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CONSEJEROS DE ESTADO
Seccin Primera
Sala de lo Contencioso Administrativo
Consejera Ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Referencia
Actuacin
Actor
Demandada
I.
ANTECEDENTES
1. La demanda
El actor popular ARMANDO GONZLEZ RIVERA, actuando en nombre propio y
en ejercicio de la accin popular consagrada en el artculo 88 de la Constitucin
Poltica y en la Ley 472 de 1998, mediante escrito presentado el 16 de mayo de
2005, ante la Secretara del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicit se
declarara la violacin a los derechos e intereses colectivos consagrados en los
artculos 49 y 79 de la Constitucin Poltica, y en los literales a), g), y h) del
artculo 4 de la Ley 472 de 1998, los cuales guardan relacin con el goce de un
ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitucin, la Ley y las
disposiciones reglamentarias y la seguridad y salubridad pblicas.
Empresa de Acueducto y
depende de la ejecucin del Colector Piamonte como sistema troncal y las redes
secundarias del sector.
En relacin con las inundaciones aclara que una vez se inicio la operacin el
interceptor Cartagenita Manzanares y con el de la estacin elevadora del mismo
nombre entr a reforzar el funcionamiento del sistema en el sector, mitigando la
ocurrencia de dichos eventos, toda esta infraestructura tal y como se manifest
anteriormente fue a partir de agosto del ao 2004. Agrega, que el problema se
presenta en un lote privado y la solucin debe provenir por parte de los
propietarios y es responsabilidad de las autoridades locales (Alcalda local), entrar
a tomar las acciones correspondientes ya que como se ha explicado ampliamente
la Empresa ha construido de acuerdo al Plan de Inversiones de la misma las
obras correspondientes al Saneamiento del sector.
3.1.4.- Que conforme al artculo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares
estn definidas como aquellos medios procesales de defensa para la proteccin
de los derechos e intereses colectivos, evitar el dao contingente o hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los intereses colectivos, as
mismo, procede contra toda accin u omisin de las autoridades pblicas, sin
embargo, en el sub lite, le corresponde a la comunidad responder por ser la
generadora de la problemtica y no por la omisin de la EAAB.
3.1.5. Como excepciones propone:
3.1.5.1.- Inexistencia especfica de la obligacin a cargo de la demandada.
Considera que no existe objeto o relacin causal entre los hechos y la
participacin de la empresa, toda vez que la indebida acumulacin de aguas
residuales con malos olores no es conpetencia exclusiva de la empresa sino
compartida con las dems entidades del Distrito Capital y la comunidad que vierte
mal sus aguas residuales como la disposicin de desechos materiales y orgnicos.
demostrar la existencia del peligro, riesgo o dao y que este fuera consecuencia
directa por la omisin de la administracin.
3.4.3.- Informa que la EAAB, se encuentra en proceso de elaboracin del plan de
Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV el cual debe ser aprobado por el
DAMA. Aclara que el PSMV, es el conjunto de programas, proyectos y
actividades, con sus respectivos cronogramas e inversiones necesarios para
avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la
recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de las aguas residuales
descargadas del sistema pblico de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial.
3.4.4.- Agrega que no existe omisin por parte de la administracin, pues tal como
lo inform la Alcalda Local de Bosa, no existe en los archivos antecedentes de
solicitudes de los afectados respecto de inundaciones, sin embargo, la Alcalda
Local de Bosa ha prestado todo el apoyo a travs del Comit Local de
Emergencias con motobombas y el Cuerpo Oficial de Bomberos, cuando en
perodos invernales se han presentado inundaciones cuando se rebosa la
capacidad de los recolectores instalados por la EAAB y adems ha oficiado a esa
empresa para que realice las obras necesarias para que las aguas escurran
normalmente.
3.4.5.- Tambin seal que en cuando se han presentado emergencias el Hospital
de Bosa y la D.E.P.A.E., realizan fumigaciones, vacunacin, atencin mdica y son
entregados kits de aseo para la desinfeccin de viviendas.
3.4.6.- Como excepciones propuso las siguientes:
3.4.7.- Falta de legtimidad por pasiva.Sustenta dicha excepcin conforme a los argumentos fcticos y jurdicos que
soportan la pretendida vinculacin de la EABB y la empresa operadora de aseo
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CIUDAD LIMPIA S.A. E.S.P., que atiende las localidades de Kennedy y Bosa,
cuando lo que se discute dentro del proceso es un asunto que tiene que ver con
disposicin de aguas residuales y mala canalizacin de aguas lluvias, segn
argumento de la demanda, tema que es del total resorte de la referida Empresa de
Acueducto, sin perjuicio de la responsabilidad, como ya se dijo, de los propietarios
de los predios.
