UNIDAD DE NORMATIVIDAD Y POLTICA EDUCATIVA

DIRECCIN GENERAL DE DIRECTRICES PARA LA MEJORA DE LA EDUCACIN

MODELO PARA LA CONSTRUCCIN

Y EMISIN DE DIRECTRICES
PARA LA MEJORA EDUCATIVA

Abril 2015
Mxico, Distrito Federal

NDICE
INTRODUCCIN ............................................................................................................................. 5
I. LA REFORMA EDUCATIVA, EL NUEVO INEE Y LA POSIBILIDAD DE INTRODUCIR
MEJORAS A PARTIR DE LA EMISIN DE DIRECTRICES............................................................ 7
La evaluacin como factor para la mejora educativa .......................................................................................................7
La evaluacin en la Ley General de Educacin y en la Ley del INEE .......................................................................8
Las directrices y las posibilidades de orientar la toma de decisiones tendientes a la mejora educativa 9
Las directrices en el marco del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y de la Poltica Nacional de
Evaluacin de la Educacin ...................................................................................................................................................... 11

II. REFERENTES CONCEPTUALES Y EXPERIENCIAS RELACIONADAS CON LA EMISIN DE

RECOMENDACIONES Y DIRECTRICES ...................................................................................... 14
Experiencias de emisin de directrices en otros sectores ......................................................................................... 14
Poltica Basada en Evidencia (PBE) ................................................................................................................................................. 14
Experiencias en construccin de directrices: guidelines ............................................................................................ 15
Modelo de la OMS: calidad de la evidencia y fuerza de las recomendaciones .................................................. 17
Modelo Double-Smart ................................................................................................................................................................................ 20
Sistemas de normalizacin ....................................................................................................................................................... 23
Recomendaciones de poltica educativa: una larga tradicin .................................................................................. 23
Recomendaciones de organismos internacionales y regionales ................................................................................ 24
El movimiento de eficacia escolar (MEE) ..................................................................................................................................... 26
Sistemas de gestin y aseguramiento de la calidad ............................................................................................................ 27
Principios que orientan las tareas del INEE ...................................................................................................................... 29
Relacin entre evaluacin y mejora ...................................................................................................................................... 30
Evaluacin y gestin pblica: avances y desafos......................................................................................................... 34
La experiencia del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) 34
La experiencia del Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal (Evala DF) ..... 35

III. DIRECTRICES ORIENTADAS A AVANZAR EN EL CUMPLIMIENTO DEL DERECHO A UNA

EDUCACIN DE CALIDAD PARA TODOS .................................................................................. 37
Principios orientadores de un enfoque de derechos .................................................................................................... 38
El derecho a una educacin de calidad ......................................................................................................................................... 39

IV. LAS DIRECTRICES DEL INEE ................................................................................................ 41

Fundamentacin de las Directrices ....................................................................................................................................... 43
1. Directrices basadas en principios y valores sustantivos ........................................................................................ 43
2. Directrices basadas en evaluaciones e investigaciones .............................................................................................. 44
Factibilidad: un criterio para valorar posibilidades de implementacin de las directrices ......................... 46
Otros aspectos importantes ..................................................................................................................................................... 47
1. Directrices articuladas .................................................................................................................................................................... 47
2. Establecimiento de indicadores que permitan valorar sus alcances .............................................................. 48

V. RUTA PARA LA EMISIN DE DIRECTRICES ......................................................................... 48

Fases para la emisin y actualizacin de las directrices ............................................................................................ 48
Fase 1. Construccin ................................................................................................................................................................... 49
1. Inclusin en la Agenda de la Junta de Gobierno del INEE ..................................................................................... 50
2. Definicin del problema ................................................................................................................................................................. 50
3. Anlisis de Mejora .............................................................................................................................................................................. 51
4. Formulacin de la directriz ............................................................................................................................................................... 51
Fase 2. Emisin .............................................................................................................................................................................. 52
Fase 3. Comunicacin ................................................................................................................................................................. 52
Fase 4. Respuesta de la Autoridad Educativa .................................................................................................................. 53
Fase 5. Implementacin .............................................................................................................................................................. 54
Fase 6. Monitoreo .......................................................................................................................................................................... 54
Fase 7. Actualizacin ................................................................................................................................................................... 54

VI. CONSIDERACIONES FINALES ............................................................................................... 55

BIBLIOGRAFA ............................................................................................................................. 58
Anexo 1: Anlisis de Normalidad Factorial ........................................................................................................................ 66
Anexo 2: Mapeo Lgico (ML) .................................................................................................................................................... 67
Anexo 3: Matriz de Ruta de Formulacin ............................................................................................................................ 68
Anexo 4: Mtodo de Generacin de Consensos ............................................................................................................. 69
Mtodo Delphi ................................................................................................................................................................................................. 69
Mtodo Genrico de Evaluacin del CEEY ................................................................................................................................. 70
Anexo 5: Propuestas para un nuevo andamiaje institucional de las directrices de mejora educativa .. 73

ndice de tablas
TABLA 1. CRITERIOS DEL MODELO DOUBLE-SMART INCORPORADOS EN EL MODELO DE EMISIN
DE DIRECTRICES..................................................................................................................................................................................... 21
TABLA 2. PRINCIPALES TEMTICAS Y RECOMENDACIONES DE POLTICA EDUCATIVA EMITIDAS POR
ORGANISMOS INTERNACIONALES Y REGIONALES ....................................................................................................... 25
TABLA 3. INTERROGANTES QUE RESUELVEN LAS DIRECTRICES ............................................................................... 42
TABLA 4. CRITERIOS PARA EVALUAR LAS INVESTIGACIONES Y EVALUACIONES ........................................... 45
TABLA 5. CRITERIOS BSICOS DE FACTIBILIDAD (RESTRICCIONES) A CONSIDERAR ................................. 47
TABLA 6. FICHA PARA LA PRESENTACIN DE LA DIRECTRIZ.......................................................................................... 52

ndice de diagramas
DIAGRAMA 1. LAS DIRECTRICES Y SU CONTRIBUCIN A LA MEJORA DE LA CALIDAD DE LA
EDUCACIN................................................................................................................................................................................................. 11
DIAGRAMA 2. LAS DIRECTRICES EN EL MARCO DEL SNEE Y DE LA PNEE ........................................................... 13
DIAGRAMA 3. CADENA DE PRODUCCIN DE VALOR PARA LA EFECTIVA UTILIZACIN DE LAS
EVALUACIONES ........................................................................................................................................................................................ 33
DIAGRAMA 4. FASES PARA LA EMISIN Y ACTUALIZACIN DE LAS DIRECTRICES ........................................ 49

Introduccin
La reforma educativa de 2013 reconoce que es necesaria una educacin de calidad y equidad que
genere mayor igualdad de oportunidades sociales entre los mexicanos y que contribuya a la justicia
social. Es una reforma que busca mejores condiciones y posibilidades para el aprendizaje en las
escuelas y la formacin de los ciudadanos que el pas requiere. Para lograr estos objetivos, se seala
explcitamente que la evaluacin es un elemento importante para mejorar, ya que sta permite
comprender, medir y diagnosticar la realidad de los servicios educativos en la educacin bsica y
media superior.
Al colocar en el centro de la reforma a la evaluacin, el Instituto Nacional para la Evaluacin de la
Educacin (INEE) recibe nuevas facultades. Por un lado, el INEE tiene ahora la atribucin de emitir
lineamientos para regular los procesos de las evaluaciones, y directrices que sean relevantes para
contribuir a orientar la toma de decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su
equidad (artculo 3, fraccin IX, inciso c, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
y artculo 27, fraccin VIII de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, [Ley
del INEE], 2013). Por el otro, se le concede autonoma institucional con el fin de evaluar todos los
componentes del Sistema Educativo Nacional (SEN), sus procesos y resultados.
Si bien la evaluacin no es la solucin a todos los problemas educativos, s puede constituirse en un
mecanismo importante que apoye la toma de decisiones, a partir del planteamiento de rutas de
mejora. Esta postura se reafirma en el Informe 2014. El derecho a una educacin de calidad,
elaborado por el INEE (2014), en el que se menciona que la evaluacin debe estar orientada a
mejorar la capacidad de cada actor de cumplir mejor con el propsito de hacer realidad el derecho a
una educacin de calidad para todos, en donde el fin ltimo es que el alumno alcance el mximo
logro de aprendizajes para su vida presente y futura. La evaluacin, en este sentido, debe valorar
tanto el cumplimiento del derecho a la educacin de nios, nias y jvenes, en toda su trayectoria
acceso, permanencia y logro de aprendizajes- como la accin del Estado y de otros actores como
padres de familia- para garantizar el cumplimiento de dicho derecho.
La evaluacin del sistema educativo requiere emitir juicios respecto a los avances en materia
educativa y al cumplimiento del derecho a la educacin de calidad para todos. Ello implica integrar
las dimensiones de relevancia, eficiencia, eficacia, pertinencia, equidad, impacto y suficiencia (Ley
del INEE, artculo 5, fraccin III) de los componentes, procesos y resultados del SEN. El enfoque de
calidad con equidad tambin plantea valorar si se estn cerrando las brechas educativas de
oportunidades y aprendizajes, entre los grupos sociales que enfrentan mayores desventajas y los
que no.
En este contexto, el relanzamiento del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa (SNEE) ahora
bajo la coordinacin del INEEy la reformulacin de la Poltica Nacional de Evaluacin de la

Educacin (PNEE), ubica a las directrices como una herramienta que puede contribuir de manera
importante a orientar la toma de decisiones, con el fin de contribuir a la mejora de la calidad educativa
y su equidad, de tal forma que se avance en el cumplimiento del derecho a una educacin de calidad
para todos. En este sentido, la capacidad de emitir directrices es quiz una de las atribuciones ms
innovadoras otorgada al INEE, en tanto que estas constituyen una herramienta de poltica pblica
con la cual se pretende orientar o reorientar las decisiones de poltica que se toman en los distintos
niveles de actuacin del SEN. Las directrices, de acuerdo con la UNESCO (2009), identifican factores
que contribuyen a la eficacia de los programas, ofrecen recomendaciones para una prctica eficaz
en su rea temtica y aportan un marco para la aplicacin de polticas.
De esta forma el INEE se constituye en una institucin mediadora entre los titulares de obligaciones
que tienen el deber de garantizar el cumplimiento del derecho a la educacin, y los titulares de este
derecho; as como entre la comunidad cientfica, los usuarios de las polticas (policy-users) y los
sujetos evaluados; ayudando a mantener credibilidad cientfica y relevancia poltica de los resultados
de la evaluacin del SNEE y las investigaciones derivadas de ella. Adems, organizaciones
mediadoras como el INEE tienen lneas distintivas de rendicin de cuentas tanto a la comunidad
cientfica como a la poltica, que logran facilitar la transferencia de conocimiento utilizable entre la
generacin de polticas y los resultados tcnico-cientficos (Eckley, 2001).
Este documento presenta el Modelo o ruta que el Instituto ha planteado para la construccin y
emisin de directrices. Cabe mencionar que para su elaboracin se cont con la participacin de
expertas y expertos varios, de los miembros del Consejo Tcnico Especializado en Evaluacin de
Poltica y Programas Educativos, quienes revisaron diversas versiones del mismo, y ayudaron a
retroalimentarlo. Tambin es importante sealar que el Modelo fue revisado y comentado en varias
ocasiones por los Consejeros de la Junta de Gobierno hasta su aprobacin, por lo que sus
observaciones, sugerencias e inquietudes han sido incorporadas en esta versin final.
El documento se organiza en seis apartados. En el primero se describe el marco legal sobre el que
descansa la nueva atribucin del INEE para emitir directrices. En el segundo apartado se presentan
los principales referentes conceptuales y experiencias relacionadas con la emisin de
recomendaciones y directrices que fueron identificadas en la literatura, dentro de las cuales destacan
los aportes de lo que se conoce como la Poltica Basada en Evidencia, as como la experiencia en
la elaboracin y emisin de directrices en el sector salud y de recomendaciones de poltica educativa
sugeridas por organismos internacionales, regionales y nacionales. En ese apartado tambin se
presenta una breve discusin sobre la relacin entre evaluacin y mejora. En el tercer apartado se
presenta el enfoque del cumplimiento del derecho a la educacin de calidad para todos como el
referente principal que orienta la evaluacin que realiza el INEE y en consecuencia, las directrices
que emita. Posteriormente, en el apartado cuatro se define qu es una directriz y cules sus
caractersticas principales. En el apartado cinco se describe la ruta para la emisin de directrices, la
cual se presenta en un modelo de ciclo de polticas. En el ltimo apartado se presentan algunas

consideraciones finales, en donde se destacan las bondades del Modelo, as como algunos de los
retos para su construccin e implementacin.

I. La reforma educativa, el nuevo INEE y la posibilidad de introducir

mejoras a partir de la emisin de directrices
La evaluacin como factor para la mejora educativa
En febrero de 2013 se public el decreto por el que se reform el artculo tercero de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). En varias de sus fracciones qued explicitada
la responsabilidad del Estado de garantizar la calidad de la educacin obligatoria, la cual tiene como
fundamento buscar el mejoramiento constante y mximo logro acadmico de los estudiantes, a partir
de materiales y mtodos educativos, organizacin escolar e infraestructura educativa eficientes. La
reforma a la fraccin XXV del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), facult al H. Congreso de la Unin para establecer el Servicio Profesional Docente (SPD)
en trminos del artculo tercero constitucional, lo cual gener una nueva regulacin para el ingreso,
promocin, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente y un nuevo proceso de
seleccin para docentes y directivos.
La modificacin al artculo 3 de la CPEUM constituye el centro y punto de partida de una reforma
educativa que busca concretar una educacin que conjugue calidad y equidad, que genere igualdad
de oportunidades sociales entre los mexicanos y que permita contribuir al desarrollo econmico y
social. Se trata de una reforma que busca mejores condiciones y posibilidades para el aprendizaje
en las escuelas y la formacin de los ciudadanos que el pas requiere.
En la reforma de este artculo se sealan tres factores que pueden influir en los resultados
educativos: el desempeo docente, la autonoma de las escuelas y la evaluacin de la calidad. De
esta forma, quedaron planteados los fundamentos del SPD, donde se definen los procedimientos
para los concursos de oposicin para el ingreso a ste, y la promocin a cargos con funciones de
direccin o de supervisin; as como el establecimiento del SNEE, coordinado por el INEE. Este
ltimo adquiere el carcter de organismo pblico autnomo.
La reforma seala que la evaluacin es un elemento importante en la mejora de la calidad de los
servicios educativos de la educacin bsica y media superior, por lo que le confiere al INEE nuevas
atribuciones, entre las que destacan la coordinacin del SNEE. Con ello, el INEE adquiere una nueva
dimensin de actuacin y de responsabilidad.

