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Jorge Zaverucha
Professor da UFPE
423
Uma definio mnima quando todas as propriedades ou caractersticas de um ser que no so indispensveis para sua identificao
so apresentadas como propriedades variveis, hipotticas e no
como propriedades definidoras. Isso equivale a dizer que tudo o
que ultrapassa uma caracterizao mnima deixado verificao
no declarado verdadeiro por definio. (SARTORI, 1997, p. 61)
Para Sartori (1997), impossvel compreender determinado fenmeno social, por mais complexo que seja, sem sua prvia
definio. Portanto, o enredamento de um fenmeno no deve
dissuadir o pesquisador de procurar uma definio mnima para
ele. De acordo com o autor:
Ainda segundo Sartori (1997, p. 54), definir um conceito dar suas caractersticas definitrias ou essenciais, mas
essas caractersticas precisam ser reduzidas [...] ao mnimo
necessrio. Consideramos difcil compreender o fenmeno
da criminalidade organizada sem defini-lo, por mais imprecisa e contestada que seja a definio.
A definio mnima sobre esse fenmeno um problema que perpassa diversos trabalhos. Mingardi (1996; 1998),
por meio de fartas informaes empricas, revelou indcios
da existncia de crime organizado no Brasil, particularmente nos estados de So Paulo e do Rio de Janeiro. Ele afirma
que trfico de drogas, jogo do bicho, roubo de carros ou a
bancos so atividades praticadas por grupos criminosos.
Considerando diversas obras que abordam o fenmeno
do crime organizado, Mingardi afirma que a criminalidade organizada tem 15 caractersticas: prtica de atividades
ilcitas, atividades clandestinas, hierarquia organizacional,
previso de lucros, diviso do trabalho, uso da violncia,
simbiose com o Estado5, mercadorias ilcitas, planejamento
empresarial, uso da intimidao, venda de servios ilcitos,
relao clientelista, presena da lei do silncio, monoplio
da violncia e controle territorial. Considerando essas caractersticas apontadas pelo autor, pode-se afirmar que:
1) Crime organizado todo grupo que pratica atividades ilcitas;
2) Crime organizado todo grupo que exerce atividades clandestinas;
3) Crime organizado todo grupo que pratica atividades ilcitas e clandestinas, tem hierarquia organizacional,
pratica a diviso de lucros, tem planejamento empresarial e
faz uso de intimidao;
4) Crime organizado existe quando um grupo atua em
simbiose com o Estado e exerce, em dado contexto, controle
territorial mediante monoplio do uso da violncia.
424
425
Por serem tantas as caractersticas relevantes apontadas por Mingardi (1996; 1998), algumas delas tautolgicas, o conceito mnimo sartoriano no atendido.
Muito pelo contrrio, poder-se-ia dizer que ele faz uso
de um critrio maximalista.
Leeds (1998), Cruz Neto, Moreira e Sucena (2001),
Evangelista (2003), Zaluar (2004) e Misse (2007), ao explicarem a dinmica do trfico de drogas no estado fluminense, mostram que grupos criminosos comercializam
drogas e dividem os lucros com seus integrantes, usam a
intimidao fsica, atuam em simbiose com o Estado e
exercem controle territorial. Menos amplas que a definio de Mingardi, as caractersticas definidoras de crime
organizado esto longe de ser minimalistas.
Diante das importantes constataes das obras citadas, indaga-se: ser que as organizaes criminosas que
comercializam drogas no Rio de Janeiro tm as caractersticas mencionadas? Teriam elas de, necessariamente, dividir os lucros entre seus integrantes, fazer uso da
intimidao fsica, exercer o controle territorial e atuar
em simbiose com o Estado?
A resposta , novamente, negativa. Mingardi (1996;
1998; 2007), Adorno e Salla (2007) e Oliveira (2007a) revelam que as atividades dos grupos criminosos so diversas;
nem sempre o controle territorial observvel, por exemplo.
Alm disso, o comrcio ilcito de drogas pode ou no ser
exercido por grupos organizados (ZALUAR, 2004; MINGARDI, 2007; OLIVEIRA, 2007a).
Oliveira (2007b) por meio de trabalho emprico, e baseado em Hess (1973), Fiorentini e Peltzman (1995), Gambetta e Reuter (1995), Tokatlian (2000), Lupo (2002), Von
Lampe (2005) e Felson (2006)6 afirma que grupos criminosos podem procurar corromper atores estatais, porque o
Estado exerce funes coercitivas. De fato, servidores pblicos podem ser alvo de captura por parte de grupos criminosos. Nesse caso, eles passam a atuar como facilitadores de
tais grupos. Por consequncia, as organizaes criminosas
podem ser bem-sucedidas em suas atividades. Afirmar
que pode existir relao entre grupos criminais e o Estado
uma condio necessria, mas no suficiente, para a construo da definio de crime organizado.
