Cria o Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas (SINESP)
Lei no 12.681/2012
Altera a interposio de recursos na Justia do Trabalho
Lei no 13.015/2014
Projeto de novo Cdigo de Processo Penal (CPP)
Em discusso
Projeto de novo Cdigo de Processo Civil (CPC)
Em discusso
Fonte: Diest/Ipea.
4. Enfoque semelhante ao adotado por Ungar (2002), que considera as reformas judiciais em um contexto global de governana do Estado, na qual
o paradigma da ordem pblica resultaria no Estado cumpridor da lei. Exemplos desses elementos no judiciais seriam a polcia, o sistema prisional,
o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica.
215
TABELA 2
Reformas judiciais no Brasil: eixo do acesso Justia/estrutura do Poder Judicirio (2004-2014)

Evento
Norma
Cria o CNJ
EC no 45/2005
Expande a interiorizao da Justia Federal, com nfase nos juizados especiais federais
Lei no 12.011/2009
Estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
Lei no 12.529/2011
Cria o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
Lei no 12.594/2012
Cria quatro novos tribunais regionais federais
EC no73/2013
Expande a Defensoria Pblica
EC no 80/2014
Fonte: Diest/Ipea.
A implantao do CNJ representa um grande desafio no sentido do aprimoramento

da gesto, do planejamento e da responsabilizao da Justia. Contudo, a partir de 2005,
desencadeou-se uma sequncia de reformas processuais importantes, baseadas na premissa
de que o sistema recursal era bastante complexo, imprevisvel e contribua decididamente
para a morosidade judicial. Em grande parte, essas reformas resultam da necessidade de
regulamentar a EC no 45/2004. Assim, vm acompanhadas de um conjunto de medidas
que procuram ampliar o acesso Justia, sem perder de vista a necessidade de melhorar
a eficincia. Afinal, mudanas que redundem em melhores ndices de cumprimento de
direitos podem reduzir demandas judiciais; e inovaes institucionais, como a criao dos
juizados especiais, podem elevar a capacidade de atendimento aos jurisdicionados, inclusive
a custos mais baixos.
O grande desafio para mensurar os impactos das reformas judiciais consiste em traar
um cenrio contrafactual para os principais indicadores do sistema. Em outras palavras,
isto significa verificar como teria se comportado a Justia, caso as reformas no tivessem
ocorrido. Este texto no apresenta cenrios contrafactuais s reformas, que requerem uma
anlise desagregada dos dados, separando os indicadores por tribunais e por instncias em
um grau de detalhamento difcil de atingir, dada a precariedade das bases de dados existentes.
No entanto, se os indicadores agregados gerados atualmente pelo sistema no possibilitam
concluses definitivas, sem dvida indicam tendncias resultantes do conjunto de reformas
judiciais apresentado na seo 1.
Analisam-se aqui exclusivamente as tendncias macro recentes, a partir dos dados compilados pela srie Justia em Nmeros, elaborada pelo CNJ, relativas aos anos de 2004 a 2012.
Devido a mudanas metodolgicas importantes em diversos indicadores de alta relevncia,5
a tabela 3 apresenta valores estimados, notadamente para o perodo inicial das sries, entre
2004 e 2008. Logo, a interpretao dos indicadores deve ser realizada em termos de tendncias,
sem preocupao com variaes pontuais nas sries.
5. O conjunto de indicadores o mesmo desde a introduo da Resoluo CNJ no 15/2006, mas houve alteraes conceituais significativas a partir
de 2009, em especial com a adoo da Resoluo CNJ no 76/2009. As principais mudanas foram: i) o indicador despesas do Poder Judicirio
passou a incluir restos a pagar; ii) existe hoje um maior detalhamento de despesas, da fora de trabalho e do quantitativo de magistrados;
iii) passou a existir uma subdiviso de indicadores de litigiosidade por classes (conhecimento e execuo; criminal e no criminal; fiscal e no fiscal);
iv) incluram-se dados sobre casos novos eletrnicos (Lei no 11.419/2006); v) excluram-se os recursos internos do cmputo dos casos novos
em 2o grau; vi) incluram-se as execues judiciais entre os casos novos de execuo no 1o grau; vii) casos pendentes, antes contabilizados
como pendentes de julgamento, passaram a ser contabilizados como pendentes de baixa; viii) o conceito de carga de trabalho passou a incluir
recursos internos e incidentes (novos e pendentes); e ix) a taxa de congestionamento passou a ser calculada com base no quantitativo de
processos baixados, em vez de sentenas, e com casos pendentes de baixa, em vez de casos pendentes de sentena. Para mais detalhes,
ver CNJ (2010, p. 13-16). As distores decorrentes da no incluso dos ttulos executivos judiciais entre os casos novos anteriores a 2009 so
atenuadas pelo fato de que, com a reforma de 2006 (Lei no 12.232/2006), a execuo da sentena passou a ser efetuada no mesmo processo
judicial de conhecimento, sem nova distribuio.
216
Em que pese o discurso sobre a carga de trabalho crescente do Poder Judicirio, o nmero
de casos novos por habitante cresceu a taxas bastante moderadas entre 2004 e 2012: 3,5% ao
ano (a.a.), na Justia Estadual; 1,1% a.a., na Justia Federal, e 2.2% a.a., na Justia do Trabalho.
Esse ritmo de crescimento consistentemente inferior ao do crescimento mdio da economia
brasileira durante o mesmo perodo, na casa dos 3,7% anuais. Trata-se, portanto, de um indicador que sugere que a demanda jurisdicional no Brasil encontra-se relativamente estabilizada
e no mais apresenta a trajetria explosiva que caracterizou o perodo imediatamente posterior
CF/1988, a qual alguns creditam a crise atualmente enfrentada pelo sistema.
Se a demanda vem crescendo em nveis relativamente modestos e previsveis, o indicador
de taxa de congestionamento registra quase estabilidade ao longo do mesmo perodo, ainda que
com vis negativo: a Justia Estadual foi capaz de reduzi-la em apenas 0,2% a.a., em mdia.
Nesse ritmo, levaria cerca de trs sculos para eliminar a taxa de congestionamento observada
no ano de 2012. Esse mesmo indicador, para a Justia Federal, apresenta queda anual mdia
de 0,6%, enquanto, na Justia do Trabalho, a diminuio anual mdia vem sendo de 0,4%.
As taxas de congestionamento presentes no ano de 2012 so bastante elevadas para os padres
internacionais, razo pela qual seria desejvel um ritmo de reduo mais acelerado.
TABELA 3
Indicadores de desempenho do sistema de Justia brasileiro (2004-2012)

Indicador
STJ
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Casos novos por 100 mil hab.
153,40
134,75
Magistrados por 100 mil hab.
0,02
0,02
Carga de trabalho, por magistrado
17.506
Casos pendentes de baixa
316.317
Casos novos por magistrado
8.942
7.921
Sentenas por magistrado
8.846,68
6.955
10.519
Sentenas/casos novos
77,78
132,81
Taxa de congestionamento (%)
56,65
51,51
Despesa por sentena (R$)
2.653
3.899
2.618
Processo judicial eletrnico (%)
54,34
70,40
Execues fiscais (%) (pendentes)
0,00
0,00
0,00
7.917
8.251
8.898
9.630
9.254
9.153
9.650
10.331

4,2
7,8
8,2
3,8
-7,4
-1,1
5,4
7,1
5,36
5,66
5,79
6,03
5,86
5,91
6,08
5,96
6,17
4.897
5.575
6.011
5.734
6.766
5.795
5.747
6.058
6.025
13,8
7,8
-4,6
18,0
-14,4
-0,8
5,4
-0,5
33.246.589 42.895.461 48.327.692 45.896.982 56.212.420 47.834.953 49.177.650 50.864.885 52.018.720

-
TJ
9.992
0,02
29,0
12,7
-5,0
22,5
-14,9
2,8
3,4
2,3
1.478
1.458
1.538
1.597
1.706
1.566
1.506
1.620
1.676
1.091
1.179
1.252
1.280
1.381
1.543
1.430
1.430
1.423
8,0
6,2
2,3
7,9
11,7
-7,3
0,0
-0,5
80,82
81,37
80,18
81,00
98,48
94,96
88,31
84,94
73,79
74,60
-
-1,47
-0,21
0,82
-0,96
-0,55
2,04
-0,46
-0,55
1.100
1.104
1.130
1.172
1.243
1.208
1.441
1.610
1.843
0,4
2,4
3,7
6,0
-2,8
19,3
11,7
14,5
12,68
7,03
0,55
-1,19
0,82
17,48
-3,52
-6,65
-3,38
73,13
72,92
73,75
72,78
72,23
74,27
73,81
73,26
4,13
5,43
10,23
43,46
42,38
42,33
42,76
(Continua)
217
(Continuao)
Indicador
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
42
379
1,71
1,64
52
258
93.010
84.723
24,29
231,25
28,57
133,55
117,64
57,75
40,90
53,62
37.658
9.550
% processo judicial eletrnico
0,77
0,00
% execues fiscais (pendentes)
1,62
2,33
TRE Sentenas por magistrado

-4,9
-12,4
14,5
-2,8
19,4
-6,6
7,3
-5,6
0,65
0,70
0,72
0,79
0,78
0,85
0,97
0,90
0,88
6.843
7.413
7.069
7.914
6.789
6.685
5.831
6.475
6.556
8,3
-4,6
12,0
-14,2
-1,5
-12,8
11,0
1,2
5.321.452 6.867.057 7.127.781 8.759.076 7.336.191 7.570.135 7.781.787 7.974.534 8.122.273

-
29,0
3,8
22,9
-16,2
3,2
2,8
2,5
1,9
2.353
2.086
1.774
1.861
1.825
2.009
1.632
1.884
1.817
1.910
1.965
1.861
1.812
1.688
1.672
1.549
1.734
1.751
2,9
-5,3
-2,6
-6,8
-1,0
-7,3
11,9
1,0
97,35
92,50
83,23
94,93
92,02
96,35
TRF
81,19
94,20
104,90
13,01
10,70
-7,55
-4,85
-9,27
11,71
-2,91
4,33
70,09
67,25
65,86
65,14
66,68
67,55
68,55
68,43
65,34
-2,85
-1,39
-0,72
1,54
0,87
1,00
-0,12
-3,09
1.303
1.386
1.650
1.749
2.104
2.265
2.260
2.258
2.385

7,6
-0,2
-0,1
5,6
6,4
57,38
66,09
63,24
62,26
19,0
6,0
20,3
37,23
37,87
37,78
39,34
1.707,86 1.896,27 1.874,11 1.966,12 2.036,11 1.801,11 1.744,50 1.889,14 1.989,74

-
11,0
-1,2
4,9
3,6
-11,5
-3,1
8,3
5,3
1,44
1,48
1,54
1,64
1,66
1,66
1,63
1,66
1,68
2.205
2.305
2.157
2.217
2.353
2.086
2.121
2.162
2.189
4,5
-6,4
2,8
6,1
-11,3
1,7
1,9
1,2
2.661.415 2.787.830 2.699.668 3.059.341 3.539.241 3.198.970 3.283.704 3.260.773 3.253.098

-
TRT
2012
1.535,44 1.459,83 1.278,25 1.463,48 1.422,57 1.698,33 1.585,40 1.701,15 1.605,69
2011
4,7
-3,2
13,3
15,7
-9,6
2,6
-0,7
-0,2
1.187
1.282
1.217
1.201
1.228
1.082
1.067
1.140
1.188
1.207
1.178
1.151
1.178
1.216
1.024
1.112
1.173
1.153
-2,4
-2,2
2,3
3,2
-15,8
8,7
5,4
-1,7
91,88
94,57
98,08
99,05
94,60
104,21
102,90
97,09
101,67
-
-9,79
2,69
3,51
0,97
-4,46
9,61
-1,31
-5,81
49,61
51,57
52,49
50,01
47,82
49,85
47,95
47,04
46,80
1.702
1,96
0,92
-2,48
-2,19
2,03
-1,90
-0,91
-0,24
1.851
2.214
2.256
2.399
3.113
3.078
3.002
3.204
8,8
19,6
1,9
6,3
29,8
-1,1
-2,5
6,7
9,21
2,16
1,60
4,14
3,64
3,31
2,95
3,49
(Continua)
218
(Continuao)
Indicador
2004
2005
2006
2007
2008
82,16
82,35
88,27
0,01
0,01
0,01
0,01
13.460
13.757
13.882
14.644
206.089
214.360
204.988
212.097
4,0
-4,4
3,5
5.827
5.817
6.290
6.789
6.862
4.973
5.027
5.689
8.275
0,00
0,00
0,00

TST Sentenas por magistrado
2009
2010
2011
2012
94,50
8.207
6.280
6.299
7.229
140,84
107,96
100,15
106,48
54,29
38,63
53,03
57,89
54,53
54,29
-15,65
14,39
4,86
-3,36
3.627
3.521
3.278
3.159
2.593
3.003
3.956
3.888
3.761
Processo judicial eletrnico
45,28
99,92
99,95
0,00
0,00
0,00
Fonte: Diest/Ipea, a partir de CNJ 2005-2013.

Obs.: Superior Tribunal de Justia (STJ).
Tribunal de Justia (TJ).
Tribunal Regional Eleitoral (TRE).
Tribunal Regional Federal (TRF).
Tribunal Regional do Trabalho (TRT).
Tribunal Superior do Trabalho (TST).
Outro indicador de produtividade importante a taxa de atendimento da demanda,

calculada como a razo entre o nmero de casos concludos (baixados) e os casos novos
(entrados).6 Nesse quesito, os tribunais estaduais e federais apresentam reduo mdia anual
no perodo da ordem de 2% a.a., enquanto a Justia do Trabalho apresenta indicador prximo
estabilidade. Consequentemente, pode-se concluir que o aumento da produo dos tribunais
vem sendo suficiente para dar conta do aumento da demanda, sem avanar to significativamente
na eliminao do estoque acumulado de anos anteriores.
A tabela 4 apresenta os indicadores de recorribilidade interna e externa, tanto no primeiro
quanto no segundo grau de jurisdio. Em virtude das mudanas metodolgicas ocorridas ao
longo da srie histrica, so apresentados ndices apenas a partir do ano de 2009. De modo
geral, observam-se taxas elevadas de recorribilidade interna no segundo grau de jurisdio,
na ordem de 20% para as justias Estadual e do Trabalho, e de 30% para a Justia Federal.
As taxas de recorribilidade interna no primeiro grau de jurisdio so relativamente menores,
com ndices mais elevados para a Justia Federal e a Justia do Trabalho. As taxas de recorribilidade externa no primeiro grau de jurisdio so maiores que as internas, com destaque para
a Justia Federal, na qual atingem 18%. J as taxas de recorribilidade externa no segundo grau
de jurisdio so ainda maiores, sempre superiores a 30%. Os indicadores de recorribilidade
como um todo apresentam uma estabilidade relativa, sem tendncia de queda no perodo.
No que diz respeito s taxas de recorribilidade externa para tribunais superiores, percebe-se
a manuteno desse padro. Esse ndice reflete um conjunto de caractersticas do sistema de
6. O indicador apresentado na tabela 3 baseado na razo entre as sentenas (julgados) e os casos novos (entrados). Tal escolha justifica-se em virtude da
descontinuidade existente na srie histrica. Por essa razo, os autores calcularam uma estimativa do total de casos baixados, a partir do total de julgados.
219
Justia brasileiro, incluindo o uso protelatrio de recursos para prolongar o processo judicial,
sobretudo na fase de execuo; a ausncia de mecanismos efetivos para filtrar ou restringir a
admissibilidade de recursos; e a extrema dificuldade em uniformizar a jurisprudncia, comprometendo a previsibilidade e gerando incerteza jurdica. Como algumas das reformas judiciais,
entre as quais a criao da smula vinculante e da repercusso geral, tinham por objetivo precpuo
atacar diretamente esses problemas, era de se esperar que houvessem produzido algum efeito,
reduzindo os indicadores de recorribilidade. Os nmeros, no entanto, no indicam nenhuma
tendncia desse tipo; pelo contrrio, em vez disso, as taxas de recorribilidade mantm-se em
patamares elevados, em todos os ramos e esferas do Poder Judicirio.
Em princpio, tal quadro sugestivo de que as reformas judiciais que tinham por objetivo
reduzir a quantidade de recursos protelatrios, acelerar o trnsito em julgado e possibilitar a
execuo dos casos, aumentando a previsibilidade do sistema, no resultaram em melhorias
efetivas. Talvez se deva considerar que a excessiva nfase das reformas judiciais brasileiras na
restrio ao emprego do sistema recursal, sob o argumento de seu uso abusivo, decorra de um
erro de avaliao quanto ao problema. Tambm possvel que equvocos quanto ao desenho
das reformas tenham acabado por gerar efeitos indesejados. Assim, as restries quanto s
possibilidades de interposio de apelaes, por exemplo, so contrabalanadas pelo aumento
exponencial no quantitativo de agravos contra a negativa de seguimento da apelao, meramente substituindo um tipo de recurso por outro, sem reduzir a taxa de recorribilidade ou a
carga de trabalho dos tribunais. De toda forma, a inexistncia de dados, no perodo anterior
realizao da reforma, tornava quase impossvel um estudo cuidadoso sobre o problema, alm
de prejudicar significativamente as possibilidades de uma anlise atual dos impactos produzidos.
TABELA 4
Taxas de recorribilidade interna e externa

Tribunal
Indicador
2009
2010
2011
2012
Taxa recorribilidade interna no 1o grau
2,1
3,0
5,4
6,4
Taxa recorribilidade interna no 2 grau
20,9
21,8
20,9
20,4
Taxa recorribilidade externa no 1o grau
8,1
5,3
5,2
5,4
Taxa recorribilidade externa no 2 grau
33,4
28,3
26,9
22,3
0,7
1,5
6,4
15,1
3,4
15,2
12,0
32,9
TJ
TRE
5,6
6,6
7,1
6,9
26,9
29,4
32,5
32,7
17,7
16,5
19,0
18,0
Taxa recorribilidade externa no 2 grau
31,2
44,4
34,7
39,6
13,4
13,0
13,2
14,3
20,1
19,1
20,4
20,7
nd
nd
nd
nd
40,1
48,7
50,4
57,6
TRF
TRT
Fonte: Diest/Ipea, a partir de CNJ 2010-2013.

Obs.: nd = no disponvel.
220
Considerando a grande demanda jurisdicional e os nveis presentes de produtividade, uma

varivel de estado importante para avaliar a sade do sistema de Justia o estoque de casos
pendentes de baixa, ou seja, de processos que, ao final do ano, restam pendentes de concluso.
Os nmeros sugerem que o estoque vem crescendo em ritmo acelerado, especialmente nas justias
Estadual (6,6% a.a.) e Federal (6,2% a.a.), enquanto na Justia do Trabalho, o crescimento vem
sendo menor, na ordem de 2,8% a.a. Em suma, embora a demanda jurisdicional agregada venha
crescendo abaixo do ritmo da economia e do oramento dos tribunais, a oferta de prestao
jurisdicional no tem sido capaz de acompanh-la. Alm disso, os dados disponibilizados no
apresentam qualquer nmero acerca da durao mdia dos processos judiciais, dificultando a
aferio do cumprimento de uma garantia constitucional.
O argumento usual, de que no h magistrados suficientes para atender ao crescimento
da demanda, bastante frgil. Segundo os dados produzidos pelo prprio Poder Judicirio, por
meio do CNJ, tanto a Justia Federal quanto a Justia do Trabalho apresentaram estabilidade
na carga de trabalho por magistrado, ao mesmo tempo em que a quantidade de sentenas por
magistrado apresenta tendncia estabilidade, com vis de baixa, j que a ampliao no quadro
de magistrados vem sendo proporcional ao aumento da demanda. Apenas a Justia Estadual
vem apresentando aumento na carga de trabalho, em torno de 3% a.a. Curiosamente, neste
ramo do Poder Judicirio, o aumento na carga de trabalho vem sendo acompanhado de uma
ampliao da produtividade dos magistrados mais ou menos da mesma ordem. Contudo,
como a Justia Estadual, com importantes excees, apresenta os piores indicadores relativos
de eficincia, nesse ramo da Justia que se podem obter mais facilmente ganhos de produtividade,
por meio da melhoria da gesto.
Outra medida comum de eficincia o custo unitrio do processo, calculado como a
despesa total do sistema de Justia, dividida pelo nmero total de casos baixados. O custo
unitrio do processo nos tribunais brasileiros vem crescendo nominalmente, em mdia, algo
como 7% a 8% ao ano. Este nmero significativamente superior taxa mdia anual de
inflao no perodo medida pelo ndice nacional de preos ao consumidor amplo (IPCA),
que se encontra em 5,5%.
Outros dois indicadores que merecem destaque so a proporo de processos eletrnicos
e de execues fiscais no total de casos pendentes de baixa. O primeiro desses indicadores
sugere um baixo grau de disseminao ainda do Processo Judicial Eletrnico, regulamentado
em 2006. Com exceo da Justia Federal, que apresenta taxa mdia superior a 60% para o
perodo compreendido entre 2009 e 2012, a Justia Estadual apresenta taxa mdia de 8%,
enquanto a Justia do Trabalho no ultrapassa os 4%. Por sua vez, as execues fiscais ainda
representam um peso considervel para as justias Estadual e Federal, representando algo
como 40% de todos os casos pendentes de baixa. Esses nmeros sugerem que dois importantes
gargalos do sistema de Justia, identificados ainda no sculo passado e que foram objeto de
reformas judiciais e aes especficas, ainda encontram-se pendentes de uma soluo efetiva.
Finalmente, e tendo-se em conta as diversas reformas judiciais da execuo, empreendidas
entre 2005 e 2006, ainda no se observam quedas substanciais nas taxas de congestionamento
da fase de execuo, tampouco qualquer tendncia convergncia entre estas e as taxas de
congestionamento da fase de conhecimento.
221
Evidentemente, diversos aspectos fundamentais, tanto da dimenso da eficincia

quanto da dimenso do acesso Justia, no se encontram refletidos nos dados disponveis
e aqui apresentados.
No que diz respeito eficincia, uma das mais importantes lacunas a ausncia de dados
sobre a durao mdia dos processos judiciais, segundo grandes classes e matrias processuais.
Estudos realizados pelo Ipea apontam que o tempo mdio de tramitao de uma ao de
execuo fiscal de oito anos e dois meses, enquanto uma ao em juizado especial cvel tem
uma durao mdia de trs anos e seis meses na Justia Estadual e um ano e oito meses na
Justia Federal (Cunha et al., 2011; Medeiros et al., 2012 e Aquino et al., 2012). Atualmente,
encontram-se em processo de avaliao pelo instituto os tempos mdios de tramitao das
diferentes espcies de aes criminais e trabalhistas. Entretanto, em virtude da inexistncia
de dados secundrios, a metodologia desenvolvida pelo Ipea para a gerao dessas informaes demanda a produo de dados primrios em campo, o que resulta em pesquisas longas,
onerosas e sempre retrospectivas, impedindo o monitoramento do desempenho do sistema.
Com relao ao acesso Justia, pouco se conhece sobre o quo acessvel a Defensoria
Pblica, a despeito de importantes contribuies advindas de pesquisa recentemente produzida
pelo Instituto (S e Silva et al., 2013). Igualmente, quase no existem informaes sobre a acessibilidade e a qualidade da advocacia dativa. Entretanto, recentes esforos de pesquisa ampliaram
o conhecimento disponvel sobre as condies de acesso aos juizados especiais estaduais, federais
e itinerantes (Medeiros et al., 2012; Aquino et al., 2012 e Medeiros et al., 2014).
Outra ressalva importante a de que o emprego de indicadores agregados, tal como o
realizado neste texto, encobre completamente significativas discrepncias de desempenho entre
tribunais, em especial no que diz respeito Justia Estadual (Castro, 2011) e aos diferentes graus
de jurisdio. Entretanto, o panorama sugere que o sistema de Justia ainda no se encontra
em uma trajetria sustentvel, no que pese o fato de que se encontra plenamente superado
o aumento explosivo de demanda conhecido imediatamente aps a CF/1988. A principal
razo para esta afirmao o acmulo contnuo de casos pendentes de baixa. Uma condio
imperiosa para a existncia de um equilbrio sustentvel ou estacionrio a estabilizao do
estoque de casos pendentes, preferencialmente com vis de baixa.
Diante da reconhecida heterogeneidade de desempenho entre esferas e ramos do Poder
Judicirio, emergem duas questes. Ser que uma convergncia dos padres de eficincia dos
tribunais na direo da fronteira da eficincia, ou seja, dos tribunais atualmente mais eficientes,
seria capaz de reconduzir o sistema ao equilbrio sustentvel? Ou ser que a sada desse caminho
explosivo a introduo de novas reformas processuais? A resposta provavelmente afirmativa,
em ambos os casos. Estudos recentes, como Castro et al. (2013), demonstraram que, se todos os
tribunais regionais federais alcanassem os mesmos padres de eficincia dos dois tribunais mais
eficientes, seria possvel equilibrar a Justia Federal. Igualmente, outros estudos, como Cunha
et al. (2011), vm apontando alteraes processuais pontuais que poderiam obter resultados
importantes na reduo do tempo mdio de durao e no custo unitrio dos processos judiciais.
Em ambos os casos, a adoo das reformas judiciais corretas requer a existncia de um sistema de
informao bastante superior ao que se tem hoje disponvel, por meio do CNJ, para viabilizar
a avaliao tanto da gesto dos tribunais quanto do impacto de eventuais reformas processuais.
222
3 ECONOMIA POLTICA DAS REFORMAS JUDICIAIS

Sem dvida, os pactos de Estado firmados em 2004 e 2009 refletem intenes de cooperao
entre os poderes da Repblica, com o objetivo de maximizar o bem-estar para toda a sociedade,
por meio de melhorias na eficincia, na responsabilizao e no acesso ao sistema de Justia.
Contudo, para que esse conjunto de intenes promova resultados efetivos, duas questes se
impem: a do desenho e a da implantao das reformas judiciais pretendidas. As duas fases
esto sujeitas a sofrer com a disparidade entre diagnsticos e, consequentemente, os mltiplos
desenhos possveis de reforma.
Ao longo deste sculo, uma extensa literatura se desenvolveu em torno economia
poltica das reformas judiciais na Amrica Latina. No caso brasileiro, destaca-se o trabalho
desenvolvido por Sadek (2001), para quem a independncia judicial e a separao de poderes
so clusulas ptreas constitucionais que vm se tornando um entrave importante ao controle
externo da Justia pela sociedade e tm dificultado a administrao e o planejamento do sistema.
As dificuldades em pactuar uma reforma refletem-se no longo tempo de tramitao da EC
no 45, derivada de proposio originalmente apresentada em 1992. Segundo seus autores, os
principais desafios enfrentados pela reforma judicial residiam em duas frentes: por um lado,
a eficincia e a gesto da mquina judiciria; por outro, o papel desempenhado pelo Poder
Judicirio no sistema de freios e contrapesos, no contexto da separao de poderes reviso
judicial e judicializao da poltica. Os autores enfatizavam, ainda, a ao de foras reacionrias,
que bloqueiam as reformas diante da expectativa de sofrer alguma perda no curto prazo.
Na origem do dilema intratvel de uma reforma judicial no Brasil encontra-se a dinmica histrica
da economia poltica: o apoio s reformas difuso e os ganhos se do no longo prazo, enquanto a
resistncia concentrada, e as perdas potenciais do-se no curto prazo (Geddes, 1994).
Entre as proposies da economia poltica das reformas judiciais, destacam-se duas. Santos
(2000) apresenta o dilema da reforma da seguinte forma: em geral, a reforma judicial no
conta com uma base social homognea e ativa, capaz de fornecer liderana, na esperana de
obter benefcios maiores do que seus custos. Por sua vez, Buscaglia (2000) identifica outros
entraves importantes s reformas: os maiores obstculos para uma reforma judicial efetiva na
Amrica Latina so os interesses corporativos do prprio sistema de Justia.
Ungar (2002) apresenta uma viso complementar sobre a economia poltica da reforma
judicial. Segundo esse autor, o controle das polticas pblicas pelo Poder Executivo e a
ineficincia do Poder Judicirio so, em um primeiro momento, fatores propulsores de
reformas estruturais. Contudo, subsequentemente, esses mesmos fatores impedem que
as reformas propostas tenham efetividade. Isto , a implantao das reformas esbarra em
incentivos polticos contrrios eficincia e boa gesto judicial.
Conforme Prillaman (2000), as reformas judiciais podem ser classificadas segundo seus
objetivos e sua estratgia de implantao. Os objetivos so independncia, eficincia, responsabilizao e melhoria do acesso ao sistema de Justia. Em contrapartida, as estratgias podem ser
a da abordagem simultnea ou sequencial. O autor demonstra que os objetivos de reforma no
necessariamente se reforam mutuamente, sendo possvel a ocorrncia de sinergias negativas,
no previstas na estratgia inicial.
223
A anlise dos nmeros apresentados na seo anterior demonstra que a reforma judicial
sequencial realizada no Brasil produziu resultados aqum dos inicialmente esperados.
Uma parte importante dos gargalos e deficincias do sistema, observados e descritos pela literatura
desde o final do sculo passado, ainda perduram. Logo, uma questo fundamental : por que
as melhorias em termos de gesto, transparncia e responsabilizao no se refletiram de forma
significativa na qualidade da prestao jurisdicional? E por que as reformas processuais no
lograram reduzir a morosidade do sistema?
As evidncias pontuais sobre a economia poltica nas reformas judiciais brasileiras so muitas.
Brevemente, sero analisadas as seguintes: a existncia de erros no desenho de algumas reformas;
os problemas de implantao enfrentados por algumas reformas; e alguns casos comprovados de
sucesso em termos de desenho e implantao.
No que diz respeito a erros no desenho de algumas reformas judiciais, vale observar um
conjunto de iniciativas j implantadas ou em implantao, em especial no que tange organizao da Justia. A oferta de servios judiciais em um pas federal e de dimenses continentais
como o Brasil nunca ser simples e sempre oferecer um imenso desafio administrativo.
Considerando-se o elevado custo de implantao e manuteno das estruturas, e as grandes
dificuldades polticas que advm de qualquer iniciativa de promover a desativao de unidades
j em funcionamento, deve-se ser absolutamente criterioso ao adotar estratgias de ampliao do
sistema. Entretanto, e embora houvesse clara necessidade de expanso, esta no vem baseando-se
em critrios como demanda potencial, eficincia ou equidade. Ao longo do processo de interiorizao da Justia Federal, por exemplo, atingiram-se resultados absolutamente dspares entre
as diferentes regies do pas. Em alguns estados, a Justia Federal encontra-se bastante presente
no territrio, em outros no. Ao mesmo tempo, a demanda das novas varas bastante
distinta, e a nfase pretendida na criao de varas exclusivas de juizado especial federal acabou
por no se materializar, muito embora neles se concentrem, hoje, a maior parte da demanda
tanto existente quanto potencial. Tal desequilbrio repetiu-se na aprovao recente da EC
no 73/2013, que prev a implantao de quatro novos tribunais regionais federais, em que pese
o fato de que os problemas de morosidade e restrio ao acesso dos cidados encontram-se
concentrados no primeiro, e no no segundo grau de Jurisdio. Nesses casos, os interesses do
prprio sistema em instalar-se em alguns locais em vez de em outros, bem como a diferena
de status existente entre os juzes de juizado especial, de vara ordinria e os desembargadores,
parecem ter exercido um papel mais importante na construo das estratgias adotadas, em
detrimento do interesse dos jurisdicionados.
Os problemas de erro de desenho repetem-se em algumas das reformas processuais.
Considerando o peso relativo que tem no sistema, bem como a literatura existente sobre
os desafios que precisam ser enfrentados, era de se esperar que houvesse nfase especial na
reforma da execuo fiscal, que responde por cerca de 40% dos casos pendentes de baixa na
Justia brasileira. Entretanto, as reformas aprovadas at o presente momento so meramente
pontuais, e concentram-se na ampliao da oferta de servios, por meio da criao de varas
de execuo fiscal ou da ampliao dos quadros de procuradores da fazenda, alm da reviso
224
de procedimentos administrativos j existentes ou da adoo de mecanismos alternativos de

cobrana extrajudicial de crditos fiscais de menor valor. Nesse campo, no resultou possvel
reunir as condies polticas necessrias para a execuo da reforma radical que se faz necessria,
talvez porque interesse ao Poder Judicirio manter um papel relevante na estrutura de
arrecadao tributria, ao mesmo tempo em que ao Poder Executivo no interessa assumir
um nus administrativo de tamanha envergadura.
Paradoxalmente, as condies polticas que faltam reforma radical necessria execuo
fiscal reuniram-se em torno elaborao de um novo CPC, que se encontra na iminncia de
ser aprovado pelo Congresso Nacional. Entretanto, e diferentemente do caso da execuo
fiscal, inexistem os dados e anlises que deveriam determinar qual o melhor sentido para
uma ampla reforma processual civil, razo pela qual se desconhecem quais poderiam ser
os ganhos ou prejuzos que resultariam de to importante esforo legislativo. Quando se
trata de uma iniciativa do prprio Poder Legislativo, talvez exista algum interesse poltico
em patrocinar uma reforma ampla nesse campo, mesmo que no se possa prever quaisquer
benefcios para a sociedade.
No que tange implantao das reformas judiciais, devem-se destacar os problemas que
vm sendo enfrentados pela mais importante organizao criada pela EC no 45. No exerccio de
sua misso constitucional, o CNJ tem conhecido dificuldades importantes na tarefa de produzir
e analisar dados sobre o sistema de Justia, em especial no que diz respeito a informaes
detalhadas sobre durao de processos judiciais e execuo oramentria dos tribunais. Por essa
razo, resta prejudicada a possibilidade de produo de bons diagnsticos para fins de novas
reformas, a realizao de estudos sobre o impacto daquelas j executadas, o planejamento do
sistema e a disseminao de melhores prticas de gesto. Igualmente, o novo modelo constitucionalmente pretendido para o sistema notarial e de registros pblicos, com o provimento
por concurso pblico, vem enfrentando notveis obstculos para sua implantao, em especial
como resultado da atuao dos setores diretamente beneficiados pelo sistema anterior.
Em contrapartida, o conjunto de reformas processuais empreendido entre 2005 e 2006
parece constituir um todo coerente, que poder produzir bons resultados no mdio e longo
prazo se no vier a ser superado pelo novo CPC, atualmente em tramitao. A implantao
fatiada das reformas, entretanto, prejudicou significativamente o impacto que poderia haver
exercido se elas houvessem sido adotadas simultaneamente. Igualmente bem-sucedida poder
ser a EC no 80/2013, que expande a Defensoria Pblica. Embora se trate de uma rara reforma
amparada em estudos empricos slidos, essa iniciativa depende de regulamentao pelos
estados, razo pela qual possvel que seu xito venha a conhecer variaes regionais relevantes.
Com relao aos eventos bem-sucedidos, um fator em comum parece ter sido a utilizao
do poder de agenda do Poder Executivo, privilegiando determinados eixos de reforma
do Estado. No caso das reformas processuais de 2005 a 2006, havia uma agenda positiva de
reformas microeconmicas, visando a uma melhoria sustentada no ambiente de negcios, que
contribusse para a elevao do empreendedorismo e da taxa de investimento na economia.
225
No caso da expanso das defensorias pblicas, a mudana tambm resultou de uma convico
poltica acerca da necessidade de garantir direitos fundamentais aos cidados, no contexto de
uma agenda presidencial clara a esse respeito.
Por fim, vale ressaltar um aspecto importante da tramitao do novo CPC. Segundo o
portal de notcias da Cmara de Deputados,
nos cerca de trs anos em que tramitou na Cmara, o projeto do novo CPC foi objeto de 15 audincias
pblicas em Braslia e 13 conferncias estaduais, que ouviram representantes das cinco regies brasileiras.
O projeto tambm ficou sob consulta pblica por meio do e-democracia, que registrou 25.300 acessos,
282 sugestes, 143 comentrios e 90 e-mails .7
Nesse caso, em que pese a ausncia de estudos empricos slidos, a sistemtica de implantao
exibe, ao menos, novos elementos de participao da sociedade, completamente ausentes em boa
parte das reformas anteriores.
Em resumo, o que a anlise dos indicadores macro do sistema de Justia aponta, aps a
implantao das reformas, a inexistncia de desvios significativos de trajetria. Essa aparente
ausncia de efeitos levanta algumas questes importantes: por que os evidentes ganhos de transparncia e responsabilizao no se refletem nos indicadores do sistema? Ser que se deixou de
aplicar alguma reforma essencial? Ser que a aparente inefetividade das reformas se deve mais a
problemas no desenho ou em sua implantao?
A anlise dessas questes remete aos modelos de economia poltica de qualquer reforma
institucional. As mudanas constitucionais e institucionais da primeira metade da dcada
abriram caminho para uma srie de reformas infraconstitucionais. Consequentemente, deve-se
discutir a consistncia destas ltimas mudanas, no que diz respeito ao alinhamento aos
objetivos estabelecidos pelos pactos de Estado.
O argumento de que a economia poltica das reformas judiciais gera resultados por vezes
contraditrios relativamente comum na literatura internacional, que costuma explicar o
fenmeno com base nos seguintes argumentos: i) existncia de restries institucionais prvias,
que geram obstculos implantao das reformas; ii) desalinhamento entre os incentivos dos
distintos Poderes da Repblica; iii) execuo fatiada das reformas que competem a diferentes
atores, sem garantias de consistncia intertemporal ou de adoo na sequncia correta;
e iv) interferncia de grupos de presso, especialmente de carter corporativo, das organizaes
diretamente atingidas pelas reformas. Uma discusso da economia poltica das reformas consiste
em identificar quais dos mecanismos consagrados pela literatura internacional interferiram
sobre cada um dos eixos da reforma judicial.
Independentemente de quaisquer avaliaes conclusivas acerca do processo de reformas
judiciais no Brasil, o que a experincia indelevelmente demonstra a completa ausncia de
mtodos sistemticos de avaliao de impacto. Esse um problema cultural, na medida em
que o prprio desenho das reformas baseia-se em pressuposies tericas ou diagnsticos muito
pouco rigorosos. A produo de estudos sobre o funcionamento do sistema de Justia baseados
em dados empricos poderia reduzir significativamente os custos de transao quando da
negociao das reformas, reduzindo na margem o poder de influncia de grupos de interesse.
7. Ver: <http://goo.gl/sVhUdR>.
226
4 CONCLUSO
Este captulo prope um debate acerca dos resultados obtidos por um conjunto de mudanas
normativas ocorridas ao longo dos ltimos dez anos, orientadas reforma judicial, com o
aperfeioamento da gesto, da eficincia, da responsabilizao e do acesso Justia no Brasil.
Ainda que a avaliao do impacto das mudanas normativas requeira dados bastante
mais pormenorizados que os atualmente disponveis, alm da construo de contrafactuais, os
indicadores macro do sistema, disponibilizados pelo CNJ, fornecem evidncias importantes
sobre a eficcia das reformas judiciais empreendidas. Nesse sentido, os nmeros apresentados apontam para ganhos pouco expressivos, especialmente do ponto de vista da eficincia.
Em que pese o retorno da trajetria de crescimento da demanda para um patamar administrvel
e previsvel, a Justia ainda no logrou estabilizar o estoque de casos pendentes de baixa. Mais
que isso, os dados do CNJ e outros estudos e anlises quantitativas e qualitativas sugerem que
muitas das dificuldades identificadas no incio do sculo ainda perduram, enquanto outras at
mesmo se agravaram.
Embora de escopo abrangente e superficial, a discusso proposta neste captulo sugere que
existe uma necessidade concreta de evoluo dos indicadores existentes. Muitas das reformas
judiciais empreendidas sequer foram avaliadas quanto a sua efetividade. Tal recomendao
torna-se especialmente urgente quando se est diante da iminente aprovao de um novo
CPC, (Projeto de Lei do Senado no 8.046/2010). Os dados macro do sistema, tais como os
que so disponibilizados pelo CNJ, permitem uma viso geral dos grandes agregados, mas
no permitem a realizao de anlises confiveis sobre os impactos efetivos e muito menos
a elaborao de projees. Nem mesmo reformas teoricamente muito bem desenhadas,
como as reformas processuais executadas entre 2005 e 2006, podem ser avaliadas sem
que se produzam microdados de qualidade. No se deve subestimar a necessidade de construir bases de informao que permitam a avaliao de impactos futuros de qualquer nova
reforma judicial. Exemplo extremo dessa escassez de nmeros a ausncia de estatsticas
por tribunal, acerca do tempo mdio de durao dos processos judiciais na primeira instncia, por classe e matria processual e que poderiam ser geradas automaticamente e em
tempo real por qualquer sistema informatizado de acompanhamento processual, desde que
estivesse programado para tanto. Esse tipo de informao seria absolutamente essencial
para dar efetividade ao princpio constitucional da razovel durao do processo, alm de
permitir o monitoramento do sistema de Justia e a produo de diagnsticos acerca da
governana judiciria.
Para que se possa promover a gesto, a transparncia e a responsabilizao do Poder
Judicirio, faz-se necessrio um monitoramento a partir de informaes confiveis e instrumentos adequados, isto , a complexidade do sistema de Justia requer um painel de indicadores detalhados e um conjunto de ferramentas para diagnsticos e avaliao de impacto.
Infelizmente, e apesar dos grandes esforos empreendidos, o CNJ ainda se encontra bastante
distante desse objetivo.
227
De acordo com o modelo desenvolvido por Prillaman (2000), e aperfeioado por Prado
(2013), o processo de reforma judicial brasileiro tornou-se prisioneiro da reforma-armadilha:
a existncia de um rgo investido de vastos mecanismos formais de controle, como o caso
do CNJ, mesmo que no produza os resultados pretendidos, acaba paradoxalmente por gerar a
legitimao do status quo. Infelizmente, importante ressaltar que, do ponto de vista da sociedade,
o cumprimento das exigncias atualmente estabelecidas pelo CNJ no vem sendo suficiente para
que se obtenha uma prestao jurisdicional clere e igualmente acessvel a todos os cidados.
Revisitando um dos pontos centrais de Prillaman (2000), pode-se afirmar que a busca
de um modelo econmico sustentvel requer o fortalecimento da credibilidade, da eficincia
e do acesso Justia.8 Do ponto de vista da incluso, o Brasil necessita de um sistema judicial
mais clere e universal, que possa dar conta, em tempo razovel, das demandas apresentadas
por uma classe mdia emergente. Alm disso, todo um conjunto de novas polticas sociais,
assim como a expanso infraconstitucional dos direitos sociais, continuar a gerar uma presso
crescente sobre o sistema de Justia.
O processo sequencial de reformas judiciais, observado ao longo deste sculo, vem
apresentando um padro: comprometimento do Poder Executivo com uma agenda positiva
e proposio de temas que apresentem dilemas pouco acentuados, de modo a reduzir os custos da reforma para os diferentes atores polticos e operadores do sistema de Justia. Desse
modo, o que a economia poltica da reforma descreve so processos legtimos do ponto de
vista poltico e que fazem parte do jogo democrtico, mas as lies aprendidas ao longo desse
perodo sugerem que o Poder Executivo poderia propor uma agenda positiva de reformas mais
contundente, assumindo a liderana do processo e reduzindo os custos de transao para todas
as partes envolvidas.
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CAPTULO 10
CAPACIDADES ESTATAIS E POLTICAS PBLICAS: PASSADO, PRESENTE E

FUTURO DA AO GOVERNAMENTAL PARA O DESENVOLVIMENTO
Alexandre de vila Gomide1
Fabio de S e Silva2
Roberto Rocha C. Pires3
1 INTRODUO
A produo de polticas pblicas para o desenvolvimento tarefa que, no Brasil atual, tem se
mostrado cada vez mais complexa. A redemocratizao trouxe impactos relevantes sobre a ao
dos governos, tanto no aspecto substantivo isto , o que fazer quanto no aspecto processual
isto , como fazer. Junto com transformaes na prpria noo de desenvolvimento que
mesmo nos discursos de especialistas e organismos internacionais adquire inmeros adjetivos,
como inclusivo, sustentvel e humano , verifica-se uma alterao no ambiente institucional
no qual os planos, os programas e os projetos podem ser levados a efeito.
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988), principal legado do processo de redemocratizao brasileiro, no apenas firmou compromisso com a realizao de variados direitos que
requerem alguma forma de ao positiva do Estado direitos sociais, econmicos e culturais,
alm de difusos e coletivos, como os relativos ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural , como tambm criou um ambiente institucional marcado, entre outras coisas, pelo
reconhecimento do pluralismo e pela preocupao com o controle do poder do Estado, ou, em
uma palavra, pelo carter democrtico. Como resultado, estudos tm caracterizado o ambiente
poltico-institucional atual como conformado por trs sistemas, sob cuja tenso est situada
a tarefa de elaborao e implementao de polticas o representativo, o qual diz respeito
atuao dos partidos e representantes eleitos nos parlamentos e nas chefias do Executivo dos
trs nveis de governo; o participativo, o qual compreende formas variadas de participao
da sociedade civil nas decises de polticas pblicas, a exemplo de conselhos, conferncias,
audincias e consultas pblicas, ouvidorias e outras interfaces socioestatais; e o de controles, o
qual abrange mecanismos de accountability horizontal, como os controles internos e externos,
parlamentar e judicial, incluindo o Ministrio Pblico (S e Silva, Lopez e Pires 2010).
Polticas de desenvolvimento, portanto, no mais podem se limitar satisfao de expectativas por industrializao e crescimento econmico em marcha forada como foi a tnica
de experincias anteriores no Brasil e em outros pases ditos desenvolvimentistas , mas devem

contemplar demandas por redistribuio de renda, preservao ambiental e expanso das capacitaes humanas por meio de produo e distribuio de bens coletivos, como os servios de
educao, sade, transporte e segurana pblica (Evans, 2008; Sen, 2000). Ao mesmo tempo, a
definio dos problemas, a formulao de solues e a entrega de resultados que visem satisfazer
essas demandas tambm devem se dar sob marcos determinados, condizentes com princpios
democrticos. A transparncia nas decises, a ampliao de meios de participao e controle,
a garantia do envolvimento de diferentes atores e interesses (polticos, econmicos e sociais)
e a consonncia com a ordem jurdico-institucional alm, obviamente, de expectativas de
eficcia, eficincia e efetividade se tornam, assim, imperativos dos processos de policy making.
A forma como, dentro desses marcos, o Estado se organiza e se relaciona com os atores da
sociedade e do mercado, de modo a definir seus objetivos e a coloc-los em execuo, o objeto
deste captulo.4 Por meio do conceito de capacidades estatais e da abordagem dos arranjos de
implementao de polticas pblicas, este captulo discute desafios e apresenta reflexes acerca
da ao governamental para o desenvolvimento no Brasil do passado, do presente e do futuro.
Para essa finalidade, o texto est dividido em quatro partes, alm desta introduo.
A seo 2 recupera as perspectivas sobre a ao governamental para o desenvolvimento no
passado, procurando demarcar as caractersticas que distinguem o perodo atual. A seo 3
apresenta o conceito de capacidades estatais e discute as competncias governamentais necessrias
para a promoo de um novo modelo de desenvolvimento em contexto democrtico. A seo
4 prope a abordagem dos arranjos institucionais como um enfoque para a compreenso e a
avaliao do exerccio das capacidades estatais. Por fim, a seo 5 oferece reflexes prospectivas
para a ao do Estado acerca dos temas tratados anteriormente.
2 DO NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO AO PS-NEOLIBERALISMO: A AO DO
ESTADO PARA O DESENVOLVIMENTO
O debate sobre o papel do Estado para o desenvolvimento recorrente, tanto na literatura
especializada quanto na opinio pblica (Kohli, 2010). Entre as dcadas de 1930 e 1970, sobretudo no Brasil, o pensamento poltico e econmico depositou sobre o Estado a expectativa
de soluo dos problemas do subdesenvolvimento. Nesse perodo, dito nacional-desenvolvimentista, notadamente em sua fase autoritria, as capacidades estatais voltadas em especial
para a promoo da industrializao por substituio de importaes se calcavam em estruturas centralizadas e hierrquicas, apoiadas por burocracias insuladas do Congresso Nacional
e da sociedade civil (os bolses de eficincia), nas quais as relaes com as elites industriais
se davam por meio dos anis burocrticos (Cardoso, 1973; Geddes, 1996; Nunes, 2003).
A crise da estratgia nacional-desenvolvimentista, no entanto, trouxe o pndulo Estado-mercado em favor do ltimo. O foco das polticas, ento, recaiu sobre o ajuste estrutural
4. Seguindo a definio de Max Weber, entende-se o Estado como o conjunto de organizaes inter-relacionadas que possuem autoridade para tomar
decises concernentes populao de um determinado territrio e os meios necessrios para coloc-las em prtica (Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985).
232
Capacidades Estatais e Polticas Pblicas: passado, presente e futuro da ao governamental para o desenvolvimento
e as reformas orientadas ao mercado (privatizaes, desregulaes, descentralizao etc.).

A ao governamental, por sua vez, adquiriu novos contornos sob a inspirao do gerencialismo
ou da Nova Gesto Pblica.
Grosso modo, o gerencialismo visa incorporar princpios e mecanismos de mercado na
organizao e no funcionamento do Estado, tendo como pressuposto a separao entre poltica e administrao. Ao objetivar, assim, a eficincia em sentido estrito no sentido micro
ou intraorganizacional , o gerencialismo coloca em segundo plano os aspectos relacionais
da produo de polticas pblicas ou seja, a interao entre o governo, os agentes privados
e a sociedade civil para realizao de objetivos. Esta perspectiva se contrape necessidade
constitutiva do ambiente poltico-institucional ps-CF/1988 de politizar a administrao
pblica, no sentido de orient-la para satisfazer as necessidades, as demandas e as expectativas
de uma sociedade plural, por meio de canais e mecanismos institucionalizados para o dilogo
e a interlocuo no tocante definio de suas escolhas para o enfrentamento dos problemas
coletivos (Carneiro e Menicucci, 2011; Marques e Faria, 2013).
Contudo, no final da dcada de 1990, as baixas taxas de crescimento, o quadro de instabilidade financeira e o alto grau de desigualdade social verificados no pas e na Amrica Latina
como um todo culminaram na perda de legitimidade da agenda do Consenso de Washington.
A partir da, nenhum consenso sobre qual deve ser papel do Estado para o desenvolvimento
adquiriu hegemonia terica ou poltica. Ao contrrio, autores como Rodrik (2007) mostraram que as polticas mais efetivas na construo de trajetrias de desenvolvimento variam de
pas para pas, dependendo de instituies locais, expectativas, contextos histrico-polticos
etc. Contudo, firmou-se a ideia de que a qualidade do governo ou a capacidade do Estado de
identificar problemas e formular e implementar polticas essencial para o desenvolvimento
(PNUD, 2004). A questo, ento, passa a ser direcionada s estruturas e s prticas na relao
entre Estado, sociedade e mercado que possam sustentar uma sinergia virtuosa para o desenvolvimento em sua acepo ampla.
nesse contexto que autores tm indicado uma mudana na forma de atuao do Estado,
com um distanciamento dos modelos de gesto centrados em estruturas hierrquicas e insuladas para outros mais desconcentrados e relacionais, envolvendo mecanismos de coordenao e
articulao de interesses entre o governo, os agentes privados, os atores da sociedade civil e as
normas vigentes (Levi-Fauir, 2012; Schneider, 2005; Rhodes, 1996; Gomide e Pires, 2014).
A necessidade de incorporar ao funcionamento da administrao pblica elementos
de natureza poltico-relacional, como a articulao entre os setores pblico e privado e a
abertura participao nos processos decisrios dos atores interessados, remete ao dilema
entre eficincia e legitimidade da ao estatal. Alguns entendem que a incluso de atores
nos processos decisrios restringiriam as capacidades de execuo do setor pblico, prejudicando a entrega rpida de resultados. Autores que estudaram os Estados desenvolvimentistas do Leste Asitico corroboram esta tese (Johnson, 1982; Leftwich, 1998; Wade,
1990), ao indicar que as experincias de catching up s foram possveis por terem ocorrido
233
em ambientes polticos autoritrios. Argumentam, assim, que as instituies democrticas

podem se constituir em obstculo s polticas deliberadas de alterao do status quo em
curto prazo, pois implicam acomodao de interesses entre diferentes grupos, levando
a estratgias ou processos incrementais. Alm disso, a democracia provocaria um excesso de
demandas sobre o governo, elevando expectativas, reduzindo as possibilidades de consenso e,
por isso, minando as capacidades de realizao de objetivos em ritmo acelerado. Nas palavras
de Johnson:
a operao efetiva do Estado desenvolvimentista requer que a burocracia que dirige o desenvolvimento
econmico esteja protegida de todos os grupos de interesse, a fim de que ela possa definir e alcanar
prioridades industriais de longo prazo. Um sistema no qual os grupos de interesse existentes em uma
sociedade moderna e aberta exercem uma ampla presso sobre o governo certamente no alcanar
o desenvolvimento econmico, ao menos sob a gide do governo, independentemente dos demais
valores que este possa concretizar. O sucesso de uma burocracia econmica em preservar mais ou
menos intacta a sua influncia preexistente foi, portanto, pr-requisito para o sucesso das polticas
industriais dos anos de 1950 (Johnson, 1982, p. 44, traduo nossa).
No obstante, outros autores entendem que a democratizao dos processos decisrios

fundamental para a efetividade e a legitimidade das aes estatais. Ela proporcionaria o aumento
de conhecimento sobre os problemas a serem enfrentados, resultando no melhor desenho de
planos, programas e projetos, bem como no processamento prvio dos conflitos de interesses
envolvidos. Segundo Evans (2008), conexes mais amplas entre Estado e sociedade civil so a
nica maneira de garantir o fluxo de informao necessrio para guiar a alocao de recursos
pblicos para a efetiva proviso de bens e servios coletivos, sem a qual no se pode falar em
desenvolvimento. Processos decisrios inclusivos dariam aos cidados informaes sobre a
alocao de recursos pblicos e proporcionariam maior interesse da sociedade em monitorar
a implementao das decises. Nesse sentido, Lijphart (1999, p. 260, traduo nossa) afirma
que polticas apoiadas em amplos consensos so mais propensas de serem implementadas
com maior sucesso e a seguir seu curso do que polticas impostas por um governo que toma
decises contrrias aos desejos de relevantes setores da sociedade.
Na medida em que acrescenta complexidade aos processos de implementao de polticas
pblicas, as transformaes impostas pela democracia vo rebater na prpria organizao e
funcionamento do aparato governamental, exigindo o transbordamento do processo decisrio para alm das instituies tradicionais do Estado (mercado e sociedade). Se, de um lado,
os grandes aparatos estatais constitudos em meados do sculo XX se fragmentaram com os
processos de desconcentrao, privatizao e desregulao da guinada neoliberal, de outro, o
aprofundamento da democracia permitiu que tambm a sociedade civil passasse a ter voz nas
deliberaes do setor pblico.
nesse contexto que autores tm indicado um crescente distanciamento dos modelos de
gesto pblica centrados em estruturas hierrquicas e insuladas da poltica para outros mais
desconcentrados e relacionais, envolvendo mecanismos de coordenao e articulao de atores
e interesses entre Estado, sociedade e mercado (Gomide e Pires, 2014).
234
Tome-se o exemplo da poltica de fomento indstria de construo naval adotada nos

anos 1960 e 1970 (Pires, Gomide e Amaral, 2014). Naquele perodo, uma nica autarquia
ligada ao Ministrio dos Transportes, a Superintendncia Nacional da Marinha Mercante
(Sunamam), era a responsvel pela formulao, pela execuo e pelo monitoramento da
poltica. Sunamam cabia o papel de formular os planos e os programas de criao e expanso da indstria, bem como de aprovar os projetos de construo de embarcaes a serem
financiados pelo Fundo de Marinha Mercante (FMM), a gesto dos recursos do fundo e,
tambm, o monitoramento da execuo dos projetos financiados. A concentrao de papis e
atribuies na Sunamam, de fato, contribuiu para a celeridade e a flexibilidade nos processos
de gesto. Mas, por sua vez, minimizou o confronto de perspectivas, o controle e os fluxos de
informaes que poderiam ser provocados pelas interaes com outros atores. No por acaso
que a poltica do perodo foi acusada de promover a corrupo e o desperdcio de recursos
pblicos, sem apresentar os resultados a que se propunha.
Quando se compara essa tentativa com a implementao da poltica em curso, presente no
Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo (PROMINP) e, principalmente,
no Programa de Modernizao e Expanso da Frota da Petrobras (PROMEF), observa-se uma
estrutura diferente, que incorpora uma pluralidade de atores estatais e privados e se utiliza de
novos instrumentos e processos de planejamento e gesto. No que diz respeito ao planejamento
dos investimentos, este feito em parceria entre o governo e o setor privado. A atuao do
governo se d por meio de sua capacidade de influncia poltica nas decises da Transpetro
(empresa subsidiria da Petrobras), que, por sua vez, possui um poderoso instrumento estimulador e organizador das demandas de mercado: o seu poder de compra. A demanda por
financiamento, portanto, adquiriu um componente de espontaneidade, sendo contemplados
projetos formulados pelos prprios atores privados, no cabendo mais ao governo direcionar
a demanda diretamente.
Ressalte-se que a realizao de tal poltica necessitou de autorizao do Congresso, pois
coube ao Senado aprovar o pedido do Executivo para a ampliao do limite de endividamento
da Transpetro e para a concesso de crdito do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) Petrobras. Por sua vez, a aprovao dos projetos compartilhada com o
Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante (CDFMM), rgo tripartite composto por
governo, empresrios e trabalhadores. O risco das operaes de financiamento foi transferido
para agentes financeiros (bancos pblicos), que realizam anlises creditcias e de garantias sobre
os emprstimos; e os projetos so monitorados por atores diversos: tcnicos do Ministrio dos
Transportes, funcionrios da Transpetro e tcnicos do Ministrio do Planejamento, por meio
das salas de situao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Ressalte-se, ainda, a
atuao dos rgos de controle, como a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de
Contas da Unio (TCU), na auditoria da aplicao dos recursos do FMM. No que se refere
sociedade civil, alm da sua presena no CDFMM, sua participao obrigatria nos processos
de licenciamento ambiental para a instalao dos empreendimentos (estaleiros), por meio das
audincias pblicas exigidas por lei.
235
Esse exemplo ilustra no s a complexidade da produo de programas governamentais

no ambiente poltico-institucional atual, mas tambm as exigncias em termos de novas capacidades do Estado isto , novas estruturas, competncias e processos para a implementao
de polticas de desenvolvimento. So vrios os atores e os interesses presentes nos processos de
polticas pblicas: das organizaes do Poder Executivo ao Congresso Nacional, dos rgos
de controle s empresas pblicas e privadas, dos agentes financeiros sociedade civil. Por fora
dessas transformaes, a reflexo sobre as capacidades estatais para o desenvolvimento precisa
ser recuperada e atualizada.
3 CAPACIDADES ESTATAIS PARA O DESENVOLVIMENTO
O conceito de capacidades estatais pode ser definido de diferentes formas, por diferentes autores.
Em geral, engloba ao menos duas dimenses ou geraes de anlise (Jessop, 2001). Em um
nvel mais abrangente, o conceito remete criao e manuteno da ordem em um territrio,
o que requer, por sua vez, medidas para a proteo de sua soberania, como instituir leis (capacidade legislativa), cobrar impostos (capacidade extrativa), declarar guerras e administrar um
sistema de justia (capacidade coercitiva). Ainda nesta dimenso, subentende-se a capacidade
de produzir decises (sobre leis, impostos, guerras etc.), a qual pode ou no se dar a partir de
procedimentos amplamente aceitos pela populao-membro deste Estado.
Essas noes guiaram uma primeira gerao de estudos sobre o tema, em grande parte dedicada s preocupaes com a construo e a formao de aparatos estatais (state-building), onde
estes no existiam ou onde seriam frgeis e incipientes; ou com a autonomia do Estado em relao
a atores econmicos e sociais especficos. Nesse sentido (macro), capacidades estatais se referem aos
atributos de Estados que conseguem se erguer e, minimamente, guiar os rumos de uma sociedade,
administrando seus conflitos e problemas internos (Tilly, 1975; Skocpol, 1979; Cingolani, 2013).
Uma segunda gerao de estudos ancorados no conceito de capacidades estatais tem
procurado refletir sobre os atributos que os Estados possuem (ou no) para atingir, de forma
efetiva, os objetivos que pretendem por meio de suas polticas pblicas, como a proviso de
bens e servios pblicos (Matthews, 2012). Nesse sentido, o conceito tem sido, tambm,
mobilizado para se entender o papel do Estado na produo do desenvolvimento nacional.
Autores como Amsden (1989), Wade (1990) e Evans (1995), por exemplo, utilizaram o conceito relacionando-o ao sucesso dos Estados desenvolvimentistas do Leste Asitico.
Atualmente, o conceito vem adquirindo centralidade nas pesquisas da cincia poltica e da
administrao pblica sobre boa governana ou governana e crescimento (Besley e Persson, 2007;
Acemoglu, Ticchi e Vindigni, 2011; Fukuyama, 2013). Assim, em um nvel mais concreto (ou
micro) em relao ao anterior, alguns analistas tm se referido ao conceito como os atributos que
caracterizam o Estado em ao isto , que permitem a identificao de problemas, a formulao de solues, a execuo de aes e a entrega dos resultados , processo que envolve atores,
instrumentos e processos que, coordenados, resultam em polticas pblicas de desenvolvimento
(Skocpol, 1985; Skocpol e Finegold, 1982; Mann, 1993; Evans, 1995; Geddes, 1996).
236
Em sintonia com essa ltima gerao de estudos, o conceito estar associado neste captulo s habilidades ou s competncias do Poder Executivo para definir sua agenda e realizar
seus objetivos de modo legtimo; em outras palavras, formular e executar polticas pblicas
em contexto democrtico.5 Cuida-se, com isto, de aproximar o debate conceitual s exigncias
do ambiente politico-institucional vigente no Brasil para a produo de planos, programas e
projetos governamentais, processos nos quais os gestores tm que se relacionar com distintos
sistemas institucionais, com seus atores e interesses: burocracias de diferentes poderes e nveis de
governo, parlamentares de diversos partidos, empresas privadas e organizaes da sociedade civil.
Nessa perspectiva, alm de profissionais competentes e de tcnicas eficientes de gesto,
que produzam aes coordenadas e orientadas para resultados, a produo de polticas pblicas
passa a exigir do Estado outras capacidades. Distinguem-se, assim, trs dimenses que, conjugadas, configurariam capacidades necessrias para a produo de polticas de desenvolvimento
no Brasil contemporneo:
1) Capacidades tcnico-administrativas: derivam do conceito weberiano de burocracia,
contemplando as competncias dos agentes do Estado para levar a efeito suas polticas, produzindo aes coordenadas e orientadas para a produo de resultados.
Estas podem ser observadas, por exemplo, a partir da presena de organizaes com
recursos humanos, financeiros e tecnolgicos adequados e disponveis para a conduo
das aes; de existncia e operao de mecanismos de coordenao intragovernamentais;
e, tambm, do emprego de estratgias de monitoramento das aes governamentais
produo de informaes, acompanhamento e exigncias de desempenho.
2) Capacidades poltico-relacionais: referem-se s habilidades da burocracia do Executivo
em expandir os canais de incluso, interlocuo e negociao com os diversos atores,
processando conflitos e prevenindo a captura por interesses especficos. possvel
perceber tais capacidades a partir da existncia de formas de interao das burocracias do Executivo com os agentes do sistema poltico-representativo (o Congresso
Nacional, seus parlamentares, dirigentes dos governos subnacionais governadores e
prefeitos e seus partidos polticos). Alm disso, a promoo de capacidades polticas
depende, fortemente, de existncia e operao efetiva de formas de participao social
(conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias e consultas pblicas, entre outras),
assim como da atuao dos rgos de controle sejam eles internos ou externos ,
provendo transparncia e escrutnio pblico da ao governamental.
3) Capacidades jurdicas: referem-se habilidade dos governos e de suas burocracias
para criar condies de legalidade. Derivam do pressuposto de que, em uma democracia, as decises de quem detm o poder devem se sujeitar ao direito (rule of law).
Como expresso mxima desse pressuposto e decorrncia do princpio da separao
de poderes , a CF/1988 prev a inafastabilidade da jurisdio (Artigo 5o, XXXIV),
5. Karo e Kattel denominaram essa dimenso do conceito de policy capacity, entendida como a capacidade do Estado de mobilizar os recursos
necessrios para fazer escolhas coletivas inteligentes e definir orientaes estratgicas para a alocao de recursos escassos para fins pblicos
(Karo e Kattel, 2014, p. 81, traduo nossa).
237
autorizando o questionamento dos atos de gesto pelos cidados ou por grupos de

interesse potencialmente afetados no mbito do Poder Judicirio. Ademais, o entendimento de que polticas pblicas devem satisfazer requisitos jurdicos permeia o
direito administrativo brasileiro6 e informa a atuao de vrias agncias constitutivas
do ambiente poltico-institucional, como a Advocacia-Geral da Unio (AGU) e a
CGU internamente administrao ou o Ministrio Pblico, o TCU e os agentes do setor privado e da sociedade civil que tm se especializado na submisso de
pleitos, na formulao de representaes e no ajuizamento de aes externamente
administrao.7
A sustentabilidade jurdica de polticas pblicas de desenvolvimento no implica sujeio
inquestionada a normas vigentes ou s suas interpretaes dominantes. Ao contrrio, uma
expectativa razovel em relao a essas polticas que elas venham a tensionar com as normas
vigentes e, em muitos casos, requerer a produo de novas normas. A gesto dessas tenses e
a reformulao dessas normas, no entanto, devem se dar a partir dos cdigos e da racionalidade do prprio direito ou seja, dialogando com seus requisitos procedimentais ou com sua
memria normativa.8
O quadro 1 sintetiza as dimenses das capacidades estatais neste captulo definidas.
QUADRO 1
Dimenses das capacidades estatais

Capacidades
Gramtica
Capacidades polticas
Legitimidade, adaptabilidade e inovao
Capacidades tcnico-administrativas
Eficincia e eficcia
Capacidades jurdicas
Legalidade
Ressalte-se que tais dimenses esto inter-relacionadas, de modo que cada uma tende a
se comportar em sinergia e tenso com as demais ou seja: as solues legtimas decorrentes
da concertao de interesses podem se mostrar inexequveis tcnica ou juridicamente; as melhores solues tcnicas podem no corresponder s expectativas dos atores afetados ou serem
indefensveis, do ponto de vista jurdico; ou os limites colocados a priori pelo direito podem
6. Por exemplo, no princpio da legalidade e no poder-dever da administrao de rever dos prprios atos, quando reput-los ilegais.
7. Tornou-se comum no apenas entre gestores, mas tambm entre analistas de poltica pblica, a interpretao de que os controles de legalidade
dos atos administrativos se encontram hipertrofiados, ou de que representam um entrave para as polticas pblicas de desenvolvimento. Embora
pesquisas em curso (S e Silva, Vieira e Nascimento, no prelo), alm da vasta literatura sobre judicializao de polticas pblicas, indiquem haver
espao para melhoria na ao dos controles, parece difcil esperar que eles possam regredir, diante de demandas crescentes por transparncia,
prestao de contas e combate corrupo.
8. Parte da literatura internacional conceitua capacidade jurdica como a mera habilidade de dar vigncia para as normas postas, contribuindo
para estabilizar as expectativas de atores sociais (e, em especial, de mercado) em relao ao do Estado. Sem desprezar esta, que pode ser uma
dimenso das capacidades jurdicas, o entendimento neste captulo que, quando se espera que o Estado atue para a promoo de mudanas, ela
se torna insuficiente. A tentativa de definio de capacidade jurdica como a habilidade de legitimar pretenses de mudana frente a um arcabouo
normativo consolidado que tem paralelo, por sua vez, na literatura sobre mutao constitucional busca tornar o conceito sensvel a demandas
por maior ativismo estatal sob o marco da democracia como as que, alis, h pouco presenciamos nos protestos de junho. Exemplos de aquisio
e mobilizao de capacidades jurdicas segundo esta definio ainda so escassos na literatura. Espera-se que pesquisas recentes do Ipea (S e Silva,
Vieira e Nascimento, no prelo) ajudem a preencher essa lacuna.
238
inviabilizar avanos nos processos de poltica pblica. Por esta razo, para avaliar as capacidades do Estado de executar polticas pblicas de desenvolvimento em ambientes institucionais
complexos, faz-se necessrio examinar os processos concretos de implementao de planos,
programas e projetos governamentais. A prxima seo discute as bases para a avalio da ao
dos governos, por meio da abordagem dos arranjos institucionais.
4 ARRANJOS INSTITUCIONAIS: NOVAS BASES PARA A COMPREENSO E A AVALIAO
DAS CAPACIDADES ESTATAIS
Entende-se que, para abordar as interaes entre instituies democrticas e polticas de
desenvolvimento, se faz necessrio examinar o processo concreto de implementao9 destas.
Para isso, prope-se um enfoque analtico centrado nos arranjos institucionais de implementao.
Tributria do que Stone (1999; 2002) designa por projeto racional na anlise de polticas pblicas,10 a anlise tradicional sobre as polticas pblicas se concentra mais em questes
substantivas isto , em o qu fazer do que processuais ou no como fazer. Para autores
como Karo e Kattel (2014), no entanto, no existe tal coisa como uma poltica pblica: polticas
pblicas se tornam realidade somente por meio de sua implementao.
Assim, argumentam os autores, discutir polticas pblicas apenas no mbito da sua formulao (diagnsticos e propostas) pode levar a vises simplificadas ou ingnuas sobre os reais
processos de sua produo. a interao entre pessoas concretas, inseridas em organizaes
concretas no somente no poder pblico, mas tambm em sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais e outras organizaes da sociedade civil , com valores e interesses muitas
vezes divergentes, e sob as normas jurdicas existentes, que d concretude s polticas pblicas.
Nesse processo, planos, programas ou projetos inicialmente formulados podem ser transformados
ou at mesmo frustrados. A literatura especializada j demonstrou que a implementao
e os mltiplos episdios de conflito, convencimento e composio entre diferentes atores e
instituies, que inevitavelmente caracterizam essa etapa do ciclo de polticas pblicas (Stone
1999 e 2002; Sabatier 2007; Van Horn, Gormley e Baumer, 2001; Miller e Barnes, 2004)
produz consequncias centrais para o contedo e a forma das polticas, sendo sua anlise central
para a compreenso da atuao estatal (Pressman e Wildavsky, 1973; Bardach, 1977; Grindle
e Thomas, 1989; Pires, Lopez Junior e S e Silva, 2010; Faria, 2012).11
9. Por processo de implementao, compreende-se todo o conjunto de decises e aes desempenhadas entre o lanamento de uma poltica governamental e a percepo dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades de execuo, (re)formulaes e tomada de deciso sobre as
aes necessrias. Por possuir este carter, os processos de implementao constituem justamente o momento no qual, a partir de decises e aes
das burocracias governamentais, as interaes com instituies democrticas repercutem em impasses e obstculos ou aprendizados e inovaes.
10. Segundo Stone, o projeto racional concebe a elaborao de polticas pblicas como um processo linear, no qual os gestores identificam objetivamente um problema, escolhem a soluo mais eficaz e eficiente para debel-lo, executam esta soluo, monitoram os resultados e reformulam
a soluo. Contrariando esta perspectiva, Stone entende que as polticas pblicas resultam, ao contrrio, de disputas (polticas) entre concepes
alternativas sobre o bem comum e a melhor maneira de realiz-lo, sendo impossvel reduzir esse processo a um itinerrio rigorosamente objetivo.
11. Sob esse aspecto, a prpria ideia de um ciclo de polticas pblicas pode ser questionada, j que se torna impossvel separar com clareza o que
formao de agenda, formulao de alternativas, implementao, monitoramento e avaliao. Mesmo as etapas supostamente mais lineares e
objetivas, como os processos de monitoramento e avaliao, por exemplo, paradoxalmente se tornam um espao de formulao de alternativas,
quando a atribuio de sentido aos nmeros gerados por uma poltica abrem possibilidade de rever o seu curso e, por conseguinte, interferir em
sua substncia (Stone 2002).
239
A noo de arranjos institucionais permite que os processos de implementao de polticas

pblicas sejam analisados na sua complexidade, pois permite o enfoque nas interaes entre
atores, interesses e instituies. Primeiramente, importante distinguir arranjos de ambientes institucionais (Fiani, 2014). Se o ambiente institucional diz respeito s regras gerais que
estabelecem o fundamento para o funcionamento dos sistemas poltico, econmico e social,
os arranjos institucionais, por seu turno, compreendem as regras especficas que os atores
estabelecem para si nas suas transaes econmicas ou nas suas relaes polticas particulares.
Desse modo, o ambiente institucional fornece o conjunto de parmetros sobre os quais operam os arranjos. Estes, por sua vez, definem a forma particular de coordenao de processos
em campos especficos, delimitando quem est habilitado a participar de uma determinada poltica, o objeto e os objetivos desta, bem como as formas de relaes entre os atores.
Por isto, entende-se que a relao entre as instituies e as polticas pblicas no deve se ater somente ao ambiente institucional, mas, sobretudo, aos arranjos de implementao. Para esse fim,
define-se arranjo institucional como a combinao de regras, mecanismos e processos que
definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementao de uma
poltica pblica especfica (Gomide e Pires, 2014, p. 19). So, portanto, os arranjos que vo
dotar o Estado das habilidades necessrias para definir sua agenda e executar suas polticas.
Assim, a questo central para a reflexo sobre capacidades estatais em contexto de governana complexa passa a ser: que tipos de arranjos de polticas pblicas so capazes de envolver
os mltiplos atores interessados e proporcionar interaes entre eles que permitam a tomada
de deciso, a execuo competente de aes e o aprendizado contnuo? Esses arranjos podem
assumir contornos variados em funo da mobilizao de diferentes recursos organizacionais,
financeiros, tecnolgicos e humanos, condicionados por trajetrias passadas e dotar o Estado
de maiores ou menores capacidades de execuo. Nessa linha de raciocnio, as capacidades
estatais necessrias efetivao de polcias pblicas passam a ser compreendidas como produto
das caractersticas desses arranjos e da forma como incluem, articulam e organizam a interao
entre os atores relevantes.12
No atual contexto poltico-institucional brasileiro, so vrios os atores, os processos e
recursos a serem articulados para a execuo de uma poltica: burocracias de diferentes rgos
e diferentes nveis de governo (entes federados), parlamentares, comisses legislativas, rgos
de controle, procedimentos judiciais, organizaes da sociedade civil (organizaes no governamentais ONGs, sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais, movimentos
sociais), entre outros. Em torno de cada poltica, programa ou projeto, estaro arranjados, de
alguma maneira, atores das burocracias governamentais com seus mandatos, seus recursos,
suas competncias e seus regimes jurdicos de atuao , mecanismos de coordenao, espaos
de negociao e deciso entre atores (do governo, do sistema poltico e da sociedade), alm
das obrigaes de transparncia, prestao de contas e controle.
12. Pode-se conceber, do mesmo modo, que as capacidades estatais disponveis influenciem a montagem dos prprios arranjos institucionais.
No entanto, o presente esforo analtico se centra nos efeitos capacitadores dos arranjos institucionais isto , naquilo que os arranjos disponibilizam
em termos de capacidades para implementao de polticas pblicas.
240
A interao entre esses atores e a mobilizao de recursos por partes destes precisam ser
mediadas por processos de articulao, coordenao e monitoramento. A depender da qualidade dessa configurao presena de atores, recursos e mecanismos de interao , o arranjo
produzir as capacidades tcnicas-administrativas, polticas e jurdicas necessrias viabilizao
da implementao e da produo dos resultados esperados. Tal abordagem leva em considerao
a natureza indeterminada dos processos de implementao e as caractersticas especficas do
contexto poltico-institucional e, por fim, enfatiza a necessidade de articulao e coordenao
dos mltiplos atores envolvidos (burocrticos, sociais e polticos).
Veja-se o exemplo do Projeto de Integrao do Rio So Francisco, estudado por Loureiro,
Teixeira e Ferreira (2014). O projeto, inicialmente voltado para a transposio das guas do rio,
entrou na agenda decisria do governo federal no primeiro governo Lula apesar de estar presente
na agenda de discusso pblica h muito mais tempo. Desde o incio, o projeto esteve eivado de
disputas e conflitos de interesse. De um lado, encontravam-se no apenas representantes de estados
que se consideravam prejudicados com a perda de gua decorrente da transposio (governadores
e parlamentares de Minas Gerais, da Bahia, de Sergipe, de Alagoas e uma parcela de polticos de
Pernambuco), como tambm organizaes ambientalistas e de direitos humanos reunidas no Comit
da Bacia Hidrogrfica do So Francisco (CBHSF). De outro, o presidente da Repblica, representantes dos estados que se beneficiariam com as guas da transposio (governadores e parlamentares
de Pernambuco, do Cear, do Rio Grande do Norte e da Paraba) e tcnicos do governo federal, os
quais defendiam o empreendimento como alternativa para combater seca no semirido.
As disputas resultantes implicaram atraso da obra, em funo de ajuizamento de aes,
principalmente na fase do licenciamento ambiental, ocupao de canteiros de obras por grupos
prejudicados, greves de trabalhadores por melhores condies de trabalho etc., alm do questionamento de contratos por parte dos rgos de controle. Ou seja, situaes que exigem ampla
negociao e criao de entendimentos compartilhados entre atores e instituies, quadro
impensvel em um contexto poltico no democrtico.
Nesse processo, o CBHSF e o Congresso Nacional se converteram em arenas de articulao
de interesses contrrios transposio, promovendo debates sobre o projeto nas esferas polticas,
institucionais e popular. Conforme argumentam Loureiro, Teixeira e Ferreira (2014), a atuao do
comit foi determinante para que o governo federal estabelecesse um processo amplo de negociao
para a soluo dos impasses, o que acabou por resultar na incluso de medidas no projeto para a
revitalizao do rio, com a alocao de recursos tambm para investimentos em aes de desenvolvimento, nas reas da bacia hidrogrfica localizadas no estados doadores de gua. A negociao
com os segmentos contrrios obra, ao menos na forma como estava inicialmente proposta, resultou
na incorporao de demandas no contempladas no desenho inicial, o que, inclusive, se expressou
na mudana do nome do projeto (de transposio para integrao), por incluir a transposio e a
revitalizao.13 Ou seja, o projeto se beneficiou do aprendizado democrtico, resultando na maior
legitimidade e qualidade deste, criando as condies polticas para que a obra prosseguisse.
13. Do mesmo modo, os autores do estudo de caso destacaram o papel significativo e positivo dos rgos de controle (TCU e CGU), que no se
restringiu unicamente fiscalizao, mas tambm a buscar solues junto com os gestores para a melhoria da gesto da obra.
241
Em suma, a abordagem dos arranjos institucionais busca identificar os atores que se

envolvem na implementao de uma poltica, bem como os processos e os mecanismos que
estabelecem papis e vnculos entre eles se existem e como operam , e avaliar se estes atores
e processos esto aptos a produzirem os objetivos pretendidos. Dessa forma, tal abordagem
tem o potencial de contribuir para a modelagem organizacional da implementao de polticas
pblicas em ambientes complexos. Em anlises retrospectivas, a abordagem dos arranjos permite
compreender os resultados obtidos por uma poltica ou um projeto, a partir das caractersticas
do seu processo de implementao. Em anlises prospectivas, em casos de polticas ainda na
fase de desenho e planejamento, a abordagem dos arranjos permite a antecipao de pontos
de veto, condicionantes jurdico-institucionais e demais problemas que podem vir a impactar
negativamente os resultados durante a implementao.
5 O FUTURO DA AO GOVERNAMENTAL PARA O DESENVOLVIMENTO
As transformaes a que o Estado brasileiro foi submetido nas ltimas dcadas exigiram maiores
capacidades (polticas, tcnico-administrativas e jurdicas) do Estado para a implementao de
polticas de desenvolvimento. Junto com as mudanas na prpria noo de desenvolvimento,
elas conduzem a uma sensvel alterao no ambiente institucional no qual as estratgias, as
polticas e as trajetrias ditas desenvolvimentistas podem ser levadas a efeito.
Nesse contexto, nem os modelos discricionrios e/ou hierrquicos de deciso e coordenao que marcaram o perodo nacional-desenvolvimentista, nem os modelos gerencialistas
propugnados na dcada de 1990 servem para iluminar a questo atual entre Estado e polticas
pblicas. Todavia, no existem modelos preconcebidos para adotar ou prticas para emular no
objetivo de dotar o Estado das capacidades necessrias para a produo de polticas de desenvolvimento neste sculo. Variaes significativas podem ser encontradas por reas de poltica,
configuraes institucionais especficas e circunstncias polticas.
Assim, a questo central passa pela construo de arranjos institucionais que possam
habilitar a sociedade a deliberar sobre objetivos que ela mesma valoriza e que tenha razes
para valorizar , tais como liberdade poltica, bem-estar social, oportunidades econmicas,
preservao do meio ambiente etc. (Sen, 2000; Evans, 2011).
Esse quadro, por sua vez, abre espao para o experimentalismo ou seja, a construo de
arranjos por meio dos quais os atores envolvidos venham a interagir, descobrir e aprender em
conjunto o que e como fazer para produzir desenvolvimento. Autores, como Pires (2009) e
Sabel e Zeitlin (2013), defendem que, por meio do experimentalismo, as burocracias pblicas
podem simultaneamente expandir suas capacidades para soluo de problemas complexos
adaptando-se s condies externas em constante mudana, mediante customizao de suas
aes a demandas diversas e incrementar sua prestao de contas frente aos polticos eleitos
e sociedade em geral.
Nesse processo, estudos e pesquisas podem oferecer relevante contribuio, na medida em que
consigam identificar padres de interao e dinmicas organizacionais mais ou menos conducentes
242
concretizao de objetivos de desenvolvimento. Mas o futuro das polticas pblicas assim

concebidas resultar, muito mais, da prxis dos gestores e tambm de polticos, empresrios,
trabalhadores, movimentos sociais etc. , no exerccio dirio daquilo que a vida democrtica exige:
disposio para o dilogo, com a considerao a interesses recprocos e o respeito s regras do jogo.
O resto uma questo de arranjo.
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246
CAPTULO 11
A PRODUO LEGISLATIVA NO PS-1988: TENDNCIAS RECENTES

E DESAFIOS
Acir Almeida1
1 INTRODUO
Os ltimos vinte anos do sculo passado testemunharam duas mudanas globais de potencial
impacto positivo para a condio humana: expandiu-se substancialmente a quantidade de
democracias (Diamond, 1996) e tornou-se mais exigente o critrio pelo qual o desempenho
socioeconmico de um pas avaliado, incluindo, alm da gerao de riqueza material, a promoo da sade, da educao e do acesso a outros recursos imateriais que contribuam para o
desenvolvimento humano dos seus cidados (UNDP, 1990).
Na esteira dessas mudanas, no incio deste sculo, ampliou-se o reconhecimento do
papel de legislativos democraticamente eleitos na promoo do desenvolvimento. O entendimento ento predominante, principalmente na literatura econmica, era que a principal
contribuio do Legislativo para o desenvolvimento consistia no controle poltico do Poder
Executivo, especialmente, para garantir o direito propriedade, condio necessria para se
atrair investimento privado de longo prazo e, assim, gerar crescimento econmico robusto.2
A nfase recaa, portanto, no poder de veto do Legislativo contra interferncias indevidas do
Executivo. ampliao do conceito de desenvolvimento, todavia, seguiu-se defesa de papel
mais proativo do Legislativo na formulao de polticas pblicas e na fiscalizao da sua implantao, especialmente as voltadas para reduo da pobreza e da desigualdade (Stapenhurst
e Pelizzo, 2002).
A respeito do Legislativo brasileiro, por muito tempo prevaleceu a interpretao de que
o Congresso Nacional mais criava obstculos que contribua para o desenvolvimento do pas. 3
Em sua forma mais atual, o argumento que sustenta esta interpretao afirma que, devido aos
incentivos gerados pelas regras eleitorais permissivas e pelo federalismo poltico, o interesse dos
parlamentares brasileiros est voltado prioritariamente para polticas que atendam demandas
particulares ou paroquiais, em vez de polticas de interesse pblico. Somando-se a isto o poder
de veto unilateral de ambas as Casas do Congresso, o resultado seria uma grande dificuldade
de se produzir polticas voltadas para a promoo do desenvolvimento.
E-mail: <acir.almeida@ipea.gov.br>.
2. Ver, por exemplo, Hall e Jones (1999), North e Weingast (1989) e Wright (2008).
3. Entre os mais influentes dessa interpretao, esto Furtado (1965) e, mais recentemente, Ames (2003).
Vrios estudos empricos sobre a experincia democrtica brasileira do ps-1988 adotam

tom mais otimista, no entanto. De forma geral, o pas tem conseguido realizar reformas econmicas e sociais substanciais sem prejuzo da estabilidade poltico-institucional, o que no
pouco quando se considera a experincia menos bem-sucedida de outras democracias latino-americanas (Armijo, Faucher e Dembinska, 2006). Especificamente no que diz respeito atuao
do Congresso, sabe-se que a sua produo legislativa preponderantemente de interesse geral,
que ele no veta sistematicamente as polticas propostas pelo Executivo ao contrrio, aprova
a maior parte delas e participou ativamente da definio de polticas pblicas importantes.4
No obstante, a produo legislativa federal no ps-1988 tem sido fortemente marcada
pelo predomnio do Poder Executivo. De acordo com o ltimo levantamento disponvel, at
2006, aproximadamente 80% das leis produzidas foram originalmente propostas pelos presidentes da Repblica e 75% das iniciativas de lei destes foram aprovadas ainda durante os seus
respectivos mandatos (Figueiredo e Limongi, 2007, p. 157).
Em anos recentes, todavia, ocorreram movimentos na contramo daquele padro
de produo legislativa. Como ser mostrado mais adiante no captulo, em 2008, houve
aumento substancial na quantidade de leis ordinrias e complementares de iniciativa dos
congressistas, que chegou a 89, bem mais que o mximo anterior, de sessenta leis, observado
em 1995. Em 2009, esta marca foi novamente ampliada, para 140 leis, inclusive ultrapassando, pela primeira vez, as leis de iniciativa do Executivo. De 2010 a 2013, a mdia de leis
de iniciativa dos parlamentares ficou em 80,5, bem maior que a mdia dos anos de 1989 a
2007, que foi de 37,6.
Esses movimentos so ocasionais ou refletem uma mudana de padro na produo
legislativa, com o Congresso assumindo papel mais proativo? Com vistas a responder esta
pergunta, este captulo analisa a produo de leis federais no ps-1988, com foco na evoluo
das taxas de dominncia e de sucesso legislativo dos presidentes. Os resultados indicam que,
desde meados dos anos 2000, o Congresso tem sistematicamente aprovado mais leis relevantes
de iniciativa prpria, apresentado mais emendas s iniciativas de lei do Executivo e deixado
com mais frequncia sua marca nas leis que tiveram origem neste ltimo. A despeito de este
estudo no analisar o contedo da produo legislativa, a magnitude destes achados sugere
estar em curso uma mudana de padro na produo legislativa federal, na direo de uma
atuao mais proativa do Congresso Nacional.
O restante deste captulo est organizado da seguinte forma. Na segunda seo, discutem-se
as taxas de dominncia e de sucesso legislativo do Executivo, e apresenta-se brevemente a evidncia
existente. Na terceira e quarta sees, procede-se a uma reavaliao emprica da evoluo destas
taxas para os presidentes brasileiros do ps-1988. A quinta seo, por fim, resume os achados
deste estudo e tece consideraes a respeito do desafio que representa para o Congresso o seu
comportamento mais proativo na produo de polticas pblicas.
4. Para mais informaes, ver: Almeida e Moya (1997), Amorim Neto e Santos (2003), Figueiredo e Limongi (1999, caps. 2 e 7), Loureiro e Abrcio
(2004) e Ricci (2003).
248
A Produo Legislativa no Ps-1988: tendncias recentes e desafios
2 DOMINNCIA E SUCESSO LEGISLATIVO

