ANLISIS COGNITIVO DE LAS POLTICAS PBLICAS.

El anlisis cognitivo de las polticas pblicas propuesto por Muller

(2005) establece que para entender cmo los diversos actores
involucrados en la formulacin e implementacin de polticas pblicas
enfrentan sus intereses especficos, se debe enmarcar el anlisis en un
proceso amplio y complejo, que considere los marcos cognitivos y
normativos en los cuales se consigna la accin pblica (Muller, 2005).
Este anlisis tiene dos objetivos: integrar la dimensin de lo global
destacando el papel de los actores en el proceso de construccin de los
marcos de interpretacin; y por otra parte la aplicacin prctica de una
dialctica entre lo global y lo sectorial (Muller, 2000). De esta forma se
puede afrontar la relacin entre la dimensin simblica y los procesos
concretos que definen la esencia de las polticas pblicas (Surel, 2008)
Para Muller (2002) las polticas pblicas se pueden entender como
un proceso de mediacin, en cuanto que su objetivo es encargarse de
los desajustes que se producen entre un sector de la sociedad con otro
sector, o de un sector con la sociedad global. El objeto de las polticas
pblicas es la gestin de la relacin global-sectorial (RGS).
De esta manera, cualquier poltica pblica puede descomponerse
en tres aspectos fundamentales:
1.- Es una tentativa para manejar la posicin, el rol y la funcin del
sector objetivo de la poltica pblica, en su relacin con la sociedad
global o con otros sectores (RGS).
2.- La RGS solo puede transformarse en un objeto de intervencin
pblica en cuanto que implica la imagen que se hacen de ella los
actores involucrados. Esta imagen mental sobre la RGS, es
denominada por Muller como referencial de una poltica
pblica.
3.- En este sentido, el objeto del analista de las polticas pblicas es
determinar cul es el actor o actores que se encargar de la
operacin de construccin o transformacin de los referenciales de
una determinada poltica pblica. Estos actores, son denominados
por Muller como mediadores.
As, el funcionamiento de las polticas pblicas puede resumirse en
el siguiente esquema:

Fuente: Pierre Muller (2002)

De esta forma, elaborar una poltica pblica se puede reducir a la

construccin de una representacin sobre la realidad sobre la cual se
quiere intervenir. En torno a esta imagen cognitiva (referencial) es que
los actores van a organizar su percepcin del sistema, confrontar sus
soluciones y definir sus propuestas de accin.
Definicin de referencial
Los referenciales no son slo estructuras compuesta de creencias,
mitos o formas retricas. Obviamente hay creencias, mitos y retrica,
pero el inters del concepto es ir ms all. Los referenciales son
estructuras cognitivas y normativas que integra las creencias de los
agentes en un contexto ms amplio (Muller, 2005). Estn compuestos
por un conjunto de normas prescriptivas que le dan su sentido a una
determinada accin poltica, definiendo criterios de seleccin y modos
de designacin de sus objetivos (Muller, 2002).
El referencial es una imagen de la realidad social construida a
travs del prisma de la hegemona. Es una imagen codificada de la
realidad, que tiene efectos tangibles, sin hacerse transparente; es decir,
que oculta la forma de la hegemona (Muller y Jobart, 1987). Son
sensaciones de espacio que permiten superar, en cierta medida, la
situacin de hiper-opcin (situacin de eleccin entre opciones que no
estn dentro del mismo espacio de significado), definiendo los valores,
las normas y relaciones causales que surgen como un marco cognitivo y
normativo para los actores involucrados en la confrontacin de
intereses. Son herramientas de articulacin entre el nivel de las
estructuras sociales y el nivel de las estrategias de los actores. Es una

