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RESUMO
Um desafio imposto aos formuladores de polticas a proposio de formas de investimento em infra-estrutura, pela ao do Estado, sem que os ganhos derivados da responsabilidade fiscal sejam postos em risco. Este artigo procura desenhar um novo formato de bloco de investimentos,
caracterizado pela formao de uma empresa controlada pelo Estado, mas de gesto privada e financiada pelo mercado.
PALAVRAS-CHAVE: polticas pblicas; infra-estrutura; investimento
pblico; economia brasileira.
SUMMARY
Sob uma perspectiva histrica, a questo do investimento pblico no Brasil quase se confunde com a identificao das
funes do Estado na economia brasileira.Durante dcadas,a expectativa entre diversas foras polticas por um Estado forte, condutor
do processo de desenvolvimento econmico,desdobrou-se automaticamente na presena de instituies de natureza estatal no campo
da produo de bens e servios, embora travestidas em formas do
direito privado.
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A crise dos anos 1980 deu lugar a dois eventos de grande impacto,
considerando o modo de funcionamento da economia das dcadas
anteriores. De um lado, a falncia da estrutura de financiamento do
setor pblico desordenou a capacidade do Estado em ser um elemento
ativo na dinmica do processo econmico. Ao contrrio, os setores
com predominncia de empresas estatais passaram a enfrentar problemas de suprimento corrente de bens e servios, e o financiamento
foi travado ou praticamente desapareceu.De outro lado,os movimentos de abertura comercial dos anos 1980 (via exportaes lastreadas
na desvalorizao cambial) e 1990 (reduo de tarifas e barreiras institucionais) produziram a emergncia de espaos para investimentos
que, embora fragmentados em comparao ao mercado interno anteriormente organizado, representavam oportunidades para diversos
agentes econmicos.Com isso,a dinmica da economia e os motores
da expanso da capacidade produtiva e da produo ganharam graus
de liberdade,em magnitude expressiva,comparando-se com as dcadas anteriores, nas quais havia predominncia da interveno estatal
no comando do ritmo do processo econmico.
O incio deste novo sculo presencia justamente o choque entre
duas formas de articulao econmica.De um lado,a dependncia da
ao estatal em determinados segmentos em que a transio para o
empreendimento realizado pelo setor privado encontrou obstculos
ou no se completou adequadamente. De outro, um novo tipo de
heterogeneidade da estrutura produtiva privada, mais referida ao
resto do mundo,mais internacionalizada,mas nem por isso isenta da
realidade de uma economia nacional, especialmente no que toca
infra-estrutura econmica.
O trato excessivamente ideolgico deu questo uma roupagem
que impede que as solues sejam encaminhadas de forma mais
ousada e pragmtica.Alguns tentam transformar essa discusso em
um segundo round da velha disjuntiva entre inflao e crescimento.
Seria como se o pas estivesse fadado estagnao para manter o
equilbrio fiscal ou como se pudesse desprezar o equilbrio, conquistado a duras penas, para possibilitar a expanso, to desejada,
do produto a um ritmo minimamente satisfatrio, puxado pelo
velho Estado. Este trabalho condena a viso maniquesta do processo econmico. Ao contrrio, lana reflexes na busca de novos
caminhos e instrumentos,sempre tendo como suposto bsico que a
poltica de investimentos pblicos a ser desenhada jamais prescinda de uma disciplina fiscal slida.