As taxas de dominncia e sucesso legislativo do Executivo so dois indicadores muito utilizados para se avaliar a influncia deste poder na produo de polticas pblicas. A primeira
igual porcentagem das leis produzidas que foram originalmente propostas pelo Executivo,
e a segunda, porcentagem das proposies do governo que foram convertidas em lei ainda
durante o seu termo. Maiores taxas de dominncia e sucesso legislativo do Executivo indicam
maior influncia relativa deste na produo de polticas pblicas.
fato que, na maior parte das democracias contemporneas, o Executivo tem papel preponderante ou significativo no processo legislativo.5 No caso brasileiro, as taxas de dominncia
e de sucesso legislativo dos presidentes, no ps-1988, tm sido caracterizadas como elevadas e
estveis. De acordo com o ltimo levantamento sistemtico disponvel, at 2006, estas taxas
foram de 83,3% e 75,1%, respectivamente, com coeficientes de variao de 6,7% e 5,3%
(Figueiredo e Limongi, 2007, p. 157). De acordo com um dos mais recentes estudos sobre o
papel do Congresso Nacional no ps-1988, estes dados apontam: (...) uma quase completa
primazia do executivo em relao ao legislativo no que se refere ao processo de produo
legal e para uma baixa capacidade de iniciativa de parte do parlamento brasileiro (Moiss,
2011, p. 18). O estudo conclui ainda que a supremacia do Executivo no que diz respeito
produo legislativa de fato implica uma significativa diminuio da capacidade de iniciativa
do parlamento (op cit., p. 18).
Em boa medida, a alta dominncia legislativa dos presidentes brasileiros no atual perodo
democrtico pode ser explicada pelos fortes poderes de agenda que a Constituio de 1988
(CF/1988) lhes confere. O Artigo 61 confere ao presidente exclusividade de iniciativa em
matria oramentria, tributria e alguns aspectos administrativos. Isto significa que qualquer
mudana legislativa nestas reas deve se originar necessariamente no Executivo, contribuindo,
portanto, para aumentar a sua taxa de dominncia. Alm disso, os Artigos 62 e 64 permitem,
respectivamente, que o presidente edite decretos com fora de lei (medidas provisrias) e
imponha rito acelerado para a deliberao dos seus projetos (urgncia). Por meio destes dois
mecanismos, influencia-se diretamente a pauta do Congresso, definindo-se sobre o que e
quando os parlamentares devem deliberar, o que tambm contribui para que as iniciativas do
Executivo dominem a agenda legislativa. A ttulo de ilustrao, sob a Constituio democrtica de 1946, que, entre estas prerrogativas, inclua apenas a iniciativa exclusiva em matria
administrativa, a taxa de dominncia do Executivo foi bem menor, de 38,5% (Figueiredo e
Limongi, 2007, p. 157).
Menos claro o porqu de a taxa de sucesso do Executivo ser elevada. Alguns estudos
argumentam que isto decorre da cooperao do presidente com lderes de partidos que controlam uma maioria parlamentar, cooperao esta fundada na cesso do controle de reas de
polticas pblicas, mediante a nomeao de ministros indicados pelos partidos, em troca dos
votos das bancadas (Figueiredo e Limongi, 2003). Outros, por sua vez, argumentam que o
5. A respeito, ver Andeweg e Nijzink (1995, p. 171), Figueiredo, Salles e Vieira (2009, p. 162), Montero (2007, p. 17) e Saiegh (2009, p. 1.352).
249
sucesso conseguido mediante a distribuio de benefcios particularistas a parlamentares,

como direcionamento de recursos oramentrios para seus redutos eleitorais e concesses de
patronagem (Ames, 2003, cap. 5); e outros, por fim, defendem que ela decorre do uso combinado de concesses de polticas pblicas e de benefcios particularistas (Raile, Pereira e Power,
2011). Independentemente do mrito relativo destas explicaes, cumpre notar que todas
esto baseadas nas prerrogativas constitucionais do presidente o seu alto sucesso legislativo
atribudo ao uso eficaz dos seus poderes sobre cargos ou sobre a execuo do oramento,
alm dos poderes de agenda.
Esse quadro institucional, inaugurado com a CF/1988, praticamente no mudou at hoje.
Por sua vez, alteraes significativas na produo legal ocorreram na segunda metade dos anos
2000, com aumento substancial tanto da quantidade de leis de iniciativa dos parlamentares
quanto da interferncia destes sobre as iniciativas de lei do Executivo. Estas mudanas suscitam
a seguinte questo: em que medida correto afirmar que a produo legislativa federal est
passando por uma mudana de padro, na direo de maior protagonismo do Congresso?
As duas sees seguintes procuram responder esta questo mediante descrio quantitativa da
evoluo das taxas de dominncia e sucesso legislativo dos presidentes brasileiros no ps-1988.
3 A DOMINNCIA LEGISLATIVA DOS PRESIDENTES BRASILEIROS NO PS-1988
Entre 1o de janeiro de 1989 e o final de 2013, foram criadas 5.405 leis ordinrias e complementares.6 Este total inclui 5.241 leis ordinrias (da Lei no 7.715/1989 a no 12.955/2014), 84
leis complementares (da Lei no 60/1989 a no 143/2013), 69 medidas provisrias (MPs) que,
mesmo sem terem sido convertidas em lei, foram validadas pela Emenda Constitucional (EC)
no 32/2001,7 e outras onze MPs editadas no final de 2013 e posteriormente aprovadas. No caso
especfico das leis introduzidas por meio de MP, considerou-se a data da edio da medida,
em vez da sua transformao definitiva em lei, tendo em vista que as medidas tm fora de lei
desde a sua edio. Do total de leis, 5.098 (94,3%) foram originalmente propostas ou pelo
presidente ou pelo Congresso. A taxa de dominncia legislativa do presidente foi computada
exclusivamente com base neste subconjunto, para cada ano do perodo.
Antes de passar ao cmputo da taxa, importante notar que a sua interpretao pode ser
prejudicada pela existncia de quantidade significativa de leis cujo contedo no politicamente
relevante para o poder revisor.8 A aplicao do conceito de dominncia nestes casos no faz sentido
porque se perde a natureza concorrencial da produo legislativa entre os poderes. Mas isto somente
afeta a medida quando a distribuio destas leis desigual entre os poderes, situao na qual a
dominncia relativa do poder que originou a maior quantidade delas fica artificialmente inflada.
6. Esses e outros dados sobre a produo legislativa federal foram compilados pelo autor, com base em informaes dos sites da Casa Civil da
Presidncia da Repblica. Disponvel em: <www4.planalto.gov.br/legislacao> e da Cmara dos Deputados <www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/pesquisa/avanada>.
7. Essa emenda, que alterou as regras de uso e de tramitao das MPs, determinou em seu Artigo 2o que as medidas provisrias editadas em
data anterior da publicao desta emenda continuam em vigor at que medida provisria ulterior as revogue explicitamente ou at deliberao
definitiva do Congresso Nacional.
8. O Congresso, por meio das suas prerrogativas de emenda e de veto, revisa as propostas do presidente. Este, por sua vez, revisa as propostas
do Congresso por meio do seu poder de veto, parcial e total.
250
A identificao de tais leis caso a caso no tarefa fcil. Alternativamente, porm, podem-se
definir a priori matrias cuja frequncia legislativa significativa e nas quais muito provvel
a assimetria de relevncia. No caso brasileiro, este provavelmente o caso das leis que tratam
de assuntos estritamente administrativos do governo, das aberturas de crdito adicional ao
oramento e das leis simblicas. O primeiro grupo composto pelas leis de iniciativa exclusiva
do presidente que tratam da organizao de rgos e de cargos do Executivo, de autorizaes,
procedimentos administrativos etc. Ficam de fora inovaes institucionais, como a criao
de ministrio ou de sistema nacional, regulaes de competncias normativas, definio da
remunerao de servidores pblicos ou reestruturao dos seus planos de carreiras. Este grupo
representa 10% das leis de origem no Executivo, em todo o perodo 1989-2013.9
As aberturas de crdito adicional, que tambm so iniciativas exclusivas do presidente,
visam realizao de ajustes ao oramento, sem que se possa, por meio delas, instituir novos
programas governamentais. Elas so mecanismos de calibragem da execuo oramentria, podendo ser caracterizadas de baixo nvel de conflito poltico (Gomes, 2012, p. 938). As aberturas
de crdito representam 54% de todas as leis originadas no Executivo no perodo 1989-2013.
Por fim, o grupo de leis simblicas compreende principalmente as que criam datas comemorativas ou homenageiam personalidades na denominao de logradouros e vias pblicas.10
Este certamente o caso mais claro de leis cujo contedo no relevante para o poder revisor.
A produo destas leis pelo Executivo insignificante (0,4%), mas ainda compem 31,3%
das originadas no Congresso, no mesmo perodo.
Em suma, a ocorrncia significativa de leis que tratam estritamente de assuntos administrativos internos ao Executivo ou solicitam crditos adicionais ao oramento tendem a superavaliar a taxa de dominncia legislativa do Executivo. Por sua vez, a ocorrncia significativa
de leis simblicas ou honorficas na produo do Congresso tende a subavali-la. To ou mais
importante que este efeito sobre o nvel o efeito sobre a variao da taxa de dominncia ao
longo de tempo, em razo de possveis variaes na ocorrncia destes tipos de leis.
Com o objetivo de reavaliar o nvel e a evoluo temporal da taxa de dominncia dos
presidentes brasileiros, tendo em vista essa discusso, trs verses da taxa foram computadas
para cada ano do perodo 1989-2013. A primeira verso inclui todas as leis produzidas, sendo
igual porcentagem das originadas no Executivo do total de leis originadas no Executivo ou
no Legislativo, no mesmo ano. A segunda verso exclui deste cmputo as aberturas de crdito
adicional ao oramento e as leis estritamente administrativas do Executivo. Por fim, a terceira
verso exclui tambm as leis simblicas, tanto do Executivo quanto do Legislativo.
O grfico 1 apresenta a evoluo anual das trs verses da taxa de dominncia dos presidentes
brasileiros (parte superior) e do volume da produo legislativa federal, separada por origem (parte
inferior). Os comportamentos das sries das taxas indicam dois perodos bem distintos. O primeiro,
compreende os anos de 1989 a 2004, caracteriza-se pela inexistncia de tendncia relevante em
9. A identificao do contedo temtico das leis foi feita mediante busca nas suas ementas.
10. Foram classificadas como simblicas as leis com pelo menos uma das caractersticas mencionadas em Frana e Silva (2007, p. 23).
251
todas as trs verses e pela relativa estabilidade da primeira verso, que significativamente maior
que as duas outras, que, por sua vez, so praticamente iguais. As mdias das taxas nesse perodo so,
respectivamente, 83%, 63,5% e 66%, e os coeficientes de variao, 7%, 14,5% 14%. Isto significa
que, de 1989 a 2004: i) a produo legislativa foi sistematicamente dominada pelo Executivo;
ii) a alta dominncia enfatizada pela literatura deveu-se em boa parte a matrias administrativas
e oramentrias de iniciativa exclusiva do Executivo, e supostamente de menor relevncia para os
congressistas; e iii) a produo de leis simblicas pelo Congresso no foi relevante.
O segundo perodo, que compreende os anos posteriores a 2004, caracterizado pela
reduo dos nveis mdios das trs taxas, timidamente em 2005 e de forma mais intensa em
2008 e 2009. No primeiro desses momentos, a reduo foi consequncia principalmente da
queda na produo legislativa do Executivo como pode ser observado na parte inferior do
grfico 1. Esta queda ainda mais forte quando se exclui as leis administrativas e oramentrias
(taxa 2). Mas o fato de a taxa 3 no ter cado substancialmente em comparao ao perodo
anterior significa que a parcela de leis simblicas da produo do Congresso aumentou em
proporo similar queda na produo legislativa do Executivo.
GRFICO 1
Taxas anuais de dominncia legislativa do presidente e quantidade anual de leis por origem (1989-2013)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
300
250
200
150
100
50
0
1989
1992
Presidente
1995
1998
Congresso
2001
Outros
2004
Taxa 1
2007
Taxa 2
2010
2013
Taxa 3
Fonte: Casa Civil <www4.planalto.gov.br/legislao> e Cmara dos Deputados <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/

pesquisa/avanada>.
Elaborao do autor.
Obs.: taxa 1 = todas as leis do presidente e do Congresso; taxa 2 = exceto leis oramentrias e administrativas; taxa 3 = exceto leis
oramentrias, administrativas e simblicas.
Em 2008 e 2009, a reduo da taxa de dominncia do Executivo foi bem mais forte, agora
principalmente em razo da maior produo legislativa do Congresso. Em 2008, foram 89
leis de iniciativa dos congressistas, maior quantidade at ento e 2,5 vezes maior que a mdia
do perodo 1989-2004. Em 2009, novo recorde, 140 leis. Nesse ano, todas as trs verses da
taxa de dominncia do presidente tm valores abaixo de 50%. verdade que muitas das leis
produzidas pelo Congresso foram simblicas, como indica o hiato entre as taxas 2 e 3 em quase
todo o perodo. No entanto, mesmo quando estas leis so excludas do cmputo da taxa,
252
a reduo na mdia anual da dominncia do presidente substancial: no perodo 2008-2013,

as taxas apresentaram mdias de 55%, 32,5% e 47%, respectivamente.
Em suma, a evidncia quantitativa a respeito da evoluo da taxa de dominncia dos
presidentes no ps-1988 aponta para uma mudana de padro na produo legislativa, com
o Congresso adotando, a partir de 2005, postura mais proativa, que de forma alguma se
resume produo de leis simblicas. A ttulo de exemplificao da relevncia da produo
legislativa do Congresso, o quadro 1 lista algumas das leis de origem parlamentar criadas a
partir de 2008. Este conjunto formado por leis de interesse geral, sobre temas importantes
e os mais variados, na rea social (Leis nos 12.288/2010 e 12.852/2013), econmica (Leis nos
17.795/2008 e 12.805/2013) e poltico-administrativa (Lei Complementar no 140/2011).
QUADRO 1
Exemplos de leis relevantes de origem parlamentar (2008-2013)

Lei
Ano
Ementa
11.795
2008
Institui o Sistema de Consrcios.
11.903
2009
Institui o Sistema Nacional de Controle de Medicamentos.
11.959
2009
Institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca.
12.187
2009
Institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima.
12.288
2010
Institui o Estatuto da Igualdade Racial.
12.334
2010
Institui a Poltica Nacional de Segurana de Barragens e cria o Sistema Nacional de Informaes sobre Segurana de Barragens.
12.343
2010
Institui o Plano Nacional de Cultura e cria o Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais.
140
2011
Regula a cooperao entre os entes federados na proteo do meio ambiente.
12.485
2011
Regula a comunicao audiovisual de acesso condicionado (Lei da TV Paga).
12.587
2012
Institui a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
12.764
2012
Institui a Poltica Nacional de Proteo dos Direitos da Pessoa Autista.
12.787
2013
Institui a Poltica Nacional de Irrigao.
12.805
2013
Institui a Poltica Nacional de Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta.
12.847
2013
Institui o Sistema Nacional de Preveno e Combate Tortura, cria o Comit Nacional de Preveno e Combate Tortura e
o Mecanismo Nacional de Preveno e Combate Tortura.
12.852
2013
Institui o Estatuto da Juventude e o Sistema Nacional de Juventude.
12.881
2103
Regula a criao e a atuao das Instituies Comunitrias de Educao Superior, e a sua parceria com o poder pblico.
Fonte: Casa Civil <www4.planalto.gov.br/legislao> e Cmara dos Deputados <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/

pesquisa/avanada>.
Nota: 1 Lei complementar.
4 O SUCESSO LEGISLATIVO DOS PRESIDENTES BRASILEIROS NO PS-1988

Para cmputo da taxa de sucesso legislativo dos presidentes brasileiros no ps-1988, foram
consideradas todas as suas 4.540 iniciativas de lei ordinria e complementar submetidas ao
Congresso aps a promulgao da atual Constituio e at o fim de 2012.11 Este conjunto
11. Os dados sobre o processo legislativo das iniciativas dos presidentes foram compilados pelo autor, com base em informaes do site da Cmara
dos Deputados <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/pesquisa/avanada> e do Senado Federal <www.senado.leg.br/atividade>.
253
compreende 3.242 projetos de lei ordinria, 1.216 MPs (excludas as reedies) e 82 projetos
de lei complementar. Iniciativas convertidas em lei aps o fim do mandato do respectivo
presidente foram consideradas sem sucesso, exceto pelas MPs, em razo de terem fora
imediata de lei. Para a presidente Dilma, cujo mandato ainda estava em curso quando da
concluso deste estudo, a situao das suas iniciativas foi avaliada at 30 de junho de 2014.
A medida de sucesso legislativo tambm apresenta alguns potenciais problemas de interpretao. Tal como a taxa de dominncia, ela tende a ser to mais superavaliada quanto maior
a quantidade de iniciativas importantes do Executivo para a operao cotidiana da mquina
estatal, mas de pouca relevncia poltica para os parlamentares. Assim, pelas mesmas razes
oferecidas anteriormente, pressupe-se que assuntos estritamente administrativos e aberturas de
crdito adicional ao oramento so iniciativas que, por um lado, o Executivo tem incentivo para
se esforar em aprovar, mas, por outro, os congressistas no tm incentivo para se contraporem.
Outro problema potencial, e que tambm leva superavaliao do sucesso, que a medida no considera que as iniciativas do Executivo podem ser aprovadas com contedo mais
ou menos diferente do originalmente proposto, em razo de emendas parlamentares. Como
a diferena mdia de contedo pode variar entre presidentes, em razo da sua proximidade
ideolgica com uma maioria parlamentar ou da sua habilidade de negociao, isto tambm
pode levar a inferncias incorretas quanto variao do sucesso ao longo do tempo.12
Para levar em conta esses dois problemas,13 alm da medida original de sucesso legislativo
do Executivo, outras duas verses alternativas foram computadas. Uma delas (taxa 2) exclui
as iniciativas do Executivo estritamente administrativas, as aberturas de crdito adicional e, a
despeito da sua rara ocorrncia, as simblicas. A outra (taxa 3) tem como base o mesmo subconjunto de iniciativas, mas considera como sucesso legislativo apenas as iniciativas aprovadas
com o texto original, isto , sem qualquer emenda do Congresso.
Esse ltimo critrio apresenta o problema potencial de excluir dos casos de sucesso at
mesmo iniciativas com modificaes meramente formais, que no afetam o seu contedo.
Uma estratgia alternativa seria excluir apenas os projetos no lugar dos quais o Congresso
aprovou substitutivos, isto , verses que incluem modificaes de maior escopo, geralmente
dos aspectos substantivos do projeto original. Todavia, isto no seria possvel no caso das MPs,
pois qualquer alterao do texto original, por menor que seja, d origem a um substitutivo
no caso, chamado de projeto de lei de converso. Como estas medidas constituem 40,5% das
iniciativas do presidente que no so administrativas nem aberturas de crdito nem simblicas,
a utilizao do critrio mais restritivo foi praticamente uma imposio dos dados. Isto implica
subestimao do sucesso, mas no necessariamente invalida a sua comparao entre presidentes,
pois, ao menos a princpio, no h motivo para crer que a incidncia de modificaes apenas
formais ou marginais varie sistematicamente entre eles.
12. A respeito desse problema e possveis solues, ver Bonvecchi e Zelaznik (2011).
13. Existe ainda um terceiro problema potencial que leva superavaliao da medida: a antecipao de derrota legislativa pode levar o presidente
a no propor uma lei ao Congresso. Este problema, no entanto, de difcil soluo emprica, pois as propostas estrategicamente engavetadas
pelo presidente no so todas observveis.
254
O grfico 2 apresenta a evoluo das trs verses da taxa de sucesso legislativo (parte
superior) e da quantidade mdia anual de iniciativas de lei do presidente, por presidncia.
Os nveis das trs taxas esto na ordem esperada: a taxa 1 a mais elevada, seguida da taxa 2
e, mais abaixo, da taxa 3. As respectivas mdias so 76,4%, 61,6% e 23,2%, e os respectivos
coeficientes de variao so 8,8%, 12,2% e 40,7%. Ou seja, pela medida original (taxa 1), os
dados confirmam a caracterizao usual do sucesso legislativo dos presidentes brasileiros no
ps-1988, qual seja, elevado e estvel. Mesmo quando se exclui matrias que supostamente
tm baixa relevncia poltica para os parlamentares (taxa 2), aquela caracterizao no muda
substancialmente, embora o sucesso mdio seja menor. No entanto, quando se adota o critrio
mais restrito, que considera bem-sucedidas somente as iniciativas aprovadas sem alterao do
seu contedo (taxa 3), o sucesso legislativo dos presidentes muito menor e muito mais voltil.
As duas primeiras sries apresentam comportamento muito similar entre si, mas no com
a terceira.14 Dada a diferena de nvel entre as duas primeiras sries, a forte correlao entre
elas decorre de a participao de matrias administrativas, de abertura de crdito e simblicas
no total variar pouco entre presidncias, conforme pode ser observado na parte inferior do
grfico 2.15 O contraste que mais chama ateno na evoluo da taxa 3, comparativamente
s demais, a queda substancial nas duas ltimas presidncias (Lula 2 e Dilma), quando ela
passou a apenas 11%, nvel equivalente ao da presidncia Collor, perodo reconhecidamente
de baixo grau de articulao poltica com o Congresso.
GRFICO 2
Taxas de sucesso legislativo e quantidade mdia anual de iniciativas do presidente, por tipo e presidncia
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Sarney1
Collor
Itamar
Oram./Admin./Simb.
FHC1
Outras
FHC2
Taxa 1
Lula1
Taxa 2
Lula2
Dilma2
300
250
200
150
100
50
0
Taxa 3
Fonte: Cmara dos Deputados <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/pesquisa/avanada> e Senado Federal <www.senado.

leg.br/atividade>.
Elaborao do autor.
Notas: 1 A partir de 6 de outubro de 1988.
2
At 31 de dezembro de 2012.
Obs.: taxa 1 = medida tradicional; taxa 2 = exclui matria administrativa, crditos adicionais e simblica; taxa 3 = subconjunto da taxa 2,
mas considera sucesso somente proposio aprovada sem alterao.
14. As correlaes lineares bivariadas so r1,2 = 0,80, r1,3 = 0,17 e r2,3 = 0,04, em que os subscritos indicam as verses da taxa de sucesso.
15. A parcela dessas matrias varia entre 50% (Sarney e Lula 1) e 62% (FHC 1) do total de iniciativas do presidente.
255
Para fim de suplementao dessa evidncia, tambm se avaliou a frequncia de apresentao

de emendas dos congressistas a iniciativas do Executivo, com base em uma amostra aleatria
de 215 PLs e 207 MPs relevantes, editados entre maio de 1989 e dezembro de 2012 (Almeida,
2014, p. 30). Para cada iniciativa, foram identificadas a quantidade de artigos e emendas
parlamentares apresentadas, e, ento, foi computada a quantidade mdia de emendas por
artigo. O grfico 3 apresenta a evoluo da mdia desta varivel, por presidncia. Percebe-se
claramente que o ritmo de apresentao de emendas a iniciativas do Executivo tornou-se
bem mais intenso nas ltimas trs presidncias. Comparado ao nvel observado na primeira
presidncia de Cardoso (FHC 1), somente as presidncias Collor, Lula 1, Lula 2 e Dilma
apresentam diferenas estatisticamente significativas.
GRFICO 3
Quantidade mdia de emendas apresentadas por artigo a iniciativas do presidente, por presidncia
7
6
5
4
3
2
1
0
Sarney1
Collor
Itamar
FHC1
FHC2
Lula1
Lula2
Dilma2
Fonte: Cmara dos Deputados <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/pesquisa/avanada> e Senado Federal <www.senado.

leg.br/atividade>.
Elaborao do autor.
Nota: 1 A partir de maio de 1989.
2
At 31 de dezembro de 2012.
Em suma, os dados sobre o sucesso legislativo das iniciativas dos presidentes brasileiros
no ps-1988 e sobre a frequncia de apresentao de emendas parlamentares a estas iniciativas
sugerem que, nos ltimos dez anos, aproximadamente, o Congresso intensificou a interferncia
sobre o contedo das polticas originalmente propostas pelos presidentes.
A evidncia quantitativa revelada neste captulo um forte indcio de que, na ltima dcada, o
Congresso Nacional adotou postura mais proativa na produo de polticas pblicas. Aumentou substancialmente a quantidade de polticas relevantes de origem parlamentar, chegando
inclusive a ultrapassar, pela primeira vez, as de origem no Executivo. Alm disso, as iniciativas
do Executivo passaram a receber muito mais emendas parlamentares e reduziu-se a parcela das
aprovadas sem alterao de contedo.
256
Deve-se ter em mente, no entanto, duas qualificaes importantes. A primeira que uma
avaliao mais precisa a respeito da influncia do Congresso na produo legislativa requer
que se analise com cuidado o contedo substantivo desta produo. A respeito do conceito
de dominncia, isto significa avaliar a relevncia e o escopo das polticas produzidas. Com
relao ao sucesso, avaliar a magnitude e a direo das modificaes parlamentares s polticas
propostas pelo Executivo. Sobre as polticas de origem parlamentar, a evidncia disponvel,
embora desatualizada, mostra que elas so majoritariamente de escopo nacional, com frequncia
baixa a moderada de assuntos simblicos ou de impacto local (Amorim Neto e Santos, 2003;
Ricci, 2003). Sobre as modificaes parlamentares s iniciativas do Executivo, existe evidncia
de que elas so substanciais na grande maioria dos casos (Cruz, 2009).
A segunda qualificao diz respeito caracterizao das mudanas recentes como um novo
padro de produo legislativa. Na verdade, a base emprica desta caracterizao frgil,
pois consiste em um perodo relativamente curto os ltimos seis ou sete anos de uma srie
de 25 e que coincide com uma mudana relevante no contexto poltico-partidrio, que foi
a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) presidncia, em 2003. Pode-se argumentar,
neste sentido, que, em vez de um novo padro, as mudanas refletem o comportamento
parlamentar esperado em razo da ampliao da distncia entre as preferncias do partido
mediano no Congresso (o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB) e do
partido presidencial.16 Este argumento convincente para explicar as mudanas observadas nas
taxas de sucesso legislativo e de proposio de emendas parlamentares, especialmente quando
se considera que alteraes semelhantes ocorreram no outro momento de ampliao daquela
distncia, que foi a presidncia Collor (1990-1992). Todavia, o argumento no convincente
para explicar as mudanas na taxa de dominncia, especialmente o aumento substancial na
quantidade de leis originadas no Congresso.
No obstante essas qualificaes, o aumento do ativismo legislativo de deputados federais e senadores coloca o desafio de melhorar a capacidade do Congresso de tomar decises
coletivas bem informadas. Existe aparente consenso na literatura especializada de que, comparativamente ao Executivo, o Legislativo brasileiro ainda est em desvantagem no que diz
respeito produo prpria de informao relevante sobre os resultados de polticas pblicas
alternativas, e que, em boa medida, isto se deve a fatores institucionais (Santos e Almeida, 2011,
cap. 4). Superar esta limitao necessrio para se produzir polticas pblicas de qualidade,
aqui entendidas como polticas com alta probabilidade de produzir resultado igual (ou muito
prximo) ao esperado.17 Ou seja, quanto maior o conhecimento dos parlamentares a respeito
da relao entre polticas e seus resultados, maior a chance de a poltica escolhida produzir o
efeito desejado pela maioria que a aprovou.
16. Agradeo a um parecerista annimo por chamar a ateno para esse ponto. De acordo com as estimativas das preferncias mdias dos partidos
parlamentares produzidas por Power e Zucco Jr. (2009), a distncia entre o PMDB e o PT substancialmente maior que a existente entre o primeiro
e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), que ocupou a presidncia no perodo (1995-2002).
17. Por essa definio, evita-se associar a ideia de qualidade a este ou aquele resultado e, por extenso, o recurso a juzos normativos para a
sua avaliao.
257
Nos ltimos vinte anos, o Congresso fez progressos substanciais na direo de criar
estrutura prpria para produo de informao especializada com vistas a subsidiar a formulao de polticas pblicas. Neste sentido, destaca-se o fortalecimento progressivo dos ncleos
de consultoria legislativa das duas Casas, cujos quadros so compostos principalmente por
servidores ps-graduados, que exercem atividades de pesquisa e assessoramento tcnico, para
atender demandas de parlamentares individuais, de comisses e da mesa diretora (Brasil, 2011).
Pelo menos entre os senadores, esta demanda tem aumentado substancialmente: com relao
ao binio 1999-2000, a produo sob demanda da consultoria do Senado, nos dois primeiros
anos de cada uma das trs legislaturas seguintes, aumentou em 104%, 133% e 199%, respectivamente (Brasil, 2012).18
Apesar disso, persistem desincentivos importantes especializao parlamentar. Talvez o
mais diretamente relacionado s questes discutidas neste captulo sejam as limitaes impostas
s atribuies das comisses tcnicas permanentes, lcus por excelncia do exame de propostas
de polticas pblicas e da atuao parlamentar especializada. Uma delas a sua excluso do
processo legislativo das MPs. Estas medidas, que constituem parte substancial das iniciativas
do presidente, so examinadas por comisses mistas ad hoc, compostas por parlamentares indicados pelas lideranas partidrias, sem necessidade de se observar a participao na comisso
permanente com jurisdio sobre a matria.
Outra limitao a prtica frequente do encaminhamento de iniciativas de lei complexas
no sentido de abordarem mltiplas reas de poltica para exame em comisses especiais
ad hoc, em substituio s comisses permanentes. Embora neste caso haja a exigncia regimental
de que parte da comisso especial seja composta por titulares das comisses permanentes, ainda
assim confere-se ampla liberdade aos lderes partidrios na nomeao dos membros daquela.
O ponto central que a composio das comisses ad hoc pode ser manipulada pelos lderes
partidrios, independentemente da expertise no tema em apreciao, naturalmente reduzindo
o incentivo para que os parlamentares busquem especializao. Colocar a cargo das comisses
permanentes o parecer de mrito sobre MPs e restringir a participao em comisses especiais
a titulares das comisses permanentes com jurisdio sobre a matria so reformas que podem
contribuir significativamente para o fortalecimento destas comisses e, por extenso, incentivar
os parlamentares a investirem na aquisio de expertise em reas de polticas pblicas. Estas so
reformas simples, no sentido de requererem apenas alteraes regimentais.
Em suma, na medida em que aumenta a relevncia substantiva da participao do
Congresso na produo de polticas pblicas, fazem-se necessrias reformas com o objetivo
de fortalecer as suas comisses tcnicas permanentes, de maneira a incentivar a formao de
expertise entre os parlamentares e, por conseguinte, aumentar a qualidade das suas decises
coletivas, pelo menos no que diz respeito maior congruncia entre as polticas pblicas
escolhidas e os resultados obtidos.
18. Os dados sobre a consultoria da Cmara esto disponveis apenas a partir de 2004 e no mostram qualquer tendncia na produo anual de
proposies e pareceres (Santos, 2014, p. 33).
258
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260
CAPTULO 12
PARTICIPAO SOCIAL: INSTITUCIONALIZAO E INTEGRAO AO CICLO

DE POLTICAS PBLICAS
Joana Luiza Oliveira Alencar1
1 INTRODUO
A volta da democracia e a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) favoreceram a criao de
novos espaos de participao social. As chamadas Instituies Participativas (IPs) tm como
objetivo garantir que o exerccio da cidadania v alm do direito ao voto e possibilite ao cidado
canais para acompanhamento das aes do governo, nas diversas reas de polticas pblicas,
alm de trazer novas e velhas demandas agenda poltica.
O Ipea, por meio da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest), realizou nos ltimos anos pesquisas2 acerca dos espaos institucionalizados
de participao social, especificamente sobre os conselhos de polticas pblicas, as conferncias
nacionais, as audincias pblicas e as ouvidorias. Este texto foi elaborado a partir destas pesquisas na tentativa de apresentar as instituies participativas como um conjunto unido pelo
mesmo objetivo construir processos de participao da sociedade na poltica e no dilogo
entre atores sociais e estatais.
As Instituies Participativas foram criadas e reformuladas, ganharam novos espaos e
vm crescendo ao longo dos ltimos 26 anos. O nmero de conselhos e comisses nacionais
aumentou consideravelmente. De 1988 at 2010, foram criados 52 conselhos nacionais,
que se somaram aos cinco existentes,3 24 deles foram criados de 2003 a 2010 (Lima, 2014).
Organizaram-se 103 conferncias nacionais entre 2003 e 2014, nas diversas reas de polticas
pblicas. No perodo de 2004 a 2009, foram realizadas mais de 203 audincias pblicas
(Ipea, 2013a). As ouvidorias pblicas do Poder Executivo federal, ouvidorias gerais dos
estados, Legislativo e Judicirio no Brasil, segundo levantamento mais recente, totalizam 420.
Conselhos so espaos de participao cuja finalidade promover o dilogo frequente entre
representantes do poder pblico e da sociedade civil com o objetivo de formular, acompanhar
e avaliar polticas pblicas. So ligados diretamente a rgos do Poder Executivo, ministrios
ou secretarias e possuem estrutura fsica permanente, alm de servidores do rgo designados
para atuao especfica no conselho. Deles participam representantes de movimentos, sindicatos e
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
2. Este texto baseado nos trabalhos produzidos no Ipea sobre instituies de participao social no perodo de 2010 a 2014, suas ideias e dados
podem ser encontrados nas publicaes do instituto, disponveis em: <www.ipea.gov.br/participacao>.
3. Ver no anexo B a lista de conselhos nacionais hoje existentes.
organizaes pertencentes sociedade civil, alm de representantes do poder pblico.

A forma de escolha das organizaes da sociedade civil que compe o conselho varia entre
eleies, processo seletivo ou indicao, a depender do regimento interno de cada conselho.
Os representantes do poder pblico so indicados pelos rgos nos quais trabalham. Os conselhos
normalmente produzem resolues, moes e recomendaes, alm de aprovar oramentos e
apreciar prestaes de contas.
Conferncias so reunies pblicas que tratam de assuntos de uma determinada rea de
poltica pblica por exemplo: segurana pblica, sade, esporte, igualdade racial, desenvolvimento rural e se realizam periodicamente, em mdia de trs em trs anos4 (anexo A).
Caracterizam-se por possuir etapas interconectadas, normalmente municipais, estaduais e
nacional, em alguns casos, h conferncias virtuais e livres. Estas duas ltimas so realizadas
de forma paralela e tm como objetivo apresentar demandas que sero discutidas na etapa
nacional. Primeiro so organizadas nos municpios algumas no possuem etapas municipais;
em seguida, nos estados; e, por ltimo, a etapa nacional. Nos dois primeiros momentos, so
elaboradas propostas, que sero discutidas na etapa final, assim como so escolhidos os delegados que iro representar os municpios nos estados e cada estado na conferncia nacional.
Da etapa municipal, podem participar todos os cidados interessados; das demais, participam
os delegados selecionados nas etapas anteriores. Na conferncia nacional, so discutidas e
aprovadas as propostas de todos os estados participantes que sero sistematizadas no documento final da conferncia. Este documento poder servir como subsdio para o planejamento
governamental dos anos seguintes.
Diferentemente das conferncias, as audincias pblicas discutem um objeto mais
restrito, tal como a construo de uma grande obra ou a concesso de um servio pblico.
So eventos pontuais, que ocorrem em momentos especficos do ciclo de poltica pblica.
Utilizadas no processo decisrio em diversas reas de polticas pblicas em municpios,
estados e tambm no mbito federal. H os casos para os quais as audincias pblicas
so obrigatrias por lei5 (Fonseca et al., 2013). A audincia pblica aberta a todos os
interessados no tema ao qual ela se prope. De carter consultivo, tem como finalidade
gerar transparncia sobre os atos governamentais, alm de identificar a opinio da populao em relao a estes atos. A administrao pblica, por sua vez, pode acatar ou no as
propostas que forem produzidas.
4. Foram consideradas as conferncias realizadas de 2011 a 2014, trata-se de um grupo heterogneo e cuja periodicidade varia quanto extenso e
constncia. H conferncias que ocorrem em uma periodicidade fixa, como a de assistncia social, que acontece de dois em dois anos e conferncias
cuja periodicidade varia mais, como a de meio ambiente, cujos perodos variaram de dois, trs e cinco anos entre uma conferncia e outra (anexo A).
5. Entre os casos em que a realizao de audincia pblica obrigatria, destacam-se: as licitaes acima de R$ 150 milhes; o licenciamento
ambiental, quando solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico (MP) ou por um grupo de cinquenta ou mais cidados; a gesto fiscal, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; e no mbito do exerccio das funes das
agncias reguladoras, como a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), a Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), a Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (ANTAQ), a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
(ANP), quando os atos normativos editados por estas afetam direitos dos agentes econmicos, incluindo trabalhadores, consumidores e usurios.
A audincia pblica tambm obrigatria para a instituio de datas comemorativas e em casos especficos, quando a lei que institui determinada
poltica assim determinar, como no caso da Poltica Nacional dos Resduos Slidos, que previu a realizao de audincias pblicas para a elaborao
do PNRS. Vale citar tambm que o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) dispe de norma de execuo que exige a realizao
de AP para a compra direta de imveis rurais insusceptveis de desapropriao.
262
Participao Social: institucionalizao e integrao ao ciclo de polticas pblicas
Espaos permanentes que compem a estrutura de rgos pblicos, as ouvidorias so

responsveis por receber, examinar e encaminhar denncias, reclamaes, elogios, sugestes
e pedidos de informaes a respeito do rgo ao qual pertence (CGU, 2014). Elas tornam-se
realidade no Brasil na dcada de 1980 e servem como meio de participao direta. Segundo
alguns autores, a ouvidoria pblica pode atuar como instrumento de incluso social e redemocratizao. Alm disso, faz-se til como canal de identificao de demandas que no so
percebidas pelo Legislativo (Cardoso, 2010). Da ouvidoria participa o cidado que sabe da
possibilidade de ativ-la, acess-la e dispe de meios para faz-lo, tais como telefone, computador ou transporte at o local fsico no qual ela est instalada.
Este texto se prope a trabalhar o conceito de participao institucionalizada, na primeira parte. Em seguida apresenta, de forma sinttica, consideraes provenientes de pesquisas
recentes do Ipea sobre as quatro IPs sociais descritas anteriormente. Por ltimo, prope uma
integrao entre estas instituies de tal forma que permita inserir o trabalho delas no ciclo
de polticas pblicas.
2 CONCEITO E CARACTERSTICAS DAS INSTITUIES DE PARTICIPAO SOCIAL
No contexto da redemocratizao, a ideia de Instituies Participativas ganha fora a partir
da necessidade de dilogo entre Estado e sociedade civil. Consideradas por Avritzer como elemento central no funcionamento da participao no Brasil, elas permitem, segundo o autor,
a incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas.
Possuem caractersticas que as distinguem: compe-se de prticas orientadas por princpios
representativos e participativos; induzem as organizaes da sociedade civil a adotar formas
permanentes de organizao poltica; mantm constante interao com atores sociais
(Avritzer, 2008; 2009).
Desse modo, considera-se que a participao institucionalizada uma forma de dilogo
entre Estado e sociedade diferente da participao baseada em manifestaes coletivas ou individuais, protestos e passeatas, nas quais atores e movimentos constroem suas prprias identidades
de maneira mais livre. Ela constituda por espaos formais de dilogo, como exemplos tm-se os citados conselhos gestores, as conferncias nacionais, ouvidorias e audincias pblicas.
Podem-se citar como aspectos prprios s IPs a existncia de regras formalizadas em atos
normativos, determinando o que pode ser feito, por quem, quando e como. Em segundo lugar,
percebe-se que a institucionalizao destes espaos tem a ver com o fato de sua permanncia
no tempo vincular-se a sua legitimidade frente a atores sociais e estatais. Enfim, o terceiro aspecto que estes espaos so administrados de acordo com orientaes burocrticas, tais como:
profissionalizao da atividade, ou seja, corpo de servidores designado especificamente para
esta atividade, qualificao dos profissionais e centralizao dos meios de servio (Lima, 2014).
Outra caracterstica relevante desses espaos formais de dilogo que pertencem estrutura
da administrao pblica e, dessa forma, precisam ter seus procedimentos regidos exclusivamente
de acordo com o que determina a normatizao, seja por meio de lei, resolues, regimentos.
263
Isto torna as IPs diferentes das instncias privadas ou pblicas no governamentais, de onde
provm organizaes que integram conselhos e outros espaos, e nas quais pode haver maior
liberdade de atuao, de acordo com o entendimento de que ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (Brasil, 1988, Artigo 5o).
2.1 Desafios e particularidades: o que os resultados de pesquisa indicam
Nesta subseo, as informaes apresentadas tm por base pesquisas realizadas pelo Ipea sobre
quatro instituies de participao social: conselhos, conferncias, ouvidorias e audincias
pblicas. Os dados apresentados sobre os conselhos nacionais de polticas pblicas tm origem
em um survey aplicado a conselheiros de diferentes reas temticas6 em 2012. A pesquisa que
levantou os dados sobre as conferncias foi de carter documental e investigou as 82 conferncias
realizadas entre 2003 e 2011 (Ipea, 2013d), h tambm informaes de artigos produzidos a
respeito do tema (Avritzer et al., 2013; Souza, 2013; Romo e Martelli, 2013).
Em seguida, so apresentados alguns dados sobre as ouvidorias presentes em dois
artigos produzidos em 2010 e 2011, com base em estudos de reviso bibliogrfica e
sistematizao de informaes obtidas na experincia com o trabalho em ouvidorias.
Por ltimo, as consideraes sobre audincias pblicas tm origem no trabalho realizado
em quatro estudos de caso: plano nacional de resduos slidos, permisso do servio de
transporte aquavirio de passageiros, hidreltrica de Santo Antnio e Jirau e hidreltrica
de Belo Monte (Fonseca et al., 2013).
Essas pesquisas tiveram questes de partida e metodologias diferentes umas das outras, no
entanto, considera-se importante traz-las, pois tm em comum o fato de serem estudos sobre
instituies de participao social e em nvel federal que foram realizadas aproximadamente
na mesma poca. Alm disso, todas tiveram como foco criar subsdios para aperfeioar estes
espaos. A informaes reunidas a seguir trazem uma ideia de como, sob diferentes perspectivas,
estas IPs tm se institucionalizado e quais desafios elas enfrentam atualmente.
2.1.1 Conselhos nacionais
Conselhos so espaos ligados ao Poder Executivo e possuem estrutura permanente, da qual
participam representantes do poder pblico e da sociedade civil na formulao, no acompanhamento e na avaliao de polticas pblicas. No Brasil, existem 57 conselhos nacionais
(anexo B). Na pesquisa Conselhos Nacionais: perfil e atuao dos conselheiros (Ipea, 2013b),
foram levantadas, por meio de survey, informaes acerca das caractersticas dos integrantes
destes espaos e da forma como eles percebem os conselhos. Todos os dados apresentados
foram obtidos dessa pesquisa.
6. Responderam ao survey 767 conselheiros dos 21 conselhos nacionais e trs comisses listados: Conselho nacional de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana, Assistncia Social, Combate Discriminao, Direitos do Idoso, da Mulher, Economia Solidria, Poltica Cultural, , Igualdade Racial,
Previdncia Social, Recursos Hdricos, Sade, Turismo, Pessoa Portadora de Deficincia, Meio Ambiente, Criana e Adolescente, Aquicultura e Pesca,
Segurana Pblica, Cidades, Desenvolvimento Rural Sustentvel, Juventude e Segurana Alimentar e Nutricional; Comisso Nacional de Povos e
Comunidades Tradicionais, Poltica Indigenista, Erradicao do Trabalho Infantil.
264
Sobre o primeiro ponto observado, percebe-se que os integrantes de conselhos possuem

um perfil de renda e escolaridade acima da mdia da populao brasileira, o que sugere uma
representao elitizada nesses espaos. Isto porque o perfil geral dos conselheiros marcado
por maioria de participantes do sexo masculino, cor branca e origens regionais concentradas
nos principais centros econmicos e polticos do pas. No entanto, quando os dados so
observados de forma no agregada, h casos, em especial os da rea de garantia de direitos e
polticas sociais, nos quais os conselhos possuem uma composio mais plural e diversificada,
como na Comisso Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais e Comisso Nacional de
Poltica Indigenista.
Ainda em relao composio dos conselhos, a pesquisa do Ipea aponta predominncia
de homens 63% em relao s mulheres 37%, no entanto, se se comparar esta proporo
existente no Congresso Nacional, a ttulo de ilustrao, verifica-se que os conselhos tm um
maior equilbrio no que se refere composio por sexo, na medida em que somente 9,4% dos
que ocupam cargos de deputado ou senador no Congresso Nacional so mulheres, e 90,6%
so homens.
Considera-se que os conselhos, apesar de ainda possurem um perfil elitizado, apresentam
potencial de criar arenas polticas mais democrticas. Isto pode ser observado em relao
proporo de mulheres, participao de representantes da populao historicamente excluda dos processos decisrios no pas, como ndios, comunidades tradicionais, portadores de
necessidades especiais, entre outros.
Quando questionados a respeito da influncia do conselho nas instncias da administrao pblica, os conselheiros consideraram que o impacto do conselho majoritariamente
significativo somente no ministrio ao qual o conselho ligado. O que pode indicar que os
conselhos possuem boa articulao nos ministrios e secretarias aos quais se vinculam. Tambm
se constatou que ainda no possuem comunicao suficiente com outros rgos do Executivo
e com o Legislativo a ponto de influenciar nestes espaos.
Ainda sobre a capacidade de influncia do conselho, dessa vez sobre a prpria sociedade
civil, os conselheiros apontaram, de forma geral, que h uma influncia significativa nas iniciativas da sociedade civil. Conforme alerta o relatrio da pesquisa, apesar de mais da metade
dos respondentes pertencer sociedade civil, o que poderia enviesar os resultados, foi verificado
que os conselheiros do poder pblico tambm avaliaram este item de forma semelhante.
Entende-se que a influncia do conselho sobre a sociedade civil acontece principalmente de
duas formas: i) as entidades se organizam para atuar nestes espaos, designando representantes
para atuar e organizando-se no sentido de poder dialogar e defender seus interesses nas reunies e
atividades do conselho; ii) influncia das decises do conselho sobre a vida em sociedade no que
se refere temtica do conselho. Cita-se como exemplo a resoluo do Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) publicada no Dirio Oficial da Unio, em 4 de
abril de 2014, que considera abusiva a publicidade direcionada a crianas com o objetivo de induzir
ao consumo. Este tipo de resoluo de conselho no tem poder de criar obrigaes, mas estabelece
265
uma posio e teve o efeito de trazer o tema discusso pblica na sociedade em geral, nos meios
empresariais do ramo e tambm em outras instncias polticas, levando o tema agenda pblica.
Na pesquisa, os conselheiros avaliaram as estruturas organizacionais dos conselhos
nacionais de que participam. Opinaram sobre a presidncia, a secretaria executiva, as plenrias,
as comisses temticas e os meios de comunicao e divulgao. Os conselheiros mostraram-se satisfeitos com estas estruturas: mais de 70% dos respondentes consideravam-nas como
satisfatrias ou muito satisfatrias.
A nica exceo, com nvel de satisfao menor que as demais, foi em relao aos meios
de comunicao e divulgao. Cerca de 27% dos conselheiros consideraram os meios de
comunicao como pouco satisfatrios, o que pode indicar uma dificuldade em se fazer
conhecido pela sociedade. De acordo com a percepo dos conselheiros, os meios de comunicao e divulgao das atividades do conselho so limitados. Um desafio claro para
estes espaos comunicao e visibilidade: dialogar com outras instncias polticas e fazer
com que seu trabalho no s alcance, mas tambm seja conhecido de toda a sociedade so
desafios para os conselhos.
2.1.2 Conferncias
Desde a dcada de 1980, as conferncias so espaos de dilogo entre Estado e sociedade
e de levantamento de demandas por parte da populao. Elas surgiram em 1930, como
instrumento de articulao federativa e, na dcada de 1980, se consolidou um movimento no qual elas passaram de um modelo tcnico administrativo a mobilizatrio-poltico
(Souza et al., 2013). Ao investigar o potencial de efetividade das conferncias, entende-se que
existem algumas expectativas ou dimenses que se fazem presentes, entre elas, o aprendizado
construdo coletivamente e a capacidade de influncia sobre a gesto pblica.
As conferncias so compostas por grupos de trabalho, nos quais se discutem e elaboram propostas de aes e polticas para a rea especfica da conferncia, a partir de um texto
base, elaborado e proposto pela comisso organizadora da conferncia. Tal comisso , em
geral, composta por representantes do governo e da sociedade civil. Em seguida, ocorrem as
plenrias, nas quais se renem os participantes para votar e discutir as questes aprovadas nos
grupos de trabalho. Tambm se realizam palestras que tm por objetivo oferecer subsdios para
os debates durante a conferncia. Podem participar, na etapa municipal (quando houver), todos
os cidados interessados; da etapa estadual, participam os cidados eleitos nos municpios; e
da etapa nacional, participam os cidados eleitos nos estados e representantes dos governos
tambm nos trs mbitos da Federao.
O aprendizado construdo ao longo do processo da conferncia, que se entende como
uma das potenciais contribuies, vale tanto para o governo quanto para a sociedade.
O governo aprende a lidar com diferentes demandas e impelido a buscar formas de escutar
os diferentes segmentos da sociedade que participam destes processos. Ao mesmo tempo, as
discusses promovidas nestes espaos e a participao constante podem permitir uma maior
266
compreenso do funcionamento da administrao pblica, por parte da sociedade civil que

participa, permitindo exercer uma presso mais qualificada (Romo e Martelli, 2013).
Uma forma de perceber a influncia da conferncia sobre a gesto pblica, teoricamente,
a partir da anlise do documento final da conferncia, que contm as propostas elaboradas,
e o encaminhamento que o governo d a elas. Em seguida, verificar se elas incidem de alguma
forma sobre a elaborao ou reviso de aes e programas governamentais.
Uma das formas de encaminhamento do documento final da conferncia para o planejamento de polticas pblicas sua utilizao para elaborar planos de governo de curto ou mdio
prazo. A Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), por exemplo, utiliza o documento
final de sua respectiva conferncia para elaborar o Plano Nacional de Poltica para as Mulheres
(PNPM), documento que ser objeto de pactuao com todos os ministrios envolvidos na
implementao das demandas propostas (Ipea, 2013c). Outro exemplo o caso da Conferncia
de Pesca e Aquicultura, cujas deliberaes da conferncia so sistematizadas por um comit
integrante do Conselho Nacional de Pesca e Aquicultura. As demandas so distribudas no
prprio ministrio de acordo com a rea qual se vincula e o comit se prope a acompanhar
o andamento das polticas ligadas ao atendimento das demandas.
Alguns desafios a esse encaminhamento so os prprios desafios efetividade das conferncias hoje, tais como: i) a necessidade de articulao entre os entes federados, uma vez
que as propostas refletem a mobilizao de participantes no pas inteiro; ii) quantidade de
propostas: somente entre 2003 e 2011, 82 conferncias foram realizadas, totalizando em torno
de 18 mil propostas (Souza et al., 2013); iii) a complexidade das propostas requer articulao
entre diferentes rgos do Poder Executivo e tambm, muitas vezes, com o Poder Legislativo
e Judicirio (Ipea, 2013c); e iv) os ministrios ainda precisam criar estruturas para lidar com
a organizao das conferncias e o tratamento das propostas construdas.
2.1.3 Audincias
A partir dos estudos de caso realizados em quatro audincias pblicas, identificaram-se
alguns aspectos que podem ser aperfeioados quando da realizao destes eventos. O primeiro
que grande parte das audincias pblicas ocorrem unicamente porque h um ato normativo
que determina sua realizao. Muitas vezes estes atos podem limitar a atuao dos gestores e
impedi-los de fazer adaptaes necessrias a cada situao especfica.
preciso estar atento ao momento de realizao da conferncia, que deve permitir tempo
hbil para incorporar as sugestes produzidas pelos participantes. Outra recomendao gerada
pelos estudos de caso que haja etapas preparatrias, que visem informar os participantes a
respeito do que vai ser discutido, de modo que todos possam refletir e trazer suas demandas.
Nesse sentido, o tema da audincia deve ser claro e objetivo, para que se produzam contribuies que possam ser sistematizadas pelo gestor. No pode ter um limite que desvalorize o
processo participativo nem ser demasiadamente amplo, a ponto de dificultar a coordenao
do debate e a incorporao dos resultados na poltica pblica.
267
A estrutura disponibilizada pelo Estado para a realizao da audincia est associada a

uma percepo de abertura, seriedade e comprometimento do governo em relao sociedade
presente. Dessa forma, se houver uma estrutura interna a cada rgo voltada a participao
social, ou seja, documentos de referncia, servidores capacitados e instalaes prprias, isto
pode aumentar muito a efetividade das audincias pblicas. Neste aspecto, possvel destacar
a dificuldade em encontrar pessoas habilitadas a conduzir os trabalhos nas audincias pblicas,
os chamados mediadores. Segundo as concluses da pesquisa, estes profissionais devem ser
considerados pelos participantes como neutros em relao ao tema da audincia, caso contrrio, no conseguiro a confiana necessria para desempenhar suas tarefas de forma adequada.
Falta ainda conhecimento acerca das melhores metodologias para promover a participao
em audincias pblicas, pois so muitas pessoas em um mesmo local, durante um tempo definido e de interesses muito diversos. A metodologia escolhida deve respeitar as especificidades
de alguns temas, por exemplo, discusses a respeito de construo de hidroeltricas precisam
considerar especificidades culturais e tipo de organizao de comunidades indgenas e ribeirinhas que participam do processo.
Por ltimo, foi observado que disponibilizar informaes acerca de como as propostas
foram sistematizadas e quais foram incorporadas s decises polticas pode aumentar a legitimidade da audincia. Para que isto acontea, fundamental que o rgo tenha capacidade
tcnica para conceber e implantar uma metodologia que permita uma boa sistematizao
das contribuies das audincias. A pesquisa ainda recomendou que a publicidade dos atos
da audincia esteja presente em todas as fases do processo, incluindo a clareza dos objetivos e da
metodologia, a fim de que os participantes entendam desde o incio como suas sugestes sero
incorporadas pelas polticas em questo.
2.1.4 Ouvidorias
Data de 1986 o primeiro cargo de ouvidor-geral pblico do Brasil o de ouvidor-geral da
previdncia social (Cardoso, 2010; Cardoso et al., 2011), desde ento, um novo paradigma
democrtico passou a se estabelecer no pas. Na CF/1988, pode-se destacar o Artigo 37, 3,
que traz indicaes para a participao do usurio na administrao pblica por meio de relaes que tratem de recursos pblicos e avaliao da qualidade dos servios.
Alguns desafios apontados pela pesquisa para o cumprimento das funes das ouvidorias
esto relacionados especificamente ao perfil adequado para o ouvidor, como medir a efetividade
da ouvidoria e qual a importncia da autonomia da ouvidoria (Cardoso, 2010).
Outro ponto destacado pelo autor a necessidade de desconstruo da cultura de no
participao, vigente antes da redemocratizao no pas, na qual o direito de emitir opinies
era reprimido, assim como no era permitido expor sugestes acerca dos servios pblicos.
Isto ocasionou, segundo o autor, uma cultura de acomodao geral de modo que ainda h uma
falta de hbito do cidado de participar diretamente ou mesmo uma descrena em relao
capacidade de uma eventual participao gerar resultados.
268
Na tabela 1, possvel observar a quantidade e a capilaridade das ouvidorias pblicas

hoje no Brasil em entidades do Poder Executivo federal, nos estados, nos Poderes Legislativo
e Judicirio.
TABELA 1
Quantidade de ouvidorias por tipo de instituio

Tipo de instituio
Agncias
Bancos
Quantidade de ouvidorias
9
6
Comisses, institutos e autarquias
25
Empresas pblicas
35
Entidades de fiscalizao profissional
33
Fundaes
Hospitais
48
Instituies de ensino
79
Ministrios
20
Organizaes militares
10
rgos da Presidncia da Repblica

Ouvidorias gerais nos estados
Segurana pblica
Ouvidorias do Poder Legislativo federal e estadual
Ouvidorias do Poder Judicirio
Total
7
21
3
27
91
420
Fonte: OGU (Disponvel em: <http://goo.gl/5OTneg>), Senado (2014) e CNJ (2010).
3 AS IPS E O CICLO DE POLTICA PBLICA, PERSPECTIVAS DE INTEGRAO

A poltica pblica estudada como um conjunto de processos didaticamente denominado como
ciclo de poltica pblica. Este ciclo composto por cinco fases cujas denominaes variam um
pouco, mas com significado bem semelhante: construo de agenda, formulao da poltica,
planejamento, implementao e avaliao (Oliveira, 2013). Observa-se que cada uma das IPs
tem competncias prprias nos processos de governo e que estas especificidades se relacionam
de forma mais estreita com fases diversas dos processos de poltica pblica. Atualmente, sabe-se
que a integrao entre as instituies de participao social precisa ser construda, pois se d
somente de forma pontual, como em alguns casos nos quais os conselhos esto envolvidos na
realizao e no acompanhamento das resolues de conferncias.
Cada instituio tem um formato prprio de dilogo e encaminhamentos: conselhos,
conferncias, ouvidorias e audincias servem a finalidades diferentes, que podem se complementar no dilogo com o poder pblico, alm de potencializar a diversidade de atores sociais
que participam. Esta complementariedade e a finalidade comum trazem um potencial de
constituio de um sistema de participao, que facilitaria o aperfeioamento de cada um dos
269
espaos e tambm a capacidade de articulao e trabalho conjunto. Contribuindo, assim, para

a democratizao dos processos de poltica pblica e para incrementar a capacidade tcnica
destes, alm do conhecimento mais completo acerca das necessidades da populao.
Em 2012, com base nas pesquisas desenvolvidas, a equipe de pesquisa apresentou uma
proposta de integrao das instituies participativas com base em seu potencial de contribuio
s fases do ciclo de gesto. Esta proposta serviu como subsdio para discusso sobre a integrao
das IPs com o planejamento junto a atores governamentais naquele ano. Hoje as reflexes a
este respeito ainda esto fortemente presentes no interior das instituies e no governo.
Para tal, foram consideradas as funes e os potenciais especficos que as pesquisas apontavam para cada IP e sua ligao com as etapas do processo de planejamento, gesto e controle
das polticas pblicas. De acordo com a proposta, cada IP traz insumos diferentes s etapas
do ciclo de polticas pblicas.
FIGURA 1
Proposta de integrao das instituies participativas
Agenda, formulao e planejamento
Conferncias
Audincias
Implementao e avaliao
Avaliao: subsdios
Ouvidoria
Conselhos
Avaliao
Fonte: Pires et al. (2012) adaptado.
Apesar de todas as IPs terem funes que podem contribuir para o aperfeioamento e
a democratizao de todo o ciclo de poltica pblica, considera-se que algumas podem gerar
subsdios mais especficos para algumas etapas. A construo de agenda e a formulao de polticas pblicas tem relao direta com as conferncias; conselhos atuam tanto na implementao
quanto na avaliao, com nfase na avaliao; as audincias tambm podem ter uma destas
duas funes, embora em geral somente uma delas por vez; por ltimo, as ouvidorias podem
fornecer bons insumos para que se produza parte da avaliao das polticas implementadas.
3.1 Construo de agenda, formulao e planejamento de polticas pblicas
As conferncias so espaos que tm capacidade de fornecer subsdios s atividades de agendamento
de demandas da populao, formulao e planejamento das polticas pblicas. Isto pode ser percebido
270
a partir da anlise dos objetivos aos quais elas se prope. Os objetivos foram investigados a partir dos
documentos das conferncias e percebeu-se que todas elas apresentavam vrios objetivos ao mesmo
tempo, os principais so: proposio, agendamento, avaliao e participao.
A pesquisa realizada pelo Ipea (2013d) indicou que 92% das conferncias que aconteceram
entre 2003 e 2011 tiveram o objetivo de proposio, o que significa identificar prioridades de
ao para rgos governamentais, formular estratgias ou polticas para a garantia de direitos,
criao ou reformulao de planos, poltica e sistemas. Assim, visvel o papel que as conferncias
exercem no que diz respeito s trs subdivises da etapa formulao de poltica pblica: as duas
primeiras, proposio e formao de agenda, recebem subsdios das conferncias medida que
elas apontam prioridades para aes governamentais, ao trazer as demandas dos participantes.
As conferncias auxiliam na elaborao de programas ao considerar o objetivo de criar
ou reformular planos, polticas ou sistemas. Ainda no grupo de conferncias estudadas, 56%
apontaram claramente objetivo de agendamento referindo-se difuso de ideias e afirmao
de compromissos, tambm 56% se propunham a avaliar polticas determinadas, de forma
ampla, ou avaliar os encaminhamentos da conferncia anterior.
Os documentos com resultados finais das conferncias, dessa forma, produzem diretrizes
orientadoras para a atuao de longo prazo, bem como trazem demandas e ideias que devem ser
consideradas quando da formulao de aes especficas da poltica setorial em questo. Assim,
considera-se que os resultados das conferncias nos mbitos municipal (quando houver), estadual e
federal so importantes subsdios ao planejamento de curto e mdio prazo dos respectivos governos.
3.2 Implementao e avaliao
As IPs no implementam poltica pblica, elas atuam na fase de implementao, por exemplo,
as audincias pblicas acontecem nesta etapa, quando a populao poder propor solues para
o aperfeioamento de aes especficas ainda em andamento. Mas tambm podem ser realizadas
na elaborao de um plano, de normas regulatrias, na avaliao de uma ao governamental.
Elas so abertas a todos os cidados que se interessarem pelo debate que elas propem. Alguns
dos objetivos mais comuns em audincias pblicas so ampliar a capacidade do governo de
conhecer e incorporar as demandas da sociedade, aumentar disponibilidade de informaes
para o ciclo de polticas pblicas, promover o dilogo entre a sociedade e a administrao
pblica (Fonseca et al., 2013).
Conselhos tm a funo de acompanhar e controlar as polticas pblicas definidas em sua
prpria concepo, ou seja, acompanhar os trabalhos relacionados a sua rea de poltica pblica.
O fato de funcionar de forma mais permanente e sistemtica facilita este tipo de trabalho. Dos 24
conselhos nacionais estudados na pesquisa citada (Ipea, 2013b), 23 tm no seu regimento interno
a funo de monitorar as polticas pblicas de sua rea. Como exemplos, citam-se os conselhos da
sade e assistncia social, os quais tm competncia legal de, respectivamente, atuar no controle
da execuo da poltica de sade (Brasil, 1990), e acompanhar e avaliar a gesto dos recursos,
bem como os ganhos sociais e desempenho dos projetos aprovados (Brasil, 1993).
271
Ouvidorias permitem que o cidado que no est ligado a grupos ou organizaes possam
se manifestar por meio de sugestes, denncias e demandas. Um dos desafios hoje para elas
sistematizar as informaes que recebe da populao, de modo a produzir um relato prprio
dos problemas do setor. Se as ouvidorias conseguem produzir tais relatos, isto pode servir de
subsdio para o trabalho de avaliao feito pelo conselho cujas demandas so afins s demandas da ouvidoria. Nota-se, dessa forma, um considervel potencial de complementaridade na
interao entre estas duas IPs.
Nesse sentido, em maio de 2014, a Presidncia da Repblica assinou uma norma 7 que
prope a integrao dos espaos de participao social de modo a compor um sistema. Houve
muita polmica em torno do documento, que tem tambm a inteno de fortalecer estas instituies. Os debates na imprensa e na mdia evidenciaram a necessidade da disseminao de
informaes a respeito do tema. O fato que estes espaos esto em funcionamento pleno e
crescente a quantidade de pessoas que deles participam. Dessa forma, imperativa a necessidade
de aperfeioamento e organizao do trabalho desenvolvido por eles.
Acredita-se que a integrao entre as instituies participativas e delas com as etapas do ciclo
de gesto pblica pode tornar possvel o aproveitamento do potencial de cada uma e contribuir
para uma gesto mais democrtica e qualificada das polticas pblicas. Pensar estratgias que
possibilitem a interlocuo entre estes espaos de participao algo que ocupa o governo hoje,
na medida em que se percebe a importncia de fomentar a integrao, tanto entre as diferentes
instituies de participao conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias, quanto entre os
espaos participativos de diferentes reas de poltica pblica.
Alm da integrao, observa-se a necessidade de aumentar a transparncia dos processos
de composio das pessoas que tero acesso a esses espaos, o que inclui fazer com que as
informaes sobre as conferncias cheguem ao maior nmero possvel de pessoas, para que
todos que se interessem possam participar; que os conselhos tornem seus processos de composio suficientemente transparentes e acessveis, que as ouvidorias sejam dirigidas com a
independncia necessria a fim de comunicar-se com o cidado de forma isenta, que as audincias pblicas aprofundem o livre acesso a todos os cidados interessados em contribuir para
os temas em pauta.
Hoje esses espaos de participao esto constitudos e consolidados na estrutura da
administrao pblica brasileira, logo, o trabalho a ser desenvolvido no mais de consolidao individual, mas coletiva. Para os prximos anos, os esforos devem se direcionar para
o aperfeioamento interno, nas estruturas de acesso e no contato com as polticas pblicas, e
externo, na integrao entre as instituies participativas de diferentes reas.
7. Decreto no 8.243, de 23 de maio de 2014, institui a Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participao Social
(SNPS) e d outras providncias.
272
O Ipea, nesse contexto, ter como agenda de pesquisa o acompanhamento da integrao

das Instituies Participativas proposto pelos debates recentes sobre o tema. Alm disso, h
o desafio de identificar os processos e as caractersticas que precisam ser fortalecidos em cada
espao e na relao que dever se estabelecer entre eles.
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273
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274
ANEXO A
TABELA A.1
Periodicidade mdia das conferncias que tiveram mais de uma edio entre 2003 e 2014
Conferncias com mais de uma edio
1. Aquicultura e pesca
2. Assistncia social
Ano
1a
2003
2a
2005
3a
2009
2003
5a
2005
2007
7a
2009
8a
2011
2013
1a
2003
2005
2007
2,5
4a
2010
2013
3a
2005
4a
2010
2008
2a
2009
1,6
3a
2010
2013
1a
2005
2010
3a
2013
2010
2014
1a
2008
2013
2003
6a
2005
2,25
7a
2007
8a
2009
2012
3. Cidades
4. Cincia, tecnologia e inovao
5. Comunidades brasileiras no exterior
6. Cultura
7. Defesa civil e assistncia humanitria

8. Desenvolvimento rural sustentvel
9. Direitos da criana e do adolescente
Perodo entre edies (anos)
Periodicidade
mdia (anos)
Edio
(Continua)
275
(Continuao)
Conferncias com mais de uma edio
10. Direitos da pessoa com deficincia
11. Direitos da pessoa idosa
12. Economia solidria
13. Educao
14. Esporte
15. Meio ambiente
16. Polticas para as mulheres
17. Polticas pblicas de juventude

18. Polticas pblicas e direitos humanos de lsbicas,
gays, bissexuais, travestis e transexuais (LGBT)
19. Promoo da igualdade racial
20. Sade
21. Sade indgena
22. Segurana alimentar e nutricional

Periodicidade mdia das conferncias
Ano
1a
2006
2a
2008
3a
2012
2006
2a
2009
2,5
3a
2011
1a
2006
2010
2014
1a
2010
2014
2004
2a
2006
2010
1a
2003
2005
2008
3,3
4a
2013
2004
2007
3a
2011
3,5
1a
2008
2a
2011
1a
2008
2011
1a
2005
2009
2013
12a
2003
13
2007
14a
2011
4a
2006
2013
2a
2004
2007
2011
3,5
3,5
Fonte: Ipea (2013d).

Obs.: dados atualizados at as conferncias previstas para 2014.
276
Perodo entre edies (anos)
Periodicidade
mdia (anos)
Edio
ANEXO B
QUADRO B.1
Conselho
Vinculao
Ano de criao
Conselho de Relaes do Trabalho
Ministrio do Trabalho e Emprego
2010
Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e

Comunidades Tradicionais
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate

Fome
2006
Comisso Nacional de Educao Escolar Indgena
Ministrio da Educao
2005
Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da

Repblica
2003
Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil
2003
Comisso Nacional de Incentivo Cultura
Ministrio da Cultura
1991
Comisso Nacional de Poltica Indigenista
Ministrio da Justia
2006
Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
Ministrio da Cincia e Tecnologia
2005
Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate

e Erradicao da Pobreza

Fome
2001
Conselho Curador do FGTS
1990
Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo
Controladoria-Geral da Unio
2003
Conselho das Cidades
Ministrio das Cidades
2004
Conselho de Acompanhamento do FUNDEB
Ministrio da Educao
2007
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana

Repblica
1964
Conselho de Desenvolvimento do Agronegcio do Cacau
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
2001
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
2003
Conselho de Gesto da Previdncia Complementar
Ministrio da Previdncia Social
2001
Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior
Ministrio das Relaes Exteriores
2010
Conselho Deliberativo da Poltica do Caf
1996
Conselho Deliberativo do FAT
1990
Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente
Ministrio do Meio Ambiente
2000
Conselho do Agronegcio
1998
Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos
Ministrio da Justia
1985
Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse

Social
Ministrio das Cidades
2005
Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca
Ministrio da Aquicultura e Pesca
2003
Conselho Nacional de Arquivos
Arquivo Nacional
2002
Conselho Nacional de Assistncia Social

Fome
1993
Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia
Ministrio da Cincia e Tecnologia
1996
Conselho Nacional de Combate Discriminao
Secretaria de Direitos Humanos
1998
Conselho Nacional de Combate Pirataria e Delitos contra a

Propriedade Intelectual
Ministrio da Justia
2004
(Continua)
277
(Continuao)
Conselho
Ano de criao
Ministrio da Integrao Nacional
2005
Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio

Exterior
2005
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
2003
Conselho Nacional de Economia Solidria
2003
Conselho Nacional de Educao
Ministrio da Educao
1995
Conselho Nacional de Imigrao
1993
Conselho Nacional de Juventude
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
2005
Conselho Nacional de Poltica Agrcola
1991
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria
Ministrio da Justia
1984
Conselho Nacional de Poltica Cultural
2005
Conselho Nacional de Poltica Energtica
Ministrio de Minas e Energia
1997
Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas
Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia

da Repblica
1998
Conselho Nacional de Previdncia Social
Ministrio da Previdncia Social
1991
Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial
2003
Conselho Nacional de Recursos Hdricos
1997
Conselho Nacional de Sade
Ministrio da Sade
1990
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
2003
Conselho Nacional de Segurana Pblica
Ministrio da Justia
1989
Conselho Nacional de Turismo
Ministrio do Turismo
2001
Conselho Nacional do Esporte
Ministrio do Esporte
2002
Conselho Nacional do Meio Ambiente
1981
Conselho Nacional do Trabalho
1995
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
1991
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
Secretaria Especial de Polticas Para Mulheres
1985
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia
1999
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso

Repblica
2004
Conselho Superior de Cinema
2003
Fonte: UnB (2013).
278
Vinculao
Conselho Nacional de Defesa Civil
CAPTULO 13
PADRES DE GOVERNANA PRESIDENCIAL E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO

Antonio Lassance1
1 ESTADO, INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO

1.1 Introduo
Em regimes presidencialistas, como no caso brasileiro, cabe aos presidentes um papel central e,
ao mesmo tempo, amplo para firmar ou frustrar estratgias de desenvolvimento. A eles compete anunciar a inteno e as formas de se desenvolver o pas, por meio de iniciativas prprias
do Estado, atraindo investidores privados nacionais ou internacionais e, principalmente,
mobilizando a sociedade em torno de grandes objetivos.
Este captulo analisa a importncia dos diferentes padres de governana presidencial
na trajetria do desenvolvimento brasileiro por meio de uma anlise dos atos presidenciais
unilaterais, como decretos, decretos-lei, medidas provisrias e outros.
Na construo do Estado brasileiro, os organismos mais perenes de conduo das polticas a prpria Presidncia da Repblica, os ministrios, as Foras Armadas, as empresas
estatais, as autarquias e as agncias tiveram seus atos de criao, de organizao ou de reforma
definidos por atos unilaterais.
Grande parte do aparato administrativo brasileiro moderno surgiu de forma unilateral,
a partir da criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).2 A grande
mudana aps o DASP viria tambm por meio de ato unilateral, ainda hoje vigente, o Decreto-lei
no 200/1967, que reorganizou o servio pblico federal.
O que parece tpico e levado ao extremo em regimes ditatoriais, principalmente em
circunstncias em que sequer havia Poder Legislativo em funcionamento (como no perodo
1937-1945), tambm demonstra grande relevncia em perodos democrticos.
O presidente Juscelino Kubitscheck praticamente implementou todo o seu Plano de
Metas e construiu a nova capital (Braslia) por meio de decretos. A presidncia de Jos Sarney
cumpriu parte do processo de transio democrtica revogando e substituindo grande quantidade de decretos da ditadura, apelidados pelo ento ministro da Justia, Fernando Lyra, de
entulho autoritrio (Lyra, 2009).
2. Previsto pela Constituio de 1937, o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) foi criado pelo Decreto-lei no 579, de 30 de julho
de 1938.
A principal marca das presidncias de Itamar Franco e de Fernando Henrique Cardoso

(FHC), o Plano Real, foi iniciada pelo Programa de Ao Imediata (1993), que combinava
medidas provisrias, decretos e resolues do Conselho Monetrio Nacional (CMN), apenas
complementadas por algumas medidas legislativas.
Em 1994, a segunda fase do plano foi lanada com a chamada Medida Provisria (MP)
do Real (MP no 434, de 27 de fevereiro de 1994), que criou a Unidade Real de Valor (URV)
e previu sua posterior substituio pelo real, ocorrida em 1o de julho de 1994. Essas medidas
seriam consolidadas na MP no 1.027, de 20 junho de 1995, durante a presidncia de FHC.
Do mesmo modo, programas que se constituram em marcas da presidncia de Luiz Incio
Lula da Silva foram todos institudos efetivamente por atos unilaterais: Bolsa Famlia (MP
no 132, de 20 outubro de 2003); Luz para Todos (Decreto no 4.873, de 11 novembro de 2003);
Universidade para Todos PROUNI (MP no 213, de 10 setembro de 2004); e Programa de
Acelerao do Crescimento PAC (Decreto no 6.025, de 22 janeiro de 2007). Tambm notria a ampla margem de manobra e discricionariedade presidencial no manejo do oramento,
em que o chefe do Executivo conta com elevado grau de liberdade na execuo oramentria
(Pereira e Mueller, 2002; Figueiredo e Limongi, 2008).
Esta pesquisa perfila na mesma linha dos estudos presidenciais do institucionalismo histrico (Skowronek, 1982; 1997; 2009a; 2011). Tambm toma por base o mtodo histrico-comparativo (Orren e Skowronck, 2004; Tilly, 2001) e o referencial de anlise poltica com
foco em polticas pblicas (policy-focused political analysis), conforme Hacker e Pierson (2011).3
Operacionalmente, o desenvolvimento analisado como um processo dinmico, a partir
da viso dos arranjos institucionais de polticas pblicas criados pelo Estado brasileiro ao longo
da trajetria republicana.4
A anlise emprica tem como objeto os atos unilaterais dos presidentes brasileiros, com
nfase nos processos de mudana institucional, feitos sob duas estratgias distintas: a inovao
institucional, com base na criao de novas regras; e as mudanas incrementais, ou seja, as modificaes relevantes, mas paulatinas, que se aproveitam de um arcabouo institucional j existente.
A primeira parte do captulo apresenta o arcabouo terico-conceitual, que explicita os
conceitos utilizados, fundamenta os pressupostos de anlise e expe a relao entre desenvolvimento, instituies e os padres de governana presidencial. Na segunda parte so apresentados
o modelo de anlise especfico dos padres de governana presidencial e a metodologia pela
qual, empiricamente, possvel extrair oito padres de governana a partir dos atos unilaterais
dos presidentes. Finalmente, feita uma anlise da trajetria dos atos unilaterais desde o incio
da Repblica at os dias atuais, complementada com estudo qualitativo do perfil gerencial e
do nvel de distribuio de recursos pelos presidentes. Foram tomados como referncia, para
efeito demonstrativo, dois presidentes que utilizaram padres de governana presidencial
3. A verso mais atual desse artigo estar em Hacker e Pierson (2014). Perspective.
4. A parte emprica desse estudo est mais bem detalhada em Lassance (2013).
280
Padres de Governana Presidencial e Desenvolvimento Brasileiro
bastante distintos: Campos Salles (1898-1902) e Getlio Vargas (1930-1945 e 1951-1954).

Ressalte-se tambm que estas presidncias so elucidativas por terem se constitudo em pedras
angulares do processo de construo do Estado e de desenho de polticas de desenvolvimento,
sob diferentes estratgias.
Alm da contribuio em termos da construo de hipteses a serem sucessivamente
testadas por estudos empricos sobre as demais presidncias, este trabalho contribui com um
exemplo de aplicao da anlise poltica com foco em polticas pblicas. Em termos mais amplos, a contribuio metodolgica refora perspectivas tericas e metodolgicas importantes,
como a agenda setting, o path dependence (Pierson, 2004) e a metodologia de process tracing
(Collier, 2011; Mahoney, 2012).
Mais especificamente, a importncia deste estudo est em propor um caminho de pesquisa
para se averiguar como as agendas presidenciais de polticas pblicas propiciam avanos para
a trajetria de desenvolvimento brasileiro.
medida que mudanas institucionais e variaes de padro deixam suas digitais ao longo
do caminho trilhado, possvel fazer sua reconstruo analtica tal como um exerccio de
engenharia reversa.
1.2 Referenciais analticos
O Leviat brasileiro, como o de qualquer Estado nacional, tem dois grandes braos: a administrao pblica e a regulao sobre o setor privado.
As iniciativas do Executivo, a partir de decises presidenciais tomadas por esses braos,
do impulso ao desenvolvimento por meio de polticas pblicas de cunho econmico e social,
mediadas pela criao e reformulao de organismos estatais destinados ao manejo de regras
formais e tambm informais.
A gesto dessas regras e a distribuio de incentivos e restries correspondentes, por meio
da administrao pblica estatal ou da regulao sobre o setor privado, conformam diferentes
arranjos institucionais do conjunto de subsistemas de polticas pblicas estabelecido pelo
Estado brasileiro, os quais resultam, por sua vez, em processos distintos de desenvolvimento.5
A partir dessa nova abordagem, possvel perceber que as polticas de desenvolvimento brasileiras so amparadas por padres de governana bastante complexos, oscilantes e multifacetados.
As concluses da anlise de momentos cruciais da trajetria brasileira evidenciam que
diferentes padres de governana presidencial conformaram diferentes polticas de desenvolvimento, nas quais os dois braos do Executivo plantaram novas polticas e as irrigaram com
recursos dos terrenos econmico e social, por meio da distribuio seletiva de incentivos queles
que se tornariam seus principais beneficirios.
5. O conceito de arranjos institucionais o mesmo apresentado por Gomide e Pires (2014). Em especial, para uma apresentao mais detalhada do
conceito de arranjos institucionais, adensada pela formulao das chamadas estruturas de governana, o autor recomenda o texto de Fiani (2014,
p. 57-81). Neste texto, arranjos institucionais e estruturas de governana so utilizados distintamente, e no como sinnimos.
281
Hacker e Pierson (2011) enfatizam as polticas pblicas como microinstituies6 e, ao

mesmo tempo, como um terreno (terrain) por onde o Estado caminha e constri sua ao
uma rea ou base material de construo do Estado sujeita a um conjunto de concepes e
regras especficas. As polticas pblicas tambm funcionam como regras para a distribuio
de benefcios, que os autores chamam de prmios (policy as prize). Na acepo de Hacker e
Pierson, os benefcios so o prmio conquistado por aqueles que se sagraram vitoriosos nas
disputas polticas.
A principal motivao dos atores sociais, agrupados em suas organizaes, legitimar-se,
a partir da eleio de representantes, para engendrar e controlar processos de participao e
deciso que estabeleam regras que premiem seus interesses em detrimento de outros grupos.
Operacionalizando a ideia de poltica como terreno, convenciona-se aqui que o Estado,
administrando ou regulando, atua basicamente sobre trs reas (ou terrenos) diferentes:
a econmica, a social (organizao, promoo e controle social), e em sua prpria construo
(state building).
O campo econmico compreende a poltica macroeconmica, de infraestrutura, agrcola,
comercial e industrial, entre outras.
A organizao, promoo e controle social constituem o cerne das polticas sociais de
educao, sade, assistncia social, segurana pblica e represso, entre tantas outras.
A construo do Estado a estruturao de organismos estatais e suas estruturas de governana, o que significa criao de organismos; recrutamento e formao de burocracias; e
montagem de sistemas e processos de interao social e de planejamento, deciso, implementao, financiamento e controle da prpria atividade estatal.
As polticas econmicas e sociais so reas finalsticas para o desenvolvimento, enquanto
a construo das estruturas de governana estatais so meios para o desenvolvimento ainda
que essenciais s prprias capacidades estatais.
As polticas assim classificadas (econmicas, de um lado; sociais, de outro) no existem de
forma separada, mas intimamente associadas em uma combinao que dar origem exatamente
ao que se chama de padres de governana presidencial.
Nesse mesmo sentido, a separao que se menciona das relaes entre Estado, mercado
e sociedade apenas um recurso para explicar os diferentes filtros e portas de entrada pelos
quais os grupos sociais e suas organizaes buscam a defesa de seus interesses.
Ao premiar, preferencialmente, interesses de determinada coalizo, as decises presidenciais
acabam podando caminhos alternativos de desenvolvimento. As restries impostas a grupos
sociais ausentes ou minoritrios nas estruturas de participao e nas coalizes governantes fazem
surgir as multides de esquecidos, de perdedores e de vtimas do desenvolvimento.
6. A ideia de Hacker e Pierson (2011) de considerar as polticas pblicas enquanto microinstituies bastante prxima daquela dos arranjos institucionais ou das estruturas de governana tanto que os autores tambm falam em policy arrangements (p. 7).
282
O leque das opes definidas pelo Estado (administrao ou regulao econmica ou social, com incentivos ou restries) define os rumos do desenvolvimento e, consequentemente,
os ganhadores e perdedores.
Este estudo refora que os presidentes so responsveis por criar ou gerir polticas pblicas, de cunho social ou econmico, fundamentais para se estabelecer determinado padro de
desenvolvimento. Eles promovem mudanas institucionais permanentemente muito embora
essas tenham de ser amide validadas pelo Congresso , mas que s tm incio efetivo no
momento em que se transformam em polticas pblicas, ou seja, quando j se encontram sob
o comando administrativo ou regulatrio das organizaes governamentais.
Enquanto a relao entre o presidente e o Congresso se d no campo do que se conhece
por governabilidade, as decises presidenciais unilaterais e a prtica concreta da atividade administrativa ou regulatria estabelecem o que se entende por governana, ou seja, a conduo
do Estado por meio de seus instrumentos ou mecanismos steering, como a literatura enfatiza.7
Governana presidencial a maneira como o presidente conduz seu governo, por meio dos
instrumentos que tem sua disposio.
Tal conduo registrada por sua produo unilateral. Cada ato unilateral baixado pelo
presidente diz o que ele faz, como, com quem, com quantos recursos, quando e por que prazo.
O conjunto de atos unilaterais , por consequncia, o inventrio da governana presidencial.
O presidente o ator poltico central do presidencialismo, responsvel por formar, manter
e premiar sua coalizo de partidos e, sobretudo, os grupos sociais que a compem.
Presidncia, por seu turno, o perodo de mandato efetivamente exercido pelo presidente.
A presidncia Campos Salles, por exemplo, compreende o perodo entre 15 de novembro de
1898 e 15 de novembro de 1902.
Presidncia da Repblica o organismo do Estado que exerce o comando do Poder Executivo.
Presidencialismo a instituio poltica que define regras de separao de poderes no
sistema poltico-representativo e que confere ao presidente a funo de chefe de Estado e de
governo, a ele atribuindo poderes unilaterais, funes exclusivas e o poder de iniciar o processo
legislativo em vrias reas.
A distino segue muito proximamente as definies j clssicas, firmadas por Douglass
North (North, 1993), entre atores, organizaes, organismos e instituies: as instituies
so as regras do jogo, e os atores so os jogadores. Os organismos e as organizaes, embora
possam ser muitas vezes tomados como sinnimos, podem ser diferenciados: organismos so
as estruturas do Estado, como a prpria Presidncia da Repblica, os ministrios e as autarquias; so as unidades estatais fundamentais encarregadas de criar regras e manejar recursos na
forma de polticas consubstanciadas em aes estatais construir e manter escolas e hospitais,
7. O conceito de conduo central discusso de governana (The concept of steering is central to this discussion of governance), de acordo
com Peters (2002) e Pierre e Peters (2000).
283
conceder emprstimos, abrir estradas e ferrovias, erigir pontes, reprimir protestos, entre outras.
Em geral, haja vista que j nascem cercados de regras orientadas por concepes e propsitos
de ao, eles carregam instituies dentro de si.
A cada presidncia, os instrumentos administrativos, procedimentos e o vasto quadro de
pessoal burocrtico disposio do Executivo tornam-se repositrios de poder acumulado
empregados na expanso das capacidades de governo e so passveis de serem usados pelo
presidente, tanto para estabelecer polticas pblicas quanto para arbitrar disputas (Skowronek,
2009b, p. 2.076). A maior ou menor desenvoltura dessa arquitetura de organismos pode ser
mais bem compreendida pelo que atualmente se define como capacidades estatais (Gomide
e Pires, 2014).
Por fim, mas no menos importante, as organizaes so os agrupamentos de atores que
pressionam a organizao do Estado e se mobilizam para atrair outros atores e grupos para a
representao de interesses, a exemplo de associaes, sindicatos e partidos.
1.3 Desenvolvimento, instituies e o poder unilateral dos presidentes
Desenvolvimento o processo pelo qual a sociedade alcana maiores nveis de bem-estar.8
Poltica de desenvolvimento a combinao harmnica de polticas econmicas e sociais
que contribuem para a elevao dos nveis de bem-estar. Problemas de desenvolvimento so
entraves, percalos e disfunes que comprometem a harmonizao entre as polticas econmicas e as sociais.
Nas ltimas dcadas, ocorreu uma ampliao do conceito de desenvolvimento. Tanto
tericos quanto formuladores de polticas pblicas consolidaram a viso de que o conceito
deve aambarcar mais que o crescimento econmico, sem desmerecer a importncia de se
garantir o incremento do produto interno bruto (PIB) e da renda per capita, e a elevao da
produtividade dos fatores de produo (Pinheiro, 2012).
Se o mero crescimento no significa, necessariamente, melhoria dos nveis de bem-estar,
os ciclos recessivos certamente acarretam piora nas condies sociais e comprometem a possibilidade de desenvolvimento com reduo de desigualdade (Piketty, 2014).
Incorporam-se hoje noo de desenvolvimento novas expresses, como desenvolvimento sustentvel, desenvolvimento humano e capacidades humanas (Pinheiro, 2012). Por trs
do conceito, h desavenas profundas em relao aos fatores fundamentais de promoo do
desenvolvimento. O dissenso tambm grande quanto variedade de caminhos para a sua
conquista e ampla gama de arranjos possveis de ser empregados em sua consecuo.
Desde h muito, algumas anlises j explicavam o desenvolvimento brasileiro como um
processo dinamizado ou interrompido por fatores marcadamente poltico-institucionais, e
no mais como um padro de periodicidade cclica inerente prpria atividade econmica
8. Esse conceito de desenvolvimento apenas operacional, no cobrindo toda a ampla discusso a respeito do assunto na medida em que este
no o objeto especfico deste texto. Uma apresentao mais aprofundada do tema est em Pinheiro (2012).
284
(Villela e Suzigan,1973; Suzigan, 1974; 1975; Diniz e Boschi, 1978; Draibe, 1985; Gomide
e Pires, 2014).
Instituies, por seu turno, so o conjunto de regras formais e informais que regulam a
relao entre atores sociais, grupos e organizaes e Estado.9 O Estado revela-se elemento-chave
das chances de desenvolvimento dos pases (Polany, 1980; Arrighi, 1995; Balogh, 2009)
e o nico agente social capaz de proporcionar, dentro do capitalismo, um ambiente de
mudana social em favor de uma ordem mais produtiva, igual, democrtica e progressista. Em outros termos: sem Estado, no h desenvolvimento nem soberania (Pochmann,
2009, p. 8).
O papel dos presidentes, dada a condio de chefes de Estado, tambm no passou
desapercebido. Diniz e Boschi (1978) deram relevo ao alto grau de autonomia da Presidncia da Repblica na definio das grandes linhas da poltica econmica nacional. O
Executivo funcionou como arena privilegiada para o encaminhamento e a negociao de
demandas empresariais, transformadas em polticas econmicas dos diferentes governos.
Draibe (1985) salientou o papel do presidente no ncleo dirigente da ao estatal, dando a
ela sentido social e poltico, ao mesmo tempo que a gesto macroeconmica, politicamente
determinada e estabelecida pela Presidncia, representava a direo econmica do Estado.
Em suma, os presidentes so os principais responsveis por criar expectativas, sinalizar
oportunidades e por manter ou interromper polticas de desenvolvimento no mdio e longo
prazo. Institucionalmente, eles cumprem tal papel de duas maneiras: propondo ou agindo.
Em sua relao com o Congresso, propem mudanas por meio de projetos de lei.
O presidente age quando decide unilateralmente de forma ostensiva, sempre que autorizado pelo Congresso ou no mbito de suas competncias constitucionais privativas. Os atos
unilaterais so os meios de ao direta do presidente, os quais se tornam tambm a impresso
digital de sua governana. So as marcas indelveis do que os presidentes, seus agentes polticos
e sua burocracia fizeram ou tentaram fazer suas concepes, suas escolhas, suas prioridades
e seus limites.
As decises unilaterais so atos presidenciais de efeito normativo imediato que, baixados pelos
presidentes, j no esto mais sujeitos prvia aprovao congressual ou judiciria sem prejuzo
de decises desses poderes que, a posteriori, possam reverter a deciso do presidente. Mesmo no
caso de projeto sancionado, a regulamentao, por meio de decretos, representa ato unilateral.10
Os atos unilaterais podem ser classificados em cinco categorias, conforme a seguir.
1) Inovaes institucionais: atos que criam novas regras, seja na forma de polticas, seja
de programas, seja de aes inovadoras (no estabelecidas anteriormente).
9. Inclusive aquilo que tradicionalmente se chama de mercado nada mais que a relao entre atores econmicos (os chamados agentes de
mercado), a sociedade (responsveis pelo consumo) e o Estado. O Estado, embora seja tambm, eventualmente, agente de mercado (produtor) ou
consumidor, fundamentalmente o responsvel por regular a atividade do mercado, em maior ou menor escala.
10. A rigor, em qualquer regime democrtico, os atos unilaterais so previstos como caractersticos do Poder Executivo, por meio de delegao
constitucional. Na regulamentao de leis, o ato unilateral tem limite de execuo estabelecido por delegao especfica do Congresso.
285
2) Mudanas incrementais: atos que promovem alteraes parciais em regras formais,

mas aproveitando e mantendo inovaes anteriores. As modificaes, mesmo que
relevantes, so parciais em relao a um arcabouo institucional j estabelecido.
3) Atos de gesto: atos rotineiros, que seguem procedimentos legais ou de cunho mais
operacional. No instituem, apenas seguem regras. Por exemplo, abertura de crdito
oramentrio, autorizao para abrir empresas e conceder penses ou indenizaes,
definio de reajuste do salrio mnimo etc.
4) Atos de coordenao: so os que definem questes que sero objeto de trabalho de
equipe para formulao de solues, ou cujas decises sero submetidas a pareceres
prvios de equipes interministeriais, de natureza tcnica ou corporativa. So representativos desses atos decretos que criam grupos de trabalho, comits interministeriais,
cmaras temticas e conselhos.
5) Atos de relaes exteriores: acordos, resolues, decises, convenes com outros
pases ou organismos internacionais etc.
Os atos unilaterais de inovao institucional e de mudana incremental merecem
tratamento parte, na medida em que so as grandes alavancas da mudana institucional.
Seu estudo permite perceber os rumos e os confrontos presentes em diferentes momentos da
trajetria republicana brasileira.
A amplitude das decises unilaterais do chefe do Poder Executivo variou bastante ao longo
da Repblica, pois esteve submetida ao enquadramento institucional que o presidencialismo
brasileiro recebeu em diferentes pocas.
Isso inclui desde os poderes unilaterais mais restritos, como nos decretos de todas as presidncias, at os mais amplos e ostensivos, como os decretos com fora de lei da presidncia
Deodoro, os de Getlio Vargas (1930-1934 e 1937-1945),11 os da ditadura instaurada em 1964
e que perduraram at 1988.12 Desde a Constituio promulgada em 1988, os atos unilaterais
dos presidentes so os decretos e as medidas provisrias.13
No presidencialismo brasileiro, o presidente dotado de invejvel gama de poderes,
vis--vis outras experincias internacionais (Lassance, 2013; Lameiro, 2013; Power, 2010;
Renn, 2006; Incio, 2006).
Mesmo considerando a fragmentao e as dissenses burocrticas, o presidente o tomador
de deciso final capaz de garantir um sentido global s orientaes do Executivo.
11. A Constituio de 1937 tambm reservava ao presidente o poder de instituir leis constitucionais, que eram emendas constitucionais unilateralmente editadas pelo presidente.
12. Depois de reinstituir a figura do decreto-lei, a partir do Ato Institucional no 2 (AI-2, de 27 de outubro de 1965), com o AI-5 (de 13 de dezembro
de 1968), o Poder Executivo federal ressuscitou tambm a prerrogativa das leis constitucionais, na medida em que o ato proclamava o poder do
Executivo de legislar sobre todas as matrias, includas as de natureza constitucional. O dispositivo foi efetivamente utilizado para reescrever toda a
Constituio de 1967, quando da edio da Emenda Constitucional no 1, de 17 de outubro de 1969, em ato da Junta Militar que assumiu o comando
do Poder Executivo poca.
13. H um debate na cincia poltica brasileira sobre a caracterizao das medidas provisrias (MPs) como atos eminentemente unilaterais.
Acir Almeida trata do assunto em Almeida (2010). Neste estudo, as MPs so tratadas como atos unilaterais.
286
De fato, as decises tomadas pelos presidentes brasileiros deixaram evidentes as agendas,

as estratgias de governana e os custos do desenvolvimento do pas. Mais que instrumentos
normativos, os atos unilaterais so peas do colossal quebra-cabeas da construo do Estado
brasileiro. possvel rastrear, comparar e mesmo medir as oscilaes presidenciais com base nos
atos unilaterais, ou seja, aqueles que dependem exclusivamente de uma canetada presidencial.
A utilizao desse tipo de material como fonte de pesquisa e anlise se sustenta em ampla
linha de estudos da cincia poltica, em abordagens que passaram a concentrar seu foco na
presidncia propriamente dita o presidente enquanto ator; a presidncia enquanto organizao; e os regimes presidenciais enquanto fases de uma trajetria intimamente associada
aos desafios do desenvolvimento (Carpenter, 2011; Skowronek, 1982; 2009; Balogh, 2009;
Bensel, 1990). Mesmo caso dos Estados Unidos, de presidencialismo mitigado por uma forte
atuao do Congresso, as propenses unitrias tornaram-se paulatinamente mais intensas
(Skowronek, 2009b).
Ao longo do sculo XX, o Executivo experimentou expanso extraordinria de seu espao
de atuao unilateral, processo que acabou sendo qualificado como formao de uma presidncia
moderna (Neustadt, 2008) ou em viso pessimista imperial (Schlesinger Junior, 1973).
O fato que grandes mudanas foram patrocinadas base das canetadas (Moe, 2009;
Rottinghaus e Maier, 2007; Howell, 2003; Cooper, 2002; Mayer, 2001;). Muitas vezes, isto
representou avanos para a sociedade, como no caso dos decretos presidenciais da poltica de
promoo de direitos sociais.
Devidamente qualificados, os atos podem ser compreendidos enquanto peas formadoras
de arranjos institucionais de subsistemas de polticas pblicas que combinam polticas econmicas e sociais, de forma harmnica ou no no que se refere ao objetivo de elevar os nveis
de bem-estar.
Embora tal objetivo parea consensual ningum se diz contra o desenvolvimento ,
as escolhas que impulsionam ou travam o desenvolvimento so fruto de intenso processo de
disputa de interesses.
Os presidentes no apenas se colocam como rbitros (acima) dos conflitos, mas, na
maioria das vezes, como lderes ( frente) das escolhas que conformam arranjos institucionais
que premiam interesses.
1.4 Governo, liderana presidencial e mudana institucional
Os presidentes so escolhidos para chefiar a organizao executiva do Estado e coloc-la em
ao para cumprir objetivos nacionais cujos resultados, a longo prazo, podem ser entendidos
como processos de desenvolvimento. Os compromissos em funo dos quais os presidentes
so eleitos traduzem combinao de interesses bastante distintos e em constante disputa.
A governana presidencial o elemento central de coeso das coalizes e de vigor dos
processos de desenvolvimento. Afinal, a Presidncia da Repblica concentra grande poder
287
de agenda e responsvel pelo exerccio do poder de definir claramente quem implementa

polticas pblicas. Dessa maneira, determina quando se inicia e termina uma ao; o volume
de recursos disponveis; os responsveis por coordenar trabalhos e dirimir controvrsias; e os
setores e grupos a serem beneficiados.
As decises executivas dos presidentes, embora cercadas de aspectos pontuais, levam cumulativamente montagem de arranjos institucionais complexos, que aos poucos conformam um
padro de governana ou seja, uma maneira de agir empregando recursos da administrao
pblica ou da regulao privada para distribuir incentivos ou impor restries.
Os presidentes so os grandes responsveis pela construo ou desconstruo de regimes
de polticas pblicas. Paulatinamente, alteram-se e at mesmo reconfiguram-se instituies
mais amplas do sistema poltico (Galvin, 2014; Edwards, 1989).
O modelo explicativo dos processos de mudana institucional voltados promoo do
desenvolvimento pode ser estilizado e visualizado conforme a figura 1.
FIGURA 1
Formao de novos padres de governana presidencial