La evaluacin en la Ley General de Educacin y en la Ley del INEE

En las modificaciones realizadas a la Ley General de Educacin (LGE) se reconoce a la evaluacin
educativa como un componente del Sistema Educativo Nacional (SEN) y al INEE como la autoridad
en materia de evaluacin educativa. Se subraya que al Instituto le corresponde la evaluacin del SEN
en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior, sin perjuicio de la participacin
que las autoridades educativas federal y locales tengan, de conformidad con los lineamientos que
expida dicho organismo, y con la Ley del INEE. Asimismo, se menciona que el Instituto deber emitir
los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades federal y locales para realizar las evaluaciones
que les correspondan en el marco de sus atribuciones, y emitir directrices que sean relevantes para
contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad.
La Ley del INEE, por su parte, reglamenta tanto al SNEE como al propio INEE. Establece que el
Instituto tendr por objeto coordinar el SNEE, evaluar la calidad, el desempeo y los resultados del
SEN, y disear y realizar mediciones y evaluaciones que correspondan a componentes, procesos o
resultados del SEN respecto a los atributos de los educandos, docentes y Autoridades Escolares, as
como de las caractersticas de instituciones, polticas y programas educativos (Ley del INEE, artculo
25).
Para el cumplimiento del objetivo previsto en el prrrafo que antecede, el artculo 27 de la Ley del
INEE, establece que el Instituto tendr las siguientes atribuciones:
I. Fungir como autoridad en materia de evaluacin educativa a nivel nacional;
II. Coordinar el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa;
III. Contribuir a la evaluacin de los procesos de formacin, actualizacin, capacitacin
y superacin profesional de los docentes;
IV. Disear, implementar y mantener actualizado un sistema de indicadores educativos
y de informacin de resultados de las evaluaciones;
V. Establecer mecanismos de interlocucin con autoridades educativas y en su caso
escolares, para analizar los alcances e implicaciones de los resultados de las
evaluaciones, as como las directrices que de ellos se deriven;
VI. Formular, en coordinacin con las Autoridades Educativas, una poltica nacional de
evaluacin de la educacin encauzada a mejorar la calidad del Sistema Educativo
Nacional;
VII. Expedir los lineamientos a los que se sujetarn las Autoridades Educativas para
llevar a cabo las funciones de evaluacin que les correspondan;
VIII. Generar, recopilar, analizar y difundir informacin que sirva de base para la
evaluacin del Sistema Educativo Nacional y, con base en ella, emitir directrices que
sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la
educacin y su equidad;
IX. Disear e implementar evaluaciones que contribuyan a mejorar la calidad de los
aprendizajes de los educandos, con especial atencin a los diversos grupos regionales,
a minoras culturales y lingsticas y a quienes tienen algn tipo de discapacidad;
X. Solicitar a las Autoridades Educativas la informacin que requiera para dar
cumplimiento al objeto, finalidad y propsitos de esta Ley;

XI. Celebrar actos jurdicos para formalizar la participacin, colaboracin y coordinacin

en materia de evaluacin educativa con las Autoridades Educativas, as como con
entidades y organizaciones de los sectores pblico, social y privado, tanto nacionales
como extranjeros;
XII. Auxiliar, a travs de asesoras tcnicas, a otras instituciones o agencias, en el diseo
y aplicacin de las evaluaciones que lleven a cabo, para fortalecer la confiabilidad de
sus procesos, instrumentos y resultados;
XIII. Asesorar y, en su caso, supervisar el diseo y aplicacin de instrumentos de
medicin para las evaluaciones de los componentes, procesos o resultados del Sistema
Educativo Nacional que realicen las Autoridades Educativas, en el marco de sus
atribuciones y competencias;
XIV. Realizar y promover estudios e investigaciones destinadas al desarrollo terico,
metodolgico y tcnico de la evaluacin educativa, as como lo que se refiera al uso de
los resultados;
XV. Participar en proyectos internacionales de evaluacin de la educacin que sean
acordados con las autoridades educativas o instancias competentes;
XVI. Impulsar y fomentar una cultura de la evaluacin entre los distintos actores
educativos, as como entre diversos sectores sociales, a efecto de que las directrices
que emita el Instituto, previa evaluacin de la educacin, se utilicen como una
herramienta para tomar decisiones de mejora, desde el mbito del sistema educativo,
en los tipos, niveles y modalidades educativos, los centros escolares y el saln de
clases;
XVII. Promover y contribuir a la formacin de especialistas en distintos campos de la
evaluacin de la educacin. Asimismo, realizar las acciones de capacitacin que se
requieran para llevar a cabo los proyectos y acciones de evaluacin del Instituto y en su
caso del Sistema, y
XVIII. Las dems que le correspondan conforme a esta Ley y otras disposiciones
aplicables.

Las directrices y las posibilidades de orientar la toma de decisiones

tendientes a la mejora educativa
La reconfiguracin del INEE, a partir de la reforma educativa, y de la atribucin de emitir directrices
para la mejora de la educacin, incrementa las posibilidades de que los resultados de las
evaluaciones realizadas a los componentes, procesos y resultados del SEN incidan en la toma de
decisiones de poltica educativa. Esta atribucin se seala en el artculo 3, fraccin IX, inciso c), de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que en la parte conducente establece:
() Corresponder al Instituto evaluar la calidad, el desempeo y resultados del sistema educativo
nacional en la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deber: () c)
Generar y difundir informacin y, con base en sta, emitir directrices que sean relevantes para
contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad, como factor
esencial en la bsqueda de la igualdad social. En consecuencia, el artculo 47, segundo prrafo de
la Ley del INEE que a la letra dice: El Instituto emitir directrices que sean relevantes para contribuir

a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad, como factor esencial
en la bsqueda de la igualdad social. Estas directrices se harn de conocimiento pblico y de las
Autoridades e Instituciones educativas correspondientes para su atencin, quienes debern hacer
pblica su respuesta en un plazo no mayor a sesenta das naturales (Ley del INEE, artculos 48, 50
y 51). Si bien en la Ley del INEE no se menciona que las directrices tengan un carcter vinculante,
en la LGE, artculo 12, fraccin XII, se seala que la autoridad educativa tendr que atender las
directrices que emita el Instituto para realizar la planeacin y programacin globales del Sistema
Educativo Nacional.
As, las autoridades educativas, en el mbito de su competencia, deben promover la congruencia de
los planes, programas y acciones que emprendan con las directrices que emita el INEE. Para lo cual,
el Instituto debe establecer mecanismos de interlocucin con Autoridades Educativas y, en su caso,
con autoridades escolares, para analizar los alcances e implicaciones de los resultados de las
evaluaciones, as como de las directrices que de ellos se deriven. Asimismo, impulsar y fomentar
una cultura de la evaluacin entre los distintos actores educativos, as como entre diversos sectores
sociales, a efecto de que las directrices que emita el Instituto se utilicen como una herramienta para
tomar decisiones de mejora en los tipos, niveles y modalidades educativos, los centros escolares y
el saln de clases. Finalmente, de acuerdo con el artculo 29 de la Ley del INEE, se establece que
las directrices y polticas, as como lineamientos en materia de evaluacin educativa expedidos por
el INEE, debern ser actualizadas de manera peridica conforme a los criterios que determine la
Junta de Gobierno.
De esta manera, se especifican entre las tareas sustantivas del INEE, la formulacin, difusin,
seguimiento y actualizacin de las directrices; as como el fomento de su uso y la asesora para que
sean recuperadas como herramientas de mejora. La atribucin de emitir directrices representa una
innovacin en el mbito nacional e internacional, y es el mecanismo por el que se busca contribuir a
la calidad y equidad educativa, a fin de garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos.
As, de acuerdo con la definicin de calidad educativa estipulada en el artculo 3 de la CPEUM, el
Estado garantizar la calidad en la educacin obligatoria de manera que los materiales y mtodos
educativos, la organizacin escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los
directivos garanticen el mximo logro de aprendizajes de los educandos. Por tanto, las directrices
que emita el Instituto se enfocarn, entre otras cosas, en sugerir acciones de mejora que incluyan y
fortalezcan los elementos que seala el texto constitucional, as como otros elementos relevantes de

10

carcter sistmico, tales como el gasto pblico, la regulacin y otros componentes de gestin y
gobierno que configuran la accin pblica en materia educativa (Diagrama 1).1

Diagrama 1. Las directrices y su contribucin a la mejora de la calidad de la educacin

Fuente: elaboracin propia.

No obstante, el cumplimiento de este objetivo requiere que se aseguren ciertas condiciones. Es decir,
el hecho de que el INEE realice evaluaciones, desarrolle investigaciones y estudios que expliquen
los resultados de las mismas, y derivado de estas emita directrices, no garantiza, de forma
automtica, que estas ltimas se implementen. En este sentido, cabe sealar que, hace poco ms
de una dcada, al analizar los sistemas de evaluacin nacionales producto de las reformas
educativas de los aos noventa en Latinoamrica, algunos autores concluyeron que la evaluacin
puede ser un instrumento para la mejora de la calidad de la educacin, pero no debe verse como el
nico instrumento para solucionar todos los problemas educativos (Tiana, 2003).

Las directrices en el marco del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y de

la Poltica Nacional de Evaluacin de la Educacin
La apuesta implcita de la reciente reforma educativa es que los resultados de la evaluacin de los
componentes, procesos y resultados del SEN incidan en la mejora de la educacin, para lo cual
otorga al INEE autonoma y le confiere nuevas atribuciones. Una de estas atribuciones es la emisin
de directrices para la mejora de la educacin; elemento que funge como un puente entre los

A pesar de que el artculo 3 de la CPEUM no incluye las pruebas de logro de aprendizaje, como uno de los
elementos para garantizar la calidad de la educacin, s se prevee que stas formen parte del Sistema de
medicin y evaluacin.

11

resultados de las evaluaciones y la toma de decisiones de mejora de la Poltica Nacional de la

Educacin.
En este contexto, y a partir de las modificaciones al artculo 3 de la CPEUM, se crea el SNEE, que
es definido como un conjunto orgnico y articulado de instituciones, procesos, instrumentos,
acciones y dems elementos que contribuyen al cumplimiento de sus fines; que tiene por objeto
contribuir a garantizar la calidad de los servicios educativos prestados por el Estado y por los
particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios (Ley del INEE,
artculos 10 y 11). 2
La coordinacin del SNEE es competencia del INEE, quien articular y guiar las acciones del
conjunto de elementos que lo constituyen -instituciones, autoridades, rganos colegiados,
procedimientos, procesos, informacin, parmetros, indicadores, resultados, lineamientos y
directrices- conforme a una PNEE que establecer las bases conforme a las cuales debern llevarse
a cabo los proyectos y acciones que se realicen en materia de evaluacin en el marco del SNEE.
Esta poltica establecer los objetos, mtodos, parmetros, instrumentos y procedimientos de
evaluacin; las directrices derivadas de los resultados de los procesos de evaluacin; los indicadores
cuantitativos y cualitativos; los alcances y las consecuencias de evaluacin; los mecanismos de
difusin de los resultados de la evaluacin; la distincin entre la evaluacin de personas, la de
instituciones y la del SEN en su conjunto; las acciones para establecer una cultura de la evaluacin
educativa; y, los dems elementos que establezca el INEE (Ley del INEE, artculo 17).
As, el SNEE tiene como objetivo contribuir a garantizar la calidad de los servicios educativos que
brinda el Estado a travs de la Poltica Nacional de Educacin. En aras de cumplir con este propsito,
sus acciones y proyectos en materia de evaluacin sern guiados por una PNEE, que est
constituida, entre otras cosas, por directrices para la mejora de la educacin. Para la construccin
de dichas directrices se requiere de un conjunto de insumos tcnicos, siendo los de mayor relevancia
las evaluaciones que realiza el Instituto, as como el vasto cmulo de informacin sustantiva
generada por la comunidad cientfica. De este modo, se espera que las directrices se constituyan
como el instrumento articulador entre los resultados de las acciones de evaluacin que se desarrollan
en el marco del SNEE y la mejora de la Poltica Nacional de Educacin. Concebida as, la directriz

Dentro de los fines especficos que persigue se encuentran: i) establecer la efectiva coordinacin de las
Autoridades Educativas que lo integran y dar seguimiento a las acciones que para tal efecto se establezcan; ii)
formular polticas integrales, sistemticas y continuas, as como programas y estrategias en materia de
evaluacin educativa; iii) promover la congruencia de los planes, programas y acciones que emprendan las
Autoridades Educativas con las directrices que, con base en los resultados de las evaluaciones, emita el
Instituto; iv) analizar, sistematizar, administrar y difundir informacin que contribuya a evaluar los componentes,
procesos y resultados del Sistema Educativo Nacional; y, v) verificar el grado de cumplimiento de los objetivos
y metas del Sistema Educativo Nacional (Ley del INEE, artculo 12).

12

es un componente clave del SNEE y parte constitutiva de la PNEE, que se espera que incida en la
mejora de la poltica de educacin. Esta relacin se esquematiza en el Diagrama 2.

Diagrama 2. Las directrices en el marco del SNEE y de la PNEE

Fuente: elaboracin propia.

A fin de que se cumpla esta relacin, las directrices tendrn que ser acompaadas, promovidas e
impulsadas por los actores que conforman al SNEE; para lo cual debern comunicarse, socializarse
y argumentarse efectivamente.

13

II. Referentes conceptuales y experiencias relacionadas con la emisin

de recomendaciones y directrices
La emisin de directrices, como ya se seal, es una atribucin nueva del INEE, y nueva tambin en
Mxico. Si bien la investigacin educativa y la evaluacin de polticas y programas han arrojado
diversas recomendaciones de poltica, es la primera vez que stas, con el nombre de directrices,
adquieren un carcter central en el mbito de la evaluacin educativa. Con el objetivo de proponer
un Modelo para la Emisin de Directrices, se revisaron, en un primer momento, los aportes de lo que
se conoce como Poltica Basada en Evidencia y experiencias relacionadas con la emisin de
recomendaciones y directrices en otros sectores, como por ejemplo el de salud. Es importante
sealar que la revisin de esta literatura ayuda a enmarcar las ventajas y la importancia de que las
directrices que se vayan a emitir se fundamenten en el conocimiento probado en la materia.

Experiencias de emisin de directrices en otros sectores

Poltica Basada en Evidencia (PBE)
El Modelo de Emisin de Directrices retoma el enfoque de la Poltica Basada en la Evidencia (PBE),
definido como: el uso explcito e intencional de la mejor evidencia de investigacin disponible para
la toma de decisiones y la eleccin entre opciones de poltica pblica (Bracho, 2010a).
Concretamente, la PBE consiste en aportar informacin, as como los resultados de las evaluaciones
e investigaciones de calidad, recuperada de manera sistemtica y analizada racionalmente al
proceso de polticas, con el fin de reemplazar las opiniones o el impulso ideolgico en su formulacin.
Este proceso sistemtico para analizar, jerarquizar e incorporar la evidencia se desarrolla
principalmente en el campo de la medicina con la formacin de la Colaboracin de Cochrane, para
despus ampliarse a otros campos de poltica pblica y social mediante la Colaboracin de Campbell
(Gough, Oliver y Thomas, 2013). De la segunda colaboracin se deriva la importancia de incluir
estudios cualitativos, lo que permite ampliar el concepto de evidencia y los tipos de preguntas que
abordan las revisiones sistemticas, ms all del enfoque causal y cuantitativo predominante en la
investigacin de salud pblica.
En el campo de la educacin, especialmente para pases de la OCDE, la PBE ha adquirido relevancia
en las ltimas dos dcadas por varias razones. Entre ellas est la creencia de que la educacin y el
conocimiento son elementos importantes para la innovacin y la economa de estos pases. Adems,
existe una creciente demanda para que los funcionarios pblicos rindan cuentas respecto a los
gastos en educacin, as como la calidad y efectividad de la investigacin educativa (CERI, 2007).
Asimismo, varios factores exacerbaron estas razones, dentro de los que se encuentran: una creciente
preocupacin por los resultados del logro estudiantil; disponibilidad de evidencia debido a un nfasis

14

gradual en las evaluaciones (tales como PISA y SERCE); insatisfaccin de la ciudadana respecto a
los sistemas educativos a nivel nacional y local; mayor acceso a la informacin gracias al internet;
as como cambios en la percepcin sobre la legitimidad de los procesos de emisin de polticas
(CERI, 2007). Para el caso de Mxico, existe la necesidad de contar con un sistema educativo que
integre las dimensiones de relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia
(Ley del INEE, artculo 5, fraccin III).
En este sentido, la PBE permite abordar las preocupaciones mencionadas anteriormente; en virtud
de que este proceso sistemtico eleva la calidad de los anlisis y debates para decidir entre distintas
opciones de poltica, al vislumbrar las implicaciones e impactos de cada curso de accin. Adems,
las decisiones basadas en evidencia tienden a producir mejores resultados y permiten evaluar
opciones que son costo-eficientes (CERI, 2007; Sutcliffe y Court, 2005); es decir, aquellas que
pueden reducir costos y tiempo en su implementacin. Asimismo, la PBE, al proveer
recomendaciones de mejora a programas pblicos, permite obtener una tasa de retorno de inversin
pblica aceptable. Tambin, ayuda a asegurar que las polticas respondan a las necesidades de las
comunidades (ABS, 2010). Y, por ltimo, cuando la evidencia es utilizada con fines de transparencia
y rendicin de cuentas, se fortalece la gobernanza democrtica.
Se debe tener en cuenta que el Modelo para la Emisin de Directrices que se propone en este
documento retoma los argumentos del enfoque de la PBE, considerando como evidencia la
informacin, investigaciones y evaluaciones, con mtodos cuantitativos y cualitativos, disponibles y
pertinentes para conocer y comprender los problemas pblicos.