Logicamente, as posies aqui assumidas no so exatamente as
do senso comum sobre os fundamentos da economia.Busca-se iniciar
uma releitura das condies da economia brasileira e do Estado,sempre tendo em vista a busca da acelerao do crescimento. O primeiro
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Uma economia que tem fundamentos slidos, como os analistas de mercado identificam a economia brasileira,e vem revertendo
a fragilidade de suas contas externas deveria estar em uma trajetria de franco crescimento, especialmente em um contexto internacional favorvel como o atual. No entanto, no isso que
ocorre: o crescimento lento e nada faz supor uma acelerao
expressiva. Avaliar as razes desse comportamento impe que
identifiquemos os mecanismos que aceleram o ritmo de produo
em uma economia como a brasileira.
a expanso da indstria,e dos segmentos a ela ligados,que exerce
papel crucial para a conformao de uma trajetria de crescimento de
maior flego. So as decises de investir em novos produtos, novos
processos e nova capacidade produtiva que do a dinmica do processo de crescimento. Essas decises geralmente vm responder a
impulsos de mercados em crescimento, sendo retroalimentados pela
prpria expanso.
Esse impulso poderia ser proveniente de dois segmentos distintos.O primeiro poderia ser o crescimento dos mercados externos (a
expanso das exportaes), cuja importncia tem sido expressiva
nos ltimos anos.Alternativamente,a expanso do mercado interno
de consumo tem experimentado um comportamento muito menos
auspicioso,mas poderia ser uma forma interessante de impulsionar
o crescimento. No entanto, no resta dvida de que os dois fatores
so mobilizadores da expanso do produto, embora dependam de
outros elementos para que se estabelea uma trajetria de crescimento sustentado.
A compreenso da deciso de investimento a chave de todo
esse processo. E, pelo menos na situao atual, no a baixa poupana que explica as limitaes postas ao investimento. As empresas tm recursos financeiros prprios para investir. Mesmo que
no os tivessem, projetos lucrativos encontrariam recursos relativamente baratos,seja no mercado de capitais,seja por meio de captaes externas, seja em instituies pblicas. evidente que uma
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bom situar que a mensurao de dficits em pases latino-americanos, e no apenas no Brasil, assumiu um perfil mais abrangente
do que o verificado em outras situaes regionais. S para ter uma
referncia,apenas 15% dos pases da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) tm nas estatsticas fiscais, publicadas nos informes do Fundo Monetrio Internacional
(FMI), um conceito abrangente de setor pblico no financeiro. Na
maior parte dos pases, a informao fornecida diz respeito s administraes pblicas,em seus diversos nveis.No entanto,os informes
sobre a Amrica Latina contm, em mais de 80% dos pases, a informao sobre as contas do setor pblico no financeiro, incluindo,
portanto, empresas em todos os nveis de governo e todas as formas
de fundos pblicos.
A questo no apenas contbil.O motor que levou a mensurao
das contas pblicas latino-americanas a ter essa forma mais abrangente tem duas explicaes que se confundem com o prprio estilo de
desenvolvimento desses pases e sua realidade financeira. A primeira
explicao decorre de forma direta da hipertrofia do Estado,caracterstica dessas economias.Como o Estado desdobrou-se em diversas formas institucionais, desde a empresa at os fundos parafiscais, passando pelas operaes de crdito diretamente realizadas pelas
autoridades monetrias,de fato no haveria sentido em avaliar as contas pblicas sem abarcar todas essas dimenses.
A segunda explicao refere-se ao carter financeiro da crise que se
abateu sobre o Estado.No se tratava,evidentemente,de uma questo
de eficincia econmica ou descompasso entre os agregados macroeconmicos. Os anos de crise realaram as dificuldades das moedas
nacionais em manter mnimas condies de estabilidade diante do
poder de arbitragem dos capitais constitutivos dos grandes fluxos
internacionais e da magnitude dos desequilbrios acumulados.
importante frisar: a recomposio da credibilidade na gesto da poltica econmica passava, necessariamente, por uma avaliao da capacidade financeira de sustentao das contas pblicas. Isso s poderia
ser feito tomando-se o conjunto do Estado, em todas as suas instncias (tanto fiscais como financeiras).