1 Incio do processo de mudana institucional
Mudanas
incrementais
Presidentes lideram
coalizes governantes
2 Consolidao de
um novo regime
(Path dependence)
Novo padro
de governana
Nova governana
presidencial
Iniciativas legislativas
e decises unilaterais
Inovaes
institucionais
3
Novos presidentes eleitos
Incio do processo de
reinveno institucional:
coalizo opositora costura
formao de novo regime
Retorno positivo
(Positive feedback)
Novas polticas
pblicas
Abalos por
conjunturas
crticas
Elaborao do autor.
Na fase 1 do ciclo apresentado, os presidentes lideram coalizes governantes que expressam conjunto assimtrico e contraditrio de interesses sociais. Sua gesto de polticas pblicas
e as mudanas institucionais que levaro a cabo redefiniro regras que estruturam a relao
entre Estado, sociedade e mercado na distribuio de benefcios e na imposio de restries.
Quando o processo envolve mudana institucional de maior envergadura, em geral,
necessrio obter aprovao congressual, tambm sujeitando-se ao controle judicial. De todo
modo, apenas por meio de atos unilaterais que tais mudanas tm incio e efeito prtico.
As mudanas institucionais acontecem sob duas estratgias: inovao institucional, mediante criao de novas regras e organismos; e mudana incremental, que introduz alteraes
secundrias em um arcabouo institucional preexistente.
288
As iniciativas do Executivo compreendem as polticas pblicas sociais e a poltica econmica,

mediadas pela criao ou reformulao de organismos estatais responsveis por transformar
regras formais em administrao pblica ou em regulao sobre o setor privado.
Na fase 2, a combinao de polticas, regras e distribuio de incentivos e restries conforma novo regime de polticas pblicas. Um regime de polticas pblicas mantm-se vigoroso
at o momento em que consegue premiar os interesses dominantes de sua coalizo e resolver
problemas, mais que criar (Skowronek, 1997).
Os regimes de polticas pblicas justificam-se como arranjos governamentais destinados
a resolver problemas (May e Jochim, 2012)14 e permanecem robustos at o momento em que
so eles prprios considerados o problema central de um Estado.
Em momentos de conjunturas crticas, precipita-se a fase 3. O regime entra em crise,
mostrando-se incapaz de resolver problemas e de manter unida a coalizo governante. Novos atores
entram em cena, ao mesmo tempo que ocorrem fissuras entre grupos da antiga coalizo governante.
Ao fator poltico se junta o fator sistmico, na medida em que as condies sociais e econmicas que justificavam uma dada distribuio de incentivos e restries passam a estar em xeque.
A disputa por novo padro de governana presidencial para construo de novo regime
cria incentivos e pontos de acordo que levam formao de nova coalizo governante ao elegerem o prximo presidente, iniciando a fase 4 do ciclo.
Na busca por identificar incentivos e restries, os atos que contam so os de inovao
institucional e mudana incremental, que instituem ou modificam regras da distribuio de
recursos do Estado (Lassance, 2013).
2 PADRES DE GOVERNANA PRESIDENCIAL
Presidentes eleitos desenvolvem diferentes padres de governana, que podem ser caracterizados
de acordo com seu perfil gerencial, seu grau de ativismo unilateral e seu nvel de equilbrio na
distribuio de incentivos e restries.
Segundo seu perfil gerencial, as presidncias podem ser administrativistas ou regulatrias.
Governar , ao mesmo tempo, administrar e regular, mas as presidncias dedicam nfases
distintas a cada qual. Presidncias administrativistas tm gesto orientada fundamentalmente
pelo protagonismo do setor pblico em reas declaradas estratgicas. O brao da administrao
pblica acaba sendo o mais proeminente.
As presidncias de perfil regulatrio, por sua vez, mantm a atuao do Estado no como
vanguarda, mas como retaguarda do desenvolvimento, trabalhando essencialmente na criao
de ambiente favorvel para que prosperem as atividades do setor privado, conforme suas prioridades de investimento e expanso. A regulao tida como sua misso essencial.
14. Como dizem esses autores, so arranjos governativos feitos para lidar com problemas de polticas governing arrangements for addressing
policy problems (May e Jochim, 2012, p. 5, traduo nossa).
289
Conforme seu grau de ativismo unilateral, as presidncias podem ser minimalistas

(de menor ativismo no uso de decises unilaterais) ou maximizadoras (de maior ativismo).
O grau de ativismo pode ser medido pela taxa de ativismo resultante da diviso do nmero
de atos unilaterais baixados por um presidente pelos dias de mandato. Como no existe, a
priori, qualquer valor a ser considerado ideal para os graus de ativismo, utiliza-se a mediana
dos valores de todas as 37 presidncias como referncia para se estabelecer quais presidentes
podem ser considerados maximizadores (acima da mediana) e minimalistas (abaixo do valor
mediano). O uso de outras separatrizes indica, por exemplo, a existncia de minimizadores
moderados, no segundo quartil, e maximizadores moderados, no terceiro quartil.
Quanto ao uso de recursos institucionais, as presidncias podem desenvolver padres
incentivadores ou restritivos, conforme distribuam mais benefcios ou imponham mais restries respectivamente.15 Incentivos e restries podem estar distribudos de forma concentrada ou dispersa. A combinao de atributos d origem a diferentes padres de governana
presidencial,16 conforme o quadro 1.
QUADRO 1
Padres de governana presidencial

Tipo
Perfil gerencial
Grau de ativismo
Nvel de distribuio de recursos
Padro de governana
Administrativistas
Minimalistas
Restritivas
Administrativistas parcimoniosos
Administrativistas
Minimalistas
Incentivadoras
Administrativistas comedidos
Administrativistas
Maximizadoras
Restritivas
Administrativistas austeros
Administrativistas
Maximizadoras
Incentivadoras
Administrativistas benevolentes
Regulatrias
Minimalistas
Restritivas
Reguladores parcimoniosos
Regulatrias
Minimalistas
Incentivadoras
Reguladores comedidos
Regulatrias
Maximizadoras
Restritivas
Reguladores austeros
Regulatrias
Maximizadoras
Incentivadoras
Reguladores benevolentes
Elaborao do autor.
A metodologia capaz de extrair padres de governana presidencial a partir da anlise da

produo unilateral dos presidentes depende de tratamento emprico sistemtico dos dados,
de acordo com os passos a seguir.
1) Delimita-se uma presidncia. So estabelecidos os marcos temporais com base no critrio
institucional de incio e fim do perodo presidencial: a posse e o encerramento do tempo
de mandato. Dessa maneira, atribui-se a uma presidncia um padro decorrente dos
atos unilaterais praticados exclusivamente pelo mandatrio daquele perodo de governo.
2) A produo de atos presidenciais unilaterais de cada presidente disposta em uma
planilha de dados, na forma de quadro de indivduos e variveis (QIV).
15. Recursos institucionais so aqui definidos de forma ampla, conforme Galvin (2012).
16. Optou-se por uma tipologia com denominaes neutras, de modo a evitar qualquer juzo apriorstico sobre formas supostamente boas e ruins
de governana.
290
3) Os atos unilaterais so, em seguida, classificados conforme a funo estatal de administrao pblica ou regulao privada. Todo ato baixado por um presidente que
signifique a execuo direta pelo Estado, por meio de seus agentes, classificado como
ato de administrao pblica. Por sua vez, todo ato unilateral que estabelea regras
atuao do setor privado, seja em mbito econmico, seja social, classificado como
ato regulatrio. No primeiro caso (administrao), o ato define os poderes e a atuao
dos agentes do prprio Estado. No segundo (regulao), o ato incide sobre a atuao
dos agentes econmicos ou sociais.
4) Na sequncia, procede-se classificao das polticas, conforme trs grandes reas de
polticas: econmica, social e de organizao do Estado e do servio pblico.
5) A classificao de cada rea detalhada em polticas mais especficas, na forma de
subsistemas. Por exemplo, na rea econmica, so especificados os atos das polticas
fiscal, monetria, de comrcio exterior, agrcola, industrial e comercial. Na rea social, as polticas de educao, sade, assistncia social e segurana pblica/represso,
entre outras. Na organizao do Estado e do servio pblico, as normas de gesto
administrativa e a organizao do servio pblico.
6) Cada ato analisado de modo a identificar se representa inovao institucional, mudana incremental ou ato de gesto, de coordenao ou de relaes internacionais.
7) Da combinao de atributos se faz o enquadramento da presidncia em um dos oito
padres de governana. Para a anlise do ativismo unilateral, so considerados todos
os atos. Para a qualificao do perfil gerencial e do nvel de recursos empregados,
apenas os atos de mudana institucional so levados em conta.
A tipologia permite que, futuramente, presidncias de mesmo tipo possam ser analisadas
em profundidade no que se refere s suas coalizes, montagem de arranjos institucionais de
polticas pblicas e aos resultados efetivos de desenvolvimento nacional.
3 ANLISE DA TRAJETRIA PRESIDENCIAL BRASILEIRA
Em 126 anos de Repblica, o Brasil teve 37 presidncias, ou seja, 37 mandatos presidenciais efetivos.17
TABELA 1
Presidentes da Repblica, mandato e taxa de ativismo unilateral

Presidncia
Mandato
Taxa de ativismo
Deodoro da Fonseca
Presidente
15/11/1889 a 23/11/1891
2,56
Floriano Peixoto
23/11/1891 a 15/11/1894
1,37
Prudente de Moraes
15/11/1894 a 15/11/1898
1,03
(Continua)
17. No so, nem devem ser, considerados como presidncias os perodos de governo das juntas militares (nem a de 1930, nem a de 1969), nem
os perodos de interinidade, quando vice-presidentes ou demais na linha sucessria assumem o cargo provisoriamente, em razo de afastamentos
eventuais do titular. Tambm no se considera enquanto tal o perodo ocupado pelo deputado Paschoal Ranieri Mazzilli, em 1964. A sesso quando
foi declarado vago o cargo de presidente da Repblica foi considerada nula pelo prprio Congresso (Resoluo do Congresso Nacional no 4/2013).
Jlio Prestes e Tancredo Neves, embora tenham sido eleitos presidentes, no foram empossados. Consequentemente, no exerceram presidncias.
291
(Continuao)
Presidncia
Mandato
Taxa de ativismo
Campos Salles
Presidente
15/11/1898 a 15/11/1902
1,31
Rodrigues Alves
15/11/1902 a 15/11/1906
1,48
Affonso Penna
15/11/1906 a 14/6/1909
1,84
Nilo Peanha
14/6/1909 a 15/11/1910
2,24
Hermes Fonseca
15/11/1910 a 15/11/1914
2,44
Wenceslau Braz
15/11/1914 a 15/11/1918
1,75
10
Delfim Moreira
15/11/1918 a 28/7/1919
2,31
11
Epitcio Pessoa
12
Arthur Bernardes
13
Washington Lus
14
15
28/7/1919 a 15/11/1922
2,41
15/11/1922 a 15/11/1926
1,51
15/11/1926 a 24/10/1930
1,77
Getlio Vargas (1 )
3/11/1930 a 20/7/1934
3,88
Getlio Vargas (2o)
20/7/1934 a 10/11/1937
1,9
16
Getlio Vargas (3 )
10/11/1937 a 29/10/1945
8,9
17
Jos Linhares
29/10/1945 a 31/1/1946
15,62
18
Eurico Gaspar Dutra
31/1/1946 a 31/1/1951
5,28
19
Getlio Vargas (4 )
31/1/1951 a 24/8/1954
4,77
20
Caf Filho
24/8/1954 a 3/11/1955
6,21
21
Nereu Ramos
11/11/1955 a 31/1/1956
6,64
22
Juscelino Kubitschek
31/1/1956 a 31/1/1961
6,43
23
Jnio Quadros
31/1/1961 a 25/8/1961
5,02
24
Joo Goulart
24/1/1963 a 2/4/1964
5,12
25
Castello Branco
15/4/1964 a 15/3/1967
6,58
26
Arthur da Costa e Silva
15/3/1967 a 31/8/1969
5,7
27
Emlio Garrastazu Mdici
30/10/1969 a 15/3/1974
5,3
28
Ernesto Geisel
15/3/1974 a 15/3/1979
5,36
29
Joo Baptista Figueiredo
15/3/1979 a 15/3/1985
3,86
30
Jos Sarney
15/3/1985 a 15/3/1990
4,56
31
Fernando Collor
15/3/1990 a 2/10/1992
3,32
32
Itamar Franco
2/10/1992 a 1 /1/1995
3,28
33
Fernando Henrique Cardoso (1o)
1o/1/1995 a 1o/1/1999
4,72
34
Fernando H. Cardoso (2 )
1 /1/1999 a 1 /1/2003
2,6
35
Luiz Incio Lula da Silva (1 )
1 /1/2003 a 1 /1/2007
2,08
36
Luiz Incio Lula da Silva (2o)
1o/1/2007 a 1o/1/2011
2,36
37
Dilma Rousseff (1)
1 /1/2011 a 1 /1/2015
1,48
o
o
Elaborao do autor.
Obs.: os mandatos esto conforme as informaes da Biblioteca da Presidncia da Repblica. A contagem dos atos para o clculo da taxa de
ativismo unilateral considera os atos baixados pelos presidentes, conforme dados do portal de legislao da Cmara dos Deputados.
O mandato correspondente est representado nos parnteses.
Ao todo, o Brasil j teve 32 presidentes, excludas as redundncias dos mandatos exercidos

mais de uma vez por um mesmo presidente como Getlio Vargas, que governou o pas em
292
quatro perodos presidenciais distintos, alm de FHC e Luiz Incio Lula da Silva, ambos com
dois mandatos.
A anlise da trajetria presidencial, segundo padres de governana, pode ser feita por
estratgias de pesquisa quantitativa e qualitativa. Em termos quantitativos, possvel analisar
o grau de ativismo a partir da escala que varia do menor ativismo, com o presidente Prudente
de Moraes (minimalista extremo), at o de maior ativismo, Jos Linhares. A mediana desta
escala ocupada pela presidncia de Itamar Franco.
Verifica-se que os presidentes de maior ativismo unilateral no so, necessariamente, os
dos perodos ditatoriais. Embora todos os presidentes de perodos ditatoriais (Vargas, na ditadura do Estado Novo, e os presidentes militares que governaram de 1964 a 1985) estejam
nessa faixa de presidentes maximizadores, ali tambm figuram presidentes como Juscelino
Kubitschek, Joo Goulart, Jnio Quadros e Jos Sarney, alm do ltimo Vargas, do perodo
democrtico de 1951 a 1954.
Tambm no se pode demarcar uma linha divisria que distinga desenvolvimentistas ou
neodesenvolvimentistas, de um lado, e liberais e neoliberais, de outro, associando-os a maior
ou menor ativismo unilateral.
O presidente Fernando Henrique aparece como de alto grau de ativismo unilateral em seu
primeiro mandato, mais cai para um perfil minimalista em seu segundo mandato. Fernando
Collor, cuja presidncia teve perfil claramente neoliberal, est na faixa de maior ativismo.
Por sua vez, a segunda presidncia de Getlio Vargas (1934-1937), as duas presidncias
de Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010) e a presidncia de Dilma Rousseff, consideradas
desenvolvimentista (Vargas) e socialdesenvolvimentistas (Lula e Dilma), esto entre as de
menor ativismo unilateral. A trajetria global desse aspecto da governana presidencial est
resumida no grfico 1.
GRFICO 1
Taxa de ativismo unilateral

20
15
10
3 4
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36
Elaborao do autor.
Obs.: as presidncias e suas taxas de ativismo esto conforme os dados da tabela 1.
293
Presidentes sob um mesmo perodo constitucional, com poderes presidenciais similarmente atribudos, demonstram oscilaes significativas. Presidentes de um mesmo partido,
como Lula e Dilma, apresentam uma diferena de mais de 60% em suas taxas.
At os mesmos presidentes com sucessivos mandatos como Vargas, FHC e Lula experimentaram variaes acentuadas em suas prprias taxas. As variaes no padro de ativismo
so dadas pela ocorrncia de presidncias que tm como tarefa promover mudanas institucionais em maior ou menor escala, seja para montar novos arranjos institucionais, seja para
desmontar arranjos anteriores.
Jos Linhares, Getlio Vargas (1o e 4o), Nereu Ramos, Castello Branco, Jos Sarney, Collor
e FHC (1o) foram presidentes que buscaram desfazer estruturas de governana e polticas
anteriores ou imprimir nova orientao ao Estado s vezes, ambas as coisas. Deodoro da
Fonseca, por pouco, no trilhou o mesmo caminho, no fosse a crise que levou sua deposio
e que entregou grande parte da tarefa de mudana institucional do pas ao Poder Legislativo,
a partir da Constituinte de 1891.
Prudente de Moraes e Campos Salles estabeleceram o padro minimalista extremo, com
mudanas institucionais muito concentradas na formao de alguns poucos arranjos federais.
Sua tarefa maior era justamente evitar o gigantismo estatal nacional, favorecer a poltica dos
governadores e controlar rigorosamente as finanas pblicas. Ambos eram avessos a qualquer
tipo de poltica social, campo entendido por eles como de domnio privado a ser resolvido
principalmente pela caridade e pelo esforo individual , e no enquanto responsabilidade
do setor pblico.
Jos Linhares, no topo do ativismo, incorporou sua breve presidncia a tarefa de desfazer alguns arranjos institucionais centrais da ditadura varguista. Ao mesmo tempo, por seus
atos presidenciais, assumiu a feio de um mandato tutelado pelos militares que depuseram
Vargas. Empossado para um governo-tampo, em uma conjuntura em que os partidos ainda
estavam a se formar, oriundo do Supremo Tribunal Federal (STF) e tendo os militares como
seu exclusivo fiador, Linhares sabia claramente a quem premiar. A profuso de atos favorveis
corporao militar deixa clara tal disposio.
Em termos qualitativos, possvel analisar em mais detalhe a estratgia diferenciada dos
presidentes dedicados montagem e desmontagem de arranjos institucionais, de forma mais
contida ou hiperativa. possvel tambm perceber se suas agendas de polticas pblicas foram
mais concentradas sobre alguns temas ou pulverizadas em muitas frentes de atuao setorial.
Na anlise qualitativa, os atos substantivos, separados dos mais corriqueiros, tambm revelam
a natureza distinta dos arranjos institucionais montados a cada presidncia.
Nesse sentido, Manoel Ferraz de Campos Salles (1841-1913) e Getlio Dornelles Vargas
(1882-1954) podem ser tomados aqui como dois arqutipos de diferentes padres de governana
presidencial. Ambos foram presidentes paradigmticos que governaram o Brasil em contextos
294
muito distintos, com poderes presidenciais variados e com estilos de governar bastante peculiares.
Ambos obtiveram grande sucesso em estabelecer uma engenharia presidencial e uma arquitetura
federativa que se institucionalizaram no pas e influenciaram os regimes polticos que persistiram por dcadas. Seus governos foram pedras angulares de dois momentos de construo do
Estado brasileiro. Em suas presidncias, alguns aspectos institucionais foram levados s ltimas
consequncias. Seus legados ainda hoje esto impregnados em nossa Repblica federativa, na
Presidncia da Repblica e na maneira como os presidentes governam.
Pode-se dizer que Campos Salles e Vargas delimitaram uma escala da poltica brasileira
diante da qual tudo o que viria a seguir estaria necessariamente em busca de um meio termo
entre esses dois extremos. As variaes dos padres de governana das presidncias de Campos
Salles e Getlio Vargas podem ser verificadas em termos de avanos e recuos das funes de
administrao pblica e de regulao, assim como na distribuio de incentivos e restries e
no grau de ativismo.
Embora fosse um liberal, Campos Salles teve de desenvolver um forte arranjo institucional de reconstruo das estruturas administrativas estatais destinadas a aprimorar a coleta de
impostos e a regular mais intensamente a atividade privada, principalmente em funo dos
compromissos do emprstimo contrado (o chamado funding loan) com a casa londrina dos
Rothschild (Lassance, 2013).
As obrigaes do governo Campos Salles estabelecidas diante do funding loan levaram
a um carter mais interventivo sobre o comrcio e a produo, mas estritamente no que se
referia arrecadao de impostos, e a uma ausncia completa tanto no campo social quanto no
financiamento produo. A prpria regulao social repressiva tornara-se assunto de mbito
privado, feita por meio da multiplicao dos batalhes da Guarda Nacional, que formalizaram
o enraizamento do coronelismo.
Quanto ao perfil gerencial, considerados exclusivamente os atos representativos de mudanas institucionais, mais de 70% das decises da presidncia de Campos Salles foram de
natureza regulatria (tabela 2).
TABELA 2
Atos presidenciais de Campos Salles por funo (1898-1902)

(Em %)
Administrao pblica
29
Regulao
71
Elaborao do autor.
Quanto ao nvel de distribuio de recursos, tambm considerados apenas os atos de

inovao institucional e as mudanas incrementais de que Campos Salles lanou mo, por
meio de seus atos unilaterais, mais de 70% eram restries e menos de 30%, incentivos.
Sua governana presidencial, portanto, se encaixa no padro de regulador parcimonioso:
regulador, minimalista e restritivo.
295
Getlio Vargas experimentou, por sua vez, arranjos institucionais muito distintos.
Foi um presidente insurrecional em 1930; um presidente constitucional a partir de 1934; ditador
em 1937; presidente governando em estado de guerra a partir de 1942; finalmente, presidente
eleito em 1950, com poderes limitados pela Constituio democrtica e liberal de 1946.
Supostamente o mais industrialista dos presidentes da primeira metade do sculo XX,
por conta da conjuntura crtica de toda a dcada de 1930, Getlio Vargas teve de sustentar
uma poltica de prioridade agricultura, com especial ateno lavoura do caf. Dedicou a
isso no apenas recursos financeiros importantes e escassos, nesse perodo de crise, mas parte
significativa da autoridade estatal para amparar interesses dos produtores agrcolas.
Vargas, que havia sido ministro da Fazenda no governo Washington Luiz, embora tivesse
buscado, como primeira opo de enfrentamento da crise dos anos 1930, a adoo de mais
um tradicional funding loan, precisou inovar e improvisar em sua poltica econmica diante
da recusa dos banqueiros internacionais em conceder mais emprstimos.
Da mesma forma, com o estabelecimento de nova conjuntura crtica a partir do envolvimento do Brasil na Segunda Guerra, em 1942, embora o vis administrativista tenha se
expandido sobre algumas reas, curiosamente a atividade regulatria a que mais ganha fora.
Mas um trao comum de Vargas seu maximalismo administrativista. Sua produo
normativa intensa, sendo bastante elevada no perodo ditatorial de 1937 a 1945. O nico
perodo minimalista de Vargas 1934-1937.
Com Getlio Vargas, o campo da administrao pblica cresce significativamente at
o incio do perodo de guerra, quando a regulao privada passa a ter maior presena, o que
iria permanecer at sua ltima presidncia. O administrativismo retorna com fora em sua
ltima presidncia.
GRFICO 2
Perfil gerencial das presidncias de Getlio Vargas

2500
2000
1500
1000
500
0
1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1951 1952 1953 1954
Administrao pblica
Elaborao do autor.
296
Regulao
De modo geral, Vargas um administrativista inveterado, salvo durante o perodo da

Segunda Guerra. Quanto distribuio de incentivos e restries, o padro varguista , em
geral, menos restritivo que o de Campos Salles. No entanto, Vargas apresenta grandes oscilaes
ao longo de suas quatro presidncias.
Os incentivos so maiores e superam as restries na primeira presidncia (1930-1934)
e em seu ltimo mandato (1951-1954). Os perodos ditatoriais revelam um presidente
pouco benevolente.
GRFICO 3
Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1930-1945 e 1951-1954)

250
200
150
100
50
1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1951 1952 1953 1954
Incentivos
Restries
Elaborao do autor.
As restries aumentam durante sua segunda presidncia, recrudescendo justamente no

perodo que se abre a partir da Intentona Comunista (1935) e ao longo de todo o perodo
ditatorial. Em sua ltima presidncia, Vargas retoma o padro iniciado com a insurreio de 1930.
De todo modo, ocorrem variaes em zigue-zague em seu padro de governana presidencial, entre 1930 e 1951. O padro de governana presidencial mais presente em Vargas
o de um administrativista austero. Em sua primeira e em sua ltima presidncia, mostrou-se
mais benevolente.
Em qualquer perodo republicano, os contextos de crise e de intensificao da represso afetaram as escolhas feitas pelos presidentes, na medida em que reduziram suas opes.
No entanto, as oscilaes em cada mandato do evidncias de que a governana empregada no
foi aquilo que as crises fizeram dos presidentes, e sim o que os presidentes fizeram diante das crises.
4 CONCLUSES E PERSPECTIVAS
Nesta pesquisa, foram utilizados a anlise poltica com foco em polticas pblicas e o mtodo
histrico comparativo para se oferecer uma proposta de pesquisa aplicada sobre os padres de
governana estabelecidos e manejados pelos presidentes.
297
Na chefia do Executivo, os presidentes assentam polticas e programas que so pedras

angulares dos processos de desenvolvimento. A administrao pblica e a regulao privada
so os dois instrumentos fundamentais de sua ao para manejar regras, tomar iniciativas, distribuir incentivos e impor restries que marcam a trajetria de desenvolvimento de um pas.
Essa combinao leva configurao de padres de governana presidencial que denotam o leque que os presidentes tm mo para definir muitos dos rumos e dos resultados dos
processos de desenvolvimento.
A pesquisa realizada demonstra que as presidncias no se prestam facilmente a grandes
generalizaes, e sim a estudos comparativos em profundidade, para os quais a riqueza da
anlise qualitativa se revela imprescindvel.
A partir do pressuposto de que as presidncias se distinguem pela combinao de atos de
administrao pblica e de regulao econmica e social e pelos mecanismos de incentivos e
restries empregados pelos presidentes ao governar, possvel no s deduzir combinaes
distintas e classificar cada presidncia conforme os padres, mas tambm se pode desenvolver
a anlise comparativa em relao ao comportamento de cada presidncia, contrastando os
casos de sucesso ou de dificuldade.
possvel supor que as presidncias de maior sucesso tenham sido aquelas que conseguiram
seguir padres mais equilibrados de combinao entre polticas econmicas e sociais e que responderam de modo mais adequado aos contextos econmicos e sociais em que estavam inseridas.
Na contraparte, as presidncias que atravessaram dificuldades talvez tenham sido
aquelas que simplesmente tentaram reproduzir padres de governana anteriores, rendendo-se
inrcia de suas estruturas de governana, e no produzindo saltos (inovaes) ou avanos
(incrementais) requeridos.
A comparao mais ampla entre vrios presidentes da histria republicana brasileira tornar possvel, futuramente, verificar a relao entre esses padres e as curvas de crescimento
econmico e as curvas de aumento ou reduo das desigualdades sociais dois dos muitos
aspectos intimamente associados ao aumento ou diminuio das condies de bem-estar.
Supondo que as trajetrias de crescimento e de reduo da desigualdade sejam decorrncia
de polticas pblicas, e no resultado de ciclos restritamente ditados pelo comportamento da
prpria atividade econmica, seria ainda possvel decompor as polticas por rea e verificar
trajetrias virtuosas ou de deteriorao das condies de bem-estar a partir da instituio de
polticas nacionais e de seus processos de inovao e mudana incremental.
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301
CAPTULO 14
GASTO PBLICO DESIGUAL E ARRANJO FEDERATIVO REGIONAL

NO BRASIL1
Constantino Cronemberger Mendes2
Paulo de Tarso Linhares3
Roberto Pires Messenberg4
1 INTRODUO
A ltima Constituio do pas (Brasil, 1988) define os instrumentos bsicos para construo
de arranjos federativos, que visam maior articulao, cooperao e coordenao das polticas
pblicas em vrias escalas territoriais. Contudo, muitos destes mecanismos no foram, ainda,
adequadamente regulamentados. Isto expressa a ausncia de consensos mnimos entre os
entes federativos seja na esfera executiva, seja nas legislativa e judiciria para a soluo de
conflitos causados por indefinies de competncias exclusivas e comuns, bem como usos de
instrumentos prprios e compartilhados de aes pblicas.
Esse impasse decisrio federativo parte da falta de viso estratgica do planejamento e
redunda em problemas concretos e recorrentes de programao oramentria desprovida de
perspectiva regional, articulada a um objetivo de desenvolvimento nacional. A anlise do gasto
pblico proporciona uma viso geral sobre as desigualdades regionais e as distores presentes
na ao pblica (Rezende e Cunha, 2013; Santos, 2006). Esta tambm sugere uma nova viso
da programao oramentria e, consequentemente, do planejamentos nacional e regional,
ao privilegiar perspectiva de demanda socioeconmica e no esquecer a importncia do lado
da oferta. Ao mesmo tempo, a partir de uma nova viso regional do pas, possvel perceber
a necessidade de novos arranjos (pactos) federativos para dar conta da heterogeneidade e desigualdade socioeconmicas regionais (Mendes, 2013).
O objetivo deste estudo analisar o gasto pblico em vrias escalas territoriais e propor
mecanismos que permitam arranjos federativos capazes de prover bens e servios pblicos
para o desenvolvimento regional no pas. Este texto dividido em cinco sesses, incluindo-se
esta introduo. Na segunda seo, discutida a relao entre oramento, gasto pblico e
planejamento regional. Na terceira, so avaliados o gasto pblico em vrias dimenses e suas
1. Os autores agradecem as sugestes dos pareceristas e as crticas de Antnio Lassance, Ronaldo Garcia e Maurcio Saboya da Diretoria de Estudos
e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea , bem como o apoio estatstico de Pedro Vicente Neto, bolsista da Diest/Ipea.
Os resultados deste estudo so de exclusiva responsabilidade dos autores.
implicaes, do ponto de vista das desigualdades regionais. Na quarta seo, trata-se a respeito
dos arranjos federativos para o desenvolvimento regional e nacional. Finalmente, na ltima
sesso, algumas concluses finais so consideradas.
2 ORAMENTO PBLICO, GASTOS E PLANEJAMENTO REGIONAIS
A promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) altera profundamente a estrutura
federativa nacional, apoiada em novos arranjos federativos orientados por princpio de descentralizao. Este princpio se casava melhor com o ambiente de redemocratizao por que passava
o pas, a despeito de no existir, necessariamente, relao direta, causal, entre centralizao e
autoritarismo ou democracia, ou entre descentralizao e liberalismo (Lassance, 2012).
O ponto de partida metodolgico e analtico das mudanas nos arranjos federativos est
na maneira como constitudo e executado o oramento pblico. Este estabelecido constitucionalmente (Artigos 165 a 169) em sistema que integra o planejamento plurianual (Plano
Plurianual PPA), as diretrizes oramentrias (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO) e os
oramentos anuais (Lei Oramentria Anual LOA). Esta estrutura cabe para todos os entes
federativos, a Unio, os estados e os municpios. Os dispositivos constitucionais para cada
uma destas peas oramentrias incluem a preocupao ou o interesse por uma viso regional
de planejamento e oramento (Brasil, 2013).
Vrias normas constitucionais procuram introduzir uma leitura regional no planejamento e no oramento pblicos: na regionalizao de diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e outras (Artigo 165, 1o); na
elaborao de planos e programas nacionais, regionais e setoriais , em consonncia com
o PPA (idem, 4o); bem como nos efeitos regionais sobre as receitas e as despesas dos
benefcios tributrios (idem, 6o).
Entre as funes das componentes do oramento (fiscal, de investimento das empresas pblicas e mistas, bem como da seguridade social), est reduzir as desigualdades
inter-regionais, segundo critrio populacional (Artigo 165, 7o). Regulamentaes
posteriores complementam este critrio com outros, como a renda per capita e a renda
domiciliar per capita, como ser discutido a seguir.
O processo oramentrio, portanto, prev um planejamento prvio, em que a dimenso
regional seja parte integrante de poltica pblica, planos e programas nacionais e setoriais. Este
tambm estabelece que sejam avaliados os impactos da ao pblica, nas suas vrias esferas
federativas em particular na sua dimenso regional (Brasil, 2008; Ipea, 2010b).
Na distribuio do bolo tributrio, adota-se relao proporcional direta entre o tamanho
da populao e o montante de recursos a ser alocado a determinado municpio ou estado,
seguindo o princpio constitucional citado (Artigo 165, 7o). uma forma de compatibilizar
a oferta potencial de bens e servios pblicos, ofertada pela capacidade fiscal prpria e transferida, com a demanda social local, dada pelo tamanho populacional.
304
Gasto Pblico Desigual e Arranjo Federativo Regional no Brasil
Parece um critrio racional e justo, considerando-se que cada cidado brasileiro tem o
mesmo direito de receber bens e servios pblicos, caso no houvesse desigualdade e heterogeneidade na estrutura de demanda e oferta por estes bens e servios, de acordo com o tamanho, as estruturas social-produtiva e administrativa, bem como a localizao do municpio ou
estado. Dadas as desigualdades sociais e econmicas vigentes e a heterogeneidade federativa,
no tem o mesmo efeito dar R$ 1 ou ofertar unidade de valor de bem ou servio pblico a
uma pessoa pobre em um municpio do interior das regies Norte ou Nordeste e para outra
pessoa rica em uma capital das regies Sul ou Sudeste, por exemplo.
Como existe correlao positiva alta entre aglomerao populacional e concentrao produtiva, mais recursos pblicos estariam sendo alocados para locais em que o ambiente de mercado
e a disponibilidade de bens e servios privados seriam mais desenvolvidos. Contrariando-se o
propsito corretivo da ao estatal para a reduo das desigualdades inter e intrarregionais,5
cria-se, no entanto, um crculo vicioso entre concentrao populacional e produtiva e maior
ao pblica, sedimentando-se distores histricas sociais, econmicas e regionais.
Para compensar possvel vis concentrador territorial, adotou-se outro critrio na distribuio de recursos tributrios: a renda per capita. Neste caso, a relao proporcionalmente
inversa ou seja, locais com menor renda per capita (Lei no 5.172/1966 e Lei Complementar
LC no 62/1989), alterada para renda domiciliar per capita (LC no 143/2013), recebem mais
recursos tributrios.
A adoo desse critrio adicional de alocao de recursos seria justificvel racionalmente
como indicador aproximado de pobreza ou de capacidade tributria individual e local caso
no houvesse desigualdade na distribuio interpessoal de renda e heterogeneidades interpessoais
e regionais de partida, ou caso todos os entes federativos e os bens e servios pblicos providos
fossem homogneos.
Deve-se considerar, ainda, que o peso populacional continua a interferir no denominador
desse ndice, reduzindo o valor (numerador) da renda total ou domiciliar, o que influencia,
mais uma vez, a alocao de recursos em direo a locais mais populosos, associados com maior
concentrao produtiva. At mesmo porque grande parte da pobreza e da desigualdade est
concentrada em municpios, estados e regies mais populosos e produtivos.
Contudo, mais recursos tributrios no significam necessariamente maior e melhor proviso de bens e servios pblicos pelos entes federativos, compatvel com as demandas locais
especficas. Primeiro, porque grande parte da capacidade financeira no prpria, ou seja,
captada endogenamente, mas adquirida por meio de transferncias constitucionais e legais de
outras instncias.6 Segundo, porque devem ser consideradas, ainda, outras fontes de recursos,
incentivos indiretos (gastos tributrios), emprstimos, financiamentos e transferncias indiretas
de recursos pblicos, entre outras, que afetam a alocao, a distribuio e a execuo final da
receita fiscal entre os entes federativos.
5. Musgrave (1994) fala de trs funes do Estado na economia: alocativa, estabilizadora e distributiva.
6. Isso reflete, de certa forma, a incapacidade local de arrecadao prpria, proveniente de baixa renda local e/ou baixa produo interna.
305
Neste estudo, optou-se por concentrar a avaliao nos gastos pblicos totais executados
nas esferas municipais, estaduais e regionais. Ou seja, no que est definido na classificao
programtica, no subttulo da ao, onde feito? ou onde est o beneficirio do gasto?
(Brasil, 2013, p. 32). No ser realizada anlise da composio da despesa pblica.
Ao considerar a distribuio do gasto pblico no territrio nacional, possvel analisar
a compatibilidade da ao pblica nas vrias esferas federativas com as demandas e as
necessidades heterogneas e desiguais sociais e regionais. Esta anlise permite, ainda, calibrar
o prprio processo de planejamento e programao oramentria, ao permitir maior compatibilizao entre uma viso regional do oramento e uma maior cooperao federativa, com o
objetivo de reduo das desigualdades regionais e de desenvolvimento nacional.
3 DIMENSES DO GASTO PBLICO E DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
A partida para a anlise emprica da despesa pblica dada pela execuo regional dos oramentos fiscal e de seguridade social federal (tabela 1). Os dados da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda (MF), demonstram a dificuldade de avaliar a real
distribuio regional e, consequentemente, os efeitos do gasto pblico. O uso da despesa total
implica o entendimento de que a despesa financeira afeta, tambm, a restrio oramentria
do ente federativo para a proviso de bens e servios pblicos.
Apenas 9% da despesa total da Unio est regionalizada, em 2012, no tendo diferena
marcante nos anos anteriores. As rubricas das despesas financeiras (inverses financeiras e
amortizaes de dvidas) na conta capital e de juros e encargos de dvida na conta-corrente
alcanam, grosso modo, cerca de 40% do total. Existe dificuldade ou impossibilidade, de partida, de proceder a uma localizao precisa desta parcela. Porm, cerca de 60% da despesa
total poderiam ou deveriam ser regionalizados,7 dado que a execuo foi realizada, de fato,
em algum local do pas, se apropriada no localizador espacial da programao oramentria.
TABELA 1
Oramento fiscal e seguridade social executado regionalizado (2012)

Especificao
Exterior
R$ milhes
12,0
0,0
1.675.042,3
91,0
164.741,3
9,0
100,0
Norte
16.723,7
10,2
Nordeste
51.355,0
31,2
Sudeste
49.339,2
29,9
Sul
21.786,5
13,2
25.536,9
15,5
1.839.795,5
100,0
Nacional
Regies total
Centro-Oeste
Total
Fonte: STN/MF.
7. Zackseski e Rodrigues (2007) realizaram regionalizao mais ampla das despesas no financeiras.
306
No oramento do investimento pblico, os dados do Departamento das Estatais (DEST),

do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), revelam a ao das empresas
pblicas, em bases regionais e estaduais (tabela 2). No h dados municipais disponveis.
Esta restrio, inclusive, impede anlise mais precisa dos efeitos locais da ao pblica. Neste
sentido, favorece estudo mais setorial ou de programas especficos que conseguem dados de
localizao da execuo e dos beneficirios.
A parcela no regionalizada nacional e exterior atinge 36%, em 2012, tendo chegado a
mais de 40% nos primeiros anos da srie. O percentual no estadualizado reduziu-se, tambm,
em todas as regies. De fato, parcela significativa destes investimentos no passvel de ser realocada, em funo da localizao especfica da rea de fontes, imveis e reservas minerais do pas.
A participao do Sudeste atinge cerca de um quarto do total, tendo chegado a 30%
no perodo 2009-2010, com maior nvel no Rio de Janeiro, devido presena marcante da
Petrobras. A parcela crescente da regio Nordeste, que dobra sua participao no perodo,
particularmente concentrada no estado de Pernambuco e explicada pelos investimentos na
regio do porto de Suape (Refinaria Abreu e Lima).
TABELA 2
Investimentos pblicos realizados estado e regio (2008-2012)
Regio/estado
2008
2009
2010
2011
2012
Nacional
29,9
24,6
22,9
26,8
34,9
Exterior
20,0
16,4
13,5
13,8
11,1
1,9
2,1
2,4
3,2
2,5
0,9
0,8
0,7
0,9
0,8
Acre
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
Amap
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Amazonas
0,5
0,7
1,3
1,1
1,1
Par
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Rondnia
0,1
0,2
0,2
0,9
0,5
Roraima
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
Tocantins
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
9,0
12,0
14,4
19,3
18,8
Norte (no estadualizado)
Nordeste (no estadualizado)
5,9
6,5
4,9
4,3
4,2
Alagoas
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
Bahia
1,0
2,3
2,4
2,2
1,2
Cear
0,7
0,3
0,1
0,2
0,4
Maranho
0,1
0,2
0,3
0,6
0,8
Paraba
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Pernambuco
0,9
2,2
5,8
11,1
11,6
Piau
0,2
0,2
0,3
0,4
0,3
Rio Grande do Norte
0,0
0,1
0,4
0,3
0,2
Sergipe
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
(Continua)
307
(Continuao)
Regio/estado
Sudeste (no estadualizado)
2008
2009
2010
2011
2012
35,0
39,7
39,9
30,2
24,2
19,0
20,1
24,2
16,5
12,0
Espirito Santo
1,8
2,4
0,9
0,6
0,4
Minas Gerais
1,1
1,1
0,9
0,8
0,9
Rio de Janeiro
6,9
8,5
6,4
6,9
7,0
So Paulo
6,2
7,6
7,4
5,3
3,7
3,9
4,9
6,4
6,1
7,9
0,5
0,4
0,2
0,3
0,0
Paran
1,9
3,3
4,8
4,2
1,9
Rio Grande do Sul
1,5
1,2
1,4
1,6
5,9
Santa catarina
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
Centro-Oeste
(no estadualizado)
0,3
0,3
0,5
0,6
0,6
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
Distrito Federal
0,2
0,1
0,0
0,0
0,3
Goas
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Mato Grosso
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Sul (no estadualizado)
Mato Grosso do Sul

Total
0,0
0,1
0,3
0,4
0,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Sistema de Informaes das Estatais (SIEST)/DEST/MP.
Os gastos tributrios regionais, disponibilizados pela Secretaria da Receita Federal (SRF),

so informaes relevantes para captar o estmulo indireto do setor pblico aos setores privado
e produtivo8 (tabela 3). H alta correlao positiva entre este tipo de despesa e a concentrao
populacional e da atividade econmica, do ponto de vista territorial. Apesar do comportamento
decrescente, quase metade do gasto (48% em 2012) est concentrada no Sudeste, seguida do
Norte (18%), em funo da Zona Franca de Manaus (ZFM).
TABELA 3
Gastos tributrios regionalizados previso (2010-2012)

Regio
Norte
PIB1 (R$ bilhes)

(2010)
Populao (R$ bilhes)

(2010)
Gasto
(2010)
Gasto
(2011)
Gasto
(2012)
5,3
8,3
20,8
18,3
22,7
19,6
26,0
17,8
Nordeste
13,5
27,8
12,5
11,0
14,1
12,2
19,5
13,4
Sudeste
55,4
42,1
59,5
52,3
58,6
50,5
70,6
48,4
Sul
16,5
14,4
14,8
13,0
13,7
11,8
20,9
14,3
9,3
7,4
6,2
5,5
6,9
6,0
8,9
6,1
100,0
100,0
113,9
100,0
116,1
100,0
146,0
100,0
Centro-Oeste
Total
Fonte: Receita Federal/MF.

Nota: 1 Produto interno bruto.
8. Note-se a importncia de outros mecanismos de incentivo em particular, os financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) e de fundos de desenvolvimento regional, como o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), no Nordeste.
308
A relao entre a parcela do gasto e da populao revela superdimensionamento da despesa

no Sudeste e no Norte e subdimensionamento no Nordeste e no Centro-Oeste. No caso do
produto interno bruto (PIB), existe subdimensionamento da despesa nas regies Sudeste, Sul e
Centro-Oeste, superdimensionamento no Norte e compatibilidade no Nordeste. Existem, assim,
inconsistncias entre os princpios legais relativos aos parmetros oramentrios e os incentivos
pblicos de estmulo atividade econmica e atendimento populao nas vrias regies.
Finalmente, os dados municipais da despesa oramentria pblica per capita disponibilizados pela STN e de informaes populacionais censitrias do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2000 e 2010,9 permitem perceber os padres da ao
pblica e do grau de proviso de bens e servios pblicos, em diferentes faixas populacionais
(seis, no total) de municpios nas regies do pas (tabela 4 e grfico 1). O comportamento no
alterado nos dois anos.
O padro revela que a despesa per capita decresce de faixas populacionais menores (de menos
de 10 mil at menos de 50 mil habitantes), atinge um mnimo nos municpios na faixa de 50 mil
a 100 mil habitantes, nas regies Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste em 2000 , e na faixa
de 100 mil a 500 mil habitantes, nas regies Norte em 2000 10 e Centro-Oeste 2010 , e
torna a crescer na faixa de municpios acima de 500 mil habitantes. As diferenas positivas entre
as mdias (linhas vermelhas) e as medianas (linhas laranjas) revelam distribuio no normal ou
assimtrica direita, dado o peso maior das grandes cidades (grfico 1).
Esse comportamento sugere a presena de economias de escala e aglomerao na despesa
pblica.11 Em municpios pequenos, a despesa mdia alta, pois relativamente mais caro
prover bens e servios pblicos em locais com baixa populao, dado o custo de implantao
de condies efetivas para esta proviso. No caso dos grandes municpios, a despesa mdia
tambm alta, mas por motivos diferentes: para permitir diversidade de bens e servios pblicos,
mais sofisticados ou complexos, alm das indivisibilidades de certos bens pblicos concentrados
nos grandes centros urbanos.
J os municpios mdios (de 50 mil a 100 mil habitantes ou, em certos casos, at 500 mil
habitantes) praticam despesa mdia menor, seja pelo fato de receberem menos recursos per
capita, seja porque apresentam escala com maior grau de adequao para o provisionamento
mais barato e eficiente de bens e servios pblicos; em funo de seus atributos especficos,
suas interaes com seu espao regional subordinado e aglomeraes urbanas, seu tamanho
demogrfico e funcional, entre outros exemplos (Amorim Filho e Serra, 2001, p. 9).
9. No Censo Demogrfico 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), existiam 5.561 municpios, com 5.507 instalados. No Censo
Demogrfico 2010, existiam 5.565 municpios instalados.
10. No Norte, em 2010, a faixa populacional com menor despesa per capita acima de 1 milho de habitantes. Os resultados diferentes nesta regio
e no Centro-Oeste so explicados, em parte, pela grande dimenso territorial dos municpios, pela baixa densidade demogrfica e pelas estruturas
viria e logstica deficientes.
11. O indicador de densidade demogrfica tambm fator que se relaciona de maneira inversa com a despesa mdia, o que refora este argumento
(Mendes, 2005).
309
310
22
12
50 e < 100
100 e < 500
500 e < 1 mil
1 mil
280,14
291,99
227,77
223,71
250,48
406,74
332
16
35
147
132
Nmero
806,38
569,33
712,61
749,59
832,75
1.167,62
Despesa
(R$)
Norte
(2010)
1.531
35
91
856
541
297,09
373,88
354,86
227,72
201,41
265,38
359,28
Despesa
(R$)
Nordeste
(2000)
Nmero
Fontes: IBGE e Finanas do Brasil(FINBRA) do STN.

Nota: 1 Anos censitrios.
330
146
10 e < 50
Total
148
Despesa
(R$)
Norte
(2000)
Nmero
< 10
Faixa
populacional
(mil hab.)
Regies
1.521
32
106
881
491
Nmero
764,65
747,52
650,39
634,67
682,55
801,42
1.071,33
Despesa
(R$)
Nordeste
(2010)
1.573
11
95
104
585
774
Nmero
518,38
592,22
535,37
490,71
448,48
427,92
615,57
Despesa
(R$)
Sudeste
(2000)
Despesa per capita municipal, por faixa populacional e regio (2000-2010)1
TABELA 4
1.573
12
117
96
612
731
Nmero
1.016,02
939,60
813,93
950,99
935,12
998,66
1.457,81
Despesa
(R$)
Sudeste
(2010)
404
15
153
225
Nmero
413,43
528,88
342,88
323,87
288,44
380,85
615,63
Despesa
(R$)
Centro-Oeste
(2000)
404
14
15
169
203
Nmero
961,13
902,09
848,58
759,20
834,04
959,92
1.462,94
Despesa
(R$)
Centro-Oeste
(2010)
1.128
36
51
355
686
Nmero
435,16
387,41
366,29
399,04
587,89
Despesa
(R$)
Sul
(2000)
1.128
42
52
370
662
Nmero
921,04
749,10
783,28
744,07
893,74
1.434,99
Despesa
(R$)
Sul
(2010)
GRFICO 1
Despesa oramentria per capita e despesa corrente per capita, por faixa populacional (2000-2010)
(Em R$)
1B Despesa corrente per capita (2000)
1A Despesa oramentria per capita (2000)

800,00
700,00
700,00
600,00
600,00
500,00
524,06
450,75
500,00
400,00
451,32
390,05
400,00
300,00
300,00
200,00
200,00
100,00
100,00
0,00
0,00
0-10
10-50 50-100 100-500 500-1
1-2,5
2,5-5
0-10
1C Despesa oramentria per capita (2010)
10-50 50-100 100-500 500-1
1-2,5
2,5-5
1D Despesa corrente per capita (2010)

2.500,00
3.000,00
2.500,00
2.000,00
2.000,00
1.560,03
1.500,00
1.832,47
1.593,34
1.500,00
1.362,27
1.000,00
1.000,00
500,00
500,00
0-10
10-50 50-100 100-500 500-1 1-2,5
2,5-5
0-10
10-50 50-100 100-500 500-1
1-2,5
2,5-5
Elaborao dos autores, com base nos dados da tabela 4 deste captulo.
Comparando-se as mesmas faixas populacionais em todas as regies, porm, os padres

encontrados demonstram as diferenas no nvel de execuo pblica em contextos regionais
desiguais e heterogneos (grfico 2).12 H ntido crescimento das despesas mdias a partir da
regio Norte, depois Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste, nesta ordem. Na faixa acima de
1 milho de habitantes, a despesa mdia maior no Sul. Na faixa abaixo de 10 mil habitantes,
h leve predominncia da regio Centro-Oeste. Nas demais faixas populacionais, tem maior
incidncia o Sudeste.
Isso reflete provises de bens e servios pblicos em menor quantidade e, provavelmente,
qualidade, em locais nos quais a ao pblica deveria ser maior, dados os mercados privados
restritos, necessidades e demandas sociais amplas, problemas gerenciais, entre outros fatores
regionais negativos. Sem esquecer que, at mesmo nas regies menos desenvolvidas, o padro
intrarregional tambm pautado no comportamento em U da despesa mdia das outras
regies do pas. Ou seja, existem problemas de escala e aglomerao e de desigualdade e heterogeneidade na execuo das polticas pblicas em todas as regies.
12. At mesmo a considerao de uma menor receita per capita dos municpios mdios ainda fortalece a noo de que a alocao de recursos e sua
execuo esto criando distores importantes na proviso mais eficiente de bens e servios e na reduo das desigualdades regionais.
311
GRFICO 2
Despesa oramentria per capita, por faixa populacional e regio (2000-2010)

(Em R$)
2A Despesa per capita (2000) Faixa populacional <10 mil
700,00
600,00
2.000,00
500,00
400,00
1.500,00
300,00
1.000,00
200,00
500,00
100,00
-
NE
CO
2C Faixa populacional > 10 e < 50 mil

500,00
450,00
400,00
350,00
300,00
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
N
NE
CO
SE
NE
CO
SE
SE
SE
SE
2D Faixa populacional > 10 e < 50 mil

1.600,00
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
SE
NE
CO
2F Faixa populacional > 50 e < 100 mil

1.600,00
2E Faixa populacional > 50 e < 100 mil

500,00
450,00
400,00
350,00
300,00
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
-
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
N
NE
CO
SE
NE
CO
2G Faixa populacional > 100 e < 500 mil
2H Faixa populacional > 100 e < 500 mil
600,00
1.800,00
1.600,00
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
-
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
N
312
2B Despesa per capita (2010) Faixa populacional <10 mil

2.500,00
NE
CO
SE
NE
CO
2I Faixa populacional > 500 e < 1 milho
2J Faixa populacional > 500 e < 1 milho
600,00
1.800,00
1.600,00
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
-
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
N
NE
CO
SE
NE
CO
SE
2L Faixa populacional > 1 milho
2K Faixa populacional > 1 milho
2.500,00
900,00
800,00
700,00
600,00
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
-
2.000,00
1.500,00
1.000,00
500,00
NE
CO
SE
NE
CO
SE
Elaborao dos autores, com base nos dados da tabela 4 deste captulo.
Observando-se as variaes populacionais nas microrregies (mapa 1) acima (marrom

escuro) e abaixo (marrom claro) da mdia nacional, entre 2000 e 2010 nota-se ntida dinmica
de interiorizao, com forte predominncia no Centro-Oeste, no Norte e no noroeste do pas,
apesar de altas variaes, tambm, nos litorais dos estados e das regies j mais aglomeradas.
ndices locais de autocorrelao espacial (ndices Lisa)13 so utilizados para captar a significncia espacial no comportamento da populao e, tambm, do PIB, da despesa pblica e
do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), considerados a seguir. Quatro
situaes so possveis: aumento (queda) da mdia de um indicador em um municpio
acompanhado(a) de aumento (queda) do mesmo indicador mdio em municpios vizinhos
(relao alta-alta e baixa-baixa, respectivamente); e aumento (queda) da mdia de um indicador
mdio em um municpio acompanhado(a) de aumento (queda) do mesmo indicador mdio
em municpios vizinhos (relao alta-baixa; e baixa-alta, respectivamente).
A evoluo populacional (mapa 2) revela-se alta-alta em algumas sub-regies especficas,
em todas as regies do pas: em todos os estados do Norte e do Centro-Oeste; no Nordeste,
no Maranho e no Piau; no Sudeste, no Rio de Janeiro; e no Sul, no litoral de Santa Catarina.
A correlao baixa-baixa encontrada em municpios e seus entornos na Bahia, no Paran e em
Santa Catarina. Finalmente, a correlao baixa-alta ocorre em sub-regies do norte de Mato
Grosso e leste do Par.
13. Programa IPEAGeo; mtodo de correo: Sidk; mtodo de vizinhana: Queen normalizado; nvel de confiana = 5%.
313
Ou seja, a dinmica populacional tem efeitos espaciais ou externos (externalidades) aos

municpios especficos, tornando-se, em ltima instncia, um problema regional. A demanda
social crescente possui efeitos fortes na capacidade de atuao dos poderes pblicos, para a
proviso de bens pblicos compatveis com esta nova dinmica no territrio.
MAPA 1
Variao populacional microrregional (2000-2010)
Fonte: IBGE.
314
MAPA 2
Variao populacional municipal Lisa (2000-2010)
Fonte: IBGE.
A dinmica populacional pode ser comparada com a evoluo do PIB mdio microrregional14
(mapa 3), acima (verde escuro) e abaixo (verde claro) da mdia nacional. Observam-se semelhanas
mtuas, no apenas no Centro-Oeste, no Norte e no Nordeste, mas tambm em regies especficas
14. O uso do produto interno bruto (PIB), assim como das despesas, em termos nominais, deve-se inexistncia de deflatores de preos municipais,
microrregionais e estaduais convenientes. O uso de ndices mdios nacionais de preos (ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC, ndice
Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA e ndice Geral de Preos IGP) reflete grande distoro nos valores reais locais e reduz a amplitude
das desigualdades regionais, a qual se pretende demonstrar mais explicitamente. A hiptese implcita que, havendo demanda ampliada e oferta
deficiente de bens e servios pblicos, a tendncia que seus preos sejam mais altos nas localidades menos desenvolvidas.
315
do interior e no litoral dos estados do Sudeste e do Sul. A correlao espacial do PIB predominantemente alta-alta em sub-regies de alguns estados do Norte (Tocantins), do Nordeste (Piau
e Maranho), do Centro-Oeste (Mato Grosso e Gois) e do Sudeste (Minas Gerais).
De igual modo ao caso anterior, a dinmica produtiva tem efeitos espaciais e externos
na mesma direo dos movimentos populacionais, ao promover demandas socioeconmicas
maiores para ao pblica mais intensa. Esta, por sua vez, transcende esfera local ou municipal,
e constitui necessariamente ao pblica regional.
MAPA 3
Variao do PIB em reais por microrregio (2000-2010)
Fonte: IBGE.
316
MAPA 4
Variao do PIB Lisa (2000-2010)
Fonte: IBGE.
Do ponto de vista da despesa oramentria per capita (mapa 5) acima (verde escuro)
e abaixo (verde claro) da mdia nacional , observa-se maior concentrao da sua evoluo
nas microrregies do Nordeste, do Norte e do Centro-Oeste. Existem, ainda, incrementos
relevantes em microrregies no Sul e no Sudeste. Porm, nos 24 municpios em que mais
cresceu a despesa total ou das quinze localidades nas quais mais aumentou o gasto per capita,
317
em apenas quatro existe correlao direta (positiva) com os de maior dinmica produtiva e
populacional. So estes: So Gonalo do Rio Abaixo-MG, Alto Horizonte-GO, Presidente
Kennedy-ES e Porto Real-RJ. Ou seja, no h necessariamente compatibilidade entre crescimentos populacional, produtivo e da despesa mdia.
MAPA 5
Variao da despesa oramentria per capita por microrregio (2000-2010)
Fonte: FINBRA/STN.
318
MAPA 6
Variao da despesa oramentria per capita Lisa (2000-2010)
Fonte: FINBRA/STN.
A parcela da despesa oramentria no PIB microrregional (mapa 7) acima (vermelho

escuro) e abaixo (vermelho claro) da mdia nacional segue, tambm, o padro anterior.
At mesmo em microrregies mais desenvolvidas, no Sul e no Sudeste, existem variaes altas
na parcela da despesa sobre o produto total.
319
As correlaes espaciais na despesa per capita (mapa 6) e na relao despesa/PIB (mapa 8),
entre 2000 e 2010, so alta-alta e baixa-baixa particularmente nas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste do pas, com algumas excees no Sudeste e no Sul. Correlaes espaciais baixa-alta
so encontradas em Roraima e no Piau, e alta-baixa no Maranho e no Par.
Ou seja, os efeitos da ao pblica transcendem o espao local e estabelecem maior ou menor
aderncia com as dinmicas populacionais e produtivas regionais, discutidas anteriormente.
MAPA 7
Variao da despesa oramentria e do PIB por microrregio (2000-2010)
Fonte: IBGE e FINBRA/STN.
320
MAPA 8
Variao da despesa oramentria e do PIB Lisa (2000-2010)
Fonte: IBGE e FINBRA/STN.
Por fim, a variao microrregional do IDHM no perodo acima (verde escuro) e abaixo
(verde claro) da mdia nacional revela uma grande faixa em evoluo (mapa 9), desde o sul
da Bahia, o norte de Minas Gerais, Gois e Mato Grosso, que cobre quase todo o Nordeste
e o Norte do pas, a despeito dos nveis deste indicador nesta grande regio permanecerem,
ainda, abaixo da mdia nacional.
321
A correlao espacial do IDHM (mapa 10) apresenta-se alta-alta em sub-regies especficas,

mais restritas, do Norte e Nordeste, bem como no estado de Gois (Centro-Oeste). Outras
correlaes so encontradas nos estados do Acre e Amazonas, Piau e Cear (baixa-alta) e Par
(alta-baixa). Ou seja, as condies de desenvolvimento humano so partilhadas em contextos
regionais especficos.
MAPA 9
Variao do IDHM por microrregio (2000-2010)
Fonte: Ipea e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento(PNUD).
322
MAPA 10
Variao do IDHM Lisa (2000-2010)
Fonte: Ipea e PNUD.
Percebe-se, porm, que existem (in)consistncias entre os padres espaciais das dinmicas
populacional, econmico-produtiva e de bem-estar e o padro da despesa pblica. Note-se
que as dinmicas produtivas, populacionais e de desenvolvimento tendem a ultrapassar as
fronteiras municipais. As externalidades e os impactos espaciais provenientes destas dinmicas
socioeconmicas devem ser compensados com ao pblica federativa mais articulada, para
se tornar mais efetiva, eficiente e eficaz na proviso de bens e servios pblicos, que por sua
caracterstica intrnseca tambm extrapolam as fronteiras municipais.
323
Nota-se, ainda, que as demandas polticas formalizadas nas propostas de criao de novos
estados (projetos de lei), especialmente no Par, Mato Grosso, Piau, Maranho e Bahia, esto
diretamente correlacionadas com estas dinmicas populacionais e produtivas sub-regionais
recentes. Uma justificativa para estas demandas exatamente a falta de poltica regional e de
aes pblicas articuladas, coordenadas e focadas nestas novas dinmicas sub-regionais sociais
e produtivas.
No por acaso, existe a necessidade de planejamento e desenvolvimento regional.
Ao mesmo tempo, a ao pblica em contextos de mudanas estruturais sociais e produtivas
no territrio em especial no est restrita a uma responsabilidade nica ou exclusiva municipal, e necessita de arranjos federativos em determinadas sub-regies de todo o pas e, mais
especificamente, em reas em que as deficincias e as necessidades administrativas, organizacionais, infraestruturais e humanas so mais patentes.
4 O PAPEL DE ARRANJOS FEDERATIVOS REGIONAIS
A observao das curvas de despesas municipais per capita evidencia a existncia de (des)
economias de escala e de aglomerao no provimento de bens e servios pblicos em funo
do tamanho dos municpios brasileiros. Por sua vez, a aplicao do mtodo Lisa evidencia
que h, em vrias regies brasileiras, forte autocorrelao espacial em relao a muitas das
caractersticas municipais.
Assim, se, por um lado, as evidncias parecem sugerir a necessidade de vrios municpios se unirem com vista a obterem ganhos no provimento de bens e servios, por
outro, parece existir, em muitos casos, a necessidade de articulao de mais de um nvel
de governo (Abrucio, Franzese e Sano, 2013). Em ambos os casos, as evidncias fortalecem a importncia dos preceitos constitucionais que caracterizam o federalismo brasileiro
como sendo de base cooperativa, aproximando-se de experincias exitosas de outros pases
(Carneiro e Dill, 2011).
Cabe, no Brasil, importante papel aos arranjos de cooperao federativa para um mais
eficiente provimento dos servios e bens pblicos. Estes arranjos, por sua vez, devem ser
capazes de oferecer soluo que envolva os nveis de governo (federal, estadual e municipal)
relevantes para cada caso e capaz de estabelecer compromisso confivel para o acordo entre
os entes da Federao. Ou seja, os diferentes arranjos previstos na CF/1988, em muitos
casos, precisando-se de melhor regulamentao, diferenciam-se em termos de abrangncia
e robustez, a saber:
1) Apresentam diferentes graus de robustez (baixa, mdia e alta) em relao ao compromisso estabelecido.
2) Podem ser apenas intermunicipais, entre estados e municpios ou entre as trs esferas
de governo.
324
QUADRO 1
Tipologia de arranjos federativos

Articulao federativa
Arranjos de articulao federativa regulamentados
Governo federal
Governos estaduais
Governos municipais
Consrcio administrativo
Regies integradas de desenvolvimento

(Rides)
Programas regionais
Consrcio pblico
Governos estaduais
Governos municipais
Regies metropolitanas (RMs)
Programas regionais
Consrcio pblico
Governos municipais
Robustez
Baixa
Consorcio pblico
Mdia
Alta
Percebe-se a existncia de cinco diferentes arranjos institucionais regulamentados para a

articulao federativa: os consrcios administrativos, os consrcios pblicos, as regies metropolitanas (RMs), as regies integradas de desenvolvimento (Rides) e os programas regionais. Estes ltimos no chegam a ser exatamente um arranjo especfico, mas um conjunto de
aes e projetos desenvolvidos pelo governo federal e/ou estadual para uma regio especfica.
Observe-se, embora brevemente, cada um dos outros quatro arranjos.
O arranjo mais difundido de articulao federativa so os consrcios administrativos.
Sua origem anterior CF/1988, e so estabelecidos por meio de convnio entre os entes
federativos. Por esta razo, os consrcios administrativos so relativamente fceis de serem
constitudos. So utilizados com muita frequncia para a compra conjunta especialmente
entre municpios, para o caso de medicamentos e tm demonstrado ser um meio bastante
eficaz para a reduo de custos. A oferta de transporte escolar constitui outro exemplo de uso
de consrcios pblicos; neste caso, entre os governos estaduais e os municpios. Todavia, os
consrcios pblicos administrativos, por se apoiarem em um simples convnio que pode ser
denunciado por qualquer uma das partes, a qualquer momento, constitui compromisso frgil
ou seja, pouco robusto. Este problema se revela quando os entes que participam de consrcio
administrativo necessitam realizar algum tipo de investimento.
As Rides por serem iniciativas em que o governo federal aloca recursos para os quais se
exige determinado tipo de comprometimento dos governos estaduais e municipais, alm de
haver a obrigao da constituio do Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento (Coaride) por parte destas regies constituem arranjo que articula os trs nveis
de governo com maior grau de robustez em relao aos compromissos assumidos.
As regies metropolitanas so criadas por leis de mbito estritamente estadual. Portanto,
este instrumento de articulao federativa de municpios e governos estaduais compromete
apenas este nvel de governo. Porm, a histria recente das RMs brasileiras demonstra pouca
efetividade deste tipo de arranjo em relao sua capacidade de estabelecer compromisso
confivel portanto robusto entre seus participantes para a realizao de aes conjuntas e/
ou harmonizao de polticas locais.
325
J o consrcio pblico constitui o mais robusto mecanismo de articulao federativa no

Brasil (Linhares, 2011; Dieguez, 2011). Criado pela Lei no 11.107/2005, este est fundado
em contrato de rateio e protocolo de intenes. O primeiro instrumento estabelece o quanto
cada ente deve aportar e com que frequncia, enquanto o segundo determina as reas de atuao do consrcio. A confiabilidade do compromisso decorre no apenas do tipo de instrumento (contrato), como tambm da sua aprovao pelos respectivos legislativos de cada ente
pactuante. Como no um convnio, e sim um contrato, o consrcio pblico no pode ser
simplesmente denunciado, e, para a retirada de um dos entes, este deve ainda aprovar uma lei
no seu legislativo. Por estas caractersticas institucionais, os consrcios pblicos tm sido mais
usados em setores nos quais h investimentos conjuntos sendo realizados, como exemplo do
setor de saneamento bsico, especialmente na rea de resduos slidos.
Naturalmente, nenhum desses arranjos melhor que o outro. Cada um destes pode ser
apenas mais adequado para um tipo especfico de necessidade. Por sua vez, isto no significa
que estes representam todas as possibilidades de arranjos de que se necessita, tampouco que no
necessitam ser aperfeioados para cumprirem de forma mais adequada suas funes.
5 CONCLUSES
A anlise dos dados do gasto pblico sugere a necessidade de reposicionamento do planejamento governamental e da programao oramentria, para uma estratgia nacional em que
os centros urbanos mdios desempenhem papel central na construo de arranjos federativos
entre municpios, estados e Unio para o desenvolvimento regional e a proviso mais efetiva,
eficiente e eficaz de bens e servios pblicos.
Os resultados indicam a necessidade de medidas de governo para o desenvolvimento de
mecanismos operacionais e gerenciais com o objetivo da regionalizao do gasto pblico de
forma mais ampla, tendo-se em vista a melhor apropriao dos seus efeitos no territrio, bem
como a maior articulao dos entes federativos para a reduo da despesa mdia, na proviso
de bens pblicos.
As desigualdades regionais indicadas na execuo do gasto pblico fazem parte de distores na atuao dos entes federativos e sugerem aes mais coordenadas ou cooperativas entre
as esferas de governo, por meio de arranjos federativos no territrio.
Trata-se no apenas de (re)alocao de mais recursos pblicos para regies menos desenvolvidas, mas tambm de organizao de diversos arranjos federativos disposio, de modo
a reduzir os custos da proviso de bens pblicos, bem como a criar condies gerenciais mais
compatveis com as necessidades e as demandas regionais especficas. O planejamento nacional
e a programao oramentria mais bem alinhada com dinmicas socioeconmicas regionais
serviriam para compatibilizar arranjos federativos entre Unio, estados e municpios, capazes
de reverter as, ainda, graves disparidades e desigualdades intra e inter-regionais no pas, incompatveis com os princpios e os objetivos constitucionais vigentes.
326
As dinmicas sociais, econmicas e polticas regionais so orientadoras para calibrar os

instrumentos de planejamento e programao oramentria, com o objetivo de obter formao
de arranjos federativos compatveis, que possam proporcionar nova organizao dos territrios
nacional e regional, ao longo do tempo. A rigidez oramentria apresenta-se mais setorial e
temporal que propriamente regional.
O processo de execuo, acompanhamento e avaliao das aes pblicas no territrio
revela-se essencial para efetuar os ajustes necessrios ao processo de planejamento e programao
oramentria. A proposio de polticas pblicas associadas com metas factveis de reduo
das desigualdades socioeconmicas regionais seria orientada por dinmicas socioeconmicas
em permanente evoluo , com possibilidade de maior ordenamento territorial, integrao
regional e desenvolvimento nacional.
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328
CAPTULO 15
A INTERAO ENTRE ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL E GOVERNO

FEDERAL: COLABORAO NAS POLTICAS PBLICAS E APERFEIOAMENTOS
REGULATRIOS POSSVEIS
Felix Lopez1
Las de Figueirdo Lopes2
Baiena Souto3
Diogo de SantAna4
1 INTRODUO
O papel proeminente desempenhado por organizaes da sociedade civil (OSCs) no incio da
terceira onda de democratizao no final dos anos 1970 at hoje inseriu na agenda a discusso
sobre o lugar por elas ocupado na esfera pblica, na consolidao democrtica e na gesto de
polticas pblicas.
Em que pesem as particularidades nacionais, nas ltimas dcadas, houve um movimento
global gradual de aproximao entre OSCs e Estado na execuo de polticas (Salamon, 2006;
Edwards, 1997), que ocorreu tambm no Brasil (Landim, 2002; Dysman, 2011; Abreu, 2011;
Lima Neto, 2013; Reis, 2013). Hoje, no h questionamento relevante quanto legitimidade
da colaborao entre Estado e OSCs na gesto pblica, mas sobre as condies e as reas em
que esta atuao conjunta deve ocorrer e como tornar as polticas pblicas mais efetivas.5
Neste texto, discute-se a atuao complementar das OSCs no ciclo de gesto de polticas
pblicas e o contexto jurdico e institucional em que se desenvolve, com foco na execuo das
polticas. Na primeira parte do artigo, apresentam-se informaes gerais sobre as OSCs no
pas e o cenrio da cooperao com o governo federal; na segunda parte, discutem-se algumas
propostas de aperfeioamentos regulatrios, visando fortalecer o universo das OSCs e sua
sustentabilidade, no apenas sua capacidade de atuao em polticas pblicas.
Na discusso, j foi incorporado o contexto da recm-aprovada Lei no 13.019/2014, que
estabelece, em norma geral, um novo regime jurdico prprio para as parcerias fomento e
colaborao entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil.
2. Assessora Especial da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR).
3. Pesquisadora da FGV Projetos da Fundao Getulio Vargas (FGV).
4. Secretrio-executivo da SG/PR.
5. Alm da parceria com o Estado em polticas pblicas, as OSCs foram relevantes nas presses para que se incorporassem direitos polticos e sociais
na Constituio Federal (CF) de 1988 e, desde ento, atuam tambm em fruns responsveis por formular e implementar diferentes polticas pblicas,
sendo protagonistas de muitos avanos ocorridos em dilogo e parceria com os governos nos ltimos anos nas reas sociais, culturais e ambientais.
2 O UNIVERSO DAS OSCS

O conceito de organizao da sociedade civil se refere a um subconjunto de organizaes do
universo de entidades privadas sem fins lucrativos (ESFLs).6 Uma OSC tem os seguintes atributos: de natureza privada, no governamental, sem fins lucrativos, legal e voluntariamente
constituda e autoadministrada (IBGE, 2012, p. 12).7 Em 2010, foi mapeado o universo de
aproximadamente 560 mil ESFLs e 290 mil OSCs (op. cit., p. 15).
O grfico 1 apresenta a evoluo das atuais OSCs existentes no pas, por dcada de fundao. Ele indica que o mais forte crescimento ocorreu na dcada de 1990, o que se explica
pela redemocratizao do pas e pelo reconhecimento do direito participao dos cidados
em diversas polticas, na Constituio Federal (CF) de 1988. A expanso se manteve na dcada
de 2000, com taxa aproximada de 4% ao ano (IBGE, 2012, p. 29).
Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) indicam que os maiores grupos de OSCs so compostos por organizaes que tm como campo dominante
de atuao: i) associaes profissionais, patronais e de produtores rurais; ii) organizaes
religiosas; e iii) organizaes de desenvolvimento e defesa de direitos, cujos subtipos de
atividades so, respectivamente, associaes de produtores rurais, religio e centros ou
associaes comunitrias (IBGE, 2012). O grupo de organizaes de desenvolvimento e
defesa de direitos, que compe 15% do universo, representa o ncleo das organizaes
que se notabilizam por influenciar as discusses pblicas sobre que papel devem ter as
OSCs na cooperao com a esfera governamental e em aes de defesa de direitos civis
e sociais. Da a usual associao entre a atuao de tais organizaes e o fortalecimento
da democracia. 8
6. At h pouco tempo atrs, ESFL era a categoria oficial do Estado brasileiro, utilizada na terminologia jurdica e tambm oramentria. A anlise
das transferncias realizadas pela modalidade 50, no oramento, indica que muitas organizaes de fora do universo das OSCs esto ali listadas.
Recentemente, a Lei no 13.019/2014, que ser discutida adiante, adota o conceito de organizao da sociedade civil em substituio ESFL.
7. Esses so os mesmos critrios utilizados no Handbook on non-profit institutions in the system of national accounts (Manual sobre as instituies sem fins lucrativos no sistema de contas nacionais), elaborado em 2002 pela Organizao das Naes Unidas (ONU), adaptado para
a realidade brasileira e utilizado no censo sobre as fundaes e as associaes sem fins lucrativos (Fasfil), elaborado pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), em parceria com o Ipea, a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG) e o Grupo de
Institutos Fundaes e Empresas (Gife). Os critrios excluem os seguintes subgrupos, abrangidos pelo conceito de ESFL: caixas escolares,
partidos polticos, sindicatos, federaes e confederaes, condomnios, cartrios, Sistema S, entidades de mediao e arbitragem, comisso
de conciliao prvia, conselhos, fundos e consrcios municipais e cemitrios e funerrias. Apesar de poderem ser classificadas como ESFL,
no detm algum atributo que as desqualificam como OSCs: no so privadas, esto ancoradas no direito pblico (IBGE, 2012, p. 16); no
tm organizao voluntria, so criadas ou autorizadas por lei; tm finalidade lucrativa. A justificativa detalhada para a excluso de cada
subgrupo est em IBGE (2012, p. 16-18). definida uma OSC, neste texto, empregando o mesmo critrio utilizado pelo IBGE para classificar
as fundaes e associaes sem fins lucrativos.
8. Este argumento ainda mais apropriado para o subtipo de organizaes classificado como defesa de direitos de grupos e minorias, que representa
1,8% (5 mil) do universo das OSCs (tabela 1). Conforme as notas explicativas da Classificao dos Objetivos das Instituies sem Fins Lucrativos
a Servio das Famlias (Copni), este grupo compreende principalmente associaes de defesa de direitos das mulheres, de crianas, adolescentes,
pessoa com deficincia, pessoa portadora do vrus HIV, negros, populao indgena, LGBT (IBGE, 2012, p. 172). Uma particularidade dessas organizaes representarem mais da metade do grupo de 1% de OSCs de grande porte (com mais de cem vnculos empregatcios) no pas, o que ajuda
a explicar parte de sua influncia no debate pblico.
330
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
GRFICO 1
Evoluo da criao de novas organizaes da sociedade civil, por dcada (1971-2010)

50,0
140.000
118.653
120.000
40,0
100.000
90.079
30,0
80.000
60.000
20,0
45.132
40.000
27.270
10,0
20.000
0
0,0
1971 a 1980
1981 a 1990
1991 a 2000
Dcada de fundao da OSC
2001 a 2010
OSC (em %)
Fonte: IBGE (2012).

TABELA 1
Porcentagem de fundaes e associaes privadas sem fins lucrativos, por tipo de entidade (2010)
Classificao das entidades sem fins lucrativos e faixas de ano de fundao
Habitao
Unidades locais
(%)
Pessoal ocupado assalariado em 31/12
292
0,1
578
6.029
2,1
574.474
Cultura e recreao
36.921
12,7
157.641
Educao e pesquisa
17.664
6,1
562.684
Assistncia social
30.414
10,5
310.730
Religio
82.853
28,5
150.552
Associaes patronais, profissionais e de produtores rurais
44.939
15,5
113.897
Sade
Meio ambiente e proteo animal
2.242
0,8
10.337
Outras instituies privadas sem fins lucrativos
26.875
9,2
126.704
Desenvolvimento e defesa de direitos
42.463
14,6
120.410
Associao de moradores
13.101
13.486
Centros e associaes comunitrias
20.071
34.594
Desenvolvimento rural
1.522
5.703
Defesa de direitos de grupos e minorias
5.129
18.440
507
13.522
2.133
34.665
290.692
2.128.007
Emprego e treinamento
Outras formas de desenvolvimento e defesa de direitos
Total
Fonte: IBGE (2012).
331
As OSCs desempenham as mais variadas aes de interesse pblico. No Brasil, parte das
atividades executadas por estas organizaes se integram, de forma crescente, ao leque de polticas pblicas federais e ao rol de aes feitas em colaborao com o Estado. Sinteticamente,
apresenta-se a seguir o cenrio da colaborao entre OSCs e governo federal, com base nas
diferentes formas de interao com repasse de recursos pblicos nos ltimos anos.
3 AS PARCERIAS DAS OSCS COM O GOVERNO FEDERAL
Conforme dados da Secretaria-Geral (SG) da Presidncia da Repblica (PR), apurados pela
Fundao Getulio Vargas (FGV), sobre o universo de organizaes da sociedade civil e suas
relaes de parceria com o governo federal, das aproximadamente 300 mil OSCs, 45 mil
mantiveram algum tipo de relao direta ou indireta com o governo federal, o que corresponde a 15% das organizaes no pas, considerando-se as parcerias para a execuo de polticas
pblicas, a participao em conselhos nacionais de polticas e de direitos e o recebimento de
algum tipo de certificao ou inscrio em cadastro federal tais como o certificao de entidade beneficente de assistncia social (Cebas), a organizao da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIP), a Declarao de utilidade pblica federal (UPF) ou o Cadastro Nacional
de Entidade Ambientalista (CNEA), entre outros exemplos.
A abrangncia da cooperao direta ou indireta entre OSCs e o Estado brasileiro bem
mais expressiva se consideradas as informaes no nvel subnacional, onde a colaborao mais
intensa e as relaes mais prximas (Lopez e Bueno, 2012). De qualquer modo, os dados da
figura 1 ilustram que a relao da administrao pblica federal com as OSCs significativa,
e quaisquer rearranjos legais tm implicaes importantes para o fomento e a prpria conformao do campo destas organizaes no pas.
A seguir, analisa-se, no mbito das parcerias firmadas, o escopo da colaborao na execuo de polticas pblicas. De 2003 a 2013, foram firmadas mais de 40 mil parcerias9 do
governo federal com OSCs. Foram classificadas e analisadas as parcerias registradas no Sistema
de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria (SICONV) do governo federal, de
2010 a 2013, com base nas informaes sobre objeto e justificativas destas.
9. O termo parceria utilizado em sua acepo ampla e inclui tambm os termos de parceria e contratos de gesto firmados com OSCs.
Os dois ltimos, contudo, so residuais no universo analisado, abrangendo 1% do total. Vale ressaltar que o nmero impreciso, pois difcil
diferenciar com exatido quais ESFLs so OSCs, nas bases oramentrias que disponibilizam informaes sobre convnios desde 2003 (Siga
Brasil e Oramento Brasil). Por outro lado, os registros do Sistema de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria (SICONV), que
entrou em operao no final de 2008, ainda no incorporam a integralidade dos convnios firmados, por diferentes razes. Conforme a Nota
Tcnica no 510/2014, da Controladoria-Geral da Unio (CGU), cerca de 40% das transferncias voluntrias para entidades sem fins lucrativos
so registradas no SICONV. Uma lista dos principais fundos e programas fora do SICONV pode ser verificada na tabela II.1 da Nota Tcnica no
521/2014 da CGU. A existncia de sistemas consolidados, as dificuldades operacionais no incio da implantao do SICONV e a dificuldade
clssica de transversalidade nos instrumentos de gesto pblica esto entre os motivos principais para a existncia desta diferena, embora se
observe gradual ampliao do nmero de parcerias incorporadas pela ferramenta.
332
FIGURA 1
Nmero e proporo de ESFL e OSCs e relao com o governo federal (2009-2013)1

549 mil - ESFL
303 mil OSCs
45 mil OSCs
mantiveram
algum tipo de
relao com o
Estado
34 mil OSCs (10%)

Ttulos, certificaes
e cadastros
15 mil OSCs (5%) recursos

pblicos (convnios, contratos
de repasse, termos de parceria
e leis de incentivo)
470 OSCs (0,2%)

Instituies participativas
federais 40 conselhos e
vinculados 20 rgos
Fonte: FGV (2014).