Experiencias en construccin de directrices: guidelines

Aunque existe informacin sistematizada y manuales para la formulacin de directrices,
principalmente en el rea de salud, no se identifica en el mbito internacional, una norma reconocida
para la formulacin de directrices de poltica educativa. Con la intencin de identificar cmo estn
integradas las directrices, a continuacin se presenta una breve revisin del contenido de algunos
ejemplos de directrices que se han emitido en algunos pases en el mbito de la educacin.
En el informe titulado Criterios y Directrices para la Garanta de Calidad en el Espacio Europeo de
Educacin Superior, elaborado por la European Network for Quality Assurance in Higher Education
(ENQA), se plantean algunas pautas cuya finalidad es proporcionar una fuente de apoyo y orientacin
tanto a las instituciones de educacin superior que estn desarrollando sus propios sistemas de
garanta de calidad, como a las agencias de garanta externa de calidad; as como la de contribuir a
un marco de referencia comn que pueda ser utilizado tanto por las instituciones como por las
agencias. De alguna manera, se buscaba que estos criterios y directrices dictaran la prctica o se
interpretaran como obligatorias. Cada uno de los puntos de poltica donde se pretende influir contiene
criterios y un conjunto de directrices. Los primeros son la definicin del objetivo que se persigue o

15

los compromisos que se adquieren. Las segundas, por su parte, proporcionan informacin adicional
sobre buenas prcticas y, en algunos casos, explican con ms detalle el significado e importancia de
los criterios. Se agrega que aunque las directrices no son parte de los criterios, stos deben tomarse
en consideracin conjuntamente con aqullas. Estos criterios y directrices se desprenden de unos
objetivos y principios, y se complementan con un Sistema de revisin por pares para las Agencias
de Garanta de Calidad.
Por otro lado, el documento Directrices sobre polticas de inclusin en la educacin, publicado por la
UNESCO, establece una serie de recomendaciones para el impulso de polticas dirigidas al
establecimiento de sistemas de educacin inclusiva, identificando algunos de los desafos que
enfrentan los encargados de la formulacin de polticas. Es decir, las orientaciones van dirigidas de
manera explcita a quienes tienen a su cargo el diseo de polticas educativas. Es en esta seccin
de desafos donde se describen, tambin, las estrategias generales que se proponen para enfrentar
el problema pblico de la exclusin educativa, enmarcadas en una perspectiva de poltica pblica
que considera sus distintas fases de construccin. De manera congruente con esta perspectiva, el
documento se fundamenta en marcos terico-conceptuales e histrico-contextuales, que permiten
definir el problema pblico al que se pretende dar respuesta, y los objetivos que guan la propuesta.
En Suecia se encontr un ejemplo de directrices emitidas para un mbito nacional con el propsito
de dar respuesta a un problema especfico como el que representa la inasistencia escolar: Directrices
generales para la administracin escolar. Los esfuerzos para promover la asistencia y reconocer,
investigar y corregir las ausencias escolares (Skolverket, 2012). Estas orientaciones estn dirigidas
a las instituciones escolares, as como a los directores y profesores, para fomentar la asistencia de
los estudiantes, prestar atencin al problema del ausentismo escolar, investigarlo, reunir informacin
sobre ste y establecer estrategias para su solucin. Cada directriz, que se desagrega en una serie
de instrucciones y recomendaciones, se fundamenta en aspectos normativos y se ve complementada
por algunas observaciones generales para tomar en cuenta en su implementacin.
Las Directrices nacionales para una poltica de atencin integral a la infancia y adolescencia, emitidas
por el Estado brasileo, son un ejemplo de directrices elaboradas tambin para un mbito nacional,
pero con una perspectiva intersectorial. El Consejo Nacional de los Derechos del Nio y del
Adolescente (CONANDA) pretenda que estas se constituyeran en una herramienta en la tarea de
integrar, supervisar, monitorear y evaluar el conjunto de acciones de polticas pblicas dirigidas a
asignar proteccin especial al nio y al adolescente; esto como parte de una poltica estratgica del
Estado brasileo. En este caso, las directrices son las definiciones generales, las cuales encuentran
en las estrategias una especificacin mayor de lo que debe realizarse para concretarlas. Las
directrices en materia de educacin son dos: asegurar la calidad de la educacin pblica y poner en
prctica la educacin pblica universal, desde la educacin preescolar hasta la secundaria, para
garantizar la educacin bsica para jvenes y adultos.

16

Tambin hay propuestas de directrices a nivel local como la que representa la Poltica sobre
alimentacin y nutricin para las escuelas pblicas de Nueva Escocia. Directivas y directrices para
la poltica (Ministre de lducation de la Nouvelle-cosse, 2006). En este documento, emitido por el
gobierno de la provincia canadiense, las directrices de poltica se definen como recomendaciones
para la accin, las cuales van dirigidas a las escuelas y a sus proveedores de alimentos y tienen
como objetivo asegurar que los estudiantes y el personal de las instituciones escolares tengan ms
fcil acceso a alimentos y bebidas sanas. Las directrices se enmarcan en una serie de mbitos de
intervencin de la poltica como el precio, las porciones y el agua, las cuales constituyen las
directivas.
Los modelos y experiencias analizados en esta seccin aportan referencias importantes para la
formulacin y emisin de directrices para la mejora de la educacin. De los casos de UNESCO, Brasil
(CONANDA), Suecia y Nueva Escocia se retoma la importancia de incorporar en la formulacin de
las directrices a los actores relevantes y a las audiencias finales, as como definir las actividades que
ser necesario ejecutar para cumplirlas. En particular, la experiencia brasilea sugiere que las
directrices requieren tener objetivos congruentes con los del sistema educativo, aspecto tambin
retomado por el caso sueco, donde se plantea que un factor fundamental para mejorar la efectividad
de las directrices es que stas sean legalmente viables. Mientras que de la experiencia de lo
realizado por la UNESCO y Suecia, destaca la necesidad de tomar en cuenta el contexto para
comprender el problema pblico que la directriz busca corregir. La revisin de estas experiencias
internacionales influy, sin duda, en la construccin de una definicin de directrices y en la ruta que
se propone para su emisin.

Modelo de la OMS: calidad de la evidencia y fuerza de las recomendaciones

Diferentes organizaciones internacionales han buscado la forma de establecer un modelo
homogneo con el objetivo de construir recomendaciones basadas en evidencia que aporten
informacin exhaustiva y pertinente a los diferentes actores antes, durante y despus del proceso de
toma de decisiones. As, el modelo de directrices que utiliza la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS o WHO, World Health Organization, por sus siglas en ingls), consiste en una investigacin
sistemtica y multidisciplinaria que busca, por medio de la pertinencia contextual y/o coyuntural,
formular estrategias para mejorar la gestin en materia de salud.
El proceso desarrollado por la OMS tiene una visin ms holstica porque los responsables de
elaborar las recomendaciones provienen de distintas disciplinas de estudio, lo cual genera ricas y
variadas intervenciones (WHO, 2012). Con todo, las directrices que se emiten se sustentan en
evidencia cientfica de calidad; para ello, se han establecido procesos sistemticos y rigurosos para
la recoleccin de informacin con el fin de reducir posibles sesgos (WHO, 2010).
As, la OMS busca validar la calidad de la informacin recaudada por medio del sistema GRADE
(Grading of Recommendations, Assessment, Development and Evaluation), un modelo de

17

calificacin metodolgica con reconocimiento internacional, donde dependiendo del tipo de evidencia
que se presenta, los expertos califican la informacin como de alta, moderada, baja o muy baja
calidad (WHO, 2012). Algunos de los criterios que pueden causar la disminucin de la valoracin son
las limitaciones del estudio y/o informacin en cuestin, la consistencia, la franqueza, la imprecisin
y el sesgo.
Aunque la OMS aplica un sistema riguroso para evaluar la confiabilidad de la evidencia que presenta
su modelo de directrices por medio de la validacin que ofrece dicho sistema, esto no asegura que
las conclusiones y recomendaciones del proceso sean igualmente calificadas (Guyatt et al., 2008).
En este sentido, el sistema GRADE evala la fuerza que poseen las recomendaciones emitidas como
fuertes o dbiles. Las cuatro variables que determinan el grado de fortaleza son las siguientes:
1. Equilibrio entre los efectos deseables y adversos: Consiste en una valoracin de la informacin
que existe sobre los efectos deseables e indeseables de la recomendacin. As, cuando los
inconvenientes y las ventajas de las recomendaciones estn equilibradas, las conclusiones
del proceso son consideradas como dbiles.
2. Calidad de la evidencia: Entre mejor calificada sea la evidencia cientfica presentada con base al
equilibrio entre los efectos deseables y adversos, la recomendacin tiene una mayor
posibilidad de tener un mayor sustento terico.
3. Valores y preferencias: Se fundamenta por medio de una evaluacin entre la incertidumbre y la
variabilidad con respecto a los valores o preferencias (costobeneficio) de los usuarios con
respecto a las recomendaciones emitidas. Por lo que es importante que los responsables de
emitir las directrices vinculen de forma adecuada los beneficios, los riesgos e inconvenientes
del modelo presentado.
4. Costes o asignacin de recursos: Consiste en la valoracin de los recursos que se consumen al
momento de implementar las recomendaciones; as, el contexto en donde se aplica una
intervencin es decisivo. Es relevante mencionar que esta variable puede cambiar con el paso
del tiempo o con el espacio geogrfico.
Por otro lado, la OMS junto con otros organismos internacionales ha buscado establecer criterios
rigurosos para lograr construir un modelo que permita formular directrices en materia de salud
pblica. La organizacin ha establecido 16 componentes para el mejoramiento del uso de los datos
de investigacin en este proceso:
1. El establecimiento de prioridades: Debido a que los recursos del organismo son limitados para
formular recomendaciones, las capacidades tienen que estar centradas en maximizar las
prioridades de la institucin buscando soluciones a problemas relevantes en materia de salud
pblica.

18

2. La composicin del grupo y el proceso de consulta: Como se mencion anteriormente, la OMS

se preocupa por integrar equipos de investigadores que contemplen distintas perspectivas,
incluyendo a distintos actores involucrados en el problema.
3. La declaracin y la evasin de conflictos de inters: Debido a que en el proceso de emisin de
directrices pueden existir inconformidades o conflictos de inters por distintas partes
involucradas en el problema, la Organizacin Mundial de la Salud recomienda en todo momento
formar un comit permanente que d audiencia a cada caso particular.
4. Los procesos colectivos de negociacin: Para garantizar la inclusin de todos los expertos que
integran el grupo de trabajo, la OMS utiliza tcnicas cmo el mtodo Delphi para asegurar que
se tomen en cuenta todas las opiniones y argumentos que se presentan.
5. La identificacin de resultados importantes: Una vez realizada la revisin bibliogrfica pertinente,
los investigadores tienen que identificar los datos ms relevantes para poder determinar los
costosbeneficios, los efectos no deseados, resultados intermedios e indirectos, as como las
consideraciones ticas y culturales de una intervencin.
6. La identificacin de los datos de investigacin: Es relevante para la OMS incluir los efectos que
tienen las recomendaciones que se formulan con un sustento terico y emprico por medio de
una revisin sistemtica y exhaustiva de la bibliografa existente.
7. La sntesis y la presentacin de datos de investigacin: La OMS utiliza medidas estndares como
la herramienta de Medicin para Evaluar Revisiones (AMSTAR por sus siglas en ingls), para
evaluar la relevancia de las revisiones bibliogrficas existentes.
8. La especificacin y la integracin de valores: Las recomendaciones que emita la organizacin
tienen que tomar en cuenta los valores y prejuicios de aquellos a quienes va dirigido su uso.
9. La consideracin de la equidad: Las prioridades en el mundo pueden variar, por lo que la
organizacin busca darle prioridad a aquellos problemas de salud pblica que tienen mayor
relevancia a nivel internacional, dndole preferencia a los pases de ingresos bajos. As la OMS
busca que las recomendaciones tengan un impacto significativo en la poblacin con menores
recursos.
10. La clasificacin de los datos de investigacin y las recomendaciones: Como ya se mencion,
para la OMS resulta indispensable garantizar que la revisin bibliogrfica y las recomendaciones
realizadas sean lo ms confiable posible, as el organismo utiliza el sistema GRADE para calificar
la calidad de la informacin que se presenta.
11. La consideracin de los costos: Durante la etapa de recoleccin de informacin y de emisin de
recomendaciones, se tiene que hacer un anlisis de costoefectividad para determinar si la
directriz es factible de ejecutar.
12. La adaptacin, la aplicabilidad y la transferibilidad de las directrices: El modelo de directrices debe
considerar los factores que pueden influir en la transferibilidad de las recomendaciones
realizadas en diversos contextos, entre ellos los factores modificadores, la variacin en las
necesidades, los valores, los costos y la disponibilidad de recursos.

19

13. La estructura de los informes: La OMS ha desarrollado formatos estndar para garantizar el
reconocimiento y el uso de las recomendaciones por parte de los responsables de la toma de
decisiones.
14. Los mtodos de arbitraje cientfico: Cualquiera que sea el proceso que se elija para adaptar las
directrices a los contextos locales, la organizacin abre la posibilidad del arbitraje cientfico
adems de incluir a los consumidores, a los implementadores y otras personas interesadas en
el proceso.
15. Los mtodos planificados de difusin y ejecucin: Para lograr implementar las directrices, la
organizacin selecciona las estrategias que fueron evaluadas positivamente, con el objetivo de
adaptar las recomendaciones a los contextos locales, nacionales o subnacionales.
16. La evaluacin de las directrices: Finalmente, la OMS busca poner en prctica revisiones internas
y externas del proceso de emisin de directrices de forma peridica, utilizando el Instrumento
para la Valoracin de Directrices para la Investigacin y Evaluacin (AGREE, por sus siglas en
ingls)
Para el caso del Modelo de Directrices que se plantea en este documento, la valoracin de la
evidencia antecede al anlisis de valores y preferencias de los actores; y ste, a su vez, antecede al
anlisis de fines y metas, as como costos y recursos. De tal suerte que para el Modelo propuesto,
el primer paso es filtrar la evidencia y considerar solo aqulla que sea de utilidad, relevancia y
pertinencia para el problema que se busca resolver. Asimismo, algunos de los 16 componentes
planteados por la OMS, se retoman en el modelo planteado por el INEE, en particular los procesos
de consulta, negociacin, evaluacin de directrices y presentacin de resultados.