A exploso do Estado em diversas entidades,dotadas de maior ou
menor autonomia,e a crise de credibilidade,por parte dos financiadores, na capacidade de sustentao financeira, explicam, portanto, a
profunda adequao de um conceito como as NFSP mensurao das
condies fiscais. Sua fora residiu justamente na abrangncia e na
avaliao financeira proporcionada ao mercado.
O conceito NFSP deriva diretamente da crise financeira do Estado,
por isso sua principal aplicabilidade deve ser justamente nos eventos
dessa natureza.Nesse aspecto,pouco importa se o ajuste for realizado no
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campo das despesas financeiras ou no campo relativo s despesas de custeio ou capital. O que est em questo, nesse mbito da poltica econmica, a capacidade do Estado em administrar o seu endividamento e
seus graus de liberdade para executar polticas monetrias e cambiais lastreadas pelas contas pblicas.Fora do perodo de crise,a simples avaliao dos nmeros do dficit e do supervit primrio passa a ser questionada do ponto de vista de sua sustentabilidade intertemporal. Em um
prazo mais longo,logicamente os agentes econmicos no podem atentar apenas para a capacidade de a administrao pblica reduzir despesas.
Est em jogo o complexo conjunto de demandas que o aparelho econmico coloca ao Estado,bem como as tenses sociais que se apresentam
em todo o processo de escolha sobre gastos e presso tributria.
A discusso da abrangncia do setor pblico no menos relevante
nesta abordagem da questo fiscal.A decomposio do gasto pblico
entre empresas estatais e administrao pblica tradicional determina perfis completamente distintos para a dinmica do gasto
pblico durante o ciclo econmico.Evidentemente,quanto mais forte
a participao do Estado no suprimento de bens e servios e na construo da infra-estrutura,maiores sero os danos causados por entraves apresentados ao investimento pblico.
Vale ainda comentar algumas inter-relaes entre as polticas
monetria e fiscal, em termos conceituais. Nos momentos de crise,
natural que todas as atenes se voltem para o mercado financeiro,
colocando as polticas de controle monetrio e taxas de juros no centro do processo decisrio.Se j era assim quando a mobilidade de capitais era menor, nos tempos da globalizao, com as polticas de livre
flutuao cambial,as taxas de juros tendem a se tornar o principal instrumento sob o arbtrio direto das autoridades econmicas. Essa
uma realidade das crises no formato moderno dos mercados,a supremacia da poltica monetria sobre os demais elementos da poltica
econmica. O problema que as economias acabaram executando
polticas econmicas em situaes de crises prolongadas. A capacidade de arbitragem dos agentes econmicos, tanto no movimento de
suas aplicaes dentro dos mercados como entre espaos cambiais de
pases distintos,promoveu uma continuidade dos padres de enfrentamento das crises para um horizonte de longo prazo.
A grande questo que essa realidade altamente perversa para a
poltica fiscal,ou melhor,a poltica de gerao de supervits primrios
acabou submetendo todos os movimentos da poltica fiscal s necessidades da poltica monetria e da gesto da dvida pblica. As polticas
tributrias foram severamente limitadas,como tambm foi reduzida a
capacidade do Estado em intervir diretamente na demanda agregada
(ao menos nas economias emergentes). Nesse contexto, o manejo da
taxa de juros tende a monopolizar as atenes da poltica econmica e a
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mize any risks linked to these arrangements. Ver Public Investment and
Fiscal Policy, mimeo. Fiscal Affairs
Department and the Policy Development and Review Department. International Monetary Fund, maro de
2004,p.21.
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Elaborao prpria.Fonte primria:Banco Central.1/PIB dos ltimos 12 meses valorizado pelo IGP-DI centrado.
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Algumas vises partiram de um suposto antagonismo entre investimento pblico e privado. A idia geral que o desequilbrio fiscal
implica endividamento crescente, que, por sua vez, faz presso para
elevar a taxa de juros. O movimento inverso, com reduo da relao
dvida/PIB, seria a forma de elevar o investimento privado, dada a
reduo da taxa de juros mediante a reduo da presso sobre os fundos emprestveis.A tese ganhou status de poltica,em 2004,por meio
do Ministrio da Fazenda no documento Reformas microeconmicas e crescimento de longo prazo4.