Nota: 1 O bloco Ttulos, certificaes e cadastros abrange as relaes mantidas entre as OSCs e o governo federal estabelecidas pelos
seguintes: Ministrio da Justia (Cadastro Nacional das Entidades CNES, que inclui dados sobre organizaes da sociedade
civil de interesse pblico (OSCIPs), entidades de utilidade pblica federal (UPF) e organizaes estrangeiras (OEs); Ministrio
da Educao (certificao de entidades beneficentes de assistncia social Cebas); Ministrio da Sade Cebas e estabelecimentos de sade; Ministrio do Desenvolvimento Social (formulrio eletrnico das entidades de assistncia social, Censo do
Sistema nico da Assistncia Social (Suas) entidades privadas); Ministrio do Meio Ambiente (Cadastro Nacional de Entidades
Ambientais CNEA); Ministrio das Cidades (Minha Casa Minha Vida e cadastro das entidades organizadoras); Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (entidades cadastradas: investimento nos territrios rurais, atividades de qualificao, e colegiados
territoriais). Destaca-se que a base teve como filtro o perodo de 2009-2013, mas a base de ttulos considerou todos os registros
de OSCs desde a criao destes at maio de 2013.
Aplica-se a tipologia seguinte de objetivos gerais (dentro dos quais se incluem objetivos mais
especficos), seguindo tambm a nova conceituao da Lei no 13.019/2014, que institui regime
jurdico de parcerias especfico, em mbito nacional, para as organizaes da sociedade civil.
A colaborao inclui a execuo de polticas pblicas contnuas em parceria das OSCs
com o Estado. Mais da metade das parcerias se destinam manuteno de unidades de sade,
aes para treinamento e capacitao de grupos especficos, aes de desenvolvimento rural e
cooperativismo, e defesa de direitos.
O fomento indica aes de incentivo ou financiamento pelo Estado de polticas ou aes
especficas, no contnuas, desenvolvidas por OSCs ou a destinao de recursos para a obteno
de infraestrutura. Neste grupo, se destacam os fomentos a projetos e eventos culturais, acadmicos, tursticos e esportivos e construo de espaos fsicos, visando ampliar as capacidades
de execuo de aes.
333
TABELA 2
Objetivos das parcerias celebradas entre governo federal e OSCs (2010-2013)1

Justificativas para celebrao de convnios com OSCs
Nmero de convnios
Valor empenhado
1.798
1.378.368.170
Financiamento a eventos ou atividades em seu interior
890
339.900.347
Outros/financiamento
207
105.445.956
Produo tcnica
200
164.533.406
Construo de infraestrutura
194
440.435.020
Produo ou exibio de udio e vdeo
96
33.139.097
Produo cientfica
88
90.768.027
Promoo do turismo
65
51.877.615
Produes artstico-culturais
58
37.316.238
Apoio material e/ou financeiro s organizaes que atuam em diferentes reas

de polticas pblicas
63
114.952.464
Colaborao
5.256
5.879.498.116
Manuteno de unidades de sade
2.983
1.598.990.461
Capacitao de grupos societrios especficos/beneficirios (grupo-fim)
401
606.182.798
Cooperativismo, economia solidria e desenvolvimento de territrios
247
567.101.587
Defesa de direitos
246
100.896.916
Aes e programas educacionais
246
354.819.545
Aes e programas esportivos
207
373.254.818
Aes e programas de sade
184
1.279.548.050
Capacitao de agentes para execuo de programas e aes (grupo-meio)
161
185.489.067
Assessoria tcnica
141
194.296.535
Fomento
Agricultura
95
67.684.478
Preservao de patrimnio material e imaterial
86
102.067.398
Aes e programas ambientais
75
36.831.858
Assistncia social
62
177.643.599
Outros/parceria
51
54.302.920
Desenvolvimento industrial e comercial
35
23.174.986
Poltica tecnolgica
22
81.848.141
Aes de enfrentamento s drogas

Total geral
14
75.364.959
7.117
7.257.866.287
Fonte: SICONV.
Nota: 1 Os dados referem-se a todos os instrumentos de conveniamento atualmente existentes entre governo federal e entidades sem fins
lucrativos.
Obs.: ver nota de rodap no 11.
A tabela 2 apresenta a distribuio dos convnios, por objetivos, e indica que parcerias
destinadas manuteno de unidades de sade equivalem 40% do universo analisado e que
trs quartos dos convnios envolvem atividades de colaborao. Por meio da anlise da relao
entre estes objetivos listados e os diferentes rgos governamentais, verifica-se que grande parte
destes objetivos est associada a determinados rgos federais. Por exemplo, a manuteno de
334
unidades de sade est quase exclusivamente associada ao Ministrio da Sade; cooperativismo

e economia solidria tm forte relao com o Ministrio do Trabalho e Emprego; e grande
parte das aes de defesa de direitos est relacionada Secretaria de Direitos Humanos, rgo
vinculado Presidncia da Repblica.
Essa relao estreita entre o volume de parcerias e rgos temticos sugere que a execuo
de polticas com OSCs no constitui evento circunstancial;10 h um padro. A relevncia na
execuo das polticas, claro, varia entre reas de poltica, ora constituindo ao suplementar
s atividades executadas pela prpria burocracia pblica, ora representando complemento decisivo para a efetivao das polticas. Ainda assim, preciso sublinhar que o volume mdio de
recursos oramentrios anualmente destinados s OSCs na ltima dcada bastante reduzido
em relao ao Oramento Geral da Unio e raramente ultrapassa 0,5%.11
A relevncia das OSCs para a gesto e para as polticas federais tambm pode ser verificada
com base na avaliao que gestores federais responsveis pelas parcerias fazem sobre os motivos
para celebr-las. Em avaliao feita por meio de entrevistas em profundidade com 53 gestores,
em dezoito diferentes ministrios, observou-se que as OSCs desempenham funes que esto
alm do mero preenchimento de falhas do Estado no provimento ou na entrega de servios.
As OSCs so fonte relevante de conhecimento tcnico especializado gesto pblica, que permite a esta inovar e desenvolver novas metodologias e estratgias de efetivao de polticas; estas
organizaes permitem ampliar o acesso s polticas por grupos vulnerveis e pouco acessveis
pelas burocracias pblicas, entre outros recursos organizacionais insuficientes, inadequados ou
ausentes da burocracia estatal, includas as burocracias subnacionais (Lopez e Abreu, 2014).
As organizaes tambm so consideradas um recurso importante para ampliar a legitimidade
per se ou porque qualificam as decises sobre implementao das polticas no mbito dos rgos
governamentais. O grfico 2 resume estes motivos.
GRFICO 2
Principais motivaes para gestores federais demandarem parcerias com OSCs na execuo de polticas (N = 53)
Expertise
27
Fortalecer rede
21
Capilaridade
20
Ampliar legitimidade
13
Falta de quadros burocrticos
12
Proximidade dos beneficirios
11
Outros
Incorporar novos atores

Agilidade
7
4
Fonte: Lopez e Abreu (2014).

10. Para uma descrio mais detalhada de objetivos de convnios, por rgo ministerial, para um perodo mais longo (2003-2011), ver Lopez e
Barone (2012).
11. Clculo realizado excluindo despesas financeiras e pagamento de servios da dvida pblica.
335
H tambm vantagens comparadas em relao burocracia pblica na efetivao de polticas. Sobressaem o maior conhecimento especializado e engajamento em objetivos e aes
a executar, maior proximidade das demandas dos beneficirios das polticas e maior agilidade
nas estratgias de implementao da poltica (Lopez e Abreu, 2014, p. 17).
Os dados sobre as parcerias entre OSCs e governos subnacionais so pouco estruturados
ou ausentes. No entanto, plausvel esperar que existam mais incentivos para se recorrer
cooperao com OSCs no nvel estadual e municipal, porque as burocracias pblicas so menos
estruturadas e/ou qualificadas, ao mesmo tempo em que as administraes locais so responsveis
por executar a maior parte das polticas pblicas.12
Pode-se perguntar, contudo, em que ambiente institucional as parcerias com OSCs
ocorrem, e se h mudanas e aprimoramentos regulatrios que potencializariam a atuao
das organizaes da sociedade civil no ciclo de gesto das polticas pblicas. A prxima seo
sugere mudanas para fortalecer o papel das OSCs no ciclo de gesto das polticas e como
instncias adicionais para representar interesses constitudos dos diversos segmentos da sociedade brasileira.13
4 ALINHANDO INTERESSES E INCENTIVOS: A AGENDA DE MUDANAS JURDICAS
E INSTITUCIONAIS PARA FORTALECER AS OSCs NO BRASIL
O debate sobre a arquitetura jurdica e institucional relacionada atuao das organizaes
da sociedade civil legalmente constitudas includas as aes em parceria com o Estado foi
historicamente marcado pela nfase no voluntarismo dos atores societrios e pela desconsiderao de motivaes materiais dos atores que compem este campo.
Essa tnica decorre da interligao entre uma trajetria institucional cuja origem foi
influenciada por concepes oriundas dos primrdios da assistncia social, a ascendncia da
cosmoviso catlica na histria brasileira e um processo de formao do Estado nacional que
rebaixou a concepo de ao por interesses e luta por interesses individuais ou de grupos
a uma categoria socialmente indesejvel (Lima Neto, 2013). Exemplo dos desdobramentos
desta concepo aplicada ao campo das OSCs o mito da no remunerao das pessoas, seja
de dirigentes, seja de profissionais que lhes prestam servios, pela forte presena do trabalho
voluntrio como premissa do imaginrio coletivo; tema que faz parte dos debates da agenda
das organizaes da sociedade civil desde a dcada de 1990.
12. Dados do sistema Finbra e do Tesouro Nacional. Lopez e Bueno (2012) indicam que as despesas de estados e municpios com entidades privadas
sem fins lucrativos de 2003 a 2010 aumentaram de forma expressiva, bem acima do mesmo investimento federal.
13. Sociedade civil e organizaes da sociedade civil no so sinnimos e nem sempre esta ltima uma boa proxy da primeira. No discurso
poltico, tomar as OSCs como proxy ou equivalente sociedade civil confere maior legitimidade e atrao ao potencial das OSCs, mas se ofuscam
as caractersticas que so prprias sociedade civil, irredutveis s organizaes. Parte da associao ocorre porque se consideram as organizaes
de defesa de direitos de grupos e minorias um equivalente da nova sociedade civil. Mas h formas alternativas de engajamento da cidadania
que passam ao largo do pertencimento a uma instituio legalmente constituda, entre as quais movimentos sociais, coletivos, redes e at mesmo
indivduos, cujas formas de atuao ou mesmo interao com a esfera estatal podem ser bastante diferentes das observadas entre OSCs, ou entre o
universo das OSCs e o conjunto das organizaes de defesa de direitos. Por isso, se razovel esperar que um maior engajamento de organizaes
da sociedade civil na esfera pblica e poltica seja propulsor da democratizao do sistema poltico e representativo (a depender de outras variveis
sociais, institucionais e econmicas), parte das organizaes pode atuar contra estes valores, em favor de polticas que no sejam propriamente
compatveis com fortalecimento e ampliao de direitos de cidadania ou das liberdades civis.
336
Aps a Constituio de 1988, dois grandes esforos referentes ao aperfeioamento da

legislao referente s OSCs se destacaram e resultaram em mudanas concretas.
O primeiro foi o Programa Comunidade Solidria, vinculado Casa Civil durante o
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso,14 de 1995 a 2001. O processo gerou a
Lei do Voluntariado, em 1998, e a Lei das OSCIPs, em 1999. poca, as duas leis buscavam
resolver os obstculos existentes para o reconhecimento das diferentes formas de vnculo que as
pessoas podem assumir nas equipes de trabalho das OSCs, no que tange a sua natureza jurdica
e ao seu pagamento, alm de priorizar o tema da contratao das organizaes pelo Estado.
Contudo, o sistema da pr-qualificao das OSCIPs previsto na Lei no 9.790/1999, o
carter federal e no nacional da lei, a ausncia de regras claras em temas como o procedimento
de escolha na contratao, que poderia se dar a convenincia e oportunidade do gestor pblico,
e alguma inrcia da administrao pblica em relao aos convnios resultaram em baixa
implementao do modelo do termo de parceria pelas mais de 6 mil organizaes qualificadas
como OSCIP no mbito federal.15
Depois de duas comisses parlamentares de inqurito (CPIs), cujo tema maior eram as
transferncias de recursos para organizaes no governamentais (ONGs), instaladas ao longo
da ltima dcada, um grupo amplo de organizaes da sociedade civil, movimentos sociais,
coletivos e redes pressionou o governo federal e o Congresso Nacional a inserirem o tema da
reviso da legislao sobre o campo em sua agenda.16 Aps um processo de ampla discusso
entre agncias governamentais e OSCs, foi proposta e aprovada a Lei no 13.019/2014, que
confere maior segurana jurdica na relao do Estado com as OSCs, valoriza as peculiaridades
destas e aumenta a transparncia e o controle na aplicao dos recursos pblicos.
4.1 A nova Lei no 13.019/2014: fomento e colaborao com OSCs
Ao instituir o termo de colaborao para a execuo de polticas pblicas e o termo de fomento
para apoiar iniciativas das organizaes, a Lei no 13.019/2014 reconhece estas duas dimenses
legtimas de relacionamento das organizaes com o poder pblico e define instrumentos
prprios e adequados para as relaes de parceria entre o Estado e as OSCs, em substituio
aos convnios. Trata-se de um regime jurdico estruturante, de mbito nacional, que passa a
reger as parcerias voluntrias entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil,
e oferece resposta a um conjunto de demandas h mais de uma dcada pleiteada por OSCs,
gestores pblicos e rgos de controle.
Em linhas gerais, a administrao pblica e as OSCS podero, de forma mais clara e
segura, planejar, celebrar e acompanhar as parcerias na execuo de polticas com base em
14. Em discusses no bojo da reforma do Estado, foi proposta tambm a Lei das OSs, em 1998, Lei no 9.608/1998, cujos artigos esto sub judice de
ao direta de inconstitucionalidade (ADIn) no Supremo Tribunal Federal.
15. Conforme dados apresentados pela FGV (2014).
16. Durante o governo Dilma Rousseff, na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, rgo de assessoramento da Presidncia criado em 2003,
com competncia para interlocuo com organizaes da sociedade civil e movimentos sociais, foi instituda de 2011 a 2014 a Assessoria Especial do
MROSC, com designao de competncia e formao de equipe para trabalhar a agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil.
337
critrios mais adequados tanto realidade das OSCs como entidade privada sem fins lucrativos, quanto ao controle da aplicao de recursos pblicos das parcerias realizadas. At ento,
inexistiam instrumentos jurdicos prprios nacionais para OSCs em geral, independentemente
de ttulos ou pr-qualificaes, sendo comum a inadequada utilizao paulatina dos convnios,
criados para descentralizao de recursos entre rgos pblicos. Estes foram crescentemente
se tornando incompatveis com o tipo de relao desejvel para as parcerias das OSCs, por
desconsiderarem, em sua maioria, as caractersticas e formas de atuao das entidades como
diferentes das de um rgo pblico, a despeito de ambos estarem manejando recursos pblicos
quando em parceria com o Estado.
O novo marco legal cria novas possibilidades de participao das OSCs ao permitir, por
meio do procedimento de manifestao de interesse social, que organizaes, movimentos sociais
e cidados possam encaminhar propostas para serem implementadas como solues para a
execuo de polticas de interesse pblico. Prev tambm a possibilidade de que a Unio e os
entes federados criem conselhos de fomento e colaborao com OSCs como lcus institucional
de formulao, dilogo e divulgao de boas prticas e aes de fortalecimento de OSCs.
Quanto ao controle sobre as parcerias, a nova lei obriga a seleo das organizaes por meio
de chamamento pblico, salvo nos casos justificveis de dispensa ou inexigibilidade previstos
na norma. A lei tambm especifica os passos necessrios para cada etapa da formulao
prestao de contas das parcerias em projetos a serem executados por OSCs.
A legislao recente representa, pois, um avano que permite reduzir os desincentivos que
a falta de regras claras exercia sobre os gestores e as organizaes. Na ausncia de uma legislao
especfica, propagaram-se decises e protocolos administrativos dspares, cujo principal efeito
negativo sobre as OSCs foi tisnar seus atributos organizacionais, como a autonomia na sua
gesto e nas estratgias de implementao das aes, alm de limitar as parcerias resoluo
de problemas ligados execuo de polticas pblicas, sem a possibilidade clara de se fomentar
formas inovadoras de executar as aes.17
Em relao arquitetura institucional, o atual vis do protocolo de monitoramento da
execuo das polticas executadas por OSCs ainda demasiado centrado nos procedimentos
vis--vis os resultados obtidos.18 Esta nfase no controle de meios deslocada do controle de
resultados desperdia energia dos quadros burocrticos que poderiam escrutinar dimenses
atinentes eficcia e efetividade das polticas abrangidas pelas parcerias. O desequilbrio
centrado em rigores no controle procedimental uma propriedade bem distribuda em
17. O receio principal dos gestores so as reaes do aparato de controle (CGU etc.) sobre suas escolhas ante incerteza quanto aos limites e s
formas de exerccio da cooperao (Lopez e Abreu, 2014). Aqui, oportuno lembrar que a vida efetiva de uma nova lei pode ganhar contornos
imprevistos, ao ser apropriada cotidianamente pela gesto pblica. Tanto a evoluo da aplicao da lei das OSCIPs quanto a reinterpretao dos
gestores governamentais e no governamentais sobre suas vantagens so um exemplo (Trezza, 2010). Algo semelhante foi a reinterpretao gradual
aplicada legislao dos convnios em sua aplicao para a relao entre OSCs e Estado (Storto, 2012). Estes sentidos prticos que as normas
ganham decorrem tambm das incompatibilidades entre as regras formais e as capacidades objetivas da burocracia em segui-las. Exemplo: os
prazos para a burocracia interna dos ministrios avaliar os relatrios finais encaminhados pelas OSCs passaram a sofrer inmeros atrasos no interior
do controle interno dos ministrios, a despeito da definio de prazos estritos na legislao. A principal causa era a incongruncia entre o volume
de convnios que deveriam ser celebrados para efetivar as polticas e o nmero de servidores destinados ao acompanhamento dos convnios e
verificao das prestaes de contas.
18. Ainda mais incipiente so mecanismos de avaliao da efetividade das aes executadas por OSCs.
338
diferentes reas da gesto pblica federal, mas especialmente deletria quando se trata da
cooperao com OSCs. Afinal, delas se espera encontrar originalidade, autonomia e agilidade
na execuo das aes para alcanar as metas e os objetivos propostos nas parcerias. A exagerada
criao de etapas formais sem propsitos nos procedimentos de execuo do recurso pblico
anula estas caractersticas. Deve-se reconhecer, contudo, que a Lei no 13.019/2014 prev um
sistema estratificado de prestao de contas que associa o rigor no controle complexidade e
ao volume de recursos executados pelas OSCs. Aplicada como pensada, a nova lei representar um avano nos procedimentos de implementao de polticas pblicas em parceria com
organizaes da sociedade civil.
A plataforma eletrnica para gerenciamento e transparncia das parcerias com as OSCs,
prevista na nova lei, precisa ser construda de forma a induzir ao acerto, e no ao erro, apoiando
os processos. No mbito federal, o Sistema de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de
Parceria dever construir interface prpria para albergar os novos termos com esta perspectiva.
Nos entes subnacionais, h previso de possibilidade de adeso ao SICONV, mediante autorizao da Unio, e liberdade para criao de sistemas prprios que atendam a este objetivo.
4.2 Sobrevivncia econmica de OSCs hoje no Brasil
O estmulo fiscal s OSCS outro assunto relevante da agenda de aperfeioamentos necessrios. Se razovel argumentar que a tributao estatal e a posterior redistribuio em polticas
pblicas sejam alternativas legtimas e potencialmente eficazes para a alocao de recursos,
conforme as demandas, soa igualmente legtimo conferir aos indivduos a prerrogativa de
decidir para onde destinar o recurso, via incentivos ou renncias fiscais.
Dos incentivos fiscais existentes que podem ser utilizados por organizaes da sociedade
civil na rea de cultura, esporte, criana e adolescente, idosos, sade e cincia e tecnologia, h
apenas um que mais geral e que est vinculado ao ttulo de OSCIP e de utilidade pblica
federal, sendo permitido para pessoas jurdicas doarem e deduzirem, e interditado, desde 1995,
para pessoas fsicas.
importante frisar que uma poltica de fomento pblico que amplie as possibilidades de
sustentabilidade da atuao das organizaes para as quais se dirigem e se desvincule da lgica
de projetizao em favor da ideia de fomento que as incentive a buscar recursos na prpria
sociedade pode ser determinante para institucionalizar e ampliar a legitimidade das OSCs.19
Ademais, para racionalizar a gesto administrativa e simplificar o recolhimento de tributos,
uma proposta de Simples Social, que se inspire na lgica do Simples Nacional, tambm
parte do debate e pode ser de grande valia para ser tambm uma alternativa para aqueles que
hoje buscam o Cebas, por interesse na iseno da cota patronal relevante valor que incide
sobre a folha de pagamento dos funcionrios e que, ao ser dispensado, representa um recurso
que pode ser reinvestido nas suas finalidades sociais.
19. Proposta nesse sentido tramita atualmente no Congresso Nacional.
339
Ressalte-se que a discusso sobre as mudanas possveis ou desejveis nessa questo dos
incentivos a doaes e no sistema tributrio diferenciado e favorecido poder se adensar, uma
vez publicados dados fiscais oficiais analticos, para alm das previses de utilizao e execuo
que so apostas na Lei Oramentria Anual, por disposio da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No se sabe ao certo a dimenso atual dos recursos canalizados para as OSCs via doao privada
ou incentivos e dedues tributrias.
Outro tema fundamental, j presente na agenda do Executivo e em debate no Congresso
Nacional, o dos fundos patrimoniais. A constituio de fundos desta natureza pode incentivar a doao voluntria e permitir a sustentabilidade da entidade mesmo com variao de
suas fontes de recursos.
4.3 Certificao das OSCs
O modelo atual de outorga de ttulos e certificados s OSCs tem eficcia questionvel e gera
diversos impasses. O ttulo de utilidade pblica UPF, por exemplo, no coaduna com os
princpios do Estado democrtico de direito ao exigir critrios clientelistas e patrimonialistas
para sua concesso e manuteno.20 A qualificao como OSCIP tem critrios vinculados mais
claros e ainda serve a outros fins, tais como a harmonizao de remunerao de dirigentes
sem a perda de benefcios fiscais. Neste sentido, antes de prescindir ou alterar qualquer destes
ttulos, h de se observar se as conquistas no sofrero retrocessos e alicer-las em outras
lgicas que se vinculem mais a realidade do fato que a chancela para que no haja mais perda
do que se pretende.
No caso do Cebas, muito se avanou no sentido de deixar mais claros os prazos, os critrios
e os procedimentos para a concesso do certificado, tendo sido uma ao importante a alterao normativa realizada em 2013, que permitiu a remunerao de seus dirigentes sem a perda
de benefcios fiscais. O cuidado que se deve ter que a nova arquitetura do ttulo, voltada s
entidades de sade, educao e assistncia social, no gere distores e deixe sem guarida legal
o reconhecimento da imunidade tributria das contribuies sociais previdencirias das organizaes que historicamente atuaram nestas reas no Brasil, complementando a ao do Estado.
Induzir a rede privada a atuar em aes da poltica pblica correspondente justo e
desejvel. A construo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), por exemplo, fruto de
demanda e dilogo entre governo e sociedade civil e sua implementao depende essencialmente
da assuno de responsabilidades pelo Estado e da atuao complementar das organizaes.
A complementaridade positiva e ajuda a buscar solues para garantir a efetividade dos
sistemas, aproximando-os das realidades locais. A regulao precisa promover um equilbrio
para permitir que o Estado assuma suas responsabilidades e ao mesmo tempo permita que a
sociedade civil tambm atue na esfera pblica, subsidiariamente.
20. Uma das exigncias a apresentao de trs atestados assinados por autoridades pblicas locais reconhecendo e indicando que a organizao
funciona naquele local, de forma regular, h pelo menos trs anos. H inmeros documentos pblicos que podem atender exigncia sem a necessidade de recorrer s autoridades locais.
340
4.4 Transparncia e controle

Outra mudana importante ampliar o espao de influncia e controle dos cidados
sobre as OSCs que recebem recursos pblicos. Recentemente, novos instrumentos legais
tornaram-se disponveis e precisam se tornar efetivos: a Lei de Acesso Informao (Lei
no 12.527/2011), alm de vincular a administrao pblica s suas regras, obriga as entidades privadas sem fins lucrativos que firmam parcerias com recursos pblicos a promover transparncia ativa de seus estatutos, quadro de dirigentes, instrumentos firmados
e relatrios de prestao de contas correspondentes, permitindo aos cidados conhecer e
monitorar mais a realidade das parcerias e da atuao das OSCs sempre que houver
recursos pblicos envolvidos.
A nova Lei de Fomento e Colaborao prev a participao dos beneficirios na avaliao
do desempenho das organizaes por meio de pesquisa de satisfao como mecanismo de monitoramento e avaliao, que poderia reduzir a necessidade de controle formal via burocracia
e estimular o controle de resultados das atividades das organizaes, com a participao dos
indivduos. Estas mudanas institucionais convergem com o movimento geral de transparncia
do uso dos recursos pblicos e fomenta o engajamento da populao nas decises pblicas e
das organizaes.
O estmulo transparncia ajuda a superar problemas observados em duas importantes
etapas das polticas executadas com OSCs: o monitoramento da execuo e a avaliao dos
resultados na prestao de contas.21 A adoo de estratgias do tipo alarme de incndio no
lugar do atual controle policial mais barata e potencialmente mais eficiente (McCubbins e
Schwartz, 1984). Na estratgia do tipo alarme de incndio, os rgos do aparato de controle
executivos ou judiciais entram em cena apenas quando acionados por atores interessados
principalmente os beneficirios , reduzindo exigncias de controle burocrtico de todas as
etapas envolvidas em todas as parcerias entre OSC e governos. O monitoramento permanente
da execuo das parcerias um dos principais gargalos na eficcia das parcerias celebradas com
OSCs e tem o potencial de sanear problemas e evitar que prestaes de contas estejam aqum
da qualidade desejvel.22
Vale indicar a importncia de um repositrio de dados e bases de informaes de diferentes fontes sobre as OSCs e suas aes ao modo de um Atlas , que funcione como uma
plataforma de transparncia e controle, e que possa trazer diferentes funcionalidades, tais como
a criao de uma comunidade de prticas.23
21. Uma fonte de inspirao importante possvel seria a atual legislao aplicada s OSCIPs, que exige se dar publicidade, por qualquer meio eficaz,
no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas de
dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado (Larroud, Oliveira e Pannunzio, 2009).
22. Deve-se reconhecer a dificuldade de obter dos rgos de controle flexibilidade no objetivo de controlar cada movimento realizado com o dinheiro
pblico em favor de controle por resultados e a necessidade de se criar mecanismos que, de forma gil, possam interromper a malversao deste e
permitam a punio dos responsveis por atos de m f (Hage, 2011).
23. A integrao com governos subnacionais um passo adicional relevante, j que a maior parte da cooperao entre o Estado e as OSCs est
nestes nveis de governo. A integrao dos dados e sua unificao em um s ambiente seria um jogo de soma positiva; todos ganham, com maior
facilidade de conhecer o universo das OSCs e as aes realizadas.
341
5 O PAPEL DAS INSTITUIES POLTICAS NO FORTALECIMENTO DAS OSCs

A seo anterior apresentou sugestes para aprimorar o ambiente jurdico e institucional
responsvel por regular os macroincentivos que influenciam as estratgias de atuao das organizaes da sociedade civil, em particular na relao das OSCs com os governos. No entanto,
para amplificar o papel positivo das OSCs na execuo de polticas pblicas e na representao
de interesses necessrio um sistema poltico que enseje um desempenho neste sentido
(Encarnacin, 2003; 2011; Bermeo, 2000; Berman, 1998).24
Um ambiente poltico mais conducente ao aprofundamento da democracia requer, alm
da participao dos cidados, partidos fortes e socialmente arraigados, como canais legtimos
de transmisso das demandas dos grupos de interesse. Em que pesem os argumentos sobre a
crise da representao ou da democracia representativa, ainda so os partidos que realizam
a tarefa mais ampla de agregar os interesses coletivos; as OSCs o fazem parcialmente, assim
como os diversos outros canais de organizao subsidiria de demandas de grupos, como
o caso da mobilizao eletrnica em abaixo-assinados ou das aes coletivas estruturadas em
ambiente virtual. Os estmulos dados pelo sistema poltico com a tradicional representao
partidria so fundamentais para fortalecer a esfera pblica e a luta por direitos nas prprias
organizaes da sociedade civil (Berman, 1998).
A gradual institucionalizao de canais de participao social na administrao pblica tem
sido um passo importante para instituir na gesto formas alargadas de representao e qualificar
o debate sobre as decises governamentais no mbito do Executivo. O potencial das novas
institucionalidades poder ser ampliado por meio de canais mais adequados de comunicao
entre os rgos do Executivo e do Legislativo, bem como entre aquelas e os partidos polticos.
Como atores importantes dentro das instncias participativas, as OSCs podero encontrar formas
de ecoar os interesses dos grupos aos quais se associam, quando houver maior conexo entre tais
instncias e rgos legislativos estruturados por partidos com definio mais clara de suas agendas.
Para de fato encaminhar as questes do cidado por mais atomizada que possa ser sua
participao , ainda imprescindvel a atuao em rede, em organizaes da sociedade civil
e em partidos polticos capazes de aglutinar as causas e os interesses individuais, organizando
as prioridades das demandas.
6 CONCLUSO
Apresentam-se dados sintticos sobre a cooperao das OSCs com o governo federal, algumas mudanas ocorridas na legislao recente e sugestes de aprimoramento da arquitetura
institucional e jurdica para fortalecer a atuao virtuosa das OSCs nas polticas pblicas e na
representao de interesses.
24. Como indicou Encarnacin, in the context of a failing political system, civil society, especially if it is large and expanding, can serve to undermine democracy. () democracy promoters have ignored the dependent nature of civil societys political impact. Whether civil society helps or hinders democracy
appears to depend not so much on the constitution of its individual components but rather on the nature and characteristics of the surrounding
political environment (Encarnacin, 2003, p. 174). Para Berman (1997, p. 37) we need to shift our focus back, in other words from looking at
how social context shapes the performance of political institutions to looking at the crucial role played by political institutionalization in shaping the
character and impact of civil society on political development. The most important difference between civil and uncivil polities and well-functioning and
problematic democracies () is not to be found in an analysis of societal and cultural factors, but rather in an examination of political institutions.
342
Nos ltimos quatro anos, aproximadamente 45 mil organizaes tiveram relao direta
com o recebimento de recursos para executar polticas ou com assento em instituies participativas ou indireta com a outorga de titulaes ou incentivos fiscais com a administrao
federal, do atual universo de 300 mil OSCs.
Mostra-se que os principais objetivos dos 7,117 mil convnios analisados no sistema de
convnios da administrao federal so, em linhas gerais, para manuteno de unidades de
sade, aes de financiamento a eventos culturais, educacionais e cientficos e aes de capacitao de segmentos sociais especficos. Apesar de o leque de aes ser diversificado, elas esto
associadas a jurisdies ministeriais especficas, o que indica, por um lado, que tais polticas
possuem certa relevncia no mbito da poltica ministerial e, por outro, que sua descontinuidade,
seja por reduo de recursos ou por reduo da cooperao com OSC, teria efeitos nocivos
capacidade de implementao de polticas importantes da gesto federal.
A avaliao de gestores federais confirma, por diferentes razes, ser importante a cooperao
com OSCs, tanto para incorporar seu conhecimento especializado e prximo das demandas
de seus beneficirios, quanto para ampliar a capacidade de execuo territorial das polticas,
inovar e melhor informar os objetivos da gesto e dar legitimidade s decises.
Na seo propositiva do texto, so indicados avanos recentes da legislao que regula a
parceria entre OSCs e governos, com a aprovao da Lei no 13.019/2014, que supera problemas recorrentes observados, principalmente ao definir instrumentos prprios de fomento e
de colaborao adaptados natureza jurdica de funcionamento das organizaes. O novo
marco tambm amplia as responsabilidades e as oportunidades para as fases de planejamento,
seleo, execuo, acompanhamento e prestao de contas das aes realizadas pelas organizaes contratadas.
Sugeriu-se avanar na implementao de alternativas para monitorar execuo de parcerias
com OSCs. A estrutura atual bastante vinculada aos aspectos procedimentais, e as burocracias
pblicas deveriam atuar mais focadas em resultados, para conseguir acompanhar a contento as
parcerias celebradas com OSCs e evitar problemas para os governos e para as OSCs.
No mbito da sustentabilidade, uma questo apontada foi a necessidade de abrir incentivos
fiscais para indivduos poderem doar para mais organizaes, independentemente de projetos
especficos, e criar o Simples Social simplificao do sistema tributrio para as OSCs e regular
de forma clara os fundos patrimoniais. De forma complementar, aes que visem permitir o acesso
aos dados e produo de estatsticas sobre as doaes privadas, os incentivos, as imunidades e
isenes subsidiaro um diagnstico mais preciso e apto a informar possveis mudanas legais.
Por fim, avalia-se a necessidade de maior transparncia das OSCs, tornando-as abertas ao
escrutnio pblico sempre que houver aes executadas com recursos pblicos. As organizaes
esto avanando no quesito transparncia, mas ainda no tanto quanto desejvel.
Em termos mais amplos, argumenta-se que o debate sobre a relao entre OSCs e o
fortalecimento da democracia precisa reinserir as instituies legislativas e partidrias como
343
interlocutoras essenciais. A discusso recente sobre ampliao das instncias participativas e o

correlato crescimento do papel da sociedade civil organizada no podem ofuscar a necessidade
de conectar tais movimentos com a representao partidria.
A diversidade e o crescente ativismo societrio indicado pelo crescimento das OSCs
nas ltimas dcadas confere maior legitimidade democracia, que poder ser potencializada
quando for possvel divisar meios mais efetivos de interlocuo entre os partidos, as OSCs, as
instituies participativas e os cidados, tornando o sistema poltico mais responsivo.
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346
CAPTULO 16
AVALIANDO O MODELO DE GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS1

Lucia Helena Salgado2
Eduardo Pedral Sampaio Fiuza3
1 INTRODUO
As agncias reguladoras autnomas surgiram nos Estados Unidos na virada do sculo XIX para
o XX, quando se comearam a identificar falhas de mercado como restries livre iniciativa.
A maior parte das agncias deste tipo, porm, foi criada no curso da poltica do New Deal durante
a Grande Depresso dos anos 1930. Em contraste, no Brasil, a figura da agncia reguladora
autnoma surgiu como parte necessria de um processo inverso ao norte-americano, qual seja,
a onda de privatizaes de empresas operantes em servios de utilidade pblica (iniciada nos
meados da dcada de 1990) que veio em resposta ao movimento internacional de reformulao do papel do Estado, liderado pela poltica adotada no governo Thatcher no Reino Unido.
Aqui, no Brasil, tal como nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, o surgimento de entes do
Poder Executivo com competncias reguladoras representou uma flexibilizao do modelo de
separao de funes entre os poderes do Estado adotado pelos Estados Nacionais a partir da
concepo de Montesquieu. Seu isolamento das presses eleitorais, a partir dos mandatos fixos
e no coincidentes de seus dirigentes, e seu modelo de atuao baseado em fundamentaes
tcnicas capacitam as agncias a transmitir um ambiente institucional estvel e previsvel para
as decises de negcios dos agentes econmicos (Barbosa-Gomes, 2006).
A onda de privatizaes brasileira rigorosamente observou trs fases, sendo a primeira iniciada
com a devoluo de empresas estatizadas ao setor privado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) durante o governo Sarney; a segunda institucionalizada
no incio do Governo Collor pela Lei no 8.031/1990 que instituiu o Programa Nacional de
Desestatizao (mais tarde foi revogada e substituda pela Lei no 9.491/1997). Esta segunda
fase representou a transferncia ao setor privado de segmentos constitudos durante as dcadas
de 1940 e 1950, quando o setor privado no tinha capital nem interesse para investir nestes
segmentos, no obstante fossem atividades tipicamente privadas. A terceira fase, iniciada em
meados dos anos 1990, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), representou
1. Os autores agradecem a Rafael Mouro e Pedro Johnson pelo excelente suporte na compilao e tabulao dos dados aqui reportados, e a um
parecerista annimo pelas valiosas sugestes. Erros remanescentes so de responsabilidade exclusiva dos autores.
2. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Coordenao de Regulao e Desenho de Instituies (Cordi) da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. Professora Associada da Faculdade de Cincias Econmicas (FCE) da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ)
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Cordi/Diest do Ipea.
o primeiro passo para a reduo da prestao direta de servios pblicos pelo Estado brasileiro.
Entre os seus objetivos, estavam (Brasil, 1997, Artigo 1o, incisos I e V):4
reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
permitir que a administrao pblica concentrasse seus esforos nas atividades em que
a presena do Estado fosse fundamental para a consecuo das prioridades nacionais.
A Constituio de 1988 (CF/1988) marcou a mudana da insero do setor pblico no
espao econmico, ao definir a livre iniciativa e a livre concorrncia como fundamentos da
ordem econmica. H imensas implicaes geradas pelo afastamento do Estado da gesto
direta da atividade produtiva, principalmente a partir das emendas constitucionais de 1995,
que abriram os mercados dos servios pblicos iniciativa estrangeira. Com a reviso do
papel ocupado pelo Estado no ambiente econmico, inaugurado no incio da dcada de 1990,
estabeleceu-se o novo desenho institucional composto pelas agncias reguladoras, desenho este
que traz, como garantias de independncia de presses e interesses outros que no o interesse
pblico, a deciso colegiada por membros investidos de mandato e a impossibilidade de reviso
desta deciso na esfera administrativa. As agncias reguladoras passaram a cumprir o duplo
papel de estruturar mercados, nos quais antes s havia a atuao estatal, e de garantir que estes
mercados se pautassem por regras predefinidas. A concorrncia sempre o parmetro que guia
a atuao legal das agncias em ambas as funes (Salgado, 2003).
A prestao desses servios pela iniciativa privada foi prevista no Artigo 175 da CF/1988
e a delegao desta execuo pelo Estado regida por aquele artigo e principalmente pela Lei
no 8.987/1995, que veio regulamentar os regimes de concesso, permisso e autorizao de servios pblicos. A titularidade jurdica dos servios do Estado, e este escolhe ser provedor direto
ou delegar sua execuo a terceiros. O Artigo 6o da Lei no 8.987 estabelece que toda concesso
ou permisso pressuponha a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios,
entendendo-se servio adequado como aquele que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade
das tarifas. O Artigo 29 da mesma lei incumbe ao poder concedente, entre outras tarefas, regulamentar o servio concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestao; aplicar as penalidades
regulamentares e contratuais; intervir na prestao do servio; extinguir a concesso; homologar
reajustes e proceder reviso das tarifas; cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do
servio e as clusulas contratuais da concesso (enforcement); zelar pela boa qualidade do servio,
receber, apurar e solucionar queixas e reclamaes dos usurios; e incentivar a competitividade.
O Artigo 30, pargrafo nico, estabelece que a fiscalizao do servio seja feita por intermdio
de rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada.
As agncias reguladoras foram criadas como o instrumento do Estado responsvel
por garantir a aderncia das empresas recm-privatizadas e das novas concessionrias e
autorizadoras de servios pblicos a polticas e metas traadas pelo poder concedente.
4. Os incisos mantiveram redao e numerao idnticas na Lei no 9.491/1997, ainda em vigor.
348
Avaliando o Modelo de Governana das Agncias Reguladoras
Nos dizeres de Bresser Pereira, principal formulador da reforma de Estado empreendida

no governo FHC, necessrio distinguir trs tipos de instituio na execuo das atividades exclusivas de Estado:
as secretarias formuladoras de polticas pblicas, que, no ncleo estratgico do Estado, em conjunto
com os ministros e o chefe do governo, participam das decises estratgicas do governo; as agncias
executivas, que executam as polticas definidas pelo governo; e as agncias reguladoras, mais autnomas,
que buscam definir os preos que seriam de mercado em situaes de monoplio natural ou quase
natural. As agncias reguladoras devem ser mais autnomas do que as executivas porque no existem
para realizar polticas do governo, mas para executar uma funo mais permanente que essa de
substituir-se aos mercados competitivos (Pereira apud Giacomoni, 2013, grifo nosso).
Pode-se subdividir analiticamente tambm em trs geraes o processo de criao de

agncias regulatrias federais, conforme descrito na figura 1.
FIGURA 1
Processo de criao de agncias regulatrias federais brasileiras

1a gerao (1995-1998)
Tipo de regulao: econmica motivao:

privatizao de servios e liberalizao de
setores de infraestrutura novos reguladores
independentes: ANP, Anatel e Aneel
2a gerao (1998-2001)
Tipo de regulao: social e econmica

motivao: liberalizao, controle e manejo do
risco em reas sociais e ambientais e proteo
de direitos democrticos novos reguladores
independentes: Anvisa, ANA, ANS e Ancine
3a gerao (2002-2006)
Tipo de regulao: econmica

motivao: liberalizao de servios
pblicos e servios de infraestrutura
novos reguladores independentes:
ANTT, Antaq e ANAC
Fonte: Martins (2006) apud Cunha e Rodrigo (2012).
Uma anlise abrangente da efetividade das agncias em cumprir sua misso requer,
portanto, o entendimento de alguns aspectos de sua atuao.
1) Seus papis esto bem definidos e h metas claras e mensurveis a serem cumpridas?
2) Como definida a qualidade da regulao e quem a fiscaliza?
3) Para cumprir suas funes, as agncias gozam de autonomia poltica e financeira e so
bem dotadas de recursos humanos e estrutura operacional para funcionar?
4) Suas decises so cumpridas pelos agentes e no geram insegurana jurdica a eles?
Como so garantidos os direitos de apelao e reviso de decises?
5) Os processos de definio e reviso de regulao so pblicos, transparentes, equnimes
(no discriminatrios)?
Alguns desses aspectos encontram correspondncia na lista de cinco princpios bsicos
norteadores na constituio dos entes regulatrios (Salgado, 2003):
349
autonomia e independncia decisria: elemento 3 anteriormente citado;

ampla publicidade de normas, procedimentos e aes: elemento 5 anteriormente citado;
celeridade processual e simplificao das relaes entre consumidores
e investidores;
participao de todas as partes interessadas no processo de elaborao de normas
regulamentares, em audincias pblicas: elemento 5 anteriormente citado; e
limitao da interveno estatal na prestao de servios pblicos, aos nveis
indispensveis sua execuo: 5 elementos 1, 2 e 4 anteriormente citados.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) foi encarregado em 2009 pela Comisso
de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados de aferir a governana
das agncias reguladoras de infraestrutura (ANP, Anatel, ANTT, ANTAQ, Anac e
ANA), de modo a identificar riscos e falhas estruturais que pudessem comprometer o
alcance dos objetivos da regulao estatal, e propor solues de natureza operacional
e legislativa que viessem a fortalecer o modelo regulatrio vigente. Em seu relatrio,
aprovado pelo acrdo 012.693/2009-9, bem como em outros relatrios temticos
(ex: 022.631/2009-0) o TCU se posicionou em relao aos quesitos acima.
Nas prximas sees, a partir das observaes do TCU, traaremos um quadro
do modelo de governana regulatria, no s em relao s agncias reguladoras de
infraestrutura, mas tambm em relao s demais agncias independentes federais e
aos conselhos autnomos com governana semelhante, quais sejam, o Cade e a CVM.
As sees seguem o mesmo roteiro do TCU:
competncias regulatrias;
qualidade da regulao;
autonomia;
enforcement; e
transparncia e accountability.
5. Segundo Levy e Spiller (1996) apud Cruz (2009), a credibilidade e a efetividade da estrutura regulatria e sua capacidade de encorajar investimentos
e apoiar a eficincia na produo e no uso de servios variam com as instituies sociais e polticas de cada pas. O desempenho desta estrutura pode
ser satisfatrio em uma ampla variedade de procedimentos administrativos, desde que trs mecanismos sejam adotados:
restries substantivas sobre as aes discricionrias do regulador;
restries formais e informais sobre mudanas do sistema regulatrio;
instituies para reforar estas restries.
O desenho regulatrio compreende tanto a governana como os incentivos. A estrutura de governana incorpora os mecanismos sociais teis para
restringir a ao discricionria do regulador e solucionar os conflitos que estas restries causam. O objetivo dos reguladores independentes
assegurar compromissos crveis de respeito a contratos e de no expropriao de ativos, com isso estimular investimentos privados.
350
2 COMPETNCIAS REGULATRIAS
Segundo o Acrdo no 012.693/2009-9 do TCU (TCU, 2011):
a) No h lacunas ou sobreposies significativas de competncias regulatrias nos
setores regulados pelas agncias de infraestrutura. A principal exceo a similaridade de competncias entre a ANTAQ, as Autoridades Porturias e o Conselho de
Administrao Porturia.
b) Diretrizes estratgicas no foram fornecidas por conselhos para orientar os entes
reguladores e orientar os objetivos de longo prazo a serem atingidos; destaque para
o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, que passou oito anos
inoperante.
c) Recomendou-se que a Casa Civil adotasse aes para operacionalizar os conselhos
com vistas ao fornecimento dessas diretrizes estratgicas e metas de longo prazo.
A definio de papis nas agncias reguladoras foi objeto de um acerbo debate no
incio do primeiro governo Lula. Naquele momento, deparando-se com diretorias de
agncias completamente nomeadas pelo governo anterior, no primeiro teste de transio
poltico-partidria a que foi submetido o modelo de agncias autnomas, a administrao
petista emitiu diversos sinais de que considerava excessivos os escopos de atuao destas
agncias e que era necessrio rever a diviso de tarefas entre os ministrios e as agncias,
principalmente no que dizia respeito ao poder de conceder e autorizar a participao das
empresas nos setores regulados (Binenbojm, 2006; Mueller, 2009). Na mesma poca, foi
discutido um Projeto de Lei Geral das Agncias (nota de rodap 6).
No que diz respeito definio e ao exerccio das competncias, portanto, parece haver
ainda uma necessidade de fortalecer os conselhos que traam as diretrizes a serem perseguidas
pelas agncias. Este fortalecimento deve andar em par com o aperfeioamento dos controles
sociais e do prprio padro de aferio da qualidade regulatria, a qual pressupe a definio
clara das metas de qualidade a serem atingidas.
2.1 Qualidade da regulao
Sobre a qualidade regulatria, o TCU (2011) apontou o seguinte.
1) Ainda no h processo de gerenciamento de riscos formalmente institucionalizado
nas agncias reguladoras de infraestrutura.
2) A anlise de impacto regulatrio (AIR) no est formalmente institucionalizada no
contexto regulatrio brasileiro; as metodologias esto ainda sendo desenvolvidas pelo
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gesto em Regulao
(PRO-REG) da Casa Civil.
3) As auditorias internas da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e da Agncia Nacional de Telecomunicaes
351
(Anatel) esto vinculadas hierarquicamente ao diretor-presidente ou diretor-geral das

respectivas agncias e no s diretorias colegiadas, em contraposio s boas prticas
de auditoria; recomendou-se a readequao a estas normas.
O tema da qualidade regulatria , de fato, um vetor primordial na agenda institucional
de regulao para os prximos anos. Ele j compe a agenda de poltica pblica no Brasil
desde o incio de 2003 e diversas aes no primeiro governo Lula foram tomadas no sentido de dar continuidade ao processo iniciado com a criao das agncias da primeira fase.
Ainda na transio do governo FHC para o governo Lula, foi discutido e elaborado um
anteprojeto de Lei Geral Orgnica para as agncias regulatrias. Logo no incio do primeiro
mandato do presidente Lula foi constitudo um grupo de trabalho para a discusso com
especialistas e representantes da sociedade civil, como entidades de defesa do consumidor,
Institutos de Defesa do Consumidor (Procons) e representantes de grandes consumidores. 6
Esse percurso seguido no Brasil no difere de outras experincias e est em conformidade
com o indicado pela teoria contempornea da regulao econmica, uma vez que, partindo-se
da premissa da assimetria de informao entre reguladores e regulados, o contnuo processo
de aperfeioamento dos instrumentos de regulao pressupe cuidados com a qualidade dos
servios providos.7 Assim como o regulador (principal) preocupa-se em escolher instrumentos para que o servio final no s seja provido pelo ente regulado (agente), mas tambm o
seja em padro adequado de qualidade (que tende a ser reduzida quando regras regulatrias
que estimulam a produtividade so adotadas). Semelhante preocupao vale para a sociedade
(cidados contribuintes e/ou consumidores de servios regulados), de quem agente o prprio
regulador e seu principal , no sentido consagrado por Hirschman (1983).
Aperfeioar a qualidade regulatria implica regular melhor, tornar mais eficiente e eficaz
o processo regulatrio. Isto requer fundamentalmente atender os princpios normativos da
boa governana,8 a saber: transparncia, participao social e prestao de contas, no ambiente
regulatrio, o que implica adotar o princpio da governana regulatria.
Jacobs e Ladegaard (2010, p. 7) definem governana regulatria como a implementao
sistemtica e operacional de polticas governamentais no modo de aplicao (enforcement) das
competncias regulatrias, visando produo de regulaes de qualidade, seguindo normas
procedimentais rigorosamente adequadas ao sistema de valores de um modo de governo
tais como os processos democrticos. Tomando de emprstimo as referncias frequentes que
diversos atores polticos tm feito no Brasil, cabe incluir processos republicanos, em especial,
6. Logo no incio do governo Lula, em 2003, criou-se um grupo de trabalho para analisar o quadro geral das agncias reguladoras, iniciativa motivada
pelo desconforto do governo com a ideia de agncias autnomas da orientao dos ministrios e cujos dirigentes se encontravam no comando, to
logo assumiu o governo. Do diagnstico realizado, evoluiu-se para a elaborao de um projeto de lei (PL), o PL no 3.337/2004, em que se procurou
equacionar os problemas identificados no diagnstico, como a necessidade de se criar um marco geral para as agncias, conferir maior controle
social sobre elas e estabelecer melhor diviso de tarefas entre ministrios que deveriam permanecer com o papel concedente e agncias
que deveriam manter a funo reguladora e fiscalizadora. Havia ainda a previso de criao de carreiras especficas e regras para a indicao de
dirigentes, entre outras medidas. O projeto tramitou por anos no Congresso, chegou a tramitar em regime de urgncia, includo no Programa de
Ao para o Crescimento (PAC) 1 e 2, no governo Dilma Russeff, at ser retirado pelo governo, por absoluta inviabilidade, em 4 de maro de 2013.
7. A respeito ver, por exemplo, Laffont e Tirole (1993; 2000)e Joskow (1989; 2006).
8. Ver Guasch e Spiller (1999).
352
o mecanismo de freios e contrapesos e do devido processo legal, previstos na organizao e no

funcionamento da administrao pblica, tal como previsto na CF/1988.9
Jacobs e Ladegaard (2010) observam que a boa governana regulatria fundamentada
na viso de que assegurar a qualidade da regulao um papel fundamental e essencial do
governo e que as capacidades institucionais devem ser desenhadas em torno de uma viso clara
acerca do papel apropriado da regulao para a sociedade.
De fato, essa abordagem tem sido seguida nas ltimas dcadas por boa parte dos pases de
maior nvel de desenvolvimento, como demonstram os dados da Organizao para Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) ao apontarem que, a partir da experincia norte-americana nos anos 1970, todos os 30 pases que compem a organizao, incluindo o Mxico, tm
adotado desde os anos 1990 a anlise de impacto regulatrio, sendo esta ferramenta de avaliao
considerada por todos eles o principal instrumento para o aperfeioamento de qualidade de
suas prticas regulatrias. De acordo com a OCDE, nos anos 1980, apenas dois ou trs de seus
membros utilizavam alguma forma de AIR antes de finalizarem e implementarem novas medidas
regulatrias, nmero este que passou para quatorze em 2000. Neste processo de disseminao
em nvel internacional, a utilizao da ferramenta tem sido sempre associada a uma agenda de
melhoria contnua da qualidade regulatria.10
3 AIR COMO FERRAMENTA E PROCESSO
De forma muito breve, define-se AIR como, simultaneamente, uma ferramenta e uma forma de
processo decisrio, utilizada para informar os tomadores de deciso quanto melhor maneira
de se regular e at mesmo se regular a opo adequada para a soluo de determinado
problema , de modo a atender aos objetivos de polticas pblicas estabelecidos.
Como ferramenta, a AIR analisa de forma sistemtica os custos e os benefcios potenciais
resultantes de uma interveno governamental, com o intuito de que se opte por uma poltica
que maximize o benefcio lquido da interveno (minimizando seus custos).
Na forma de processo decisrio, a AIR integrada a sistemas de consulta pblica, desenvolvimento de polticas e elaborao de leis, como forma de comunicar aos tomadores de
deciso, ex ante, os possveis efeitos das propostas regulatrias, em um momento e de uma
maneira que a informao realmente possa ser utilizada para aperfeioar a escolha regulatria.
O sucesso da implementao de um programa de AIR, entendida como um processo,
depender tanto do rigor no emprego da metodologia analtica utilizada na avaliao dos efeitos
esperados quanto da participao social na formulao e aplicao das polticas regulatrias.
Ressalte-se que o processo de participao social que no pode ser escamoteado em falsa
participao ou participao simulada, ao custo de se romper com a legitimidade do processo e perder-se a oportunidade de levantar informaes valiosas para a realizao do trabalho
9. Esses mecanismos foram institudos em sua melhor acepo e de forma pioneira na histria moderna da Constituio norte-americana, por
inspirao dos escritos de Hamilton, Madison e Jay (1787-1788).
10. Essa parte do texto segue de perto Salgado e Holperin (2011).
353
emprico contribui para elevar a qualidade e a acurcia da metodologia adotada, trazendo

novas informaes e dados a serem includos na ponderao dos efeitos de determinada
proposta regulatria.
Desde 2007, o Brasil conta com um programa visando aprimorar a qualidade da regulao
e desenhar uma agenda em prol da boa governana regulatria. No bojo do mesmo movimento
que levou proposio malograda de uma lei geral das agncias reguladoras, foi promulgado o
Decreto no 6.062/2007, que instituiu o PRO-REG. Este programa, resultado de uma parceria
entre a Casa Civil, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e os ministrios da
Fazenda (MF) e do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), pode ser considerado o marco
que inaugurou uma agenda de melhoria regulatria no Brasil, conforme se observa no Artigo
1o do decreto:
Fica institudo o PRO-REG, com a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatrio,
da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do
governo federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte
da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados (Brasil, 2007).
Ainda que o texto do decreto no faa meno adoo da AIR, a programao para 2010
inclua o desenho de uma estratgia de implantao e institucionalizao da AIR, o apoio na
formulao de diagnstico e implementao da AIR no contexto brasileiro e a elaborao de
estratgias de instruo e disseminao em AIR (Brasil, 2010). Ademais, constava no mesmo
planejamento a implantao de uma unidade de coordenao, acompanhamento e avaliao de
assuntos regulatrios, consoante com um dos eixos de atuao do programa, eixo este que tem
como objetivo promover a coordenao e o alinhamento entre as polticas pblicas setoriais e
os processos de regulao. Esta iniciativa no teve desdobramentos imediatos, tendo em vista
que durante o governo Dilma o tema qualidade regulatria no recebeu prioridade na agenda
de governo e o programa manteve suas atividades em ritmo compatvel com a ausncia de apoio
poltico do centro do governo.
Um processo ideal de AIR, adotado no esforo de aperfeioamento da qualidade regulatria, pode ser descrito tal como descrito na figura 2.
FIGURA 2
Estrutura processual da AIR

Identificao
do problema
Justificativa para a
ao do governo
Identificao das
alternativas para a soluo
do problema em questo
Concluso e
recomendaes
Consulta pblica
Escolha e emprego da
metodologia analtica
Implementao
e reviso
Fonte: adaptado de BRE (2011, p. 9).
354
Como recurso metodolgico, a AIR deve ser utilizada para se avaliar alternativas de enfrentamento de problemas de poltica pblica, verificando-se os custos e benefcios de cada alternativa,
visando identificar aquela que resulte no maior benefcio lquido. Com isso, busca-se avaliar a melhor
maneira de atacar problemas de poltica pblica em geral e de poltica regulatria em particular,
ponderando-se custos e benefcios inerentes a cada ao. Quando se mencionam custos, refere-se
aos custos administrativos e aos custos de cumprimento das regulaes impostas (compliance) ao
setor privado. Ambos precisam ser minimizados para o bem de uma regulao eficiente.
Quanto metodologia analtica utilizada pela AIR, a anlise custo-benefcio (ACB)
notadamente a mais difundida, em virtude de sua clareza, sobretudo, para justificar a escolha
regulatria. Contudo, diante da dificuldade de se mensurar e quantificar custos e benefcios em
inmeras situaes, outros mtodos foram desenvolvidos e tm sido adotados com sucesso,11
de modo integrado e no excludente com a ACB, como as anlises de custo-efetividade, testes
de limiar, alm de uma forma mais flexvel de ACB.12
3.1 O desempenho do PRO-REG
So notveis os resultados alcanados at o presente pelo programa diante da notria falta de
apoio poltico a um projeto de reforma contnua dos procedimentos e modos de atuao do
setor pblico brasileiro, de modo a ampliar a qualidade da regulao, fortalecendo a governana
regulatria de forma geral. Em todas as experincias conhecidas ao redor do mundo, a conduo
pelo centro de poder do processo de aperfeioamento da governana regulatria fundamental
para o sucesso da iniciativa (Cordova-Novion e Jacobzone, 2010; Cunha e Rodrigo, 2012; Parker,
no prelo). Conforme relata o PRO-REG em seu boletim de dezembro de 2013, por fora dos
estmulos, cursos de treinamento e parcerias desenvolvidas pelo programa, a ferramenta de AIR
condio sine qua non, como se disse, para o aperfeioamento da qualidade regulatria vem
sendo implementada como projetos-piloto conduzidos em nove agncias reguladoras federais, a
saber: Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), Anatel,
Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Aneel, Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa). Alm dessas, a Agncia Reguladora de Servios
Delegados do Estado do Cear (Arce) e a Secretaria de Defesa Agropecuria do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e do Abastecimento (Mapa) tambm fazem parte da lista de projetos-piloto
em implantao e com o apoio do PRO-REG.
Cunha e Rodrigo (2012), porm, so pessimistas em sua anlise, ao observar as perspectivas brasileiras em panorama comparativo. Destacam a falta de interesse do governo
central at o presente no programa de melhoria da qualidade regulatria, que impede
a concreta institucionalizao das boas prticas regulatrias na administrao e o efeito de
contgio de boas prticas, a partir de sua adoo pelas agncias regulatrias federais para
o conjunto da administrao pblica, conforme o projeto integral:
11. As experincias mais destacadas esto no Reino Unido, Holanda, Dinamarca, Austrlia, Nova Zelndia e Canad.
12. Anlise custo-benefcio flexibilizada (soft cost-benefit analysis), incorporando elementos qualitativos na anlise sempre que custos ou benefcios
no forem monetizveis ou quantificveis, mas puderem ser identificados de modo a serem considerados e cotejados na anlise lado a lado com os
demais aspectos, garantindo que todas as dimenses do problema sejam corretamente tratadas.
355
Entretanto, o PRO-REG tem sido razoavelmente exitoso em mobilizar um grupo de atores com
diferentes interesses e conseguiu discutir com eles a relevncia da regulao e sua qualidade. Em muitos sentidos, o PRO-REG facilitou a criao de uma iniciativa de baixo para cima, em vez de uma
abordagem de cima para baixo (Salgado e Borges, 2010, grifo nosso).
A qualidade da regulao tambm requer um corpo tcnico estruturado, dedicado, recrutado

entre profissionais qualificados e com continuidade administrativa para se aperfeioar e consolidar
uma cultura regulatria. Uma mtrica til para se avaliar as condies necessrias para este estoque de
capital humano a taxa de rotatividade da mo de obra. A partir dos dados do Siape (que excluem
empregados terceirizados), a tabela 1 traz as taxas de rotatividade anuais13 da mo de obra calculadas
para cada agncia de 2000 a 2012. Ela mostra que os rgos mais prejudicados pela falta de uma
poltica de fixao de quadros nesse perodo foram o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), a ANAC e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). A Anvisa, a Comisso
de Valores Mobilirios (CVM) e a Anatel foram as agncias com corpos tcnicos mais estveis.
TABELA 1
Taxa anual de rotatividade da mo de obra (2000-2012)

(Em %)
Agncia
ANA
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
7.14
14.59
10.97
9.79
10.86
10.81
5.70
4.96
4.40
5.46
2.15
1.09
ANAC
1.05
21.43
26.55
16.97
16.12
5.72
6.23
Anatel
1.20
0.75
7.75
5.71
4.43
4.39
2.93
5.82
1.83
7.27
2.77
4.30
1.35
Aneel
3.03
10.59
20.95
9.41
5.17
15.67
14.26
11.22
7.76
4.53
2.45
2.44
2.13
ANP
4.71
4.21
7.27
14.01
7.47
8.08
7.79
2.97
5.58
3.91
2.27
3.12
2.12
ANS
12.05
16.11
8.39
14.79
14.68
12.13
14.18
6.90
2.47
3.65
4.98
4.74
1.30
ANTAq
1.28
3.19
2.50
4.60
17.09
3.97
5.00
6.21
11.60
4.91
1.38
ANTT
1.35
6.04
4.68
8.32
10.26
5.73
8.44
8.20
11.02
4.41
3.82
Anvisa
2.18
1.43
1.73
3.25
2.42
2.27
1.69
2.15
1.27
1.77
1.23
1.29
0.38
Cade
9.52
9.88
12.00
19.05
29.55
20.75
25.69
13.45
27.35
30.63
19.82
13.91
14.74
CVM
0.00
0.00
5.03
2.26
1.85
3.16
3.77
2.37
1.67
5.69
1.97
2.29
4.23
Fonte: Data Warehouse (DW) Siapenet.

A tabela 2 resume o quadro geral das agncias analisadas ao longo da dcada. Nota-se que a
proporo de servidores ativos permanentes de diversas origens aumentou quase monotonicamente
durante o perodo, mas os requisitados de outros rgos (que esto includos na soma anterior)
tm perdido participao no estoque total de servidores ativos. Note-se ainda que as aposentadorias e a reduo lquida do nmero de requisitados no governo Dilma Rousseff no foram
compensadas por novas contrataes, o que causou uma reduo do quadro total de funcionrios.
A tabela 3 consolida as despesas pagas de pessoal das agncias e comisses reguladoras discriminadas por elemento de despesa. Esta tabela tambm refora a marcada queda das contrataes
temporrias, terceirizaes e requisies de pessoal de outros rgos, principalmente depois de 2010.
13. Medidas como a razo entre o mnimo entre o nmero de empregados contratados e o de demitidos e a mdia entre o nmero inicial e o final de empregados.
356
90,7%
55,8%
(A + C + P + R)/total de ativos
(P + R)/total de ativos
Fonte: DW Siapenet.
12.949
7.090
1.180
Total
Requisitado (R)
Redistribudo ou provisrio (P)
Contrato temporrio
Celetista
Cargo de comisso natureza especial

sem vnculo
27
1.700
Cargo de comisso natureza especial

com vnculo (C)
Cedido
2.736
216
1999
Ativo permanente (A)
Aposentados e pensionistas
Situao funcional
32
41,9%
92,5%
20.989
8.649
39
1.562
2.997
7.484
225
2000
12
66
27,0%
94,4%
34.406
9.197
1.879
4.350
18.595
307
2001
30,1%
92,6%
41.704
12.357
3.040
12
77
6.300
19.413
500
2002
32,5%
92,1%
46.217
14.715
3.576
122
7.583
19.360
854
2003
33,0%
93,0%
49.279
15.780
10
3.358
178
9.691
19.004
1.258
2004
27,5%
94,0%
54.543
14.429
14
3.167
279
10.789
24.187
1.678
2005
21,6%
97,3%
58.366
12.043
24
1.489
410
10.182
32.174
2.044
2006
14,0%
98,7%
64.707
8.629
24
784
480
11.462
40.847
2.481
2007
Fora de trabalho no terceirizada das agncias e comisses, por situao funcional (1999-2013)
(Em nmero de funcionrios)
TABELA 2
13,0%
99,6%
67.643
8.272
20
152
640
11.521
43.950
3.088
2008
49
12,2%
99,8%
68.983
7.766
137
664
11.370
45.337
3.660
2009
12
10,7%
99,7%
69.879
6.696
217
698
11.049
46.549
4.658
2010
19
8,6%
99,6%
68.751
5.133
240
771
10.548
45.967
6.073
2011
8,4%
99,7%
68.154
4.847
227
926
10.031
45.210
6.913
2012
7,7%
99,9%
66.673
4.223
248
885
9.294
44.288
7.735
2013
357
TABELA 3
Despesas pagas no grupo pessoal (2005-2013)

(Em R$ milhes correntes)
Oramento de pessoal
Elementos de despesa
2005
2006
2007
2008
2009
Aposentadorias e reformas
36,6
41,9
48,7
57,4
82,5
Contratao por tempo determinado
59,7
43,9
18,0
5,4
2,3
92
Despesas de exerccios anteriores
13
Obrigaes patronais
34
2010
Total
geral
2011
2012
2013
98,9
115,1
123,5
133,3
737,8
0,2
0,0
0,0
0,0
129,5
8,9
9,3
4,9
4,4
2,3
8,5
1,9
5,2
5,6
51,0
15,3
80,6
107,3
155,7
231,2
288,1
261,3
241,4
235,4
1.616,2
Outras despesas de pessoal decorrentes

de contratos de terceirizao
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
14,5
7,6
0,0
0,0
22,1
16
Outras despesas variveis

pessoal civil
0,8
1,0
1,8
2,6
3,0
3,0
3,1
3,1
3,5
21,9
Outros benefcios assistenciais
0,2
0,1
0,1
0,2
0,4
0,5
0,4
0,3
0,0
2,3
Penses
7,1
8,7
10,4
12,2
16,4
19,4
21,2
22,8
24,9
143,2
96
Ressarcimento de despesas de pessoal

requisitado
64,0
38,4
34,5
37,4
61,0
55,7
31,2
22,5
15,9
360,7
91
Sentenas judiciais
4,7
5,3
5,0
3,7
1,6
2,9
3,5
2,5
0,7
29,9
11
Vencimentos e vantagens fixas

pessoal civil
276,0
385,9
539,6
762,2 1.122,4 1.367,2 1.249,5 1.179,7 1.177,2
8.059,7
12
Vencimentos e vantagens fixas

pessoal militar
0,0
0,0
0,9
473,3
615,2
Total
0,9
1,4
0,7
0,1
0,0
0,0
4,1
771,1 1.042,1 1.524,6 1.859,8 1.694,7 1.600,9 1.596,5 11.178,4
Fonte: Siga Brasil. Disponvel em: <http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil>.

4 AUTONOMIA
A plena autonomia decisria das agncias reguladoras requer a sua autonomia oramentria e
financeira e a capacidade de reter talentos e formar capital humano, o que inclui, por sua vez,
um processo de nomeao de seus dirigentes realizado de maneira isenta. A este respeito, o
Acrdo no 012.693/2009-9 do TCU diagnosticou o seguinte (TCU, 2011).
A autonomia decisria das agncias depende naturalmente, por um lado, da autonomia
oramentria e financeira, e pelo outro lado, do prprio processo de escolha e manuteno
dos seus dirigentes.
1) Apesar de serem autarquias especiais e terem arrecadao de recursos prprios, as agncias
se submetem aos ditames gerais do processo oramentrio, sem qualquer prerrogativa em
relao aos demais rgos pblicos; em particular, esto sujeitas a contingenciamentos e
liberaes intempestivas de recursos; prope-se que sejam criados mecanismos ou instrumentos formais que propiciem maior estabilidade e previsibilidade na descentralizao e nos
recursos para as agncias (sem que se entre em detalhes sobre quais seriam os mecanismos)
e que seus oramentos sejam desvinculados dos seus respectivos ministrios.
358
2) Os critrios formais para a indicao e nomeao dos dirigentes das agncias so subjetivos,
em dissonncia com o carter tcnico do cargo que eles ocupam; por isso, o processo de
sabatina no Congresso deveria ganhar extrema relevncia, e se recomenda a adoo de
uma rotina mais rigorosa na avaliao dos candidatos nas comisses do Senado.
3) O tempo de quarentena previsto para os dirigentes das agncias (quatro meses) curto
para os moldes internacionais; sugere-se ampli-lo para um ano.
4) A reconduo permitida em todas as agncias reguladoras auditadas, o que, por
um lado, cria o risco da captura por reconduo, mas, por outro lado, propicia a
continuidade das aes de regulao.
5) exceo do regimento da Anatel, constatou-se que no esto previstos de forma clara
nos regimentos das agncias os critrios para a substituio dos conselheiros e diretores em
seus impedimentos ou afastamentos regulamentares ou mesmo nos perodos de vacncia
que devem anteceder a nomeao dos novos diretores ou conselheiros. Recomenda-se a
realizao de estudos com vistas a fixar prazos para a indicao de nomes pelo Executivo
federal, para que ela se d com a antecedncia necessria para evitar falta de qurum.
Essa anlise reforada pelos nmeros expostos neste estudo, os quais estendem os nmeros
do TCU s demais agncias e conselhos e referem-se at 2012 ou 2013, conforme o caso.
Os grficos de 1 a 5 retratam a evoluo do preenchimento dos cargos de diretoria
das diversas coortes de agncias e conselhos, e a mdia geral do perodo analisado (19992013). Quanto mais alta a mdia de preenchimento, menor a probabilidade e a frequncia
de problemas de qurum na agncia para suas decises colegiadas.
GRFICO 1
Mdia mvel bienal de preenchimento de cargos de diretoria agncias reguladoras de 1a gerao

(Em %)
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
1999m1
1999m5
1999m9
2000m1
2000m5
2000m9
2001m1
2001m5
2001m9
2002m1
2002m5
2002m9
2003m1
2003m5
2003m9
2004m1
2004m5
2004m9
2005m1
2005m5
2005m9
2006m1
2006m5
2006m9
2007m1
2007m5
2007m9
2008m1
2008m5
2008m9
2009m1
2009m5
2009m9
2010m1
2010m5
2010m9
2011m1
2011m5
2011m9
2012m1
2012m5
2012m9
2013m1
2013m5
2013m9
40,00
Anatel
Aneel
ANP
Fonte: DW Siapenet.
359
1999m1
1999m5
1999m9
2000m1
2000m5
2000m9
2001m1
2001m5
2001m9
2002m1
2002m5
2002m9
2003m1
2003m5
2003m9
2004m1
2004m5
2004m9
2005m1
2005m5
2005m9
2006m1
2006m5
2006m9
2007m1
2007m5
2007m9
2008m1
2008m5
2008m9
2009m1
2009m5
2009m9
2010m1
2010m5
2010m9
2011m1
2011m5
2011m9
2012m1
2012m5
2012m9
2013m1
2013m5
2013m9
1999m12
2000m4
2000m8
2000m12
2001m4
2001m8
2001m12
2002m4
2002m8
2002m12
2003m4
2003m8
2003m12
2004m4
2004m8
2004m12
2005m4
2005m8
2005m12
2006m4
2006m8
2006m12
2007m4
2007m8
2007m12
2008m4
2008m8
2008m12
2009m4
2009m8
2009m12
2010m4
2010m8
2010m12
2011m4
2011m8
2011m12
2012m4
2012m8
GRFICO 2

(Em %)
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
ANA
ANAC
Fonte: DW Siapenet.
360
ANS
ANTAQ
ANVS
Fonte: DW Siapenet.
GRFICO 3

(Em %)
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
ANTT
GRFICO 4
Mdia mvel bienal de preenchimento de cargos de diretoria conselhos

(Em %)
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
1999m1
1999m5
1999m9
2000m1
2000m5
2000m9
2001m1
2001m5
2001m9
2002m1
2002m5
2002m9
2003m1
2003m5
2003m9
2004m1
2004m5
2004m9
2005m1
2005m5
2005m9
2006m1
2006m5
2006m9
2007m1
2007m5
2007m9
2008m1
2008m5
2008m9
2009m1
2009m5
2009m9
2010m1
2010m5
2010m9
2011m1
2011m5
2011m9
2012m1
2012m5
2012m9
2013m1
2013m5
2013m9
40,00
Cade
CVM
Fonte: DW Siapenet.
GRFICO 5
Mdia de preenchimento dos cargos de diretoria das agncias e comisses reguladoras (1999-2013)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
ANA
ANAC
Anatel
Aneel
ANP
ANS
ANTAQ
ANTT
ANVS
Cade
CVM
Cargos preenchidos
Fonte: DW Siapenet.
O grfico 5 deixa claro que as agncias mais prejudicadas pela demora no preenchimento de
cargos (seja pelo atraso na indicao do Executivo seja pelas dificuldades polticas de tramitao
do nome indicado) foram a Anvisa, a ANTAQ, a ANP e a ANTT. De modo geral, mas em
particular para estas quatro agncias, o momento mais crtico foi justamente a transio entre
os governos FHC e Lula, quando os vales das sries foram os mais profundos. Este foi o sinal
mais evidente da repulsa inicial do primeiro governo Lula ao modelo de agncias autnomas.
361
Quanto crtica do TCU ao mtodo de nomeao de diretores, deve-se notar o

seguinte: uma das dimenses da governana regulatria, que compe a base do ambiente
institucional em que operam as agncias a existncia de regras claras para a nomeao de
cargos de direo e o comprometimento com o preenchimento destes cargos. De fato, o
legislador brasileiro cuidou de determinar que para todos os cargos de direo das agncias,
assim como para a autoridade de defesa da concorrncia, fosse necessrio, alm da ilibada
reputao, o notrio saber especfico sobre a matria em que o dirigente (ou autoridade)
passaria a exercer sua competncia, uma vez sabatinado pela comisso especfica do Senado
Federal e, posteriormente, aprovado pelo plenrio do Senado.
No se pode julgar a adequao da formao de cada diretor ou conselheiro sem algum
grau de subjetividade. Optou-se, portanto, por apenas aferir se a qualificao por titulao indica um preparo suficiente dos designados para os cargos. Tabulando as titulaes por agncia/
conselho, notou-se que, em mdia, 17% dos diretores/anos nomeados tinham apenas um ou
mais diplomas de graduao e um tero tinha uma graduao mais uma ps-graduao latu
sensu ou uma especializao. Outros 18% tinham diplomas de mestrado stritu sensu e 30%
tinham doutorado. Portanto, apenas metade dos diretores/anos tinham ps-graduao stritu
sensu, o que sugere uma qualificao aqum da necessria. Alm disso, estes diplomas de ps-graduao esto desigualmente distribudos. No Cade, por exemplo, 71% de seus titulares eram
doutores, enquanto essa porcentagem era de zero na ANTT e Anvisa. Na Anvisa, na ANTT
e na Aneel mais da metade de suas diretorias tinham apenas a graduao e uma especializao
ou ps-graduao latu sensu.
TABELA 4
Titulao dos diretores e conselheiros

Maior grau
rgo
Total
ANA
44
40,9
0,0
ANAC
40
20,0
Aneel
95
29,5
ANP
98
ANS
75
ANTAQ
ANTT
Mestrado com
latu sensu (%)
Graduao sem
latu sensu (%)
Latu sensu +
graduao (%)
ND1
(%)
9,1
11,4
38,6
0,0
22,5
0,0
20,0
37,5
0,0
0,0
11,6
6,3
52,6
0,0
32,7
17,3
9,2
22,4
18,4
0,0
9,3
5,3
5,3
29,3
41,3
9,3
39
12,8
20,5
0,0
25,6
41,0
0,0
56
0,0%
19,6
0,0
19,6
60,7
0,0
ANVS
38
0,0
7,9
10,5
15,8
60,5
5,3
Cade
162
71,0
18,5
0,0
8,0
2,5
0,0
CVM
60
6,7
6,7
20,0
33,3
31,7
1,7
Mdia
30,7
12,2
6,2
17,4
32,1
1,4
Doutorado (%)
Mestrado sem
latu sensu (%)
Fonte: DW Siapenet e currculos dos indicados anexos s mensagens de nomeao da Presidncia da Repblica enviadas ao Senado.
Nota: 1 ND: no disponvel.
362
Parece evidente, a bem do fortalecimento da governana regulatria das agncias, a urgncia

de regra disciplinando com maior clareza a indicao de dirigentes para cargos de chefia. Nesta
linha, o PRO-REG comandou h tempos estudo, concludo e publicado, com o intuito de
apresentar anteprojeto de lei ao Congresso com este propsito (Peci, 2010).
Uma referncia internacional a experincia chilena, com seu Sistema de Alta Direo
Pblica um sistema integral que envolve seleo, formao, avaliao e desenvolvimento
de altos executivos do setor pblico, construdo com base em critrios de qualificao e
transparncia; no caso nacional, em nvel estadual, a notvel experincia da Arce em que os
requerimentos tcnicos demandados para a indicao so muito estritos e os candidatos so
submetidos a uma comisso avaliadora em um processo de seleo; e das instituies de cincia
e tecnologia em que operam comits de busca.
Entende-se que, tendo contemplado uma rica anlise dos casos de referncia e uma ampla
consulta a atores relevantes envolvidos no processo de aperfeioamento da qualidade regulatria
no Brasil, o estudo realizado bastante oportuno e apresenta enorme potencial de eficcia.
Sua incluso na agenda prioritria de projetos de lei (PLs) para 2015 colaboraria vivamente
para reforar o compromisso do pas com a melhoria da qualidade regulatria.
So as seguintes suas principais caractersticas.
1) Instituio de comits ad hoc independentes para divulgar, comunicar e captar
candidatos aos cargos de diretores de agncias, assim como para a avaliao
das candidaturas e sugesto de listas trplices de nomes a serem encaminhadas ao ()
presidente da Repblica.
2) Composio dos membros do comit decidida pelo(a) ministro(a) supervisor(a) em
conjunto com a Casa Civil da Presidncia da Repblica.
3) Composio do comit podendo ser composta pelos principais stakeholders do setor
regulado, alm de um representante de outra agncia reguladora.
4) Comits devem ter autonomia para decidir os meios de convocao.
5) Quanto aos requisitos mnimos de qualificao, indispensvel a exigncia de comprovao de ampla experincia gerencial e tcnica no setor e observao de princpios
ticos e de probidade administrativa.
6) Reforar a importncia da sabatina no Senado, incluindo para alm do que consta
do projeto da apresentao de um plano de trabalho pelo candidato por ocasio da
sabatina, a ser arquivado como documento de compromisso para futura avaliao de
desempenho pelo prprio Senado.
7) Quanto aos gerentes superiores e superintendentes, recomenda-se que sua indicao
seja de responsabilidade do conselho diretor das agncias, valorizando-se as carreiras
dos especialistas em regulao, observando-se processo de transparncia e competio
na seleo para estes cargos.
363
8) Recorrer a empresas especializadas de busca e seleo de executivos, de forma centralizada, ao nvel do PRO-REG, quando necessrio e tambm de forma transparente
e competitiva.
Acrescentam-se ainda as seguintes sugestes, elaboradas sobre as sugestes do TCU (2013).
9) A discusso da reconduo trazida pelo TCU parece equivocada; o necessrio um
conjunto de metas de desempenho a serem cumpridas pelo diretor em exerccio, com
um teste do tipo pass or fail. Se o mandatrio passar, ele deve entrar automaticamente
na lista final de indicados (admitindo que seja apresentada uma lista mltipla), caso
contrrio o nome dele fica descartado.
10) Alm disso, a no indicao de diretores e conselheiros no prazo deveria trancar a pauta
de matrias do Executivo no Senado; isto exigiria disciplina do(a) presidente da Repblica
em nomear a comisso julgadora e a publicao do edital. Mais precisamente, cada prazo
no cumprido desta etapa paralisaria algum passo na tramitao das matrias de interesse
do Executivo no Legislativo.
Quanto autonomia oramentria, nota-se, tambm com os nmeros coletados para este
estudo, um contnuo aumento da reserva de contingncia das agncias (grfico 6), o que prejudica a execuo dos recursos atribudos a elas, mesmo quando elas so, em tese, autnomas
financeiramente graas arrecadao de taxas, multas e outras receitas prprias.
GRFICO 6
Dotao autorizada versus despesa liquidada versus reserva de contingncia das agncias e comisses
reguladoras (2005-2013)
10.000.000.000,00
9.000.000.000,00
8.000.000.000,00
7.000.000.000,00
6.000.000.000,00
5.000.000.000,00
4.000.000.000,00
3.000.000.000,00
2.000.000.000,00
1.000.000.000,00
2005
2006
2007
Reserva de contingncia
2008
2009
Despesa liquidada
2010
2011
2012
2013
Dotao autorizada
Fonte: Siga Brasil.
Refora-se aqui, portanto, a viso do TCU de que a autonomia oramentria e financeira

das agncias autnomas deve ser garantida contra contingenciamentos e outras manobras
contbeis do Executivo.
364
5 ENFORCEMENT
Pelo menos desde 2008, o TCU monitora a arrecadao de multas administrativas por parte
das agncias reguladoras, da Comisso de Valores Mobilirios, da Superintendncia de Seguros
Privados (SUSEP), do Banco Central do Brasil (BCB), o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama), alm do prprio Tribunal de Contas da Unio. Relatrios do TCU14 do conta de
baixssimas porcentagens de arrecadao de multas, de inscrio de inadimplentes no Cadastro
Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (CADIN) e de ajuizamento
de cobranas judiciais das multas nestas entidades (tabela 4). Concluiu-se que tais falhas
aumentam o risco de prescrio dos crditos e reduzem a eficcia da ao de controle a cargo
das entidades e rgos analisados. No relatrio aprovado em 2012, o TCU determinou aos
rgos envolvidos que inclussem nos relatrios anuais de gesto referentes aos exerccios de
2012 a 2016 uma seo especfica sobre o tema da arrecadao de multas, e fiscalizassem as
aes de execuo. A deciso estabeleceu tambm que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
iniciasse a inscrio dos inadimplentes no CADIN por multas aplicadas pelo tribunal.
TABELA 4
Arrecadao de multas administrativas (2008-2012)

Entidades
Nmero de multas
Montante aplicado
Valor arrecadado
Arrecadao (%)
Aneel
1.498
1.879.909,71
557.767,41
29,67
Anatel
25.776
7.339.265,27
399.194,55
5,44
113
2.941.435,26
183.993,27
6,26
ANP
32.815
1.024.359,13
147.050,46
14,36
ANTT
556.993
585.302,69
101.528,65
17,35
Anvisa
17.781
263.011,39
94.891,16
36,08
ANAC
17.855
140.424,89
60.215,68
42,88
ANS
13.244
1.135.940,48
47.507,15
4,18
SUSEP
3.186
11.978.594,73
45.383,15
0,38
CVM
7.196
1.148.997,41
19.404,74
1,69
316
11.168,87
1.985,03
17,77
Cade
ANTAQ
Fonte: Disponvel em: <http://migre.me/myGo8>.
6 TRANSPARNCIA E ACCOUNTABILITY
Quanto transparncia e accountability, o Acrdo no 012.693/2009-9 do TCU trouxe os
seguintes elementos (TCU, 2011).
14. Segundo o Acrdo no 1.817/2010-Plenrio do TCU, as porcentagens de recursos arrecadados em relao ao valor das multas administrativas
aplicadas pelas agncias reguladoras em 2010 eram respectivamente: 45,5% (ANTAQ), 36,1% (ANP), 31,6% (SUSEP), 26,0% (Aneel), 22,3% (ANTT),
17,55% (ANAC), 13,4% (Cade), 4,6% (TCU), 2,1% (ANS) e 1,1% (CVM) (1,1%) . Alm disso, estes rgos tinham baixas porcentagens de inscrio
dos inadimplentes no CADIN: Cade (66,2%), ANP (33,8%), Anatel (30,3%), CVM (16,6%), Anvisa (12,6%), ANA (5,9%), Aneel (3,7%), ANS (1,4%),
ANTT (0,5%), ANAC (0,3%), SUSEP (0,3%). Esta constatao levou a um monitoramento constante do desempenho desta arrecadao: entendeu-se
relevante determinar s respectivas entidades que, nos relatrios anuais de gesto, referentes aos exerccios de 2012 a 2016, inserissem em seo
especfica o tema arrecadao de multas (Relatrio TC 029.692/2013-0).
365
1) Apesar de algumas agncias possurem setores dedicados ao assessoramento de

comunicao, falta uma poltica formal para divulgao dos principais atos e
decises regulatrias e seus impactos, pois a divulgao tem sido basicamente
por meio de aes incipientes e reativas.
2) H grande diversidade de procedimentos utilizados pelas agncias para dar transparncia ao seu processo decisrio, com diferentes graus de maturidade e alguns casos
de transparncia insuficiente; a Aneel foi apontada como referncia a ser imitada.
3) Inexistncia de tratamento uniforme e de padronizao mnima na aplicao dos
processos de audincias e consultas pblicas; recomendou-se o estabelecimento em
norma de prazos razoveis para disponibilizao dos relatrios de anlise das contribuies recebidas nas consultas e audincias pblicas e a padronizao mnima destes
processos de consulta em relao a prazos e requisitos de documentao.
O quadro 1 sintetiza melhor os principais pontos fracos do arcabouo de transparncia
e accountability das agncias.
QUADRO 1
Nveis de transparncia dos processos decisrios nas agncias de infraestrutura
Calendrio anual de
reunies da diretoria
Pautas/documentos
dos assuntos a serem
deliberados nas reunies
pblicas e da lista de
processos a serem
julgados
Transmisso via
internet das sesses
deliberativas da
diretoria
Registro dos atos

ordinrios das
decises exaradas
nas reunies da
diretoria
Atas das
reunies da
diretoria
Sistema de
acompanhamento
processual
eletrnico
ANTT
No
Sim
No
No
No
No
ANTAQ
Sim (semestral)
No
Sim
No
Sim
Sim
ANAC
No
Sim
No
No
Sim
Sim
ANP
Sim (mensal)
Sim1
No
Sim1
Sim1
Sim1
Anatel
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Aneel
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Fonte: TCU (2013).

Nota: 1 Funcionalidade existente, porm de difcil acesso pelo usurio final.
Obs.: critrio a disponibilizao de documentos na internet.
Em relao participao social no processo de AIR, recomenda-se tornar pblicos os

resultados obtidos em processos de consultas e envolver extensivamente os stakeholders, que
no se resumem aos agentes regulados, mas referem-se a todos os atores sociais atingidos
pelas normas regulatrias. Note-se que estas recomendaes foram previstas pelo legislador
brasileiro, que definiu em todos os marcos legais das agncias a realizao de consultas e
audincias pblicas e estes processos de muito esto incorporados s suas prticas, como se
observa na tabela 5.
366
TABELA 5
Consultas e audincias pblicas (1998-2013)

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total por
agncia
Aneel
18
13
11
11
33
53
52
51
41
65
94
114
114
90
124
149
1.063
Anatel
19
86
68
97
64
112
75
102
90
64
49
60
74
54
54
1.068
ANP
16
15
24
20
23
31
35
20
37
230
Anvisa
118
103
110
109
92
99
95
119
76
101
121
67
80
69
1.359
ANS
10
52
Ancine
11
50
ANTT
11
11
23
24
24
13
11
21
163
ANTAQ
11
12
48
ANAC
18
15
30
28
23
31
24
169
Total
por ano
18
32
215
187
245
259
278
262
282
354
302
339
407
319
336
367
4.202
Fonte: sites das agncias.