Modelo Double-Smart
El Modelo Double-SMART (por sus siglas en ingls) ha sido desarrollado por la Asociacin para la
Prevencin de la Tortura (APT), una organizacin cuya misin es la de fortalecer a diversos actores
para prevenir efectivamente la tortura y el maltrato. Para lograr este objetivo, el Modelo DoubleSmart asiste en la generacin de recomendaciones dentro de los procesos de monitoreo para
lugares de detencin de la tortura. Concretamente, esta herramienta asiste a los desarrolladores de
recomendaciones con un marco para definir criterios que, aplicados sistemticamente, permitan
hacer recomendaciones efectivas y tiles que avancen en el logro de un mundo libre de tortura y
donde los derechos de las personas privadas de libertad sean respetados sin importar el contexto
poltico, social, cultural y lingstico en el que se enmarquen (APT, 2008). Adems, al conectar las
recomendaciones con el proceso de monitoreo, se pretende que este modelo sea un esquema que
permita seleccionar, analizar y revisar recomendaciones previamente diseadas.
De la propuesta de la APT es importante retomar para el Modelo de Construccin y Emisin de
Directrices la importancia de definir fines y metas deseados, para que se puedan establecer
claramente y priorizar las acciones y su temporalidad. De hecho, como se seala ms adelante la

20

formulacin de directrices implica pensar la situacin ideal a la que se aspirara a llegar con la
implementacin de las mismas. Adems, esta propuesta destaca la importancia del monitoreo como
un mecanismo para la retroalimentacin y la actualizacin constante de las directrices, ya que stas
se enfrentan a un contexto cambiante al cual deben adaptarse. En la Tabla 1 se definen los criterios
del Modelo Double-SMART y cmo stos se relacionan y retoman en el Modelo de Emisin de
Directrices.
Tabla 1. Criterios del Modelo Double-Smart incorporados en el Modelo de Emisin de
Directrices
Criterio

Definicin

Relacin con el Modelo de Emisin de

Directrices

Especfico
(Specific)

La recomendacin aborda un problema en

especfico, proponiendo una o ms
alternativas, donde cada una est
separada y definida claramente.

La directriz busca dar respuesta a un problema o

problemas especficos, los cuales se identificaron
en la fase de definicin del problema/s.

Medible
(Measurable)

La recomendacin debe estar diseada de

tal forma que sea lo ms fcil posible
evaluar su implementacin, logro o ambos.
Como tal, la recomendacin debe
contemplar el estado actual del problema y
cuando sea posible, establecer un punto de
comparacin.

En la fase de construccin se considera un anlisis

de mejora que evala el estado actual del problema
y si este ha recibido atencin pblica para darle
respuesta (valorando los alcances y dficits de
dicha atencin). En esta fase tambin se
consideran los indicadores que podran ser tiles
para monitorear el avance y cumplimiento del
derecho a una educacin de calidad para todos.

Alcanzable
(Achievable)

Significa que la recomendacin deber

tratar de ser factible en trminos
operativos, enfatizando lo que debe
hacerse dentro de lo razonable.

El modelo contempla que una vez emitida la

directriz (y previo a ello tambin) se deber realizar
un anlisis de factibilidad de, por lo menos, cuatro
aspectos: legal, presupuestal, administrativo y
poltico. El modelo plantea que la factibilidad es un
elemento central de las directrices, ya que de ello
depende que estas tengan una mayor probabilidad
de ejecucin.

En funcin de
resultados
(Results
Oriented)

Las acciones sugeridas deben producir un

resultado concreto para mejorar una
determinada situacin de manera implcita
o explcita.

La directriz tiene el objetivo final de promover el

avance y cumplimiento del derecho a una
educacin de calidad para todos, a travs de
sugerir acciones que orienten la toma de decisiones
para la mejora educativa.

Delimitada por el
tiempo
(Time-bound)

La recomendacin debe contar con un

cronograma para su ejecucin porque
incrementa la presin para tomar accin y
facilita la determinacin de
responsabilidades.

La directriz contempla plazos para su ejecucin:

corto, mediano y largo plazo. Esto ltimo se definir
con las autoridades a quienes se recomiende.

Enfocada en
Soluciones
(Solutionsuggestive)

Las acciones recomendadas deben ser

concretas, concisas, as como, en la
medida de lo posible, incluir los detalles
tcnicos pertinentes para evitar una
implementacin equivocada.

El modelo reconoce que la fase de implementacin

es competencia exclusiva de las autoridades
educativas. Sin embargo, la directriz adems de
sugerir tiempos de implementacin, incorpora
elementos clave que es necesario que la autoridad
educativa atienda e incluya en los compromisos y
planes de trabajo a que sta se comprometa para
ejecutar la directriz.

Consciente de
prioridades,

Las recomendaciones emitidas deben ser

las ms prioritarias y se debe determinar si
algunas acciones dependen de la

La consulta con los actores involucrados permite

determinar la prioridad tanto del problema como de
la directriz a emitir. Cuando se realiza en la fase de

21

Criterio

Definicin

Relacin con el Modelo de Emisin de

Directrices

secuencias y
riesgos
(Mindful of
priorisation,
sequencing and
risks)

implementacin de otras. Finalmente, se

deben tomar en cuenta los posibles efectos
adversos de las recomendaciones.

construccin del problema, tambin disminuye el

riesgo de emitir una recomendacin poco pertinente
o viable ya que identifica, entre otras cosas, el
problema, las acciones y los recursos pertinentes
para resolverlo.

Fundamentada
(Argued)

Las recomendaciones deben estar basadas

en la evidencia, as como en un anlisis de
alta calidad, resultado del ciclo de
monitoreo.

Las directrices se sustentan en las investigaciones

y evaluaciones disponibles, as como en la consulta
con distintos actores clave, que entre otras cosas
ayuda a revisar temas de factibilidad.

Sensible a las
causas
(Root-cause
responsive)

Las recomendaciones deben ir dirigidas a

las causas fundamentales del problema
identificado. Si no es posible identificar las
causas o factores de mitigacin de riesgos,
las acciones a considerar debern facilitar
mejoras de manera paulatina, as como
proponer un anlisis ms a fondo.

La directriz es diseada desde una perspectiva

multi-causal y multi-factorial del problema.
Basndose en la evaluacin e investigacin
educativa, as como en consulta con actores
relevantes, identifica el problema educativo
relevante desde el cual se pueden producir
cambios.

Dirigida
(Targeted)

Las recomendaciones debern ir dirigidas a

los actores e instituciones particulares con
responsabilidad para implementar la
recomendacin legalmente.

La directriz va dirigida a las Autoridades Educativas

y menciona el nivel (federal o estatal) que debe dar
atencin a la propuesta de mejora.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Asociacin para la Prevencin de la Tortura, 2008.

22

Sistemas de normalizacin
De acuerdo a la International Organization for Standarization (ISO), la normalizacin es la actividad
que tiene por objeto establecer, ante problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a
usos comunes y repetidos, con el fin de obtener un nivel de ordenamiento ptimo en un contexto
dado, que puede ser tecnolgico, poltico o econmico. Se basa en los resultados consolidados de
la ciencia, la tcnica y la experiencia, y determina no solamente la base para el presente, sino tambin
para el desarrollo futuro. Los beneficios de la normalizacin son mltiples y apuntan, bsicamente, a
crear criterios mnimos operativos para un producto, proceso o servicio.
Dichos criterios mnimos se plasman en normas, definidas como el documento establecido por
consenso y aprobado por un organismo reconocido que proporciona reglas, directrices o
caractersticas para ciertas actividades o sus resultados, a fin de conseguir un grado ptimo en un
determinado contexto. Una norma debe ser un documento que contenga especificaciones tcnicas
y accesibles al pblico, que haya sido formulado con el apoyo y consenso de los sectores claves que
intervienen en esta actividad.
As, los sistemas de normalizacin se refieren a la formulacin y aplicacin de especificaciones
tcnicas, aprobadas por un organismo reconocido, basadas en los resultados del conocimiento, la
experiencia y el desarrollo tecnolgico que hay que cumplir para mejorar un bien, producto o servicio.
Su establecimiento contribuye a la definicin de estndares mnimos aceptables y deseables que al
ser identificados, permiten trazar una estrategia de accin para ser alcanzados.
Retomar el concepto de normalizacin se considera fundamental para la emisin de directrices,
gracias a que stas definirn los estndares deseables para mejorar la calidad y equidad de la
educacin, as como los cursos de accin para alcanzarlos. Por lo que contribuirn al establecimiento
de un piso mnimo deseable, a partir del cual se busque normalizar los factores asociados a la
educacin.

Recomendaciones de poltica educativa: una larga tradicin

Si bien es cierto que las experiencias en materia de formulacin y ejecucin de directrices en el sector
educativo son escasas, y que esta palabra directriz- no es de uso comn en Mxico, tambin lo es
que se cuenta con una amplia gama de recomendaciones de poltica educativa, que se derivan tanto
de la investigacin, como de la evaluacin educativa -a nivel nacional e internacional-, las cuales
constituirn un referente obligado de lectura y anlisis para la formulacin de directrices para la
mejora de la educacin que realice el INEE. El proceso de emisin de directrices, por tanto, no partir

23

de cero. Para el tema que se elija estudiar, se revisarn tanto los estudios y evaluaciones disponibles,
como las recomendaciones que se hayan derivado de los mismos.
Las recomendaciones, por otro lado, tienen ya una larga tradicin en el mbito educativo, e incluso
han surgido movimientos importantes, como por ejemplo el Movimiento de la Eficacia Escolar
(MEE), o los sistemas de gestin y aseguramiento de la calidad, los cuales buscan operacionalizar
acciones e indicadores que pongan un piso mnimo y/o que sienten las bases para una
transformacin y mejora educativa efectiva. En esta seccin, se recuperan, por tanto, algunos
aprendizajes derivados de las recomendaciones de organismos internacionales y regionales en
materia educativa, del Movimiento de Eficacia Escolar (MEE), y tambin de la experiencia de los
sistemas de gestin y aseguramiento de la calidad.

Recomendaciones de organismos internacionales y regionales

Durante las ltimas cuatro dcadas, organismos internacionales como el Banco Mundial, la OCDE,
el BID y la UNESCO han adquirido una fuerte relevancia en la orientacin de las polticas educativas
de los pases en desarrollo, sea a travs de acuerdos de cooperacin o bien con la emisin de
recomendaciones de poltica tendientes a perfilar o retroalimentar las polticas nacionales.3
A nivel de la regin latinoamericana, la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura (OEI), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el
Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina (PREAL) y el Laboratorio
Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE), se encuentran entre las
organizaciones que han emitido recomendaciones en materia de poltica educativa.
Si bien los referentes que sustentan las recomendaciones son diversos (normas o metas
educacionales, estudios sobre mejores prcticas, resultados de evaluaciones regionales o
internacionales, comparaciones entre pases, entre otros), es posible identificar una serie de
temticas recurrentes en las recomendaciones de los organismos internacionales. La siguiente tabla
sintetiza las principales temticas y recomendaciones vertidas por algunos organismos
internacionales en los ltimos aos.4

En algunos casos y pases, las recomendaciones incluso se han acompaado de una agenda para su puesta
en prctica y se han vinculado a prstamos multilaterales o bilaterales para el diseo, implementacin y/o
evaluacin de programas o acciones relacionados con las propias recomendaciones; en otros casos, las
recomendaciones se inscriben en ambiciosos programas de reforma educativa. Por ejemplo, en 2008 el
gobierno de Mxico suscribi el Acuerdo de cooperacin Mxico-OCDE para mejorar la calidad de la educacin
de las escuelas mexicanas, en el que se enmarcan diversos documentos con recomendaciones dirigidas
expresamente al pas.
4

Esta revisin no es exhaustiva y slo consider el periodo 2007-2012.

24

Tabla 2. Principales temticas y recomendaciones de poltica educativa emitidas por

organismos internacionales y regionales
Temtica

Recomendaciones

Liderazgo directivo

Profesionalizar la formacin, seleccin y contratacin de los directores escolares.

Construir espacios de intercambio entre escuelas y grupos de escuelas en materia
de liderazgo, y estimular a que trabajen juntas.

Gestin escolar

Desarrollar estndares para la gestin basados en la mejora de los resultados

escolares.

Participacin social

Asignar a los consejos de participacin social mayor responsabilidad con respecto

a la escuela.

Financiamiento

Reducir las desigualdades en el financiamiento y promover programas flexibles que

se adapten a las necesidades escolares.
Fortalecer la inversin destinada a mejorar la eficacia de los docentes.

Formacin,
seleccin y
profesionalizacin
docente

Producir e implementar estndares para docentes.

Elevar la exigencia del ingreso a la profesin docente, especialmente en las
Escuelas Normales.
Crear un sistema de acreditacin para las instituciones formadoras de docentes,
desarrollar estndares para los formadores de docentes y sistemas de
aseguramiento de la calidad ms rigurosos.
Desarrollar mecanismos eficientes para seleccionar a los futuros docentes y para
remover a los de bajo desempeo en las aulas.
Establecer sistemas de acreditacin docente.
Poner a concurso las plazas docentes y revisar el proceso de asignacin de plazas.
Proporcionar una slida formacin para profesionalizar la docencia.
Establecer un periodo de prueba para los docentes noveles, apoyado en tutora
intensiva, seguido de una evaluacin rigurosa para determinar la asignacin
permanente de una plaza docente.
Crear un equipo especializado de tutores de docentes.
Construir un sistema de formacin profesional integral.
Evaluar y monitorear cualquier programa de formacin docente desde su
concepcin.
Construir instrumentos para la correcta medicin del desempeo docente.

Incentivos a
docentes

Elevar el status social del maestro para atraer a los mejores candidatos para
ejercer la docencia.
Establecer un salario competitivo y estmulos asociados al desempeo docente y
los resultados de aprendizaje de los alumnos.
Disear programas que integren incentivos monetarios y no monetarios.

Primera infancia

Ampliar la cobertura educativa y el cuidado de la primera infancia.

Elevar la calidad de los servicios mediante el desarrollo de capacidades
delpersonal y el mejoramiento pedaggico de las intervenciones.

Fuente: elaboracin propia con informacin de OCDE (2010 y 2012) y McKinsey & Company (2007).

25

Como se observa en la Tabla 2, la mayora de las recomendaciones pone el foco en elevar el

desempeo docente, el cual es considerado como factor clave de la calidad educativa. Otros de los
temas que recurrentemente han sido objeto de recomendaciones de poltica son la gestin escolar,
la participacin social, la promocin del liderazgo directivo y las polticas de cuidados y educacin
para la primera infancia. Si bien esta revisin no es exhaustiva, hay indicios de que estas temticas
han concentrado la atencin de las recomendaciones de los organismos internacionales durante los
ltimos aos. Por lo que las problemticas atendidas y los objetivos perseguidos por las directrices
que se formulen y emitan, tomarn en consideracin lo expuesto por estos organismos.