forma particular de la ideologa, en la medida en que se refiere no a una

visin del mundo en general, sino a una visin de una accin poltica, de
la direccin de sociedad (Muller, 2005).
De esta forma, en la elaboracin de un referencial opera un proceso
doble:
1.- Se decodifica lo real, a travs de la intervencin de operadores
intelectuales, que definen espacios sobre los que actuar.
2.- Se recodifica lo real, definiendo modos operaciones para definir
un programa de accin poltica (Muller, 2002).
En este sentido, el problema al que se enfrenta el analista es
entender cmo los diferentes referenciales, cuya articulacin no siempre
es evidente, se cohesionan construyendo un referencial unificado
(Muller, 2002).
El proceso de construccin de un referencial unificado est
constituido por tres operaciones concomitantes:
1.- Clasificacin de la informacin en funcin de un marco de
perfeccin de la realidad: este proceso se realiza mediante un
modelo de explicacin de los cambios que afectan la RGS,
permitiendo que los cambios se vuelvan comprensibles y
deseables.
2.- Construccin de algoritmos operacionales: este segundo
proceso se lleva a cabo a travs de una definicin de los
operadores intelectuales, quienes permiten la accin y la
transformacin de un determinado sistema. A partir de la
constatacin de la evolucin de la RGS se define una accin para
acelerar o frenar estos cambios. Estos algoritmos se constituyen
de preceptos que definen la necesidad y las modalidades de
accin (Por ejemplo: los libros son importantes para la sociedad,
por lo tanto hay que fomentar la produccin de libros a travs de
subsidios)
3.- Integracin de los algoritmos con valores que les dan
fuerza y deseabilidad: el proceso de elaboracin de los
referenciales no es un proceso racional y tcnico, sino que es
esencialmente
cultural.
En
su
elaboracin
opera
un
cuestionamiento o un reforzamiento de los valores fundamentales
para los individuos. De esta manera, los cambios que se producen
en los referenciales globales, tienen que ver con la imposicin de
un nuevo sistema de valores y de normas, o bien con el
reforzamiento de uno ya existente (Muller, 2002).
As, el referencial de una poltica pblica puede descomponerse en tres
elementos:

1.- Referencial global: es una representacin general a partir de la

cual se ordenan y jerarquizan las diferentes representaciones
sectoriales. Se compone de un conjunto de valores sociales
fundamentales y por una serie de norman que permiten escoger
entre variadas conductas, los que estn jerarquizados, generando
que ciertas normas y valores sean ms proclives a prevalecer en
determinado momento histrico. Es una imagen autorreferencial
de la sociedad en un momento dado. No es una imagen
perfectamente coherente del mundo, sino que es un espacio de
lucha permanente, en busca de la legitimidad; no es ms que un
consenso en torno al cual se organizan los distintos conflictos
sociales.
2.- Referencial sectorial: es una imagen de un determinado sector
social o profesin. El primer efecto de esta imagen es limitar las
fronteras del sector, proceso de conflicto permanente por la
inscripcin de los distintos sectores en la agenda pblica. Al igual
que el referencial global, nunca es una imagen perfectamente
coherente, sino que es un espacio de conflicto permanente. Su
coherencia o incoherencia con el referencial global determina su
carcter dominante o no, en el seno del conflicto por los distintos
lmites sectoriales. El referencial sectorial se impone como imagen
de referencia para la poltica pblica correspondiente al sector, en
la medida en que logra o no generar elementos de articulacin
entre lo global y lo sectorial.
3.- Operadores de transaccin: son los algoritmos definidos
anteriormente. Son los actores sociales que encajan y mantienen
los valores y normas sociales en la referencia global. Es el acto
fundador de la poltica pblica (Muller, 2002).
De esta manera, el rol del analista de las polticas pblicas pasa
necesariamente por un cuestionamiento de la forma en que se elabora y
se perpeta la transaccin entre el referencial global y el referencial
sectorial, lo que supone descubrir su estructura normativa, a travs de
la deteccin de los actores que operacionalizan la transaccin y las
luchas de poder en juego (Muller, 2002).
Los mediadores
Los mediadores son actores concretos que ocupan una posicin
estratgica en el sistema de decisin, en cuanto que son ellos quienes
formulan el marco intelectual dentro del cual se generan las luchas que
conducen a una determinada decisin. Ellos combinan dos dimensiones
fundamentales:
1.- Dimensin intelectual (campo del conocimiento): entendida
como el proceso de construccin de una determinada visin de