Esse fenmeno pode ser conferido e acompanhado nos sites das agncias reguladoras, nos
quais se percebem diferenas de qualidade e de profundidade nas consultas realizadas, mas
uma dimenso da AIR incorporada nas rotinas das agncias brasileiras.
Isso no significa dizer que esse processo no possa e no deva ser aprimorado. A revoluo
tecnolgica do sculo XXI criou novas possibilidades de participao, reduzindo os custos de
organizao e possibilitando novas formas de democracia direta, como a ideia de governana
digital.15 Hoje possvel realizar processos de consulta pblica, referendos, plebiscitos, manifestaes, proposies de PLs de interesse popular e regulaes, aes civis pblicas e inmeras
outras aes coletivas sem os custos de deslocamento e comprometimento de horas furtadas ao
trabalho ou ao lazer, to somente pela disponibilidade das ferramentas de comunicao eletrnica.
A revoluo proporcionada pelas redes sociais e toda a forma de comunicao digital redesenha
as possibilidades de democracia direta, ampliando em escala sequer imaginada anteriormente,
o potencial de expresso de vontades, satisfaes, insatisfaes, reaes, opinies, contribuies
e toda a sorte de manifestaes individuais. Cabe ressaltar que a revoluo proporcionada pelos
recursos de comunicao eletrnica libera o cidado de pretensas formas (autodeclaradas ou
determinadas por medidas do tipo top-down) de representao da sociedade civil, permitindo
que, o espao previsto constitucionalmente pela democracia direta, como forma complementar
representao parlamentar, o seja predominantemente pelos prprios cidados.
Aperfeioar a qualidade regulatria na incorporao de maior participao social, prestao
de contas e permeabilidade das decises aos anseios e s percepes dos stakeholders implica
15. O termo governana digital foi utilizado pelo ento candidato presidncia da Repblica Eduardo Campos, em sua ltima entrevista, para
o Jornal Nacional, em 12 de agosto de 2014 (vspera de sua morte), referindo-se justamente necessidade de se intensificar os mecanismos de
interao do governo com a sociedade, potencializando a participao social.
367
que consultas e audincias pblicas previstas nas legislaes das agncias incorporem de forma
sistemtica e ampla todos os recursos eletrnicos. Note-se que isso ocorre de forma tmida nas
consultas, das quais possvel ao cidado participar por meio de correio eletrnico, mas seria
necessrio estender estes procedimentos para as audincias e ampliar o mecanismo de consultas
(conforme detalhado a seguir), promovendo a transmisso da audincia pela internet e a possibilidade de envio e obteno de resposta s questes por meio de redes sociais, e-mails e SMS.
Sobretudo nas audincias pblicas, previstas por lei e realizadas regularmente pelas agncias reguladoras em suas sedes, distantes geograficamente da maioria da populao brasileira,
o problema da organizao dos grandes grupos e a assimetria de custos entre regulados e o
restante da sociedade que se pode representar pela figura do cidado/consumidor ainda
se faz presente com bastante evidncia. A utilizao inteligente de tecnologia de informao e
comunicao digital reduziria a prximo de zero o diferencial de custo de participao entre
grandes e pequenos grupos, tornando mais equnime a participao social e, portanto, mais justa
e democrtica o processo de tomada de deciso. Um contingente maior da sociedade poderia
acompanhar o processo de tomada de deciso regulatria e tomar parte dele.
As tecnologias digitais de comunicao disponveis em rede no sculo XXI redesenharam o
problema da ao coletiva, reduzindo de forma dramtica os custos de participao individual.
Este fenmeno traduz-se em um empoderamento do cidado/consumidor e desenvolvimento
de formas contemporneas de democracia direta, distintas das representaes corporativas
do incio do sculo passado que desdenharam da representao liberal-democrtica e so
agora hiperlegitimadas pela afinidade que apresentam com o modo de vida, os valores e as
iniciativas das novas geraes. Ademais, lembre-se que todas estas formas de democracia direta,
complementares representao parlamentar, so previstas constitucionalmente (CF/1988)
no Estado de direito democrtico e, como tal, tendem a legitim-lo e refor-lo.
O governo federal tambm dispe de outro poderoso instrumento de empoderamento do
cidado: o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SINDEC). Os dados coletados por
este sistema permitem traar diagnsticos dos principais problemas regulatrios nos diversos
setores regulados. Este mecanismo de retroalimentao ainda subutilizado, em parte porque
no h um mecanismo institucionalizado de utilizao de ndices de satisfao dos consumidores como metas a serem aferidas nos contratos de concesso e de autorizao.
Finalmente, importante que os instrumentos de consultas e audincias pblicas sejam
incorporados no processo de anlise de impacto regulatrio como verdadeiro instrumento de
subsdio para a tomada de deciso, desdobrando-se preferencialmente em duas fases de consulta:
uma primeira, em que os principais aspectos do problema e as alternativas de soluo so expostas e subsdios so recolhidos para fundamentar a anlise; e uma segunda, em que proposta(s)
(ou so) submetida(s), considerao do pblico, que apresenta crticas e sugestes. Note-se
que esta segunda fase no necessariamente ter de ocorrer, dado que se o pblico no concordar
com as propostas regulatrias ou solues que surgirem na primeira fase, o processo decisrio
poder encerrar-se ali mesmo. O procedimento, inspirado na experincia britnica de consultas
em duas fases para tomada de deciso em AIR, segue esquematizado na figura 3.
368
FIGURA 3
Sugestes de consultas pblicas
O regulador expe os motivos de determinada

regulao potencial e realiza consulta pblica.
A partir das informaes obtidas, o regulador

elenca os efeitos relevantes, utiliza o(s) mtodo(s)
analtico(s) apropriado(s), toma uma deciso parcial,
emite o texto da regulao (caso decida regular), e
os motivos para tal, e inicia nova consulta;
Sugere-se a realizao de um teste de limiar, a

partir do nmero e teor das contribuies da
primeira consulta, a fim de verificar a necessidade
de realizao da segunda consulta.
A segunda consulta consiste em obter da sociedade

consideraes acerca do texto emitido, nos moldes de
algumas consultas realizadas atualmente. Ao final, o
regulador avalia as contribuies e emite a redao
final, acompanhada da justificativa.
7 CONCLUSES
A agenda de melhoria regulatria muito mais complexa que parece a princpio. A partir dos
diagnsticos traados neste captulo, elencam-se a seguir as principais diretrizes de atuao do
prximo governo no sentido de aperfeioar o modelo de governana das agncias reguladoras.
1) Necessidade de garantir autonomia oramentria e financeira das agncias, eximindo-as
de contingenciamentos.
2) Aperfeioar o mtodo de seleo e nomeao de diretores das agncias.
3) Reforar os quadros de pessoal das agncias com mais concursos e poltica de reteno
de talentos, em especial aquelas com maior rotatividade de pessoal.
4) Aumentar os nveis de transparncia e accountability dos processos regulatrios.
5) Difundir as melhores prticas de avaliao de impacto regulatrio.
6) Padronizar as prticas de governana das agncias, seguindo modelos, por exemplo,
do prprio TCU.
7) Reforo e apoio ao funcionamento dos conselhos que devem traar as diretrizes e
polticas setoriais para o funcionamento e atuao das agncias.
REFERNCIAS
BARBOSA GOMES, Joaquim B. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da
democracia: uma reflexo de direito constitucional e comparado. In: BINENBOJM, Gustavo.
(Org.). Agncias reguladoras e democracia. 1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
BINENBOJM, Gustavo A. Agncias reguladoras e o poder normativo. So Paulo: Ed.
Barana, 2006.
369
BRASIL. Lei no 9.491/1997, de 9de setembrode 1997. Altera procedimentos relativos ao

Programa Nacional de Desestatizao, revoga a Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, e d
outras providncias. Braslia, 1997.
______. Decreto no 6.062, de 16 de maro de 2007. Institui o Programa de Fortalecimento
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371
CAPTULO 17
UMA BREVE NOTA SOBRE FINANCIAMENTO PRIVADO DE

LONGO PRAZO E INVESTIMENTOS
Gabriel Godofredo Fiuza de Bragana1
1 INTRODUO
Diante de um quadro fiscal cada vez mais desafiador, o desenvolvimento e o crescimento
econmico do Brasil demandar a participao cada vez mais prxima do setor privado.
Entretanto, a atrao dos investimentos privados para projetos de interesse pblicos demanda
tanto o melhor entendimento da lgica dos investidores quanto o desenho de instrumentos
financeiros que estimulem, por meio de incentivos corretos, a participao destes. Este breve
captulo chama ateno para trs reas de pesquisa relevantes nesta direo: i) a ateno s
instituies e ao risco regulatrio; ii) o melhor entendimento dos determinantes do financiamento de longo prazo no pas; e iii) a estruturao de ttulos de impacto social (social impact
bond SIB, em ingls).
Esses trs amplos campos de pesquisa podem subsidiar ao longo dos prximos anos
propostas inovadoras para contornar as limitaes oramentrias ao investimento, tanto em
infraestrutura quanto em um grupo especfico de projetos sociais.
2 O RISCO DE INTERVENO REGULATRIA
O National Audit Office (NAO, 2002) define dois tipos distintos de risco regulatrio. O primeiro denominado de risco do modelo regulatrio e est relacionado regra tarifria em uso
(teto tarifrio; taxa de retorno etc). O segundo tipo de risco regulatrio pode ser denominado
como risco de interveno regulatria e diz respeito aos riscos associados a eventos particulares
e/ou ao do regulador. Esta segunda forma de risco tem sido objeto de grande discusso
no Brasil e merece agenda de pesquisa mais aprofundada. O restante desta seo ocupar-se-
exclusivamente do risco de interveno regulatria.2
Existem atualmente duas linhas de pesquisa predominantes nessa rea. A primeira
examina se intervenes regulatrias inesperadas e imprevisveis pelo mercado (choques
regulatrios) aumentam a volatilidade dos retornos da firma regulada e, consequentemente,
o custo de captao.
2. Em Camacho, Bragana e Pasin (No prelo), discute-se a literatura do risco de modelo regulatrio em maiores detalhes.
Por exemplo, Antoniou e Pescetto (1997) encontram evidncias de forte relao entre
intervenes regulatrias no antecipadas e risco sistemtico (beta) do setor ingls de telecomunicaes. Robinson e Taylor (1998a; 1998b) examinam o impacto de anncios inesperados
de mudana nos processos de reviso tarifria do setor eltrico ingls e concluem que estes
ocasionaram aumento significativo da volatilidade dos preos das aes. Apesar de os estudos
mencionados no avaliarem o impacto no beta diretamente, a elevao da volatilidade pode
ser indicativo de aumento no custo de capital destes setores. Mais recentemente, Luthi e
Wustenhagen (2012) usam abordagem de desenho de experimentos e corroboram a relevncia
do risco regulatrio para um conjunto de projetos de energia solar na Europa. Neste artigo,
referem-se a risco de poltica pblica.
Analisando-se o caso brasileiro, Bragana, Pessoa e Rocha (No prelo) valem-se de modelagem emprica de finanas para avaliar o impacto de duas intervenes regulatrias realizadas
respectivamente pelas agncias reguladoras dos setores eltricos (Agncia Nacional de Energia
Eltrica Aneel) e de telecomunicaes (Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel).
Os autores encontram resultados que sugerem que intervenes governamentais podem afetar
de maneira significativa e persistente a volatilidade dos setores diretamente atingidos pelas
intervenes. Alm disso, encontram-se evidncias de contgio entre os setores.
A segunda linha de pesquisa em risco regulatrio procura medir o impacto de variveis
institucionais (governana ou mercado financeiro) no custo de captao dos pases. A importncia das instituies para o crescimento econmico, de maneira geral, e para o barateamento
da dvida de governos e empresas tema que vem ganhando importncia nos ltimos anos.
Rocha et al. (2014) partem desta abordagem institucionalista, ao testarem empiricamente o
efeito de indicadores de governana e profundidade do mercado financeiro no custo de captao internacional de empresas de pases emergentes. Estes trabalhos sugerem que empresas
sediadas em pases com melhor governana segundo os critrios do Banco Mundial e/ou
mercados financeiros mais desenvolvidos tm menor custo de captao. O resultado persiste
ainda que o efeito do risco pas seja isolado.
Existe importante espao para pesquisas que busquem mensurar e entender o risco regulatrio, que contribui para sugestes de polticas pblicas que visem diminuio desta fonte de
risco nos setores de infraestrutura no Brasil. Note-se que o aumento de risco de determinado
setor aumenta o custo de financiamento das empresas que o integram. O estudo dos determinantes do risco regulatrio e a mensurao de seus efeitos contribuem para o aprimoramento
das polticas pblicas setoriais, na medida em que contrapem aos objetivos primordiais da
poltica seus efeitos indiretos nos investimentos do setor.
3 O FINANCIAMENTO DE LONGO PRAZO
Outra rea de relevncia o entendimento do mercado privado de financiamento de longo
prazo no Brasil. Esta linha de pesquisa tem como objetivo aprofundar o entendimento do
mercado de capitais brasileiro e sugerir medidas que aumentem a participao do capital privado no financiamento de investimentos de infraestrutura.
374
Uma Breve Nota Sobre Financiamento Privado de Longo Prazo e Investimentos
O impacto positivo entre o aumento quantitativo e qualitativo do investimento em

infraestrutura no crescimento econmico bem documentado na literatura macroeconmica (Aschauer, 1989; Sanchez-Robles, 1998; Canning, 1998; Demetriades e Mamuneas,
2000; Esfahani e Ramirez (2003); Caldern e Serven, 2004), bem como o impacto sobre a
distribuio de renda e a diminuio da pobreza (Estache, Foster e Wodon, 2002; Caldern e
Chong, 2004). Segundo relatrio do Banco Mundial (World Bank, 2007), uma das maneiras
de revitalizar os investimentos em infraestrutura no Brasil e em seus pares emergentes inclui
o incentivo a uma maior e melhor participao de investimentos privados nas outorgas de
concesses e eliminaes de ineficincias e gargalos.
Uma recente iniciativa na direo de diminuir os gargalos ao financiamento de projetos
de infraestrutura consiste na publicao da Lei Federal no 12.431/2011 e de algumas alteraes
subsequentes. Criou-se categoria especfica de ttulos corporativos que atribuem benefcios
fiscais a seus investidores, com o intuito de facilitar e incentivar o direcionamento de recursos
a projetos de investimento de longo prazo, em especial na rea de infraestrutura (transportes,
logstica, energia, aeroportos, portos, saneamento bsico, entre outros exemplos) e pesquisa,
desenvolvimento e inovao (PD&I). Alm disso, estes ttulos incentivados visam atrair recursos
estrangeiros e alongar o prazo mdio dos ttulos negociados no mercado domstico brasileiro.
Neste sentido, a lei garante aos investidores no residentes no pas localizados fora de parasos
fiscais alquota zero para o Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF)
e para o imposto sobre a renda incidente sobre os rendimentos dos ttulos. O benefcio fiscal
a pessoas fsicas e jurdicas residentes no pas corresponde respectivamente a alquotas de 0%
e 15% para o imposto sobre renda incidente.
O conhecimento mais aprofundado tanto da oferta quanto da demanda pelos ttulos
corporativos brasileiros como tambm dos demais ativos do mercado de capitais poderia
aumentar a eficincia das polticas pblicas propostas e, tambm, subsidiar novas iniciativas,
na direo de aumentar a eficincia e a profundidade de mercado de financiamento de longo
prazo no Brasil.
4 FINANAS SOCIAIS
O tema de investimentos socialmente responsveis vem despertando o interesse de
investidores e ganhando relevncia no cenrio prtico externo. Pesquisas encomendadas por bancos estrangeiros revelam que se trata de mercado em franco crescimento
(JPMorgan, 2010; 2013). Inovaes financeiras na rea social podem ajudar os entes
federativos a financiarem classes particulares de projetos ou programas sociais a partir de
investimentos privados, ao desonerar o oramento pblico. Um nmero cada vez maior
de pases aposta na estruturao de SIB para financiar projetos de fcil delimitao e
avaliao de resultados.
Um SIB consiste em contrato com o setor pblico no qual este se compromete em empenhar recursos em projetos com o objetivo de melhorar resultados sociais especficos. Com base
375
neste contrato, procura-se levantar investimentos junto a investidores privados que possuam
motivaes sociais. Estes investimentos so usados no somente para pagar as intervenes
sociais, mas tambm para remunerar financeiramente os investidores em funo do desempenho do programa. O maior desafio destes contratos alinhar os interesses de rgos pblicos,
investidores e provedores de servios sociais.
A grande vantagem do ttulo de impacto social para o setor pblico brasileiro consiste em
propiciar fonte alternativa de recursos para projetos cuja mensurao dos resultados seja factvel
e confivel. Entretanto, o SIB no uma panaceia. A estruturao de ttulos de impacto social
atende a um grupo restrito, embora importante, de projetos sociais. O aspecto-chave que
deve haver transparncia e consenso sobre os critrios de avaliao dos resultados dos projetos
sociais. Trata-se de condio no trivial para grande gama de projetos sociais.
Tanto a pesquisa quanto a experincia sobre a utilizao desses tipos de ttulos esto em
seus primrdios. No entanto, diversos pases vm apostando e investindo recursos no estudo
e na implantao de projetos pilotos relacionados ao SIB. De acordo com o Cabinet Office
britnico, em abril de 2013, existiam em torno de quatorze experincias de SIB na Gr-Bretanha
e algumas outras nos Estados Unidos e na Austrlia. Holanda, Nova Zelndia e frica do Sul
estudam, no momento, possveis aplicaes.
Curiosamente, um tema de pesquisa muito pouco explorado no Brasil e tambm no
exterior. Em paralelo ao aprendizado e aos desafios resultantes das primeiras experincias na
rea (justia criminal, reabilitao, educao de especiais etc.), inmeras questes permanecem
abertas. A estruturao destes ttulos envolve grande compreenso das partes envolvidas, ateno ao arcabouo institucional e administrao precisa dos incentivos de cada um. Estudos e
polticas pblicas voltadas para este mercado podem gerar resultados importantes nos prximos
anos. O desenvolvimento de pesquisas sobre finanas sociais no Brasil pode proporcionar novas
oportunidades de financiamento e inovao em alguns segmentos sociais.
O cenrio macroeconmico de longo prazo do Brasil indica a manuteno de restries fiscais
significativas ao investimento pblico. A pesquisa e o desenho de solues que possibilitem a
consecuo destes investimentos primordiais a partir de fontes que no onerem o Tesouro
so importantes na atualidade e sero, provavelmente, ainda mais relevantes nos prximos anos.
Por conta disso, pesquisas que subsidiem a reduo do risco regulatrio e o aprimoramento
institucional do mercado de capitais brasileiro podem contribuir de maneira significativa para
o aumento dos investimentos. Alm disso, estudar o ainda embrionrio campo de finanas
sociais pode render frutos para alguns segmentos especficos de poltica social brasileira.
Estes frutos podem se traduzir na ampliao de possibilidades de financiamento, no aumento
de eficincia na execuo dos projetos ou, at mesmo, no estmulo a inovaes sociais.
376
Uma Breve Nota Sobre Financiamento Privado de Longo Prazo e Investimentos
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378
CAPTULO 18
O DESAFIO DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Daniel Ricardo de Castro Cerqueira1
Almir de Oliveira Junior2
Helder Rogrio Santana Ferreira3
1 INTRODUO
A violncia persiste, j por vrias dcadas, como questo da mais alta relevncia social no Brasil,
de modo que o desafio de firmar um novo paradigma para o seu enfrentamento ainda est posto.
At meados da dcada de 1990, as polticas de segurana pblica eram pautadas por um
movimento pendular, que imputava a origem do problema do crime ora questo social,
ora ausncia de uma polcia dura (Soares, 2000). J no incio dos anos 2000, estava claro
que este era um falso dilema, cujo reducionismo apenas apartava ainda mais a polcia da sociedade, inviabilizando a coproduo da segurana pblica, em que o Estado e a sociedade,
necessariamente, deveriam andar juntos. Novas ideias foram tomando corpo e encontraram
eco no apenas entre os estudiosos e operadores da segurana pblica, mas nos meios de
comunicao e tambm na classe poltica. Gradativamente, houve um reconhecimento que
polticas efetivas iam muito alm de simplesmente disponibilizar policial e viaturas nas ruas,
mas careciam de diagnsticos precisos e aes preventivas, que levassem em conta no apenas
as dinmicas territoriais, mas a compreenso dos fatores circunstanciais e sociais, bem como
dos elementos criminognicos que facilitariam o crime. Em segundo lugar, ficou claro que
o arcabouo legislativo que ordenava o sistema de segurana pblica, explicitado no Artigo
144 da Constituio Federal, h muito estava superado, havendo a necessidade de reformas
institucionais. Por fim, houve um consenso de que a segurana pblica era responsabilidade
no apenas dos governos estaduais, mas tambm do governo federal e governos municipais.4
No plano das reformas institucionais, o debate tem sido intenso na mesma proporo do
dissenso. A I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG), realizada em 2009,
mostrou as tenses oriundas de interesses corporativos e de diferenas ideolgicas entre os
atores envolvidos, especialmente entre governos estaduais, municipais e o governo federal, e
tambm entre os movimentos sociais e os operadores da segurana pblica (Sapori, 2010; Lima
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Coordenao de Justia e Cidadania da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia do Ipea (Diest).
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Coordenao de Justia e Cidadania da Diest.
4. A importncia de se reconhecerem esses elementos multidimensionais para a identificao de diagnsticos foi objeto de muitos estudos no Ipea,
entre os quais os Textos para Discusso nos 956, 957, 958, 1.101 e 1.144.
e Romo, 2011). As mesmas tenses tambm podem ser observadas no Conselho Nacional
de Segurana Pblica (CONASP), institudo logo aps a realizao da CONSEG (S e Silva
e Deboni, 2012).
Em meio ao debate, um dilema que surgiu diz respeito possibilidade de haver polticas
efetivas baseadas no aprimoramento da gesto e em aes incrementais, a despeito da complexa
reforma institucional; ou se esta seria um pr-requisito para as primeiras. Aparentemente, os
dados sobre a evoluo das taxas de homicdio nos anos 2000 do razo primeira opo.
Conforme assinalado em Cerqueira et al. (2013), observando os quatro estados em que
houve maior reduo dos homicdios nos anos 2000, inserem-se So Paulo, Rio de Janeiro e
Pernambuco, que implementaram planos ou aes inovadoras baseadas na compreenso das
realidades locais, a despeito do pequeno avano nas reformas institucionais.
Contudo, o planejamento de aes e programas de preveno pressupe o entendimento
de quais so as principais variveis e fatores que afetam a dinmica da violncia local e quais
so os efeitos que se poderia esperar das intervenes por meio de aes preventivas. Pesquisas
realizadas nos ltimos anos, pelo Ipea e por outros rgos, apontam que a distribuio da
ocorrncia de crimes violentos no se d de forma aleatria na sociedade. Existem grupos com
caractersticas etrias, raciais, de gnero e classe que esto mais expostos violncia, bem como
municpios e mesmo regies com determinados atributos urbanos e econmicos que levam
maior concentrao dos problemas de segurana pblica. Esta desigualdade tambm se reflete
no funcionamento do sistema de justia criminal, que atualmente lida com uma enorme populao carcerria, desproporcionalmente composta de jovens negros pobres (Lima, 2004).
Este texto no pretende discutir as necessrias reformas institucionais e muito menos as
caractersticas desejveis das organizaes pertencentes ao sistema de justia criminal. O enfoque deste captulo entender a situao de grupos sociais mais vulnerveis (mulheres, negros e
jovens), bem como o papel de elementos criminognicos (drogas psicoativas ilcitas e armas de
fogo) na alimentao da dinmica dos crimes violentos, em particular dos homicdios no Brasil.
Os achados discutidos aqui constituem uma sntese dos resultados de vrias pesquisas empricas
realizadas no Ipea nos ltimos anos, produzidas com o fito de contribuir para a elaborao de
diagnsticos no campo das polticas pblicas de segurana. Ao final, apresentaremos ainda uma
discusso do cenrio sobre tais polticas, tendo em vista os desafios para os prximos anos.
2 GRUPOS SOCIAIS VULNERVEIS
Uma observao emprica da vitimizao violenta no Brasil nos mostra um desconcertante
padro de regularidade estatstica, em que os grupos sociais diretamente mais afetados so as
mulheres, os negros e os jovens. Enquanto os dois ltimos grupos so os principais alvos de
homicdio, os indivduos do sexo feminino, alm dos casos de estupro cometidos por desconhecidos, sofrem reiteradamente violncias, em geral fora dos espaos pblicos e ainda legitimadas
em certa medida por um ethos patriarcal, que contribuem para perpetuar uma subcultura de
violncia e de letalidade no pas.
380
O Desafio da Segurana Pblica no Brasil
2.1 Violncia domstica

A violncia domstica pode ser considerada a fora motriz de vrias outras violncias. As vtimas
no so apenas as mulheres e crianas, que sofrem reiteradamente, apanham, so estupradas
e eventualmente so mortas. A vtima termina sendo toda a sociedade. Alm do sofrimento
cotidiano, a violncia domstica reproduz e alimenta um aprendizado que geralmente no fica
restrito s paredes do lar e que acaba sendo depois reforado nas escolas e nas ruas. Crianas e
jovens que crescem neste meio muitas vezes respondem aos conflitos quotidianos e necessidade de autoafirmao, to tpicos da juventude, usando a linguagem aprendida, da violncia.
Quando tais incidentes ocasionam uma morte, um espiral de violncia e de vinganas recprocas
envolvendo grupos de jovens gera inmeras outras vtimas fatais, sendo que o rastro da origem
de todos os problemas h muito foi apagado por uma sequncia de eventos, tornando invisvel
para a sociedade as consequncias do aprendizado da violncia intrafamiliar (Farrington e
Nagin, 1992; Fick e Thomas, 1995).
To difcil quanto estimar as consequncias da violncia domstica a identificao do
problema pelo Estado. Mesmo que as marcas da violncia estejam estampadas no corpo da
vtima e sejam vistas por amigos, familiares, colegas e professores, h certa tolerncia social
questo que dificulta a identificao da real dimenso do problema. Em uma pesquisa sobre
percepo social, o Ipea identificou que 63% dos indivduos concordaram, total ou parcialmente, que casos de violncia dentro de casa devem ser discutidos somente entre os membros
da famlia. Tambm, 89% dos entrevistados tenderam a concordar que a roupa suja deve ser
lavada em casa; e 82%, que em briga de marido e mulher no se mete a colher5 (Ipea, 2014).
Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2009, 1,2% das mulheres sofrem agresses no Brasil, o que
equivale a um contingente de 1,3 milho de mulheres vitimadas anualmente. Ainda, de acordo
com as estimativas de uma pesquisa do Ipea, conduzida por Cerqueira e Coelho (2014), no pas
acontecem 527 mil estupros anuais, dos quais apenas 10% chegam ao conhecimento da polcia.
Neste estudo, os autores tambm analisaram os registros administrativos das notificaes de agravo de violncias do Ministrio da Sade (SINAN/MS), onde verificaram algumas informaes
estarrecedoras. Do total de vtimas de estupro atendidas no sistema pblico de sade, 51% eram
crianas e 71% tinham menos de 17 anos, sendo que 23% dos estupradores das crianas foram
os prprios pais e padrastos. A partir dos dados administrativos analisados, incrvel perceber
que 70% dos estupros perpetrados por pessoas conhecidas acontecem dentro das residncias, ao
passo que este indicador cai para 26% quando o estuprador no conhece a vtima.
A tentativa de superao da herana patriarcal no sistema de justia criminal nacional
relativamente recente. At os anos 1980, por exemplo, a tese de legtima defesa da honra era
normalmente aceita nos tribunais para inocentar maridos assassinos (Pimentel, Pandjiarjian
e Belloque, 2006). Apenas com a Constituio Federal de 1988, a mulher passa a lograr um
5. Por outro lado, outras respostas dessa mesma pesquisa revelaram a complexidade do problema, ao identificar que a populao em geral condena
a violncia, ao mesmo tempo que no admite interveno estatal na relao entre o marido e a mulher.
381
papel de igualdade nas funes no mbito familiar. Somente em 2009 o estupro6 deixa de
ser tipificado como um crime de ao privada contra os costumes, quando passou a ser um
crime contra a dignidade e liberdade sexual. Trs anos antes, os legisladores haviam avanado
de forma mais substantiva para coibir a violncia domstica contra a mulher, com a Lei Maria da
Penha, que serviu como poderoso instrumento para fazer avanar uma agenda mais ampla de
medidas protetivas mulher. Alm disso, recentemente, foi sancionada a Lei no 13.010/2014,
que estabelece o direito da criana e do adolescente de serem educados e cuidados sem o uso
de castigos fsicos ou de tratamento cruel e degradante, prevendo medidas de preveno e de
tratamento aos agressores.
De fato, conforme apontado em outra pesquisa do Ipea, produzida por Antunes et al.
(2014), a partir de 2006, a implementao dos instrumentos e medidas protetivas aumentou
significativamente no pas. Entre 2005 e 2013, enquanto houve um crescimento de 291%
no nmero de Centros Especializados de Atendimento s Mulheres, o nmero de Ncleos de
Atendimento Especializado da Defensoria Pblica aumentou 462% e o nmero de Delegacias
Especiais de Atendimento Mulher cresceu 80%. A introduo da lei, junto com o esforo
do Estado para implementar os instrumentos protetivos, logrou xito, gerando efeitos estatisticamente significantes inclusive para a reduo de homicdio de mulheres.
Ou seja, ainda que se trate de um problema de difcil enfrentamento, por ser resultado de uma cultura machista entranhada em todos os segmentos sociais, houve avanos
institucionais significativos no combate violncia domstica. O longo caminho que
resta nesta direo passa no apenas por criar instncias polticas e judiciais de proteo
mulher e punio ao agressor, como j vem sendo feito, mas por um processo de sensibilizao social, programas educacionais e construo de redes sociais de identificao
dos casos e apoio s vtimas.
2.2 Juventude e violncia
A violncia contra jovens um fenmeno disseminado no pas e tem crescido substancialmente
nas ltimas dcadas. Com base nos dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM),
do Departamento de Anlise de Situao de Sade (Dasis), e da Secretaria de Vigilncia em
Sade (SVS), do Ministrio da Sade (MS), referente ao ano de 2010, pode-se afirmar que,
entre os jovens na faixa dos 18 aos 24 anos, a taxa de homicdio superior a 60/100 mil,
enquanto a taxa de mortes no trnsito aproximadamente de 35/100 mil para este mesmo
grupo. Esta faceta trgica da questo social brasileira tem impacto na expectativa de vida no
pas, importante indicador de qualidade de vida e de desenvolvimento econmico. Por exemplo, a erradicao da violncia no perodo da juventude de um homem de 15 anos aumentaria
sua chance de sobreviver at os 29 anos em 5,6 pontos percentuais (p.p.), no caso do estado
de Alagoas. O mesmo clculo feito para os estados do Esprito Santo e da Bahia apresentou,
respectivamente, os resultados de 4,3 e 3,6 p.p. (Cerqueira e Moura, 2013b).
6. Lei no 12.015, de 7 de agosto de 2009.
382
Tambm possvel estimar os enormes danos econmicos dessa violncia. O mesmo estudo,
realizado pelo Ipea, mostra que o custo de bem-estar desta violncia letal gira em torno de
1,5% do produto interno bruto (PIB) nacional a cada ano. Pode-se observar que este custo da
vitimizao violenta dos jovens corresponde a um valor anual que varia de 1% do PIB estadual,
como o caso de So Paulo, at 6%, para o caso de Alagoas (Cerqueira e Moura, 2013b).
Os jovens, principalmente do sexo masculino, alm de serem a maior vtima da violncia
letal, so tambm o principal alvo das polticas coercitivas de segurana pblica. Isto no
explicitado de forma legislativa, nem necessariamente confirmado por gestores, mas pode ser
notado, por exemplo, pela alta concentrao desta parcela da populao no sistema de execuo
penal (Ipea, 2008).
Mesmo sem entrar no mrito se jovens cometem ou no mais infraes penais, o fato que
estes esto mais associados s estatsticas dos crimes considerados violentos, o que leva a pensar
que o enfrentamento do problema passa por programas preventivos voltados para a juventude.
De fato, recente estudo do Ipea apresentou evidncias de que o aumento das oportunidades
de emprego, bem como o aumento da taxa de atendimento escolar de jovens entre 15 e 17
anos so potentes instrumentos para fazer diminuir os homicdios nos municpios brasileiros.
Neste artigo, Cerqueira e Moura (2014b) estimaram que a diminuio de 1% na taxa de
desemprego de jovens entre 15 e 17 anos contribuiria para reduzir em 2,4% a taxa de homicdio.
Nos ltimos anos, j se percebeu um avano ao se identificar a importncia da poltica
preventiva de segurana pblica com enfoque no jovem. Alguns estados iniciaram alguns
experimentos. Um importante exemplo de poltica pblica nesta direo foi o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), que se configurou como um projeto
de destaque coordenado pelo Ministrio da Justia (MJ). Focalizado em programas de proteo social destinados em especial populao compreendida entre 15 e 24 anos, o Pronasci
voltado para os territrios considerados mais vulnerveis criminalidade, concentrando-se
nas aes de estmulo prtica de esportes e de incentivo cultura, bem como naquelas
relacionadas s reas de educao e de sade (Ipea, 2009). O governo federal lanou ainda, em
2012, o Programa Juventude Viva, que prev, entre outras coisas, a criao de oportunidades
de incluso social e autonomia; oferta de equipamentos, servios pblicos e espaos de convivncia em territrios que concentram altos ndices de homicdio; e aes contra o racismo
institucional (Brasil, 2014).
Se atualmente no h divergncias sobre a importncia de se empreender polticas
preventivas de segurana com enfoque nos jovens em situao de vulnerabilidade social, na
prtica falta consolidar estas polticas, com a identificao, nos territrios, do pblico elegvel
e programas que tenham sua efetividade avaliada.
2.3 Racismo e violncia
Cada vez mais o mito da igualdade racial brasileira desacreditado. Os dados de vitimizao
violenta mostram um fosso entre negros e o resto da populao. Segundo o Sistema de
Informaes sobre Mortalidade (SIM/Dasis/SVS/MS) e o Censo Demogrfico do IBGE
383
de 2010, enquanto a taxa de homicdios de negros de 36 mortes por 100 mil negros, a
mesma medida para o restante dos brasileiros de 15,2. Indo alm, h uma grande diferena
de perda de expectativa de vida ao nascer entre negros e no negros, devido aos homicdios.
Enquanto o homem negro ao nascer perde 1,7 ano de vida, o homem no negro perde 0,8,
em funo dos homicdios no Brasil. Em alguns estados, como Alagoas, esta diferena supera
a incrvel marca de 1.300%, quando o negro ao nascer tem a expectativa de viver quatro
anos menos, apenas em face dos homicdios (Cerqueira e Moura, 2013b).
Esses nmeros, principalmente os referentes parcela jovem da populao negra, apontam
para uma das mais graves situaes de segurana pblica e dos direitos humanos no pas. Ser
adolescente ou jovem negro corresponde a pertencer a um grupo de risco. No conjunto da
populao residente nos 226 municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, calcula-se
que a possibilidade de um adolescente negro ser vtima de homicdio 3,7 vezes maior em
comparao com os brancos (PRVL, 2010).
A disparidade da violncia contra a populao negra atesta o carter brutal da discriminao racial no Brasil. Os caminhos que levam oportunidade de ascenso social para este
grupo so mais estreitos. Se o negro privado do acesso cidadania, a tendncia de exposio
violncia e marginalizao aumenta. , portanto, duplamente discriminado no Brasil, por
sua situao socioeconmica e por sua cor de pele. Tais discriminaes combinadas podem
explicar a maior prevalncia de homicdios de negros vis--vis o resto da populao.
Indiretamente, a discriminao pela cor da pele pode afetar a demanda por trabalho de
negros, especialmente para postos mais qualificados, ou bloquear oportunidades de crescimento profissional. Pelo lado da oferta de trabalho, o racismo cria determinados esteretipos
negativos que afetam a identidade, a autoestima e a autoconfiana das crianas e jovens negros.
Desta forma, o racismo reforou, ao longo do tempo, o baixo status socioeconmico daquelas
populaes que foram largadas sua prpria sorte aps a abolio (Cerqueira e Moura, 2013a).
O canal que associa diretamente o racismo letalidade de afrodescendentes passa pela
perpetuao de esteretipos sobre o negro na sociedade, que muitas vezes o associa a indivduos
perigosos ou criminosos, o que pode fazer aumentar a sua probabilidade de vitimizao, alm
de reproduzir os estigmas. Por exemplo, h um ditado muito conhecido no meio policial que
negro parado suspeito e negro correndo criminoso. Ainda, a ideologia racista, ao imputar
uma qualidade inferior ao outro, termina por desumaniz-lo, o que, do ponto de vista psicolgico, legitima a violncia contra o negro. O exemplo clssico desta associao direta entre
racismo e letalidade violenta pode ser dado pelo que conhecido como racismo institucional
(Oliveira Junior e Lima, 2013), em que aes difusas no cotidiano de determinadas organizaes do Estado terminam por reforar o preconceito de cor.
Em 1989, a legislao passou a considerar o racismo como crime.7 Porm, somente
nos ltimos anos a questo do racismo passou a ser atacada de forma mais incisiva, quando,
em 2000, o Estado do Rio de Janeiro inaugurou as polticas de cotas para estudantes negros
7. Lei no 7.716, de 5 de janeiro de 1989.
384
universitrios,8 depois adotada em muitas universidades e, mais recentemente, nos concursos

para o servio pblico federal. Contudo, no que se refere ao racismo institucional envolvendo
organizaes policiais, no houve avanos significativos, que seriam possveis apenas com a
introduo de eficientes mecanismos de controle quanto ao desvio de conduta pessoal e institucional, que contribussem para pr um fim no abuso policial e no excesso de uso da fora,
sobretudo contra indivduos de cor negra.
Alis, um dos maiores dramas da segurana pblica no Brasil este: organizaes policiais sem controle civil. A autorizao para matar dada pelo corporativismo e pela falta de
transparncia sobre condutas e padres institucionais, e legitimada pela concordncia tcita
de grande parte da sociedade, que acredita na mxima bandido bom bandido morto, pois
bandidos so indivduos destitudos de direitos. Tal liberalidade d margem no apenas
truculncia, mas corrupo e a toda sorte de eventos ilcitos, os quais justamente a polcia
deveria reprimir e dissuadir (Cano, 2010). Ainda hoje, a regulamentao do Artigo 129 da
Constituio no foi feita, o qual permitiria fortalecer a ao de controle externo das polcias
pelo Ministrio Pblico. Portanto, o desafio grande para implantar um sistema de controle
que monitore proativamente no apenas desvios de conduta pessoais, mas padres institucionais
de operaes. Tal arranjo deveria contar com quatro propriedades, sendo elas: independncia
(de presses corporativas e polticas locais); responsabilizao sobre o controlador externo;
conhecimento sobre o regulado; e aes proativas (melhor que apenas reativas, quando h
alguma denncia).
3 ELEMENTOS CRIMINOGNICOS
Como mostram inmeras evidncias internacionais, a prevalncia de determinados elementos
se relaciona com a taxa de crimes violentos locais. Entre estes elementos inserem-se, principalmente, as drogas psicoativas ilcitas e as armas de fogo. Pergunta-se quais so exatamente
os papis destes para fazer aumentar a violncia letal e quais tm sido as direes das polticas
no Brasil e os desafios relacionados. Estas so as questes discutidas nesta seo.
3.1 A questo das drogas
Segundo a literatura, a relao entre drogas psicoativas ilcitas e violncia se d, potencialmente,
por meio de trs canais: dos efeitos psicofarmacolgicos; da compulso econmica; e dos efeitos sistmicos. Enquanto nas duas primeiras categorias a violncia perpetrada pelo prprio
usurio de drogas, no ltimo caso esta associada proibio, coero do Estado, s disputas
pelo controle do mercado de drogas ilcitas e a mecanismos para garantir a executabilidade de
contratos e pagamento de dvidas.
So poucas as evidncias empricas que atribuem ao uso das drogas e aos seus efeitos
emocionais e mentais sobre os indivduos a causa da violncia. Ainda, segundo as evidncias
8. Lei Estadual do Rio de Janeiro no 3.524. As polticas afirmativas so importantes instrumentos contra o racismo porque ajudam a diminuir a
discriminao estatstica, promovem a diversidade e diminuem a sub-representao do negro nos estratos mais inferiores de renda.
385
disponveis, os crimes com motivao econmica praticados pelos usurios geralmente no

so violentos, mas so na maioria das vezes relacionados a furtos e prostituio, conforme documentaram Goldstein (1987) e Kaplan (1983). Goldstein encontrou que entre homicdios
relacionados a drogas, 74% eram devidos a fatores sistmicos. Benson et al. (1992) apontaram
alguma evidncia de que o aumento do crime contra a propriedade na Flrida era parcialmente
resultante do incremento de recursos para a poltica antidrogas. J Resignato (2000) encontrou
fraca correlao entre crimes violentos e efeitos psicofarmacolgicos e compulso econmica dos
usurios de drogas, mas achou alguma evidncia da relao entre crimes violentos e os efeitos
sistmicos associados proibio e ao combate s drogas. De Mello (2010) estimou uma forte
elasticidade entre o trfico de drogas e crimes violentos e levantou evidncias que tal relao
seria devido aos efeitos sistmicos, melhor do que decorrente dos efeitos psicofarmacolgicos
e de compulso econmica pelo uso de drogas.
Uma hiptese que no pode ser descartada que o principal fator a impulsionar o aumento
de homicdios em muitas cidades menores no interior do Brasil nos anos 2000 foi a expanso
dos mercados de drogas ilcitas, no rastro do aumento da renda, observada de forma generalizada
nesta dcada no Brasil, que tornou tal mercado atrativo, conforme analisaram Cerqueira et al.
(2013). Com efeito, ao observar o grfico 1, fica evidente o aumento da demanda das drogas
psicoativas ilcitas no pas, que fez aumentar as mortes por overdose em 700% nos onze anos
analisados. Note que a taxa de mortes por envenenamento por drogas serve como uma boa
proxy para o consumo, para o caso de o padro de letalidade no uso de drogas no pas no ter
se alterado, como parece ser o caso, conforme destacou Cerqueira (2014).
GRFICO 1
Evoluo das mortes1 por envenenamento por drogas ilcitas e lcool
900
Base fixa: 2000 = 100
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Drogas ilcitas
2006
2007
2008
2009
2010
2011
lcool
Fonte: SIM/Dasis/SVS/MS.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Nota: 1 Como proporo da populao.
No obstante o fracasso das duas abordagens polares que nortearam as polticas de drogas
no Brasil e no resto do mundo, insiste-se nas velhas pseudossolues. Por um lado, o combate
386
oferta das drogas mostrou sua retumbante ineficcia mesmo nos Estados Unidos, que investiram mais de US$ 1 trilho nos ltimos vinte anos. Por outro lado, a poltica de reduo de
danos, que importante do ponto de vista da sade pblica, nem de perto arranha o problema
principal da violncia relacionada s drogas, que, como apontado anteriormente, se relaciona em grande parte aos efeitos sistmicos, que poderiam ser anulados ou por uma poltica
de legalizao e regulao do mercado, ou pela diminuio no repressiva da demanda, que
passa por aes educacionais e de comunicao mais efetivas para evitar que o jovem queira
experimentar a droga.
3.2 Armas de fogo
Analisando o padro internacional, parece no haver dvida acerca de uma correlao entre
a difuso das armas de fogo e a prevalncia de homicdios. Mas a literatura emprica sobre o
tema, principalmente nos Estados Unidos, vai mais alm, sugerindo (quase unanimemente)
uma causalidade positiva entre armas de fogo e crimes violentos. Cerqueira e Mello (2012),
em um estudo com dados para o estado de So Paulo, tambm concluram que a cada 1%
de aumento na difuso de armas de fogo nas cidades, h um crescimento de 2% na taxa de
homicdios local. Por outro lado, do ponto de vista estatstico, no se verificou qualquer relao
significativa entre armas de fogo e crimes com motivao econmica, o que mostra a falcia
da ideia de que o cidado de bem armado dissuadiria os criminosos profissionais.
Nas abordagens empricas, a melhor proxy da prevalncia da arma de fogo, reconhecida
internacionalmente por muitos estudos (Kleck, 2004; Moody e Marvell, 2005), a proporo
de suicdios em que se utilizou a arma de fogo, que teria estreita relao com o estoque de armas
nas cidades. Empregando este indicador, foram produzidos os rankings das vinte microrregies
geogrficas (com mais de 100 mil habitantes) com maior e menor prevalncia de armas de
fogo no Brasil (Cerqueira e Coelho, 2014). Comparando as microrregies nestes extremos da
distribuio, verificou-se que a taxa de homicdios mdia do primeiro grupo 7,4 vezes maior
que do segundo grupo. interessante notar tambm que a maior parte das localidades com
maior difuso de armas de fogo se encontram no Nordeste, para onde a violncia letal migrou
de forma mais acentuada na ltima dcada.
Em 2003, houve uma mudana na legislao sobre armas de fogo, conhecida como o
Estatuto do Desarmamento9 (ED). A partir deste ano, pela primeira vez desde o comeo da
dcada de 1990, a taxa de homicdios no Brasil diminuiu. Cerqueira e Mello (2012) apresentaram evidncia de que parcela significativa da queda de homicdios em So Paulo foi devido
introduo do ED.
No obstante o sucesso do ED para contribuir na conteno dos homicdios no Brasil,
a partir de 2007 esta legislao passou a ser paulatinamente desconfigurada, sob forte presso
do lobby das indstrias armamentistas, ao mesmo tempo que o efetivo controle de armas e
munies nunca foi implementado a contento.
9. Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003.
387
Portanto, um grande desafio da segurana pblica nesse campo ser a reverso do quadro
atual, com o aumento das restries ao acesso arma de fogo; e a implantao de um melhor
sistema de controle de armas e munies. Neste sentido, h que se rever urgentemente a possibilidade de muitas carreiras terem acesso arma de fogo (como a de guarda municipal, o que
um equvoco, pois esta poderia atuar com armas de baixa letalidade) e impor restries efetivas
ao canal que leva as armas legais ilegalidade, como: a proibio coleo de armas de fogo;
responsabilizao das firmas pelas armas extraviadas pela segurana privada; maior controle
das vendas de armas e munies pelas empresas legalizadas; e maior controle de fronteiras.
4 O FENMENO DA INTERIORIZAO DA CRIMINALIDADE VIOLENTA NO BRASIL
A dcada de 2000 foi bastante singular se comparada s anteriores, tomando-se como base
de anlise a difuso dos homicdios no territrio. No decorrer das dcadas de 1980 e 1990, a
taxa mdia de homicdios nas unidades federativas aumentou junto com seu desvio-padro, o
que indicou relativa disperso da criminalidade violenta no pas. Trata-se de um perodo em
que a criminalidade violenta difundiu-se pelas grandes cidades, principalmente as capitais.
A partir dos anos 2000, a taxa mdia se estabilizou em 27 homicdios para cada 100 mil habitantes, ao mesmo tempo que o desvio-padro entre as taxas das unidades federativas diminuiu
acentuadamente. Ao focar o municpio como unidade de anlise, observou-se um aumento da
mdia de homicdios, do desvio-padro e da amplitude das taxas entre os municpios. Ou seja,
ao mesmo tempo que ocorreu um processo de convergncia das taxas de homicdio entre os
estados brasileiros, houve tambm um processo de aumento na desigualdade de prevalncia de
homicdios entre os municpios do pas.
Naqueles estados mais violentos, se conseguiu controlar ou mesmo reduzir a taxa de letalidade, ao passo que, nas unidades federativas menos violentas, observou-se aumento nesta taxa
de homicdio. No comeo da dcada de 2000, as regies Norte, Nordeste e Sul apresentavam
taxas por 100 mil habitantes inferiores apresentada para o Brasil, ao passo que, em 2010,
somente as regies Sul e Sudeste lograram taxas mais baixas que a mdia nacional. Tambm
alguns dos estados mais violentos no comeo da dcada foram aqueles que conseguiram reduzir a letalidade. Em 2010, os estados de Alagoas, Esprito Santo, Par, Bahia, Pernambuco e
Amap eram os mais violentos. Ou seja, Rio de Janeiro e So Paulo no constavam mais nesta
lista, como ocorria nas dcadas anteriores.
Porm, essas mdias gerais dissimulam alteraes relevantes na dinmica da letalidade,
quando considerado o nvel local. Na verdade, municpios pequenos impactados pelo crescimento econmico (que pode ser mensurado, por exemplo, pela variao do PIB, inverso do
fluxo de migrao, ou pela taxa de desmatamento) sofreram com maior crescimento de suas
taxas de homicdio. Assim, pode-se perceber claramente o aumento acentuado da violncia em
regies da Amaznia e no interior do Nordeste, Sul e Sudeste, ao mesmo tempo que se observa
uma queda das taxas de homicdio no estado de Pernambuco e nas regies metropolitanas e
costeiras localizadas no Sudeste. Parte desta redistribuio parece estar ligada ao fenmeno
do desmatamento na Amaznia. O mesmo estudo aponta que, nos 46 municpios com
388
desmatamento na Amaznia, a taxa cresceu de 32,1, em 2000, para 48,8, em 2010, e nos
demais municpios brasileiros, passou de 26,6 para 27,1.
Portanto, ao analisar a dinmica dos homicdios no Brasil, Cerqueira et al. (2013) verificaram haver dois vetores de fatores que aparentemente explicariam o padro observado nos
anos 2000. Em primeiro lugar, o fato de a maior diminuio na taxa de homicdios ocorrer
nos estados em que houve uma deciso poltica de priorizar a agenda de segurana pblica
ao mesmo tempo que se implementaram aes qualitativamente consistentes sugere que as
polticas pblicas estaduais so importantes e podem ser efetivas. Por outro lado, a ausncia
de um padro de evoluo dos homicdios nos municpios brasileiros, independentemente
do estado, mas que caminhou no sentido dos municpios menores e no interior, sugere que o
fenmeno tem a ver com dinmicas socioeconmicas locais.
5 DESAFIOS PARA A DCADA
Estima-se que os homicdios no Brasil estejam se mantendo em torno da faixa dos 60 mil nos
ltimos anos (Cerqueira, 2013). Segundo o IBGE, em uma comparao entre pesquisas de
vitimizao realizadas em 1988 e 2009 (com pessoas com mais de 10 anos e verificando se
foram vtimas nos ltimos 365 dias), as vtimas de tentativas de roubo ou furto passaram de
1,6%, em 1988, para 5,4%, em 2009; as vtimas de roubo e furto aumentaram de 5,4% para
7,4%; as vtimas de agresso fsica cresceram de 1,0% para 1,6% (IBGE, 2010).
Tudo indica que haver manuteno da ampla divulgao e grande repercusso de crimes
violentos nas mdias. Contudo, os diagnsticos a serem utilizados para elaborao das polticas de segurana pblica e da justia criminal no podem ser baseados em sensacionalismo,
o que apenas alimenta polticas repressivas e o populismo penal, com a subjacente inflao
punitivista. Aes efetivas passam pelo conhecimento cientfico e evidncias empricas, que
deveriam nortear os diagnsticos.
A esse respeito, j h conhecimento cientfico acumulado que permite orientar a direo
de polticas preventivas de segurana pblica. Nas sees anteriores, por exemplo, discutimos
o papel de grupos sociais vulnerveis e dos elementos criminognicos e suas relaes com a
prevalncia de crimes violentos no pas.
Muitas iniciativas interessantes j foram tomadas, como aquelas que se seguiram com a Lei
Maria da Penha para reduzir a violncia domstica; e como as aes afirmativas para reduzir o
racismo. Naturalmente h ainda um longo caminho a trilhar no sentido de superar um antigo
histrico de ideologia patriarcal e racista, que retroalimenta e legitima a violncia no pas. Se
estas aes so cruciais para afetar o quadro de violncia no longo prazo, seus efeitos de curto
prazo so certamente limitados, ainda mais quando se trata do homicdio.
A questo do jovem, por outro lado, alm de ter um reconhecimento maior de sua importncia entre as autoridades de diferentes nveis governamentais, se bem conduzida, pode gerar
resultados concretos de mais curto prazo. A este respeito, como j discutido anteriormente, as
oportunidades no mercado de trabalho para jovens so fundamentais. Nota-se que h vrios
389
programas estaduais e municipais voltados para esse fim. No plano federal, o Pronasci foi uma
ao importante para jovens em situao de vulnerabilidade social, que se juntou a outros
programas, com objetivos laborais, como o PRONATEC e o Jovem Aprendiz. A manuteno
do jovem na escola outro elemento fundamental. Segundo as estimativas deste trabalho, o
aumento de 1% da taxa de atendimento escolar de jovens entre 15 e 17 anos reduz a taxa
de homicdios no Brasil em 5,8%. Esta permanncia na escola importante para afastar o
adolescente do crime e favorecer sua posterior insero no mercado de trabalho, alm de fazer
estreitar os elos de concordncia social. O desafio de manter o jovem na escola, contudo, no
pode ser menosprezado. Depois da universalizao do ensino fundamental, nos anos 1990 e
2000, a maioria das escolas brasileiras ainda tm srias dificuldades de alcanar uma educao
de qualidade e ainda necessrio universalizar o ensino mdio.
Acerca das polticas relacionadas aos elementos com potencial criminognicos, os desafios
tambm no so menores. Como j discutido anteriormente, um deles diz respeito reduo
da circulao de armas de fogo, legais e ilegais, dando maior fora e credibilidade ao Estatuto
do Desarmamento, pois perceptvel o movimento poltico para flexibiliz-lo. Recentemente,
foi sancionada a Lei no 12.993/2014, permitindo o porte de armas para agentes penitencirios
mesmo fora de servio. Alm disso, h vrios projetos favorecendo o acesso ao porte de armas.
Em pesquisa no site da Cmara,10 foram encontrados 163 projetos de lei (PLs) tramitando que
se referem ao Estatuto do Desarmamento. S de 2014, h nove propostas.11 Mais abrangente,
o PL no 7282/2014 visa ampliar o acesso ao porte para guardas municipais e conceder, entre
outros, para rgos policiais das Assembleias Legislativas, polticos eleitos, membros do Poder
Judicirio e Ministrio Pblico, advogados, agentes de segurana socioeducativos, colecionadores
e profissionais da mdia que atuam na cobertura policial e, quando em servio, para, entre
outros, conselheiros tutelares, oficiais de justia e agentes de fiscalizao de trnsito.
Sobre as drogas psicoativas ilcitas, o quadro no parece alentador. A taxa de mortes por
envenenamento por drogas que serve como uma medida indireta de consumo aumentou
700% nos ltimos onze anos, o que configura uma verdadeira epidemia. Assim como em
outros pases, oscilamos entre o combate oferta de drogas e a poltica de reduo de danos,
que importante do ponto de vista da sade pblica. Entretanto, conforme mostram as evidncias internacionais, tais polticas nem tangenciam o problema principal, que diz respeito
violncia sistmica ocasionada pela ilegalidade das drogas conjugada alta demanda pelos
entorpecentes. Adicionalmente, o resultado da poltica de guerra s drogas, alm de resultar
em mortes de infratores, policiais e moradores de periferia, tem servido apenas para superlotar
o combalido e caro sistema penitencirio nacional, dado que cerca de um tero dos detentos
so jovens, homens e mulheres, presos por trfico de drogas, e que pequenos traficantes presos
so facilmente substitudos no mercado de drogas.
10. Cmara dos Deputados. Realizada em 18 de julho de 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/riLFTG>.
11. Entre elas, o PL no 7.738/2014 pretende conceder porte de arma aos delegados de polcia aposentados; o PL no 7.737/2014, aos guardas
porturios; o PL no 7.626/2014 exclui os caadores de subsistncia da obrigao de realizar, a cada trs anos, a renovao do certificado de registro
de arma de fogo; e o PL no 7.302/2014 pretende que este certificado tenha validade por tempo indeterminado.
390
Alm dos pontos levantados acima, preciso tambm acompanhar de perto as outras
polticas, transformaes e processos socioeconmicos que tero efeito sobre as taxas de violncia. A desigualdade social, que pode ser considerada um dos fatores explicativos para os altos
ndices de violncia no Brasil (Cerqueira e Lobo, 2003), continuar elevada. As famlias mais
ricas podem escolher entre o atendimento pblico e privado e obter, em geral, no mercado
um servio de melhor qualidade nas reas de educao e sade. Da mesma forma, podem
ainda contratar produtos e servios de segurana privada. Esta proviso de segurana privada,
como j apontado por Anderson e Bandiera (2005), gera externalidades negativas e um nvel
ineficiente de bem-estar social. Todavia, em sociedades com alta desigualdade de renda, a
proviso de segurana privada termina sendo prefervel pela classe mais abastada, o que pode
representar um obstculo para polticas universais e efetivas de segurana providas pelo Estado.
No poderamos deixar de citar entre os grandes desafios da segurana pblica a reforma
da poltica criminal brasileira no sentido do minimalismo penal.12 necessrio rever as apostas que tm sido feitas na criminalizao de condutas como forma de ordenao das relaes
sociais e na aplicao da priso como pena principal. A reduo do encargo do sistema de
justia criminal se justifica pela prpria incapacidade do sistema de responder as inmeras
expectativas colocadas sobre ele, estando no centro delas a elucidao de crimes. Uma reviso
recente da literatura sobre o fluxo do sistema de justia criminal mostra que, em nove pesquisas,
as taxas de esclarecimento de homicdio variam de 8% a 60%. Na mesma reviso, as taxas de
condenao para homicdio obtidas por nove pesquisas variam de 1% a 27% (Ribeiro e Silva,
2010). Por fim, o sistema no consegue punir conforme prev a lei. Apesar de incapacidade para
punir boa parte dos crimes, o sistema carcerrio est esgotado. Segundo dados do Conselho
Nacional de Justia (CNJ), publicados em junho de 2014, o deficit de vagas est em 206.307,
mas ele estaria em 354.244 se contados os presos em priso domiciliar (aplicado em geral por
falta de vagas no regime aberto), e em 728.235 na hiptese de cumprirem todos os mandados
de priso em aberto (CNJ, 2014).
Alm dos inmeros desafios listados para fazer diminuir a criminalidade violenta no
pas, no menos importante a necessidade de aprimorar a qualidade e a tempestividade
dos dados sobre segurana pblica, tarefa que esbarra nas limitaes inerentes produo
de informao sobre eventos criminosos por parte de rgos oficiais. Boletins de ocorrncia
policial, assim como outras formas de registro, no refletem uma contabilidade neutra, mas
uma srie de percalos que envolvem os modos de percepo dos atores envolvidos na coleta
das informaes e as limitaes institucionais impostas aos mesmos (Oliveira Junior, 2012).
A promulgao da Lei no 12.681/2012, que instituiu o Sistema Nacional de Informaes de
Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas (SINESPJC), representa um passo fundamental
para o aperfeioamento do processo de coleta e utilizao de dados e estatsticas da rea no
12. Segundo Bitencourt, entre os princpios constitucionais reguladores do controle penal, o princpio da interveno mnima preconiza que
a criminalizao de uma conduta s se legitima se constituir meio necessrio para a proteo de determinado bem jurdico. Se outras formas de
sano ou outros meios de controle social revelarem-se suficientes para a tutela desse bem, a sua criminalizao inadequada e no recomendvel.
Se para o restabelecimento da ordem jurdica violada forem suficientes medidas civis ou administrativas, so estas que devem ser empregadas e
no as penais (2008, p.13).
391
Brasil (Durante e Oliveira Junior, 2012). O sistema ainda est em implementao, mas poder
se tornar bem estruturado no mdio prazo. Isto fundamental, pois no h aperfeioamento
de poltica pblica sem bons diagnsticos, monitoramento e avaliao, que, por sua vez, s
possvel com a disponibilidade de informao qualificada e padronizada para este fim.
Com todos os desafios que obstaculizam a queda da criminalidade violenta no pas, existe
a previso de um fator no cenrio futuro com alto impacto sobre o problema: a diminuio
da proporo de homens jovens, entre 15 e 29 anos, na populao. Estimativas mostram uma
forte diminuio relativa neste subgrupo populacional, que ter o potencial de fazer diminuir
de forma substantiva a taxa de homicdios a partir de 2020 (Cerqueira e Moura, 2014). Trata-se
de uma estimativa parcial e condicional projeo sobre o envelhecimento populacional em
curso. A realizao deste cenrio depender, contudo, do que acontecer em outras frentes de
polticas, sobretudo no que diz respeito ao controle das drogas ilcitas e armas de fogo. Mas
isto no garantir, por si s, uma reduo das taxas de homicdio entre os jovens.
Neste momento, importa, portanto, trabalhar em vrias frentes a favor de um sistema
efetivo de segurana pblica. Uma tarefa urgente nesta trajetria colocar no topo das prioridades de polticas pblicas o jovem, sobretudo aquele em situao de vulnerabilidade social.
Nunca antes na histria do Brasil houve tantos jovens como hoje cerca de 51 milhes e
nunca mais haver. urgente! O Brasil precisa escolher agora se quer continuar a ser uma sociedade em que morrem milhares de jovens e que milhes sero pouco produtivos no mercado
de trabalho ou se quer ser um pas desenvolvido.
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395
Parte IV
RELAES INTERNACIONAIS
CAPTULO 19
O BRASIL E AS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR

Renato Baumann1
Andr Pineli2
1 INTRODUO
Uma das facetas mais visveis da globalizao a fragmentao geogrfica da atividade produtiva
e sua organizao em cadeias globais de valor (CGVs). Neste novo cenrio a especializao dos
pases continua a ser determinada por sua dotao de fatores. Porm estes no mais se especializam apenas na produo de determinados bens ou servios, mas tambm (ou alternativamente)
na realizao de determinadas tarefas necessrias para a produo destes.
Se o fatiamento do processo produtivo algo que remonta ao fordismo do incio do
sculo passado, esta separao de atividades em pases distintos ressalta a importncia da competitividade na produo de partes que comporo o produto final, assim como dos servios
demandados em cada etapa do processo.
A fragmentao da produo foi impulsionada pelos avanos nas tecnologias de informao e comunicao, que reduziram fortemente os custos de coordenao e monitoramento
de atividades remotas, pela reduo dos custos de transporte e tambm pela reduo das barreiras ao comrcio, propiciadas tanto por acordos em mbito multilateral como por tratados
bilaterais ou plurilaterais.
J lugar comum ressaltar que os ncleos que concentram a maior parte da atividade
manufatureira no mundo se caracterizam por apresentar crescente vinculao com as CGVs,
e esto localizados no Sudeste Asitico, na Amrica do Norte e na Europa Ocidental. A baixa
participao dos pases da Amrica Latina e da frica neste processo uma ameaa ao seu
futuro desempenho enquanto exportadores de produtos industrializados.
No caso do Brasil, essa participao bastante limitada e essencialmente centrada na
oferta de produtos com baixo grau de elaborao. Este o foco deste captulo. Aps breve
apresentao do conceito de CGVs, na prxima seo, discute-se tambm, de forma sucinta,
algumas implicaes da existncia destas cadeias para a poltica econmica. A seguir, o caso
do Brasil apresentado, com base em alguns indicadores, o que seguido, na ltima seo,
por recomendaes de poltica.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2 O CONCEITO DE CADEIAS GLOBAIS DE VALOR

Segundo Backer e Miroudot (2013, p. 7), uma cadeia de valor identifica o conjunto de atividades que as empresas realizam para trazer um bem ou servio desde sua concepo at seu
uso por consumidores finais.
Isso significa a necessidade de se analisar alm do simples conceito tradicional de setores
produtivos; implica considerar tambm funes administrativas que ocorrem ao longo da cadeia
de oferta, tais como pesquisa e desenvolvimento de novos produtos, marketing, servios de
apoio aos clientes etc. Neste modelo produtivo os pases tendem a se especializar em funes
especficas, em lugar de se especializar em setores especficos.
Em termos operacionais, Koopman et al. (2010) propuseram o seguinte arcabouo de
anlise: o valor total exportado por um pas pode ser decomposto como a soma de cinco
componentes, a saber:
o valor adicionado no pas, incorporado nas exportaes de bens e servios finais
absorvidos pelo importador final;
o valor adicionado incorporado nas exportaes de insumos intermedirios usados
pelo importador direto para produzir seus prprios produtos;
o valor adicionado incorporado nas exportaes de produtos intermedirios usados
pelo importador direto para produzir bens destinados a terceiros pases (exportaes
indiretas de valor adicionado);
o valor adicionado incorporado nas exportaes de produtos intermedirios usados
pelo importador direto para produzir bens reenviados para o pas de origem (valor
adicionado reflexo); e
o valor adicionado em terceiros pases, incorporado nas exportaes (valor adicionado
externo incorporado nas exportaes).
Essa abordagem enfatiza elementos no considerados no enfoque tradicional de comrcio.
Segundo a abordagem tradicional, cada pas tende a se especializar na produo e exportao
de itens cujo processo produtivo consegue realizar a custos mais baixos que seus competidores.
Isto implica que a anlise e as inferncias para a poltica econmica d nfase a setores
produtivos, e ressalta caractersticas tais como dotao de fatores de produo, existncia de
economias externas, grau de concorrncia nos mercados produtor e consumidor, grau de interao intrassetorial e outros atributos.
Segundo o enfoque convencional da teoria de comrcio, um grau de interao com o
mercado internacional ser sempre positivo, porque implicar maiores ganhos em termos
de bem-estar social, seja pela maior possibilidade de adquirir um volume maior de bens e
servios no exterior, seja pelo acesso dos consumidores a maior diversidade de produtos.
Duas dimenses no consideradas nesse enfoque so, em primeiro lugar, a sobrevivncia
dos fluxos de comrcio, isto , a anlise supe que uma vez que um pas seja exportador lquido
400
O Brasil e as Cadeias Globais de Valor
de um bem ou servio manter esta condio para sempre. A prtica tem mostrado que no
bem assim, existindo uma taxa de mortalidade que no pode ser desprezada.
A segunda dimenso no considerada na anlise cannica, e que interessa neste estudo,
diz respeito apropriao do ganho advindo da atividade exportadora: no se sabe quanto
do valor efetivamente apropriado pelo pas exportador.
O valor exportado importante, obviamente, para o cmputo do balano de pagamentos. Contudo, para se avaliar corretamente os saldos comerciais por parceiros comerciais e por
setores preciso ir alm desta conta. Importa saber o valor adicionado domstico, e isto deve
ser feito por setores e para cada pas parceiro. No basta considerar positivo um maior valor
exportado, se este corresponde a um valor adicionado local muito limitado: esta economia
estaria reduzida a apenas apertadora de parafusos, com provavelmente baixa gerao de postos
de trabalho e baixo grau de internalizao de progresso tcnico.
O objetivo de poltica deveria ser maximizar o valor adicionado internamente, com nfase nos
segmentos de maior valor adicionado por unidade de trabalho ou de capital da atividade produtiva.
O mdoto de fatiamento do processo produtivo no novo. A separao da produo
em etapas subsequentes algo que se conhece ao menos desde que Henry Ford passou a produzir seus automveis em grande escala, no incio do sculo XX.
A novidade das ltimas dcadas esse fatiamento ter lugar entre pases distintos.
Os formatos dessa estrutura produtiva so variados. H ao menos duas possibilidades.3
Em um primeiro formato, as partes e os componentes de um produto so fabricados em
diversos pases, diga-se A, B e C, e montados em D. Mas o que fabricado em A insumo
para o que fabricado em B, e assim sucessivamente, para montagem final em D. Este modelo
sugere que melhor para um pas ser aquele onde ocorre a montagem do produto final, caso
o valor adicionado e as externalidades na etapa de montagem superem os das etapas intermedirias. Mas o ideal ser o pas de origem da concepo do produto, que absorve a maior
parte dos ganhos. A condio para participar desta corrente ter baixos custos de produo e
facilidade para importar os insumos a cada etapa.
Em um segundo modelo mais parecido com o que se encontra hoje no Leste Asitico ,
diversas partes e componentes so fabricados em diversos pases e exportados diretamente para
o pas onde ocorre a montagem final. Uma vez mais, preciso ter baixos custos de produo,
facilidade para importar insumos, engenharia eficiente para o processo de montagem, boa
capacidade de absoro de conhecimento e baixo custo de transporte e de coordenao deste
processo entre as diversas unidades.
O nvel de fragmentao da produo depende das caractersticas do produto final. Nem
toda cadeia produtiva pode ser facilmente decomposta em diferentes etapas.4 Alm disso, em
3. Ver, a propsito, Baldwin e Venables (2010).
4. Em alguns casos, como em processos contnuos de produo, a exemplo do encontrado na indstria siderrgica, essa possibilidade hoje dado
o estado da tecnologia virtualmente inexistente: no possvel pensar na produo de chapas de ao de maneira fatiada entre vrios pases.
401
muitos casos a reduo potencial de custos decorrente da terceirizao inferior ao concomitante aumento dos custos de transao e de coordenao. Portanto, o potencial de fatiamento
da produo no homogneo entre os setores.
Isso demanda, para cada pas, procurar identificar sua participao nesse processo. Uma
forma de se medir at que ponto um pas ou setor est envolvido em uma cadeia global de
produo :5
Taxa de participao =
IVir + FVir (1)

Eir
Eir
em que:
IV exportaes indiretas de valor adicionado (valor adicionado incorporado nas exportaes de produtos intermedirios usados pelo importador para produzir para
terceiros pases);
FV valor adicionado externo; e
Eir exportaes totais, por parte do pas i e setor r.
Esses termos podem ser entendidos como componentes de participao na cadeia de valor
a jusante (IV) ou a montante (FV). Juntos eles refletem a participao total na cadeia global
de valor por parte de um pas ou setor. A parcela de valor agregado externo nas exportaes
influenciada, entre outras coisas, pelo tamanho da economia, pela posio ocupada pelo pas na
cadeia de valor pases cujas exportaes so predominantemente de produtos primrios e de
servios tendem a ter alto valor agregado domstico e pelo modelo exportador do pas por
exemplo, pases que atuam como plataforma de exportaes tendem a importar muitos insumos.
evidente que aqueles pases que possam dispor de setores manufatureiros mais complexos, maior estoque de capital humano qualificado, melhor infraestrutura e outros atributos
tero mais facilidade para participar nas cadeias globais.
H, alm disso, uma interao facilmente previsvel entre a participao nas cadeias
globais e o processo de desenvolvimento econmico, uma vez que esta participao implica,
como j visto, disponibilidade de diversos atributos direta e indiretamente relacionados com
o processo produtivo.
Mas participar dessas cadeias no um valor absoluto, suficiente. mais importante
participar dos processos produtivos com atividades de mais alto contedo tecnolgico que
simplesmente depender de vantagens comparativas estticas, como a eficincia no processamento imediato de produtos primrios.
Da mesma forma, economias com vantagens comparativas medidas por indicadores tradicionais, em alguns setores especficos como a fabricao de produtos eletrnicos podem
facilmente participar de processos fatiados, sem que isto implique necessariamente ganhos
em termos de desenvolvimento econmico, se tratar-se apenas de linhas de montagem.
5. Igualmente sugerida por Koopman et al. (2010).
402
O objetivo para uma economia em desenvolvimento deve ser escalar a cadeia de valor,
aumentando o valor adicionado internamente, e evoluindo sua participao de atividades de
baixo contedo tecnolgico para outras, de maior contedo tecnolgico. A lgica das cadeias
de valor recomenda ainda que um dos elementos importantes para uma economia sediar a
empresa que possui o papel de integradora da cadeia, a qual normalmente detm o controle
das atividades que mais agregam valor ao bem ou servio final por exemplo, a concepo do
produto, o design, a comercializao e a marca.
No caso de algumas regies, como a Amrica Latina e a frica, sua participao nas
CGVs reconhecidamente mais baixa que em outros casos, como no Leste Asitico, Europa
Ocidental e Amrica do Norte. A geografia importante: a maior parte das cadeias de valor
so, de fato, regionais, e no globais. Portanto, estar localizado prximo a pases que sediam
empresas transnacionais (ETNs) que concentram grande parte do progresso tcnico mundial
faz diferena. A ausncia de normas e regulamentaes comuns entre os pases da Amrica
Latina, assim como entre os africanos, um entrave sua vinculao s CGVs. Da mesma
forma, a multiplicidade de acordos existentes nestas regies, com baixo grau de convergncia,
um elemento que dificulta uma eventual complementaridade produtiva.
Isso traz considerao a importncia de avaliar mais detidamente as implicaes que
a organizao da produo em cadeias de valor fragmentadas geograficamente tem para o
desenho de polticas econmicas.
3 IMPLICAES DE POLTICA
O processo de industrializao na Amrica Latina ocorre desde o incio do sculo XX, mas foi
intensificado na segunda metade daquele sculo e esteve intensamente associado a algumas
caractersticas: um papel primordial do Estado, como indutor e, em muitos casos, como produtor; urbanizao acelerada; e orientao produtiva baseada na estrutura da demanda interna,
frequentemente isolada do acesso a bens e servios importados.
A construo da base industrial guardou frequentemente relao intensa com a identificao prvia de setores selecionados. No mais das vezes, aqueles com contribuio negativa
para a balana comercial.
A substituio de importaes mostrou, com o tempo, que no poderia ser um atributo
universal, com a questo das escalas de produo exigindo um mercado interno de dimenses
considerveis para viabilizar o processo produtivo de forma rentvel.
Se esse modelo gerou crticas em diversos pases j desde meados da dcada de 1960, com
base na baixa gerao de postos de trabalho, e na renovada dependncia de importaes de
insumos e componentes, boa parte de suas caractersticas essenciais permaneceu em vigor, ao
menos em algumas das economias.
Isso ocorreu, no entanto, em paralelo a outras medidas parcialmente compensatrias dos
efeitos daninhos dessas polticas, como a promoo de exportaes e, desde meados da dcada
de 1980, uma renovada nfase nos acordos de preferncias comerciais em nvel regional.
403
Assim, as polticas de estmulo a setores selecionados e a permanncia de barreiras s

importaes de bens e servios, embora a nveis menos pronunciados que antes, passaram a
conviver com estmulos em alguns casos expressivos ao aumento e diversificao dos
produtos exportados.
Desde a segunda metade dos anos 1990, com a abertura da economia concorrncia
externa, tem havido uma crescente preocupao por parte de alguns segmentos da sociedade
com relao desarticulao das cadeias produtivas em territrio nacional e maior penetrao
de insumos importados. Na ltima dcada, no foram poucas as polticas adotadas visando
adensar as cadeias produtivas.
Seja no caso da nfase no mercado interno, seja com relao s exportaes, o desenho
bsico do modelo de crescimento tem sido sobredeterminado pela estrutura de demanda.
A existncia de cadeias de valor inverte essa lgica. Se um dos objetivos da poltica industrial for participar de CGVs, sobretudo em seus segmentos mais nobres, a nfase tem de
ser do lado das condies de oferta.
Isso significa que devem ganhar prioridade as polticas de tipo horizontal, como qualificao
da mo de obra, melhoras nas condies de infraestrutura, investimento em pesquisa e desenvolvimento de produtos, melhora nas condies de atrao de investimento direto externo etc.
As polticas de cunho seletivo, vertical, que caracterizaram a agenda de polticas setoriais
at aqui, no tm muito espao nesse novo ambiente produtivo, que requer a capacitao das
economias para atingir a condio de ofertantes globais. De preferncia, em setores com
alto grau de encadeamento.
Alm disso, participar de cadeias de valor implica, quase que por definio, poder ter
acesso a insumos, partes, peas e componentes a preos internacionais, com o que a poltica
comercial externa passa a ser um elemento determinante adicional, e em sentido inverso ao
que era desejado em um ambiente de nfase ao atendimento da demanda do mercado interno.
Acordos de preferncias comerciais e acordos de proteo de investimento direto tambm ganham relevncia. Os primeiros, porque o processo produtivo fatiado implica mltiplos cruzamentos de fronteiras para a fabricao de um produto ou a oferta de um servio.
Os segundos, porque a deciso de implementar uma unidade produtiva em outro pas demanda, alm dos sinais de mercado, a relativa garantia de estabilidade na operao da planta
produtiva construda ali. Os investimentos no exterior passam a ser no mais apenas em busca
de novos recursos primrios, mas predominantemente no caso do setor industrial de busca
de maior eficincia produtiva.
As implicaes vo muito alm das relaes bilaterais ou plurilaterais envolvidas em
cada acordo. A nova lgica produtiva que privilegia valor adicionado tem afetado inclusive
as relaes em nvel multilateral. Instituies com grande contribuio de longa data, como
a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), por exemplo, se veem se no ameaadas, ao
menos desafiadas a lidar com este novo contexto. O peso relativo das tarifas e barreiras no
404
tarifrias, que sempre orientou os processos negociadores, passa a ser superado por outros
elementos. Por exemplo, a barganha entre mudanas nas polticas internas (como legislao
trabalhista, normas para compras governamentais e outras) e a deciso de investir em pases
que se mostrem mais receptivos s presses para alterar estas polticas.
O chamado concurso de beleza dos pases para atrair novos investimentos diretos externos torna-se ainda mais competitivo, e fora a adoo de uma agenda negociadora que no
estava nos planos da maior parte das economias em desenvolvimento.
A lgica da produo pr-cadeias de valor est associada ao foco na atividade manufatureira
final. A lgica subjacente em um ambiente de cadeias de valor privilegia o entorno de atividades
que viabilizam a produo neste novo formato. Os servios que participam da agregao de
valor passam a ganhar uma relevncia que no tinham antes. A qualidade dos servios disponveis um elemento central, o que est diretamente relacionado com a qualificao da mo
de obra ofertante destes servios, assim como com a qualidade da infraestrutura.
Por conta das CGVs, o comrcio internacional cada vez mais intrassetorial e intrafirma:
estima-se que um tero das transaes internacionais sejam intrafirma (Lanz e Miroudot, 2011)
Um lado cruel desse novo contexto que, apesar de a maior parte dos pases pretender
participar dos segmentos mais nobres das cadeias de valor, a entrada nestas cadeias no algo
aberto a voluntarismos. No h possibilidade de uma economia se candidatar a participar de
uma cadeia de valor. Esta participao depender da deciso dos principais agentes produtores/
comercializadores dos bens e servios em questo.
A implicao dessa realidade para o desenho de polticas econmicas que o pas candidato a participar dessas cadeias dever no apenas procurar melhorar no prazo mais curto
de tempo possvel as condies de qualificao dos seus trabalhadores e as condies de infraestrutura de transporte, energia, comunicaes e outras, como tambm adaptar seu leque de
polticas internas, de modo a tornar-se atraente s grandes empresas, que determinam o ritmo
e o formato destas cadeias.
4 A PARTICIPAO DO BRASIL NAS CGVS
O Brasil tem tido at aqui participao limitada nas CGVs. Basicamente, fornece
matrias-primas que so empregadas no processo produtivo de alguns setores, o que
caracteriza uma participao com baixa relevncia.
Parte das explicaes para tanto est relacionada com a composio do parque industrial
brasileiro, razoavelmente diversificado e com baixa participao de componentes importados,
refletindo grosso modo a estrutura bsica desde seus primrdios, sempre voltada predominantemente para o mercado interno.
Uma cadeia de valor transcende o ambiente exclusivamente manufatureiro. Ela compreende
o conjunto de atividades e processos requeridos para transformar itens isolados, fabricados em
diversas partes do mundo, em produtos para consumo final. Sua medio passa necessariamente
405
pelas informaes disponveis nas matrizes de insumo-produto, que indicam as relaes setoriais,
assim como permitem isolar o componente de valor adicionado em cada pas.
A tabela 1 indica a porcentagem de valor adicionado externo no valor total exportado para
diversos pases. No surpresa verificar que as porcentagens mais elevadas (acima dos 30%)
encontram-se nos pases asiticos, dada a intensidade dos processos de complementaridade
produtiva encontrados nesta regio, sobretudo entre os pases do Leste Asitico.
Chama a ateno, igualmente, que os pases europeus de um modo geral, assim como
o Mxico e o Vietn, apresentaram tendncia de aumento expressivo dessas porcentagens no
perodo considerado.
As duas economias que se destacam em sentido inverso so a russa, com porcentagens
baixas e decrescentes, e a brasileira, com porcentagens baixas e praticamente constantes no
tempo. No caso destes dois pases ainda notvel a diferena entre os lados direito e esquerdo
da tabela 1: sua contribuio enquanto fornecedores de insumos para as exportaes de terceiros supera em muito a porcentagem importada, embutida em suas prprias exportaes. Isto
reflete um padro pouco nobre de participao nas CGVs, essencialmente limitado s etapas
mais baixas do processo de transformao e ao grande peso das exportaes de commodities.
TABELA 1
Participao em cadeias globais de valor pases selecionados

(Em %)
Exportaes usadas como insumos para as exportaes de
terceiros pases/exportaes totais
Valor adicionado externo/exportaes totais
Pas
1995
2000
2005
2009
1995
2000
2005
Austrlia
12
14
13
13
frica do Sul
12
16
17
16
Alemanha
19
24
26
Brasil
10
11
Canad
24
31
China
12
Coreia do Sul
22
26
31
31
32
32
16
17
27
23
24
25
23
13
22
23
27
27
26
20
10
10
13
15
19
36
33
14
14
12
13
24
33
38
41
14
19
26
24
12
11
25
31
32
29
Filipinas
31
46
46
38
17
17
29
28
Frana
18
24
25
25
22
23
24
21
Hungria
27
46
49
40
15
17
20
17
ndia
10
13
20
22
14
19
23
20
Indonsia
15
19
18
14
19
24
31
29
Itlia
22
25
27
20
17
20
22
22
Estados Unidos
Japo
2009
10
14
15
22
26
30
33
Malsia
40
43
42
38
15
20
27
28
Mxico
27
32
31
30
10
10
11
(Continua)
406
(Continuao)
Exportaes usadas como insumos para as exportaes de

terceiros pases/exportaes totais
Valor adicionado externo/exportaes totais
Pas
1995
2000
2005
2009
1995
2000
2005
Polnia
15
23
31
28
17
24
25
2009
20
Rssia
11
13
33
39
49
45
Tailndia
30
35
38
35
12
14
17
18
Taiwan
36
35
42
42
14
13
27
29
Vietn
24
30
35
37
13
18
18
15
Fonte: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Trade in Value
Added (TiVA). Disponvel em: <http://stats.oecd.org/>.
Elaborao do autor.
Nesses quatorze anos de significativa mudana nos processos produtivos como ilustrado na tabela 1 , o componente importado dos produtos exportados na economia brasileira
basicamente no se alterou. De modo semelhante, se considerada a contribuio do Brasil em
termos de participao no valor gerado em CGVs, a porcentagem foi de 1%, comparada com
14,4% para o conjunto dos BRICS e 10,5% para o conjunto dos pases do Leste Asitico.
As tabelas A.1 a A.5 no anexo apresentam dados sobre a participao de alguns pases
em desenvolvimento em cinco CGVs: equipamento de transporte; equipamento eltrico e
tico; mquinas e equipamentos; txtil, vesturio, couros e calados; e produtos qumicos e de
minerais no metlicos. Nota-se que, em todos os casos, a utilizao de insumos importados
nas exportaes realizadas pelo Brasil muito pequena, comparvel apenas da Rssia, e bastante inferior ao observado em pases da sia. De forma semelhante, o emprego de insumos
produzidos no Brasil pelas exportaes de outros pases tambm muito reduzida as nicas
excees so a Argentina e, em escala menor, o Chile. Em comparao, podem-se notar nveis
bem mais elevados de conexo da China, da Coreia do Sul, de Taiwan, da Indonsia e da
Malsia, com seus vizinhos do Leste e do Sudeste da sia.
Uma participao mais efetiva nas cadeias de valor demanda competitividade produtiva, no apenas no processo de transformao manufatureira, mas no conjunto de atividades
correlatas, como j dito.
A competitividade na transformao industrial, por sua vez, requer o acesso por parte dos
produtores a insumos, equipamentos, partes, peas e componentes e matrias-primas a custos
baixos, como forma de preservar a lucratividade da atividade produtiva.
Barreiras s importaes desses elementos so, assim, um obstculo claro a um maior
envolvimento com essas cadeias produtivas. Uma comparao com outros pases emergentes
indica at que ponto a poltica comercial recente do pas evoluiu em direo convergente com
a participao nas cadeias globais.
possvel classificar os diversos produtos transacionados segundo sua utilizao, isto , se
so consumidos no processo produtivo (bens de produo) ou se so destinados ao consumo
final. O primeiro conjunto compreende as mquinas, os equipamentos, as matrias-primas e
407
os insumos, enfim, itens que participam do processo de produo, e que no so demandados

como tal por consumidores finais.
Na tabela 2 as alquotas mdias de imposto de importao so estimadas calculando-se a
tarifa ponderada pelo valor importado de cada produto.
TABELA 2
Tarifa de importao mdia, por tipo de produto pases selecionados