El movimiento de eficacia escolar (MEE)

El Movimiento de Eficacia Escolar constituye una corriente terica-prctica que reconoce la
relevancia de los factores escolares (caractersticas del sistema educativo, de la escuela y del aula)
como elementos que inciden en el desempeo de los estudiantes y, por lo tanto, identifica a la escuela
y los componentes al interior como sujetos de intervencin para mejorar la calidad de la educacin.
El MEE desarrollado a finales la dcada de los sesenta5- representa una propuesta de anlisis para
estudiar y entender los fenmenos educativos, a fin de contar con argumentos para la toma de
decisiones en materia de poltica educativa, ya que los estudios empricos derivados de este
movimiento tienen por objetivo la estimacin de la magnitud de los efectos escolares, del aula y del
contexto que caracterizan a una escuela eficaz, la cual es definida como []aquella que consigue
un desarrollo integral de todos y cada uno de sus alumnos mayor de lo que sera esperable teniendo
en cuenta su rendimiento previo y la situacin social, econmica y cultural de las familias (Murillo,
2005: 25).
Dadas las aportaciones que el MEE ha realizado en la investigacin educativa, se ha logrado
identificar condiciones y factores que inciden en el desempeo escolar de los estudiantes, siendo
algunos de estos: sentido de comunidad, clima escolar y de aula; direccin escolar; curriculo de
calidad; gestin del tiempo; participacin de la comunidad escolar; desarrollo profesional de los
docentes; altas expectativas de los docentes hacia los alumnos; e instalaciones y recursos.
El MEE es un referente para la formulacin de directrices dada su visin sistmica, comparativa y de
mejora continua, toda vez que puede identificar los elementos a mejorar, los actores que forman
parte de la mejora, los contextos y procesos que requieren ser intervenidos para elevar la calidad de
la educacin, y, sobre todo, porque permite analizar los efectos de los distintos niveles, dimensiones
y factores de la escuela y del sistema educativo en su conjunto.

La evolucin del MEE puede identificarse en cuatro etapas: i) (1966-1979): Publicacin del Informe Coleman
y el debate terico-prctico derivado de sus resultados; ii) (1971-1978): Los primeros estudios de eficacia
escolar; iii) (1979-1986): Consolidacin del campo de investigacin sobre eficacia escolar; y iv) (1986- ) Nuevas
tcnicas de anlisis: Los estudios multinivel.

26

Sistemas de gestin y aseguramiento de la calidad

La preocupacin sistemtica por la calidad surge, principalmente, en el sector empresarial enfocado
primero en los productos y despus en los procesos y recursos. Durante la dcada de los setenta, el
surgimiento del movimiento por la calidad total represent un cambio significativo en la evolucin de
la concepcin de la calidad, al centrarse en la satisfaccin de los clientes a travs de la incorporacin
de formas de gestin enfocadas en la mejora de los productos y servicios. Esta concepcin perme
profundamente en las organizaciones y motiv la implantacin de sistemas para garantizar la calidad
de su funcionamiento global y de los bienes y servicios que producan, para lo cual debieron disear
e implementar estrategias ptimas para facilitar y encaminar tales cambios. Esta filosofa de mejora
continua apunta a la bsqueda sistemtica de evidencias slidas que permitan generar
planteamientos de mejora de todos los componentes de la organizacin.
As, de acuerdo con James (1997, citado en Fernndez, lvarez y Herrero, 2002) es posible definir
cuatro eras de la gestin de la calidad: desarrollo de la calidad a travs de la inspeccin (centrado
en productos); desarrollo de la calidad a travs del control de calidad (centrado en procesos);
desarrollo de la calidad a travs del aseguramiento de la calidad (enfocado en el sistema, que se
plasma en las normas ISO); y, desarrollo de la calidad a travs de la gestin de la calidad total
(centrado en la mejora continua de la calidad en el trabajo de toda la organizacin).
En el mbito educativo, el movimiento de inters sistemtico por la calidad se produce en la dcada
de los noventa, en todos los tipos educativos (bsico, media superior y superior) y modalidades
educativas (escolarizada y no escolarizada) como objetivo estratgico preponderante del sector y
plasmado en leyes, sistemas y planes educativos. La conceptualizacin de lo que se entiende por
calidad ha sido y sigue siendo un asunto de alta complejidad:
Es sta una de las cuestiones ms polmicas que existe en este campo; la literatura est llena
de aproximaciones y enfoques que intentan simplificar un constructo tan complejo y que
encierra tras de s tanto contenido No son pocos los que eluden abordar esta cuestin y se
sitan en una posicin, fundamentalmente pragmatista, para establecer modelos, planes o
sistemas de calidad aplicados a las organizaciones en sectores especficos, mostrando que lo
relevante es buscar medios de mejorar la calidad de las instituciones bajo premisas, criterios o
supuestos que aparecen operativizados en dicho modelo o sistema (Fernndez et al., 2002).
En este sentido, el marco normativo del sector educativo mexicano provee tres definiciones distintas
de calidad de la educacin. La primera, contenida en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos est orientada a la mejora constante y mximo logro educativo6; la segunda, contenida

Ser de calidad, con base en el mejoramiento constante y el mximo logro acadmico de los educandos
(CPEUM, artculo 3, fraccin II, inciso d).

27

en la LGE, hace nfasis en la congruencia entre objetivos, resultados y procesos7; y la tercera,

contenida en la Ley del INEE, est relacionada con la cualidad del sistema que integra un conjunto
de dimensiones clave (relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia).8
A diferencia de otras definiciones de calidad que incluyen componentes de satisfaccin del cliente o
eficiencia, las definiciones contenidas en la legislacin se orientan ms hacia el establecimiento de
estndares (mximo logro acadmico), a las relaciones de coherencia en el sistema (congruencia),
y a la excelencia del servicio y al cumplimiento de especificaciones de los servicios educativos
(cualidad-posesin de las caractersticas que lo definen).
Uno de los ejemplos de modelos de gestin de la calidad ms difundido y aplicado, con adaptaciones,
a las organizaciones educativas del sector pblico y privado es el Modelo Europeo de Gestin de la
Calidad, publicado por la Fundacin Europea para la Mejora de la Calidad (EFQM por sus siglas en
ingls) en 1995 y readaptado en el 2001 bajo la denominacin de Modelo Europeo de Excelencia.
Este modelo busca comprender las causas y efectos de las relaciones entre lo que se emprende y
los resultados obtenidos; se centra en aspectos como el liderazgo, las personas, los procesos, los
resultados y la innovacin y el aprendizaje.
En Mxico, a finales de la administracin gubernamental 2001-2006, se busc impulsar una iniciativa
de Autoevaluacin de Centros Escolares en el marco del Modelo Nacional para la Calidad Total,
Mxico, Versin Educativa, con el objetivo de apoyar el establecimiento y la difusin del ejercicio
sistemtico de la Autoevaluacin escolar como instrumento de diagnstico y reorientacin de
prcticas de atencin educativa en el aula y en la escuela (Programa Nacional de Educacin 20012006, p. 155, citado en SEP, 2006).
La implementacin del sistema de autoevaluacin del centro escolar estuvo basada en ocho criterios:
usuarios, liderazgo, planeacin, informacin y conocimiento, personal, procesos, responsabilidad
social y competitividad de la organizacin, los cuales permitiran disponer de una valoracin general
del centro educativo. Las etapas del proceso de autoevaluacin eran la de sensibilizacin, la de
formacin del equipo de autoevaluacin, la del desarrollo de la autoevaluacin y la de elaboracin
del plan de mejora, siendo esta ltima el propsito central de los modelos de calidad en los centros
escolares. Aunque este modelo de autoevaluacin fue sometido a una fase piloto y se difundieron un
conjunto de guas para apoyar su utilizacin en las escuelas, su uso no se generaliz a todo el
sistema educativo.

Ser de calidad, entendindose por sta la congruencia entre los objetivos, resultados y procesos del sistema
educativo, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad (LGE, artculo 8, fraccin
IV).
8

Calidad de la Educacin, a la cualidad de un sistema educativo que integra las dimensiones de relevancia,
pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia (Ley del INEE, artculo 5, fraccin III).

28

En el nivel de educacin superior mexicana existe mayor experiencia en la implantacin de procesos

de aseguramiento de la calidad, los cuales son realizados a travs de mecanismos de evaluacin y
de acreditacin. Los primeros, se desarrollan mediante mecanismos de autorregulacin de la calidad
efectuados por pares acadmicos, cuyo fin es la promocin de la mejora de la educacin. Con la
creacin de los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior (CIEES),
en 1991, se busca ayudar a las instituciones de educacin superior para que cuenten con programas
educativos y funciones de gestin y extensin de mejor calidad. Se entiende por un programa
educativo de calidad aquel que tiene propsitos pertinentes, adecuados y logra cumplirlos (CIEES,
2014). En trminos generales, el propsito de esta evaluacin es diagnstica y con fines de emisin
de recomendaciones para la mejora de la calidad de los programas.
Por su parte, los mecanismos de acreditacin de programas o instituciones acadmicos tienen como
fin contrastar los programas o instituciones con un conjunto de estndares establecidos, y conferir o
no un aval de la labor que stas desarrollan. As, instancias acreditadoras externas y reconocidas
por el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior (COPAES) reconocen que tales
programas cumplen con un conjunto de criterios, principios, indicadores y estndares de calidad, a
nivel de su organizacin, su estructura, funcionamiento, insumos y procesos de enseanza, servicios
y resultados. Por tanto, el evaluador se compromete con el mejoramiento de la calidad y el
acreditador certifica que esa calidad existe. Ambos mecanismos, que tienen su razn de ser en el
aseguramiento de la calidad, no son equivalentes, pero s complementarios (COPAES, 2014).
En sntesis, los marcos conceptuales y las experiencias de institucionalizacin de los sistemas de
gestin y aseguramiento de la calidad de las organizaciones y, especficamente, en el mbito
educativo son referentes importantes a tomar en cuenta para la construccin del modelo para la
emisin de directrices, ya que parten de la conceptualizacin de la calidad -tarea an pendiente en
el caso del sistema educativo mexicano-, avanzan en el establecimiento de criterios, estndares y
principios, y apuntan al desarrollo de recomendaciones de mejora.

Principios que orientan las tareas del INEE

Los principios que el INEE ha definido para orientar su actuacin en materia de evaluacin educativa,
son los siguientes: la mejora educativa; la equidad; la justicia; el reconocimiento, valoracin y
atencin a la diversidad; y, la participacin.
La mejora educativa constituye el propsito, por excelencia, de toda evaluacin en educacin, por lo
que debe ser facilitadora de procesos formativos y aportar insumos relevantes para dar atencin a
las causas de los principales problemas educativos.
El principio de equidad en la evaluacin implica tomar en consideracin los contextos en que se
desarrollan los procesos educativos, as como orientar sus resultados hacia la toma de decisiones

29

que permitan favorecer la imparcialidad para reconocer y garantizar el derecho de cada uno en el
sistema.
Una evaluacin justa se basa, por otro lado, en el respeto de los derechos de las personas, es decir,
que los resultados de las evaluaciones, tcnicamente slidas, debern derivar en decisiones que
sean pertinentes para los fines para los que fue concebida.
El reconocimiento, valoracin y atencin a la diversidad implica respetar, considerar e incorporar la
perspectiva de la diversidad, contextual y cultural, en todo el proceso de evaluacin y en las
decisiones que se deriven de ella.
Finalmente, el principio de participacin enfatiza la importancia de sostener procesos de dilogo
continuo con los sujetos evaluados y otros actores relevantes, en decisiones que van desde la
concepcin de la evaluacin hasta el uso de los resultados de las mismas.
En este orden de ideas, las directrices tambin harn un nfasis importante en la proteccin de
derechos de la poblacin en situacin de mayor desventaja social y econmica y, cuando sea el
caso, en la atencin y bsqueda de solucin a las violaciones flagrantes del derecho a la educacin.

Relacin entre evaluacin y mejora

El INEE concibe la funcin de evaluar o emitir juicios de valor que resultan de comparar los
resultados de una medicin u observacin de componentes, procesos o resultados del Sistema
Educativo Nacional con un referente previamente establecido (Ley del INEE, artculo 6) como una
herramienta de mejora. De hecho, el primer principio que ha definido el Instituto para guiar su
actuacin en materia de evaluacin es el propsito de mejora educativa, que establece que:
La evaluacin educativa debe permitir retroalimentar tanto a los sujetos evaluados como a las
instituciones, los sistemas y subsistemas que la gestionan, aportando elementos para saber lo
que debe hacerse (qu lineamientos, directrices y acciones de poltica deben ejecutarse) para
atender las causas que ocasionan las brechas en la atencin educativa y/o en los resultados
del Sistema Educativo Nacional (INEE, 2014, p. 8).
La evaluacin persigue, sin duda, fines de optimizacin de la educacin y posibilita la toma de
decisiones respecto a determinados aspectos del objeto evaluado, a diferencia, por ejemplo, de la
investigacin cuyo fin es la produccin de conocimiento.
Esta optimizacin se puede lograr a travs de, al menos, dos categoras de uso: la evaluacin de
mejora y la de control o rendicin de cuentas. Aunque se suele asociar la primera con la funcin
formativa y la segunda con la funcin sumativa y, por tanto, desestimar esta ltima en cuanto a su
poder de mejora, De La Orden (2009) seala que sta implica una visin simplista, ya que la decisin

30

de dar cuenta de la calidad de un programa, una institucin o un plan de estudios, modificarlos o

suprimirlos, como consecuencia de una evaluacin sumativa o de control, se supone que constituye
una mejora de la educacin. La diferencia con la evaluacin formativa (de mejora) es que el
perfeccionamiento, el proceso de optimizacin es diferente, est pautado por decisiones distintas
(p. 24).
Sin embargo, es claro que si bien se ha desarrollado un grado de especializacin importante en
materia de evaluacin educativa en el pas y que, por ejemplo, en materia de evaluacin de
programas el nfasis ha estado puesto, principalmente, en la rendicin de cuentas; los resultados
derivados de estas prcticas y las recomendaciones emitidas no se han logrado traducir en mejoras
del sistema educativo. De acuerdo con Cicchinelli y Barley (1999, citados en De La Orden, 2009, p.
20),
La mera presencia de la evaluacin sensu stricto, es decir, la informacin y el juicio de valor
sobre el objeto evaluado no garantiza una alta calidad en los productos y servicios de los
mismos, se limita a asegurar una condicin necesaria para ello. La eficacia optimizante de la
evaluacin exige, adems, que sean tomadas las decisiones adecuadas, basadas en los
resultados evaluativos, que aseguren las acciones reguladoras pertinentes.
Por tanto, el trnsito entre evaluacin y mejora del sistema educativo mexicano ha sido sumamente
dbil y no se ha puesto la suficiente atencin y esfuerzo en la tarea de construir los puentes
necesarios para su concrecin, ni en el fortalecimiento de los pilares de anclaje del mismo, de tal
manera que hagan factible, viable y ms probable la aplicacin de las recomendaciones de poltica.
El principal objetivo de las evaluaciones es el uso de los resultados que de ella se obtengan para la
mejora continua de las polticas, programas, acciones y servicios, es decir, una evaluacin deber
contener informacin que permita sustentar con rigor metodolgico los resultados, para que estos
deriven en cambios que permitan transitar hacia polticas y programas ms eficientes y eficaces.
Un desafo que se observa comnmente es lograr que la informacin derivada de las evaluaciones
sea efectivamente utilizada para la mejora de acciones, programas y polticas. Este binomio
evaluacin-mejora no se da de forma natural e, incluso, puede ser difcil de lograr an en sistemas
de evaluacin altamente consolidados.
Para que exista una relacin entre evaluacin y mejora intervienen una complejidad de factores que
deben considerarse. Del anlisis realizado por CLEAR CIDE en 2011 para el caso mexicano y otros
anlisis realizados, principalmente por Banco Mundial, se construy la siguiente cadena de
produccin de valor (Diagrama 3), la cual muestra las condiciones que deben de existir para
aumentar la probabilidad que las recomendaciones se conviertan en una mejora tangible.