mundo que determina la percepcin de los actores involucrados en

el proceso de decisin.
2.- Dimensin del poder (campo del poder): entendida como el
proceso por el cual se establece una jerarqua entre los actores,
generando que un determinado grupo obtenga y acepte el
liderazgo del proceso de decisin (Muller, 2002).
Sin embargo, la articulacin de estas dos dimensiones no se ejerce de la
misma manera en todos los sectores. Es por esto que Muller distingue
entre tres tipos de mediadores en funcin del recurso social que
dominan:
1.- Profesionales: representantes de grupos sociales estructurados
alrededor de un oficio. Su recurso primario es la capacidad para
definir las condiciones del ejercicio de una profesin y su
legitimidad
proviene
de
su
capacidad
para
inscribir
reivindicaciones propias de la profesin en el campo poltico e
intelectual.
2.- lites administrativas: se definen por su capacidad para
dominar la coherencia de los sistemas de decisin. Combinan la
estrategia profesional y la estrategia gerencial. Son un eslabn
fundamental de la lite dirigente. Es aqu donde se encuentran
mayormente los productores de referencial global.
3.- Polticos: combinan la lgica gerencial con la legitimidad poltica.
Su rol es articular entre s los diferentes referenciales producidos
por la lite administrativa (Muller, 2002).
De esta manera, se puede entender a los mediadores como
intelectuales en el sentido gramsciano. Es decir, son productores de
imgenes de referencia que constituyen la visin de mundo de un
determinado campo social, haciendo aceptar y reconocer como
verdadera esa visin de mundo a la mayora de los actores de un cierto
sector. Es as como en el acceso de este grupo social a la direccin del
sector, se legitima su liderazgo por el conjunto de los grupos que
intervienen en el sector, generando una hegemona.
La investigacin en polticas pblicas
Existen tres modos de aproximacin de las polticas pblicas, que
no son del todo independientes uno del otro, pero segn la eleccin que
se haga el foco del estudio no ser el mismo.
1.- Gnesis de polticas pblicas (a travs de cules procesos
sociales, polticos o administrativos se toman las decisiones que
constituyen las polticas pblicas?)
2.- Funcionamiento de la administracin (cmo funciona el
sistema de organizaciones pblicas, a travs de cul se elabora y
se pone en marcha una poltica pblica?)