(Em %)
2005
2009
2010
2011
2012
Brasil
10,16
10,42
10,84
10,76
10,85
China
5,15
5,73
5,71
5,65
ndia
12,67
7,64
Rssia
8,02
5,79
5,74
5,77
5,64
frica do Sul
4,17
4,51
4,25
4,10
3,90
Indonsia
5,57
5,20
6,28
6,50
5,26
5,32
Malsia
3,86
5,03
Mxico
9,51
5,88
2,84
Filipinas
1,76
2,82
2,95
Tailndia
5,77
5,15
Brasil
9,13
10,94
10,53
10,71
11,85
China
7,39
6,43
6,91
6,60
ndia
20,06
14,27
Rssia
7,56
6,59
6,27
6,22
6,35
frica do Sul
6,63
8,77
8,98
7,93
8,00
Indonsia
5,37
5,63
5,50
5,20
Bens de produo
Coreia do Sul
Outros produtos
Coreia do Sul
9,30
8,48
Malsia
4,14
3,88
Mxico
19,09
18,23
17,10
Filipinas
11,54
14,09
16,01
Tailndia
7,95
6,92
Fonte: World Integrated Trade Solution (WITS)/Banco Mundial. Disponvel em: <http://wits.worldbank.org/>.
Elaborao do autor.
A pouca disponibilidade de informaes uma limitao. No caso dos outros produtos,

por exemplo, possvel ver que nos anos iniciais, 2005, 2009 e 2010, a ndia, o Mxico e as
Filipinas adotavam tarifas mdias mais elevadas que os demais pases. O Brasil vinha em seguida, enquanto os demais adotavam tarifas bem mais baixas. Os dados disponveis permitem
inferir apenas que as tarifas brasileiras experimentaram uma trajetria ascendente no perodo,
em nvel superior s tarifas dos pases dos quais se tem informao.
408
Com relao aos bens de produo, embora haja a mesma limitao de dados, o cenrio
parece mais claro. Em 2005 tanto a ndia como o Mxico adotavam tarifas mdias mais altas
que os demais pases. Mas j a partir de 2009, passaram a se alinhar em nveis prximos aos
dos outros pases. Enquanto isto, as tarifas brasileiras no apenas permaneceram em um nvel
duas vezes superior s tarifas dos demais pases, como foram marginalmente elevadas ao longo
do tempo.
Esse ltimo resultado sugestivo de que a poltica comercial adotada pelo Brasil pode
ter afetado negativamente a competitividade, porque penalizou de forma diferenciada e crescente o setor produtivo, ao encarecer o acesso aos itens empregados no processo de produo,
elevando os custos.
A competio com bens produzidos sob a lgica das CGVs , certamente, uma das causas
da reduo das exportaes brasileiras de manufaturados e da reprimarizao da pauta exportadora do pas, embora tal efeito seja difcil de ser quantificado.6
5 RECOMENDAES DE POLTICA
Economias dotadas de recursos naturais, com sistemas minimamente operacionais de escoamento dos produtos in natura e com plantas produtivas que permitam transformao bsica
destes produtos, so candidatas a participar das etapas iniciais de inmeras CGVs. No entanto,
quando a estrutura produtiva do pas compreende, adicionalmente, a fabricao de produtos
mais elaborados, e se a sociedade atribui valor existncia e ao desempenho destes segmentos,
as duas atividades podem vir a ter difcil convivncia.
A concentrao dos ganhos no setor intensivo em recursos naturais pode afetar negativamente o desempenho do setor manufatureiro, de pelo menos duas maneiras: i) desviando a
nfase na poltica de incentivos; e ii) por meio do mercado de fatores e de suas exportaes
como resultado do seu desempenho, reduzir alm do desejvel a relao cmbio-salrio, comprometendo a competitividade do outro setor.
No atual ambiente internacional, as indicaes so eloquentes no sentido de que os
exportadores mais exitosos de produtos industrializados tm sido aqueles que se ajustaram
nova realidade das cadeias de valor.
No entanto, adotar polticas visando ingressar de forma mais ampla em CGVs pode trazer
benefcios, mas no est isento de riscos.
Como essas polticas implicam, em algum grau, reduo das barreiras s importaes, em
um primeiro momento aps o ingresso de um pas em uma CGV, quase certo que haver
elevao no uso de insumos importados. Afinal de contas, a prpria lgica das CGVs implica
a fragmentao geogrfica das etapas de produo visando minimizao de custos.
6. Em 2008, os manufaturados responderam por 46,8% das exportaes brasileiras, enquanto os produtos bsicos, por 36,9%. Cinco anos depois
o quadro se inverteu: a participao dos bsicos saltou para 46,7% e a dos manufaturados caiu para 38,4%. Uma parte disto explicada pela
evoluo dos preos: alta de 27,8% no caso dos produtos bsicos e de 12% no dos manufaturados. Contudo, o principal determinante foi o quantum
exportado, que diminuiu 10,3% no caso dos manufaturados e aumentou 21,1% no dos produtos bsicos.
409
O pas ser bem-sucedido em sua estratgia se, passado esse primeiro estgio, conseguir
elevar o valor absoluto adicionado domesticamente, tanto por meio da expanso da produo, como por meio do aumento do contedo nacional, possibilitado pela ascenso de suas
firmas no interior na CGV. Portanto, uma estratgia voltada ao ingresso do pas em CGVs
deve, em paralelo abertura do mercado s importaes, promover polticas de incentivo s
exportaes, alm de buscar reduzir os custos de transporte, por meio de polticas de incentivo ao investimento pblico e privado em infraestrutura. A alternativa a uma estratgia de
ingresso em CGVs uma poltica de desenvolvimento focada na verticalizao industrial, na
qual todas ou a maior parte das etapas das cadeias produtivas so realizadas domesticamente.
Isto, contudo, deve ser buscado sem desconsiderar a eficincia econmica, e no por meio de
polticas industriais autrquicas.
A poltica industrial com foco em CGVs deve mirar etapas ou tarefas realizadas ao
longo de uma cadeia de valor. Uma dificuldade adicional desta nova lgica que, embora
as grandes ETNs continuem a ser protagonistas, no se trata mais de oferecer um mercado
domstico cativo para a atrao do investimento destas empresas. A organizao da produo
em CGVs implica oferecer condies de realizao de etapas da produo em condies internacionalmente competitivas, assim como acesso a insumos oriundos de outros pases quando
estes insumos no puderem ser produzidos ou adquiridos internamente a custo compatvel
com o do mercado internacional.
A opo por aderir lgica de cadeias de valor implica, de forma at certo ponto inevitvel,
custos sociais de ajuste, ao menos durante um processo de transio, uma vez que envolver
no caso de um modelo com produo diversificada o encerramento de atividades por parte
de diversos produtores. Longe de se advogar um processo de abertura a qualquer custo, o que
se postulou aqui a necessidade de reorientao organizada da poltica comercial externa, entre
outras, de modo a minimizar os custos sociais nestas etapas de transio. Mas sem prejuzo de
uma sinalizao clara no sentido de ajustar a lgica de orientao das atividades produtivas.
A maior preocupao em relao adoo de polticas de incentivo ao ingresso em CGVs
o risco de aumento das importaes de bens intermedirios sem um proporcional aumento
de exportaes de bens finais ou bens intermedirios utilizados nas etapas posteriores da CGV.
H especialmente o receio de que a reduo das barreiras ao comrcio leve desindustrializao
em setores mais intensivos em tecnologia e que agregam mais valor por unidade de trabalho.
Uma abertura importao de insumos impactar tambm o contedo importado dos bens
vendidos no mercado domstico, com efeitos negativos sobre a balana comercial.
Uma alternativa seria tentar isolar este efeito por meio do incentivo instalao de zonas
de processamento de exportaes (ZPEs). Contudo, a experincia asitica mostra que no
basta reduzir impostos para fazer uma ZPE apresentar bom desempenho. Alm do tempo
requerido para sua implantao, a localizao, a infraestrutura, a disponibilidade de mo de
obra adequada, a qualidade da administrao e a desburocratizao so elementos-chave para
o sucesso (Yuan e Eden, 1992; Amirahmadi e Wu, 1995).
410
Alm das recomendaes inevitveis, tais como investimentos pblicos em infraestrutura

e (ainda mais) em capital humano, uma estratgia visando aumentar a participao nas CGVs
demanda a adoo de algumas polticas especficas, como:
desenvolver capacidades produtivas nas empresas operando no pas, que podero se
inserir nessas cadeias como fornecedoras de partes, peas e componentes;
apoiar as firmas nacionais no cumprimento dos requisitos e padres exigidos pelos
principais mercados consumidores;
incentivar a formao de clusters de empresas, dado o efeito que as economias de
aglomerao exerce sobre a capacidade de atrao de firmas integradoras;
redesenhar a estrutura tarifria, principalmente as tarifas de importao incidentes
sobre bens de produo, que podem afetar negativamente a competitividade das
firmas exportadoras;
reduzir os custos para transaes alm-fronteiras, por meio da adoo de medidas
de facilitao de comrcio e da realizao de acordos comerciais com outros pases; e
desenvolver os mecanismos da inteligncia comercial externa, como forma de
identificar e poder combater prticas ilcitas nas etapas de importao e exportao.
REFERNCIAS
AMIRAHMADI, H.; WU, W. Export processing zones in Asia. Asian Survey, v. 35, n. 9, 1995.
BACKER, K.; MIROUDOT, S. Mapping global value chains. Paris: OECD, 2013. (OECD
Trade Policy Papers, n. 159).
BALDWIN, R.; VENABLES, A. Spiders and snakes: offshoring and agglomeration in the
global economy. Cambridge: NBER, 2010. (Working Paper, n. 16.611).
KOOPMAN, R. et al. Give credit where credit is due: tracing value added in global productions
chains. Cambridge: NBER, 2010. (Working Paper, n. 16.426).
LANZ, R.; MIROUDOT, S. Intra-firm trade: patterns, determinants and policy implications.
Paris: OECD, 2011. (OECD Trade Policy Papers, n. 114).
YUAN, J.; EDEN, L. Export processing zones in Asia: a comparative study. Asian Survey,
v. 32, n. 11, 1992.
411
ANEXO A
TABELA A.1
Parcela do valor exportado por pases selecionados agregada em pases em desenvolvimento selecionados
equipamento de transporte (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
frica do Sul
0,59
2,51
Alemanha
0,27
Argentina
10,33
Austrlia
Brasil
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
0,62
0,54
0,36
0,61
0,64
0,30
0,24
1,30
0,38
0,22
0,12
1,01
0,39
0,16
0,08
1,62
0,55
0,18
0,42
0,29
0,21
0,58
0,13
0,14
1,79
0,72
0,33
1,01
0,24
0,28
0,21
0,42
85,95
0,79
0,36
0,15
0,27
0,25
0,19
0,27
0,13
Canad
0,23
1,56
0,76
0,33
0,12
0,30
0,19
1,40
0,08
Chile
1,55
2,31
1,45
0,32
0,15
0,27
0,26
0,50
0,23
China
0,56
66,52
2,64
0,85
0,41
0,77
0,59
0,18
0,32
Coreia do Sul
0,48
4,40
63,51
0,47
0,22
1,12
0,41
0,17
0,68
Espanha
0,22
1,01
0,37
0,20
0,09
0,78
0,26
0,21
0,12
Estados Unidos
0,20
1,83
0,79
0,51
0,17
0,31
0,26
1,22
0,10
Frana
0,18
1,76
0,44
0,36
0,15
0,76
0,34
0,18
0,09
ndia
0,24
1,38
0,66
0,22
0,26
0,55
76,36
0,15
0,27
Indonsia
0,20
1,71
0,55
0,38
1,16
0,26
0,28
0,07
82,88
Itlia
0,22
1,00
0,26
0,19
0,09
0,94
0,32
0,09
0,08
Japo
0,17
1,82
0,73
0,44
0,37
0,36
0,13
0,10
0,52
Malsia
0,40
3,22
1,97
1,13
2,40
0,68
1,23
0,33
1,81
Mxico
0,33
2,68
1,35
0,58
0,23
0,29
0,18
66,55
0,12
Reino Unido
0,22
1,27
0,41
0,24
0,13
0,90
0,35
0,16
0,10
Rssia
0,11
0,89
1,74
0,20
0,11
79,32
0,14
0,10
0,05
Tailndia
0,29
3,00
1,46
0,89
55,14
1,03
0,65
0,43
1,48
Taiwan
0,38
4,29
1,09
64,72
0,33
0,86
0,39
0,10
0,80
Turquia
0,23
1,51
0,77
0,25
0,12
2,90
0,29
0,08
0,12
Vietn
0,42
8,84
2,27
2,47
4,94
2,54
0,63
0,24
0,86
Fonte: TiVA.
412
Coreia do Sul
TABELA A.2
equipamento eltrico e tico (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
frica do Sul
0,20
2,72
0,78
0,62
0,38
0,52
0,47
0,17
0,24
Alemanha
0,18
1,72
0,53
0,37
0,16
0,70
0,39
0,16
0,09
Argentina
3,46
2,87
0,75
0,42
0,29
0,29
0,17
0,37
0,09
Austrlia
0,12
2,02
0,73
0,41
1,01
0,24
0,34
0,12
0,44
Brasil
84,79
1,81
0,95
0,52
0,20
0,25
0,20
0,31
0,17
Canad
0,21
2,13
1,01
0,52
0,22
0,31
0,22
1,03
0,10
Chile
0,28
0,38
0,22
0,04
0,03
0,07
0,05
0,09
0,05
China
0,50
57,42
5,39
4,74
1,08
0,86
0,56
0,20
0,48
Coreia do Sul
0,35
8,81
53,43
3,05
0,64
0,82
0,53
0,13
0,61
Espanha
0,22
1,35
0,44
0,35
0,12
0,82
0,30
0,25
0,14
Estados Unidos
0,13
1,71
0,67
0,51
0,18
0,23
0,20
1,02
0,10
Frana
0,17
1,75
0,45
0,34
0,17
0,75
0,31
0,16
0,11
ndia
0,24
1,28
0,61
0,24
0,22
0,54
77,85
0,13
0,28
Indonsia
0,27
2,70
1,16
0,70
0,63
0,38
0,59
0,13
72,49
Itlia
0,19
1,01
0,29
0,19
0,08
1,01
0,29
0,09
0,08
Japo
0,16
2,89
1,06
1,13
0,39
0,34
0,17
0,14
0,60
Malsia
0,23
6,08
3,18
2,64
1,40
0,44
0,70
0,27
0,96
Mxico
0,35
7,81
4,35
1,94
0,71
0,43
0,31
43,32
0,31
Reino Unido
0,14
1,52
0,50
0,43
0,16
0,62
0,33
0,22
0,11
Rssia
0,08
0,80
0,54
0,21
0,10
87,88
0,12
0,07
0,04
Tailndia
0,22
7,55
3,30
3,38
45,12
1,01
0,43
0,68
0,69
Taiwan
0,35
8,85
4,41
54,85
0,79
0,77
0,61
0,11
0,69
Turquia
0,21
2,67
0,81
0,65
0,21
2,44
0,37
0,18
0,24
Vietn
0,31
10,59
4,72
3,92
1,90
1,41
0,86
0,26
1,41
Fonte: TiVA.
413
TABELA A.3
mquinas e equipamentos (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Alemanha
0,20
1,18
0,34
Argentina
3,45
1,15
0,35
Austrlia
0,15
2,58
frica do Sul
Brasil
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
0,20
0,11
0,81
0,35
0,12
0,07
0,13
0,14
0,22
0,12
0,34
0,05
0,93
0,52
1,29
0,31
0,44
0,15
0,57
89,25
0,74
0,32
0,15
0,11
0,26
0,16
0,21
0,09
Canad
0,22
1,76
0,78
0,41
0,17
0,33
0,20
0,85
0,09
Chile
2,04
3,14
1,46
0,35
0,16
0,42
0,47
0,52
0,44
China
0,69
63,21
2,94
1,42
0,50
1,09
0,63
0,16
0,42
Coreia do Sul
0,41
3,25
68,24
0,42
0,18
1,00
0,38
0,13
0,70
Espanha
0,19
0,89
0,27
0,16
0,06
0,78
0,21
0,19
0,11
Estados Unidos
0,24
1,75
0,58
0,36
0,14
0,43
0,25
1,03
0,09
Frana
0,15
1,18
0,27
0,19
0,10
0,68
0,24
0,10
0,07
ndia
0,23
1,10
0,54
0,18
0,20
0,55
77,06
0,13
0,26
Indonsia
0,31
4,33
1,47
0,72
0,95
0,45
0,56
0,17
61,29
Itlia
0,17
0,86
0,24
0,12
0,07
0,95
0,25
0,07
0,06
Japo
0,16
1,50
0,61
0,34
0,27
0,35
0,11
0,06
0,44
Malsia
0,21
6,08
3,03
2,57
1,46
0,38
0,60
0,28
0,67
Mxico
0,24
2,73
1,38
0,62
0,21
0,32
0,16
68,87
0,12
Reino Unido
0,18
1,15
0,34
0,20
0,10
1,02
0,30
0,12
0,08
Rssia
0,08
0,60
0,57
0,15
0,09
88,21
0,09
0,06
0,03
Tailndia
0,32
3,63
1,75
1,02
55,96
1,22
0,62
0,42
0,90
Taiwan
0,52
3,61
1,25
60,48
0,27
1,25
0,46
0,12
0,89
Turquia
0,22
1,56
0,58
0,28
0,10
3,23
0,26
0,08
0,12
Vietn
0,45
8,13
3,71
2,25
2,15
2,86
0,82
0,23
1,03
Fonte: TiVA.
414
Coreia do Sul
TABELA A.4
txtil, vesturio, couros e calados (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
frica do Sul
0,26
2,39
0,39
0,26
0,18
0,41
0,65
0,07
0,31
Alemanha
0,31
1,77
0,26
0,13
0,15
0,79
0,61
0,08
0,14
Argentina
2,86
1,58
0,26
0,10
0,09
0,18
0,26
0,18
0,21
Austrlia
0,17
2,66
0,58
0,22
0,39
0,15
0,37
0,06
0,28
Brasil
92,05
1,15
0,25
0,16
0,16
0,18
0,38
0,10
0,35
Canad
0,31
2,75
0,69
0,30
0,16
0,21
0,67
0,55
0,15
Chile
1,54
8,58
1,12
0,52
0,24
0,32
0,62
0,36
0,67
China
0,95
79,29
1,41
0,94
0,42
0,57
0,59
0,10
0,46
Coreia do Sul
0,60
5,64
68,13
0,36
0,35
0,73
1,08
0,10
1,22
Espanha
0,24
1,03
0,24
0,12
0,10
0,57
0,46
0,14
0,16
Estados Unidos
0,37
2,22
0,74
0,32
0,25
0,35
0,64
1,07
0,25
Frana
0,29
2,14
0,44
0,15
0,19
0,69
0,97
0,07
0,15
ndia
0,21
1,52
0,51
0,23
0,24
0,49
82,07
0,14
0,31
Indonsia
0,32
4,63
2,92
1,26
0,68
0,32
0,65
0,06
75,65
Itlia
0,31
1,00
0,17
0,09
0,08
0,69
0,40
0,05
0,10
Japo
0,17
3,62
0,55
0,32
0,37
0,24
0,23
0,07
0,48
Malsia
0,72
4,48
1,22
1,65
2,68
0,51
1,45
0,19
1,83
Mxico
0,26
1,64
0,49
0,24
0,16
0,19
0,17
77,11
0,10
Reino Unido
0,17
1,22
0,27
0,10
0,13
0,45
0,78
0,06
0,12
Rssia
0,15
2,07
0,67
0,18
0,12
83,85
0,31
0,06
0,08
Tailndia
0,84
3,24
0,79
0,77
74,37
0,63
0,64
0,23
0,74
Taiwan
0,53
3,60
1,13
66,93
0,52
0,67
0,75
0,12
1,10
Turquia
0,19
1,39
0,48
0,18
0,24
2,15
0,58
0,05
0,35
Vietn
0,91
13,49
7,32
5,29
2,06
1,51
1,46
0,14
1,15
Fonte: TiVA.
415
TABELA A.5
produtos qumicos e de minerais no metlicos (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
frica do Sul
0,13
0,60
0,19
0,10
0,09
0,71
0,32
0,06
0,19
Alemanha
0,56
0,91
0,23
0,11
0,09
3,21
0,46
0,13
0,12
Argentina
3,28
1,21
0,26
0,10
0,09
0,42
0,29
0,46
0,08
Austrlia
0,16
1,17
0,48
0,17
0,44
0,38
0,25
0,07
1,01
Brasil
85,19
0,53
0,20
0,10
0,11
0,44
0,26
0,20
0,12
Canad
0,43
0,74
0,25
0,10
0,07
0,70
0,24
0,42
0,07
Chile
3,62
1,55
0,82
0,14
0,13
0,47
0,27
1,01
0,71
China
1,50
59,06
2,10
1,21
0,73
1,87
1,05
0,21
0,92
Coreia do Sul
0,74
2,38
39,19
0,27
0,26
2,57
1,07
0,23
2,90
Espanha
0,37
0,63
0,22
0,12
0,06
2,72
0,25
0,82
0,49
Estados Unidos
0,44
0,81
0,28
0,14
0,11
0,83
0,25
1,37
0,10
Frana
0,27
0,78
0,19
0,09
0,08
3,09
0,31
0,08
0,08
ndia
0,36
0,89
0,48
0,17
0,20
0,83
72,67
0,17
0,67
Indonsia
0,17
0,88
0,41
0,17
0,31
0,22
0,30
0,03
85,11
Itlia
0,31
0,64
0,21
0,10
0,08
3,70
0,33
0,08
0,21
Japo
0,29
1,20
0,39
0,23
0,23
0,68
0,22
0,09
0,91
Malsia
0,50
2,29
1,10
0,81
1,11
0,60
1,08
0,11
1,28
Mxico
0,14
0,78
0,35
0,13
0,06
0,29
0,12
81,77
0,06
Reino Unido
0,37
0,51
0,16
0,07
0,06
1,64
0,26
0,07
0,09
Rssia
0,06
0,27
0,24
0,08
0,05
93,21
0,06
0,04
0,02
Tailndia
0,36
1,35
0,62
0,37
67,00
1,01
0,45
0,17
1,10
Taiwan
0,59
2,71
1,06
45,83
0,31
1,76
0,88
0,14
3,00
Turquia
0,46
1,17
0,46
0,30
0,16
7,48
0,38
0,08
0,17
Vietn
0,53
7,00
2,64
2,31
3,31
2,54
1,39
0,16
1,71
Fonte: TiVA.
416
CAPTULO 20
AS FUNES DAS FORAS ARMADAS E OS RUMOS DO PODER MILITAR

NO BRASIL
Rodrigo Fracalossi de Moraes1
Edison Benedito da Silva Filho2
1 INTRODUO
A grande maioria dos pases dedica quantidade considervel de recursos humanos e financeiros
para a manuteno de suas Foras Armadas, ainda que no vislumbrem a possibilidade de
envolvimento em conflitos militares externos. Na ausncia de conflitos armados, o aparato
militar realiza atividades de treinamento, manuteno e modernizao, preparando-se de
forma permanente para o seu eventual emprego. Ademais, em tempos de paz, comum que
as Foras Armadas auxiliem o Estado no desempenho de algumas de suas funes sociais, em
eventos de calamidade ou quando da impossibilidade de acesso da populao aos instrumentos
convencionais de polticas pblicas.
No entanto, em razo de longos perodos sem conflitos militares e do carter eventual ou
provisrio das atividades secundrias executadas pelas Foras Armadas, permanece o debate
acerca da convenincia de se manter ou elevar o nvel de gastos militares em tempos de paz.
E, pari passu a esta discusso geral sobre quantidades se situa um debate mais especfico e qualitativo, concernente forma como estes gastos devem ser priorizados. No apenas em termos
de sua distribuio entre as foras ou nas rubricas de pessoal, custeio e investimentos, mas
tambm com respeito a quais funes devem ser desempenhadas pelas instituies militares,
para alm de suas atividades elementares.
Estes debates se acham presentes hoje nas principais economias mundiais e remetem a questes
ainda mais essenciais sobre o papel a ser desempenhado pelos militares na sociedade. Afinal, para
que servem as Foras Armadas? Por que governos devem alocar, mesmo em tempos de paz, parte
significativa da renda nacional para a manuteno de um poder militar? No Brasil, em particular,
com carncias de todo tipo, faz sentido alocar recursos pblicos para a remunerao de militares e
a aquisio de equipamentos que, possivelmente, jamais sero empregados em conflitos armados?
Ademais, adequado empregar as Foras Armadas para outras funes que no as relacionadas
defesa externa? E, um aparato militar vasto e sofisticado, que demanda uma quantidade crescente
de recursos para sua manuteno, pode representar uma ameaa democracia na medida em que
eleva a influncia poltica de seus membros e dos agentes privados beneficiados por estes gastos?
No caso do Brasil, as respostas a essas e outras questes envolvendo o escopo e o alcance da

atuao das Foras Armadas s podem ser providas pelas mais elevadas instituies democrticas
do pas. E, a exemplo das demais decises de natureza eminentemente normativa ainda que
envolvam um alto grau de complexidade tcnica , estas respostas sero necessariamente provisrias e imprecisas, suscetveis a erros e omisses e influncia do jogo poltico. Demandaro,
pois, um processo transparente e contnuo de atualizao e revalidao, no qual, alm dos
atores diretamente envolvidos na formulao e implementao destas polticas, ser igualmente
essencial a participao da sociedade civil, diretamente ou por meio de seus representantes.
neste contexto que se insere a contribuio do Ipea ao debate proposto. Como rgo
governamental responsvel por produzir e disseminar conhecimentos e assessorar o Estado nas
suas decises estratgicas, cumpre-lhe fornecer subsdios necessrios ao aprimoramento do debate
poltico sobre o papel das Foras Armadas no Brasil. Para tanto, faz-se necessrio observar no
apenas a trajetria histrica das polticas de defesa nacional no pas e suas perspectivas para o
futuro prximo, mas tambm a experincia internacional contempornea e os consensos que
emergem em outros pases acerca das prioridades e dos limites de atuao das Foras Armadas.
Tendo em vista esses condicionantes, o objetivo deste trabalho duplo. Busca-se, em primeiro lugar, posicionar e clarificar o debate acerca do papel a ser desempenhado pelas Foras
Armadas brasileiras, tomando por base a literatura especializada e os documentos oficiais que
pautam as polticas de defesa nacional no Brasil e em outros pases do mundo. Em segundo
lugar, a partir da identificao das principais funes das Foras Armadas no pas, traado
um cenrio preliminar para sua evoluo at 2025.
O captulo est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. A segunda seo descreve em linhas gerais como se concebem atualmente as relaes entre Estado e Foras Armadas,
bem como as atividades a serem desempenhadas pelos militares em tempos de paz. A terceira
seo apresenta as funes militares relacionadas defesa externa. A quarta seo discute o
papel das Foras Armadas no desempenho de atribuies internas, auxiliando os demais rgos
de Estado. Em razo do horizonte temporal proposto para a construo dos cenrios, ao final
de cada seo/subseo descreve-se as principais tendncias identificadas para a funo militar
em anlise at o ano de 2025. Finalmente, a quinta seo conclui apontando as funes que,
provavelmente, tero maior impacto na prxima dcada sob a tica dos objetivos da poltica
de defesa do Brasil, bem como as iniciativas de reformulao do marco regulatrio e de reestruturao das Foras Armadas que se faro necessrias para o cumprimento destas metas.
2 ESTADO E FORAS ARMADAS
A Organizao das Naes Unidas (ONU) possua, ao final de 2013, 193 Estados-membros.
Ademais de possurem governos nacionais e autonomia reconhecida por parte de todos (ou
quase todos) os demais Estados-membros da ONU, a grande maioria reconhece a necessidade de manter Foras Armadas nacionais como um elemento primordial para assegurar a
sua soberania. Dos Estados-membros da ONU, 173 possuem Foras Armadas permanentes,
418
As Funes das Foras Armadas e os Rumos do Poder Militar No Brasil
um grupo que inclui naes com perfis variados: pases continentais, como Brasil, China e
Estados Unidos; pases mdios, como Angola, Colmbia e Malsia; pases pequenos, como
Ruanda e Uruguai; e pequenos Estados insulares/arquipelgicos, como Antgua e Barbuda,
Barbados e Maldivas.
Dos vinte pases do globo que no possuem Foras Armadas3, apenas quatro (Costa Rica,
Haiti, Maurcio e Panam) tm populao superior a 1 milho de habitantes. A Costa Rica,
o pas mais rico do grupo, possui um produto interno bruto (PIB) de US$ 45 bilhes (em
2012), equivalente a cerca de 2% do PIB brasileiro. A soma das populaes dos pases sem
Foras Armadas totaliza apenas 21,6 milhes de habitantes, e sua rea terrestre conjunta no
ultrapassa 308 mil km, ou 0,2% do territrio total do globo sob jurisdio estatal; ao passo
que 99,3% da populao mundial se encontra em pases com Foras Armadas.
Salvo algumas excees, a ausncia de Foras Armadas , assim, restrita a Estados muito
pequenos, que no possuem recursos financeiros, humanos e materiais suficientes para manter
um poder militar minimamente capaz de defender o pas. A postura mais racional para estas
naes buscar proteo junto a outros Estados como fazem Andorra, Kiribati e Micronsia ou participar de acordos de defesa coletiva, como nos casos da Islndia, membro da
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), e de alguns pases do Leste do Caribe,
por meio do Regional Security System (RSS).
A acelerada globalizao a partir dos anos 1990 no implicou, portanto, a desistncia dos
Estados em possuir Foras Armadas. Desde 1991, apenas o Haiti optou por aboli-las, num
contexto de transferncia da responsabilidade pela proteo do pas e pela segurana de sua populao tutela da ONU, aps sucessivas crises institucionais protagonizadas por chefes militares
locais. A no existncia de Foras Armadas parece derivar, pois, antes de um problema de escala
de poltica pblica para as naes, que da ausncia de preocupao em relao defesa externa.4
No obstante o reconhecimento quanto necessidade de manuteno do aparato militar,
em diversos pases discute-se a convenincia de se alocar novos recursos para as Foras Armadas
face necessidade de se enfrentar problemas mais urgentes de natureza social, econmica e
ambiental. Este dilema se sobressae atualmente em meio a um cenrio de agravamento dos
impasses polticos, reduo da capacidade fiscal dos Estados e incerteza quanto plena recuperao dos efeitos da crise econmica internacional iniciada em 2008.
Este debate ganha fora ao se considerar que muitas naes no vislumbram, no horizonte prximo, ameaas provenientes de outros Estados. Alm disso, a natureza das novas
ameaas percebidas, tais como terrorismo, conflitos sociais e fenmenos naturais, enseja um
3. Os seguintes pases tambm no possuem Foras Armadas: Andorra, Dominica, Granada, Ilhas Marshall, Ilhas Salomo, Islndia, Kiribati, Liechtenstein,
Micronsia, Nauru, Palau, Samoa, Santa Lcia, So Vicente e Granadinas, Tuvalu e Vanuatu.
4. Evidncia disso que, mesmo em um contexto de relativa estabilidade e baixa intensidade dos conflitos internacionais, no h evidncias de que
algum pas de propores grandes ou mdias venha a abdicar de possuir Foras Armadas no futuro prximo, tomando deciso semelhante da Costa
Rica, em 1948. Embora existam em alguns pases movimentos em defesa da abolio das Foras Armadas, em nenhum caso estes aparentam ter
fora para lograr tal objetivo. Uma das organizaes mais ativas neste sentido, o movimento suo Group for a Switzerland without an Army (GSOA)
no logrou nem mesmo abolir o servio militar obrigatrio no pas, conforme resultado de referendo realizado em 2013, o terceiro do tipo em um
perodo de 25 anos (Switzerland..., 2013; Swiss..., 2013).
419
redirecionamento de recursos para outros instrumentos mais prioritrios da ao estatal que

no as Foras Armadas.
O Brasil, em que pese a recuperao da importncia relativa de sua poltica de defesa
nacional ao longo da ltima dcada, no est imune a esse debate. Em particular, face
perspectiva de ausncia de conflitos externos envolvendo o pas no horizonte prximo, o
enfrentamento de outras ameaas parece reorientar o foco de atuao das foras militares
do pas, em cooperao com outras instituies do aparato estatal. Neste sentido, destaca-se
o papel das Foras Armadas como componente auxiliar das polticas de segurana pblica,
alm de ser parcialmente responsvel pela vigilncia das fronteiras e pelas aes voltadas
preveno de atos terroristas nos grandes eventos sediados pelo pas. Ainda que extrapolem as
funes primrias de emprego dos militares, estas demandas constituem prioridades legtimas
da sociedade, posto que consagradas na Constituio e em documentos oficiais que definem
a prpria atuao das Foras Armadas brasileiras.
Dessa forma, conquanto existam elementos que justificariam a reduo dos gastos militares no pas notadamente, a virtual ausncia de ameaas externas e a necessidade de priorizar
outras polticas pblicas ,demandas emergentes da sociedade exigem uma atuao cada vez
mais especializada e abrangente das Foras Armadas, ensejando uma transformao profunda
destas instituies. De modo que o verdadeiro dilema no Brasil diz menos respeito ao volume
de gastos militares que sua priorizao: preciso modernizar e racionalizar as instituies
militares do pas a fim de capacit-las a atender a demandas da sociedade que exigem solues
cada vez mais complexas. Discute-se, pois, nas sees seguintes os condicionantes internos e
externos que podero representar desafios ou oportunidades para o sucesso das estratgias de
atuao dos militares nesse perodo, assim como as principais funes demandadas para as
Foras Armadas brasileiras at 2025.
3 FUNES EXTERNAS
A funo clssica das Foras Armadas atribuir aos Estados um instrumento de fora capaz
de impor sua vontade a outros atores, particularmente outros Estados. O uso do poder militar
neste sentido pode atender a objetivos variados, entre os quais: expanso territorial; defesa
das fronteiras; manuteno do status quo geopoltico; proteo de rotas de comrcio; defesa
dos interesses nacionais em outros pases; derrubada de governos hostis no exterior; e apoio
poltica externa por meio de aes conjuntas com outras naes.
Na presente seo, a anlise destas muitas funes concentrada em trs grupos finalsticos:
dissuaso e contra-ataque; garantia contra a imprevisibilidade; e atribuio de flexibilidade poltica
externa. Nos tpicos a seguir, apresentaremos os principais elementos que orientam cada um
destes grupos e como as Foras Armadas brasileiras se organizam para cumprir suas funes.5
5. Em funo do poder militar no Brasil no poder ser empregado para agresses a outros Estados, conforme previsto na Constituio Federal do
pas, aspectos relacionados a esta dimenso no sero analisados neste trabalho.
420
3.1 Dissuaso e contra-ataque

Um elemento chave para se compreender o papel das Foras Armadas o conceito de dissuaso.
O conceito traduz-se, na prtica, na manuteno permanente de Foras Armadas modernas e
operacionais, com o objetivo de desestimular outros atores a realizarem aes de carter ofensivo.
a imposio virtual de um custo que possveis agressores no estariam dispostos a pagar,
sendo, portanto, uma dimenso preventiva da defesa.
No caso de a dissuaso falhar, o poder militar teria a incumbncia de realizar um contra-ataque sobre possveis agressores, materializando o que se demonstrava possvel apenas de
maneira virtual antes do ataque propriamente dito.
A capacidade dissuasria no decorre to somente do montante de recursos alocados para
a defesa e de nmeros relativos quantidade de aeronaves, embarcaes, carros de combate ou
efetivos. Embora estes certamente sejam relevantes, as Foras Armadas dissuadem um adversrio
apenas se os custos que elas so capazes de impor forem superiores queles que o adversrio se
mostra disposto a pagar para atingir seu objetivo.6 E tais custos abrangem no apenas recursos
humanos e financeiros das operaes militares, mas incluem outras variveis, como: recebimento de sanes econmicas; deteriorao da imagem externa do pas; e, mesmo, o possvel
crescimento ou diminuio da popularidade de um governo junto opinio pblica interna.
A dissuaso tambm aplicvel a situaes nas quais um Estado busca evitar que o seu
territrio seja utilizado como espao de refgio para foras em conflito nos pases vizinhos,
ou mesmo como teatro de operaes destas foras. Um pas pode se ver impactado por um
conflito na vizinhana no qual no desejava se envolver; mas, se o governo optar por manter a
neutralidade, seu poder militar pode dissuadir outras foras de utilizarem o territrio nacional
para suas operaes. Similar doutrina da neutralidade armada, esta posio est presente
na poltica de defesa de alguns pases, a exemplo da Sua. Embora neutro, o pas mantm
Foras Armadas a fim de que tal neutralidade seja, em ltima instncia, garantida pela fora.
Esta perspectiva tambm esteve presente, at recentemente, na doutrina de defesa da Sucia,
a qual, contudo, perdeu espao em prol de iniciativas de defesa no mbito da Unio Europeia
(Rickli, 2004; Bassett, 2012).
Aplicando o conceito de dissuaso ao caso do Brasil, um dos fatores pelos quais o pas no
se envolve de forma significativa em um conflito militar externo desde a Guerra do Paraguai
(1864-1870) a posse de Foras Armadas capazes de desestimular agresses. Ou seja, aes
militares contra o Brasil poderiam ter ocorrido no perodo caso o pas no possusse Foras
Armadas, ou estas fossem incapazes de dissuadir potenciais agressores. De modo que a no
ocorrncia de guerras ou do transbordamento de conflitos militares nos pases vizinhos para o
territrio brasileiro teria o elemento da dissuaso como uma de suas variveis causais.
6. Supondo, por exemplo, um modelo simplificado em que existam dois pases, denominados de pas A e pas B, em uma situao na qual o pas B
deseja anexar um territrio atualmente sob o controle do pas A. O pas A, por sua vez, possui Foras Armadas capazes de provocar um nmero x
de baixas nos efetivos das Foras Armadas do pas B e de lhe impor um prejuzo total de y. Se o governo do pas B estiver disposto a arcar com tais
custos, ele poderia desencadear a ao; se os custos forem interpretados como elevados, a atitude racional seria a de no realiz-la. Este modelo
constitui a base terica que orienta a preparao das Foras Armadas de uma nao para dissuadir eventuais adversrios.
421
Considerando-se o horizonte de 2025, a funo da dissuaso/contra-ataque provavelmente

se manter como elemento central para as Foras Armadas modernas. Isto pode ser inferido
pelas menes presentes em documentos oficiais de defesa de algumas das principais potncias
militares do globo.7 Na Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos, de 2010,
assim como no documento Quadrennial Defense Review, de 2014, a dissuaso (deterrence)
colocada como central para a segurana do pas e seus aliados, com importncia atribuda aos
armamentos tanto nucleares quanto convencionais (United States, 2010, p. 14; 2014a, p. 12).
Na China, o Livro Branco de Defesa do pas assevera que a dissuaso e o contra-ataque integram
a estratgia de defesa nacional, com destaque para o papel da Marinha e do Segundo Corpo de
Artilharia (China, 2011, p. 9-10). Na Doutrina Militar da Rssia, a dissuaso seria alcanada
por diversos meios, tanto militares como no militares. Entre os ltimos, destaca-se o papel
da poltica e da diplomacia, enquanto, em relao aos primeiros, colocou-se o papel das foras
tanto convencionais como nucleares (Russia, 2010, p. 43-44). No caso da Frana, chama-se
tambm ateno para o papel da dissuaso na estratgia de defesa do pas, particularmente da
dissuaso nuclear (France, 2013a, p. 72-74). No Reino Unido, a dissuaso elemento central
na estratgia de defesa, destacando-se o papel tanto da dissuaso nuclear quanto da convencional. Importncia significativa foi atribuda ainda participao do pas na OTAN e na
Unio Europeia como formas de dissuaso (United Kingdom, 2008, p. 44-45; 2010, p. 30).
No Brasil, a dissuaso central nos documentos de defesa, tal como se observa na Poltica
Nacional de Defesa (PND) (Brasil, 2012d), na Estratgia Nacional de Defesa (END) (Brasil,
2012a, p. 2, 12-15) e no Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN) (Brasil, 2012b, p. 11-13,
37, 53). Os investimentos recentes do pas voltados dissuaso tm se concentrado no reequipamento das foras (especialmente Fora Area e Marinha, com destaque para a aquisio de
aeronaves de caa e o Programa de Desenvolvimento de Submarinos) e no monitoramento e
articulao para a proteo das reas consideradas estratgicas: a Amaznia e as guas Jurisdicionais Brasileiras. Ao modernizar e intensificar a presena militar nestes espaos, o governo
brasileiro sinaliza aos demais pases o compromisso de preservar sua soberania territorial,
desestimulando eventuais iniciativas hostis.
3.2 Garantia contra a imprevisibilidade
Para alm do elemento da dissuaso, pases mantm Foras Armadas como uma garantia
frente s incertezas. Em um sistema internacional anrquico, a manuteno da sobrevivncia
dos Estados uma tarefa que, em ltima instncia, cabe a eles mesmos. E tal tarefa seria, em
ltimo caso, desempenhada mediante o uso da fora.
Ainda que instituies internacionais vetem a realizao de guerras de agresso e mesmo que
no se vislumbre qualquer conflito militar que venha a envolver o Brasil no futuro prximo, no h
condies de se prever de forma precisa os rumos das relaes internacionais ao longo das prximas
7. Nesse pargrafo e em outros trechos do texto, foram selecionados para anlise os documentos oficiais de defesa de mais alto nvel (livros brancos,
estratgias nacionais e doutrinas militares) do Brasil e dos pases que apresentaram os cinco maiores gastos em defesa do globo no perodo 20092013, pela ordem: Estados Unidos, China, Rssia, Frana e Reino Unido.
422
dcadas. Governos mudam, guerras externas/internas surgem e interesses aparecem ou desaparecem. A

manuteno de Foras Armadas funciona, portanto, como uma proteo contra a incerteza (hedge).
Esta ideia est particularmente presente na perspectiva de que as Foras Armadas so garantidoras, em ltima instncia, da soberania nacional. Esgotados todos os meios polticos, econmicos
e diplomticos, o Estado ainda conseguiria manter a sua soberania mediante o uso da fora militar.
Tal situao reveste-se de maior relevncia nos dias de hoje ao se considerar que o desenvolvimento de Foras Armadas adequadas no passvel de ser realizado em perodos curtos de tempo,
o que concorre para justificar a necessidade de preparao permanente para a guerra. Em tese, um
exrcito temporrio poderia ser convocado em caso de necessidade, mas a transformao de civis em
militares no passvel de ser realizada em perodos curtos de tempo. Ainda que um exrcito temporrio, sob a forma de uma fora de reserva, possa ser de grande utilidade no caso de um conflito, a
existncia de uma estrutura permanente ainda ser necessria para o treinamento destes reservistas e
para a ativao da defesa de um pas de maneira rpida durante este perodo de preparao. Soma-se
a isto a crescente complexidade tecnolgica dos produtos de defesa, que demanda tempo e recursos
humanos considerveis para o treinamento das equipes destinadas a oper-los.
Para o horizonte de 2025, a leitura de que as Foras Armadas so uma garantia contra
ameaas imprevisveis ainda permanecer vigente, a julgar pelo teor dos documentos oficiais
de defesa de diversos governos. No caso dos Estados Unidos, o Quadrennial Defense Review
destaca o carter dinmico da segurana internacional e a incerteza decorrente destas mudanas,
implicando em que as Foras Armadas do pas devem se preparar para uma gama variada
de conflitos (United States, 2014a, p. 3, 39). A China, em seu Livro Branco, mencionou o
ambiente de crescente volatilidade na regio da sia-Pacfico, destacando, entre outros focos
potenciais de conflitos: a tenso na pennsula coreana; as disputas martimas na regio; e a
ampliao do envolvimento securitrio dos Estados Unidos neste espao (China, 2011, p. 4).
O governo da Rssia, por sua vez, destacou a imprevisibilidade como um dos quatro elementos centrais dos conflitos militares modernos (Russia, 2010, p. 6).8 No Livro Branco de
Defesa da Frana, a importncia atribuda incerteza tambm est presente, ilustrada pela
incapacidade de se prever a chamada Primavera rabe9 (France, 2013a, p. 28, 39, 46, 61).
No caso do Reino Unido, tal dimenso se encontra no prprio ttulo da Estratgia de Segurana
8. Os outros so: i) a presena de uma ampla gama de objetivos militares, polticos, econmicos e estratgicos, entre outros; ii) o maior papel de
sistemas de armas modernos altamente eficazes, e o rearranjo do papel das vrias esferas da luta armada; e iii) a implementao antecipada de
medidas de guerra informacional (Russia, 2010, p. 6).
9. Primavera rabe o termo utilizado para designar as manifestaes civis contra regimes polticos que vm ocorrendo no Oriente Mdio e no norte
da frica desde 18 de dezembro de 2010, quando teve incio uma sublevao popular que culminou na derrubada do governo da Tunsia. A partir
deste evento, o movimento ganhou fora, espalhando-se pelo norte da frica e posteriormente para os pases rabes. Houve revolues na Tunsia e no
Egito e a derrubada do governo na Lbia (com apoio militar ocidental) que desencadeou uma guerra civil ainda em curso, alm de violentos protestos
em pases como Arglia, Bahrein, Djibuti, Iraque, Jordnia, Om e Imen, e conflitos de menor escala no Kuwait, Lbano, Mauritnia, Marrocos, Arbia
Saudita, Sudo e Saara Ocidental. Os protestos tem em comum o compartilhamento de tcnicas de resistncia civil que envolvem greves, manifestaes,
passeatas e comcios, bem como o largo uso das mdias sociais para organizar a populao e sensibilizar a comunidade internacional contra a represso
das autoridades locais. Ativistas de pases vizinhos tambm participam dessas manifestaes, e, no raro, tambm ajudam a organizar grupos armados
para fazer frente ao poderio militar governamental. Atualmente o principal foco de violncia na regio a Sria, onde diversos grupos rebeldes lutam
contra as foras governamentais h pelo menos trs anos. Contudo, o conflito se agravou no perodo recente com o surgimento do Estado Islmico do
Iraque e da Sria (Islamic State in Iraq and Syria - ISIS), de incio formado a partir de milcias que lutavam contra o regime srio, mas que logrou angariar
apoio junto populao sunita do Iraque para expandir sua atuao tambm neste pas. Em poucos meses o ISIS passou a controlar uma vasta rea
que abrange grande parte do Iraque e do leste da Sria, promovendo diversos atos de violncia contra civis e impondo uma ideologia extremista sobre
a populao das regies dominadas. No final de setembro de 2014, uma coalizo liderada pelos Estados Unidos e que inclui pases rabes e europeus
iniciou ataques areos contra o grupo, visando apoiar as foras governamentais iraquianas e proteger minorias ameaadas pelo avano dos extremistas
islmicos na Sria e no norte do Iraque.
423
Nacional do pas, publicada em 2010: A Strong Britain in an Age of Uncertainty. A premissa

central do documento a constatao de que so cada vez maiores as dificuldades em prever
o surgimento de novas ameaas. De modo que, ainda que no se vislumbre a possibilidade de
ataques de outros Estados contra o Reino Unido, possuir capacidades militares para enfrentar
tais ameaas garante a manuteno da soberania ao longo do tempo, especialmente em um
cenrio de incerteza (United Kingdom, 2010, p. 4-6; 22).
No Brasil, o elemento da incerteza tambm est no cerne da poltica de defesa do pas,
como se observa na PND (Brasil, 2012d, p. 4), na END (Brasil, 2012a, p. 29-30) e no LBDN
(Brasil, 2012b, p. 31-33, 291). Mesmo na Amrica do Sul, em que pese o ambiente de relativa
paz interestatal, se reconhece a existncia de zonas de instabilidade e de ilcitos transnacionais
que agravam a incerteza quanto possibilidade de transbordamento de conflitos para o territrio nacional (Brasil, 2012d, p. 4). A impossibilidade de se vislumbrar ameaas especficas, por
sua vez, leva necessidade de que as Foras Armadas sejam preparadas para enfrentar diversos
tipos de ameaa (Brasil, 2012a, p. 29-30).
3.3 Apoio flexvel poltica externa
Para alm das funes de dissuaso/contra-ataque e de garantia contra a imprevisibilidade, as
Foras Armadas podem desempenhar um conjunto variado de atividades em apoio poltica
externa de um pas. O conceito de Operaes Militares de No Guerra (em ingls, Military
Operations Other Than War MOOTW), desenvolvido nos Estados Unidos nos anos 1990,
til para se compreender este papel das Foras Armadas. Tais operaes abrangem, na rea
externa: a participao em operaes de paz; o provimento de cooperao militar; o apoio
logstico cooperao em reas no militares; entre outras.
Tomando-se a participao do Brasil em operaes de paz, por exemplo, observa-se
como em algumas ocasies este elemento se manifestou. Enviar militares para operaes de
paz em Angola, Moambique e Timor-Leste foi uma forma de demonstrar o apoio do Brasil
estabilidade e independncia de pases que compartilham conosco uma mesma identidade
lusfona. Houve, assim, uma deciso de poltica externa de que o Brasil deveria prestar apoio
a processos de paz nestes pases; e a existncia de Foras Armadas no pas possibilitou que tal
apoio alcanasse uma dimenso concreta.
A participao brasileira na Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti
(MINUSTAH), desde 2004, tem sido igualmente um instrumento relevante de poltica externa,
buscando demonstrar que o Brasil est disposto a arcar com parte dos custos da segurana
internacional, particularmente na Amrica Latina e Caribe. Ainda sobre o Haiti, observa-se
como a instrumentalidade do poder militar se expressa de formas variadas, tendo em vista que
integrantes da misso apoiam o fornecimento de cooperao em reas como agricultura, sade
e segurana pblica. Alm disso, foram incorporados ao contingente brasileiro militares da
Bolvia, do Canad e do Paraguai, elemento que contribui para o fortalecimento de relaes
bilaterais com estes pases.
424
Fora do escopo das operaes de paz, h casos em que esta mesma finalidade tambm pde
ser observada. Aps a independncia da Repblica da Nambia, em 1990, o Brasil, por meio de
sua Marinha, passou a apoiar aquele pas na criao de sua fora naval. Tal processo levou a um
estreitamento de relaes bilaterais, o qual se estendeu para alm da cooperao na rea de defesa.
O poder militar foi, assim, uma ferramenta de cooperao internacional e de aprofundamento
de vnculos. De forma semelhante, o governo de Cabo Verde solicitou ao Brasil apoio para a
formao da guarda costeira do pas, a qual deve ser capaz de atuar em uma rea jurisdicional de
aproximadamente 800 mil km (Brasil, 2013b). O auxlio oferecido demonstra a continuidade
da poltica brasileira de cooperao com a comunidade lusfona e pode permitir o aprofundamento das relaes entre os pases para outras esferas de polticas pblicas.
As Foras Armadas so tambm um instrumento de apoio nos casos de catstrofes humanitrias no exterior, decorrentes de conflitos ou desastres naturais. Como exemplo, em 2004,
aps o terremoto e tsunami no Oceano ndico, diversos pases ofereceram apoio s naes
atingidas por intermdio de suas Foras Armadas. As Foras de Defesa da Austrlia realizaram
a Operao Sumatra, com atividades de evacuao, proviso de gua e alimentos, tratamento
mdico, salvao de embarcaes, remoo de entulho e limpeza de estradas (Australia, 2005).
As Foras Armadas da ndia realizaram atividades de apoio humanitrio, sobretudo no Sri Lanka
e nas Maldivas (India, 2005). Os Estados Unidos, por meio da operao Unified Assistance,
destacaram em janeiro de 2005 cerca de 15 mil militares, 25 embarcaes e oitenta aeronaves
para atividades de ajuda humanitria na regio10 (Guillory, 2005).
Nessa mesma categoria incluem-se os resgates de cidados nacionais em locais de conflito
ou no caso de ocorrncia de catstrofes naturais no exterior. Por exemplo, a partir de uma
deciso poltica do governo brasileiro de que, no evento de uma crise, seja preciso resgatar
cidados brasileiros no exterior, a posse de meios areos militares e/ou navais torna-se essencial
para que a operao seja bem sucedida.
O conceito de MOOTW, embora tenha perdido relevncia nos Estados Unidos no
perodo recente, ainda citado em documentos oficiais de outros governos, destacando-se os
da China. Entre as operaes externas deste tipo, destacam-se: a participao em operaes de
paz; a prestao de servios de assistncia mdica no exterior; a evacuao de cidados chineses
em outros pases; e a proteo de navios mercantes (China, 2013, p. 4; China, [s.d.]).
Para o ano de 2025, a prevalecer um ambiente internacional com poucos conflitos interestatais, razovel supor que tal funo crescer em importncia, mantendo-se a tendncia
verificada desde o fim da Guerra Fria, a partir de quando a utilizao do poder militar para
propsitos no militares passou a ser mais comum. No Brasil, particularmente, em face da
baixa probabilidade de envolvimento em conflitos interestatais, h que se pensar em foras
militares versteis, capazes tanto de realizar tarefas clssicas de defesa externa como de desempenhar
10. As Foras Armadas dos Estados Unidos continuaram a realizar operaes similares ao longo da ltima dcada, com destaque para o apoio s
vtimas do terremoto seguido por um tsunami que atingiu o Japo em 11 de maro de 2011. Para mais detalhes sobre a doutrina americana de
suporte militar a operaes humanitrias, ver UNITED STATES (2014b).
425
outras funes, entre as quais: operaes humanitrias, participao em operaes de paz; e

cooperao com Foras Armadas de outros pases (Reis, 2011, p. 65). Para tanto, torna-se
essencial o treinamento e o equipamento de foras especiais, com efetivos reduzidos, mas
com alta elasticidade e flexibilidade, alm do investimento em meios que favoream o rpido
deslocamento destas unidades, inclusive para alm do territrio nacional.
4 FUNES INTERNAS
Embora a funo central das Foras Armadas seja a defesa contra ameaas externas, em diversos
pases as mesmas tambm desempenham misses de natureza interna. No Brasil, algumas destas
atividades so fundamentais para a manuteno da ordem legal vigente e a promoo de polticas
pblicas, em situaes tanto ordinrias como extraordinrias.
Ao se analisar a Lei Complementar no 97, de junho de 1999 particularmente os artigos
16 a 18 , nota-se como a gama de atribuies das Foras Armadas se estende para muito
alm das atividades de defesa externa. Elas abrangem, entre outras funes: patrulhamento,
revista e priso na faixa de fronteira, no mar e nas guas interiores; provimento de segurana
navegao aquaviria; orientao, coordenao e controle das atividades de aviao civil;
cooperao na execuo de obras e servios de engenharia; e cooperao com rgos federais
na represso a delitos (Brasil, 1999). Algumas destas atribuies sero analisadas ao longo das
prximas subsees.
4.1 Guarda costeira/polcia hidroviria
O Brasil no possui uma instituio com as funes exclusivas de guarda costeira, ao contrrio
de pases como Alemanha (Kstenwache), Argentina (Prefectura Naval Argentina), Canad
(Canadian Coast Guard), Estados Unidos (U.S. Coast Guard), ndia (Indian Coast Guard) e
Reino Unido (Her Majestys Coastguard). A Marinha do Brasil, desta forma, acumula as funes
de defesa externa e guarda costeira, conforme o Artigo 17 da Lei Complementar no 97, de
junho de 1999 (Brasil, 1999).
Este formato institucional no necessariamente problemtico, sendo expediente utilizado
por alguns pases como forma de poupar despesas, na medida em que se concentra em uma
mesma instituio as estruturas de guarda costeira e defesa naval. Contudo, em razo desse
acmulo de funes, parte do que se considera comumente como despesas com defesa na Marinha
do Brasil abrange, na verdade, atividades que no possuem um carter militar stricto sensu.
Embora a ausncia de guarda costeira seja mais comum em pases de menor extenso
geogrfica, mesmo alguns dos maiores pases do globo no possuem uma instituio com as
funes exclusivas de segurana e prestao de servios martimos na regio de costa. Tal o caso
da Austrlia, onde a funo de guarda costeira desempenhada, principalmente, pela Marinha
do pas. A Frana, por sua vez, possui um modelo misto: enquanto a Marinha do pas mantm
sob sua estrutura a Gendarmeria Martima, o Ministrio da Ecologia, do Desenvolvimento
Sustentvel e da Energia estrutura responsvel pela Diretoria Martima (Direction des affaires
426
maritimes DAM), a qual executa atividades de guarda costeira nas reas de competncia do
ministrio (France, 2013b; [s.d.]).
Nas atividades de guarda costeira, embarcaes da Marinha realizam de forma rotineira
a vigilncia das guas Jurisdicionais Brasileiras, tanto para a preveno de ilcitos quanto para
assegurar a soberania do pas neste espao. Entre outras atividades, elas impedem a pesca ilegal,
monitoram o trfego costeiro, realizam operaes de busca e salvamento e prestam suporte
a outras embarcaes (Faria, 2011, p. 94). Ainda, a Marinha realiza atividades de apoio nas
reas de cartografia, sinalizao, nutica, meteorologia e oceanografia, todas no mbito da
Diretoria de Hidrografia e Navegao, com vistas manuteno da segurana da navegao
no mar (Brasil, [s.d.]b).
Considerando-se a execuo de despesas no mbito do Comando da Marinha no perodo
2004-2013, aproximadamente R$ 134 milhes anuais (em valores de 2013) foram alocados a
ttulo de custeio e investimento para o programa segurana da navegao aquaviria, o equivalente a 3,5% do total das despesas com custeio e investimento da Marinha no perodo (Brasil,
2014a, p. 53). Alm disso, para o exerccio desta funo h alocao de pessoal e recursos que
no integram especificamente este programa oramentrio. Contudo, h que se ressaltar que, ao
mesmo tempo, a Marinha do Brasil recebe outros recursos de natureza vinculada. No perodo
2004-2013, o Comando da Marinha recebeu, em mdia, R$ 1,95 bilho anuais (em valores de
2013) a ttulo de royalties pela produo de petrleo e gs natural em plataformas (Brasil, 2014a, p.
145). Tais recursos so utilizados no apenas para a funo de guarda-costeira, mas tambm para
o exerccio de funes tpicas de defesa nacional. Porm, o fato de a Marinha possuir atribuies
de guarda-costeira, contribuindo para a segurana das operaes de explorao de petrleo em
guas jurisdicionais do pas, tambm justifica a destinao destes royalties para a instituio.
O Brasil tampouco possui uma fora policial para atuao exclusiva em rios e lagos, ou seja,
uma polcia hidroviria para as guas interiores. Tal funo desempenhada primordialmente
pela Marinha do Brasil, cuja atuao equivale s da Polcia Rodoviria Federal e das Polcias
Militares Rodovirias em relao ao transporte terrestre (Faria, 2011, p. 85). Trata-se de tarefa
que demanda amplo esforo de mobilizao de recursos da instituio, tendo em vista os cerca
de 40 mil km de hidrovias no pas.
Considerando-se que as funes de guarda costeira e de polcia de guas interiores so
desempenhadas principalmente pelos meios distritais da Marinha do Brasil, parcela significativa
dos recursos da instituio destinada ao exerccio destas atribuies. No total, estes meios
abrangem: duas corvetas, 24 navios-patrulha, seis navios-varredores, um navio-auxiliar, cinco
navios-patrulha fluviais, um navio-transporte fluvial, um aviso de transporte fluvial e um navio
de apoio logstico fluvial (Brasil, [s.d.]c).
Para alm do policiamento das guas Jurisdicionais Brasileiras e das guas interiores, as funes da Marinha do Brasil abrangem ainda atividades relacionadas ao apoio
e organizao da marinha mercante do pas, conforme previsto na lei complementar
supramencionada (Brasil, 1999). a Marinha do Brasil que mantm, por exemplo,
427
a Escola de Formao de Oficiais da Marinha Mercante (EFOMM), instituio de nvel

superior destinada a formar oficiais de nutica e de mquinas com o ttulo de bacharel em
cincias nuticas. Deve-se destacar que a Marinha do Brasil, por meio do Fundo Naval e
do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo (FDEPM), administra
receitas vinculadas a esta funo, as quais alcanaram, em mdia, cerca de R$ 216 milhes anuais (em valores de 2013) no perodo 2004-2013 (Brasil, 2014a, p. 159-161).11
A Marinha tambm desempenha, em parte, a funo de polcia ambiental, tanto no mar
como nas guas interiores. ela a instituio responsvel pela fiscalizao ambiental de todas as
embarcaes e navios no pas, por meio da Gerncia de Vistorias, Inspees e Percias Tcnicas
(GEVI), subordinada Diretoria de Portos e Costas (Faria, 2011, p. 94). Sua funo tambm
se estende s atividades de busca e salvamento (SAR), tanto no mar quanto nas guas interiores.
Embora as Unidades da Federao possuam corpos de bombeiros designados para a realizao
destas atividades, os meios disponveis so, muitas vezes, limitados, particularmente na regio
amaznica, regio de alta incidncia de atividades SAR (Faria, 2011, p. 94).
A atribuio destas funes Marinha poderia ser alterada por meio da criao de instituies com as funes de guarda costeira e/ou polcia fluvial-lacustre, como indica a Proposta
de Emenda Constituio (PEC) no 52/2012, atualmente em tramitao no Congresso
Nacional e que prope a criao da Polcia Hidroviria Federal (Brasil, 2012c). Isto permitiria
Marinha do Brasil dedicar parte mais significativa de suas atividades sua misso essencial,
qual seja, a defesa externa. Entretanto, estimar o custo desta reforma institucional exigiria um
estudo especfico que, dada sua complexidade, excederia os propsitos do presente texto.
Em especial, h que se destacar que essa mudana ensejaria certamente a necessidade de redistribuio dos recursos provenientes dos royalties sobre petrleo e gs em plataformas, a fim de
que a nova instituio passasse a desempenhar estas funes. O impacto dessa realocao de
recursos poderia ser, contudo, danoso para a continuidade de alguns dos projetos estratgicos
da Marinha em razo de sua instabilidade oramentria, mesmo com a economia de recursos
proveniente da sua concentrao em atividades tpicas de defesa.
Para o horizonte de 2025, preciso refletir sobre os custos e benefcios de se manter a
atual estrutura de segurana hidroviria do pas consolidada na Marinha ou de reformul-la, tomando por base a experincia dos pases que possuem guardas costeiras e/ou polcias
hidrovirias autnomas. Por um lado, redistribuir para agncias especializadas funes atualmente desempenhadas pela Marinha traria, em tese, maior grau de efetividade tanto na
execuo destes servios quanto nas atividades de defesa externa. Com a criao de foras
policiais para as guas interiores e de uma guarda costeira nacional, o Brasil passaria a ter
pessoal com formao especializada e dedicao exclusiva para estas tarefas, sem a necessidade de formar militares, cumulativamente, para as atividades de defesa externa. Por outro
lado, h que se pesar os custos e as dificuldades desta iniciativa. Criar uma guarda costeira
11. Receitas oriundas das seguintes fontes: cota-parte do adicional ao frete para renovao da marinha mercante (bem como respectivas multas, juros
de mora e receitas da dvida ativa); tarifa de utilizao de faris; e contribuio para o desenvolvimento do ensino profissional martimo.
428
implicaria a manuteno de uma estrutura administrativa paralela existente na Marinha

do Brasil, reduzindo economias de escala decorrentes da existncia de uma estrutura nica,
alm de implicar o risco de perda de fontes de receita relevantes para seus projetos. Quanto s
foras policiais para as guas interiores, provvel que estes custos sejam menos proibitivos,
sobretudo se tal atribuio ficar, em parte, a cargo das Unidades da Federao, aproveitando
estruturas j existentes nas polcias e nos corpos de bombeiros estaduais.
4.2 Controle do trfego areo
As funes de defesa area e controle de trfego areo no Brasil so integradas em uma nica
estrutura: o Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro (SISCEAB). Trata-se de um
sistema hbrido, civil e militar, sendo o Comando da Aeronutica o encarregado de sua gesto.
Esta configurao encontra-se prevista no Artigo 12 da Lei no 7.565, de dezembro de 1986
(Cdigo Brasileiro de Aeronutica) e no Artigo 18 da Lei Complementar no 97, de junho de
1999 (Brasil, 1986; 1999).
O ponto central do sistema o Departamento de Controle do Espao Areo (Decea), criado
em 2001. O Decea possui, em sua estrutura, quinze organizaes militares e cinco subsistemas.
Entre estes, est o Sistema de Defesa Area e Controle de Trfego Areo (SISDACTA),12 operado
de forma descentralizada por organizaes especficas, regionalmente integradas nos quatro Centros
Integrados de Defesa Area e Controle de Trfego Areo, localizados em Braslia (CINDACTA I),
Curitiba (CINDACTA II), Recife (CINDACTA III) e Manaus (CINDACTA IV). Ao final de 2007,
a estrutura do Decea abrivaga cerca de 12 mil profissionais, dos quais 2.904 eram controladores de
trfego areo; destes, 2.257 eram militares (77,7%) (Brasil, 2007, p. 355-358). Considerando-se
que estes militares eram todos oficiais ou sargentos e que os limites para os efetivos de oficiais/suboficiais/sargentos para a Fora Area no perodo eram de 34.355 militares (Brasil, 2006), conclui-se
que quase 7% dos integrantes da Fora Area do pas estavam alocados para a funo de controle
de trfego areo naquele ano.
Atividades de formao e aperfeioamento de pessoal demandam amplo esforo da
instituio. Na Escola de Especialistas da Aeronutica (EEAR), a especialidade de controle de
trfego areo a que possui o maior nmero de formados (Brasil, 2013a, p. 10-11). Alm disso, o
Comando da Aeronutica mantm o Instituto de Controle do Espao Areo (Icea), realizando
atividades de ensino e pesquisa ligadas ao tema.
Para a operao do sistema, o Comando da Aeronutica aloca recursos e efetivos que, em
tese, poderiam ser parcialmente direcionados para atividades tpicas de defesa. Isto se aplica
tanto aos meios destinados diretamente ao controle do trfego areo como aos alocados para
atividades de suporte, como: meteorologia area (por meio da Rede de Estaes Meteorolgicas
REM); cartografia aeronutica (por meio do Instituto de Cartografia Aeronutica); inspeo
12. Os demais so: Sistema de Proteo ao Voo (SPV); Sistema de Telecomunicaes do Comando da Aeronutica (STMA); Sistema de Busca e
Salvamento (Sissar); e Sistema de Informtica do Comando da Aeronutica (Simaer). Em conjunto, os cinco sistemas formam o Sistema de Controle
do Espao Areo Brasileiro (SISCEAB).
429
em voo (pelo Grupo Especial de Inspeo em Voo); e informaes aeronuticas (pelo Servio
de Informao Aeronutica) (Brasil, 2007, p. 324-346; 2011).
Considerando-se a execuo de despesas no mbito do Comando da Aeronutica e da
administrao central do Ministrio da Defesa (MD) no perodo 2004-2013, 25,9% dos gastos
com custeio e investimento foram alocados para os programas de desenvolvimento da aviao
civil (0,5%), desenvolvimento da infraestrutura aeroporturia (4,1%), e segurana de vo e controle
do espao areo brasileiro (21,5%).13 O montante mdio anual destas despesas no perodo foi de
R$ 1,25 bilho (Brasil, 2014a, p. 56). Ao mesmo tempo, o Comando da Aeronutica recebe
receitas diversas relacionadas sua contribuio para a aviao civil do pas. Por meio do Fundo
Aeronutico, o Comando da Aeronutica recebeu no perodo 2004-2013 receitas vinculadas a
estas atividades que chegaram em mdia ao valor anual de R$ 1,43 bilho.14
Muito embora haja crticas eficincia desse modelo, que se intensificaram aps uma
srie de acidentes e interrupes dos servios areos ocorridos no pas na segunda metade dos
anos 2000,15 h que se destacar as economias de escala oriundas do compartilhamento de uma
mesma infraestrutura para propsitos civis e militares. Alm disso, embora a existncia de um
sistema integrado no seja comum em outros pases, alguns documentos oficiais de defesa e
segurana mencionam um papel relevante das Foras Armadas nesta atividade, como no caso
da Austrlia (Australia, 2013, p. 30). De toda forma, trata-se de uma funo que, embora
desempenhada em grande parte por militares no pas, civil em sua essncia.
Para o horizonte de 2025, provvel que a discusso em torno dessa questo se mantenha.
Alguns indcios j apontam a reduo das atribuies do MD relacionadas aviao civil, com
destaque para a criao da Secretaria de Aviao Civil (SAC), em maro de 2011, subordinada
diretamente Presidncia da Repblica. Especificamente quanto ao controle do trfego areo,
a manuteno de um sistema integrado, por um lado, poupa despesas e reduz a probabilidade
de falhas de comunicao entre as funes de controle de trfego ereo civil e defesa area,
como a que ocorreu nos Estados Unidos durante o 11 de Setembro de 2001. Contudo, as
deficincias do atual modelo de operao do sistema de transporte areo no pas foram apontadas
13. Para a funo desenvolvimento da aviao civil, deve-se observar: que h registros no Comando da Aeronutica apenas para o perodo 2004-2006.
Em 2006 h registros tanto no Comando da Aeronutica quanto na administrao central do MD; j para o perodo 2007-2011 h registros apenas
na administrao central do MD; e, a partir de 2012, no houve mais registros. A fim de no distorcer os dados apresentados, consideraram-se apenas
as despesas no Comando da Aeronutica. Para a funo desenvolvimento da infraestrutura aeroporturia, no houve registros a partir de 2012.
14. Foram consideradas as seguintes fontes de receita: tarifa aeroporturia (e respectivo adicional); e tarifas de uso das comunicaes e dos auxlios
navegao area em rota (bem como respectivos adicionais).
15. O chamado apago areo teve incio em setembro de 2006, com o acidente envolvendo o voo Gol 1907 e um jato Legacy da Embraer, pilotado
por americanos. Embora o Legacy tenha conseguido pousar em segurana aps a coliso, o avio de passageiros caiu sem sobreviventes na regio
Amaznica. Teve incio ento uma investigao que apontou srias deficincias de operao e comunicao no controle de trfego areo do pas.
Em resposta responsabilizao de seus colegas e ao silncio das autoridades militares quanto carncia de recursos do setor, os controladores de
trfego areo do pas (em sua maioria militares) reagiram impondo a chamada operao-padro (uma forma de greve branca, onde o controlador exige que as companhias e autoridades regulatrias cumpram uma srie de exigncias para a continuidade das operaes, retardando assim
o tempo de liberao dos voos). Esta iniciativa , somada escassez de controladores (apesar do rpido crescimento do mercado de transporte areo
do pas nos anos anteriores, a formao e contratao de novos controladores se deu em ritmo muito mais lento), provocou, do final de 2006 at
meados de 2007, uma situao de descontrole operacional e frequentes interrupes das atividades nos principais aeroportos do pas, com prejuzos
significativos s companhias e usurios. Um novo acidente areo em julho de 2007 deteriorou ainda mais a situao, quando um avio da companhia
TAM chocou-se contra um prdio durante um pouso malsucedido no aeroporto de Congonhas, So Paulo, matando todas as 187 pessoas a bordo e
mais 12 vtimas no solo. O agravamento da crise no setor areo e a presso da opinio pblica causaram a demisso do ento Ministro da Defesa,
Waldir Pires, em 25 de junho de 2007.
430
durante os trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito Crise do Sistema de Trfego Areo,

em grande parte pelos prprios controladores de trfego areo (Brasil, 2007, p. 368-373).
4.3 Integrao territorial e prestao de servios de assistncia
Ao final de 2013, existiam na Amaznia 106 organizaes militares do Exrcito Brasileiro, cuja
distribuio por estados era a seguinte: quarenta no Amazonas (sendo oito tiros de guerra);
29 no Par (cinco tiros de guerra); treze em Rondnia (trs tiros de guerra); onze em Roraima
(dois tiros de guerra); sete no Maranho (quatro tiros de guerra); cinco no Acre (dois tiros de
guerra); e uma no Amap.16 Especificamente para a rea de fronteira, existem seis comandos
especiais (Rio Negro, Solimes, Acre, Rondnia, Roraima e Amap), aos quais se subordinam
duas companhias especiais de fronteira, 22 pelotes especiais de fronteira e quatro destacamentos
de fronteira, desde a 1a Companhia Especial de Fronteira (Clevelndia do Norte/Amap AP)
at o 1o Peloto de Fuzileiros de Selva Destacado (Costa Marques/Rondnia RO).
Essas organizaes, ademais da tarefa clssica de preparao para a defesa territorial, buscam
contribuir para a integrao da Amaznia ao restante do pas, sendo, em muitas localidades,
a nica instituio de Estado que se faz presente. Organizaes militares na Amaznia, especialmente em locais de difcil acesso, so mais que quartis, desempenhando funes variadas,
entre as quais: proviso de sade; fornecimento de educao; manuteno da ordem pblica;
represso ao garimpo e ao desmatamento ilegal; preveno de ilcitos transnacionais; e at
mesmo a monetizao.17
Em alguns casos, a implantao de quartis na linha de fronteira tem como consequncia
o surgimento ou expanso de ncleos populacionais ao seu redor, tendo em vista no apenas
o interesse da populao pelos servios supramencionados, mas tambm a oportunidade de
ofertar produtos e servios aos militares ali localizados. Este fenmeno particularmente acentuado no caso do Exrcito, que possui guarnies espalhadas por todo o territrio amaznico,
empreendendo uma espcie de misso colonizadora na regio.
Alm disso, a fim de prover diversos tipos de assistncia, as trs foras realizam, em todo
o territrio nacional, as chamadas Aes Cvico-Sociais (Aciso). Em seu mbito, so prestados
populao servios de atendimento mdico e odontolgico, ademais de orientao nas reas
de sade, alimentao, aleitamento materno, entre outras. Em algumas das aes realizam-se,
ainda, atividades que incluem reformas de escolas, transporte de medicamentos e servios de
desportos e entretenimento para as comunidades locais. A Marinha do Brasil realiza, alm
disso, aes sociais fora do escopo das Aciso, com destaque para a manuteno de trs navios
de assistncia hospitalar voltados ao atendimento de comunidades ribeirinhas na Amaznia.
Dois dos navios foram construdos com recursos do Ministrio da Sade e o terceiro foi
custeado pelo governo do Acre.
16. Para os objetivos deste estudo, consideram-se as unidades militares localizadas no Comando Militar da Amaznia (Acre, Amazonas, Rondnia
e Roraima) e no Comando Militar do Norte (Amap, Maranho e Par); as delegacias do servio militar foram desconsideradas neste levantamento.
Os tiros de guerra foram includos, mas, por sua natureza eminentemente subsidiria e instrucional, foram discriminados de maneira separada.
17. Nesse sentido, desde 2009 h um projeto de implantao de caixas eletrnicos do Banco do Brasil nas organizaes militares sediadas na
fronteira, com objetivo de auxiliar o desenvolvimento socioeconmico das comunidades locais. Ver Portal Brasil (Banco..., 2011).
431
Considerando-se a execuo de despesas da administrao central do Ministrio da

Defesa e dos trs comandos militares no perodo 2010-2013, em mdia 2,6% das despesas
com custeio e investimento foi alocada para a ao de operaes subsidirias e assistenciais (em
valores de 2013).18 As despesas foram particularmente expressivas no caso do Exrcito Brasileiro,
com valor mdio anual de R$ 355 milhes, equivalente a 6,5% das suas despesas com custeio
e investimento no perodo (Brasil, 2014a, p. 51-55).
Para o horizonte de 2025, razovel supor que essa funo das Foras Armadas continue
a ser uma de suas principais atribuies, sobretudo no caso do Exrcito e particularmente
na regio amaznica. H que se ponderar, contudo, que esta funo poder ter sua importncia diminuda a medida que outros rgos governamentais passem a estar mais presentes
em localidades nas quais, atualmente, as Foras Armadas so a nica face visvel do Estado.
4.4 Apoio logstico e obras de engenharia
As Foras Armadas desempenham a funo de proviso de apoio logstico para atividades de
outros rgos pblicos, particularmente em reas de difcil acesso. Tomando como exemplo a
represso ao desmatamento ilegal, ainda que esta seja uma atribuio do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e da Polcia Federal, as operaes
destes rgos dificilmente seriam viveis sem o apoio logstico das Foras Armadas. Como
deslocar integrantes destas instituies at um ponto isolado na floresta e ali mant-los, ainda
que apenas por alguns dias? Como realizar a deteno de indivduos e o seu deslocamento
aps a concluso da operao?
Embora essa funo no seja encontrada na mesma proporo em outros pases de grandes
dimenses, trata-se de uma necessidade imposta pela geografia do pas, pelas dificuldades de
integrao nacional e pelo estgio de desenvolvimento do Brasil, no havendo, no presente,
instituies capazes de realizar tal misso com a mesma eficincia e a um custo inferior ao das
Foras Armadas.
Quanto s obras de engenharia, trata-se de funo que demanda parcela considervel
dos esforos das instituies de defesa do pas, particularmente do Exrcito, que mantm dez
batalhes e uma companhia de engenharia de construo.19 Estas unidades esto subordinadas
a dois grupamentos de engenharia de construo, sediados em Manaus/Amazonas AM e
Joo Pessoa/Paraba PB. Entre as obras realizadas esto as de pavimentao, restaurao,
ampliao ou conservao de rodovias, ferrovias, aeroportos, portos e entrepostos comerciais.
Considerando-se a execuo de despesas do Exrcito Brasileiro no perodo 2004-2013, 2,6%
das despesas com custeio e investimento foram alocadas para a ao construo de infraestrutura, com uma mdia anual de R$ 101 milhes (Brasil, 2014a, p. 43).
18. Alm da funo de operaes subsidirias e assistenciais, foram includas no clculo as seguintes aes: Soldado Cidado; Gripe Aviria; Projeto
Rondon; e Foras Armadas no Esporte.
19. Os batalhes esto sediados nos seguintes municpios: Barreiras/Bahia BA, Boa Vista/Roraima RR, Caic/Rio Grande do Norte RN, Cuiab/
Mato Grosso MT, Lages/Santa Catarina SC, Picos/Piau PI, Porto Velho/Rondnia RO, Rio Branco/Acre AC, Santarm/Par PA, Teresina/PI.
A companhia de engenharia de construo est sediada no municpio de So Gabriel da Cachoeira/AM.
432
At 2025, provvel que esta misso do Exrcito se mantenha relevante, embora isto
dependa, em grande parte, dos meios disponveis para outros rgos de Estado e da velocidade de expanso da infraestrutura em regies atualmente isoladas do restante do pas.
H inteno explcita do governo federal em expandir de forma significativa a infraestrutura
de transportes no Brasil at o ano de 2025, com destaque para ferrovias (com a concluso
das linhas primrias Norte-Sul e Leste-Oeste e a integrao com linhas secundrias e outros
modais) e hidrovias (projetos de dragagem e construo de eclusas para favorecer o escoamento
da produo agrcola, em especial na regio Norte). Alm disso, outros projetos prioritrios,
como a transposio do rio So Francisco e a construo de linhas de transmisso conectando
as novas usinas hidreltricas da Amaznia ao Centro-Sul do Brasil, demandaro no apenas
elevados investimentos, mas tambm o deslocamento de recursos humanos e tcnicos para
regies mais distantes do pas. Este cenrio, por um lado, torna mais provvel um uso mais
intenso das capacidades de engenharia e construo do Exrcito Brasileiro no futuro prximo,
seja como elemento de apoio logstico ao de empresas ou outros rgos governamentais,
seja como principal executor de algumas etapas destes projetos. Por outro lado, a medida que as
demais instituies estatais responsveis pela execuo destes projetos ganharem mobilidade e
capacidade de gesto, esta atividade das Foras Armadas tender a ter uma importncia menor.
4.5 Desenvolvimento e gesto de projetos
Por ser uma instituio ampla e capaz de mobilizar recursos e pessoal de maneira relativamente gil,
as Foras Armadas contriburam (e ainda contribuem) para o desenvolvimento de alguns projetos de
governo. Da mesma forma como analisado nas quatro subsees anteriores, trata-se de projetos que,
stricto sensu, no possuem natureza militar, mas que, na prtica, so atribuies das Foras Armadas
devido s especificidades socioeconmicas do pas e sua prpria trajetria institucional ao longo da
histria. Nesta subseo, o caso do Programa Calha Norte (PCN) brevemente analisado.
O PCN foi criado em 1985 (com o nome de Projeto Calha Norte) e sua gesto se encontra
atualmente no mbito do Ministrio da Defesa. Abrangendo territorialmente os estados de
Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Amap e parte do Par, em uma rea correspondente a
32% do territrio nacional, seu objetivo contribuir para o desenvolvimento e proteo desta
parte da regio amaznica. A relao entre as duas variveis ocorre em ambos os sentidos: por
um lado, o desenvolvimento da Amaznia contribui para a manuteno da segurana e da
soberania nacional na regio e, por outro, as iniciativas de segurana propiciam as prprias
condies para o progresso socioeconmico regional (Brasil, [s.d.]a).
H no programa duas grandes vertentes, a civil e a militar. Na civil, so realizadas atividades nas seguintes reas: social (por meio de centros de sade, creches, praas pblicas etc.);
econmica (silos, mercados populares, entrepostos de pescado etc.); educao (escolas, bibliotecas,
centros culturais etc.); esportes (piscinas, quadras, pistas de atletismo etc.); transportes (terminais
de carga/passageiros, portos etc.); segurana (construo de cadeias e delegacias de polcia); e
aquisio de equipamentos/viaturas/acessrios (caminhes, nibus, retroescavadeiras etc.) (Brasil,
[s.d.]a, p. 42; 2014b, p. 1). Na vertente militar, busca-se a maior presena das Foras Armadas
433
por meio, sobretudo, da implantao e expanso de unidades militares instaladas na regio

(Brasil, 2014b, p. 1).
A ligao deste programa com instituies de defesa do pas particularmente relevante,
pois estas no apenas desempenham atividades de apoio, mas tambm so responsveis pela
gesto do programa, incluindo a celebrao de convnios e acordos com outros entes federativos.
Trata-se, pois, no de uma atividade clssica de defesa externa, mas da utilizao das Foras
Armadas como um instrumento de ampliao da presena do Estado e da prestao de servios
pblicos populao local.
4.6 Fora de reserva
Outra funo das Foras Armadas constituir uma fora de reserva, mobilizvel nos casos de
desastres naturais, pandemias ou colapsos institucionais, particularmente na rea de segurana
pblica. Neste sentido, ainda que existam no Brasil instituies especializadas em lidar com
infortnios decorrentes de fenmenos naturais e de problemas de segurana pblica, poucas
possuem condies de responder de maneira rpida e adequada a eventos que sejam, ao mesmo
tempo, imprevistos e de grandes propores, por carncias tanto de pessoal como de meios
materiais para esse fim.
O fornecimento por parte do governo federal de recursos financeiros aos estados e
municpios em situaes de emergncia, ainda que fundamental, no capaz de atender
de forma imediata a determinadas necessidades em casos de urgncia, sendo preciso,
comumente, seu apoio direto por meio de equipamentos e pessoal treinado. Face s
limitaes dos corpos de bombeiros e de organizaes da rea de defesa civil, pouco
provvel que a ajuda das Foras Armadas no seja necessria quando da ocorrncia de
grandes desastres naturais.
De fato, mesmo em pases cujas instituies civis possuem elevado grau de capacitao
e mobilizao de recursos, a atuao conjunta de foras militares ainda se faz essencial em
situaes de crise. Como exemplo, aps o terremoto e tsunami de Thoku, em 2011, no
Japo, as Foras de Autodefesa do pas foram imediatamente mobilizadas, recebendo ainda a
cooperao de militares americanos e de outros pases da regio. Este foi o maior terremoto da
histria japonesa e as instituies civis no seriam capazes de, sozinhas, oferecer uma resposta
adequada. Nos Estados Unidos, aps a destruio causada pelo furaco Katrina na regio
de Nova Orleans em 2005, o governo norte-americano foi criticado por sua incapacidade
em prover suprimentos aos locais afetados e realizar a evacuao de vtimas. Isto ocorreu,
em parte, em funo da ausncia de coordenao entre rgos civis e militares e do deslocamento de meios de transporte como helicpteros e caminhes para as operaes no Iraque
e no Afeganisto, limitando a capacidade logstica das Foras Armadas no prprio territrio
do pas. A experincia dos militares dos Estados Unidos na resposta a este desastre motivou
um debate sobre o seu papel para alm da proteo contra ameaas externas, culminando no
reconhecimento de que a preparao das Foras Armadas daquele pas para ao em eventos
deste tipo essencial (Mazzetti, 2005). Em documentos oficiais de governos de outros pases,
434
esta funo das Foras Armadas tambm observada, como ocorre nos casos de Austrlia
(2013, p. 30) e China (China, 2013, p. 13-14).
Em caso de crises de segurana pblica, a participao das Foras Armadas pode ser a nica
soluo de curto prazo na ausncia de foras nacionais de reserva. Mesmo em democracias consolidadas tal participao pde ser observada em casos excepcionais. Nos Estados Unidos, por exemplo,
durante os protestos ocorridos em Los Angeles em 1992, a Guarda Nacional dos Estados Unidos
e o U.S. Marine Corps foram convocados para lidar com o caos que havia se instalado na cidade.
Ainda que no se anteveja no Brasil uma situao de emergncia desta natureza na rea
de segurana pblica, a realizao de grandes eventos pode tornar necessria a participao das
Foras Armadas na proviso de segurana. Tal necessidade decorre, sobretudo, do fato de que
as polcias e demais organismos civis possuem tamanhos adequados para lidar com eventos
regulares, no excepcionais. Por esta razo, as Foras Armadas podem ser recurso atrativo em
termos de custo-benefcio e facilidade de mobilizao. Na China, por exemplo, em razo da
organizao dos Jogos Olmpicos de Vero em 2008, cerca de 34 mil militares do Exrcito de
Libertao Popular (PLA) participaram da segurana do evento, ao que se somaram outros
40 mil reservistas e integrantes da Milcia Popular (IISS, 2009, p. 363). No Reino Unido, os
Jogos Olmpicos de Vero de 2012 mobilizaram cerca de 17 mil militares, dos quais 11 mil
foram alocados em atividades na rea de segurana (London..., 2012). Neste mesmo caso, a
importncia de tal fora de reserva pde ser particularmente notada quando, poucos dias antes
do incio do evento, uma das empresas contratadas para realizar a segurana dos jogos no foi
capaz de fornecer o pessoal previsto. A disponibilidade das Foras Armadas foi fundamental
para preencher esta lacuna, sendo capazes de enviar rapidamente cerca de 3.500 militares
adicionais para auxiliar na segurana do evento (Booth e Hopkins, 2012).
No Brasil, a instituio que desempenha atualmente a funo de fora de reserva
a Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP), criada em 2004 e que incorpora efetivos
das Polcias Militares estaduais. Ela constitui uma instituio independente, dotada de
treinamento, equipamento e mobilidade para auxiliar as Unidades da Federao nos casos
de incapacidade dos rgos locais em garantir a segurana da populao, alm de garantir o
funcionamento das instituies em regies desassistidas pelo poder pblico durante eleies e
grandes eventos. Contudo, a FNSP cumpre a funo de reserva apenas na rea de segurana
pblica, no estando capacitada a executar outras tarefas, tais como o suporte a vtimas e
o apoio logstico em situaes de desastres naturais. Alm disso, seu prprio desenho institucional limita sua capacidade de atuao, uma vez que s pode agir mediante solicitao
dos governos estaduais, excluindo o caso extremo de uma interveno federal. O fato de
seus integrantes serem recrutados junto aos efetivos das Polcias Militares tambm reduz a
capacidade de ao destas, ao mesmo tempo em que torna a FNSP suscetvel a muitos dos
vcios comumente apontados formao destes agentes pblicos.20
20. Para uma anlise dos desafios enfrentados pelas polcias estaduais no Brasil na preparao e organizao de seus quadros, ver Oliveira Jnior
e Silva Filho (2010).
435
Para o horizonte de 2025, a formao de uma fora de reserva ou o aperfeioamento

desta funo nas Foras Armadas (particularmente no mbito do Exrcito) deve ser pensada.
A criao da Brigada de Garantia da Lei e da Ordem (Brigada GLO) em 2005, sediada em
Campinas/So Paulo SP, foi um passo nesta direo, ainda que, ao mesmo tempo, tenha reforado a posio do Exrcito como fora de reserva. Embora a criao de uma instituio com
a misso especfica de fora de reserva pudesse configurar a soluo ideal, o aperfeioamento
desta funo no mbito das Foras Armadas parece ser a opo mais vivel hoje do ponto de
vista econmico e poltico.21
5 CONSIDERAES FINAIS: O FUTURO DAS FUNES MILITARES NO BRASIL
Em que pese o esforo recente visando dar sentido e clareza sua poltica para a defesa nacional, o Brasil encontra-se em uma encruzilhada neste incio do sculo XXI. Frente ao acmulo
de demandas sociais represadas ao longo das dcadas anteriores e necessidade de um papel
mais incisivo em um cenrio internacional cada vez mais complexo, o pas deve fazer, hoje, as
escolhas que determinaro o sucesso ou o fracasso do aprimoramento de sua capacidade
militar no futuro.
Se verdade que o pas no vislumbra ameaas externas relevantes no futuro prximo,
tambm verdade que isto no diminuir as responsabilidades e desafios impostos s suas
instituies militares. A tendncia de agravamento da criminalidade nos grandes centros e a
intensificao dos fluxos de drogas e armas em territrio nacional exigiro das Foras Armadas
uma presena ampliada, tanto como fora de reserva em auxlio s polticas de segurana pblica
quanto no controle das fronteiras e das guas jurisdicionais do pas. Alm disso, as unidades
militares, devido sua experincia institucional e capilaridade no territrio brasileiro, ainda
ocuparo papel central na articulao dos demais rgos estatais envolvidos no provimento
de polticas pblicas, sobretudo nas regies mais remotas do pas.
Ao mesmo tempo, o agravamento da presso sobre a infraestrutura econmica do pas,
ainda fortemente concentrada em nvel regional e carente de recursos humanos e financeiros
para sua manuteno e expanso, ensejar a continuidade do aproveitamento dos recursos
humanos e fsicos das Foras Armadas. A expanso da fronteira agrcola do Brasil para o Norte
do pas e a concluso de grandes projetos hidreltricos nesta rea tambm contribuiro para
trazer maiores responsabilidades s unidades militares ali estacionadas, especialmente como
fora de reserva, em prontido para oferecer o primeiro suporte populao na ocorrncia de
eventos extremos.
21. Tramita no Congresso Nacional a PEC no 534/2002, com o objetivo (entre outros) de recriar a guarda nacional no Brasil, desmobilizada em 1922.
As suas atribuies, contudo, no seriam tpicas de uma fora de reserva. No texto da PEC menciona-se que a instituio seria mantida pela Unio
e teria a atribuio, alm de outras que a lei estabelecer, de proteger seus bens, servios e instalaes (Brasil, 2002).
436
Assim, mesmo as funes internas que poderiam ser desempenhadas por outras instituies
governamentais, tais como as de polcia hidroviria, controle de trfego areo e monitoramento
de fronteiras, ainda devero ser primordialmente executadas pelos militares no futuro prximo.
Isto se deve no apenas s externalidades e aos ganhos de escala oriundos do aproveitamento
da atual estrutura das Foras Armadas, mas tambm s especificidades destas polticas pblicas,
que exigem a preparao de um corpo tcnico especializado e dotado de meios adequados
para sua efetivao. A criao de instituies especficas para o desempenho destas funes,
mesmo que factvel em um horizonte de dez anos, ainda exigiria que as Foras Armadas fossem
responsveis pelo treinamento e suprimento destas novas entidades, evidenciando mais uma
vez seu papel central nesse processo.
As Foras Armadas brasileiras tampouco podero descuidar de seus objetivos primrios
e fundamentais, quais sejam, a proteo da soberania por meio da dissuaso e capacidade
de resposta a agresses externas, a garantia contra a imprevisibilidade e o suporte poltica
externa nacional. As iniciativas recentes de reequipamento, modernizao e integrao das
Foras Armadas sob uma estrutura de comando unificada e coesa devem, assim, ser ampliadas,
no bojo do crescimento econmico do pas e da recuperao da capacidade fiscal do Estado.
Por envolverem a demonstrao e o exerccio do poderio blico, as funes externas desempenhadas pelas Foras Armadas exigem que os equipamentos militares alcancem nveis condizentes
com os objetivos estabelecidos pelos documentos oficiais de defesa do pas. Cumpre, pois, aos
formuladores de polticas do setor o mapeamento contnuo de oportunidades de aquisio
de equipamentos e tecnologias militares em condies vantajosas e de celebrao de parcerias
para o desenvolvimento da indstria nacional de defesa, com vistas modernizao do aparato
militar do Brasil e reduo de seu hiato tecnolgico em relao s demais potncias. Neste
sentido, a crise internacional precipitada em 2008 oferece uma janela de oportunidade para
o aperfeioamento do aparato de defesa do Brasil ao longo da prxima dcada, conforme
discutido no apndice deste texto.
Para cumprirem de forma adequada essas antigas e novas demandas, os organismos de
defesa nacional devem dar continuidade aos processos j iniciados de reformulao institucional,
de modo a criar em suas estruturas ramos cada vez mais especializados, mas, ao mesmo tempo,
capazes de serem empregados de forma conjunta, inclusive para funes internas. Alm disso,
a excessiva movimentao de pessoal caracterstica de estruturas militares, que privilegiam a
experincia em diferentes localidades e funes pode ser, em alguns casos, prejudicial para
a execuo de atividades que demandam o acmulo de conhecimentos especficos e o envolvimento em projetos de longo prazo, ensejando o cuidado dos planejadores militares quanto
preparao e alocao de seus recursos humanos.
437
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441
APNDICE A
POSSIBILIDADES DE MODERNIZAO E EXPANSO DA CAPACIDADE MILITAR

BRASILEIRA NO ATUAL CENRIO INTERNACIONAL1
Desde a crise internacional iniciada em 2008, diversos pases, com destaque para os integrantes
da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), tm adotado polticas de conteno
de gastos pblicos que afetam significativamente a rea de defesa nacional, em especial quanto
aquisio de equipamentos. A diminuio do volume de recursos pblicos alocados para
esta rea implica que as empresas de defesa destes pases passaram a ter uma menor demanda
domstica por seus produtos, tornando-as mais dependentes do mercado externo para manter
seu nvel de atividade. Neste contexto, h uma janela de oportunidade para a celebrao de
acordos vantajosos com instituies destes pases, com vistas a atender s necessidades das
Foras Armadas do Brasil.
A tabela A.1 a seguir apresenta a previso de gastos militares dos cinco principais pases
da OTAN at o ano de 2018, comparativamente s maiores economias dos BRICS (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul).
TABELA A.1
Previses de gastos em defesa com equipamentos (2011-2018)
Estados Unidos
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
137,8
120,1
105,7
97,4
99,1
108,8
112,1
115,5
2018/2011
(%)
-16,2
Reino Unido
12,0
11,8
10,9
10,5
10,2
10,6
10,7
11,0
-8,9
Frana
10,0
10,1
9,9
9,9
9,8
10,3
10,5
10,6
+5,9
Alemanha
7,8
7,9
8,0
7,8
7,5
7,4
7,4
7,3
-5,9
Itlia
3,9
2,6
2,7
2,8
3,1
3,2
3,5
3,7
-3,5
China
22,3
24,7
26,1
26,9
28,9
30,4
31,7
32,9
+47,4
ndia
11,6
11,4
13,4
11,6
11,9
13,0
13,6
14,3
+23,3
Rssia
9,0
8,7
10,5
13,8
17,8
20,5
21,0
21,3
+137,6
Brasil
3,2
3,4
3,4
3,5
3,5
3,6
3,8
4,0
+23,5
Fonte: Janes (2012).

Ao se comparar os dados ao longo desse perodo, observa-se como esses pases da OTAN
provavelmente apresentaro trajetrias de queda ou relativa estabilidade em seus gastos para
aquisio de equipamentos. Este movimento ser particularmente profundo nos Estados Unidos,
1. Parte desta seo foi publicada previamente em Silva Filho e Moraes (2013).
442
embora se vislumbre uma trajetria de recuperao a partir de 2015. Entre os BRIC, o crescimento ser elevado na China e, sobretudo, na Rssia, Nos casos de ndia e Brasil, espera-se um
crescimento relativamente significativo, da ordem de 23%.
A leitura desses dados no pode ser realizada de forma simples, sobretudo por haver diversas
outras variveis a serem consideradas na celebrao de acordos na rea de defesa. Contudo,
ao analisar um dos elementos que marcar a dinmica do mercado internacional de defesa ao
longo dos prximos anos, possvel identificar oportunidades que favoream a modernizao
do setor no Brasil. Nesse sentido, este parece ser um momento conveniente para a celebrao
de acordos de defesa com instituies destes pases, visando absorver tecnologias de interesse
para as Foras Armadas do pas.
De fato, ao se observar as vendas de armas das principais empresas de defesa dos Estados
Unidos e da Europa, nota-se uma queda no seu faturamento a partir do incio da crise econmica
internacional, em 2008. Tomando-se as cinco maiores empresas de defesa dos Estados Unidos
(nesta ordem, Lockheed Martin, Boeing, Raytheon, General Dynamics e Northrop Grumman),
a diminuio total do faturamento oriundo das vendas de armas entre 2009 e 2012 foi de 14,7%.
Na Europa, por sua vez, as cinco maiores empresas de defesa (nesta ordem, BAE Systems, EADS,
Finmeccanica, Thales e Safran) tiveram uma reduo no faturamento oriundo das vendas de
armas, neste mesmo perodo, de 15,4% (Sipri, 2013). Embora a disponibilidade de informaes
sobre empresas de defesa dos BRIC seja menor, possvel observar as diferenas em relao ao
faturamento das empresas de pases da OTAN. Entre 2009 e 2012, o faturamento oriundo das
vendas de armas das trs maiores empresas de defesa russas (nesta ordem, Almaz-Antei, United
Aircraft Corporation e Vertolety Rossii) cresceu em 127%, enquanto as trs maiores empresas de
defesa da ndia (nesta ordem, Hindustan Aeronautics, Ordnance Factories e Bharat Electronics)
tiveram um crescimento de 11,2% no mesmo perodo. No caso do Brasil, a maior empresa de
defesa do pas, a Embraer, viu suas vendas de armas crescerem 112% no perodo (Sipri, 2013).
A fim de detalhar a alocao dos investimentos em defesa e, assim, identificar de forma
mais precisa possveis oportunidades a tabela 2 apresenta previses sobre gastos com equipamentos para cada fora singular das cinco principais potncias da OTAN.
TABELA A.2
Previses de gastos em defesa com equipamentos: por fora singular (2011-2018)
Estados Unidos
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/2011
(%)
Exrcito
38,03
25,24
21,32
17,40
18,40
20,07
19,55
20,36
-46,5
Marinha
48,87
46,72
42,31
41,33
43,45
44,03
46,98
47,79
-2,2
Fora Area
43,66
41,11
37,11
34,17
35,10
41,37
40,78
42,54
-2,6
7,2
7,0
4,9
4,5
2,2
3,3
4,8
4,8
-33,0
Defesa
(Continua)
443
(Continuao)
Reino Unido
Frana
Alemanha
Itlia
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/2011
(%)
Exrcito
2,57
2,52
2,45
2,41
2,28
2,22
2,22
2,26
-11,9
Marinha
4,16
4,05
3,74
3,57
3,49
3,79
3,85
3,95
-5,1
Fora Area
4,88
4,78
4,37
4,14
4,08
4,23
4,28
4,39
-10,1
Defesa
0,42
0,41
0,38
0,37
0,35
0,35
0,36
0,36
-13,4
Exrcito
2,57
2,59
2,50
2,54
2,51
2,33
2,38
2,42
-5,7
Marinha
2,46
2,48
2,45
2,43
2,46
2,58
2,64
2,68
+9,1
Fora Area
3,06
3,09
2,97
2,94
2,91
3,53
3,61
3,66
+19,7
Defesa
1,96
1,97
1,95
1,94
1,91
1,80
1,84
1,87
-4,4
Exrcito
1,48
1,47
1,45
1,42
1,37
1,35
1,35
1,33
-10,0
Marinha
2,25
2,23
2,29
2,24
2,17
2,13
2,13
2,10
-6,7
Fora Area
3,65
3,84
3,83
3,75
3,63
3,56
3,56
3,52
-3,7
Defesa
0,37
0,37
0,38
0,37
0,36
0,35
0,35
0,34
-6,8
Exrcito
1,30
0,79
0,99
1,03
1,23
1,36
1,48
1,57
+21,5
Marinha
1,29
0,82
0,85
0,89
0,93
0,98
1,08
1,12
-12,9
Fora Area
1,02
0,67
0,64
0,62
0,64
0,64
0,70
0,76
-26,2
Defesa
0,25
0,27
0,27
0,26
0,26
0,26
0,26
0,27
+8,9
Fonte: Janes (2012).