31

En materia de directrices, se debe considerar la experiencia que en Mxico y Latinoamrica se ha

generado en torno a la efectividad en la utilizacin de las evaluaciones (medida a travs de cambios
para la mejora). Para que las directrices sean utilizadas por los actores para la generacin de
cambios en el sistema educativo, se debern crear las condiciones e incentivos para su
cumplimiento.
Un primer paso es tener un entendimiento ms comprehensivo de los problemas que se busca
atender, por lo que es necesario avanzar en la definicin de un modelo de evaluacin integral, que
recupere las diferentes aristas del problema y contextualice la evaluacin a travs de, entre otras
cosas, cuestionarios concurrentes que recuperen informacin relevante sobre los factores que
impactan el logro educativo y el desempeo de los docentes, por ejemplo-.
Pero tambin es necesario que en el diseo de las evaluaciones y de las directrices mismas se
introduzcan procesos participativos, con actores varios, que le den una mayor credibilidad a los
resultados y por tanto a las directrices que de estos se desprendan, buscando su utilidad y
factibilidad. La construccin de directrices factibles, viables, con probabilidad de ocurrencia, requiere,
asimismo, de que los distintos actores se apropien de estas, y de que se movilicen, a travs de un
proceso de negociacin, recursos humanos y financieros, entre otros, para su ejecucin.

32

Diagrama 3. Cadena de produccin de valor para la efectiva utilizacin de las evaluaciones

Fuente: adaptacin propia de Cejudo, 2001 y Banco Mundial.

En sntesis, dado que est documentado que la relacin evaluacin/recomendacin/mejora no se da

por s sola, en la prctica se debern construir las condiciones necesarias que garanticen que las
directrices que se emitan se ejecuten. Como ya se seal, este proceso no es automtico. Al
respecto, se resean de forma breve la experiencia del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social (CONEVAL) y del Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito
Federal (Evala-DF).

33

Evaluacin y gestin pblica: avances y desafos

Las directrices, como herramienta para la orientacin de la poltica pblica, representan un elemento
innovador en la poltica educativa nacional. Sin embargo, hay algunas experiencias de evaluacin de
acciones gubernamentales, principalmente programas sociales, de las cuales se desprenden
recomendaciones que pretenden incidir en la toma de decisiones. Una de estas experiencias es la
que se ha desarrollado a travs del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social (CONEVAL), organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal que
tiene como propsito mejorar la eficacia y eficiencia, as como la rendicin de cuentas de la poltica
de desarrollo social; para lo cual genera informacin sobre la situacin de la poltica social y la
medicin de la pobreza en Mxico, y evala programas y acciones de desarrollo social del Gobierno
Federal, as como a la poltica social y sus diversas estrategias. La otra experiencia es la del Consejo
de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal (Evala DF), que tiene atribuciones
semejantes al CONEVAL pero opera a nivel local y se encarga de la evaluacin de la poltica social
y de los programas que implementa la Administracin Pblica del Distrito Federal. Si bien el diseo
institucional de ambos rganos es digno de reconocimiento, lo cierto es que ambos han tenido
dificultades importantes para que las recomendaciones que han derivado de sus evaluaciones se
implementen.

La experiencia del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo

Social (CONEVAL)
La Evaluacin Externa de los Resultados del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social, realizada en 2013, plantea que las fortalezas del CONEVAL radican en que es un
referente slido nacional e internacional para la evaluacin, debido, entre otros aspectos, a la alta
calidad y relevancia de las evaluaciones que contribuyen a la mejora del diseo y operacin de los
programas de desarrollo social. Adicionalmente, seala como fortalezas que la informacin que
aporta para la toma de decisiones es valorada positivamente, la generacin y difusin de indicadores
sobre las condiciones sociales de Mxico y el desarrollo de la poltica social contribuyen a la
transparencia, y la informacin y anlisis de programas de desarrollo a nivel estatal y municipal es
til.
No obstante lo anterior, tambin se identifican una serie de retos, dentro de los cuales se encuentran:
a) la existencia de un conocimiento heterogneo de los procesos de evaluacin por parte de los
funcionarios de dependencias federales y del H. Congreso de la Unin, lo que limita el uso de las
herramientas de evaluacin generadas por el CONEVAL para tomar mejores decisiones de poltica
pblica; b) la existencia de instituciones en el gobierno mexicano que llevan a cabo diversas acciones
de evaluacin y medicin (CONEVAL, INEGI, CONAPO, INEE, SHCP, SFP, etc.) y no cuentan con
suficientes mecanismos de colaboracin claros y explcitos; c) la falta de certeza de que los usuarios
de sus productos tengan claro el uso potencial de stos en la mejora de los programas; y d) la

34

existencia de actores relevantes o tomadores de decisin a los cuales no les llega la informacin que
genera el CONEVAL y que requieren otros mecanismos para potenciar el uso de los instrumentos
de evaluacin.
Sin duda, el diseo del modelo de directrices del INEE debe retomar la experiencia del CONEVAL,
tanto por sus fortalezas como por los retos que enfrenta. Sobre ello, es fundamental considerar el
hecho de que las recomendaciones emitidas por el CONEVAL no se han traducido, necesariamente,
en mejoras de los programas y polticas de desarrollo social. Lo anterior puede deberse al hecho de
que este organismo, y todo el sistema de evaluacin en Mxico, se ha inclinado ms por la rendicin
de cuentas como objetivo de la evaluacin, que por la mejora y el aprendizaje; lo que conlleva a que
los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) -que son compromisos pactados entre los entes
evaluados y el CONEVAL- muchas veces son conservadores y no se planteen objetivos ms
ambiciosos.9
Otro elemento importante a considerar, es que las recomendaciones o aspectos susceptibles de
mejora que plantea el modelo de evaluacin del CONEVAL, como tambin sucede con el caso de
Evala DF, no incorporan necesariamente un mecanismo de construccin conjunta con actores
varios ms all de los evaluadores y quienes encargan las evaluaciones- que ayuden a validar y a
legitimar tanto la definicin del problema que se busca resolver, como las acciones que se proponen
a modo de recomendaciones-. Es decir, ni el modelo de CONEVAL ni el de Evala DF consideran
seriamente un proceso de validacin de recomendaciones factibles de operar.

La experiencia del Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal
(Evala DF)
El Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal (Evala DF) tiene a su cargo la
evaluacin externa de la poltica social de la administracin del gobierno del Distrito Federal y de los
programas sociales. Entre las principales funciones y atribuciones que tiene Evala DF se encuentran
las de organizar, definir y realizar anualmente, por cuenta propia o a travs de terceros, la evaluacin
externa de la poltica y los programas sociales, y medir bianualmente -con las metodologas,
instrumentos e indicadores que se definan-, el avance en el cumplimiento de los derechos sociales
en el Distrito Federal.

En octubre de 2008 se emiti el Mecanismo para el seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora
(ASM) derivados de informes y evaluaciones externas a programas federales, el cual busca articular los
resultados de las evaluaciones de los programas en el marco del SED y definir los responsables de establecer
los instrumentos de trabajo para dar seguimiento a los ASM, as como su formalizacin. Con el proceso de
ASM, los administradores de los programas priorizan las recomendaciones realizadas por los evaluadores y
elaboran un plan de trabajo para mejorar esos aspectos prioritarios.
9

35

Evala-DF es el rgano con mayores atribuciones en materia de evaluacin en el Distrito Federal.

De creacin reciente y an en proceso de construccin, ha desempeado una labor notable y
enriquecedora, que sin embargo, debe valorarse como incompleta en tanto que an enfrenta retos
importantes, como por ejemplo, que el elemento que lo distingue de otros rganos de evaluacin,
esto es, el carcter vinculatorio de sus recomendaciones, no termina por funcionar del todo. Los
resultados observados en materia de mejora y aprendizaje de la poltica y los programas, a raz de
las evaluaciones y recomendaciones, no son positivos. Hay un rezago importante de
recomendaciones por cumplir, y muchas de estas han sido aceptadas por normatividad, es decir, los
rganos recomendados han omitido dar respuesta en los plazos establecidos para ello, lo que ha
propiciado que la recomendacin se tome por aceptada.
Una explicacin posible, igual que en el caso de CONEVAL, es que las recomendaciones que emite
el Consejo no son negociadas o cabildeadas en ningn momento con la autoridad encargada de su
implementacin o con otros actores involucrados, incluso, a los programas evaluados no se les
incluye en el proceso mismo de la evaluacin. Por ende, pese a tener un carcter vinculante esto
es, que el incumplimiento de la recomendacin genera, en principio, una sancin administrativa- las
recomendaciones que se han emitido desde su creacin (en 2008), no han sido, en su mayora,
ejecutadas, generando incluso tensiones entre las autoridades del Gobierno del Distrito Federal y
algunos integrantes del primer y segundo Comits de Evaluacin y Recomendaciones los
Consejeros encargados de elaborar y/o encargar las evaluaciones y de elaborar las
recomendaciones de poltica-.
A partir de las experiencias de CONEVAL y de Evala DF, se pueden sustraer aprendizajes para la
emisin e implementacin de las directrices que el INEE emita para la mejora de la educacin. Por
ejemplo, se destaca la necesidad de que las recomendaciones derivadas de las evaluaciones no se
conviertan instantneamente en recomendaciones de poltica, ya que stas deben pasar por un
proceso de socializacin, validacin y negociacin con los actores involucrados a fin de que sean
factibles de ejecutarse. Involucrar a los responsables de ejecutar las polticas y programas no slo
contribuye a la factibilidad de que las recomendaciones se implementen, sino que resulta
fundamental para que estos actores se adueen de las propuestas de mejora y se comprometan a
cumplirlas. Lograr la institucionalizacin de las propuestas de mejora implica, sin duda, promover
esquemas de colaboracin y participacin entre varios actores, a fin de explicar los alcances,
bondades y fundamentacin de las directrices, as como movilizar recursos, financieros y humanos
para su ejecucin.
As, la fuerza de las directrices no slo radicar en la calidad de los resultados de las evaluaciones
e investigaciones de las que se derivan, sino en la capacidad de generar acuerdos y convocar a
actores varios que opinen sobre su construccin, relevancia, pertinencia y viabilidad de lo que
proponen mejorar. Adems, se har un seguimiento puntual del cumplimiento de las directrices a

36

partir de los compromisos, planes de trabajo y calendarios que las autoridades educativas planteen
para su ejecucin. Esto ltimo permitir tambin, si fuere el caso, su actualizacin.

III. Directrices orientadas a avanzar en el cumplimiento del Derecho a

una Educacin de Calidad para Todos
La premisa bsica sobre la que se sostienen las directrices que emita el Instituto y las evaluaciones
que desarrolla y regula es que stas son instrumentos clave que potencian el atributo de mejora,
inherente a las polticas educativas, y contribuyen al fortalecimiento del rol del Estado para el
cumplimiento del derecho a una educacin de calidad para todos. Se trata entonces de promover, a
partir del desarrollo de las evaluaciones y de la emisin de directrices de mejora, que la poltica
educativa pueda habilitar a las personas, en el mbito social y educativo, para garantizar la
realizacin de sus derechos.
Los derechos humanos son normas bsicas universales, establecidas en la legislacin internacional
y nacional, cuyo cumplimiento es imprescindible para el desarrollo integral y digno de los seres
humanos. Este conjunto de prerrogativas implican la existencia de una contraparte obligada, es decir,
ante la existencia de personas titulares de derechos (que supera la nocin de clientes, beneficiarios
o sectores sociales necesitados) que tendran que estar en posibilidades de hacer uso de diversos
mecanismos de justiciabilidad y exigibilidad10 de tales derechos y tener garantizados esos espacios
de participacin, se tienen titulares de obligaciones que deben garantizar su realizacin.
En ambos casos, se pone especial nfasis en el desarrollo de capacidades (aptitudes, recursos,
habilidades, responsabilidades, autoridad, etctera) tanto para habilitar a los titulares de derechos a
acceder a informacin, participar, proponer y obtener reparacin ante el incumplimiento del derecho;
como para fortalecer las capacidades del Estado en todos los niveles (federal y local) para cumplir
con estos derechos.
El hecho de que el INEE reafirme su posicionamiento institucional hacia un enfoque de la educacin
desde una perspectiva basada en derechos humanos como criterio orientador del desarrollo de todas

10

De acuerdo con Latap (2009), la justiciabilidad relativa a un derecho significa que ste puede ser objeto de
medidas, recursos y procedimientos judiciales e invocado ante los tribunales; sin embargo, reviste un alto nivel
de complejidad e ineficacia en trminos tericos y prcticos, por lo que no resulta sencillo proceder ante
violaciones al derecho a la educacin. Por su parte, la exigibilidad incluye medidas adicionales como las de
tipo legislativo, poltico, administrativo y social, concebidas como vas alternativas para la salvaguarda de los
derechos. A travs de stas, la sociedad puede exigir al Estado la pertinencia de las polticas pblicas en el
marco de los principios de los derechos humanos e incluso las propias autoridades pueden exigir a sus
instituciones la coherencia de su misin con la perspectiva del fortalecimiento del Estado como garante de
derecho.

37

sus atribuciones, implica asumir un compromiso de gran envergadura que apunta a contribuir a la
construccin de espacios educativos en los que se garantice el pleno ejercicio de los derechos
humanos y donde el derecho a la educacin permita el despliegue y cumplimiento de los dems
derechos humanos. Por ser integrador y sentar unas bases comunes que permiten establecer
asociaciones, un enfoque basado en los derechos humanos posee el potencial de contribuir al
logro de los objetivos de los gobiernos, los progenitores y los nios (UNESCO y UNICEF, 2008, 11).

Principios orientadores de un enfoque de derechos

Los principios bsicos que orientan el enfoque de la educacin basado en derechos humanos son la
universalidad e inalienabilidad, la indivisibilidad, la interdependencia e interrelacin, la igualdad y no
discriminacin, la participacin e integracin, la habilitacin y la rendicin de cuentas (UNESCO y
UNICEF, 2008). La universalidad e inalienabilidad implican que toda persona tiene todos los
derechos y libertades sin distincin alguna y que nadie puede renunciar voluntariamente al
derecho a la educacin ni nadie puede privar a otra persona de l; la indivisibilidad, que es inherente
a la dignidad del ser humano, se refiere a que todos los derechos tienen igual rango y no es posible
ordenarlos jerrquicamente, y el valor de cada derecho se incrementa por la presencia de los dems;
la interdependencia e interrelacin alude a que la realizacin de algunos derechos dependen de la
realizacin de otros. Por su parte, la igualdad y no discriminacin exige enfocarse en el combate a la
discriminacin y la desigualdad; la participacin e integracin se refieren al involucramiento de los
actores en tanto sujeto de derechos, as como su contribucin y disfrute del desarrollo civil,
econmico, social, cultural y poltico de sus entornos; en tanto que la habilitacin, alude al proceso
por el cual se busca crear o incrementar las capacidades de las personas y las comunidades para
demandar y ejercer sus derechos. Finalmente, la rendicin de cuentas implica informar, justificar y
responsabilizarse ante los ciudadanos, de las acciones gubernamentales emprendidas para brindar
atencin a los problemas educativos. Este principio involucra la definicin de titulares de derechos y
obligaciones, as como el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos para favorecer el
cumplimiento de sus obligaciones.
Por tanto, el derecho a la educacin implica orientar la educacin al desarrollo de la personalidad
humana, la dignidad y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos. Asimismo, reconoce la
obligatoriedad de la educacin primaria gratuita, la secundaria y la accesibilidad de la enseanza
superior en funcin de las capacidades, implementando progresivamente su gratuidad (Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, artculos 13 y 14).
As, el derecho a la educacin es un derecho humano clave y fundamental, ya que es condicin
esencial y potenciadora del desarrollo y disfrute de los dems derechos de las nias, nios y
adolescentes, puesto que de ser cancelado se estara impidiendo el goce de otros mltiples derechos
y sera imposible resarcir el dao originado al individuo. El derecho a la educacin es el eptome de

38

la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos (Observacin 11 del CDESC,

prrafo 2).
Dado que los derechos humanos se aplican a todos los individuos independientemente de su edad,
los nios, nias y adolescentes tienen derechos particulares previstos en la Convencin sobre los
Derechos del Nio. Estos abogan por una atencin y proteccin especiales para ellos como titulares
de derechos, acordes con su etapa de desarrollo, as como un conjunto de responsabilidades que el
Estado debe cumplir para asegurar el pleno desarrollo de su potencial, desarrollo y bienestar. As, el
inters superior del nio, que consiste en la satisfaccin integral de sus derechos (Bruol, 1998) es
un principio rector y gua que tiene un carcter de norma fundamental, y que obliga a los Estados a
promulgar leyes y formular polticas pblicas que aseguren el desarrollo de una cultura ms igualitaria
y respetuosa de los derechos.