426
427
428
importante ressaltar que Albuquerque (2004), diferentemente de Mallory e Mingardi, ao desenvolver anlise sobre as Foras Revolucionrias da Colmbia (Farc),
afirma que elas so organizaes criminosas. Entretanto, as Farc podem ter surgido por motivao ideolgica.
Quanto durabilidade da organizao criminosa, so necessrios dois questionamentos cruciais:
1) Como medir a durabilidade de uma organizao?
2) Qual o tempo mnimo necessrio para uma organizao ser classificada como grupo criminoso?
Von Lampe e Johansen (2004) e Lopes Jnior (2009)
procuram definir o crime organizado lanando mo do
conceito de redes sociais. Tentativa, alis, inovadora, j que
despreza as caractersticas peculiarmente apontadas por diversos autores. Von Lampe e Johansen afirmam que grupos
organizados se associam e formam uma rede de atividades
ilcitas. Essa rede pode ter caractersticas tnicas, familiares
ou comerciais. A confiana deve estar presente, pois ela
que garante a associao dos indivduos.
Lopes Jnior (2009), utilizando-se da sociologia econmica, aborda tambm as redes sociais e a confiana entre seus membros. Confiana que, segundo Von Lampe e
Johansen (2004), incentivar a unio dos indivduos em
busca do fim ilcito. Lopes Jnior, Von Lampe e Johansen
inovam tambm ao trazerem o tema confiana para a
anlise da criminalidade organizada. Lopes Jnior (2009)
ainda afirma que a relao de patronagem (dever obrigao a outrem) est presente na dinmica da criminalidade organizada no Brasil.
Aps esse breve relato sobre as obras mencionadas,
consideramos incorreto afirmar que todos os grupos criminosos, para serem considerados como tais, precisam
ter todas as caractersticas apontadas pelos autores citados. O que esses trabalhos sugerem que as organizaes
criminosas tm caractersticas variadas, e elas so conformadas tanto pelo tipo de atividade criminal praticada
como pelo contexto em que atuam. Considerando tais
obras, impossvel atender exigncia de Sartori (1997),
ou seja, a de construir uma definio mnima do crime
organizado, o que ser resolvido na prxima seo com o
uso da Teoria da Escolha Racional (TER).
7 A frouxa fiscalizao do
Tribunal Superior Eleitoral
sobre as contas de campanha dos partidos polticos
, por exemplo, um incentivo para a existncia de
recurso no contabilizado
(caixa 2).
8 Mecanismo [is] the pathway or process by which
an effect is produced or a
purpose is accomplished
(GERRING, 2007, p. 178).
Traduo livre: o caminho ou processo pelo qual
um efeito produzido ou
um propsito realizado.
9 Entenda-se por formao
de preferncia o processo
pelo qual o ator decide o
que quer e o que almeja
alcanar. Esse processo de
formao pode ser estratgico. Os atores podem
abandonar sua preferncia
fundamental e levar em
conta como os outros atores se comportam e como
esse tipo de comportamento influencia o resultado do jogo.
429
com os outros do que atuando individualmente. Lembrando que instituies so mecanismos para consecuo de
propsitos, no apenas para alcanar acordos (PUTNAM,
2002, p. 24).
Com base na TER, Oliveira (2007a) afirma que uma organizao criminosa aquela formada por mais de um indivduo e criada para maximizar e distribuir benefcios entre os envolvidos, e seu grau de poder e organizao deve ser
avaliado e aferido no mbito do grau de cooperao/apoio
que conquista no Estado (p. 108). Esse conceito atende
exigncia sartoriana. um conceito mnimo similar ao da
Conveno de Palermo, apresentado no incio deste artigo.
Estabelecida acima a definio mnima de crime organizado, na prxima seo responde-se seguinte indagao:
qual a origem das organizaes criminosas? Esse questionamento importante, pois sua resposta contribui para a
anlise emprica do fenmeno da criminalidade organizada.
Como uma das funes do Estado enfrentar coercitivamente os grupos criminais organizados, caso tais grupos consigam adentrar o aparelho estatal maior poder tero,
por dois grandes motivos: conquista de novos atores para a
consecuo de seus propsitos ilcitos e enfraquecimento da
capacidade coercitiva do Estado.