Obs.: parte dos gastos com equipamentos no distribuda por fora singular, abrangendo equipamentos utilizados pelas Foras Armadas
em seu conjunto. Estes dados esto apresentados nas linhas com o ttulo de defesa.
Por esta tabela possvel inferir de maneira mais precisa o provvel rumo nas realocaes
de recursos para aquisio de equipamentos em cada pas. No caso dos Estados Unidos, a
reduo de recursos recair, sobretudo, sobre o Exrcito, privilegiando-se, assim, as foras mais
intensivas em capital. No Reino Unido, as redues sero relativamente equilibradas entre as
trs foras. Na Frana, os cortes ocorrero apenas sobre as foras terrestres, preservando-se
os investimentos na Marinha e na Fora Area, embora haja previso de leve reduo nestas
duas foras at 2015. Na Alemanha, tambm se observa relativa igualdade na distribuio dos
cortes, muito embora com reduo ligeiramente inferior nas foras mais intensivas em capital.
A Itlia, por fim, parece destoar dos demais pases, ampliando investimentos em foras terrestres
e reduzindo nas demais, embora se deva destacar que o montante de gastos com equipamentos
militares neste pas tambm significativamente inferior ao dos demais.
Com a perspectiva de reduo nos gastos para a aquisio de equipamentos militares em
diversos pases desenvolvidos abre-se uma janela de oportunidade para que pases emergentes
reduzam seu diferencial em termos de poderio e capacidade tecnolgica militar em relao a
potncias da OTAN. Neste sentido, China e Rssia podem reduzir a distncia de suas capacidades militares em relao aos Estados Unidos, enquanto Brasil e ndia, que competem em
um nvel inferior de poderio militar, podem se fortalecer comparativamente a outras potncias
como Frana, Reino Unido e Alemanha.
444
CAPTULO 21
O BRASIL E A PARCERIA GLOBAL NO CONTEXTO DE UMA AGENDA

PS-2015 PARA O DESENVOLVIMENTO: TENDNCIAS E INCERTEZAS
Guilherme de Oliveira Schmitz1
1 INTRODUO
Na virada do sculo XX, quando pases desenvolvidos e em desenvolvimento se reuniram para
proclamar a Declarao do Milnio, na Conferncia do Milnio da Organizao das Naes
Unidas (ONU), em 2000, lderes de 189 pases comprometeram-se com uma agenda para o
desenvolvimento que trazia para o centro da poltica global temas relacionados diretamente ao
bem-estar da populao global, sobretudo daqueles menos favorecidos. Mediante a enumerao
de sete objetivos, as naes presentes firmaram o compromisso de combater a fome e a pobreza,
reduzir o nmero de crianas sem a educao primria, promover a igualdade entre os sexos e a
autonomia da mulher, reduzir a mortalidade infantil, melhorar a sade materna e combater o
HIV/Aids, a malria e outras doenas e garantir caminho para o desenvolvimento sustentvel.
Como meio de instrumentalizar estes compromissos, o 8o objetivo da Declarao tratava da
necessidade de estabelecer uma parceria global para o desenvolvimento, em que os pases em
desenvolvimento envidariam esforos internos para alcanar as metas estipuladas, por meio da
utilizao eficiente dos recursos disponveis, enquanto pases desenvolvidos contribuiriam por
meio de apoio financeiro, alvio de dvida e adoo de regras justas de comrcio.
Quase quinze anos aps a declarao, o contexto socioeconmico demonstrou melhorias para aqueles pases que se encontram na periferia da economia de mercado global. Pases
emergentes e em desenvolvimento vm demonstrando, ao longo da ltima dcada, crescimento
de sua produo maior que pases desenvolvidos. Indicadores econmicos demonstram que
este crescimento acompanhado por melhoras socioeconmicas para parcela significativa da
populao, em setores como educao, sade, combate fome e misria, entre outros. Neste
contexto, apesar de desafios, que ainda precisam ser superados internamente, o Brasil vem
contribuindo com o desenvolvimento socioeconmico e humanitrio de outros pases, por
meio de parcerias para o desenvolvimento, como previsto na Declarao do Milnio.
Essas parcerias para o desenvolvimento tm um papel-chave para solucionar problemas
no mbito global, quando estabelecida uma dinmica de ganha-ganha entre os pases. So
vistas como investimentos com eventuais resultados positivos em reas como segurana, ao
promover a estabilidade na sua vizinhana, e em interesses nacionais como ganhos econmicos
e comerciais, com estmulos a negcios internacionais e ganhos polticos na arena internacional,

pela promoo do poder brando.
Atualmente, h uma demanda por parte dos parceiros globais por servios providos
pela cooperao brasileira para o desenvolvimento. Pas receptor de ajuda externa, o Brasil
fortaleceu, nos ltimos anos, sua posio como contribuinte para o desenvolvimento global.
A aproximao com pases do eixo Sul vem resgatando uma dinmica para a insero internacional brasileira, que, historicamente, transitou entre uma poltica externa com nfase ora
no alinhamento com o mundo desenvolvido, ora na aproximao com o Sul global. As duas
estratgias no necessariamente so excludentes, tendo em vista a natureza global da poltica
externa de um pas com as dimenses do Brasil.
Assim, tem-se como questo norteadora desta pesquisa a seguinte pergunta: como a
poltica brasileira de cooperao para o desenvolvimento, por meio das suas parcerias para
o desenvolvimento, pode ser aperfeioada de forma a solucionar os desafios do processo de
desenvolvimento nacional e de outros parceiros, nos prximos dez anos?
Ademais, essa pea tem como objetivo traar sugestes de polticas pblicas. Desta forma,
pretende-se desenvolver um trabalho que possa auxiliar representantes do governo, tomadores
de deciso em poltica externa e agentes de cooperao internacional para o desenvolvimento
(CID), bem como representantes da academia, da sociedade civil e da iniciativa privada, na
formulao de estratgias na rea.
Para tanto, utilizou-se o mtodo de construo de cenrios, permitindo aos tomadores
de deciso em CID uma viso mais clara de possveis estados futuros, baseados em tendncias
e eventos potenciais. No obstante a escolha metodolgica, este estudo no tem a intenso
de desenhar cenrios prospectivos, mas limita-se apenas a enumerar tendncias de peso, fatos
predeterminados e produtores de futuro, incertezas crticas e surpresas inevitveis, como subsdio a posterior cenarizao do tema, em um outro momento.
Alm desta breve introduo, este captulo estrutura-se em quatro partes. A primeira
delimita a modelagem do objeto em anlise, enumerando os aspectos invariantes ao longo
dos prximos dez anos e suas tendncias ao longo deste perodo em trs elementos predeterminados: i) contexto geopoltico e econmico mundial; ii) a Agenda para o Desenvolvimento
Global; e iii) elementos internos.
Inclui-se, nessa parte, trs breves retrospectivas e a descrio de sua situao atual para
cada um dos elementos, culminando no arrolamento das grandes tendncias e invariveis
para o tema. As incertezas crticas encontradas so tratadas na segunda parte do estudo, em
que questes inerentes para construo de cenrios futuros so enumeradas. A terceira parte
apresenta propostas direcionadas consolidao do tema das parcerias para o desenvolvimento
global no pas. Finalmente, a quarta parte apresenta a concluso do trabalho.
446
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
2 MODELAGEM DO OBJETO DE ESTUDO

Este captulo objetiva identificar novas estratgias para intensificar a formao de parcerias
para o desenvolvimento por meio do fortalecimento da institucionalizao, no Brasil, da
CID, em um contexto de Agenda ps-2015. Em outras palavras, assenta-se na busca por
caminhos promissores para aes internacionais coletivas, bilaterais ou multilaterais, na
soluo de desafios globais e sob a gide de valores comuns. Assim, tem-se como ponto de
partida a questo: como a poltica brasileira de cooperao para o desenvolvimento pode
ser aperfeioada de forma a suportar o processo de desenvolvimento nacional e de outros
parceiros nos prximos dez anos?
A modelagem do objeto de estudo utilizada para a prospeco do comportamento
futuro das parcerias brasileiras para o desenvolvimento global pode ser representada esquematicamente na figura 1, que representa os elementos dos contextos que influenciam a sua
trajetria, entre os quais se destacam: i) elementos do contexto geopoltico e econmico
mundial; ii) elementos da Agenda para o Desenvolvimento Global, a Agenda ps-2015; e
iii) elementos internos.
Os elementos que compem o contexto geopoltico e econmico mundial referem-se aos
aspectos conjunturais e estruturais observados no sistema mundial. No nvel de anlise global,
o contexto geopoltico exerce influncia significativa, ao pautar a estrutura normativa e os
mecanismos de distribuio de recursos em que o objeto de estudo est inserido. A definio
de normas e procedimentos, precedentes da ordem global, correlaciona diretamente com a
governana global e, por conseguinte, com os elementos da Agenda ps-2015 e a estratgia
nacional de parcerias globais para o desenvolvimento. O contexto socioeconmico, tambm
presente neste momento da anlise, importante na qualificao da agenda e, de modo especial,
no estabelecimento de parcerias globais para o desenvolvimento como um todo.
Os elementos de modelagem do objeto relacionados Agenda para o Desenvolvimento
Global esto situados no contexto temtico de rea de trabalho da governana global e nas
relaes internacionais, por meio da determinao de objetivos e metas comuns para todos
os pases. As decises conjuntas tomadas nas negociaes da Agenda ps-2015 delimitam o
escopo do objeto deste captulo, no sentido de definir o que pode ser considerado uma parceria
global para o desenvolvimento.
Em mbito nacional, esto destacados elementos das polticas de cooperao internacional
para o desenvolvimento, da poltica externa e da poltica de comrcio internacional. Entre as
ltimas, ateno especial dada aos aspectos polticos e socioeconmicos que as influenciam.
So tambm condicionantes do elemento da CID as estratgias dos atores da sociedade civil
e da iniciativa privada. Estes elementos exercem influncia direta nas parcerias brasileiras para
o desenvolvimento global.
O esquema da figura 1 possibilita visualizar a complexidade e abrangncia dos inter-relacionamentos, influncias, variveis e elementos que permeiam esta modelagem.
447
FIGURA 1
Elementos do contexto geopoltico econmico mundial da Agenda ps-2015 e da poltica externa nacional
Contexto geopoltico
e econmico mundial
Interdependncia global
Urbanizao
Globalizao
Ascenso asitica
Aumento da populao
mundial
Ordem global
multipolarizada e em
transformao
Governana
global
Ascenso da classe mdia

global
Fortalecimento da
sociedade civil global
Mobilidade transfronteiria
Governo federal
Sociedade civil
Iniciativa privada
Institutos de pesquisas
Demanda por energia

Universidades
Outros entes federativos
ODMs
Agenda ps-2015
Parcerias globais
para o
desenvolvimento
Governos estrangeiros
Atores da CID
Organismos multilaterais Sociedade civil global
Contexto poltico e
econmico nacional
Elaborao do autor
2.1 Elementos do contexto geopoltico e econmico mundial

A dinmica da economia e da poltica global vem passando por uma transformao em direo
a um cenrio de relaes internacionais cada vez mais interdependentes. A ordem internacional
bipolar do perodo da Guerra Fria tornou-se passado, com a derrocada de antigos polos de
poderes e o soerguimento de novos. Ao mesmo tempo que potncias emergentes e tradicionais
reajustam-se nesta nova realidade por meio de formatos de parcerias multilaterais como os
BRICS e o G-20, forando uma readequao da governana global, a economia internacional
vem se modificando gradativamente. Economias em desenvolvimento, por um tempo, vm
crescendo mais rapidamente e de formas distintas entre si que as industrializadas.
Essa nova realidade tem alterado as distines conceituais tradicionalmente empregadas para
descrever a relao entre pases. A emerso de economias e potncias no que era tradicionalmente
chamado de Sul global, por exemplo, torna conceitos como horizontalidade de relaes entre
alguns pases em desenvolvimento cada vez mais inadequados, embora estes ainda apresentem
problemas de natureza semelhante em seus desafios para o desenvolvimento. Pases como Brasil,
frica do Sul, China, Mxico, ndia e outros vivenciam algo parecido com uma dupla identidade:
ora reconhecem-se como pases em desenvolvimento, ora economias emergentes.
448
As transformaes podem ser notadas nos trs continentes. A desigualdade de renda

apresentada no apenas nos pases da Amrica Latina e Caribe, mas entre eles, contrasta de
forma negativa com o grau de aperfeioamento que as democracias desses pases alcanaram.
A dependncia de algumas economias latino-americanas da exportao de commodities, por
um lado, permite taxas altas de crescimento em curto e mdio prazos, com crescimento de
renda para setores especficos da populao; por outro, aumenta a vulnerabilidade a choques
externos. Apesar dos avanos socioeconmicos obtidos nos anos recentes na regio, a distribuio desigual de renda continua evidente, bem como o acesso pobre a bens pblicos, como
educao, sade e seguridade social, para boa parte da populao.
No mundo rabe, ondas de descontentamento poltico tomaram as ruas da Tunsia,
do Egito, da Lbia, da Sria, entre outros, e as mdias de comunicao do mundo inteiro,
no fenmeno que ficou conhecido como a Primavera rabe, em que a populao dos pases
muulmanos questionava sua condio de vida e sua situao socioeconmica, enquanto o
resto do mundo questiona a possibilidade de uma abertura democrtica em regimes autoritrios teocrticos. Na frica Subsaariana, problemas histricos de fome, pobreza, epidemia
do HIV/Aids, guerra civil e desrespeitos aos direitos humanos implicam um fluxo crescente
de refugiados em situao de vulnerabilidade, no mesmo compasso que a exportao de
matria-prima, sobretudo para a China, patrocina crescimentos econmicos em detrimento
de impactos ambientais e sociais.
A ascenso asitica parece ser o grande fenmeno catalisador das mudanas nas relaes
internacionais e, por consequncia, nas relaes entre os pases do Sul global. O rpido
crescimento econmico chins, nos recentes anos, acompanhado de um processo grande
de urbanizao do pas e somado alta taxa de crescimento populacional da regio que
ainda inclui em seu rol de naes a populosa ndia , gera expectativas de aumento da
demanda por produo de alimento, na ordem de 50%, nos prximos anos; demanda por
recursos naturais e respectivo impacto ambiental; e demanda por energia. Alm disso, as
transformaes econmicas vivenciadas por pases populosos como China e ndia podem
ser acompanhadas por alterao no quadro poltico destes pases, sobretudo pela presso de
novos grupos de poder, situados na classe mdia emergente e demandante de necessidades
bsicas ainda bastante deficitrias.
O processo de renascimento de uma ex-potncia global como a Rssia,2 com extenses
territoriais que impactam na geopoltica tanto da Eursia quanto do oceano Pacfico, torna
cada vez mais sensvel a relao de Moscou com o Ocidente. Por um lado, conturbada por
questes relativas tanto luta por direitos humanos, democracia e princpios gerais da poltica internacional quanto por questes geopolticas na Sria e na Ucrnia; e, por outro lado,
interdependente, devido ao comrcio de gs e petrleo.
Nas relaes entre os pases desenvolvidos, a complexidade do jogo de interesses entre as
velhas potncias do globo ganha novos contornos, com os rudos causados entre os aliados da
2. Para uma compreenso mais aprofundada sobre o tema, o autor sugere a leitura de Mazat e Serrano (2012).
449
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), com os indcios de espionagens interaliados. No extremo oriente, o Japo passa por um processo de remilitarizao, sob a escusa de
envio de tropas s operaes de paz, mas com clara demonstrao de temor da ascenso militar
chinesa no continente asitico. A crise financeira e econmica que assolou os Estados Unidos
e a Europa leva busca por alternativas para guinar as economias industrializadas a um novo
perodo de prosperidade, como na tentativa de adoo do Acordo de Parceria Transatlntica
de Comrcio e Investimento (APT), enquanto persistem os ndices de crescimento pfios ou
nulos e as altas taxa de desemprego, com implicaes diretas no financiamento por uma nova
Agenda de Desenvolvimento Global, a Agenda ps-2015.
Nesse contexto de um sistema cada vez mais competitivo, seguem abaixo tendncias que
pautaram o contexto geopoltico e econmico mundial.
2.1.1 Aumento da populao mundial
Estimativas mostram que, at o ano de 2050, a populao global passar de 7 bilhes para 9,5
bilhes de habitantes. O fenmeno social ser acompanhado por um processo de envelhecimento
gradual da populao, com alta na faixa etria acima dos 60 anos, no mundo desenvolvido
e em desenvolvimento. O crescimento vegetativo dar-se-, sobretudo, em regies de menor
desenvolvimento relativo, com consequncias previsveis, como o aumento de presses
migratrias, desafios epidemiolgicos e a elevao da demanda por alimentos (UN Desa, 2012).
2.1.2 Presses migratrias
Entre 1990 e 2013, o nmero de migrantes internacionais aumentou em 77 milhes, o que
equivale a um crescimento de 50%. Globalmente, houve 232 milhes de migrantes em 2013,
sendo o fluxo Norte-Sul e Sul-Sul de igual importncia para o montante (UN Desa, 2013).
2.1.3 Processo de grande urbanizao
Atualmente, 54% da populao global vive em reas urbanas. Em 1950, eram 30%, e em 2050
a previso de um aumento para 66%, passando de 3 bilhes para 6 bilhes os habitantes
de reas urbanas. O processo de urbanizao seria puxado, sobretudo, pela sia e pela frica,
regies que se mantm hoje com sua populao majoritariamente rural. A grande urbanizao
poder trazer impactos diretos no desenvolvimento sustentvel, com presso ambiental e concentrao de populao, sobretudo, em cidades de pases de renda mdia (UN Desa, 2014).
2.1.4 Aumento da demanda por energia
As mudanas demogrficas no mundo sero acompanhadas de aumentos subsequentes da demanda por energia, sobretudo por parte do continente asitico. Desde 2000, os custos capitais
para a produo de energia mais que dobraram (AIE, 2014).
2.1.5 Aumento da demanda por recursos naturais e consequentes impactos ambientais
O crescimento vegetativo da populao mundial, baseado na queda da taxa de natalidade e de
mortalidade e envelhecimento da populao, implica aumento da demanda por alimentos e de
450
recursos naturais. Estimativas preveem que ser necessrio aumentar em 50% a produo de
alimentos para acompanhar o crescimento vegetativo da populao. A demanda por produtos
agrcolas continuar em alta, embora as taxas de crescimento sejam menores que aquelas vistas
na dcada passada (OECD, 2014).
2.1.6 Diminuio da extrema pobreza no mundo
O crescimento econmico observado na sia permitiu que pases populosos como China e
ndia aumentassem sua renda domstica. Ambos os pases migraram da classificao pases
de renda baixa para pases de renda mdia. O bom desempenho econmico foi acompanhado
da reduo do nmero de pessoas vivendo abaixo da linha da extrema pobreza (Chandy e
Gertz, 2011).
2.1.7 Crescimento da classe mdia
O aumento de renda das famlias em pases em desenvolvimento tem sido acompanhado
por presses populares e democratizantes por todo o globo. No curto prazo, as demandas
polticas desta nova classe mdia global implicam conflitos sociais, protestos por maior participao social e contra corrupo e oligoplios econmicos, bem como o fortalecimento
da sociedade civil.
2.1.8 Maior peso aos pases emergentes nos mecanismos multilaterais
Com a ordem internacional em processo de transformao, observa-se a emerso de novos polos
de poder internacionais. O crescimento econmico dos pases emergentes e sua consequente
demanda por uma ordem global mais democrtica e multipolar levaram estes pases a galgarem
na histria recente ganhos de representatividade perante o Sul global, por vezes agindo como
pivs para sucessos ou fracassos nas negociaes internacionais.
2.2 Elementos da Agenda para o Desenvolvimento Global
Os Objetivos do Desenvolvimento do Milnio (ODMs) foram acordados pelas Naes Unidas
no final do sculo XX e, poca, havia o otimismo de ser a agenda para o desenvolvimento
mais ambiciosa j proposta na histria global. A premissa era de fcil assimilao, porm
ambiciosa: at o termo de 2015, os pases das Naes Unidas, imbudos de metas comuns,
deveriam erradicar as principais causas da degradao da vida humana.
O esforo era comum. Pases desenvolvidos comprometiam-se a contribuir com envios
de ajuda externa no montante equivalente a at 0,7% de seu produto nacional bruto (PNB)
para que as metas fossem cumpridas. Em contrapartida, pases em desenvolvimento comprovariam seu empenho poltico na obteno das metas por meio de relatrios e transparncia
no processo de versar os recursos adquiridos.
Com a aproximao do termo acordado, a comunidade internacional envolvida no processo volta-se para si para avaliar o desempenho das medidas tomadas. O momento de traar
o caminho para o futuro do desenvolvimento global agora. Novas negociaes encontram-se
451
em andamento e o debate apresenta-se de forma bastante frutfero. Grupos de sociedade civil

global, representantes de governos, da iniciativa privada, da academia e de organizaes multilaterais indagam sobre o grau de sucesso dos ODMs: os ODMs fizeram diferena? Causaram
algum efeito? Qual o prximo passo por um projeto global de desenvolvimento? Precisamos
de uma nova agenda? E qual o desenho que esta tomar?
Do ponto de vista de trazer para o centro da poltica internacional as necessidades dos
menos favorecidos, os ODMs foram um sucesso. A agenda elaborada para o desenvolvimento reduziu o hiato na poltica global, dominada por assuntos geopolticos e de segurana.
O imperativo de manter um projeto de desenvolvimento global desta magnitude, oriundo
de aproximaes polticas de todas as naes do globo, em busca de solues comuns para
problemas que afligem os seres humanos, corrobora com os argumentos a favor de uma nova
Agenda ps-2015.
Alm de reforar o comprometimento das naes com o tema, a Agenda ps-2015
precisa levar em considerao as lies aprendidas com o processo atual. Em quinze anos de
ODMs, o contexto geopoltico e econmico mundial demonstrou algumas transformaes,
como j tratado anteriormente. No campo de anlise do combate pobreza, por exemplo,
possvel observar mudanas drsticas. Muitos pases em desenvolvimento galgaram melhoras
em sua renda per capita, atingindo novos patamares de classificao de suas rendas; no entanto, continuam a concentrar grande parte da populao que vive em extrema pobreza no
mundo. Atualmente, 75% da populao abaixo da linha da pobreza encontra-se em pases
de renda mdia (Chandy e Gertz, 2011). Apesar do crescimento econmico observado em
boa parte dos pases em desenvolvimento, o hiato na renda entre as naes desenvolvidas
e em desenvolvimento e entre os pases em desenvolvimento aumentou drasticamente no
perodo (Hillebrand, 2009).
Prevista como instrumento para alcanar os ODMs, no captulo 8 da Declarao do
Milnio, a parceria global para o desenvolvimento representa o esforo conjunto e internacional
para a soluo dos problemas globais. A meta da canalizao de 0,7% do PNB dos pases em
desenvolvimento para ajuda oficial para o desenvolvimento (AOD) um ponto de inflexo na
poltica de ajuda externa. Apesar do aumento significativo no valor lquido da AOD observado
na recente dcada, aps a firma dos ODMs, a meta estipulada em relao ao PIB est bastante
abaixo do acordado, e as previses so de que no sero alcanadas (grfico 1). Atualmente,
o ndice encontra-se em menos da metade da meta estipulada, isto , em 0,3% do produto
interno bruto (PIB) dos pases integrantes do Comit de Assistncia ao Desenvolvimento. Este
valor menor que a mdia histrica dos ltimos 53 anos de ajuda para o desenvolvimento.
No entanto, pode-se observar que os esforos envidados aps a Declarao do Milnio estimularam o volume da ajuda para o desenvolvimento, tanto em nmeros absolutos quanto
na sua relao com o PIB, ambos em declnio aps a Guerra Fria, quando a ajuda externa era
instrumentalizada pelas duas potncias mundiais (Estados Unidos e Unio Sovitica) como
mecanismo de poltica externa em suas zonas de influncia no globo.
452
Do ponto de vista da anlise de impactos, o cenrio atual tambm apresenta algumas

limitaes no processo de monitoramento do progresso da agenda. A necessidade de avaliar
os resultados da agenda demonstra bices por parte da ausncia de mecanismos de obteno
de dados para comprovaes empricas de sua efetividade. mister fundamentar a busca por
solues para os problemas, sobretudo dos pases de menor desenvolvimento relativo em pesquisas e anlises com base em dados confiveis.
GRFICO 1
Comparao entre AOD lquida (US$ bilhes) e em relao ao PIB

0,6
160
140
0,5
120
0,4
100
80
0,3
60
0,2
40
0,1
20
0
AOD lquida (US$ bilhes)
2011
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
AOD/PIB
Fonte: Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE)/Development Assistance Committee (DAC). Disponvel em:
<http://goo.gl/d3oCZS>. Acesso em: 13 nov. 2014.
Fenmeno positivo na Agenda para o Desenvolvimento, o crescimento econmico

de pases nos anos recentes vem contribuindo para a formao de parcerias para o desenvolvimento no eixo Sul-Sul, agindo assim de forma complementar aos instrumentos
pr-agenda ODMs do eixo Norte-Sul. O soerguimento da cooperao Sul-Sul para o
Desenvolvimento reposiciona pases como Brasil, ndia, China, Mxico, frica do Sul e
outros na estratgia global de parcerias, bem como diversifica as geometrias dos canais
de cooperao, por meio da cooperao triangular, e apresenta possibilidade ainda maior
de enriquecimento dos canais multilaterais.
A Conferncia para o Desenvolvimento Sustentvel, conhecida por Rio+20, exemplo
das novas configuraes que a Agenda para o Desenvolvimento poder apresentar. A pluralidade de atores vislumbrada no evento, com representantes da sociedade civil, de governos
federais, estaduais e locais, da iniciativa privada, de organismos internacionais e regionais e
453
de acadmicos, legitima os esforos envidados, ao mesmo tempo que inicia um processo de

propostas para o que vir. O acordo em torno da elaborao de um conjunto de Metas para
o Desenvolvimento Sustentvel (MDS) ainda em definio torna-se o ponto de partida
para o avano do debate.
O processo de avaliao das lies aprendidas e da definio de novos instrumentos
e objetivos para a Agenda ps-2015 torna, no presente momento, ainda mais difcil traar
cenrios futuros sobre as parcerias para o desenvolvimento firmadas pelo Brasil; no entanto,
torna o momento chave para a apresentao de sugestes de polticas pblicas no campo, por
meio do levantamento de algumas tendncias e incertezas observadas.
2.2.1 Tendncia da Agenda para o Desenvolvimento Global
O momento propicia debate sobre a Agenda para o Desenvolvimento Global. Consultas
pblicas tm sido realizadas por todo o mundo; e governos, organizaes internacionais,
iniciativa privada e sociedade civil tm apresentado propostas e reivindicado um mundo mais
justo e menos desigual. Observar tendncias nestas circunstncias um trabalho bastante
difcil, tendo em vista que o futuro poltico de uma agenda para o desenvolvimento depende
da vontade dos tomadores de deciso. No obstante, o processo de coleta de informao e
de consulta populao por parte das Naes Unidas permite destacar um fator produtor
de futuro: a participao ativa dos mais variados atores sociais incluindo representantes das
populaes mais vulnerveis no processo de formulao e provavelmente de implementao da agenda.
Diferentemente dos ODMs, que foram elaborados por um grupo de peritos e especialistas, a Agenda ps-2015 tem promovido consultas pblicas em 76 pases em desenvolvimento,
pertencentes ao grupo de pases em desenvolvimento. A estratgia para uma consulta global
foi a criao de um stio eletrnico, My Word 2015 (Meu Mundo 2015), em que qualquer
pessoa pode selecionar seis temas que achar mais importante de um rol de dezesseis preestabelecidos. Esta estratgia de consulta, apesar de singela, demonstra uma preocupao por parte
das Naes Unidas em acentuar o protagonismo das prioridades dos pases em desenvolvimento.
A democratizao do processo de escolha dos temas da agenda fator de uma tendncia de peso na rea: o aumento comedido do nmero de objetivos e metas para a nova agenda.
O nmero de grupos envolvidos na formulao da agenda vem resultando em acrscimo
significativo de propostas de objetivos e metas, como no poderia deixar de ser. No entanto, um
dos critrios de grande sucesso na agenda dos ODMs foi seu carter sucinto, que permitiu
tratar dos temas de forma pragmtica e realista. Analistas tendem a defender uma agenda
concisa por esta razo.
No que tange s parcerias para o desenvolvimento global estratgia essencial para a
concluso dos objetivos , fatores predeterminados podem ser citados, como o esforo gradual
454
de respeito Declarao de Paris sobre a Efetividade da Ajuda. Firmada em 2005, a declarao

marca um processo de monitoramento, soluo e controle da CID. As lies apreendidas pelas
naes industrializadas na aplicao da CID em prol da Agenda ODMs corroboram com a
formulao de novas estratgias para alm da ajuda para o desenvolvimento por parte dos doadores
tradicionais, a serem acordadas com os pases em desenvolvimento.
No eixo Sul-Sul, os indicadores econmicos positivos apontam para maior contribuio
da cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimento, mas sem definio de metas a serem alcanadas.
Pases emergentes, apesar de terem aumentado significativamente sua cooperao Sul-Sul para
o desenvolvimento, tm se mostrado bastante reticentes em adotar e aceitar qualquer tipo de
normatividade de suas atividades.
2.3 Elementos internos
Durante o perodo de quinze anos para o atingimento dos ODMs, o Brasil galgou avanos
significativos em todas as metas estipuladas, por meio da implementao de polticas pblicas
bem-sucedidas.3 O desenlace brasileiro permitiu que o pas se tornasse modelo global em
algumas reas da agenda e, consequentemente, contribusse mais ativamente para os avanos
dos ODMs em outros pases, por meio da transferncia de conhecimento e de boas prticas.
A emerso da economia brasileira no perodo, com crises pontuais, permitiu uma melhora
moderada da insero internacional do pas, enquanto a presena de outras economias emergentes
no sistema foi chave para a afirmao de parcerias que contribuem para o desenvolvimento
global e beneficiam a consolidao de um mundo mais multipolar.
Apesar de o 8o ODM estar mais voltado para a atuao dos pases desenvolvidos, a natureza de economia emergente e a gradual insero internacional brasileira foram responsveis
pela contribuio do pas meta. A cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimento vivencia um
perodo frutfero, ganhando destaque no sistema ONU, com a proliferao de departamentos
ou divises sobre o tema nas diversas organizaes internacionais. O Brasil vem contribuindo
para o avano desta tendncia, ao financiar estas organizaes dependentes de contribuies
voluntrias. Patrocinando a cooperao Sul-Sul, a poltica externa brasileira confirma suas
diretrizes polticas no intuito de colocar o pas em evidncia no sistema internacional,
demonstrando uma insero de tendncia global e revigorando a aproximao alm das relaes
com os pases desenvolvidos.
Internamente, a opo poltica por reforar, pragmaticamente, as relaes do eixo
Sul-Sul baseada nas evidncias de um sistema internacional em transformao e em processo
de gradual multipolarizao e distribuio de poder a pases emergentes trouxe baila o
debate acerca de trs tpicos principais: i) a definio de normas, procedimentos, critrios e
3. O governo brasileiro divulga periodicamente relatrios nacionais de acompanhamento das metas dos Objetivos do Desenvolvimento do Milnio
(ODMs) no pas. O Ipea o rgo da administrao pblica responsvel pela coleta, anlise e divulgao destes dados, que podem ser encontrados
de forma atualizada no ltimo relatrio de ODMs, publicado em 2014, disponvel em: <http://goo.gl/IjNnpX>.
455
regras para a atuao da cooperao brasileira para o desenvolvimento; ii) a institucionalizao de uma Agncia Brasileira de Cooperao para o Desenvolvimento; e iii) a distribuio
de recursos para fundos de desenvolvimento multilaterais. O momento de discusso, com
propostas surgindo para o gerenciamento dos trs tpicos.
GRFICO 2
Gastos em cooperao para o desenvolvimento internacional (2005-2010)

(Em R$ milhes)
1.800,00
1.600,00
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0
2005
2006
2007
2008
2008
2010
Fonte: Ipea (2010; 2013).

Elaborao do autor.
Recentemente, o relacionamento entre a poltica de cooperao para o desenvolvimento e outros campos da poltica externa brasileira vem apresentando iniciativas e sinais de
reestruturao. Ao mesmo tempo que podemos encontrar indcios de um objetivo geral de
consolidao da poltica de cooperao internacional para o desenvolvimento, como rea
autnoma, na poltica pblica do Estado brasileiro, estreitamentos de laos e de interconexo com outros campos de polticas pblicas esto emergindo, por meio da criao de
plataformas de dilogos.
A caracterstica difusa da estrutura do sistema nacional de CID apesar da existncia da
Agncia de Cooperao Brasileira (ABC), departamento do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), responsvel pela coordenao dos projetos e programas torna, muitas vezes, a
sustentabilidade e a consistncia de seus projetos e programas condicionadas s circunstncias
das prioridades da poltica externa.
Atualmente, a poltica de CID baseada em declaraes de polticas e estratgias de
alto nvel anunciadas de forma fragmentada pelas diversas instituies promotoras da CID
em seus respectivos campos de atividade. Embora planos de desenvolvimento e estratgias
456
tenham ganhado espao rapidamente, poucas declaraes podem ser encontradas pela ABC
referentes poltica de desenvolvimento de outros pases (ABC, 2005). A escassez de informao na poltica da CID no Brasil tem sido apontada como um indicativo da fragilidade
de sua sustentabilidade e tem transmitido a impresso de que esta se trata mais de uma
opo poltica de governo que uma poltica de Estado, com consistncia e procedimentos
sustentveis no longo prazo.
Nesse sentido, duas dimenses precisam ser levantadas: primeiramente, aquela relacionada
com o interesse do governo brasileiro em promover, cada vez mais, expressiva parte de sua
poltica externa com maior presena no campo da CID, fortalecendo sua capacidade em firmar
parcerias para o desenvolvimento global. O governo brasileiro, em ltima instncia, tem o
papel indutor e propulsor da CID, enquanto promove os interesses em relao a outros pases
em desenvolvimento e regies com os quais tem mais laos polticos e presena comercial.
A segunda dimenso relacionada a instituies pblicas e privadas que vm desenvolvendo
seus prprios interesses e estratgias com a poltica de CID e podem vir a convergir com aquelas
definidas oficialmente, ou constituir um espao paralelo, complementar, ou mesmo competir
com as aes oficiais (Vaz, 2009).
Nesse contexto, tem sido feito o uso de experincias e redes de relacionamento entre
os autores da poltica de CID nacional, bem como por agentes de governos estrangeiros,
com a sociedade civil global e com organismos multilaterais. A participao de outros atores
externos ao governo federal como governos locais, subestatais, organizaes da sociedade
civil e iniciativa privada ainda incipiente, mas com uma importncia cada vez maior,
sobretudo na esfera no governamental, com as atividades isoladas de algumas organizaes
da sociedade civil (OSCs) de grande porte e reconhecimento nacional e de grandes multinacionais brasileiras, que se aproveitam de parcerias com o governo federal para expandir
seus negcios alm-fronteiras.
As atividades das organizaes da sociedade civil global tm focado um nicho complementar da atuao oficial, como a divulgao da agenda para o desenvolvimento, e a
participao no debate acerca da melhoria das estratgias, o desenvolvimento de pesquisas,
projetos e programas e a anlise de impactos, bem como atuando como intermedirios
entre governo e sociedade. A atuao crescente das OSCs importante por funcionar como
termmetro da atuao governamental na rea. O distanciamento da sociedade em geral das
questes referentes poltica externa do pas e poltica de cooperao para o desenvolvimento resume o debate sobre os temas na mdia nacional, que vem apresentando periodicamente uma posio crtica a ambas as agendas. No entanto, os temas de poltica externa
ainda no recebem destaque no processo eleitoral do pas, ficando a agenda internacional
em uma posio secundria.
457
2.3.1 Tendncias internas

As tendncias relacionadas aos elementos internos que influenciam na formao de parcerias
para o desenvolvimento global situam-se no mbito econmico e nas decises tomadas no
campo da poltica externa.
No campo econmico, o desafio que se apresenta ao contexto interno e possui implicaes
diretas para a estratgia de comrcio exterior no pas o processo de desindustrializao nacional.
As tendncias de reduo da produo industrial observadas nos ltimos anos direcionam o governo
a tomar decises a favor da intensificao da poltica industrial.
Nesse contexto, a estratgia de avanar em mercados importadores de manufaturas nacionais tem sido bastante utilizada, com consequente crescimento do comrcio exterior com pases
do Sul global e a promoo de parcerias e integrao regional.
A participao em organismos regionais, como a Unio das Naes Sul-Americanas
(Unasul) e a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), tem sido no
sentido do estabelecimento de um regionalismo fechado ou desenvolvimentista, com dimenses
geopolticas mais expressivas.
No campo da poltica externa, a atuao em prol de um multilateralismo mais democrtico
alicera o processo de aproximao com potncias emergentes, como as do bloco BRICS, e
com pases em desenvolvimento do Sul global, sem prejuzo das agendas com os pases desenvolvidos, que j apresentam escopos tradicionais bem definidos.
Uma dimenso socioeconmica interna com tendncia crescente de influenciar a agenda
de parcerias global para o desenvolvimento o crescimento da classe mdia e as consequentes
novas demandas sociais por este grupo em ascenso.
3 INCERTEZAS CRTICAS
Esta parte apresenta as principais incertezas crticas para o desenvolvimento de parcerias para
o desenvolvimento global, entendidas como eventos futuros cuja trajetria ainda indefinida.
Desta maneira, trata-se dos elementos incertos e de significativa relevncia para um estudo
prospectivo sobre o objeto central deste trabalho.
A anlise prospectiva est assentada em algumas questes fundamentais para o desenvolvimento de parcerias para o desenvolvimento global nos prximos dez anos. Tais questes
so as incertezas constituintes de processos de mudana que apresentam os maiores graus de
impacto e de imprevisibilidade em relao ao futuro do objeto de prospeco.
Da mesma forma que os elementos invariantes, as tendncias, as incertezas esto divididas
em trs categorias, quais sejam, os fatores relacionados ao contexto geopoltico e econmico
mundial, definio da agenda para o desenvolvimento global e ao contexto nacional.
458
Incertezas em relao ao contexto geopoltico e econmico mundial nos prximos dez anos:
como evoluir a economia internacional?
de que forma as naes pautaram suas polticas externas em uma ordem global em
transformao?
Incertezas quanto definio da agenda para o desenvolvimento global:
quais sero a intensidade e a forma do acordo que prope a Agenda ps-2015?
qual ser a atribuio dada aos pases emergentes, como o Brasil, na estratgia de
parcerias globais para o desenvolvimento?
Incertezas relativas ao contexto nacional:
qual ser o crescimento da economia nacional?
qual ser a abordagem tomada pela poltica externa brasileira?
qual peso a poltica externa receber no planejamento de desenvolvimento do Estado
brasileiro, e como se daro as polticas de parceria para o desenvolvimento?
qual peso a poltica de comrcio exterior receber no planejamento do desenvolvimento do Estado brasileiro?
qual ser a configurao institucional da CID?
como evoluir o financiamento da CID, e como evoluiro os investimentos em formao e desenvolvimento de competncia humana para a CID?
como evoluir a gesto dos investimentos em CID?
qual ser a percepo da sociedade brasileira sobre a CID?
qual ser o papel de atores no integrantes do governo federal na formulao
dessas parcerias globais para o desenvolvimento, tais como sociedade civil e
iniciativa privada?
459
460
Elaborao do autor.
Hipteses quanto aos estados das incertezas

Crescimento lento, com crises.
Crescimento moderado, com crises pontuais.
Crescimento alto, com crises pontuais.
Acirramento de competio e relaes pautadas em conflitos. Acirramento de competio e relaes pautadas em cooperao.
Concisa, com objetivos e metas
Abrangente, com grande nmero de
Concisa, com objetivos Abrangente, com grande nmero de obAgenda ps-2015
especficos, pautados em indicadores
objetivos e metas especficas, pautados
e metas mais gerais. jetivos e metas gerais.
predeterminados.
em indicadores predeterminados.
Comprometimento moBaixo comprometimento com as
Comprometimento moderado, com Alto comprometimento, com definio
Atuao dos pases emergentes na Agenda
derado e sem definio
parcerias e sem definio de normas,
definies diferenciadas de normas, ampla de normas, procedimentos, critrios
ps-2015
de normas, procedimenprocedimentos, critrios e metas.
procedimentos, critrio e metas.
e metas.
tos, critrios e metas.
Crescimento da economia nacional
Baixo
Moderado
Alto
nfase na poltica externa brasileira
Alinhamento com o eixo dos pases desenvolvidos
Aproximao com os pases do Sul global
Peso da poltica externa brasileira no
Baixo, com vis isolacionista.
Moderado, com seletividade de parcerias.
Alto, com pluralidade de parcerias.
desenvolvimento do Estado
Poltica de comrcio exterior brasileiro
Vis protecionista.
Vis desenvolvimentista.
Vis liberalizante.
Aporte de recursos para fundos e bancos
Baixo
Moderado
Alto
de desenvolvimento
Baixa aceitao, com posicionamento Indiferena, com fiscaliAlta aceitao, com ampla participao
Percepo social sobre a CID
Moderada aceitao e fiscalizao eficiente
refratrio.
zao ineficiente.
da sociedade.
Criao de uma agncia
Criao de uma agncia para o desen- Criao de uma agncia para o desende desenvolvimento com
Sem institucionalizao de uma
volvimento, com competncia tcnica e volvimento, com competncia tcnica e
Institucionalizao da ABCD
competncia limitada e
agncia de desenvolvimento
financeira e com autonomia oramentria financeira e com autonomia oramentria
sem autonomia orae administrativa.
e administrativa.
mentria e administrativa
Investimento em CID
Baixo volume, decrscimo do valor atual.
Volume moderado, aumento gradual do valor.
Instituio de uma carreira de agentes para CID Inexistente
Existente
Atuao limitada da
Atuao limitada da sociedade civil, sociedade civil, interesse Atuao plena da sociedade civil, interesse Atuao plena da sociedade civil, amplo
Participao de atores alm do governo federal pouco interesse pela iniciativa privada moderado da iniciativa moderado da iniciativa privada e algum interesse da iniciativa privada e alto
e baixo investimento em pesquisa. privada e algum inves- investimento em pesquisa.
investimento em pesquisa.
timento em pesquisa.
Incertezas crticas
Economia internacional
Geopoltica internacional
Incertezas crticas e hipteses quanto aos seus estados
QUADRO 1
Os cenrios alternativos decorrem da combinao consistente das diferentes hipteses

aqui apresentadas sobre o comportamento futuro das incertezas crticas, na medida em que
os invariantes estaro presentes em qualquer futuro da realidade estudada. Neste contexto,
pode-se desenhar uma linha horizontal em que possvel encontrar, em seus extremos, dois
pontos contrastantes: em um extremo, o status quo, representado pela manuteno do sistema
organizacional atual da CID brasileira, concentrada na atuao oficial e sem alterao do grau
de contribuio das parcerias globais para o desenvolvimento nas relaes polticas internacionais e de comrcio exterior do pas; e, no outro, a ampla institucionalizao da CID brasileira,
com participao de diversos agentes do governo, da iniciativa privada e da sociedade civil,
alm de forte contribuio da CID para as relaes exteriores.
Situado ao longo do contnuo entre os dois pontos extremos, podem-se encontrar cenrios prospectivos moderados nos quais as hipteses levantadas nestes estudos se cruzariam de
formas variadas.
Tendo em considerao as incertezas apontadas e as hipteses previstas para cada uma
delas, a seo seguinte enumera recomendaes de polticas pblicas para o recrudescimento de
uma poltica de cooperao internacional para o desenvolvimento em que o cenrio prospectivo
desejado aquele em que se caminha para a ampla institucionalizao da CID, nos diversos
setores do governo, sociedade civil e iniciativa privada, bem como com intensa ligao entre
as parcerias globais para o desenvolvimento e as relaes exteriores do Brasil.
4 RECOMENDAES DE POLTICAS PBLICAS PARA O RECRUDESCIMENTO DE
UMA POLTICA DE COOPERAO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO
VOLTADA PARCERIA GLOBAL
Considerando-se os fatores invariantes, as tendncias e as incertezas crticas levantadas
neste captulo, as recomendaes a seguir vm ao encontro de intensificar a utilizao de polticas pblicas de parcerias globais para o desenvolvimento como instrumento para a insero
internacional nos prximos dez anos.
1) Estabelecer plataforma de debate, no mbito do governo federal, acerca da criao da
Agncia Brasileira de Cooperao para o Desenvolvimento, com o intuito de produzir
um documento oficial a ser encaminhado Presidncia da Repblica.
2) Divulgar junto s Comisses de Defesa e Relaes Exteriores do Congresso Nacional
o resultado da discusso para a sua apreciao.
3) Determinar diretrizes, ndices de atuao e modelos de programas e projetos de CID,
levando em considerao a conjuntura atual e as peculiaridades das caractersticas
regionais ou de grupos geopolticos em que os parceiros do Brasil esto situados.
4) Definir obrigaes e competncias das instituies envolvidas na Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (ABCD, MRE, assessores internacionais de ministros,
instituies de pesquisa, universidades, embaixadas etc.), de forma correspondente
com as diretrizes, ndices de atuao e modelos predefinidos.
461
5) Desenvolver ligao entre os ndices de atuao e modelos com projetos e programas

das parcerias globais para o desenvolvimento e as metas do desenvolvimento do milnio, bem como com as novas metas da Agenda ps-2015.
6) Criar mecanismos para aperfeioar o controle, a avaliao e a coordenao de execues de programas e projetos de cooperao internacional para o desenvolvimento.
7) Fomentar mais estudos, pesquisas e anlises de impacto dos projetos e programas,
bem como realizar oficinas de trabalho e seminrios sobre o tpico, promovendo o
sistema de monitoramento, anlise e desenvolvimento de relatrios, em convnio
com instituies de pesquisa, universidades e conselheiros externos, representantes
da sociedade civil e da comunidade internacional.
8) Elaborar um livro branco da CID, promovendo a transparncia das aes, por meio do
qual os cidados possam ter acesso s informaes de carter ostensivo das atividades
financiadas pelo governo federal.
9) Promover mecanismos de aperfeioamento e treinamento de diplomatas e agentes
de relaes exteriores e cooperao internacional, alocados no Brasil e em pases em
desenvolvimento, sobre temas de desenvolvimento.
10) Adaptar de forma jurdico-organizacional o sistema de CID nova realidade dbia
de recipiente e doador, dando celeridade implementao dos projetos e programas.
11) Traar planos setoriais sobre reas estratgicas para a cooperao brasileira, como
combate fome e pobreza, segurana alimentar e sade, por exemplo.
12) Criar mecanismos de comunicao entre governo e sociedade civil e iniciativa privada,
com intuito de informar sobre a poltica do governo e de divulgar oportunidades de
ao destes.
13) Intensificar canais de dilogo com pases desenvolvidos, emergentes e em desenvolvimento sobre o tema.
O Brasil vem envidando esforos para construir parcerias para um desenvolvimento global
mais inclusivo e democrtico, mas para obter sucesso nesta seara faz-se mister apresentar com
clareza e transparncia seus interesses no processo.
As aes de cooperao podem ser consideradas investimentos que, futuramente, resultariam em ganhos de segurana, ao promover a estabilidade de regies vizinhas e de interesse
nacional; em ganhos econmicos e comerciais, com a aproximao internacional como fator
propulsor para negcios; e em ganhos polticos, ao possibilitar o concerto de decises em arenas
internacionais, com a incluso de temas caros aos pases do eixo Sul, como o desenvolvimento.
Alm disso, as trocas de experincias e a transmisso de conhecimento adquirido por meio de
polticas pblicas bem-sucedidas ajudam a consolidar posies comuns em diversos setores.
462
Apesar de as metas presentes na Agenda para o Desenvolvimento dos ODMs estarem voltadas aos pases desenvolvidos, a participao de economias emergentes bastante
bem-vista. Da perspectiva do Brasil, mesmo que no haja comprometimento oficial com
objetivos e metas na Agenda ps-2015, inserir-se no debate sobre desenvolvimento global
de vital importncia para uma nao que ainda apresenta caractersticas de economia em
desenvolvimento, mas com fatores geopolticos que a credenciam a adotar poltica externa
universalista e global.
O futuro depende da vontade poltica do presente. O desafio de um estudo poltico
prospectivo est justamente em prever as decises dos seres humanos. Em temas globais, o
desafio ainda maior, em virtude da complexidade de atores e da necessidade de anlise de
dois nveis, partindo dos emaranhados de interesses no mbito nacional para, em seguida,
inserir a vontade poltica de determinado pas em um dado contexto internacional. A Agenda
de Desenvolvimento apesar de poder sofrer oscilao quanto ao destaque e prioridade na
poltica nacional, dependendo diretamente das opes polticas no pode ser tratada de
forma a ser atribuda a um governo ou outro, enquadrando-se em sentido mais amplo em
uma poltica de Estado.
A participao do pas em trazer estratgias para sanar o desafio do desenvolvimento
anda em passo mais largo que a capacidade do legislador de prever tais mecanismos. As lacunas legislativas existentes na rea da cooperao internacional para o desenvolvimento so
exemplos de que o tema ainda incipiente no debate interno. Do ponto de vista dos agentes
governamentais da CID, formuladores e executores, o desafio de manter contempornea uma
estratgia para a agenda tambm grande. No entanto, os estmulos e indcios de que existe
a vontade de se progredir cooperando com outros pases na busca pelo desenvolvimento so
da mesma proporo.
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464
CAPTULO 22
A COOPERAO BRASILEIRA PARA O DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL:

ELEMENTOS PARA REFLEXO E PROSPECO DE UMA POLTICA PBLICA
EM FORMAO
Joo Brgido Bezerra Lima1
Rodrigo Pires de Campos2
Jos Romero Pereira Jnior3
1 INTRODUO
Os estudos liderados pelo Ipea, em parceria com a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) do
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) sobre a Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento
Internacional (Cobradi) acumularo, em breve, dez anos de dados relativos a gastos do governo
federal e cinco anos de estreito contato entre o Ipea e, agora, mais de cem instituies participantes
da pesquisa. Aes e gastos do governo federal com a cooperao para o desenvolvimento internacional a partir de 2005 sugerem a opo estratgica do Estado brasileiro pela expanso global de
sua atuao, sem perder de vista a prioridade regional e sub-regional, e sinalizando tanto para
o reforo do multilateralismo do sistema Naes Unidas, como para a ideao de plataformas,
a exemplo do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD), garantidoras de maior autonomia na
definio de prioridades de desenvolvimento nacional e internacional.
Este texto discute a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional, buscando apresentar elementos para reflexo e prospeco de uma poltica pblica em formao.
Os estudos em andamento sinalizam para a possibilidade de caracterizao e anlise da atuao
internacional do Estado brasileiro no passado e no presente a fim de aprimorar instituies e
a prpria poltica pblica de cooperao internacional do pas no futuro. Destarte, representam
um primeiro passo rumo preocupao central com as repercusses destas aes sobre o
desenvolvimento, em seus sentidos setoriais e intersetoriais.
Os relatrios com dados oficiais da Cobradi publicados at o momento apresentaram sua
mensurao em termos de gastos pblicos estruturados segundo modalidades internacionais de
cooperao e organizados por regio e pas (Ipea, 2010; 2013). O Relatrio Cobradi 2014, em
fase de elaborao, focalizar as aes internacionais que o governo federal brasileiro realizou
2. Consultor da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal) junto Dinte/Ipea. Pesquisador e professor da Universidade Catlica de
Braslia (UCB).
3. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Dinte/Ipea.
com o propsito constitucional4 da cooperao entre os povos para o progresso5 da humanidade

como insumo para a reflexo sobre a poltica brasileira para o desenvolvimento internacional.
A associao entre atuao internacional do Estado brasileiro e polticas pblicas premissa
central dos estudos sobre o tema, convergente com a misso institucional do Ipea. No campo
de estudo das relaes internacionais, Lafer (2004, p. 16) observa que a poltica externa se trata
de uma poltica pblica responsvel por Traduzir necessidades internas em possibilidades externas para ampliar o poder de controle de uma sociedade sobre o seu destino. Em reviso de
literatura sobre polticas pblicas, no campo da cincia poltica, Souza (2006, p. 24) afirma que:
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995) a define
como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes
pblicas e Lynn (1980), como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos.
Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a
definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer. A definio mais
conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam
responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz.
Pensar a cooperao internacional como poltica pblica, por sua vez, exige uma viso
sistmica das aes do governo federal brasileiro, decorrentes de compromissos e acordos assumidos com fins eminentemente pacficos junto a pases e organismos regionais e internacionais.
Esta abordagem combina elementos da definio acadmica, e ainda consensual, da cooperao
entre naes entendida como o comportamento coordenado de atores independentes e
potencialmente egostas que beneficia a todos mediante ajustes mtuos em polticas pblicas
(Dai e Snidal, 2010),6 com elementos de definies empricas, comumente atreladas ideia de
transferncia ou compartilhamento de tecnologias e conhecimentos mediante a mobilizao de
recursos econmicos e financeiros, concebidas especialmente em escritrios governamentais,
sobretudo a partir do fim da Segunda Guerra Mundial.7
A viso sistmica do tema no mbito governamental , sem dvida, o maior desafio dos
estudos em curso. Em grande medida, a agenda internacional bastante fragmentada e dispersa
no mbito das instituies participantes da pesquisa. No h uma nica estrutura interna
capaz de acompanh-la em sua dinamicidade. Mesmo quando h estruturas organizacionais
que aparentemente detm tal agenda (por exemplo, um departamento de cooperao internacional), no se pode inferir tratar-se do nico espao institucional onde se encerram aes da
agenda internacional. Apesar do princpio constitucional, prevalece, na esfera governamental
brasileira, a profuso de sentidos, arranjos e estruturas institucionais atinentes cooperao
internacional e, mais amplamente, s relaes internacionais.
4. Artigo 4o, item IX da Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF/1988).
5. No objeto de discusso deste captulo o sentido das expresses progresso e desenvolvimento, utilizadas ao longo do texto. A intersetorialidade dos estudos em questo, de fato, impede uma formulao definitiva sobre os termos.
6. Os autores reforam a constatao de reviso de literatura de Milner (1992).
7. A despeito de entendimentos consagrados, a experincia com as pesquisas sobre a Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional
(Cobradi) sugere que prevalece, entre os quadros tcnicos da administrao pblica federal brasileira, a noo de cooperao como transferncia
e compartilhamento de conhecimentos e tecnologias mediante atividades isoladas ou agrupadas no formato de projetos de desenvolvimento.
466
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
A viso sistmica desafiadora mesmo quando se adota o caminho de pesquisa mediante

dados relativos execuo oramentria da agenda internacional das instituies governamentais.
Com exceo de escassos registros oficiais relativos a contribuies para organismos internacionais
e a outros recursos pontuais com rubricas oramentrias pr-definidas, parte considervel dos
gastos no pode ser rastreada nem pelos avanados mecanismos de resgate da execuo oramentria disponveis na atualidade.8 Isto refora o desafio da viso e gesto sistmica da cooperao
internacional no mbito do governo brasileiro e da concepo de sua poltica.
Nesse sentido, os esforos de identificao e anlise da diversidade de aes de cunho
internacional das instituies do governo federal empreendidos pelo Ipea podem gerar insumos
para o conhecimento e o aprimoramento da poltica de cooperao internacional do pas, e,
qui, da prpria poltica de relaes internacionais do Estado brasileiro em perspectiva
intersetorial. O prefcio de abertura do primeiro relatrio Cobradi, de autoria do presidente
da Repblica, sinalizava esta preocupao:
Este levantamento representa, portanto, o primeiro passo no sentido de construir uma poltica de
cooperao internacional para o desenvolvimento integrada aos objetivos da poltica externa brasileira,
que no esteja sujeita s prioridades de cada governo, mas que possa contar com uma ampla base de
apoio no Estado e na sociedade civil (Ipea, 2010, p. 7).
Abordar as relaes internacionais do Estado brasileiro acarreta pensar o prprio processo

de desenvolvimento brasileiro e sua projeo no sistema internacional. Tal desenvolvimento
situa-se de forma perene sob a tenso constante entre polticas pblicas domsticas, poltica
externa e polticas internacionais. Da, o conhecimento do perfil e das tendncias destas relaes
est intrinsecamente conectado misso do Ipea de contribuir para o aprimoramento de
polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiros.
A experincia acumulada com a realizao dos estudos conduzidos pelo Ipea no mapeamento e na caracterizao das relaes internacionais do Brasil evidenciou uma extraordinria
conexo de rgos e entidades da administrao pblica federal com organismos internacionais
e estruturas de Estados estrangeiros, atuantes no perodo de 2005 a 2014. Estes estudos
tm possibilitado a construo de conceitos pela via da observao emprica, provendo
inteligibilidade e dando compreenso s complexas relaes internacionais do Brasil (Cervo,
2003, p. 6-7).
H muito tempo que instituies do Estado brasileiro executam aes dentro e fora das
fronteiras nacionais em parceria com outros Estados, organismos internacionais, organizaes
no governamentais (ONGs), Igreja, entidades filantrpicas, setor privado, entre outras entidades, decorrentes de negociaes, compromissos e obrigaes assumidos na arena internacional.
Agrupadas por denominaes empricas, como cooperao tcnica, cooperao Sul-Sul,
cooperao horizontal, cooperao cientfica e tecnolgica, cooperao industrial, cooperao
econmica, entre outras, estas aes se confundem com o histrico de atuao internacional
de instituies pblicas nacionais.
8. Os estudos ora em curso tentam suprir essa lacuna.
467
Instituies nacionais centenrias, como a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), por exemplo,
nasceram de aproximaes entre Brasil e Frana no campo cientfico e tecnolgico.
Com o passar do tempo, ampliou-se a parceria e suas contribuies ao desenvolvimento da
sade pblica dentro e fora das fronteiras nacionais. A partir de meados do sculo XX, o incremento de recursos destinados ao Brasil, oriundos da ajuda externa, promoveu o estabelecimento
de outras instituies de relevo no desenvolvimento nacional, como a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai),
entre outras.
O programa brasileiro de cooperao tcnica internacional, uma das inmeras expresses
de cooperao internacional do Estado, aos cuidados da diplomacia brasileira desde 1987,
quando da criao da ABC, experimentou particular expanso a partir de 1973. Como lembra
Puente (2010, p. 103),
A partir de 1973, com base na experincia com a cooperao tcnica interna e da intensificao
da ao diplomtica brasileira na Amrica Latina e na frica, resolveu-se expandir aos poucos o
programa de cooperao tcnica para o exterior. [...] No mbito interno, assiste-se progressiva
convico de que o Brasil deveria aproveitar a experincia adquirida com a cooperao tcnica
para fazer dela, alm de um instrumento de desenvolvimento interno, tambm uma ferramenta
de poltica exterior.
A despeito desse histrico, at muito recentemente, no se dispunha de registros

sistematizados ou estudos que avanassem sobre anlises sistmicas da atuao internacional de
instituies pblicas federais. Tal lacuna impossibilitava, e de certa forma ainda impossibilita,
construir um quadro fidedigno da atuao internacional do Estado brasileiro pela via do que
se convencionou denominar genericamente cooperao e seus potenciais de contribuio
para o desenvolvimento nacional e, em especial, para o internacional.
Estudos com esse vis permanecem escassos, incompletos, restritos por vezes reproduo
de manuais, avaliaes superficiais, ou a relatrios de atividades de instituies ou setores especficos do governo com foco sobre o desenvolvimento nacional.9 Paula e Alves (2001, p. 1), em
seu estudo sobre a cooperao internacional em biotecnologia para o Ministrio da Cincia e
Tecnologia (MCTI), registraram que: infelizmente, os resultados (...) no permitem elaborar
um quadro adequado da cooperao internacional em biotecnologia no Brasil. Esta situao
era bastante comum em outros rgos da administrao pblica federal.
Em 2010, a Presidncia da Repblica, por intermdio da Casa Civil, incumbiu o Ipea
de realizar, em conjunto com a ABC/MRE, o primeiro levantamento de gastos pblicos
federais com a cooperao para o desenvolvimento internacional. Desde ento, o Ipea publicou
dois relatrios que, juntos, cobriram o perodo de 2005 a 2010. No presente, pesquisas em
andamento junto a mais de cem instituies federais fornecem subsdios para a publicao do
terceiro estudo, relativo ao perodo de 2011 a 2014.
9. Este estudo no se refere, aqui, obviamente, extensa literatura nacional e internacional sobre cooperao internacional, mas to somente a
estudos sobre gastos do governo federal brasileiro com o tema.
468
pblica em formao
No obstante o fato de a atuao internacional do Estado brasileiro ser financiada com

recursos oriundos de fontes oramentrias nacionais previstas em lei, gastos com esta dimenso
de aes do Estado no eram objeto de acompanhamento ou gesto especfica no mbito
governamental. Estudo do prprio Ipea (2011) com o balano das despesas do governo federal
no perodo 2001-2011, por exemplo, no faz meno alguma a gastos atinentes atuao
internacional do Estado brasileiro.
Os estudos concludos e as pesquisas em andamento, em especial no tocante ao perfil de
gastos, s localizaes geogrficas e territoriais no mundo, s instituies vinculadas, s estruturas e aos arranjos institucionais domsticos para sua execuo, e ao prprio mtodo adotado
para a realizao dos estudos podem assumir forma estvel e se converterem em observatrio
permanente sobre atividades de cooperao internacional do governo federal brasileiro com o
intuito de dar maior transparncia e ao mesmo tempo fornecer elementos para a reflexo e a
prospeco de sua expresso como poltica pblica de cooperao internacional.
2 PERFIL E TENDNCIAS DA COOPERAO BRASILEIRA NO MUNDO EM 2010
Em relao ao seu perfil e tendncias no mundo, os resultados obtidos at o momento possibilitam entrever os primeiros contornos, ainda que carentes de maior preciso, dessa atuao
pela via da cooperao para o desenvolvimento. So evidentes os esforos do governo federal
para o fortalecimento e a diversificao da atuao internacional do Estado brasileiro junto
a outros Estados e organismos internacionais na dcada de 2000. Gastos do governo federal
com a cooperao para o desenvolvimento internacional no perodo 2005-2010 saltaram de
R$ 384,2 milhes para R$ 1,6 bilho ao ano (tabela 1).
TABELA 1
Gastos anuais com a atuao internacional do governo federal (2005-2010)

(Em R$ milhes, valores correntes)
2005
384,2
2006
604,3
2007
569,2
2008
616,4
2009
724,4
2010
1.625,1
Fonte: Ipea (2010; 2013).
Paradoxalmente elevao em gastos do governo federal em cooperao para o desenvolvimento internacional, cumpre registrar a continuidade e, mais recentemente, o aprofundamento
do Brasil na condio de recipiendrio10 da ajuda oficial para o desenvolvimento de pases
da tradicional comunidade internacional de doadores, membros do Comit de Assistncia
para o Desenvolvimento (CAD) da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
10. A expresso recipiendrio adotada desde 1969 pelo Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (CAD), da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), para caracterizar pases que recebem fluxos da ajuda oficial para o desenvolvimento.
469
Econmico (OCDE). De acordo com o grfico 1, a tendncia queda de fluxos apresentada

desde o incio da dcada de 1980 reverteu-se a partir de 2009, a ponto de em 2012 o pas
voltar a receber fluxos em valores prximos aos que recebia ao final dos anos 1960.
GRFICO 1
Fluxos de assistncia oficial para o desenvolvimento destinados ao Brasil (1960-2012)

(Em US$ milhes)
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
-500
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
-1.000
Fonte: OECD (2014).

Obs.: valores constantes de 2014.
No que diz respeito aos gastos do governo federal com a cooperao para o desenvolvimento internacional, notria a presena do Estado brasileiro em praticamente todos os
continentes. Em 2010, segundo os dados mais recentes (Ipea, 2013), do total de R$ 1,6 bilho
em gastos com a atuao internacional do governo federal, aproximadamente 59,0%
(R$ 957,0 milhes) foram referentes a aes na regio da Amrica Latina e Caribe, e 6,0%
(R$ 91,0 milhes) na frica. Aes com a sia, Europa e Amrica do Norte foram residuais.
Os demais gastos realizaram-se mediante organismos regionais e internacionais temticos, no
vinculados a contextos regionais especficos.
A prioridade regional e sub-regional da atuao internacional do Estado brasileiro refora
princpios constitucionais das relaes internacionais.11 De fato, o pargrafo nico do Artigo 4o
da Constituio Federal brasileira de (CF/1988) estabelece que A Repblica Federativa do Brasil
buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes. Os dados disponveis assinalam
precedncia sobre um conjunto especfico de pases da regio e de iniciativas de cunho regional
como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul).
A tabela 2 apresenta parte dos gastos correntes do governo federal, em setores diversos, com
pases da Amrica Latina e Caribe, em 2010, excludos gastos com a participao do Estado brasileiro
em operaes de manuteno da paz e com a logstica e o transporte de itens de ajuda humanitria.
Os dez primeiros pases da lista, nos quais constam vizinhos de fronteira como Argentina, Bolvia,
11. Para os fins deste captulo, sero utilizados apenas dados publicados, atinentes Cobradi na Amrica Latina e no Caribe em 2010.
470
pblica em formao
Colmbia, Paraguai, Uruguai, compuseram 93% destes gastos. Os demais dezenove pases da lista,
juntos, compuseram 7% dos gastos. Observa-se que em 2010 priorizaram-se pases da Amrica
do Sul, alm de Haiti, Cuba e Jamaica na Amrica Central e no Caribe.
TABELA 2
Despesas correntes com a atuao internacional do Brasil na Amrica Latina e no Caribe (2010)
1. Haiti
2. Chile
3. Argentina
4. Peru
5. Paraguai
6. Colmbia
7. Uruguai
8. Cuba
9. Bolvia
10. Jamaica
11. Guatemala
12. Equador
13. El Salvador
14. Venezuela
15. Mxico
16. Suriname
17. Costa Rica
18. Repblica Dominicana
19. Panam
20. Nicargua
21. Santa Lcia
22. Guiana
23. Honduras
24. Trinidad e Tobago
25. Belize
26. Granada
27. Barbados
28. So Vicente e Granadinas
29. Bahamas
Total
Valor
(R$ mil)
(%)
92.460,1
31.833,2
16.686,6
8.726,3
6.973,6
6.557,9
5.011,9
4.687,9
4.407,5
3.506,0
3.065,7
1.758,2
1.618,8
1.567,2
1.562,5
1.013,9
793,9
727,3
607,4
353,5
286,7
184,4
152,1
109,5
103,3
97,6
93,5
22,1
21,8
194.990,4
47,42
16,33
8,56
4,48
3,58
3,36
2,57
2,40
2,26
1,80
1,57
0,90
0,83
0,80
0,80
0,52
0,41
0,37
0,31
0,18
0,15
0,09
0,08
0,06
0,05
0,05
0,05
0,01
0,01
100,0
Fontes: Agncia Brasileira de Cooperao (ABC); Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural
e Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa); Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES); Caixa Econmica Federal (CAIXA); Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); Comisso Executiva
do Plano da Lavoura Cacaueira (CEPLAC); Controladoria-Geral da Unio (CGU); Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); Comit
Nacional para os Refugiados (CONARE); Servio Geolgico do Brasil (CPRM); Departamento de Polcia Federal (DPF); Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP); Escola de Administrao Fazendria (ESAF);
Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz); Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE); Gabinete de Segurana Institucional (GSI);
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE);
Obs.: no total, a regio da Amrica Latina e do Caribe composta por 44 pases e territrios, sendo 20 pases da Amrica Latina (Argentina,
Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela) e 24 pases e territrios do Caribe (Anguilla, Antgua e Barbuda, Antilhas Holandesas,
Aruba, Bahamas, Barbados, Bermuda, Ilhas Virgens, Ilhas Caymans, Cuba, Dominica, Repblica Dominicana, Granada, Guadalupe, Haiti,
Jamaica, Martinica, Montserrat, Porto Rico, So Cristvo e Nvis, Santa Lcia, So Vicente e Granadinas, Trinidad e Tobago, Turks e Caicos).
471
No que diz respeito s polticas pblicas que sustentaram essa atuao internacional do
governo federal na regio, destacaram-se os setores educao, tecnologia,12 sade, segurana
e defesa, agricultura, pecuria e abastecimento, energia, meio ambiente, proteo e incluso
social, e indstria e comrcio (grfico 2). Estes setores, representativos de mais de 90% dos
gastos atinentes atuao internacional do Estado brasileiro na regio, em 2010, abarcam
uma ampla gama de polticas pblicas brasileiras, em mltiplos temas de desenvolvimento.
GRFICO 2
A atuao do governo federal em pases da Amrica Latina e do Caribe segundo setores atinentes a polticas
pblicas de desenvolvimento (2010)
(Em %)
0,22
0,35
0,37
0,39
0,78
0,19 0,07 0,02

1,75 5,58
1,04
2,79
34,03
3,41
4,39
5,82
6,87
10,03
Educao
Tecnologia
Sade
Segurana e defesa
Agricultura, pecuria e abastecimento
Energia
Meio ambiente
21,90
Proteo e incluso social

Indstria e comrcio
Finanas
Seguridade social
Cultura
Desenvolvimento urbano
Esportes
Trabalho e emprego
Telecomunicaes
Turismo
Multissetorial
No especificado
Fontes: ABC/MRE; Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, Caixa, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa, ENAP, ESAF, Fiocruz,
FNDE, GSI, Ibama, IBGE, ICMBIO, INMET, Ipea, Mapa, MiniCom, SAIN/MF, MinC, MCTI, MD, MDA, MDIC, MDS, ME, MI, MMA, MME,
MPA, MPAS, MRE, MS, MTE, MTur, MCidades, SAE, SEAIN/MP, SPOA/MP, DH/Pr, SENAD/MJ, SPM/Pr, Serpro, Sesu/MEC e SETEC/MEC.
Obs.: m
ultissetorial designa aes de natureza multidisciplinar, isto , que contemplam dois ou mais setores do desenvolvimento em determinado pas. No especificado designa aes cujas descries foram insuficientes para sua classificao setorial, item a ser aprimorado
em estudos futuros.
Gastos com operaes de manuteno da paz e logstica e transporte de itens de cooperao

humanitria compuseram parcela complementar relevante da atuao do Estado brasileiro na
regio em 2010. poca, o Brasil estava no comando da componente militar da Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH), primeira funo do gnero na
histria das relaes internacionais do pas, parte integrante da estratgia de fortalecimento da
atuao internacional do pas na qualidade de aspirante a assento permanente no Conselho de
Segurana da Organizao das Naes Unidas (CSNU). Neste contexto, os itens de preparao,
12. O setor tecnologia composto basicamente por aes de cooperao em cincia, tecnologia e inovao.
472
pblica em formao
mobilizao e deslocamento de tropas militares das foras armadas brasileiras para o Haiti, sozinhos, consumiram aproximadamente R$ 467 milhes, compondo o volume de gastos mais
expressivos em 2010 na Amrica Latina e no Caribe.
O transporte de itens de cooperao humanitria para o Haiti, Chile, El Salvador e Peru implicou o gasto adicional de aproximadamente R$ 111 milhes em 2010. Nesse ano, o Haiti e o Chile
foram assolados por fortes terremotos, enquanto El Salvador e Peru sofreram em decorrncia de fortes
tempestades e enchentes. Tais ocorrncias, associadas aos diversos compromissos do Estado brasileiro
nestes pases, levaram o governo federal a dispender recursos extras para a cooperao com esses pases.
No que se refere a contribuies do Brasil para organismos regionais na Amrica Latina
e no Caribe, houve, em 2010, gastos da ordem de R$ 50 milhes.13 A tabela 3 apresenta os
organismos regionais e as respectivas contribuies efetivadas pelo governo brasileiro, mais
especificamente pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), na forma da
lei, a quem ainda competiu verificar os termos de acordos e ajustes firmados pelo Brasil e o
suporte legal para sua efetivao.
TABELA 3
Contribuies para organismos regionais (2010)

Organismos regionais
(R$ mil)
(%)
Organizao Pan-Americana da Sade (Opas)
12.722,30
25,43
Organizao dos Estados Americanos (OEA)
11.124,90
22,24
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
6.007,80
12,01
Centro Pan-Americano de Febre Aftosa
4.156,70
8,31
Secretaria Geral Ibero-Americana (SEGIB)
2.267,30
4,53
Centro Latino-Americano e do Caribe de Informao em Cincias da Sade (Bireme)
2.138,30
4,27
Organizao dos Estados Ibero-Americanos para a Educao, a Cincia e a Cultura (OEI)
1.768,20
3,54
Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti (Minustah)
1.727,10
3,45
Unio Latina (UL)
1.696,20
3,39
Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi)
1.477,60
2,95
Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA)
740,8
1,48
Mercado Comum do Sul (Mercosul)
693,9
1,39
Centro de Estudos Monetrios Latino-Americano (CEMLA)
570,2
1,14
Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (Ilpes)
427,1
0,85
Sistema Econmico Latino-Americano (Sela)
411,8
0,82
Rede de Informao Tecnolgica Latino-Americana (Ritla)
400,0
0,80
Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais (FLACSO)
355,3
0,71
Organizao Latino-Americana de Energia (Olade)
332,0
0,66
(Continua)
13. Segundo dados disponveis no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) do governo federal, gastos com contribuies regulares para
todos os organismos internacionais no perodo entre 2010 e 2013 totalizaram R$ 3,3 bilhes (dos quais R$ 785 milhes, em 2010, R$ 714 milhes,
em 2011, R$ 739 milhes, em 2012, e 1,106 bilho em 2013).
473
(Continuao)
(R$ mil)
(%)
Instituto Interamericano para Pesquisa em Mudanas Globais (IAI)
260,0
0,52
Organizao para a Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina (Opanal)
123,6
0,25
Comit de Sanidade Vegetal do Cone Sul (Cosave)
119,7
0,24
Centro Latino-Americano de Fsica (CLAF)
105,7
0,21
Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD)
102,2
0,20
Comisso Latino-Americana de Aviao Civil (CLAC)
84,2
0,17
Comisso Intergovernamental dos Pases da Bacia do Prata (CIC)
83,6
0,17
Centro para os Servios de Informao e Assessoramento sobre a Comercializao dos Produtos Pesqueiros
na Amrica Latina e Caribe (Infopesca, FAO)
35,1
0,07
Instituto Latino-Americano para Preveno de Delito e Tratamento de Delinquentes (Ilanud)
30,0
0,06
Conferncia de Autoridades Audiovisuais e Cinematogrficas da Ibero-Amrica (Caaci)
21,1
0,04
Cooperao de Acreditao Interamericana (IAAC)
12,6
0,03
Comisso Interamericana de Portos (CIP)
11,2
0,02
Frum Internacional de Credenciamento (IAF)
10,0
0,02
2,7
0,01
50.019,20
100,00
Organizao Universitria Interamericana (OUI)

Total
Fonte: Brasil ([s.d.]a).
Contribuies regulares para organismos regionais simbolizam participao contnua,

mesmo que indireta, do Brasil em temas da agenda de desenvolvimento em seu entorno.
De acordo com dados de 2010 (tabela 3), destacou-se o tema da sade, seguido de longe pelos
temas da agricultura, febre aftosa, educao, cincia e cultura, integrao comercial, poltica
e monetria e cooperao amaznica na perspectiva da atuao do Estado pelo regionalismo.
Algumas proximidades entre estes e os temas atinentes internacionalizao de polticas
pblicas sugerem a necessidade de novas pesquisas em que se explorem potenciais relaes
entre polticas pblicas e polticas internacionais de desenvolvimento.
Ainda em 2010 o governo federal destinou R$ 134 milhes ao Fundo para a Convergncia
Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem),14 que tem por finalidade aprofundar o processo de integrao regional no Cone Sul, por meio da reduo das assimetrias, do
incentivo competitividade e do estmulo coeso social entre os pases-membros do bloco
(Brasil, [s.d.]b). Estabelecido em 2005, o fundo financia projetos de infraestrutura na regio
do Mercosul, com vistas a impulsionar a produtividade econmica de seus Estados-parte,
promover o desenvolvimento social, e apoiar o funcionamento da estrutura institucional do
bloco (Brasil, [s.d.]b). Dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) de 2014
14. Segundo Brasil (2013), O Focem composto por contribuies no reembolsveis que totalizam US$ 100 milhes por ano, alm de possveis
contribuies voluntrias. Os aportes so feitos em quotas semestrais pelos Estados-Parte do Mercosul, na proporo histrica do PIB de cada um
deles. Desse modo, a Argentina responsvel por 27% (vinte e sete por cento) dos recursos; o Brasil, por 70% (setenta por cento); o Paraguai, por
1% (um por cento); e o Uruguai, por 2% (dois por cento). A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (SPI/MP), na condio de Unidade Tcnica Nacional (UTNF/Brasil) do Fundo, conforme previsto nos Artigos 17 e 18 de seu
Regulamento (Decreto no 5.985, de 13 de dezembro de 2006), tem a funo de coordenar, internamente, os aspectos relacionados com a formulao,
apresentao, avaliao e execuo dos projetos financiados por este fundo.
474
pblica em formao
revelam que a mdia anual de aporte de recursos do governo brasileiro para o Focem entre
2010 e 2013 foi de aproximadamente R$ 152 milhes, o que denota manuteno da prioridade
sobre o mecanismo ao longo dos anos (Brasil, [s.d.]a).
O grfico 3 dispe as porcentagens dos gastos totais do governo federal em 2010 com cada
frente de atuao na Amrica Latina e no Caribe: organismos regionais, cooperao humanitria,
fundo para o desenvolvimento, internacionalizao de polticas pblicas e misso de paz.
Considerando a imprevisibilidade da cooperao humanitria, o nmero de organismos regionais
e a ampla diversidade de aes que caracterizam a internacionalizao de polticas pblicas, foi
notvel a atuao internacional do governo federal mediante alocao de recursos via misso de
paz no Haiti e fundo de desenvolvimento conjunto com pases do Mercosul Focem.
GRFICO 3
Gastos do governo federal segundo frentes de atuao internacional na Amrica Latina e no Caribe (2010)
(Em %)
5,2
11,6
14,0
48,8
20,4
Internacionalizao de polticas pblicas
Assistncia humanitria
Misso de paz
Fundo para o desenvolvimento
Fonte: Ipea (2013).
Considerada a natureza provisria das misses de paz, razovel supor que esse gasto
desaparea com o tempo. Com isso, torna-se mais evidente a opo pelo fundo comum de
desenvolvimento regional, o que evidencia o compromisso brasileiro com a integrao regional.
A opo pelo fundo reforada ainda pela deciso recente de chefes de estado do Brasil, da
Rssia, da ndia, da China e da frica do Sul (BRICS), tomada durante a VI Conferncia de
Cpula dos BRICS em Fortaleza (CE), em julho de 2014, de oficializar a criao do chamado
NBD, ou, como tem sido chamado, o Banco dos BRICS. Uma vez concretizado, este banco
passar a contar, semelhana de outros fundos e bancos internacionais, com plena capacidade
para definir agendas e polticas de desenvolvimento. Parte integrante de think tanks do Frum
Acadmico dos BRICS, caber ao Ipea dar continuidade aos estudos para acompanhar e analisar
desdobramentos da decorrentes.
475
As aes de cooperao para o desenvolvimento do governo federal com pases e

organismos da frica em 2010 podem ser agrupadas em cinco grandes categorias: i) aes
de desenvolvimento de capacidades, pesquisas conjuntas e articulao poltica; ii) misses e
operaes de paz da ONU; iii) doaes eventuais e em carter emergencial; iv) contribuies
para organismos internacionais; e v) aes de acolhimento e apoio a refugiados. No total, tais
aes geraram, em 2010, gastos da ordem de R$ 91 milhes (tabela 4).
TABELA 4
Categorias de aes do governo federal brasileiro no mbito da cooperao para o desenvolvimento

internacional e respectivos gastos frica (2010)
Categorias de aes
Valor (R$)
Aes de desenvolvimento de capacidades, pesquisas conjuntas e articulao de polticas
61.359.802
Misses e operaes de paz da ONU
20.824.059
Doaes eventuais e em carter emergencial
3.255.439
Contribuies para organismos internacionais
2.933.449
Aes de acolhimento e apoio a refugiados
2.581.200
Total
90.953.949,00
Fonte: Ipea (2013).
A partir de descries de aes de cooperao internacional fornecidas por instituies

governamentais brasileiras, identificaram-se os seguintes espaos geopolticos em que se
inscreveram as aes do governo federal no continente africano em 2010:
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP)15
Cotton-Four (ou Cotton 4)16
Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC)17
Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas)18
Os dados atinentes a gastos do governo federal brasileiro em cooperao com pases da
CPLP, em 2010, so, de fato, surpreendentes. Juntos, os pases africanos de lngua oficial
portuguesa foram responsveis por mais de trs quartos destes gastos em 2010 (tabela 5).
15. A CPLP, criada em 17 de julho de 1996, o foro multilateral privilegiado para o aprofundamento da amizade mtua e da cooperao entre os
seus membros. Tem como objetivos gerais: i) a concertao poltico-diplomtica entre seus Estados-membros, nomeadamente para o reforo da
sua presena no cenrio internacional; ii) a cooperao em todos os domnios, inclusive os da educao, sade, cincia e tecnologia, defesa, agricultura, administrao pblica, comunicaes, justia, segurana pblica, cultura, desporto e comunicao social; e iii) a materializao de projetos
de promoo e difuso da lngua portuguesa (CPLP, [s.d]). Cinco pases africanos compunham a CPLP em 2010: Angola, Cabo Verde, Guin Bissau,
Moambique e So Tom e Prncipe.
16. O grupo de pases composto por Benin, Burkina Faso, Chade e Mali, coletivamente conhecidos como os quatro do algodo por serem
produtores de algodo na regio do Saara e na frica Ocidental.
17. A comunidade composta por Angola, frica do Sul, Botsuana, Ilhas Maurcio, Lesoto, Madagascar, Malau, Moambique, Nambia, Repblica
Democrtica do Congo, Seicheles, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbbue. Vale destacar, nessa iniciativa, a presena de dois pases de lngua
oficial portuguesa, e ainda da frica do Sul, da plataforma BRICS. Estabelecida em 1992, tem por objetivos promover o desenvolvimento, paz e
segurana e crescimento econmico para reduzir a pobreza, elevar o padro e a qualidade de vida das pessoas da frica Austral, alm de apoiar
grupos vulnerveis mediante a integrao regional (SADC, 2012).
18. A Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas) foi uma proposta do governo brasileiro apresentada Assembleia Geral da ONU em
1986. A proposta recebeu apoio de pases africanos e aprovada mediante a Resoluo no 41/11 daquele mesmo ano. A zona composta por 24
pases-membros, todos banhados pela parte sul do oceano Atlntico. O objetivo da Zopacas promover a paz regional, a segurana e a cooperao
e prevenir a proliferao de armas nucleares no Atlntico Sul.
476
pblica em formao
TABELA 5
Gastos do governo federal brasileiro com pases-membros da CPLP (2010)

Pas
Valor (R$)
(%)
1. Cabo Verde
15.070.063
24,56
2. Guin Bissau
12.552.861
20,46
3. Moambique
8.594.744
14,01
4. So Tom e Prncipe
6.607.347
10,77
5. Angola
4.652.166
7,58
47.477.181
77,38
Total
Fonte: Ipea (2013).
A distribuio setorial da cooperao brasileira com esses pases est indicada no grfico 4.
Educao, educao profissional e sade compuseram a maior fatia dos gastos associados
cooperao entre Brasil e esses pases. Na sequncia, observou-se o meio ambiente, o desenvolvimento urbano, a agricultura, a administrao pblica, a seguridade social, a indstria, o
desenvolvimento social, a populao, o desenvolvimento agrrio, e segurana e defesa.
GRFICO 4
Anlise setorial da Cobradi com pases africanos membros da CPLP (2010)

(Em %)
1,8
1,6
1,1
2,0
2,4
6,6
10,7
73,8
Educao
Educao profissional
Sade
Meio ambiente
Agricultura
Administrao pblica
Seguridade social
O setor educao correspondeu, majoritariamente, concesso de bolsas de estudos, em

especial de graduao, para nacionais desses pases em instituies de ensino superior (IES)
no Brasil. Tambm se destacaram aqui a formao de diplomatas africanos no Instituto Rio
Branco (IRBr) do Itamaraty no Brasil, e de militares nas foras armadas brasileiras.
No campo da educao profissional, priorizou-se o fortalecimento institucional de centros
e institutos de formao de trabalhadores nos respectivos pases. Formaes em evidncia foram
477
o treinamento em uso de software brasileiro para o tratamento de imagens mdicas (Invesalius)

e a formao em turismo e hospitalidade.
Em sade, o leque de aes, e consequentemente de setores e temas, foi bastante amplo.
Fortalecimento institucional, vigilncia sanitria, doao e produo de medicamentos antirretrovirais, preveno e combate ao DST/HIV/AIDS, doenas tropicais, ateno humanizada
mulher e ao recm-nascido, tuberculose, malria, dengue, clera, bancos de leite humano,
recursos humanos, entre outros.
No meio ambiente, houve nfase sobre a gesto de recursos hdricos, acompanhada do desenvolvimento em regies semiridas, proteo da savana tropical africana, entre outras. No desenvolvimento
urbano, houve aes em reordenamento e urbanizao e habitao.
Na agricultura, as aes abordaram temas como frutas tropicais, caprino-ovinocultura,
produo de caju, cultivo do arroz, nutrio e segurana alimentar, alm da agropecuria.
Em administrao pblica, discutiu-se sobre governana global, modelo economtrico de equilbrio geral e impacto do programa de investimento pblico, pesquisa e planejamento econmico.
Por fim, na seguridade social, houve aes em alimentao escolar, educao alimentar e
nutricional, direitos humanos e cidadania, e registro civil de nascimento. Com isso, tm-se os
principais temas das aes da Cobradi com os pases em questo.
Outra regio de destaque na cooperao Brasil-frica em 2010 foi o Cotton 4. Segundo
a ABC ([s.d.]), responsvel por acompanhar o Programa de apoio ao desenvolvimento do
setor cotoncola nos pases do Cotton 4, os pontos de maior fragilidade na cadeia do algodo
[entre os pases] se referem a (a) controle biolgico de pragas; (b) manejo integrado do solo;
e (c) gesto de variedades.
Conforme a Embrapa ([s.d.]), a segunda fase do referido programa, iniciada em 2014,
incorporou o Togo (pas fronteirio a oeste do Benin). Seus objetivos so ajudar os pases no
desenvolvimento do setor de algodo, aumentar a produtividade gerando diversidade gentica
e aprimorando a qualidade do produto cultivado.
A cooperao para a produo de algodo, em especial, revela interseces entre comrcio
internacional e cooperao para o desenvolvimento. sabido que o Brasil e os pases africanos
produtores e exportadores de algodo, enfrentam h dcadas, disputas comerciais com os
Estados Unidos neste setor. O esforo comum para que este governo reduza seus subsdios
ao algodo (Chow, 2009).
Em julho de 2002, o Brasil acionou a Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
argumentando que as subvenes pagas pelo governo norte-americano a seus produtores de
algodo estavam em desconformidade com os princpios do livre comrcio (Maggi, 2014).
Aps estudos realizados pelo painel estabelecido pela OMC, em 2005, o seu rgo de soluo
de controvrsias deu ganho de causa ao Brasil, decidindo pela ilegalidade dos subsdios e
determinando um prazo para que os Estados Unidos os eliminassem, deciso que viria a ser
posteriormente confirmada pelo rgo de Apelao da OMC (Maggi, 2014).
478
pblica em formao
At 2010, por deciso do governo federal brasileiro, recursos depositados no referido fundo
eram direcionados ao referido Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Cotoncola
nos Pases do Cotton 4, realizado nos pases africanos mediante parceria com a Embrapa e o
apoio da ABC/MRE.
Alm do algodo, o governo brasileiro tambm cooperou com Benin e Burkina Faso em
segurana alimentar, combate fome e desenvolvimento rural, e rizicultura em Mali. Ainda
em Mali, em 2010, no mbito do Cotton 4, a Embrapa efetuou doao para a construo de
estao experimental em Sotuba, executada pelo escritrio do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) no pas.
Na sequncia, foi realada a Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral
(SADC, na sigla em ingls). Como o prprio nome denota, trata-se de iniciativa de integrao
regional no sul da frica. interessante observar que o setor de tecnologia, mais especificamente o tema da TV digital, com exceo da Repblica Democrtica do Congo, foi comum a
todos os pases da regio com quem o governo federal brasileiro cooperou em 2010. De fato,
a cooperao neste caso buscava abrir mercados, conforme sustenta DTV (2014).
Quanto cooperao em segurana e defesa no Atlntico Sul, consta uma nica ao de
cooperao: a Reunio Ministerial dos Estados-Membros da Zopacas de 2010. Alm dela, no
houve outras aes de cooperao em segurana e defesa entre o governo brasileiro e pases
da regio naquele ano.
Esgotados os espaos geopolticos indicados entre os registros de aes da Cobradi em
2010, pode-se prosseguir para a anlise segundo categorias de aes no continente, de forma
transversal. No tocante categoria aes de desenvolvimento de capacidades, pesquisas
conjuntas e articulao de polticas em 2010, os gastos foram distribudos na cooperao com
pases conforme a tabela 6.
TABELA 6
Gastos da cooperao Brasil-frica em aes para o desenvolvimento de capacidades, pesquisas conjuntas

e articulao de polticas (2010)
Valor
(R$)
(%)
1. Cabo Verde
15.070.063
24,56
2. Guin Bissau
12.552.861
20,46
3. Moambique
8.594.744
14,01
4. So Tom e Prncipe
6.607.347
10,77
5. Angola
4.652.166
7,58
6. Senegal
1.308.751
2,13
7. Repblica Democrtica do Congo
1.232.762
2,01
8. Libria
1.212.134
1,98
9. Benin
897.430
1,46
10. Burkina Faso
790.232
1,29
Pas
(Continua)
479
(Continuao)
Pas
Valor
(R$)
(%)
11. Qunia
775.015
1,26
12. Gana
707.120
1,15
13. Camares
667.107
1,09
14. Arglia
659.371
1,07
15. Mali
624.558
1,02
16. Chade
555.980
0,91
17. Nigria
512.719
0,84
18. Serra Leoa
462.171
0,75
19. Gabo
438.526
0,71
20. frica do Sul
345.086
0,56
21. Tanznia
293.943
0,48
22. Egito
287.963
0,47
23. Repblica do Congo
214.321
0,35
24. Guin Equatorial
182.758
0,30
25. Marrocos
177.140
0,29
26. Sudo
174.449
0,28
27. Costa do Marfim
168.788
0,28
28. Zmbia
161.416
0,26
29. Botsuana
160.966
0,26
30. Nambia
157.851
0,26
31. Mauritnia
153.983
0,25
32. Zimbbue
116.047
0,19
33. Guin
62.198
0,10
34. Eritreia
53.538
0,09
35. Togo
49.936
0,08
36. Uganda
45.203
0,07
37. Tunsia
42.785
0,07
38. Gmbia
30.109
0,05
39. Malaui
28.200
0,05
40. Comores
28.018
0,05
41. Lesoto
20.439
0,03
42. Madagascar
20.439
0,03
43. Burundi
20.125
0,03
44. Ruanda
18.554
0,03
45. Etipia
9.641
0,02
46. Ilhas Maurcio
5.671
0,01
47. Suazilndia
5.671
0,01
48. Repblica Centro Africana
3.510
0,01
61.359.802
100,00
Total
Fonte: Ipea (2013).
480
pblica em formao
No tocante aos setores em que se enquadraram as aes de cooperao para o desenvolvimento do governo brasileiro com pases africanos em 2010, foi inegvel a preponderncia
do setor educao (57% dos gastos totais), seguindo tendncia semelhantea a dos pases da
CPLP (tabela 7).
TABELA 7
Distribuio da Cobradi com pases africanos segundo setores (2010)

Valor
(R$)
(%)
35.603.815
58,02
Educao profissional
4.899.461
7,98
Agricultura
4.158.661
6,78
Sade
3.664.029
5,97
Energia
1.886.897
3,08
No especificado
1.854.136
3,02
Meio ambiente
1.821.851
2,97
1.082.185
1,76
Administrao pblica
846.560
1,38
Multissetorial
818.130
1,33
Desenvolvimento agrrio
807.615
1,32
Indstria
655.466
1,07
Seguridade social
535.198
0,87
Tecnologia
325.234
0,53
Desenvolvimento social
304.036
0,50
Populao
291.967
0,48
Metrologia
281.061
0,46
Cultura
236.095
0,38
Comrcio
197.052
0,32
Eleies presidenciais
128.201
0,21
Segurana e defesa
126.053
0,21
Esporte
114.913
0,19
Turismo
110.074
0,18
Educao (ps)
104.701
0,17
Educao continuada
91.262
0,15
Meteorologia
79.709
0,13
Governo eletrnico
72.044
0,12
Trabalho e emprego
53.676
0,09
Comunicao
42.739
0,07
Patrimnio
32.609
0,05
Propriedade intelectual
29.811
0,05
Tributao
26.820
0,04
Setor
Educao
(Continua)
481
(Continuao)
Setor
Valor
(R$)
(%)
Receita federal
19.387
0,03
Transporte
17.033
0,03
Procuradoria Geral da Repblica
10.920
0,02
Democracia
10.746
0,02
Promoo da igualdade racial
9.800
0,02
Drogas e crimes
4.484
0,01
Inovao
2.253
0,00
Comunicao social
1.240
0,00
Aquicultura e pesca
1.232
0,00
646
0,00
61.359.802
100,00
Justia
Total
Fonte: Ipea (2013).
Em educao, no Brasil, houve a concesso de bolsas de estudos nos nveis de graduao e

ps-graduao, a formao de professores em portugus e matemtica, a formao de diplomatas,
a formao de militares, a alfabetizao de jovens e adultos, a educao inclusiva, o cinema e o
audiovisual, as cincias da sade, entre outras diversas. Conforme registros anteriores, a maior
parte das bolsas destinou-se a estudantes oriundos de pases de lngua portuguesa.
No campo da educao profissional, destacaram-se iniciativas de fortalecimento de institutos de emprego e formao profissional, tradicional cooperao do Brasil com o continente,
em especial em Angola. Alm dela, destacaram-se a formao de tcnicos para atuao em
advocacia da Unio e Ministrio Pblico da Unio (ambas inseridas no eixo CPLP), turismo
e hospitalidade, software de imagens mdicas, contabilidade e administrao, salvamento e
primeiros socorros, entre outras.
Afora a educao, sobressaram-se igualmente como carros-chefes da cooperao brasileira
no continente a agricultura, a sade, a energia, o meio ambiente, o desenvolvimento urbano, a
administrao pblica, o desenvolvimento agrrio, a indstria e a seguridade social. possvel
examinar mais de perto cada um destes setores para identificar temas, e eventualmente polticas
pblicas domsticas a eles associados.
Os temas associados aos setores foram bastante variados. As aes de cooperao em agricultura, para dar prosseguimento aos setores mais relevantes, abordaram temas de segurana
alimentar, combate fome e desenvolvimento rural, agropecuria, pesquisas e produo de
algodo, frutas tropicais (em especial o caju e o cacau), horto-fruticultura, caprino-ovinocultura,
rizicultura, palma africana, mandioca. Transversalmente, a cooperao pautou-se por tecnologias de produo em zonas ridas e semiridas.
De fato, as aes em agricultura tiveram um amplo alcance no continente. Ao todo, em 2010,
foram desenvolvidas aes em 32 pases africanos: Angola, Arglia, Benin, Botsuana, Burkina Faso,
Cabo Verde, Camares, Chade, Costa do Marfim, Eritreia, Gabo, Gmbia, Gana, Guin,
482
pblica em formao
Guin Bissau, Libria, Mali, Malui, Mauritnia, Moambique, Nambia, Qunia, Repblica
do Congo, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Sudo,
Tanznia, Togo, Uganda, Zimbbue.
As aes de cooperao em sade estiveram associadas dengue, febre amarela, tuberculose, malria, clera, doena falciforme e outras doenas tropicais, s DST/HIV/
AIDS, aos medicamentos antirretrovirais (com destaque para a iniciativa de construo de
uma fbrica de medicamentos em Moambique), vigilncia sanitria, ateno humanizada
para a mulher e ao recm-nascido, entre outras. As aes em sade no tiveram o mesmo
alcance que as aes em agricultura, concentrando-se em pases de lngua portuguesa, alm
de Arglia, Botsuana, Burkina Faso, Burundi, Gana, Libria, Qunia, Senegal, Serra Leoa,
Sudo e Tanznia.
Em energia, os temas ficaram concentrados em hidrocarbonetos, biocombustveis, bioenergia
e etanol. Como pano de fundo, a cooperao em energia ainda abordou o tema do modelo
regulatrio do setor no Brasil. Neste caso, deve-se manter em mente a presena da Petrobras
no continente africano, em especial, e de forma coincidente com a cooperao brasileira, em
Moambique e na Tanznia.
Os pases com os quais o governo federal brasileiro atuou em 2010 nesse setor foram frica
do Sul, Benin, Burkina Faso, Costa do Marfim, Etipia, Guin Bissau, Mali, Moambique,
Nigria, Qunia, Repblica do Congo, Senegal, Sudo, Tanznia, Uganda.
Em meio ambiente, de forma similar, houve concentrao de esforos nos temas do
mapeamento de regies de proteo ambiental, manejo de bacias hidrogrficas, gesto de
recursos hdricos, preservao de florestas (em especial da Savana Tropical), preservao marinha,
educao ambiental para a infncia e a juventude, entre outros. Na gesto de recursos hdricos,
foram observadas aes de forma coordenada no mbito da CPLP. O alcance das aes foi mais
restrito que nos demais setores: pases de lngua portuguesa, Arglia, Burkina Faso, Gabo,
Nambia e Qunia.
No tocante ao desenvolvimento urbano, cobriram-se os temas da habitao, requalificao urbana, reordenamento territorial e urbanizao, gua e saneamento bsico, entre
outros. Na administrao pblica, por sua vez, incluram-se os temas do planejamento
econmico, do atendimento ao pblico e da governana global, este ltimo vinculado aos
pases da CPLP. Alm dos pases de lngua portuguesa, o governo federal atuou na Arglia,
na Nambia e no Marrocos.
No desenvolvimento agrrio, novamente, o leque de temas foi bastante amplo: extenso
rural e agricultura familiar, horticultura, reforma agrria, manejo de gros, mecanizao e
irrigao, cooperativismo agrcola e formao profissional, entre outros. As aes neste setor
cobriram metade dos 48 pases com os quais o Brasil cooperou em 2010 na frica: Angola,
Arglia, Benin, Botsuana, Cabo Verde, Comores, Egito, Eritreia, Gabo, Guin, Mali, Marrocos,
Mauritnia, Nambia, Qunia, Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Sudo, Tanznia,
Tunsia, Uganda, Zmbia, Zimbbue.
483
Em relao ao setor indstria, como na Amrica Latina e no Caribe, realizaram-se aes

conjuntas de estudos de prospeco industrial e de mercado em diferentes setores das economias
de Angola, frica do Sul, Libria e Moambique. Por fim, na seguridade social, sobressaram-se
os temas da segurana alimentar, da alimentao escolar, dos direitos humanos e da cidadania,
do registro civil de nascimentos, da mulher, da criana e dos adolescentes, alm da Pastoral da
Criana e do Fome Zero. Houve aqui clara predominncia de pases de lngua oficial portuguesa, alm de aes pontuais na frica do Sul e nos Camares.
A segunda categoria de aes com volumes expressivos da Cobradi com pases africanos foram misses e operaes de paz da ONU. Em 2010, o governo federal brasileiro
realizou o pagamento de contribuies no valor total de R$ 20,8 milhes. Os pagamentos
destinaram-se a misses e operaes de paz na Repblica Centro-Africana e Chade, na
Repblica Democrtica do Congo, na regio do Darfur (fronteira sudanesa com o Chade
e a Repblica Centro-Africana), na Libria, na Costa do Marfim, e na Somlia (tabela 8).
Com isso, o Brasil teria contribudo com seus recursos para seis das nove misses e operaes da ONU em andamento na frica. Fundamental frisar que os pases em questo, com
exceo da Somlia, so membros da Zopacas ou fazem fronteira com seus pases-membros.
TABELA 8
Pagamento de contribuies do governo federal brasileiro a misses e operaes de paz na frica (2010)
Misses de paz
Valores (R$)
Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana e Chade (MINURCAT)
1.887.923
Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (Monusco)
5.130.820
Misso das Naes Unidas em Darfur (UNAMID)
7.112.706
Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS)
3.632.945
Misso das Naes Unidas na Libria (UNMIL)
2.063.954
Operao das Naes Unidas na Costa do Marfim (Unoci)
338.970
Apoio das Naes Unidas Misso da Unio Africana na Somlia (Unsoa)
656.741
Total
20.824.059
Fonte: Ipea (2013).
A terceira categoria de aes foram as doaes (tabela 9). Os R$ 3,3 milhes em doaes feitas pelo governo federal brasileiro representaram apenas 4% do total de gastos no
continente africano. Como na Amrica Latina e no Caribe, a baixa porcentagem de doaes
refora a posio do governo brasileiro em no se confundir com um doador na regio. Pelo
contedo das aes, houve doaes de carter emergencial e outras como extenso de polticas
pblicas brasileiras.
As doaes em sade (60,2% dos gastos totais), por exemplo, foram compostas em sua
maior parte por medicamentos antirretrovirais (65%), refletindo parte de uma poltica pblica
brasileira de acesso universal a medicamentos para a preveno e o combate ao HIV/AIDS, e
medicamentos para o combate dengue (35%), decorrncia de surtos epidmicos da doena
em 2010.
484
pblica em formao
TABELA 9
Doaes do governo federal brasileiro para pases africanos (2010)

Pas
Ao
Guin Bissau
Doao de 3 mil tratamentos antirretrovirais.