O problema que o investimento um agregado macroeconmico
que se concretiza em mercados especficos.Nesse mbito,a realidade
das complementaridades com outros investimentos e a necessidade
de formas institucionais que sejam seguras aos olhos do investidor
passam a ser expressivas.Nunca demais notar que a economia brasileira tem um histrico de presena estatal superdimensionada no
domnio econmico, no s como produtor de bens e servios, mas
tambm como regulador de preos,comrcio exterior e de um grande
conjunto de normas.Nesse contexto, importante refletir mais sobre
a interao entre aes,decises de investir e investimentos dos setores pblico e privado.
Desde a desorganizao do padro de financiamento do setor
pblico, ainda nos anos 1980, o grande desafio para o crescimento
vem sendo a substituio do antigo formato por uma nova configurao. Em uma primeira etapa, adotou-se a tese de abertura de segmentos ao setor privado,com as bem-sucedidas transferncias dos setores
de siderurgia e petroqumica.Na seqncia comearam as transferncias por meio de concesses,que atingiram principalmente o setor de
transportes. J na dcada de 1980, a segunda grande onda de privatizaes experimentou sucessos,como nas telecomunicaes,e problemas,como no setor eltrico.
O esgotamento do processo de transferncia de responsabilidades
ao setor privado ensejou a inaugurao de um novo formato:as PPPs.
As parcerias pblico-privadas j comearam a ser organizadas e
implantadas, porm de forma ainda tmida (em termos macro) e
focada nos governos subnacionais (nada aconteceu na esfera federal).
Evidente que, se os fundamentos estivessem slidos (como muitos
analistas sustentam), o investimento privado j deveria ter invadido
as reas de infra-estrutura necessrias para desatar o crescimento. As
razes para que isso no tenha ocorrido s podem ser encontradas na
prpria configurao da economia brasileira e na construo de suas
prticas pblicas e empresariais.
A Lei das Parcerias Pblico-Privadas foi aprovada em 2004.O projeto envolvia no s investimentos em infra-estrutura como tambm
proviso de servios em educao,sade e assistncia social,entre outros
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tanto na formulao como na execuo, desenvolvendo aes gerencialmente eficientes e financiveis pelo mercado.
O financiamento dos projetos deveria contar com recursos especficos, levantados diretamente no mercado. Nessa estratgia de captao de recursos,caberiam operaes de crdito contratadas em bancos
e recursos levantados em fundos de investimento,ou mesmo por meio
de emisso de ttulos contra recebveis. Logicamente, o ponto crucial
seria a estrutura jurdica armada para dar segurana aos aplicadores
quanto conduo profissionalizada da gesto.
Caso a taxa interna de retorno dos projetos seja inferior rentabilidade requerida pelo mercado, seja na fase inicial, seja durante toda a
realizao do projeto,teria de ser feita uma proviso de recursos para a
equalizao de taxa, devendo ser contabilizada como necessidade de
financiamento, ano a ano. Mesmo que, na prtica, o processo assumisse a forma de uma colocao prvia de ttulos que ficariam depositados em garantia,a existncia de ativos e passivos a serem utilizados
no curso do projeto distribuiria o subsdio implcito no tempo, bem
como o impacto sobre a NFSP.
O financiamento pelo mercado a maior garantia da qualidade
dos investimentos. Ao mesmo tempo, essa formatao no exigiria
um sistema de securitizao to complexo quanto o que necessrio
para as PPPs. A salvaguarda para as contas pblicas se daria pela
penalizao aos projetos mal executados. Em caso de descompasso
entre a trajetria financeira inicialmente desenhada e a realizada, o
diferencial seria computado como novo dficit pblico.Mas isso no
daria aos investidores nenhum direito de ressarcimento,justamente
para garantir as melhores decises de investir e o monitoramento da
condio da empresa.