De acordo com a literatura apresentada, as organizaes criminosas podem estar em simbiose com o Estado
ou vice-versa. Isso ocorre de dois modos: por um lado, h a
organizao criminosa que nasce no mercado e tenta cooptar atores no aparelho de Estado, por meio de oferecimento de benefcios para que suas atividades ilcitas obtenham
sucesso. Por outro, h os grupos criminosos que nascem no
prprio aparelho estatal e faro o caminho inverso, isto ,
procuraro apoio no mercado. Esse raciocnio nos permite
estabelecer uma tipologia sobre tais grupos10.
Denomina-se crime organizado exgeno aquele que
nasce margem do poder estatal. Caso esse grupo conquiste
apoio/facilitadores no Estado, ele se chama crime organizado cooperativo exgeno. Caso no conquiste, classifica-se
como no cooperativo exgeno (OLIVEIRA, 2007b).
Quando o grupo criminal origina-se no Estado, denomina-se crime organizado endgeno. Se esse grupo
conquistar apoio/facilitadores fora do aparelho estatal,
chamar-se- crime organizado cooperativo endgeno. Na
ausncia de apoio externo ao Estado, denomina-se crime
no cooperativo endgeno.
Ocorrendo o surgimento do grupo criminoso no
sistema prisional, ele se denomina endgeno-prisional,
uma vez que os presos esto sob a guarda do Estado.
Pode-se tipificar o grupo organizado de origem endgeno-prisional como cooperativo ou no cooperativo.
O PCC um exemplo de grupo criminoso de origem
endgeno-prisional cooperativo, porque a entrada de
celulares e armas na priso, por exemplo, ocorre com a
conivncia dos agentes policiais e penitencirios11.
Essa cumplicidade, caso no seja devidamente calibrada, pode transbordar em extorso. Recente estudo
da Organizao Justia Global e da Clnica Internacional de Direitos Humanos da Faculdade de Direito de
Harvard mostrou que uma das razes para a onda de
ataques do PCC na cidade de So Paulo, s vsperas
do Dia das Mes em 2006, foi a tentativa de elevada
extorso praticada por policiais civis contra o enteado
do chefe do PCC, Marco Willians Herbas Camacho, o
Marcola (CARAMANTE, 2011).
Quando no possvel identificar claramente a origem do grupo criminoso, ou seja, se o nascedouro da organizao est no Estado ou fora dele, define-se o grupo
como hbrido. Portanto, nada impede que um grupo criminoso surja simultaneamente no Estado e na sociedade
(ADORNO e SALLA, 2007).
Desse modo, as organizaes criminosas podem ser assim tipificadas:
A) Crime organizado exgeno
A.1) Crime organizado exgeno cooperativo
A.2) Crime organizado exgeno no cooperativo
B) Crime organizado endgeno
B.1) Crime organizado endgeno cooperativo
B.2) Crime organizado endgeno no cooperativo
C) Crime organizado hbrido
431
10 Tipologia construda
pelos autores com base
nas diversas obras apresentadas neste artigo, em
especial, na pesquisa de
Adorno e Salla (2007).
430
432
Nota metodolgica
Utilizando a base de dados do site da Polcia Federal, buscou-se montar um banco de dados com as
informaes encontradas. No site, consta o relato
de todas as operaes realizadas pela PF de janeiro
de 2003 a dezembro de 2010 (POLCIA FEDERAL,
2011).
Montou-se o banco de dados com as seguintes variveis:
1) Nome da operao;
2) Ano e ms de execuo da operao;
3) Estado da federao onde ocorreu a operao;
4) Nmero total de prises;
5) Nmero de funcionrios pblicos presos;
6) Nmero de cidados civis presos;
7) Nmero de policiais federais presos;
8) Principal crime cometido;
9) Origem do criminoso/da quadrilha.
A fim de possibilitar a adequada coleta de dados, dividiu-se a origem dos grupos criminosos em trs categorias:
1) Endgena organizao formada, exclusivamente,
por funcionrios do Estado brasileiro;
2) Exgena organizao formada, exclusivamente,
por indivduos estranhos ao Estado;
3) Hbrida organizao formada por indivduos estranhos e inerentes ao Estado.
Alimentou-se o banco de dados no software Statistical Package for the Social Sciences (SPSS), o que tornou
possvel realizar o desenvolvimento da estatstica descritiva dos dados, dos testes e dos cruzamentos entre as variveis. Utilizaram-se todas as operaes disponveis no
site da PF, num total de 1.275 operaes. Desse modo,
obviamente, a referida pesquisa trata de um censo, tendo
grau de confiana de 100% e sem margem de erro.