Doao de materiais esportivos: Programa Pintando a Liberdade.
Valor
(R$)
1.170.107
13.443
Senegal
Aquisio de bens prioritrios para manejo de inundaes.
869.500
Cabo Verde
Assistncia humanitria a vtimas de epidemia de dengue.
687.987
Mali
Apoio da Embrapa construo de estao experimental em Sotuba, no mbito do projeto de

cooperao tcnica Cotton 4.
350.000
So Tom e Prncipe
Doao de 221 tratamentos antirretrovirais.
102.294
Moambique
Assembleia da Federao das Pessoas com Deficincia dos Pases de Lngua Portuguesa e
Frum das Associaes Moambicanas dos Deficientes.
31.087
Compra de alimentos para estudantes da Clnica de futebol.
15.268
frica do Sul
3.508
Tanznia
5.980
Burkina Faso
2.080
Nambia
1.679
Zmbia
1.339
Libria
702
Qunia
Total
465
3.255.439
Fonte: Ipea (2013).
Enchentes ocorridas no Senegal em 2010 provocaram reao de cooperao humanitria

no governo federal brasileiro. poca, foram adquiridos e doados bens prioritrios para o
manejo de inundaes ao pas (27,7% dos gastos). No setor da agricultura, destacou-se a
doao feita pelo governo federal, pela Embrapa, para a construo de estao experimental
em Sotuba, Mali, relativa produo de algodo. Nota-se que esta ao tambm reflete em
parte polticas pblicas brasileiras de apoio contnuo a pesquisas agropecurias e sua difuso
pelo mundo. Por fim, as doaes de artigos esportivos e alimentos a atletas carentes, de amplo
alcance geogrfico (para oito pases africanos), representaram 1,4% dos gastos com doaes
em 2010. Sobre este ltimo conjunto, sua justificativa decorre da Copa do Mundo de 2010,
realizada na frica do Sul. Vale lembrar que a Copa subsequente, de 2014, realizou-se no Brasil.
Na sequncia, surgem as contribuies para organismos internacionais entre as aes
da Cobradi no continente. Em relao ao enlace com organismos financeiros multilaterais
de desenvolvimento (OFIDS), responsabilidade do Ministrio do Planejamento Oramento
e Gesto (MP) do Brasil, em 2010, o governo federal brasileiro fez contribuies voluntrias, integralizadas por cotas. Os recursos foram destinados ao Grupo Banco Africano
de Desenvolvimento (BAD), no valor de R$ 4 milhes, privilegiando projetos nos setores
de transporte e governana (Ipea, 2013).
485
Segundo dados extrados do Siafi (Brasil, [s.d.]a), entre as despesas liquidadas no exerccio
2010, o governo federal brasileiro realizou apenas duas transferncias a organismos internacionais com atuao em pases africanos. Executadas pelo MP e pelo MRE, ambas destinaram-se
CPLP, no valor de R$ 2,93 milhes.
Por fim, o apoio e o acolhimento a refugiados compuseram a quinta categoria de
aes do governo federal com a Cobradi em 2010. Vale registrar a destacada presena de refugiados africanos no Brasil. Dos 3.952 refugiados instalados no Brasil, at
2010, 64,53% eram de origem africana. Em 2010, o Brasil destinou aproximadamente
R$ 1 milho para a questo dos refugiados no pas, sendo R$ 600 mil ao Comit Nacional
para os Refugiados (Conare), do Ministrio da Justia (MJ), e pouco mais de R$ 400
mil para a cobertura de custos administrativos associados, tais como horas tcnicas de
servidores pblicos, dirias e passagens. A ttulo de contribuio voluntria no mesmo
ano, o governo federal destinou R$ 3 milhes ao Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados (Acnur) para atividades de assentamento de refugiados no exterior (Ipea,
2013, p. 79-81).
O amplo alcance da atuao internacional do Estado brasileiro, aliado ao aumento em
gastos no perodo dos estudos, sugere expanso global com nfase regional e sub-regional, alm
de forte ampliao nas relaes com pases da frica, complementar ao tradicional e ainda
prioritrio eixo dos pases de lngua portuguesa. No s a atuao internacional do Estado
brasileiro se tornou mais diversificada no perodo dos estudos, aprofundou-se seu envolvimento
em questes de paz e segurana internacional, em especial pela via multilateral das misses ou
operaes de paz das Naes Unidas.
Vale ainda apontar, como anotao preliminar de pesquisas recentes junto s instituies
federais, que, se no perodo de 2005 a 2010 houve ampliao da atuao internacional do
governo federal pela via da internacionalizao de experincias com polticas pblicas realizadas
no plano domstico (Ipea, 2010; 2013), dados recolhidos at o momento relativos ao perodo
2011-2014 sinalizam nova opo de atuao internacional mediante combinao entre polticas
de comrcio, financiamentos e investimentos e polticas de incluso social. Este quadro revela
ajustes do Estado brasileiro s suas expectativas, potencialidades e, igualmente, s mudanas
do cenrio domstico e global.
3 E STRUTURAS E ARRANJOS INSTITUCIONAIS DOMSTICOS PARA A COOPERAO
INTERNACIONAL
Aes de alcance internacional executadas pelo Poder Executivo so mantidas com recursos
do Tesouro Nacional na consecuo de responsabilidades assumidas em tratados, convenes,
acordos, protocolos, atos institucionais ou compromissos internacionais. Gastos com aes
desta natureza so oriundos de fontes oramentrias inscritas na Lei de Oramento Anual
(LOA) no mbito de despesas correntes pr-definidas e aprovadas no Oramento Geral da
Unio (OGU) e de custeio da administrao pblica federal.
486
pblica em formao
Vale reforar que tais dispndios no configuram fundo perdido, exceo feita a doaes
aprovadas pelo Congresso Nacional, estas correspondentes a menos de 1% dos gastos totais em
2010 (Bezerra Lima, Pires de Campos e Seixas Neves, 2014). Financiamentos (investimentos
com variadas taxas de retorno) e perdes de dvida no foram abarcados at o momento por
no constiturem despesas correntes, mas sim receitas, do governo federal.
Entre os gastos pr-definidos e aprovados no OGU, esto, por exemplo, gastos com refugiados no Brasil e com contribuies regulares a organizaes internacionais. Mais especificamente, no caso dos refugiados, no perodo de vigncia do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007,
foram alocados recursos no programa oramentrio Migraes e Acordos Internacionais; Apoio
a Projetos de Instalao de Albergues para o Atendimento e Acolhimento de Refugiados.
Nos quatro anos de vigncia do PPA 2008-2011, esses recursos foram destinados para a
atividade apoio a albergues para refugiados do programa oramentrio Promoo da Justia e da
Cidadania, sob a responsabilidade do MJ. H perenidade nestes gastos, ou seja, no havendo
crises de grande magnitude, no plano domstico ou internacional, tendem a se manter no
rol de compromissos de atuao internacional do Estado brasileiro. Tais gastos, portanto,
aproximam-se da noo de uma poltica de cooperao internacional de Estado.
A natureza das despesas correntes dificulta o registro e a recuperao de forma sistematizada,
e as tornam sujeitas s vicissitudes polticas, econmicas e sociais conjunturais, distanciando-se,
com isso, da conformao de uma poltica de Estado sobre o tema. Trata-se de dispndios, por
exemplo, com pessoal, manuteno e operao de servios, dirias, gratificaes, material de
consumo, transferncias intergovernamentais, subvenes econmicas, transferncias operacionais, e transferncias a instituies.
Os estudos revelam que essas despesas observam trs tipos de gastos: i) com aes
executadas por servidores e colaboradores da administrao pblica federal, no Brasil e no
exterior, que disponibilizam tempo e conhecimento para se engajarem na compreenso, na
reflexo, no compartilhamento e na busca de solues para desafios de desenvolvimento;
ii) com o pagamento de compromissos e obrigaes regulares do governo federal brasileiro
junto a organismos regionais e internacionais; e iii) com doaes espordicas, todas devidamente aprovadas pelo Congresso Nacional.
Tais gastos, realizados por todas as instituies participantes do estudo, revelam que o
objeto de anlise em questo engloba universo muito mais amplo que a tradicional cooperao
tcnica, financiada pela ABC/MRE. De fato, a inexistncia de ente governamental que coordene
esta pluralidade de aes, associada informalidade predominante nas assessorias internacionais vinculadas a instituies federais, fragiliza a concepo da poltica brasileira de cooperao
internacional e, em ltima instncia, a prpria atuao internacional do Estado brasileiro.
As instituies pblicas federais participantes dos estudos realizados at o momento so
do Poder Executivo. A atuao internacional dos Poderes Legislativo e Judicirio, bem como
dos governos estaduais e municipais, integrantes da atuao do Estado brasileiro, permanece
no raio de viso do Ipea para estudos futuros.
487
3.1 O mtodo de estudo da cooperao brasileira para o desenvolvimento

internacional
Podem-se extrair elementos de reflexo e prospeco tambm do mtodo adotado para a
realizao dos estudos. O maior desafio tem sido a relativa carncia de delineamento preciso
do tema. A apropriao de gastos do Poder Executivo com a atuao internacional do Estado
brasileiro poderia ser abordada, sob o enfoque da economia do setor pblico, como investimentos pblicos. Porm, ainda prevalece lacuna na literatura e na legislao nacional sobre a
apropriao de tais gastos ou investimentos na transio para a dimenso de gastos ou investimentos atinentes s relaes internacionais ou ao desenvolvimento internacional.
Com efeito, o enfoque da cooperao, adotado nos dois primeiros estudos, representou
obstculo composio do quadro real de gastos com aes de cunho internacional e de potencial
para a paz e o desenvolvimento internacional. Premissas associadas a sentidos de cooperao na
esfera governamental levam, sob tal enfoque, excluso de uma srie de dados e informaes
atinentes atuao internacional do Estado brasileiro, relevantes para os estudos em pauta.
Imprecises e reducionismos como esses trazem consequncias para os estudos em questo.
Por exemplo, apesar do destacado papel da produo de carne bovina na economia brasileira,
em especial para o mercado externo, e da identificao, pelo Siafi, de contribuies regulares do
Estado para organismo regional especializado em febre aftosa na Amrica Latina e no Caribe,
os estudos at 2010 no evidenciaram a articulao entre projetos e aes de representao do
governo federal no organismo em questo.
Decidiu-se, de antemo, no primeiro estudo, adotar parmetros conceituais e instrumentais
preliminares. Sob a premissa de que a realidade a conhecer seria muito rica e densa, optou-se
pela aplicao de um modelo preliminar. Conforme prefcio de abertura da primeira publicao, de autoria do presidente da Repblica, Trata-se de um modelo ainda em construo,
que, apesar de j revelar algumas de suas caractersticas, ainda carece de maior sistematizao
e debate (Ipea, 2010, p. 7). Aprimorar o mtodo dos levantamentos tem sido o desafio das
pesquisas em curso.
As experincias acumuladas na identificao, na captura, no registro e na validao de
dados primrios oficiais relativos atuao internacional do governo federal seguiram na
esteira dos esforos governamentais de tornar acessveis e transparentes informaes de interesse
do cidado. Suas maiores contribuies, porm, so suscitar questes de ordem conceitual e
metodolgica merecedoras de discusso em mbito nacional e, ao mesmo tempo, mobilizar
uma ampla rede de pessoas da administrao pblica com capacitao para o fortalecimento
da concepo e da gesto da poltica brasileira de cooperao internacional. Nesse sentido, os
esforos tm caminhado, tambm, para a construo de uma pesquisa-ao que, ao possibilitar
o repensar da prpria atuao das instituies participantes, viabiliza eventuais ajustes de
coordenao e gesto das polticas pblicas como objeto da cooperao internacional do Brasil.
semelhana do que ocorre com o comrcio e as finanas, aes de cooperao internacional
ajustam-se gradativamente s questes relevantes da agenda nacional e internacional.
488
pblica em formao
Crises humanitrias, econmicas e financeiras, ameaas paz, conflitos e guerras, desafios

de ordem climtica ou ambiental, metas de desenvolvimento nacional e internacional, entre
outras questes, carregam o potencial de mobilizar e articular Estados. O Estado brasileiro
no foge regra, patrocinando aes de cunho internacional segundo suas prprias agendas e
circunstncias de desenvolvimento nacional e internacional.
Para tanto, mister considerar a natureza eminentemente poltica do fenmeno. Sua
manifestao ocorre no espao dinmico, e desafiador, de conjugao de foras e tenses
constantes entre polticas pblicas, poltica externa e polticas internacionais para o desenvolvimento nacional e internacional. Em outras palavras, a ponderao parcimoniosa sobre estas
dimenses torna-se essencial para lderes, gestores e estudiosos do tema.
O cenrio internacional contemporneo oportuniza espaos de reconfigurao das instituies
de desenvolvimento internacional. O esgotamento das estruturas e polticas de desenvolvimento internacional, aliado s recorrentes crises econmicas e financeiras enfrentadas nas
ltimas dcadas suscita crescentes expresses e articulaes de pases do eixo Sul em relao a
esses espaos. De fato, desde a concepo da arquitetura da ajuda externa como extenso do
colonialismo pelas potncias emergentes ao final da Segunda Guerra Mundial, a primeira
vez que se vislumbram oportunidades de maior participao e presena de Estados do eixo Sul
em processos relevantes de cooperao e desenvolvimento internacional.
Aes e gastos do governo federal com a cooperao para o desenvolvimento internacional
a partir de 2005 sugerem a opo estratgica do Estado brasileiro pela expanso global de sua
atuao, sem perder de vista a prioridade regional e sub-regional, e sinalizando tanto para o
reforo do multilateralismo do sistema Naes Unidas, como para a ideao de plataformas, a
exemplo do Novo Banco de Desenvolvimento, garantidoras de maior autonomia na definio
de prioridades de desenvolvimento nacional e internacional.
Ser pela combinao de conhecimentos do passado com recursos do futuro que o Estado
brasileiro estar em condies de dar um salto qualitativo em sua atuao internacional. Por
efeito do longo histrico de atuao internacional, as instituies pblicas do pas detm
diversificado acervo de conhecimento, seja por sua experincia com o enfrentamento de desafios
de desenvolvimento nas mais diversas reas, seja por seu contato com questes e demandas de
desenvolvimento postergadas entre parceiros do eixo Sul das relaes internacionais. Nesse sentido,
o Ipea, seja por sua misso institucional, seja por seu envolvimento direto com o Frum Acadmico
dos BRICS, tem papel central a desempenhar neste processo.
Nesse contexto, pode-se afirmar que os estudos liderados pelo Ipea, em parceria com
a ABC/MRE, sobre a Cobradi, sinalizam para a possibilidade de caracterizao e anlise
da atuao internacional do Estado brasileiro no passado e no presente a fim de aprimorar
instituies e a prpria poltica de cooperao internacional do pas no futuro. Destarte,
representam um primeiro passo rumo preocupao central com as repercusses destas
aes sobre o desenvolvimento, em seus sentidos setoriais e intersetoriais, em mbitos
nacional e internacional.
489
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491
CAPTULO 23
A POLTICA COMERCIAL DO BRASIL: SITUAO ATUAL E PROPOSTAS

DE MUDANAS
Ivan Tiago Machado Oliveira1
Marcelo Jos Braga Nonnenberg2
Flvio Lyrio Carneiro3
1 INTRODUO
O debate acerca das vantagens e desvantagens do protecionismo comercial remonta ao sculo
XVIII, com Adam Smith e David Hume desenvolvendo argumentos contrrios a esta prtica,
e continua no sculo seguinte, com diversos trabalhos propugnando a favor do protecionismo.
Argumentos contra e a favor continuaram a ser elaborados ao longo do sculo XX, sem vencedores
e perdedores ntidos. De um lado, abundam evidncias no sentido de que o livre comrcio tende
a beneficiar os pases que o adotam, na medida em que conduz maior eficincia produtiva e
permite aos consumidores obter os produtos ao menor custo possvel. Por outro lado, as evidncias apontam que, desde meados do sculo XIX, raros foram os pases que conseguiram se
industrializar sem ter adotado, durante algum perodo, fortes medidas protecionistas.
Um dos argumentos mais fortes a favor de medidas protecionistas conhecido na literatura econmica como a proteo indstria nascente. Originalmente, foi concebido por
Alexander Hamilton e, posteriormente, desenvolvido pelo economista alemo Frederich List,
em meados do sculo XIX. O cerne do argumento que o crescimento econmico, a taxas
elevadas, pressupe a industrializao. Para pases que no possuem uma base industrial ou cuja
indstria seja restrita a poucos setores, os custos de produo dos produtos manufaturados,
por diversas razes, sero mais altos que os dos pases industrializados.
Entretanto, os recursos existentes no pas podem indicar que certos setores industriais, em
alguns anos, podero tornar-se competitivos internacionalmente. Neste caso, justificvel que
seja criada uma estrutura de proteo indstria nascente que crie vantagens comparativas.
Estas medidas, contudo, devem ser temporrias e gradativamente eliminadas, assim que a
indstria domstica reduzir seus custos, aumentar sua produtividade e se tornar competitiva
frente s indstrias semelhantes nos demais pases.
necessrio enfatizar o carter temporrio dessas medidas protecionistas, pois, caso
contrrio, os benefcios iniciais seriam mais que compensados pelos prejuzos futuros. Dito de
outra forma, a proteo quase sempre necessria para que pases produtores de bens primrios
1.Coordenador de Estudos em Relaes Econmicas Internacionais da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte do Ipea.
3.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte do Ipea.
iniciem seu processo de industrializao. Porm, atingido tal estgio, as indstrias locais devem
independer de proteo ou subsdios. Dessa forma, uma poltica necessria durante um certo
perodo torna-se desaconselhvel mais adiante.
No obstante, argumentos dessa natureza, que nortearam a poltica de desenvolvimento
brasileira ao longo de boa parte do sculo XX, se tornam pouco convincentes em um mundo
caracterizado pela crescente fragmentao da produo e emergncia de cadeias globais de
valor. De fato, diferentes componentes ou mesmo etapas da produo de um bem podem
estar dispersas ao redor do planeta, e a capacidade de importar insumos a preos baixos, com
rapidez e continuidade no fornecimento, se torna condio necessria no apenas para a competitividade das firmas nacionais, mas para a prpria deciso empresarial de produzir em um
pas. Assim, a proteo comercial muitas vezes se torna contraproducente: a introduo de
entraves s importaes passa a ser, na prtica, tambm um custo adicional imposto s exportaes (Baldwin, 2010; OECD, UNCTAD e WTO, 2013). Este contexto coloca tambm no
centro das discusses o estabelecimento de acordos regionais e preferenciais de comrcio, que
vm experimentando um novo impulso e passam a abranger uma srie de outros temas para
alm da reduo de tarifas no comrcio de bens (Hoekman, 2014).
Para alm dessa discusso, um argumento frequentemente utilizado em favor da abertura
comercial seu impacto positivo sobre a produtividade da economia, amplamente documentado na literatura emprica.4 Ao menos dois mecanismos de transmisso so apontados como
responsveis por este efeito. Em primeiro lugar, a reduo da proteo aumenta a concorrncia
enfrentada pelas firmas nacionais, forando o aumento da produtividade, e expulsando do mercado as firmas menos produtivas, o que termina por elevar a produtividade mdia. Em segundo
lugar, as importaes induzidas pela abertura comercial potencializam a absoro de tecnologia
estrangeira mais moderna, o que ajuda a elevar a produtividade dos produtores nacionais.
Outro argumento a ser lembrado a favor da liberalizao comercial que, enquanto
os benefcios de um comrcio mais livre atingem a maioria dos setores da sociedade, por
permitir menores preos dos bens importados e, portanto, dos concorrentes domsticos ,
os benefcios do protecionismo so concentrados entre os produtores. Contudo, isto assegura
aos ltimos um maior poder de vocalizao de suas demandas. Alm disso, tal caracterstica
abre a possibilidade de rent seeking, isto , que os agentes econmicos dediquem esforos, que
poderiam ser aplicados de forma produtiva, para a atividade (improdutiva) de tentar obter
os privilgios decorrentes da discriminao setorial envolvida na proteo (Krueger, 1974.
De fato, h evidncia, por exemplo, de que a estrutura tarifria brasileira influenciada, em
alguns casos, pela presso de grupos de interesse (Olarreaga e Soloaga, 1998; Calfat, Ganame
e Flores Junior, 2008, 2000; Silva Junior, 2004; Oliveira, 2011).
Assim, apesar de no ser possvel afirmar com certeza qual a melhor poltica comercial,
em especial para economias emergentes e pequenas, como o caso do Brasil, um fato pode ser
destacado sem muitas dvidas: desde o final da Segunda Guerra, a quase totalidade dos pases,
4. Ver, por exemplo, Arbache (2001); Hay (2001); Ferreira e Rossi Junior (2003); Muendler (2004); Ferreira e Guilln (2008); Bonelli e Pinheiro (2008);
Silva, Bezerra e Lima (2012).
494
A Poltica Comercial do Brasil: situao atual e propostas de mudanas
seja por meio de negociaes multilaterais, seja via acordos preferenciais, reduziu drasticamente
suas tarifas e desmontou diversas barreiras no tarifrias.
Por volta de 1950, as tarifas mdias dos pases europeus eram de cerca de 18%, enquanto as
tarifas norte-americanas oscilavam em torno de 15%. Aps a Rodada Uruguai, em 1995, estas
tarifas j haviam cado para algo como 4%. Do incio da dcada de 1960 para o incio dos anos
2000, a tarifa mdia dos principais pases asiticos havia cado de 31% para 9% (Baldwin, 2006).
Mas, proporcionalmente, as maiores redues de tarifas ocorreram entre 1968 e 1999, aps as
Rodadas Kennedy, Tquio e Uruguai (WTO, 2007). Seja como resultado da maior liberalizao
do comrcio ou de outros fatores, o comrcio mundial cresceu muito acima do produto interno
bruto (PIB) mundial desde ento. Entre 1960 e 2008, a relao entre o comrcio total de
bens e o PIB pulou de 18% para 53%, de acordo com dados do World Development Indicators
do Banco Mundial (World Bank, 2014). Apenas nos ltimos anos, em parte devido crise
econmica de 2008, esta relao caiu levemente, para atingir 51% em 2012.
Diante desse contexto, este captulo tem por objetivo avaliar a poltica comercial brasileira,
em suas dimenses tarifria, no tarifria e de negociaes comerciais, e apresentar um conjunto de
propostas para seu aperfeioamento. Para tanto, o trabalho est dividido em cinco sees, includa
esta introduo. A segunda, a terceira e a quarta sees abordam, respectivamente, as polticas tarifria,
no tarifria e de negociaes comerciais. Por fim, na quinta seo, apresentam-se as propostas
de aperfeioamento da poltica comercial brasileira, levando em conta os trs aspectos analisados.
2 POLTICA TARIFRIA NO BRASIL
O Brasil tambm buscou reduzir suas tarifas ao longo do perodo em tela, mas sua poltica
comercial teve trajetria diferente. Durante boa parte do sculo XX, em especial no perodo
Ps-Guerra, o Brasil adotou polticas protecionistas, visando ao desenvolvimento baseado
num modelo de substituio de importaes. Estas polticas foram exacerbadas na dcada de
1980, em razo da crise da dvida externa e das medidas adotadas para fazer frente ao problema.
Porm, aps dcadas de forte protecionismo, o Brasil comeou a liberalizar sua poltica
comercial j pouco antes dos anos 1990.
2.1 A poltica tarifria brasileira nos ltimos 25 anos
A partir da criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), foi criada a Tarifa Externa Comum
(TEC), que define as alquotas do Imposto de Importao e as listas de exceo e adequao.
Com isso, todas as definies sobre tarifas passaram a ser feitas, no mbito do Mercosul, pelas instituies criadas com esta finalidade, ainda que cada pas continue com algum grau de flexibilidade.
De toda forma, houve um movimento de queda das tarifas bastante acentuado entre 1989
e 1995. No perodo, as tarifas mdias (mdias ponderadas), segundo o critrio de Nao Mais
Favorecida (NMF), caram de 31,9% para 12,7%, movidas principalmente pelas tarifas de bens
de consumo e bens intermedirios, como se pode observar no grfico 1.5 Entretanto, esta queda,
5. Os dados aqui analisados so os constantes da base de dados TRAINS, contida no site do World Integrated Trade Solution (WITS), mantido pelo
Banco Mundial: <http://wits.worldbank.org/Default.aspx>. Acesso em: 20 jun. 2014.
495
juntamente com a reduo de outras barreiras, provocou forte aumento nas importaes totais
a partir do segundo semestre de 1994.
GRFICO 1
Brasil tarifas por classificao de uso

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Taxas de NMF
Bens de capital
Matrias-primas
Bens de consumo
Total
Bens intermedirios
Fonte: WITS.
Presses vindas de diversos lados obrigaram o governo a novamente elevar as tarifas mdias
entre 1996 e 1998. Na verdade, as tarifas sobre bens de consumo voltaram a subir j em 1994,
tendo alcanado um nvel pouco acima de 20% nos anos seguintes. Com a desvalorizao
cambial ocorrida em 1999, foi possvel voltar trajetria de reduo das tarifas entre 1999 e
2005. Contudo, com a forte elevao das importaes a partir deste ano, devido principalmente
ao aumento das compras de bens intermedirios, as tarifas mdias, em especial as de bens de
consumo, voltaram a se elevar.
Dessa forma, as tarifas incidentes sobre bens de capital e bens de consumo, que representam entre 55% e 60% das importaes totais, ainda situam-se acima de 10% no caso
dos bens de consumo, 15%.
O fato de as tarifas sobre bens de capital e bens intermedirios serem muito altas
tambm criticado por alguns analistas, que apontam seus efeitos distorcivos sobre os custos
industriais.6 Na medida em que incidem sobre alguns dos principais elementos formadores
de custos, promovem uma elevao generalizada dos preos dos demais bens produzidos
domesticamente, a includos os bens de consumo. Portanto, verifica-se no apenas uma perda
generalizada de competitividade, mas tambm uma elevao dos preos dos bens finais pagos
pelos consumidores brasileiros, os quais tambm rebatem nos preos dos produtos exportados,
principalmente os manufaturados.
6. Ver Baumann e Kume (2013), Baumann (2013) e Arajo Jnior e Costa (2010).
496
Antes de prosseguir, preciso ressaltar que os nmeros apresentados referentes s tarifas

NMF no correspondem queles efetivamente cobrados pelo Brasil. Em primeiro lugar, h o
comrcio com o Mercosul, que apresenta tarifas zero entre os parceiros. Em segundo lugar, h
as listas de excees TEC, a includas as listas de Bens de Informtica e Telecomunicaes e de
Bens de Capital, bem como os itens denominados de ex-tarifrios. Nestes casos, as excees
podem representar aumentos ou redues com relao TEC. Em terceiro lugar, o Regime
Automotivo estabelece redues de tarifas, normalmente associadas a quotas por pases e
montadoras. Em quarto lugar, h outras isenes, sendo a Zona Franca de Manaus e o draw-back
(para produtos destinados exportao) as mais representativas.
Por fim, eventualmente os governos acordam em conceder rebates ou elevaes em alguns
nveis tarifrios por motivos conjunturais. Dessa forma, apesar de ser muito difcil fazer um clculo
preciso dos valores atualizados em virtude da frequncia com que as listas so alteradas, altamente
provvel que as tarifas cobradas sejam inferiores aos valores apresentados. Em compensao, ainda
h vrios produtos com tarifas acima de 20%, chegando, em muitos casos, a at 35%.
Uma alternativa usar os dados do WITS de tarifas efetivamente aplicadas, que contemplam as tarifas preferenciais, ainda que no incluam todas as excees. Considerados estes
dados, a tarifa mdia em 2012, ltimo ano disponvel, estaria em 7,8%, e as tarifas de bens
de consumo e de capital, em torno de 9% na mdia.
Ressalta, dessa breve anlise, que a estrutura tarifria brasileira, alm de ainda levar em
conta alguns valores bastante elevados, resta extremamente complexa e repleta de excees e
quotas, todas sujeitas a constantes revises, obrigando o importador a despender muito esforo
e aumentando seus custos. Ademais, as tarifas para alguns produtos so bastante elevadas.
Mesmo se consideradas as excees, a lista de produtos com tarifas acima de 14% bastante
ampla, cobrindo boa parte dos produtos txteis e de bens de capital, por exemplo.
Ser que essas tarifas so altas ou baixas quando se consideram as mdias dos principais
pases desenvolvidos ou emergentes? Os pases asiticos esto entre os que mais se destacaram
no crescimento do comrcio exterior nos ltimos anos. Ainda com base nos dados do Banco
Mundial, a relao entre comrcio de bens e PIB dos pases do Leste Asitico e Pacfico pulou
de 13% em 1960 para 66% em 2008 aps ter atingido 74% em 2006. Utilizando-se a mesma
base de dados e as tarifas NMF, verifica-se que as tarifas destes pases caram substancialmente,
em vrios casos, nos ltimos anos.
Mais importante ainda, os nveis das tarifas para China, Indonsia, Malsia, Filipinas,
Taiwan e Tailndia esto abaixo de 5%, abstrados aqui Hong Kong e Singapura, que tm
tarifas zero. Nestes pases, boa parte do crescimento das exportaes foi consequncia de sua
insero em cadeias globais de valor, que implicam a necessidade de maiores importaes de
bens de capital e bens intermedirios.
Em compensao, os pases africanos, que experimentaram um crescimento das exportaes bem inferior ao dos asiticos, se excludos os produtos baseados em recursos naturais,
ainda apresentam tarifas mais elevadas, situadas entre 5% e 15%.
497
Quais os problemas decorrentes de uma estrutura tarifria elevada? Em primeiro lugar, os custos
de produtos manufaturados tornam-se mais altos, o que agravado quando os insumos importados
representam uma parcela relativamente alta dos custos totais. Em segundo lugar, tarifas elevadas
dificultam ainda mais a insero do pas em cadeias globais de valor, na medida em que o processo
depende fundamentalmente da importao de insumos destinados produo para exportao.
3 POLTICA COMERCIAL E MEDIDAS NO TARIFRIAS
Ainda que a imposio de tarifas de importao seja o mais imediatamente reconhecido entre
os instrumentos de poltica comercial, certamente no o nico e, possivelmente, no o mais
importante. O arsenal de medidas que um Estado pode lanar mo para afetar seus fluxos de
comrcio exterior inclui um sem-nmero de medidas no tarifrias7 (MNTs), ao exame das quais
se dedica a presente seo. Esta abrange, como a denominao sugere, praticamente toda a ao
governamental que afete as exportaes e importaes, com exceo da poltica tarifria, abordada
na seo anterior. Como ser detalhado adiante, tais medidas incluem desde restries quantitativas s importaes como quotas e proibies at aes de defesa comercial antidumping
e salvaguardas, por exemplo , passando por barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias.
Nas ltimas dcadas, com a queda substancial das tarifas de importao ao longo das
sucessivas rodadas de negociao do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (em ingls, General
Agreement on Tariffs and Trade, GATT), a anlise das MNTs vem ganhando importncia.
Por um lado, a reduo das tarifas torna mais evidentes os efeitos sobre o comrcio das MNTs
(WTO, 2012, p. 3). Por outro lado, ao se verem constrangidos pelos acordos a no aumentar
tarifas, pases passaram cada vez mais a utilizar barreiras no tarifrias no lugar de tarifas como
mecanismos de proteo comercial (UNCTAD, 2013, p. 1).
Mais recentemente, contudo, as MNTs vm mudando de perfil: em vez de apenas substitutos para tarifas, destinadas a proteger produtores domsticos da concorrncia externa, estas
medidas so cada vez mais utilizadas para responder a um conjunto crescente de objetivos de
poltica pblica, que abrangem uma extensa gama de interesses, inclusive dos consumidores8
(WTO, 2012, p. 3). No por acaso, o perfil das medidas utilizadas vem mudando, reduzindo-se
a quantidade de controles diretos de preos e quotas e aumentando o nmero de instrumentos
mais complexos, como regulamentos e barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias.
Diante dessa transformao, ademais, a forma com que essas medidas so abordadas no
plano multilateral tambm vem evoluindo, passando gradualmente de um foco nacional (garantir
no discriminao para evitar o protecionismo) para um transnacional (buscar harmonizao,
reconhecimento mtuo e cooperao regulatria) (WTO, 2012, p. 39).
Esse contexto torna a anlise de medidas no tarifrias e seu impacto no comrcio
uma tarefa extremamente complexa, uma vez que muitas delas respondem a objetivos
7. Por simplicidade, os termos medida no tarifria e barreira no tarifria sero considerados sinnimos neste texto, ainda que o primeiro seja,
em tese, mais abrangente, por incluir medidas cujo efeito pode ser um aumento do comrcio e no sua reduo donde o termo barreira tornar-se-ia
inadequado. Ver, por exemplo, UNCTAD (2013, p. 3).
8. Uma anlise detalhada dos possveis objetivos de poltica aos quais as diferentes medidas no tarifrias poderiam estar associadas encontra-se
em WTO (2012, parte II, seo B1).
498
de poltica justificveis por outras razes, enquanto outras so simplesmente instrumentos de

proteo comercial. Agrava este quadro o fato de a distino no ser nada clara: para atingir
um objetivo legtimo, um governo pode lanar mo de uma medida que prejudique
desnecessariamente mas muitas vezes deliberadamente o comrcio. Mais ainda: no basta
examinar o instrumento em si e seus objetivos. A depender da maneira pela qual a medida
formulada, implementada e conduzida, seus efeitos no comrcio podem ser totalmente
distintos, e um instrumento aparentemente adequado, adotado para alcanar objetivos
supostamente vlidos, pode ser executado de maneira a culminar em um protecionismo
ainda mais disfarado (WTO, 2012, p. 51).
Essa ambiguidade entre os objetivos no comerciais de segurana nacional ou sade
pblica, por exemplo e os efeitos sobre o comrcio de medidas no tarifrias surge de maneira
crtica no caso das medidas sanitrias e fitossanitrias (SPS) e nas barreiras tcnicas ao comrcio
(TBT). Os dois acordos que normatizam estes temas no arcabouo jurdico da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), ao mesmo tempo em que reconhecem a necessidade da adoo
de tais normas por parte dos pases-membros, probem expressamente sua adoo como forma
a criar obstculos desnecessrios ou disfarados ao comrcio.
H ainda um obstculo adicional: a dificuldade em se coletar, sintetizar e analisar dados
sobre barreiras no tarifrias. Ao contrrio de tarifas, MNTs no so apenas nmeros; boa
parte da informao relevante est dispersa em normas e regulamentos que nem sempre so
claros e transparentes, e no pode ser imediatamente quantificada, ou mesmo comparada entre
pases (UNCTAD, 2013, p. 2).
A subseo a seguir busca estabelecer um quadro, ainda que disperso, da utilizao de
barreiras no tarifrias pelo governo brasileiro, com especial ateno ao contexto de aumento
do protecionismo em mbito mundial aps a ecloso da crise mundial em 2008, bem como
s respostas da poltica comercial no tarifria brasileira no perodo.
3.1 O uso de medidas no tarifrias no Brasil
A expresso medidas no tarifrias engloba uma gama to extensa de instrumentos de poltica
que at mesmo sua definio e classificao constituem motivo de debate. Com base em um
amplo esforo de pesquisa que incluiu especialistas de diversos pases e organismos multilaterais,
UNCTAD (2010) define MNTs da seguinte maneira:
Medidas no tarifrias (MNTs) so medidas de poltica, para alm das tradicionais tarifas alfandegrias,
que podem potencialmente ter um efeito econmico no comrcio internacional de bens, alterando
quantidades comerciadas, ou preos, ou ambos (op. cit., p. 2, traduo nossa).9
Evidentemente, a definio bastante ampla, e no lana luz adicional sobre quais tipos
de medidas podem ser includas no rol das MNTs. Assim, a mesma fora-tarefa elaborou a
seguinte classificao:
9. No original: Non-tariff measures (NTMs) are policy measures, other than ordinary customs tariffs, that can potentially have an economic effect
on international trade in goods, changing quantities traded, or prices or both.
499
QUADRO 1
Classificao internacional de medidas no tarifrias

A.
Medidas sanitrias e fitossanitrias
B.
Barreiras tcnicas ao comrcio
C.
Inspees pr-embarque e outras formalidades
D.
Medidas de controle de preos
E.
Licenas, quotas, proibies e outras medidas de controle de quantidades
F.
Taxas, encargos e outras medidas paratarifrias
G.
Medidas financeiras
H.
Medidas anticompetitivas
I.
Medidas de investimento relacionadas ao comrcio
J.
Restries de distribuio
K.
Restries sobre servios ps-venda
L.
Subsdios (exceto subsdios exportao)
M.
Medidas sobre compras governamentais
N.
Propriedade intelectual
O.
Regras de origem
P.
Medidas relacionadas exportao

Fonte: UNCTAD (2010).
Foge ao escopo deste captulo elaborar um catlogo exaustivo das medidas no tarifrias
adotadas pelo Brasil. O objetivo desta subseo to somente traar um breve diagnstico
da poltica comercial brasileira no que tange s MNTs, de modo a subsidiar a elaborao de
propostas para seu aperfeioamento.
Como j mencionado, dar-se- especial foco ao perodo aps o auge da crise mundial
em 2008-2009, o qual testemunhou um aumento global da utilizao de MNTs e outras
formas disfaradas de protecionismo (Baldwin e Evenett, 2009). At 2010, a maior parte
das medidas tomadas pelo governo brasileiro foi centrada em mitigar os efeitos negativos da
crise mundial sobre as exportaes, lanando mo de mecanismos como crdito facilitado e
subsidiado a exportadores, desonerao fiscal de setores selecionados, expanso do sistema de
drawback, e iniciativas de facilitao de comrcio. A partir de 2012 comea a se tornar clara a
preocupao com o impacto da apreciao cambial sobre a penetrao de importaes, com
medidas como preferncias em compras governamentais e defesa comercial, alm de aumento
de tarifas (Bianchi e Barral, 2013).
3.1.1 Defesa comercial
Especialmente em face das dificuldades impostas pela crise mundial de 2008, a atuao do
Brasil no universo das medidas no tarifrias tem se concentrado em dois pilares: medidas de
500
defesa comercial e medidas de apoio exportao, geralmente com discriminao setorial.

A alegao para o uso de tais medidas a necessidade de fornecer respostas aos problemas de
competitividade da produo brasileira, particularmente de manufaturados, que vm se tornando
cada vez mais prementes, resultando tanto no aumento da penetrao de bens importados no
mercado domstico quanto na reduo relativa das exportaes.
Entre as medidas de defesa comercial, o Brasil tem se mostrado um usurio cada vez
mais contumaz de aes antidumping como meio de reduzir importaes, enquanto o recurso
s demais medidas (medidas de salvaguarda e medidas compensatrias contra subsdios) tem
sido mais moderado. A tendncia ao aumento do recurso a tal mecanismo est amplamente
documentada na literatura.10 Alm disso, o Brasil apontado, em todos os relatrios elaborados
pela OMC sobre medidas comerciais de pases do G20, como um dos maiores iniciadores de
investigao antidumping.11
A mdia bianual do nmero de investigaes antidumping iniciadas, assim como do nmero
de investigaes encerradas com aplicao de medidas definitivas, vem crescendo continuamente, de 18 e 3, respectivamente, em 2005-2006, at alcanar 63 e 28 no binio 2011-2012,
como demonstra Motta Veiga, Rios e Naidin (2013). Esta propenso levou o Brasil a se tornar
o primeiro colocado no ranking de pases que mais iniciam investigaes antidumping, de
acordo com o Committe on Anti-Dumping Practices da OMC (WTO, 2013a).
Alm do aumento quantitativo do recurso s medidas de defesa comercial, observou-se
nos ltimos anos uma srie de alteraes no arcabouo normativo que regula esta matria no
Brasil, com o objetivo de ampliar tanto a capacidade de implementao quanto a eficcia de
tais medidas (Motta Veiga, Rios e Naidin, 2013).
3.1.2 Barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias
O arcabouo institucional que rege as barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias no Brasil
razoavelmente estvel e no sofreu mudanas significativas recentemente (WTO, 2013b).
O sistema de formulao e implementao de normas tcnicas centrado no Conselho Nacional
de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (CONMETRO), do qual o Instituto
Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO) funciona como rgo executivo.
H, no entanto, 31 agncias federais capazes de elaborar normas tcnicas obrigatrias, de
acordo com WTO (2013b). J a emisso de padres tcnicos voluntrios de responsabilidade
da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
A emisso de normas sanitrias e fitossanitrias relacionadas proteo da sade animal e
vegetal fica a cargo da Secretaria de Defesa Agropecuria do Ministrio da Agricultura (SDA/Mapa),
enquanto aquelas destinadas proteo da sade humana so de responsabilidade da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) (WTO, 2013b).
10. Ver, por exemplo, Motta Veiga, Rios e Naidin (2013), ou Szpak e Tussie (2013).
11. Ver WTO (2014).
501
O pas no considera equivalentes aos nacionais os regulamentos tcnicos de nenhum

parceiro comercial, reconhecendo apenas a equivalncia de certificados de conformidade emitidos por entidades que formalizaram acordo de reconhecimento mtuo com o INMETRO.12
O nmero de produtos sujeitos certificao compulsria pelo INMETRO aumentou de
59 em 2008 (WTO, 2009) para 110 em 2013 (WTO, 2013b), enquanto o nmero de produtos
para os quais exigida declarao de conformidade pelo fornecedor aumentou de 8 para 12
no mesmo perodo. H, alm disso, procedimentos adicionais de conformidade exigidos por
diversos rgos, tais como Anvisa, Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e Mapa.
Entre janeiro de 2009 e janeiro de 2013, o Brasil notificou OMC a adoo de 359
regulamentos tcnicos (WTO, 2013b). Este nmero praticamente o dobro das 159 notificaes feitas nos quatro anos anteriores (WTO, 2009). O nmero de notificaes de barreiras
sanitrias e fitossanitrias, no entanto, caiu: foram 392 no primeiro perodo e 362 no segundo.
No plano internacional, a OMC ressalta que o Brasil um dos pases que mais submete notificaes de barreiras tcnicas ao rgo multilateral por exemplo, entre novembro de 2013 e
maio de 2014 o Brasil notificou menos que a Arbia Saudita, China, Unio Europeia e Estados
Unidos (OMC; OECD; UNCTAD, 2014).13
A importao de produtos sujeitos a barreiras sanitrias ou fitossanitrias implica a
exigncia adicional de licenciamento no automtico, cuja emisso fica a cargo da SDA/Mapa
ou da Anvisa, conforme o caso. Em algumas circunstncias, h requerimentos adicionais,
como autorizao ou verificao prvia ao embarque. Alguns procedimentos, ademais, ainda
no esto disponveis eletronicamente, o que pode tornar o processo ainda mais complexo
(WTO, 2013b).
3.1.3 Incentivos exportao
Como a avaliao inicial do governo brasileiro era que o impacto da crise internacional sobre
o comrcio exterior se deu sobretudo pela escassez de crdito externo, as principais medidas
para mitigar este efeito tinham como objetivo ampliar e facilitar o acesso dos exportadores ao
crdito (Cindes, 2010). Exemplos de tais medidas foram a extenso do Programa de Financiamento s Exportaes (Proex) e ampliao do limite de gastos com equalizao de taxas de
juros no crdito ao exportador.
A partir de 2010, a literatura aponta uma mudana no diagnstico sobre as causas da
piora nas contas externas brasileiras, que se reflete na alterao dos mecanismos adotados para
combat-la em vez da mitigao dos efeitos da crise, o foco recai sobre a perda de competitividade nacional, atribuda sobretudo apreciao cambial. (Motta Veiga e Rios, 2011).
O principal exemplo desse movimento o pacote de competitividade de maio de 2010,
que imprimiu nfase em medidas tributrias como a ampliao do drawback e a excluso
12. Ver <http://www.inmetro.gov.br/credenciamento/reconhecimentointer.asp>.
13. Deve-se ressaltar que o nmero de notificaes evidentemente no uma proxy perfeita da quantidade de medidas colocadas em vigor, pelo
fato de que nem todos os governos notificam todas as barreiras tcnicas impostas. Ver, a este respeito, WTO (2012, p. 98).
502
das receitas de exportao para enquadramento no Simples14 e em compras governamentais,

criando margens de preferncia para produtos nacionais, sem abrir mo das medidas de
ampliao do crdito pblico, sobretudo via Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) (Cindes, 2010).
4 A ESTRATGIA DE NEGOCIAES COMERCIAIS DO BRASIL15
Um terceiro aspecto fundamental na conduo da poltica comercial brasileira diz respeito
estratgia de negociaes de acordos de comrcio, sejam eles multilaterais ou regionais. So
nestas negociaes que se formatam novas regras que visam a uma maior liberalizao das trocas
e ampliao do acesso a mercado e da concorrncia entre os pases envolvidos.
No Brasil, as mudanas na estrutura econmica com a abertura dos anos 1990 engendram
modificaes na produtividade e, por conseguinte, na capacidade e no interesse exportador de
alguns setores (Kume, Piani e Miranda, 2008; Bastos; 2003). Desde ento, a poltica comercial
externa do Brasil passa a se estruturar levando em considerao as novas possibilidades de ao
internacional na busca por mercados e os impactos competitivos de importaes nos mais
diversos setores. Na estratgia brasileira, identifica-se a confluncia de vetores de negociaes
com foco tanto multilateral quanto em acordos regionais de comrcio, observando tempos
distintos entre a integrao no continente sul-americano e a formao de acordos com pases
de fora da regio.
O Brasil membro fundador do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) em
1947 e, desde ento, tem sido negociador usual no regime multilateral de comrcio (Almeida,
1999; Abreu, 1998). O Brasil fez uso de clusulas de escape presente nas regras do regime para
participar do GATT com custos reduzidos ao longo das dcadas em que implementou um
modelo de desenvolvimento com substituio de importaes. Ao final da Rodada Uruguai,
quando foi criada a OMC, incorporou rapidamente ao seu ordenamento jurdico os acordos
resultantes da rodada e utilizou-os como parte de um processo de reformas econmicas e ajustes
estruturais nos anos 1990 (Almeida, 2004).
O pas participou ativamente das negociaes para o lanamento da Rodada do Milnio, em
Seattle, e colaborou na conformao da Agenda do Desenvolvimento com foco em agricultura
na Rodada Doha. Nesta ltima, passou a ter status diferenciado enquanto negociador de relevo
no campo da agricultura. O multilateralismo esteve presente nas estratgias de negociao da
poltica comercial brasileira nos ltimos anos de forma cabal.
Ademais, vale lembrar que a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) em 1991
foi um marco poltico e econmico no processo de integrao do Brasil com seus vizinhos do
Cone Sul, e significou a confirmao e definio, em termos econmico-comerciais, da importncia da integrao regional para a estratgia de poltica comercial externa do Brasil (Soares
14. O Simples um regime compartilhado de arrecadao, cobrana e fiscalizao de tributos aplicvel s microempresas e empresas de pequeno
porte, previsto na Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006.
15. Para uma anlise mais detalhada e aprofundada sobre o tema, ver Oliveira (2013).
503
de Lima, 2005). Em 1996, tanto Bolvia quanto Chile fazem acordo de livre comrcio com
os pases do Mercosul, ampliando as bases da integrao comercial tendncia que marcou
as ltimas dcadas.
A ampliao de agenda comercial e poltica para a Amrica do Sul demarcou a prioridade
dada pela poltica comercial externa do Brasil nas ltimas dcadas formao de uma rea
comercial e produtiva integrada na regio. O Mercosul tem acordo de complementao
econmica ou de livre comrcio com todos os pases da Amrica do Sul firmados ao longo dos
ltimos quinze anos. Contudo, estes acordos so essencialmente negociados para liberalizao
do comrcio de bens, no havendo qualquer iniciativa, por exemplo, quanto aos servios e
investimentos, o que denota um processo de integrao rasa na Amrica do Sul no que se refere
aos fundamentos comerciais.
Em 1994, com o lanamento das negociaes hemisfricas para a formao da rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alca), iniciativa dos Estados Unidos que colocou o Brasil em
posio defensiva na arena comercial, a agenda de acordos regionais para alm do Mercosul
comeou a se expandir, modificando a estratgia de negociao comercial do pas. Logo em
seguida, em 1995, foram lanadas as negociaes comerciais entre o Mercosul e a Unio Europeia
(UE), tanto por interesse dos pases-membros do Mercosul quanto da prpria UE, que temia
perda de competitividade e margem de preferncia caso a Alca fosse efetivamente constituda.
A dinmica de negociao da Alca e do acordo entre o Mercosul e a UE funcionou em
paralelo s tentativas de lanamento de uma nova rodada de negociaes multilaterais na OMC.
Depois que a Rodada Doha entrou na agenda negociadora, em 2001, houve triangulao de
temas e interesses entre a pauta dos acordos Alca e Mercosul-UE e aquela da OMC, o que
tornou imbricado e ainda mais complexo o fechamento de um acordo entre as partes.
Com as negociaes, as principais potncias comerciais (Estados Unidos e UE) em
compasso de espera, o Brasil iniciou aproximao com alguns pases em desenvolvimento a
fim de realizar acordos comerciais, inseridos numa lgica de reaproximao com grandes pases
do Sul Global, particularmente desde 2003. Como apresentado no quadro 2, o Brasil assinou
sete acordos de comrcio com pases de fora da Amrica do Sul, com extenso e profundidade muito reduzidos, estando em vigor quatro deles, cabendo destacar: um com a ndia,
que envolve somente 452 linhas tarifrias, e outro com Israel, envolvendo acerca de nove mil
cdigos tarifrios.
QUADRO 2
Acordos preferenciais de comrcio dos quais o Brasil participa com pases de fora da Amrica do Sul
Acordo
Assinado em
Em vigor desde
Mercosul-Palestina
Dezembro de 2011
Mercosul-Egito
Agosto de 2010
Mercosul-Sacu
Dezembro de 2008
Mercosul-Israel
Dezembro de 2007
Abril de 2010
(Continua)
504
(Continuao)
Acordo
Assinado em
Em vigor desde
Mercosul-Cuba
Julho de 2006
Julho de 2007
Mercosul-ndia
Maro de 2005
Junho de 2009
Brasil-Mxico
Agosto de 2002
Setembro de 2002
Mercosul-Mxico (auto)
Setembro de 2002
Novembro de 2002
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).

Nota: 1 Sacu = Unio Aduaneira Africana (no original, Southern African Customs Union).
Os acordos com Egito, assinados em 2010, e com a Sacu, assinados em 2008, ainda tm ratificao pendente. Em julho de 2006, o Mercosul assinou acordo de preferncias comerciais com
Cuba, envolvendo cerca de mil cdigos tarifrios. H ainda acordo de complementao econmica
que envolve diretamente o Brasil e o Mxico, que abrange 800 cdigos aduaneiros e est em vigor
desde 2002, e um segundo entre o Mercosul e o Mxico, tambm assinado em 2002, que regula o
comrcio relacionado ao setor automobilstico. Em dezembro de 2011, o Mercosul assinou novo
acordo comercial com a Palestina, o qual ainda no se encontra em vigor. Vale lembrar que o Mercosul
possui acordos de preferncia comercial ou de livre comrcio com todos os pases da Amrica do Sul.
Um ponto que marca os acordos do Brasil, via Mercosul, com pases de fora da Amrica
do Sul, a base de cobertura muito estreita, mesmo contando-se apenas com negociaes de
acesso a mercado de bens. A anlise do acordo com a ndia, por exemplo, traz tona uma
estratgia de negociao que essencialmente no tem por objetivo a criao de maior volume de
comrcio, dada a cobertura e pouco mais de quatrocentas linhas tarifrias, mas sim de reforo
no uso da poltica comercial como parte da poltica externa brasileira.
O interesse nas negociaes multilaterais, seja na implementao dos acordos resultantes
da Rodada Uruguai, seja nas tratativas para o lanamento da Rodada Doha, esteve presente de
forma clara na agenda da poltica comercial externa brasileira ao longo das ltimas dcadas,
constituindo um primeiro vetor de sua estratgia comercial. A integrao regional na Amrica
do Sul a partir do Mercosul estruturou-se enquanto segundo vetor no quadro da estratgia de
negociao comercial do Brasil desde a dcada de 1990.
Alm disso, a realizao de acordos regionais de comrcio que envolvem pases de fora
da Amrica do Sul conformam um terceiro vetor da estratgia de negociao comercial do
Brasil, tendo foco em um primeiro momento nas negociaes da Alca com os Estados Unidos,
fundamentalmente e entre o Mercosul e a Unio Europeia, e, em seguida, em acordos
comerciais com pases em desenvolvimento, como ndia, Mxico, Israel, Egito, Cuba, Palestina
(ainda sem reconhecimento internacional como pas) e frica do Sul este por meio da Sacu.
Pode-se afirmar, assim, que a poltica comercial externa do Brasil fez uso de uma estratgia
de negociao em trs trilhos, com a prioridade ao multilateral combinada com um regionalismo
em dois tempos. As estratgias de negociao da poltica comercial externa brasileira nos
ltimos anos estruturaram-se de forma a priorizar a atuao no regime multilateral de comrcio
em paralelo busca do aprofundamento da integrao regional na Amrica do Sul, mas com
505
variao de posies quanto negociao de acordos regionais fora da regio ao longo do

perodo analisado, saindo de um enfoque nas relaes com pases desenvolvidos para com
aqueles em desenvolvimento.
essa estratgia que precisa de reformulao, ao menos quanto importncia relativa
de cada um de seus trilhos, tendo por base a necessidade de se repensar o papel da insero
da economia brasileira no comrcio internacional como elemento de seu desenvolvimento
econmico, segundo o qual o aumento da produtividade e da competitividade internacional
de setores da economia do pas caminham conjuntamente.
Ao se analisarem as aes do Brasil em cada um dos trilhos de sua estratgia negociadora
nos ltimos anos, vale destacar que a temtica desenvolvimentista com enfoque agrcola
pautou as negociaes ao longo da Rodada Doha e, nelas, particularmente a atuao do Brasil.
A diplomacia brasileira teve importante participao na formatao dos Pacotes de Julho de
2004 e de Julho de 2008, duas principais tentativas realizadas com vista concluso da rodada.
Alm da ativa participao nas negociaes da Rodada Doha para a formatao de novos
acordos comerciais no mbito do regime multilateral de comrcio, cabe destacar a atuao do
Brasil no rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC.
De 2001 a 2014, os pases em desenvolvimento se destacaram enquanto demandantes
em aes no OSC/OMC. No obstante o aumento da participao dos pases em desenvolvimento no sistema, o protagonismo no OSC dos Estados Unidos e da UE, as duas maiores
potncias comerciais do mundo, continua a ser observado quando se analisam os dados acumulados acerca dos contenciosos. O Brasil tem sido um ativo participante no OSC da OMC,
destacando-se entre os pases em desenvolvimento com maior nmero de participao em
contenciosos como demandante.
Ao se analisar a participao o Brasil mais detidamente, por exemplo, observa-se que
o pas foi demandante em 26 casos, nmero bem inferior quele observado para os Estados
Unidos e a Unio Europeia, mas relativamente alto caso se pondere pelo peso do pas no
comrcio internacional, e mesmo em comparao com outros pases em desenvolvimento.
Nos casos em que o Brasil foi acionado no OSC, chama ateno o fato de o pas estar
envolvido em um nmero de contenciosos inferior aos de pases em desenvolvimento com
caractersticas semelhantes no que concerne participao no comrcio internacional e
atuao no regime multilateral, como ndia e Argentina. A participao brasileira no sistema de soluo de diferenas comerciais coaduna-se com a atuao do pas em defesa do
multilateralismo comercial.16
Alm disso, o uso da soluo de controvrsias na OMC deve ser compreendido como
uma dimenso atrelada lgica da presso poltica e de legitimao de direitos acordados no
regime multilateral. Ao analisarem a importncia dos mecanismos multilaterais de soluo de
controvrsias, Azevedo e Ribeiro (2009, p. 8) afirmam:
16. Dados disponveis em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm> . Acesso em: 16 jul. 2014.
506
Acionar o mecanismo de soluo de controvrsias no apenas um exerccio de obter ou perder

vantagens econmicas. Trata-se igualmente de mecanismo de presso poltica e de legitimao de
direitos. As disputas levadas OMC colocam a descoberto comportamentos protecionistas, violaes a
compromissos assumidos no plano multilateral e aplicao incorreta de acordos negociados livremente
por pases soberanos. Em muitos casos, as controvrsias inspiram a reviso desses mesmos acordos ou
ainda a discusso acerca da necessidade de preencher lacunas existentes nas disciplinas multilaterais.
Ainda na agenda multilateral, o Brasil enviou recentemente uma proposta, aprovada

parcialmente, ao Grupo de Trabalho sobre Comrcio, Dvida e Finanas da OMC para analisar
a relao entre comrcio internacional e taxas de cmbio naquela instituio, iniciando no seio
do regime a discusso sobre a regulao da temtica.
Como resultado da proposta brasileira, a OMC realizou, em maro de 2012, um seminrio
com especialistas, empresrios e representantes de seus pases-membros para examinar a relao
entre cmbio e comrcio, iniciando, ainda que de firma restrita, uma abertura da organizao ao
debate sobre esta importante questo. Como analisado por Thorstensen (2010), embora j existam
em alguns acordos elementos que tragam algum tipo de regulao relao cmbio-comrcio,17
a OMC e seus membros se recusavam a discutir o tema dos efeitos do cmbio no comrcio.
A posio brasileira, defensiva mas propositiva, quanto agenda de cmbio e comrcio
e seu uso no quadro das negociaes da OMC, sinalizam para um elemento importante da
estratgia brasileira na conjuntura atual, assim como encontram base no papel do multilateralismo
na poltica comercial do pas. O reforo do sistema de soluo de controvrsias da OMC
levou o Brasil a engendrar esforos para ampliar sua atuao no multilateralismo comercial,
encontrando lugar, assim, para defender seus interesses de mdio e longo prazos.
O trilho regional da estratgia de poltica comercial externa do Brasil foi igualmente
reforado nos ltimos anos. A integrao da Amrica do Sul e o alargamento da agenda do
Mercosul foram prioridade da poltica externa. O entorno sul-americano continuou a ser
observado como essencial para os interesses do Brasil na ordem internacional. Uma srie de
acordos comerciais foi assinada com pases da regio (Venezuela, Peru, Colmbia, Equador),
estruturando preferncias tarifrias com todos os pases da Amrica do Sul, o que significa um
primeiro passo rumo a uma possvel rea de livre comrcio sul-americana.
com esse objetivo, o da criao de uma rea integrada de comrcio e investimentos na
Amrica do Sul, que se deve repensar os processos negociadores no trilho regional da estratgia
brasileira. O atual modelo de integrao rasa precisa avanar com vistas ampliao das trocas
com a facilitao do comrcio e da construo de cadeias produtivas na regio, ampliando o
papel da insero internacional e, especialmente, da integrao regional no desenvolvimento
econmico dos pases da Amrica do Sul. Nesse contexto, o Brasil buscaria se fazer ao longo
do tempo um hub produtivo-comercial que nortearia tal integrao.
Alm disso, nos ltimos anos o processo de integrao por meio do Mercosul ganhou
nova institucionalidade, embora a utilidade e oportunidade de algumas delas sejam discutveis.
17. Como, por exemplo, os Artigos XV e XXIII do GATT, o Acordo sobre Valorao Aduaneira, e o Acordo de Subsdios.
507
Cabe destacar a criao do Parlamento do Mercosul (Parlasul), com poder e legitimidade

reduzidos, e do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), que vem financiando
projetos diversos que visam melhorar a infraestrutura e a competitividade, particularmente
nos pases menos desenvolvidos do bloco (Oliveira, Gonalves e Souza, 2010).
Entretanto, no plano comercial stricto sensu, no foram observados avanos importantes
nos ltimos anos nos principais temas pendentes: dupla tributao da TEC e criao de regulamentao aduaneira comum. Ademais, cabe lembrar que nos ltimos anos, no comrcio na
regio, se multiplicaram as barreiras no tarifrias, e mesmo algumas burocrticas e informais,
especialmente com a Argentina, o que tem dificultado o avano de negociaes, sejam bilaterais,
ou mesmo de acordo com outros blocos, como o caso do acordo Mercosul-UE.
O deslocamento da integrao para novos temas, sociais e institucionais, por exemplo, foi
estratgia do Brasil de levar uma nova agenda integrao, deixando de lado aspectos vinculados essencialmente economia e ao comrcio. Ao mesmo tempo, os efeitos da concorrncia
chinesa nos mercados sul-americanos e a agenda protecionista impulsionada especialmente
pela Argentina no bloco so alguns dos desafios ao processo de integrao no Mercosul no
contexto ps-crise. Recentemente, a Argentina props um aumento ao teto consolidado
na OMC de todas as tarifas aplicadas no quadro da Tarifa Externa Comum do Mercosul.
A proposta encontra-se em anlise no grupo, e, embora de difcil aprovao, sinaliza para um
vetor de proteo comercial no bloco com grande potencial de desviar comrcio e dificultar
os fluxos entre os pases do bloco e aqueles de fora dele.
A importncia dada s relaes com pases em desenvolvimento, do Sul Global, foi caracterstica importante no processo de universalizao da agenda externa do Brasil desde 2003.
Tal nfase tem levado a mudanas de prioridades de negociao com pases desenvolvidos,
como observado at ento, para pases em desenvolvimento, articulando a poltica comercial
externa a novos enfoques colocados na poltica externa em geral. Assim, com o congelamento
ou o encerramento das negociaes com os principais pases desenvolvidos, o terceiro trilho
da estratgia de negociao comercial estruturou-se a partir das tentativas de realizao de
acordos comerciais com pases em desenvolvimento com escopo e agenda estreitos, atendendo dinmica mais geral da poltica externa e aos interesses de manuteno de proteo
ao mercado domstico.
Por se tratar de negociaes com dinmicas de reduo de proteo e de avano de
regulao para alm da OMC, mais robustas e rpidas se comparadas ao processo negociador
multilateral, as negociaes de acordos de livre comrcio no tm ganhado importncia na
poltica comercial do Brasil. E mesmo acordos setoriais firmados e em vigor h anos, como
o caso do acordo automobilstico entre o Brasil e o Mxico, foram revisados recentemente. No
caso particular da reviso do acordo com o Mxico, que visou reduzir a concorrncia de carros
mexicanos com a indstria que atua no protegido e concentrado mercado brasileiro, chama
ateno a estratgia mercantilista do Brasil, uma vez que o acordo entrou em negociao
para reviso assim que o pas comeou a ter saldos negativos nas trocas comerciais em questo.
508
Observam-se, pois, nos trs trilhos da estratgia de negociao, elementos que atestam
os fundamentos de proteo da poltica comercial brasileira nos ltimos anos, os quais so
reforados em diversos pases no contexto de crise. Assim, no caso da agenda de negociaes,
a prioridade dada ao multilateralismo coaduna-se com a manuteno de espao para poltica
e de proteo garantida a setores importantes de sua economia.
Por fim, vale destacar que o Brasil segue isolado das principais negociaes comerciais em curso
de mega-acordos regionais, tais como a Parceria Transpacfica (TPP, na sigla em ingls), a Parceira
Transatlntica em Comrcio e Investimentos (TTIP, na sigla em ingls), bem como a Parceria
Econmica Regional Abrangente (RCEP, na sigla em ingls). Estes acordos devem moldar a estrutura
regulatria do comrcio mundial nas prximas dcadas, especialmente caso no se consiga a reativao efetiva das negociaes da Rodada Doha no contexto ps-Ministerial de Bali (WEF, 2014).
Alm das negociaes de acordos megarregionais supracitados, observam-se na Amrica
Latina iniciativas que buscam redesenhar acordos comerciais existentes, de forma a garantir
modelos regulatrios que facilitem a integrao produtiva e comercial entre suas economias.
Este o caso da Aliana do Pacfico, encabeado por pases que ampliaram a participao do
comrcio internacional no seu crescimento econmico e desejam continuar o processo de
integrao de forma mais eficiente. Em muitos aspectos, particularmente quanto ao modelo
de negociao e aos objetivos de integrao, a Aliana do Pacfico serve como contraponto
integrao embasada no Mercosul, que se sustenta na liderana brasileira de um processo de
integrao raso e com avanos pouco significativos na ltima dcada.
Como afirma Pereira (2013), esse distanciamento do pas de uma posio ativa e engajada
com vistas participao em acordos regionais de comrcio pode inviabilizar a coordenao
de uma agenda domstica e um projeto de insero competitiva do Brasil na economia mundial.
Ou seja, se a proposta for tomar a dimenso internacional como elemento importante do
desenvolvimento econmico brasileiro no longo prazo, aspectos importantes da estratgia de
negociaes comerciais do Brasil devem ser alterados, em consonncia com uma mudana
estrutural de sua poltica comercial como um todo.
5 PROPOSTAS DE MUDANA NA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA
Tendo em vista o quadro atual da poltica comercial brasileira, como analisado nas sees anteriores,
patente a necessidade de atualizao desta poltica, com o objetivo de ampliar a importncia
do comrcio internacional como fonte de crescimento e desenvolvimento econmico no Brasil.
Nesta seo, apresentam-se algumas das propostas de mudana, tanto para o uso de poltica
tarifria quanto medidas no tarifrias, agregando-se ainda uma reformulao da estratgia de
negociaes comerciais do Brasil que auxiliem em um processo de mudana estrutural capaz de
levar a maior produtividade, estabilidade, emprego e renda na economia brasileira no mdio prazo.
509
5.1 Poltica tarifria

As tarifas brasileiras so definidas na Tarifa Externa Comum, que por sua vez definida em comum
acordo com os pases-membros do Mercosul. Ainda que haja listas de exceo, a ampla maioria
das tarifas fixada levando em considerao os interesses de todos os pases do bloco. Eventuais
excees devem ser aprovadas pelos parceiros nos rgos institucionais criados para este fim.
Portanto, uma das sugestes seria alterar o carter do processo de integrao regional,
tornando o Mercosul uma rea de Livre Comrcio, com tarifas intrarregionais iguais a zero, sem
Tarifa Externa Comum. Isto permitiria iniciar um processo de reduo de tarifas, observando-se
os aspectos levantados anteriormente, como o impacto de tarifas elevadas em bens de capital
e bens intermedirios sobre a estrutura de preos da economia brasileira.
Uma alterao abrupta da estrutura tarifria brasileira, evidentemente, traria consequncias
nefastas para a indstria nacional. Portanto, a reduo de tarifas deveria ser feita, em primeiro
lugar, tendo-se em conta os nveis tarifrios que se encontram bem acima da mdia atual,
buscando traz-los mais para perto da mdia atual. Em segundo lugar, esta reduo deveria
ser defasada ao longo de um perodo de, por exemplo, cinco anos, de forma a dar tempo
indstria nacional para se adaptar aos novos nveis de proteo.
Em terceiro lugar, a reduo deveria caminhar paralelamente a outras medidas que
viabilizassem a insero da indstria brasileira em algumas cadeias globais ou regionais de valor
e que favorecessem a realizao de investimentos estrangeiros em diversos setores. Boa parte
dos mega-acordos regionais ora em negociao buscam exatamente a definio de regras que
levem maior integrao entre comrcio, investimentos e servios.
5.2 Medidas no tarifrias
Ao contrrio do que ocorre com a proteo tarifria, com a qual nveis de proteo so facilmente
mensurveis e modificveis, quando se trata de medidas no tarifrias a anlise se torna consideravelmente mais complexa. Deve-se ter em mente, em primeiro lugar, que cada vez mais este
tipo de medida adotado com vistas a objetivos vlidos de poltica que vo alm da proteo
comercial, embora frequentemente afetem o comrcio. Assim, o aperfeioamento do arcabouo
de MNTs envolve o desafio de garantir que as medidas alcancem os objetivos legtimos a que
se destinam, sem causar impactos desnecessrios sobre o comrcio (WTO, 2007). Como
ressaltam Cadot e Malouche (2012, p. 214):
buscar a eliminao completa de MNTs ou cortar o nmero de medidas por meio de frmulas mecnicas seria provavelmente uma tarefa mal concebida. A maioria das MNTs respondem a demandas
genunas do pblico por rastreabilidade e proteo contra ameaas sade e ao meio ambiente
demandas que devem aumentar com o tempo e com o aumento da riqueza. Assim (...), a poltica
com relao a MNTs deveria empenhar-se no seu aperfeioamento por meio de melhor formulao,
implementao mais inteligente e, por fim, por um arcabouo de governana robusto.18
18. No original: seeking to eliminate MNTs altogether or to cut their number through mechanical formulae would likely be an ill-conceived quest.
Most MNTs respond to a genuine public demand for traceability and protection against hazards to health and the environment a demand that can
be expected to grow over time and with wealth. Thus (), policy toward MNTs should strive for their improvement through better design, smarter
enforcement and, ultimately, through a robust governance framework.
510
Nesse contexto, essencial que a elaborao de algum regulamento ou norma que venha
a criar uma medida no tarifria envolva uma anlise cuidadosa de seus potenciais impactos
sobre o comrcio, de modo a minimizar potenciais distores. O mesmo deve ser observado
quando da utilizao de medidas de defesa comercial: esforo adicional deve ser dedicado
para distinguir os casos em que se busca neutralizar os efeitos de prticas desleais ou situaes
excepcionais daqueles em que o objetivo simplesmente aumentar o poder de mercado dos
produtores domsticos por meio da eliminao da concorrncia estrangeira.
A forma com que a reforma ou reestruturao do ambiente regulatrio levada a cabo
varivel: UNCTAD (2013, p. 68) elabora uma tipologia de abordagens possveis, com base na
experincia de diversos pases na realizao da tarefa. As abordagens vo desde a guilhotina,
por meio da qual so estabelecidas metas quantitativas de reduo do nmero de regulamentos,
e a revogao automtica, segundo a qual os regulamentos vo sendo progressivamente
eliminados ou revistos com base na sua antiguidade, at a eliminao completa e reformulao
total do sistema regulatrio.
evidente que o caminho que tomar o processo de reforma do sistema regulatrio dificilmente poder ser definido ex ante, e que tambm depender de diversos fatores: da vontade
poltica do governo capacidade tcnica dos rgos e tcnicos envolvidos. No obstante, a adoo
de alguns princpios essenciais pode nortear esta tarefa de maneira a resultar em um conjunto
de normas mais eficiente e que no crie entraves desnecessrios ao comrcio internacional.
Em primeiro lugar, a elaborao de qualquer medida no tarifria em particular, de
barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias deve ter como princpios a transparncia e a no
discriminao, e deve sempre visar ao aumento da competio no mercado domstico, e no
o contrrio. A clareza quanto quantidade e natureza das medidas em vigor, bem como das
justificativas que levaram sua adoo, fundamental para que o conjunto das MNTs seja
coerente e eficiente.
Alm disso, qualquer processo de elaborao de normas deve ser necessariamente fundamentado em anlises de impacto e de custo-benefcio. Ou seja, deve-se avaliar o benefcio que
espera-se obter com aquele objetivo de poltica e a contribuio da medida a ser implementada
para se alcanar aquele objetivo, contrastando-os com o custo incorrido em aplicar a MNT,
tanto direta quanto indiretamente incluindo-se a, evidentemente, a perda de bem-estar que
pode resultar dos efeitos adversos sobre o comrcio exterior.
essencial tambm que as normas e regulamentos observem padres internacionais.
De fato, a convergncia e harmonizao regulatria com parceiros comerciais e o reconhecimento mtuo de normas e regulamentos devem formar um objetivo constante, respeitadas as
idiossincrasias subjacentes no arcabouo regulatrio de cada nao.
As medidas resultantes devem usar performance-based regulation, isto , regras baseadas na
performance dos produtos, em vez de regras baseadas em design ou caractersticas descritivas, que
engessam a flexibilidade tcnica do produtor em atender os requerimentos. Devem tambm
simplificar os procedimentos para minimizar os custos incorridos em atend-las.
511
Finalmente, fundamental a criao de mecanismos institucionais para a reviso e atualizao permanente das MNTs, com o propsito de verificar se esto atendendo aos objetivos
a que se destinam com o mnimo possvel de efeitos adversos sobre o comrcio (UNCTAD,
2013, p. 72). Isto pode ser feito tanto por meio de clusulas nas prprias normas que tornem
obrigatria sua reviso regular, quanto pela instituio de um rgo permanente de reviso e
aperfeioamento das MNTs (UNCTAD, 2013, p. 67-68).
5.3 Negociao de acordos comerciais
O Brasil no pode continuar a marginalizar o papel da poltica comercial enquanto indutor
de mudanas estruturais em sua economia, especialmente no que diz respeito a ganhos de
mercados e produtividades advindos pelo engajamento nas trocas internacionais. Com vistas
a reformular a poltica comercial brasileira e sua funo no quadro das polticas pblicas para
o desenvolvimento nacional, uma dimenso sensvel a de ampliao do espao para a negociaes de acordos regionais de comrcio com pases em desenvolvimento e desenvolvidos de
fora da Amrica do Sul.
Ou seja, o terceiro pilar da atual estratgia negociadora deve ganhar maior relevo do que
atualmente tem, devendo o Brasil se colocar como pas capaz de, dentro de suas limitaes, participar ativamente do debate e da guerra regulatrios que se v desenhar no horizonte do comrcio
internacional nos prximos anos. Dessa forma, sua poltica comercial estar defendendo os
verdadeiros interesses nacionais de longo prazo e sua capacidade de insero poltica e econmica
internacional. Esta proposta vai ao encontro de demandas de parte do setor privado brasileiro,
que v nas negociaes de acordos regionais de comrcio um instrumento importante de auxlio
modernizao e internacionalizao da produo no Brasil, como em FIESP (2014).
No que concerne atuao em nvel multilateral, o governo brasileiro deve envidar
esforos com vistas concluso da Rodada Doha com ambio superior de 2008, quando
se esteve prximo de um acordo final para a rodada. No restam dvidas da relevncia da
Organizao Mundial do Comrcio, e do multilateralismo em geral, para a estratgia de insero
internacional do Brasil, e estas bases esto tanto no governo quanto na sociedade. Contudo,
pode-se buscar maior assertividade e ativismo quanto s estratgias negociadoras na OMC,
inclusive se utilizando de barganhas em outros tabuleiros, como o de negociaes de acordos
regionais lideradas pelo Brasil, a fim de obter resultados positivos na criao de novas regras
para o comrcio internacional pela via multilateral.
Alm disso, o reforo no trilho sul-americano da estratgia de negociaes comerciais do
Brasil deve igualmente acontecer. O Brasil, como principal economia da regio, deve liberar
efetivamente um processo de ampliao gradual, mas certa, dos processos de liberalizaes
das trocas de bens, servios, investimentos e dos fluxos de pessoas na Amrica do Sul, como
tambm sustenta Almeida (2014).
Para tanto, uma reformulao do Mercosul que lhe d capacidade de servir como instituio-base desse processo fundamental. Acordos sobre temas como servios, investimentos,
512
compras governamentais, facilitao de comrcio e propriedade intelectual devem ser colocados

como prioritrios na pauta da poltica comercial externa do Brasil para a regio.
Essas iniciativas de liberalizao e facilitao de intercmbios na Amrica do Sul devem
ser complementadas com a ampliao dos recursos para projetos de integrao fsica na regio,
os quais busquem ampliar sua integrao produtiva, tendo o Brasil como polo. A construo
de capacidades regionais que resultem em processos de complementaridade produtivos em
cadeias especficas deve ser ponto de referncia estratgia brasileira de integrao com seus
vizinhos sul-americanos.
A poltica comercial brasileira, vista aqui em trs de suas dimenses (tarifas, medidas no
tarifrias e negociaes comerciais), necessita se atualizar e ganhar relevncia enquanto poltica
pblica que pode e deve contribuir para criar os alicerces sobre os quais o futuro econmico
do pas estar baseado. Assim, a qualidade do emprego e a renda na economia brasileira, na
prxima dcada, depender tambm de como o pas saber fazer uso inteligente dos instrumentos
de poltica comercial para lidar com os desafios do aumento da produtividade e da capacidade
de competio internacional de forma sustentvel de sua economia.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira de Souza
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
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Regina Marta de Aguiar
Barbara Pimentel (estagiria)
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Karen Aparecida Rosa (estagiria)
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Editorao
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Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
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Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
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Brasil em desenvolvimento 2014 : estado, planejamento e polticas

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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

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Joo Maria de Oliveira

Srgio Francisco Piola

A AGENDA DE DESENVOLVIMENTO PS-2015: A QUESTO AMBIENTAL NO

Brasil em Desenvolvimento 2014: Estado, planejamento e polticas pblicas

A Agenda de Desenvolvimento Ps-2015: a questo ambiental no contexto do desenvolvimento sustentvel

Critrios para a construo de indicadores de sustentabilidade os Princpios de Bellagio

Em 1996, um grupo internacional de especialistas reuniu-se no Centro de Estudos da Fundao Rockefeller, em

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2.1 Sistemas de indicadores

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Conceito expandido de riqueza

Capital humano, capital

Fonte: Banco Mundial.

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O indicador monetrio de maior popularidade a poupana genuna, proposto pelo

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Poupana genuna (1990-2012)

Pases menos desenvolvidos (definio ONU)

Fonte: Banco Mundial. Disponvel em:<http://data.worldbank.org/topic/environment>.

2.3 Indicadores fsicos

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Pegada ecolgica de pases selecionados

Pegada ecolgica global e biocapacidade (1961-2008)

Pegada ecolgica total (ha/habitante)

Fonte: Erwing et al. (2010).

A comparao da pegada ecolgica em nvel nacional com sua respectiva biocapacidade

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Variao do ndice planeta vivo (1970-2008)

Nmero de espcies pesquisadas

Fonte: WWF (2012).

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o carter multidimensional associado ao desenvolvimento sustentvel, sendo pouco til para

Estrutura do indicador de desempenho ambiental

Exposio mdia a material particulado (MP2,5)

Acesso gua potvel

Proteo de reas marinhas

Mudanas na tendncia de intensidade de carbono

Por fim, o ndice de sustentabilidade ambiental envolve cinco componentes: sistemas

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Estrutura do ndice de sustentabilidade ambiental

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Elaborao dos autores.

De fato, tanto os indicadores do WEF quanto do WWF apresentam algumas avaliaes

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metas, integrando as trs dimenses do desenvolvimento sustentvel, ocupa lugar de destaque

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organizada (CDES, 2007). Entretanto na prtica, os esforos so incipientes, e a biodiversidade

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Meta para 2020

Indicador de desenvolvimento que incorpore

Principais indicadores de desenvolvimento

Indicador desenvolvido e utilizado pelo