El derecho a una educacin de calidad

Las nias, los nios y adolescentes son los principales titulares del derecho a la educacin11 -en
particular los que se encuentran en situacin de desventaja- lo cual entraa un deber por parte de
las instituciones del Estado mexicano, en sus tres rdenes de gobierno, como titulares de
obligaciones por excelencia, que deben hacer respetar y asegurar el cumplimiento de este derecho.
Aun y cuando el Estado es el principal garante del derecho a la educacin, es decir, el principal
obligado respecto a su cumplimiento, tambin se reconoce que existen otros titulares de
obligaciones, que son corresponsables de carcter moral y cuya misin es hacer exigible el
cumplimiento del derecho a la educacin, tales como las organizaciones de la sociedad civil, el sector
empresarial, la comunidad y la familia extendida.
Los padres de familia, por su parte, son tambin titulares de obligaciones de gran relevancia; sin
embargo, es importante considerar que si a estos actores no se les ha respetado ni garantizado el
derecho a la educacin, se les dificultar a su vez cumplir con su obligacin como garantes del
cumplimiento de este derecho para sus hijos, lo cual abre un espacio de accin pblica de alta
relevancia para el Estado.
De acuerdo con el artculo 3 de la CPEUM, el Estado mexicano asumi el compromiso de ser
garante del derecho a la educacin, ya que establece el marco de la titularidad del derecho al
estipular que todo individuo tiene derecho a recibir educacin y la obligacin del Estado de
garantizar la calidad en la educacin obligatoria de manera que los materiales y mtodos educativos,
la organizacin escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos
garanticen el mximo logro de aprendizaje de los educandos (tercer prrafo). Por tanto, ser de

11

Sin embargo, cabe destacar que las nias, nios y adolescentes no son los nicos titulares del derecho a
la educacin; los adultos tambin lo son, debido a que este derecho no prescribe con la edad.

39

calidad, con base en el mejoramiento constante y el mximo logro acadmico de los educandos
(CPEUM, artculo 3, fraccin II, inciso d).
Por tanto, la ruta de la titularidad del derecho a una educacin de calidad para todos implica que
todas las nias, nios y adolescentes deben tener garantizados al menos tres conjuntos de derechos:
el derecho de acceso a la educacin, el derecho a la permanencia en la escuela, y el derecho a
obtener logros ptimos de aprendizajes relevantes, tiles y significativos para sus vidas. En la
contraparte, la ruta de la titularidad de las obligaciones del Estado mexicano implica el deber del
Estado de promover, respetar, proteger y garantizar que se cumpla el derecho a una educacin de
calidad para todos, el cual se debe materializar en polticas, legislacin y, en general, en
intervenciones pblicas que aseguren que los diversos componentes del sistema educativo, es decir,
docentes y directivos, infraestructura educativa, organizacin escolar, programas, materiales y
mtodos educativos cumplan con los criterios de equidad, eficiencia, eficacia, pertinencia, suficiencia,
relevancia e impacto esperado.
Con el fin de asegurar esta relacin virtuosa entre componentes del sistema educativo que satisfacen
los criterios mencionados, se requiere que el Estado defina orientaciones estratgicas de poltica y
planteamientos de accin pblica para dar solucin a los principales problemas educativos a atender;
proponga un gasto pblico coherente con estas prioridades de poltica y orientado a la inversin en
recursos educativos que permitan mejorar la calidad de los servicios, con nfasis en la atencin a los
sectores ms desfavorecidos (migrantes, indgenas, discapacitados, nios en situacin de pobreza).
A su vez, dichos recursos debern ser organizados por el Estado, de manera articulada, para el logro
de resultados que generen un impacto positivo y gradual en el cumplimiento de tales derechos.
El derecho de acceso a la educacin implica que todas las nias y nios del pas tengan posibilidades
reales de disponer y acceder a una oferta educativa de calidad, especialmente aquellos que
enfrentan condiciones desfavorables. El derecho a la permanencia en la escuela, implica que estos
nios y nias tengan una trayectoria escolar sin rezago y un egreso oportuno acorde con la edad
tpica de terminacin de la educacin bsica y media superior, en condiciones flexibles y que
respondan a las necesidades de los estudiantes en contextos culturales y sociales diversos.
Por su parte, el derecho al logro de aprendizajes relevantes12 guarda relacin con el derecho de
nios y nias de recibir una educacin pertinente, aceptable y culturalmente adecuada . Este ltimo

12

Esta propuesta de definicin de derechos retoma algunos de los principales planteamientos desarrollados
por Katarina Tomasevski, ex Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin (19982004), derivados del Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales (PIDESC),
denominado modelo de las 4 As. Este modelo est integrado por cuatro caractersticas esenciales e
interrelacionadas: Disponibilidad (Availability), Accesibilidad, Aceptabilidad y Adaptabilidad.
La disponibilidad hace referencia a que la oferta educativa debe disponer tanto de docentes calificados, como
de instituciones, infraestructura, materiales, tecnologa y programas de enseanza en cantidad suficiente y en

40

derecho se encuentra alineado con la definicin de calidad educativa que ofrece el documento
constitucional.
En consecuencia, las directrices que desarrolle el INEE habrn de orientarse al fortalecimiento del
rol del Estado como garante del derecho a la educacin, a travs de la generacin de propuestas de
mejora que apunten hacia la construccin de polticas educativas que hagan posible avanzar
gradualmente en el cumplimiento de los derechos de acceso, permanencia y logro de aprendizajes
relevantes y tiles para la vida de todas las nias, nios y adolescentes del pas.

IV. Las directrices del INEE

La revisin de casos y experiencias en materia de emisin de recomendaciones y directrices en el
campo de la salud, la seguridad pblica, e incluso en temas educativos permite extraer ideas y
lecciones importantes para la elaboracin del Modelo de Directrices que aqu se plantea. Entre estas
destaca, por ejemplo, particularmente para el mbito de la educacin, que aunque las
recomendaciones son importantes y plantean grandes metas, tambin son muy generales y
consideran poco o muy poco condiciones de factibilidad, y el acuerdo que debe construirse con
distintos actores para que tengan probabilidad de ejecucin. Esto tambin es cierto en el caso de las
recomendaciones emitidas por rganos como CONEVAL o Evala DF.
Derivado tambin del aprendizaje de otras experiencias nacionales o internacionales revisadas y
analizadas, en este documento se asume que una directriz es una norma o principio que provee
orientacin sobre las conductas adecuadas. La directriz se construye con base en evidencia
(investigaciones y evaluaciones educativas), y apoya la toma de decisiones informada acerca de una
intervencin apropiada.
La directriz, adems, y en un sentido ms especfico, es una norma tcnica en tanto que las acciones
y/o las maneras establecidas para su ejecucin se consideran causalmente idneas y eficaces para
realizar los fines deseados o exigidos. Su validez se fundamenta en las conclusiones de las

condiciones ptimas de funcionamiento. La accesibilidad implica hacer llegar la educacin a todas las nias y
nios, especialmente a los grupos ms vulnerables, sin discriminacin alguna. Asimismo, alude al criterio de
accesibilidad material, es decir, hacer alcanzable la educacin a travs de una localizacin geogrfica de
acceso razonable o por medio de la tecnologa (educacin a distancia). La adaptabilidad refiere que la
educacin ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades
en transformacin y responder a las necesidades de los alumnos en contextos sociales y culturales variados.
La aceptabilidad se enfoca en la forma y fondo de la educacin, es decir, considera que los programas de
estudio y los mtodos pedaggicos han de ser aceptables, pertinentes y de buena calidad.

41

evaluaciones e investigacin, esto es, en el conocimiento probado disponible sobre el tema en

cuestin, y en la historia de las decisiones del pasado que han mostrado su pertinencia y efectividad.
As, una directriz o bien un conjunto de directrices plantean metas de mejora educativa, as como
orientaciones o cursos de accin para lograrlas. Definen o determinan qu es necesario hacer para
resolver o enfrentar un problema especfico, llenar un vaco o solventar un dficit educativo particular.
Si bien no plantean las formas o modos concretos en que las acciones requieren ser ejecutadas para
conseguirlo, s sugieren aspectos que se consideran claves para la ejecucind de las mismas.

Tabla 3. Interrogantes que resuelven las directrices

Preguntas

Elementos

Qu mejorar?

Objetos, sujetos, relaciones, componentes,

procesos

Cmo mejorar?

Procesos, mtodos, recursos

Dnde mejorar?

Espacios, contextos, reas de trabajo

Con quines mejorar?

Actores educativos, actores escolares,

comunidad educativa, actores sociales

Cundo esperar la mejora?

Corto, mediano, largo plazo

Fuente: elaboracin propia.

Las directrices que emita el INEE estarn orientadas a realizar los valores, fines y metas de la calidad
y la equidad educativa en diversas materias y actividades. As, las directrices podrn sugerir rutas
de mejora en varias materias del sistema educativo y de los procesos educativos, tales como (Tabla
3):

Objetos: aprendizaje escolar, desempeo docente, eficacia escolar, efectividad de los

programas, participacin en la escuela, recursos materiales y econmicos, organizacin
escolar, etctera.

Sujetos: estudiantes, docentes, padres de familia, directivos escolares, supervisores,

etctera.

Relaciones: relaciones de enseanza-aprendizaje, relaciones entre directivos, docentes y

actores sociales, etctera.

Procesos: educativos, de gestin escolar, de evaluacin, mtodos pedaggicos, procesos de

seleccin, contratacin y promocin de docentes y directivos, procesos de certificacin de
evaluadores, etctera.

Tiempos: jornada escolar, calendarios de evaluacin, agenda escolar, calendario de

supervisin escolar, etctera.

42

Fundamentacin de las Directrices

A partir de lo que se ha planteado se puede esbozar una tipologa bsica de directrices: 1. Las
basadas en principios y valores sustantivos, y 2. Las basadas en evaluaciones e investigaciones
educativas. Estos tipos, sin embargo, no deben tomarse de manera estricta ni limitativa, ya que son
planteados slo para fines analticos.
Si bien ambos tipos de directrices incluirn aspectos derivados tanto de principios y valores, como
de resultados de evaluaciones e investigaciones, algunas de ellas, por su importancia y nivel de
urgencia, tendrn que emitirse independientemente de que existan evaluaciones o investigaciones
disponibles. Esto cuando se est afectando de manera flagrante el derecho a la educacin de las
personas, se corra el riesgo de alterar significativamente el funcionamiento del sistema educativo y
la calidad de sus resultados, o bien porque se est perjudicando a las poblaciones en mayor
vulnerabilidad.

1. Directrices basadas en principios y valores sustantivos

Como todo instrumento de poltica pblica, las directrices buscarn ser una afirmacin de valores.
Es decir, su contenido y los fines que persiguen promovern y fortalecern un conjunto de principios.
En este sentido, el marco de referencia de las directrices y de todas las atribuciones que competen
al Instituto- es el derecho a una educacin de calidad para todos; el cumplimiento de la legalidad,
establecida en el mandato constitucional y las leyes secundarias; los principios de igualdad y justicia
social; y, el fortalecimiento de la democracia entendida no solamente como una estructura jurdica
y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
econmico, social y cultural del pueblo (CPEUM, artculo 3, fraccin II, inciso a).
De acuerdo con el enfoque de la educacin basado en derechos humanos, las directrices que emita
el Instituto tendrn que buscar y coadyuvar a que el Estado mexicano promueva, respete, proteja y
garantice el cumplimiento del derecho a una educacin de calidad de todas las nias, nios y
adolescentes a travs del desarrollo de polticas pblicas y acciones legislativas y judiciales que
permitan avanzar en el cumplimiento de este derecho.
Estas acciones de poltica, inspiradas en las directrices que emita el Instituto, debern formularse
con base en los principios que orientan este enfoque, es decir, en la universalidad e inalienabilidad
de la educacin que implica que todas las personas son titulares del derecho a la educacin y ninguna
persona puede renunciar ni ser privada de este derecho; la indivisibilidad del derecho, que alude a
la igualdad de jerarqua y rango entre derechos y a la sinergia que genera el cumplimiento de alguno
de ellos; la interdependencia e interrelacin entre derechos; la igualdad y no discriminacin a la que
deben apuntar todas las acciones de poltica, la participacin e integracin de todos los actores en
tanto sujetos de derechos; la habilitacin o generacin de capacidades para el ejercicio de los

43

derechos; y la rendicin de cuentas que implica responsabilizarse ante los ciudadanos por las
intervenciones pblicas emprendidas.
En este sentido, se aspira a que las directrices que emita el Instituto contribuyan a que el Estado
cumpla con su obligacin de asegurar que todos los componentes del Sistema Educativo Nacional
operen de manera articulada y coherente -bajo los principios de relevancia, pertinencia, equidad,
eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia- de tal manera que todas las nias, nios y adolescentes,
especialmente aquellos que se encuentran en situacin de mayor desventaja social y econmica, se
constituyan en verdaderos sujetos de derechos.
As, cuando se est vulnerando de manera flagrante el derecho a la educacin, la emisin de
directrices, no requerir necesariamente de evaluaciones, investigaciones o estudios que las
soporten, ya que respondern a la necesidad de apuntalar la defensa del derecho a una educacin
de calidad para todos, a la oportunidad de atender situaciones de violacin de este derecho o a la
urgencia que implica enfrentar una situacin de injusticia social o una condicin de alto riesgo para
los titulares del derecho a la educacin.
2. Directrices basadas en evaluaciones e investigaciones
En su ruta ideal, sin embargo, el proceso de formulacin de las directrices implica revisar y analizar
las investigaciones y evaluaciones que existan en la materia, a fin de fundamentar la definicin del
problema al que atendern y las rutas de mejora propuestas para solucionarlo. Los productos de
investigaciones y evaluaciones en educacin son mltiples, incluso, se podra afirmar que para cada
uno de los problemas educativos identificados a lo largo del tiempo, existe una investigacin y, en
algunos casos una evaluacin que lo haya abordado y donde se expongan recomendaciones. Pese
a ello, el trnsito de una recomendacin a una directriz no es inmediato, toda vez que requiere, entre
otras cosas, de un anlisis detallado sobre cules son los argumentos expuestos no por una, sino
por un conjunto de investigaciones y/o evaluaciones. Con todo, habr casos en que las referencias
son nulas o casi nulas; en estas circunstancias se optar por generar, en la medida de lo posible, el
conocimiento faltante.
La seleccin de las investigaciones y evaluaciones que se utilizarn para fundamentar la directriz, se
realizar a partir de la consideracin de algunos criterios que apoyen en la identificacin de la calidad
de las mismas, siendo uno de los ms importantes, la tica con la que se condujeron. En la Tabla 4
se presentan los elementos que se valorarn en la seleccin. 13

Estos criterios se retoman del libro de Alan Bryman (2012) de Mtodos de Investigacin Social [Social
Research Methods], recuperados del Departamento para Desarrollo Internacional del Reino Unido de la
Gran Bretaa e Irlanda del Norte
13

44

Tabla 4. Criterios para evaluar las investigaciones y evaluaciones

Criterio

Definicin

Marco
conceptual

La investigacin menciona explcitamente los supuestos y hace referencia a investigaciones o

teoras actuales, as como la relevancia del estudio dentro del contexto actual de trabajo.