A coleta dos dados considerou a seguinte definio
mnima de crime organizado: uma organizao criminosa aquela formada por mais de um indivduo, criada
para maximizar e distribuir benefcios entre os partcipes, e tem por objetivo a prtica de atividades ilcitas.
H hiptese da existncia de orientao poltica pelo presidente da Repblica, poca, Luiz Incio Lula da Silva, em
relao s aes da PF. Em 29 de dezembro de 2002, o ministro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos, recm-empossado pelo
presidente Lula, declarou que a PF precisava receber mais investimentos e seu objetivo era torn-la um Federal Bureau of
Investigation (FBI), conforme Brgamo e Freitas (2002).
O ento ministro da Justia, ao se referir ao FBI, certamente teve o desejo de tornar claro que um de seus objetivos
no Ministrio da Justia era tornar a PF mais eficiente no
enfrentamento s aes criminosas. Mrcio Thomaz Bastos
declarou: Se precisar usar a fora [...] para enfrentar o crime organizado, vou usar (BRGAMO e FREITAS, 2002).
Em janeiro de 2003, o presidente Lula e o ministro Thomaz
Bastos nomearam o delegado da PF Paulo Lacerda para a Diretoria Geral da instituio. Lacerda, durante o perodo em que esteve
sua frente, sofreu diversas crticas de parlamentares e outros atores, em razo das vrias prises que a PF realizou, inclusive de aliados do governo federal. Segundo os crticos, na gesto de Lacerda
a PF agia com propsitos polticos (MICHAEL, 2004).
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
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De acordo com Paulo Lacerda, em sua gesto a PF concentrou-se em investigaes profundas com o objetivo de desarticular
organizaes criminosas, com especial destaque ao levantamento
de irregularidades envolvendo agentes pblicos, inclusive policiais
(MICHAEL, 2004). Segundo Lacerda, em regra, os grupos criminosos contam com agentes do governo, e o governo Lula deu autonomia para a PF trabalhar com independncia. Em razo disso,
as operaes da PF realizaram-se em profuso (MICHAEL, 2004).
Em 30 de agosto de 2007, o presidente transferiu Lacerda para a
direo geral da Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin). Informaes da imprensa do conta de que a sada de Lacerda da PF estava
prevista havia meses, uma vez que, no incio do ano, Mrcio Thomaz
Bastos deixara o Ministrio da Justia. Lacerda, que assumira a PF
em janeiro de 2003, contra a vontade do PT, manifestou a inteno de
deixar o cargo. Sua alegao era a de que quatro anos frente da PF
um perodo muito longo (ROMERO e LYRA, 2007). O fato que
o ministro Thomaz Bastos era quem lhe dava sustentao poltica.
Em operaes da PF, detiveram-se, majoritariamente, atores estranhos ao poder estatal 87,5% de um total de 15.226
prises. As operaes detiveram 11,9% de funcionrios pblicos e 0,66% de policiais federais12. Como esses ltimos so
tambm, juridicamente, funcionrios pblicos, conclui-se que
12,56% dos detidos foram agentes estatais (Grfico 3).
Civis 87,5%
0%
434
16,1%
10,6%
9,0%
6,5%
6,4%
7,8%
Hbrida 30%
3,9%
3,0%
2,9%
2,9%
2,7%
2,6%
2,5%
2,2%
2,2%
2,1%
2,1%
1,9%
1,8%
1,7%
1,3%
1,3%
1,3%
1,2%
3,8%
2%
4%
Endgena 2%
Exgena 68%
6%
8%
10%
12%
14% 16%
18%
435
5,0%
4,5%
3,7%
3,1%
2,8%
2,7%
2,7%
2,0%
1,8%
1,6%
1,5% 2,2%
1,4%
1,4%
1,3%
1,3%
1,3%
1,2%
1,2%
1,0%
1,0%
12,8%
8,5%
7,9%
7,5%
10%
15%
25%
20%
Crimes ambientais
Roubos / assaltos
Roubo a banco
Fraude em licitao
Extrao ilegal de minrios
Crime eletrnico
Outros
0%
6,9%
4,9%
3,7%
3,7%
3,5%
3,2%
2,3%
2,1%
2,1%
2,0%
1,7%
1,7%
1,5%
1,5%
11,76%
Diversos
5,88%
Contrabando/falsificao de agrotxico
5,88%
5,88%
Crimes ambientais
5,88%
Crimes eleitorais
5,88%
5,88%
Contrabando de mercadorias
5,88%
Suborno
5,88%
0%
5%
10%
15%
20%
Trfico de drogas o delito praticado com maior frequncia por agentes estranhos ao Estado. Esses atores, conforme a literatura assinalada frisa, podem procurar o Estado
com o intuito de promover atos de cooperao crime organizado exgeno cooperativo.