Trs precondies seriam apresentadas: desenvolvimento de uma
avaliao econmica detalhada do empreendimento, com auditoria
externa;constituio de diretoria profissional,sem interferncia poltica e com ativa participao dos investidores; estruturao do financiamento da empresa realizado em mercado,com agentes privados.
Essa configurao, por si s, poderia legitimar que os recursos
levantados para investimentos no fossem incorporados apurao
oficial do dficit pblico. De fato, o financiamento pelo mercado a
maior garantia da qualidade dos investimentos. Ao mesmo tempo,
essa formatao no exigiria um sistema de securitizao to complexo quanto o necessrio para as PPP.
Essa proposio teria trs efeitos importantes para o pas: economizaria tempo na viabilizao de projetos essenciais; iniciaria a
remontagem de uma estrutura de financiamento ao setor pblico que
fuja da concentrao do endividamento na dvida mobiliria;e permitiria que o mercado financeiro desenvolvesse prticas e instrumentos
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compatveis com o financiamento de operaes de porte, que posteriormente podero ser diretamente realizados pelo setor privado.
Alm disso, mas no menos importante, eximiria o pas da mediocridade da disjuntiva:crescimento ou equilbrio fiscal.
importante frisar que a modelagem acima proposta muito
superior ao Projeto Piloto de Investimentos (PPI), que seleciona um
rol de investimentos e simplesmente deduz o valor correspondente do
dficit pblico. Em primeiro lugar, os analistas de mercado tm tratado esse mecanismo como simples embuste.Em segundo,realmente
no se trata de nenhum conceito ou formato novo, que melhore a eficincia,a gesto ou solvncia do setor pblico.Ao contrrio,a PPI mais
parece uma lista de projetos escolhida por importncia poltica.
Por fim, importante comparar o desenho aqui proposto e a modelagem das PPPs reguladas por lei federal. Elas no so excludentes,
dado que as parcerias comandadas pelo setor privado j podem ser realizadas. O grande diferencial que as PPPs acessam recursos de um
fundo que poder se tornar um grande esqueleto,enquanto a proposta
em pauta liquida seus desvios, diante do planejamento inicial, a cada
ano, produzindo o dficit correspondente no prprio ano. Dessa
forma, estaria preservado o critrio de apropriao dos prejuzos de
modo a no afetar geraes futuras.
O crescimento o maior desafio da economia brasileira na
segunda metade desta dcada. H vrios anos, o Brasil vem promovendo mudanas estruturais em sua economia e sociedade, desde o
sucesso na abertura ao exterior, passando pelo controle da inflao,
pela desestatizao da economia, pelo maior ativismo estatal nas
polticas sociais e indo at mesmo alternncia de poder sem ruptura de preos, contratos, ordem e propriedade. O amadurecimento
democrtico e institucional que permitiu ao pas promover a alternncia do poder poltico deveria nortear mudanas no campo da economia. praticamente um consenso absoluto o que se busca: conciliar estabilidade de preos com crescimento a taxas mais elevadas;
aumentos mais vigorosos na produo, no emprego e, por conseguinte, no bem-estar social, de modo que o combate pobreza e s
desigualdades sociais seja efetuado com mudanas estruturantes e
no apenas paliativos assistencialistas.
Qual o diagnstico bsico do problema? O crescimento resultado de um conjunto de fatores,entre os quais podemos identificar
dois como os mais relevantes no horizonte imediato: a adequao
das polticas de juros e cmbio e o formato da presena do Estado
na economia.
Embora haja enorme evidncia de que os dois principais preos da
economia (juros e cmbio) estejam fora de lugar, no foi esse o obje24 INVESTIMENTO PBLICO NO BRASIL Geraldo Biasoto Jr. e Jos Roberto R. Afonso
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