3.4.8.- Hecho de un tercero.
Infiere por los hechos generadores de la supuesta vulneracin de los derechos
colectivos, se circunscribe a un predio de propiedad privada, siendo el
responsable su dueo quien debe estar sujeto a su adecuado mantenimiento y
cerramiento conforme al ordenamiento jurdico vigente.
4.- La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de treinta (30) de julio
de dos mil siete (2007), declar no probadas las excepciones propuestas, por los
apoderados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, EAAB
E.S.P., DAMA (hoy Secretara Distrital de Ambiente), el DISTRITO CAPITAL
ALCALDA LOCAL DE BOSA.
As mismo, ampar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de
conformidad con lo establecido en la Constitucin, la ley y las disposiciones
reglamentarias, la seguridad y salubridad pblicas, ordenando en consecuencia, a
la EAAB E.S.P., la construccin del Colector de Piamonte y de las redes locales
pluviales que a l se conectan, lo cual dijo que deber desarrollarse en el trmino
de la vigencia fiscal del ao 2007.
Como medidas transitorias, orden a la Empresa Ciudad Limpia S.A. E.S.P., a
realizar constantemente la limpieza de basuras y desechos en la Localidad de
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A la Empresa de
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2.1.- Sobre este aspecto, ser necesario evaluar los argumentos esbozados por el
apoderado del Distrito Capital que solicita que se declare la falta de legitimacin
en la causa por pasiva de la Alcalda Mayor de Bogot, Secretara Distrital de
Ambiente y Alcalda Local de Bosa, pues qued demostrado que el ente
responsable para ejecutar las obras pretendidas por el actor de construir un
sistema de alcantarillado y de canalizacin de las aguas lluvias en el sector del
Barrio Laureles, es la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot.
2.2.- Sin embargo, si bien es cierto, lo afirmado por el apelante respecto a que la
entidad llamada a responder a ejecutar las obras es la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogot, EAAB, las otras entidades convocadas o vinculadas por
el a quo, estn obligadas a dar solucin integral a la problemtica ambiental y
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No cabe duda que es clara que la Secretara Distrital de Ambiente del Distrito
Capital (antiguo DAMA), tiene la competencia de vigilancia y control del sector
ambiental, puntualmente en los vertimientos y emisiones contaminantes,
disposicin de desechos slidos y desechos o residuos peligrosos y de residuos
txicos y dictar las medidas de correccin o mitigacin de daos ambientales y
complementar la accin de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot EAAB- para desarrollar proyectos de saneamiento y descontaminacin, en
coordinacin con la Unidad Administrativa Especial de Servicios Pblicos.
2.4.- As mismo, en el artculo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, por medio del
cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Bogot, se dispone que
el Alcalde Mayor tiene la funcin de dirigir la accin de la prestacin de los
servicios y la construccin de obras a cargo del Distrito, as:
1. Hacer cumplir la Constitucin, la ley, los Decretos del Gobierno Nacional y los
acuerdos del Concejo.
()
3. Dirigir la accin administrativa y asegurar el cumplimiento de las
funciones, la prestacin de los servicios y la construccin de las obras a
cargo del Distrito.
4. Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los Decretos, rdenes y
resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecucin de los acuerdos.
5. Cumplir las funciones que le deleguen el Presidente de la Repblica y otras
autoridades Nacionales.
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2.5.- Por su parte, el artculo 86 del Decreto Ley 1421 de 1993, establece las
atribuciones de los alcaldes locales, como agentes del Alcalde Mayor en la
respectiva localidad, as:
ARTICULO 86. Atribuciones. Corresponde a los alcaldes locales:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, las dems normas nacionales
aplicables, los acuerdos distritales y locales y las decisiones de las autoridades
distritales.
2. Reglamentar los respectivos acuerdos locales.
3. Cumplir las funciones que les fijen y deleguen el Concejo, el alcalde mayor,
las juntas administradoras y otras autoridades distritales.
4. Coordinar la accin administrativa del Distrito en la localidad.
5. Velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas. Conforme a las
disposiciones vigentes, contribuir a la conservacin del orden pblico en su
localidad y con la ayuda de las autoridades nacionales y distritales, restablecerlo
cuando fuere turbado.
6. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso
del suelo y reforma urbana. De acuerdo con esas mismas normas expedir o
negar los permisos de funcionamiento que soliciten los particulares. Sus
decisiones en esta materia sern apelables ante el jefe del departamento
distrital de planeacin, o quien haga sus veces.
7. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la proteccin,
recuperacin y conservacin del espacio pblico, el patrimonio cultural,
arquitectnico e histrico, los monumentos de la localidad, los recursos
naturales y el ambiente, con sujecin a la ley, a las normas nacionales
aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.
()
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3.1.- Los apelantes afirman que est probado que desde antes de la presentacin
de la accin popular, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, EAAB,
E.S.P., ya haba empezado la construccin del Sistema Troncal Colector
Piamonte, como solucin a la problemtica al sistema local de alcantarillado del
Barrio Laureles.
Por esta razn, se dice que el Distrito Capital, contrario al fallo, a travs del ente
competente, es decir, la EAAB E.S.P., ya haba iniciado acciones para atender la
problemtica planteada por el actor, por lo que el hecho ya estaba superado,
careciendo la accin de sustento.
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de 8 de abril de 2011,
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fallo como son las circunstancias de orden tcnico comentadas y las vicisitudes
que deben tenerse en cuenta en los procesos de contratacin que deben cumplir
las empresas que manejan recursos pblicos.
As mismo, se adicione la sentencia en el sentido de tener en cuenta lo previsto en
el artculo 8 del Decreto 302 de 2000 reglamentario de la Ley 142 de 1994, el cual
prev:
3.2. En virtud del cumplimiento del deber establecido en el artculo 8 del Decreto
302 de 2000, reglamentario de la Ley 142 de 1994, en relacin con la solidaridad
que deben tener los usuarios para asumir los costos de las obras que ejecut la
entidad prestadora del servicio pblico de acueducto y alcantarillado, se estima
que es pertinente esta peticin, adicionando la sentencia para que sea observada
esa preceptiva legal, teniendo en cuenta los principios de equidad y solidaridad las
reglas relativas al sistema de subsidios que se otorgan para que las personas de
menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios y
los criterios de eficiencia econmica, neutralidad, solidaridad, redistribucin,
suficiencia financiera, simplicidad y transparencia, para definir el rgimen tarifario
dentro del marco de lo dispuesto en los artculos 334,336 y 365 de la Constitucin
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artculo seala, respecto del cargo por aportes de conexin, que "podr
cubrir los costos involucrados en la conexin del usuario al servicio (...).
A su turno, la misma disposicin prev que el cobro de los cargos
incluidos en las frmulas tarifarias en ningn caso puede contradecir el
principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestin
ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.
De igual manera, el artculo 95 ibdem, dispone que "los aportes de
conexin pueden ser parte de la tarifa; pero podrn pagarse, entre otras
formas, adquiriendo acciones para el aumento de capital de las empresas,
si los reglamentos de estas lo permiten. Se prohbe el cobro de derechos
de suministro, formularios de solicitud y otros servicios o bienes
semejantes. Pero si una solicitud de conexin implicara estudios
particularmente complejos, su costo, justificado en detalle, podr cobrarse
al interesado, salvo que se trate de un usuario residencial perteneciente a
los estratos 1, 2, 3.
De tal manera que con el propsito de incentivar la masificacin de los
servicios pblicos domiciliarios, de conformidad con el artculo 97 de la ley
142 de 1994, las empresas que presten servicios pblicos pueden otorgar
plazos para amortizar los cargos de la conexin domiciliaria, incluyendo la
acometida y el medidor, los cuales sern obligatorios para los estratos 1, 2
y 3.
Tambin prev el citado artculo que los costos de conexin domiciliaria,
acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrn ser cubiertos por el
municipio, el departamento o la Nacin a travs de aportes presupuestales
para financiar los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos
que se beneficien con el servicio y, de existir un saldo a favor de la
persona prestadora del servicio, se aplicarn los plazos establecidos en el
inciso anterior, los cuales, para los estratos 1, 2 y 3, por ningn motivo
sern inferiores a tres (3) aos, salvo por renuncia expresa del usuario.
En este sentido, es viable que el municipio cubra los costos de conexin
domiciliaria, acometida y medidor para los estratos 1, 2 y 3.
En el mismo sentido, el Artculo 2.4.4.9 de la Resolucin CRA 151 de 2002,
en relacin con la estandarizacin de denominaciones de cobros por
conexin dispuso:
"Una vez cumplido el plazo establecido en el inciso segundo del artculo
anterior, debern eliminarse los cobros denominados" Derechos de
Conexin", "Derechos de Red", "Cargos de Redes", "Derechos de
Suministro" o "Matrcula", entre otros. A partir del 1 de enero de 1999, los
cobros que realicen las personas prestadoras por conectar un inmueble o
grupo de inmuebles solo podrn ser denominados "Costos Directos de
Conexin" o "Cargos por Expansin del Sistema". (Subrayas fuera de
texto)
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3.3. Adems, el Ministerio Pblico estima razonable y proporcional que una obra
de gran envergadura requiera plazos prudenciales para realizar todo lo
concerniente a los trmites
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la comunidad no han terminado de cumplir con sus obligaciones, pues faltan obras
necesarias para restablecer los derechos conculcados.