Os crimes mais frequentes dos grupos criminosos de
origem hbrida so fraude no INSS, contrabando de mercadorias e desvio de dinheiro pblico (Grfico 8).
Grfico 8 Atividades dos grupos criminosos e organizaes de origem hbrida
1,5%
1,4%
1,4%
1,4%
Fraude no INSS
17,5%
Contrabando de mercadorias
10%
15%
20%
9,8%
8,7%
21,5%
5%
25%
17,65%
5,88%
O trfico de drogas o crime de maior incidncia praticado por grupos criminosos de origem exgena (Grfico 6).
17,65%
5%
Contrabando de mercadorias
Fraude no INSS
Fraude bancria
Desvio de dinheiro pblico
Diversos
Fraude no INSS
20,7%
0%
6,9%
6,2%
Diversos
6,2%
Fraude em licitao
Crimes ambientais
4,0%
2,5%
2,5%
2,2%
2,2%
1,8%
1,8%
1,8%
1,5%
1,5%
Corrupo
1,5%
1,5%
20,0%
Outros
0%
5%
10%
15%
20%
25%
437
438
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Prises de
funcionrios pblicos
Prises de
policiais federais
Prises de civis
Total de prises
Total de operaes
2003
2004
2005
2009
2010
307
390
183
123
11
15
2234
2608
167
2577
2899
188
2050
2445
237
2363
2550
288
2267
2395
272
137
209
363
40
122
261
554
694
42
1156
1374
65
16
2007
2008
2006
99
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
5,1
1,6%
1,6%
0,6%
3,2%
1,4%
1%
53,3%
43,3
61,3%
63,6%
61,4%
61,4%
79,5%
78,9%
230%
51,3%
37,1%
34,9%
38%
35,4%
19,2%
20,1%
Endgena
26,3%
Exgena
Hbrida
439
Concluses
As operaes da Polcia Federal evidenciam a origem da
criminalidade organizada. Os dados apresentados mostram
que as organizaes criminosas nascem em ambientes estatais,
como tambm na sociedade. O nmero de funcionrios pblicos detidos em virtude das operaes comprova que alguns
grupos organizados nascem no Estado, e este um ator estratgico para a dinmica da criminalidade organizada, uma vez
que os criminosos o procuram em busca de cooperao ilcita.
A presena da criminalidade organizada de origem endgena sugere que o Estado brasileiro precisa ser reconstrudo, porque vrios de seus integrantes criaram ou cooperam
com organizaes criminosas. Saliente-se que a literatura
internacional apresentada argumenta ser impossvel entender o fenmeno da criminalidade organizada sem considerar o Estado. Este artigo mostra que impossvel entender
o crime organizado no Brasil sem considerar que o Estado
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ROMERO, Cristiano [e] LYRA, Paulo de Tarso. (30/08/2007),
Luiz Fernando Corra assume a Polcia Federal e Lacerda vai para a Abin. Valor Econmico, Economia.Disponvel (on-line) em: http://noticias.uol.com.br/economia/
ultnot/valor/2007/08/30/ult1913u75058.jhtm
La dinmica de la criminalidad organizada en
Brasil a partir de las operaciones de la Polica
Federal: Origen, actores y eleccin institucional
Este artculo tiene el objetivo de conocer la actuacin de
la Polica Federal en el combate al crimen organizado durante los aos 2003 a 2010. Para contemplar tal objetivo,
se analizan todas las operaciones de la Polica Federal en
el periodo seleccionado. Se tipifica el origen de las organizaciones criminales. Se muestran los actores detenidos
por la institucin, o sea: operarios pblicos o agentes extraos al Estado. Se define lo que es Crimen Organizado.
Se pone en evidencia, an, que el Estado brasileo es
fuente de organizaciones criminales, y que las elecciones
de la Polica Federal con respecto al enfrentamiento al
Crimen Organizado sufren variadas injerencias.
Palabras clave: Crimen organizado, elecciones, estado,
operaciones de la Polica Federal, organizaciones criminales
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