3.- Efectos de las polticas pblicas en la sociedad (cmo

medir o evaluar el impacto de una poltica pblica en el campo
social y econmico?) (Muller, 2002).
Adems, Pierre Muller (2002) propone diez etapas de la
investigacin en polticas pblicas. Vale la pena mencionar que estos
diez pasos no pretenden ser bajo ningn punto de vista una estructura
rgida sobre el proceso investigativo, sino ms bien una gua de pasos
recomendables.
1. La puesta en marcha de un referencial de investigacin: Se
trata de establecer el conjunto de representaciones del mundo en
funcin de las cuales el investigador va a construir el cuestionario
de la investigacin. Segn la imagen que tenga de lo que debe ser
una poltica pblica, no se seleccionarn los mismos hechos que
generan problemas. A partir del referencial de la investigacin,
se har la eleccin de alguno de los tres modos de aproximacin
antes descritos. Se trata de definir el tipo de aproximacin al
problema en funcin de poder evaluar las consecuencias de
manera correcta.
2. La definicin del campo de investigacin: Se trata de una
puesta en forma de las intuiciones del investigador. El campo de
investigacin es un entrecruzamiento de actores, procedimientos,
leyes, decretos y tomas de posicin, todava mal estructuradas. En
este momentos los a priori metodolgicos e ideolgicos tienen un
papel protagnico. El autor elige de manera ms o menos
consciente un espacio de investigacin que todava no se
constituye como objeto de esta.
3. El anlisis de la literatura existente sobre el tema: Esta
etapa puntualiza el estado del conocimiento cientfico con
respecto al campo elegido. Esta literatura puede ser de dos tipos:
literatura cientfica o literatura especializada. No se trata de leer
todo, sino de saber qu investigaciones existen y de qu stock de
informacin se dispone.
4. La definicin de un cuestionamiento instrumental: Se trata
de formular preguntas y definir un problema que tenga sentido
tanto para los actores de las polticas pblica que se pretende
interrogar como para el investigador y su referencial. Es la puerta
de entrada al objeto de investigacin. Es de gran utilidad para
analizar la literatura especializada, mas no es an un objeto de
investigacin porque no est estructurado en torno a una
verdadera pregunta cientfica.
5. La definicin de una puerta de entrada institucional: Se
trata de escoger cuidadosamente los interlocutores, ya que de la
calidad de estos depender la facilidad y la factibilidad de
extender la red de relaciones. Si este primer paso es positivo, se
puede proceder a llevar a cabo una encuesta exploratoria, que

permita comprobar las primeras intuiciones. Tomando como base

esta encuesta, se podr delimitar el campo definitivo de la
encuesta. Durante la realizacin de la encuesta exploratoria y la
lectura de la literatura especializada, las intuiciones comienzan a
transformarse en hiptesis.
6. La elaboracin de un cuestionamiento de investigacin: Se
trata de construir una malla de explicacin de la realidad bajo la
forma de hiptesis susceptibles de ser verificadas por la encuesta
definitiva. Aqu se construye verdaderamente el objeto de
investigacin, a partir del cruce de la encuesta exploratoria y la
formacin de preguntas de naturaleza terica. Es til elaborar un
escrito que permita articular el referencial de la investigacin con
las preguntas empricas que la encuesta exploratoria ha generado.
7. La depuracin sistemtica de la literatura especializada:
Prcticamente todo lo que el investigador desea saber, est en
alguna parte por escrito, salvo en los temas de defensa. El
problema radica en la seleccin de la parte significante de esta
gran masa de informacin dispersa con un ruido de fondo
importante.
8. La entrevista con los actores de decisin: Se trata de
interpelar a los individuos que han puesto en marcha la poltica
pblica investigada. A la inversa del paso anterior, la informacin
que se desprende es menor a lo que se puede imaginar. Los
actores de decisin a menudo olvidan, reconstruyen, equivocan y,
peor an, cambian su discurso. Es por esto que esta tcnica debe
ir en paralelo a la depuracin sistemtica de la literatura
especializada. La entrevista permite decodificar y jerarquizar la
informacin desprendida de la literatura; mientras que la literatura
permite precisar y contextualizar la informacin emanada de los
actores de decisin.
9. La lectura de la literatura cientfica: En realidad esta etapa
acompaa todo el trabajo de investigacin. Este proceso permite
al investigador escapar al encerramiento en el discurso de su
objeto de estudio En la medida en que el conocimiento y la
familiaridad del investigador con su campo de estudio se
incrementa, se vuelve ms peligroso que el lenguaje del
investigador se mimetice con el de su objeto de estudio, perdiendo
de esta manera su perspectiva crtica.
10.
La redaccin del documento final: Es el momento de una
nueva revisin de las hiptesis iniciales y del referencial de la
investigacin, para poder centrar el cuestionamiento a la luz de los
nuevos conocimientos especficos.
LAS POLTICAS PBLICAS COMO PARADIGMAS
Yves Surel (2008) propone que el enfoque de referencial
desarrollado por Muller no permite dar cuenta del funcionamiento de