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Por su parte, la Ley 142 de 1994 por la cual se estableci el rgimen de los
servicios pblicos domiciliarios, aplicable en el presente caso, seala:
Articulo 1. mbito de aplicacin de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios
pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica,
distribucin de gas combustible, telefona pblica bsica conmutada y la
telefona local mvil en el sector rural; a las actividades que realicen las
personas prestadoras de servicios pblicos de que trata el artculo 15 de la
presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Captulo II
del presente ttulo y a los otros servicios previstos en normas especiales de
esta Ley.
()
Artculo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestacin de los
servicios pblicos. Es competencia de los municipios en relacin con los
servicios pblicos, que ejercern en los trminos de la ley, y de los
reglamentos que con sujecin a ella expidan los concejos:
()
5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los
servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, y
telefona pblica bsica conmutada, por empresas de servicios pblicos de
carcter oficial, privado o mixto, o directamente por la administracin central
del respectivo municipio en los casos previstos en el artculo siguiente.
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Artculo 28. REDES. Todas las empresas tienen el derecho a construir, operar
y modificar sus redes e instalaciones para prestar los servicios pblicos, para
lo cual cumplirn con los mismos requisitos, y ejercern las mismas
facultades que las leyes y dems normas pertinentes establecen para las
entidades oficiales que han estado encargadas de la prestacin de los
mismos servicios, y las particulares previstas en esta ley.
().
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4.5.- En estas condiciones, es claro que la EAAB E.S.P., adelanta las obras
tendientes a solucionar la problemtica, estando pendiente la ejecucin de la
construccin de los colectores del Barrio Laureles, siendo pertinente que las
autoridades del Distrito Capital vinculadas al proceso, son responsables conforme
a sus competencias, que estas obras que adelanten prioritariamente para mitigar
las posibles inundaciones y afectaciones en la salud de los habitantes del sector.
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Por ese motivo, resulta procedente entonces que se ordene a la EAAB E.S.P., que
adopte el correctivo necesario para amparar los derechos deprecados,
adicionando el trmino para la ejecucin de las obras de construccin de los
colectores.
El cumplimiento de ese deber tiene como fundamento lo dispuesto en los artculos
5 y 8 del Decreto 302 de 2000, reglamentario de la Ley 142 de 1994 en relacin
con el servicio pblico de acueducto y alcantarillado, normas estas que prevn lo
siguiente:
ARTICULO 5o. DE LAS INSTALACIONES INTERNAS. Todo predio o
edificacin nueva deber dotarse de redes e instalaciones interiores
separadas e independientes para aguas lluvias, aguas negras domsticas
y aguas negras industriales, cuando existan redes de alcantarillado
igualmente separadas e independientes.
El diseo y la construccin e instalacin de desages, debern ajustarse a las
normas y especificaciones previstas en el Reglamento Tcnico del Sector de
Agua Potable y Saneamiento Bsico.
ARTICULO 8o. CONSTRUCCION DE REDES LOCALES. La construccin de
las redes locales y dems obras, necesarias para conectar uno o varios
inmuebles al sistema de acueducto o de alcantarillado ser
responsabilidad de los urbanizadores y/o constructores; no obstante, la
entidad prestadora de los servicios pblicos podr ejecutar estas obras,
en cuyo caso el costo de las mismas ser asumido por los usuarios del
servicios.
Las redes locales construidas sern entregadas a la entidad prestadora de los
servicios pblicos, para su manejo, operacin, mantenimiento y uso dentro de
sus programas locales de prestacin del servicio, exceptuando aquellas redes
que no se encuentren sobre va pblica y que no cuenten con la servidumbre
del caso (...). (subrayado nuestro).
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Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Pblico, solicita muy respetuosamente a
la Corporacin, la modificacin del numeral segundo de la parte resolutiva de la
sentencia, atendiendo las consideraciones expuestas y la revocatoria del numeral
cuarto de la misma ante la desaparicin de los fundamentos normativos para el
otorgamiento de incentivos a los actores populares, mantenindose inclume los
dems numerales de la parte resolutiva de la sentencia.
De los Honorables Consejeros,