todas las polticas pblicas. Habran polticas pblicas que funcionan en

ausencia de referencial y no por eso dejaran de ser polticas pblicas.
Adems este enfoque difcilmente podra integrar en su anlisis los
momentos de ruptura y cambios que se producen simultneamente en
los sistemas de actores y en los universos cognitivos.
Con el objetivo de superar el enfoque de Muller, Surel (2008)
propone
analizar
las
polticas
pblicas
a
travs
de
las
conceptualizaciones llevadas a cabo por Kuhn en su obra Estructura de
las revoluciones cientficas (1983).
Segn seala Surel (2008), Kuhn propone que la ciencia se
caracteriza por la alternancia de fases crticas y fases normales. Las
fases normales son momentos en que la comunidad cientfica est en
equilibrio, hay un acuerdo en torno a cierto paradigma. El paradigma
desde el momento de su reconocimiento es el elemento estructurador
de la ciencia, estabilizndola a partir de principios, mtodos e
instrumentos que logran y mantienen la unanimidad. Un paradigma est
compuesto de cuatro elementos, que forman su matriz disciplinaria:
principios metafsicos generales, hiptesis, metodologas, e
instrumentos especficos. En este sentido un paradigma no es
solamente una imagen social, sino que es un conglomerado de
elementos cognitivos y prcticos que estructuran la actividad de un
sistema de actores, hacindolo coherente y durable.
De esta manera, el propsito de Surel es entender las polticas
pblicas como paradigmas, asimilando estos cuatro elementos,
intentando explicar as el proceso de categorizacin cognitiva y de
construccin social de la realidad en el seno de un espacio marcado por
una asignacin de recursos y/o el ejercicio de la coercin legtima
(2008).
Principios metafsicos generales
Es la parte ms abstracta de la matriz que gua el trabajo cientfico
al interior de un paradigma. Es la visin de mundo que forma el sustrato
cognitivo de la actividad cientfica.
Para el caso de las polticas pblicas, corresponde bastante bien a
la nocin de referencial desarrollada por Pierre Muller. Es decir, son
principios generales que integran indicaciones abstractas relativamente
simples sobre modos de funcionamiento de la sociedad, especficamente
sobre el campo poltico. Son un conjunto de meta-imgenes sociales,
colectivamente legitimadas. A diferencia de la dualidad global/sectorial
desarrollada por Muller, Surel considera una distincin marcada por el
grado de abstraccin de las imgenes y normas consideradas. De esta
forma, los principios metafsicos generales designan la parte de del
referencial que abarca las operaciones ms generales de categorizacin
y definicin de la realidad.

El conjunto de estos principios forman constructos sociales, que se

deducen y se comprenden por una doble referencia a las imgenes
anteriormente legtimas y al estado de las relaciones de fuerza en el
sistema de actores dado. Desde este punto de vista, no existe una
jerarquizacin entre los juicios de valor, juicios de hecho, los mtodos o
instrumentos, sino que estn constantemente interrelacionados y
sometidos a valorizaciones fluctuantes.
Hiptesis y leyes
Se trata de los axionas, hiptesis y razonamientos que
operacionalizan los principios metafsicos generales, dndole al sistema
conceptual abstracto una orientacin lgica y racional. Se pasa desde la
dimensin puramente cognitiva, a la accin de las autoridades pblicas.
Es decir, se integra el conjunto de representaciones sobre la realidad y
se deducen principios de accin. Comparando este elemento con lo
desarrollado por Muller, corresponde a una fraccin del referencial a
partir del cual los actores aclaran sus marcos generales de comprensin
del mundo en sus comportamientos, definiendo operaciones y acciones
legtimas.
Metodologa
La disposicin prctica de las representaciones, es decir las
hiptesis y las leyes anteriormente desarrolladas, se articulan con la
realidad a travs de una metodologa articular. A partir de lo que se
representa de la realidad (principios metafsicos generales) y de lo que
se supone o se espera encontrar all (hiptesis y leyes), los actores
definen un tipo de comportamiento particular.
Para aplicar este elemento a las polticas pblicas, hay que tener
en cuenta la relacin que se establece entre el Estado y un determinado
sector, abarcando temas tales como la coercin, la mediacin o la
concertacin. Los mtodos adoptados se pueden observar a partir de
indicadores tales como el grado de institucionalizacin de los ciudadanos
concernidos en el aparto poltico administrativo, las motivilizaciones
adoptadas por los actores y los tipos de medidas tomadas por el Estado.
Instrumentos y herramientas
El paradigma se cierra con los instrumentos y herramientas, que
facilitan la observacin, la explicacin y la accin.
En el plano de las polticas pblicas, estos dispositivos
instrumentales son numerosos: discursos, votos, creacin de una
institucin especfica, etc. La relacin de este nivel con los otros niveles,
no es unvoca. El conjunto del paradigma no est jerarquizado en
provecho de las normas globales, sino que existen cambios rutinarios a
distintos niveles que pueden generar efectos a distintos niveles;
cambiando de esta manera las representaciones dominantes y

generando nuevas estrategias. De esta forma, un cambio a nivel de

instrumentos puede generar una nueva metodologa, o inversamente.
Adems de definir los cuatro elementos que constituyen las polticas
pblicas como paradigmas, Surel asimila los ciclos evolutivos de los
paradigmas cientficos con las polticas pblicas.
Perodo vago.
Kuhn identifica un periodo en que hay mltiples desacuerdos entre
grupos que compiten por la definicin de la actividad cientfica,
generando cada grupo un paradigma y de ah la imposibilidad para
entenderse. Los grupos se oponen en la definicin del paradigma, y por
lo tanto en todos los elementos constitutivos de un paradigma,
desarrollados anteriormente. A este perodo lo denomina pre cientfico.
Este perodo corresponde en el caso de las polticas pblicas a lo
que se puede denominar como emergencia de los problemas pblicos.
La emergencia es una etapa en que los diferentes actores disponen y
contrastan diferentes problemas por tratar y por lo tanto, diferentes
soluciones. Ante la emergencia de los problemas pblicos, cada grupo
va, poco a poco, cristalizando una serie de respuestas y un sistema de
actores jerarquizado, que se van cristalizando en un paradigma.
Corresponde a la fase que los anglosajones han denominado issue
networks.
Ciencia o poltica pblica normal
La estabilidad de un paradigma, permite resolver enigmas, que se
adecan bastante bien a la idea de incrementalismo (Lindblom, 1958,
citado en Surel, 2008). Este concepto entiende los modos de accin del
Estado como procesos marginales, que generan ajustes menores en una
mejor adecuacin con la realidad. De esta manera, los problemas que
aparecen para una poltica pblica normalizada, son resueltos a partir
del marco global de una accin poltica legitimada. Corresponde a la
nocin de policy community, desarrolada por Boussaguet, Jacquout y
Ravinet (2006).
Fase de crisis
La fase de crisis se puede producir por las transformaciones o
cuestionamientos a cualquiera de los elementos del paradigma, que
interrelacionados con el resto ponen en cuestin al paradigma, no puedo
este solucionar las anomalas que presenta la realidad. La prdida de
legitimidad del paradigma trae una vuelta al perodo vago, en donde
distintos grupos compiten por establecer un nuevo paradigma o reforzar
el paradigma cuestionado.

Referencias
Muller, P. (2002). Las polticas pblicas. Colombia: Universidad Externado
de Colombia
Muller, P. (2005) Esquisse dune thorie du changement dans laction
publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs
Muller, P. (2000) L'analyse cognitive des politiques publiques: vers une
sociologie politique de l'action publique, Revue franaise de science
politique, Volume 50, Numro 2, p. 189 - 208
Muller, P. & Jobart B. (1987) LEtat en action. Francia: Presses
Universitaires de France.
Surel, Y. Las polticas pblicas como paradigmas. Estudios Polticos N
33, Medelln, pp. 41-65