Transparencia

Se enfoca en asegurar la replicabilidad del estudio mediante la mencin de la metodologa y el

diseo utilizado, recoleccin de datos, ubicacin del estudio, bases de datos utilizadas y cdigo
(en caso de ser cuantitativa). En caso de ser cualitativa, da a conocer sus instrumentos, guiones,
transcripciones, variables de categorizacin, etctera.

Apropiada

Diseos experimentales como pruebas controladas aleatorias permiten realizar conclusiones

causales con altos niveles de confianza. Sin embargo, para estudios enfocados en procesos de
implementacin, razones de conducta y perspectivas sobre cierto problema, es preferible utilizar
otros mtodos. Una investigacin apropiada utiliza el mtodo correcto para responder a la pregunta
realizada.

Sensible
culturalmente

Si la investigacin no consider factores sociales, culturales o econmicos que pudieran impactar

las conclusiones del estudio, entonces su credibilidad puede disminuir porque no se controlaron
por todas las relaciones espurias ni se analiz el efecto del contexto.

Vlida

Significa que se consideraron los tipos de validez existentes en una investigacin. La validez
externa se refiere a la generalizacin y reproducibilidad de los resultados a travs del tiempo y el
espacio. La validez interna se refiere a la confiabilidad del estudio de obtener las conclusiones que
obtuvo.

Confiable

Se refiere a la consistencia de los instrumentos de medicin utilizados en la investigacin.

Contundente

Las conclusiones del estudio estn apoyadas por resultados de investigacin y argumentos. El
estudio tiene coherencia lgica y clara.

Fuente: elaboracin propia con base en Bryman (2012).

[https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/291982/HTN-strengthevidence-march2014.pdf]

45

Factibilidad: un criterio para valorar posibilidades de implementacin de las

directrices
El xito de una directriz se medir en funcin de los cambios positivos que genere en favor del
cumplimiento del derecho a la educacin; en la medida en que la PNEE incida en la toma de
decisiones de mejora de la Poltica Nacional de Educacin. Pero esta relacin no es directa: para
que suceda es necesario que los actores e Instituciones a quienes se dirige la directriz, la
implementen.
Esta condicin fundamental sale del mbito de control del INEE, sin embargo, desde la formulacin
de la directriz pueden llevarse a cabo acciones que contribuyan a incrementar las posibilidades de
que ocurra. Estas actividades consisten en realizar dos tipos de anlisis de factibilidad de las
directrices: uno ex ante que le compete nicamente al INEE, y uno ex post una vez emitida la
directriz- que le corresponde a la Autoridad Educativa, quien podr trabajar en conjunto con el
Instituto.
El anlisis de factibilidad ex ante de la directriz se realizar a travs de la bsqueda de consensos
con distintos actores clave, tales como primeros involucrados o poblacin objetivo a la cual se
buscar dirigir el impacto de la directriz, expertos, autoridades educativas, Organizaciones de la
Sociedad Civil y los rganos colegiados del INEE. Esto con el objetivo de generar espacios de
dilogo, durante todo el proceso de formulacin, para conocer experiencias ms cercanas a la
realidad y que muchas veces no han sido documentadas o investigadas, lo cual, a su vez, permitir
tener un diagnstico ms apegado a las circunstancias particulares de los actores y propuestas de
rutas de mejora ms factibles de implementar. As, a partir del dilogo con estos actores se busca
no nicamente incrementar las probabilidades de que las directrices sean implementadas, sino
tambin que los involucrados se apropien de ellas, que se sientan identificados con su contenido y
comprometidos con su cumplimiento.
En este sentido, el INEE revisar, de manera ex ante, las posibles restricciones existentes para la
implementacin de las directrices (vase Tabla 5). Por otro lado, y una vez que las directrices se
hayan emitido, a las Autoridades Educativas les corresponder valorar los tiempos para la ejecucin
de las directrices, de manera que su plan de trabajo y cronograma de actividades propuesto para
atenderlas, tome en cuenta dichas restricciones.

46

Tabla 5. Criterios bsicos de factibilidad (restricciones) a considerar

Criterio

Legalidad

Presupuestal

Definicin
Verificar que la directriz propuesta no contradiga algn mandato
establecido en la Constitucin, la normatividad y los reglamentos
especficos.
Tener certeza sobre la asignacin de recursos destinada a las
actividades que permitirn la realizacin de la misma, identificar las
reas en las que pueden racionalizarse los recursos y conocer si
existen fuentes alternativas de financiamiento.

Poltica

Analizar los apoyos y resistencias de los actores beneficiados o

perjudicados por las directrices, as como sus expresiones de
movilizacin y veto.

Administrativa

Reflexionar sobre la capacidad institucional de los actores e instancias

involucradas en la implementacin de la misma, donde destacan las
reas de evaluacin de las entidades federativas.

Fuente: elaboracin propia.

Otros aspectos importantes

1. Directrices articuladas
Con el fin de reducir la probabilidad de que la implementacin de directrices especficas derive en
una posible fragmentacin de las polticas de atencin educativa, el INEE asumir una perspectiva
gradual de emisin de directrices que abone a la resolucin incremental de los problemas educativos,
y del derecho a una educacin de calidad para todos. Para ello, y en congruencia con el enfoque de
la educacin basado en los derechos humanos asumido por el INEE, se tomar como marco de
referencia el esquema de las 4-A, propuesto por Katarina Tomasevski, para organizar las
obligaciones de los gobiernos nacionales hacia el cumplimiento al derecho a la educacin14:
disponibilidad (availability), accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad.

14

La premisa que subyace estas obligaciones de los gobiernos en materia de derechos humanos es que la
educacin es un bien pblico y la escolaridad un servicio pblico.

47

2. Establecimiento de indicadores que permitan valorar sus alcances

Adems de las caractersticas expuestas, se espera que las directrices, debido a su definicin y
proceso de construccin, tambin sean especficas, medibles a travs de indicadores, alcanzables
en tanto los recursos disponibles, orientadas a resultados, delimitadas por el tiempo y ajustadas a
determinados plazos, enfocadas en soluciones prcticas y factibles, conscientes de prioridades,
secuencias y riesgos que pudieran comprometer los resultados esperados, sensibles a las causas
del problema educativo y dirigidas al actor correspondiente.

V. Ruta para la emisin de directrices

Una vez que se ha definido qu es una directriz, su naturaleza, caractersticas y propsitos, a
continuacin se expone el proceso o ruta que se propone desarrollar para construir y emitir las
directrices. Dicha ruta consta de siete fases principales: construccin, emisin, comunicacin,
respuesta, implementacin, monitoreo y actualizacin. A continuacin se describe cada una de las
fases.

Fases para la emisin y actualizacin de las directrices

En esta seccin adems de explicar los detalles de la ruta para emitir y actualizar las directrices, se
establecen los lmites hasta los cuales el INEE tiene responsabilidad sobre la posible efectividad o
impacto de stas, es decir, limita las esferas de competencia entre el Instituto y las autoridades
educativas a las que se dirige la directriz. Como se observa en el Diagrama 4, este proceso es cclico,
ya que a partir del monitoreo realizado por el INEE sobre la implementacin de la directriz llevada a
cabo por la Autoridad Educativa, se tendrn los insumos para actualizar y establecer nuevos alcances
de la misma. Es importante subrayar que este proceso asume como eje rector la bsqueda de la
garanta del derecho a la educacin, a travs de la colaboracin entre los diversos actores que se
encuentren en la esfera del problema pblico a revertir, ya sean stos de carcter pblico o privado.
El modelo parte del principio de la gobernanza democrtica y as lo expresa al reconocer que el INEE
no es el nico actor responsable de garantizar que efectivamente las directrices contribuyan a la
mejora de la educacin. Como se observa en el Diagrama 4, la fase de respuesta e implementacin,
que se encuentran sombreados y limitados por una lnea discontina, no son competencia del
Instituto y corresponden, de acuerdo a lo expresado en la normatividad correspondiente, a las
Autoridades Educativas a quienes vayan dirigidas las directrices.

48

Diagrama 4. Fases para la emisin y actualizacin de las directrices

Construccin

Actualizacin

Emisin

Monitoreo

Comunicacin

Implementacin

Competencia del INEE

Estatal

Respuesta de la
AE

Competencia de la Autoridad Educativa

Fuente: elaboracin propia.

Fase 1. Construccin
En la fase de construccin de directrices se articulan y sustentan los mecanismos causales (el por
qu, el para qu y con base en qu) del problema a incidir; se identifican las metas a las que se
debera aspirar para resolver el problema, la normalidad mnima y las posibles rutas de mejora. Para
lograr esto, se requiere evaluar la pertinencia de las investigaciones y evaluaciones disponibles,
consultar a distintos actores clave (acadmicos, integrantes de Organizaciones de la Sociedad Civil,
funcionarios, autoridades educativas, escolares, entre otras), as como desarrollar instrumentos y/o
indicadores que permitan valorar los cambios a partir de la implementacin de la directriz.

49

Durante esta etapa y con el objetivo de garantizar coherencia en la construccin de la directriz, as

como para identificar vacos de informacin y, cuando sea el caso, cubrirlos, se propone el uso de
distintas herramientas analticas, entre las que destacan: i) Anlisis de Normalidad Factorial (ANF,
Anexo 1); ii) Mapeo Lgico (ML, Anexo 2) y iii) Matriz de Ruta de Formulacin (MRF, Anexo 3). El
anlisis de normalidad factorial permitir describir el contexto y las condiciones del servicio educativo
analizado, asimismo describe el deber ser al cual se aspire con la directriz planteada. Por otro lado,
la herramienta del mapeo lgico permitir estructurar la causalidad del problema y asegurar la
orientacin a resultados de la propuesta de directriz. Finalmente, la ruta de formulacin ser un
mecanismo con el que cuente el equipo de trabajo para revisar la coherencia interna de la propuesta.
La construccin de directrices implica varias sub-fases, las cuales se encuentran descritas a
continuacin:
1. Inclusin en la Agenda de la Junta de Gobierno del INEE
Las temticas que se incluyen en la Agenda de trabajo para la emisin de directrices del INEEen
donde la Direccin General de Directrices para la Mejora de la Educacin, a travs de la Unidad de
Normatividad y Poltica Educativa (UNPE) presenta propuestasson aprobadas por la Junta de
Gobierno, quien valora y decide si el conjunto de temticas planteadas son problemas prioritarios
que requiere atencin, si el INEE tiene competencia sobre los asuntos propuestos, y si su atencin
permitir avanzar en el cumplimiento del Derecho a la Educacin.
En esta sub-fase hay un conjunto de pasos que pueden agruparse en dos categoras: identificacin
y valoracin de la pertinencia de su atencin. En el primer paso, se identifica el origen del
posicionamiento de la temtica, problema o poblacin a atender (actores, argumentos, grupos de
apoyo, grado de urgencia o relevancia del tema o problema, entre otros). En un segundo paso, con
el objetivo de valorar la validez del posicionamiento en la agenda del INEE, se evala cmo una
directriz sobre este tema podra contribuir a que el Estado mexicano avance en la implementacin
efectiva del Derecho a la Educacin.
2. Definicin del problema
Una vez que la temtica es parte de la agenda y se ha reconocido como competencia del INEE, se
debern definir y clarificar los componentes y las causas, as como la magnitud del problema,
reconociendo que todo problema educativo es multidimensional en su composicin y multifactorial
en su causalidad. Para lograr esto, se debe tener en cuenta que todo problema es un constructo
lgico y social que se define en trminos de situaciones, necesidades, aspiraciones o derechos y se
refiere a los vacos, dficits o brechas que se quieren solucionar o atender y que la evaluacin o la
investigacin educativa revelan como necesarios de atencin. Como parte de esta sub-fase es
necesario caracterizar a la poblacin afectada, de acuerdo a las estadsticas disponibles, as como

50

detectar y diagnosticar, los factores, tanto sociales como escolares que inciden en el problema
educativo.
3. Anlisis de Mejora
En esta sub-fase se revisa y sistematiza la informacin disponible, esto es, literatura especializada,
estudios o investigaciones, hiptesis causales de las investigaciones, planes, polticas y programas
nacionales e internacionales para atender la problemtica identificada; y evaluaciones existentes; as
como recomendaciones de organismos internacionales. Con el objetivo de responder a preguntas
tales como:

Qu ha hecho el Estado para resolver el problema?

Cmo han sido dichas acciones? Son las adecuadas, suficientes, integrales, pertinentes
para dar cumplimiento al derecho a una educacin de calidad para todos?

Cules deberan ser las metas a seguir para hacer efectiva la garanta del derecho a una
educacin de calidad?

Cules podran ser las posibles alternativas a seguir para resolver el problema? Qu tan
factibles son dichas propuestas y qu riesgos conllevan?

Con qu indicador(es) se podra monitorear el avance y el cumplimiento del derecho a una

educacin de calidad para todos?

4. Formulacin de la directriz
A partir de la realizado en las sub-fases 2 y 3 se elabora un primer documento o propuesta de
directriz, la cual ser revisada por la Junta de Gobierno, y, en su caso, aprobada. Esta propuesta
incluir la explicacin causal del problema educativo atendido, las caractersticas de la poblacin que
se ha visto afectada por dicho problema, la serie de acciones gubernamentales y sociales que se
han llevado acabo para resolver el problema, los alcances y limitantes de stas. Asimismo, el
documento incluir el enunciado formal de la directriz, as como los elementos que se consideran
claves para su ejecucin.
Ello a partir de las indagaciones realizadas (revisin de literatura, evaluaciones e investigaciones),
as como producto de la interlocucin y dilogos que se sostengan con distintos actores clave durante
todo el proceso de construccin de la directriz.
La directriz incluir una ficha tcnica, que expondr de manera suscinta los principales elementos de
la directriz: i) enunciado formal; ii) propsito de la directriz; iii) problemtica que busca atender; iv),
imagen objetivo (escenario al que se desea llegar); v) aspectos clave de mejora; vi) marco de la
poltica en donde se inserta la directriz; vii) actores consultados; y, viii) fuentes consultadas.

51

Tabla 6. Ficha para la presentacin de la directriz

Apartado

Descripcin

Enunciado formal

Describe de manera breve la directriz.

Propsito

Explica cul es el objetivo de la directriz.

Problemtica que
busca atender

Presenta la(s) problemtica(s) a las que se busca dar atencin y/o

respuesta con la directriz.

Imagen objetivo

Se presenta el escenario-meta al que se desea llegar una vez que la

directriz se implemente.

Aspectos clave de
mejora

Se sugieren los aspectos que, de acuerdo al anlisis desarrollado, se

consideran relevantes para una adecuada implementacin y que por lo
mismo deben ser considerados por la Autoridad Educativa al desarrollar su
plan de trabajo e implementar la directiz.

Marco de la poltica
en donde se inserta
la directriz

Se contextualiza la directriz en el marco normativo y de las intervenciones

pblicas actuales.

Actores consultados

Se mencionan los actores clave que participaron en la elaboracin de la

directriz, a partir de los dilogos, entrevistas, grupos focales, consultas,
etctera, realizados durante la Fase de Construccin.

Fuentes consultadas

Se enlistan las evaluaciones, estudios y otras referencias consultadas que

sustentan la directriz.
Fuente: elaboracin propia.

Fase 2. Emisin
Esta fase involucra dos procesos: 1) la decisin de la Junta de Gobierno de aprobar la directriz, y 2)
la publicacin de la directriz. La decisin significa que la Junta de Gobierno aprueba la directriz en
forma y contenido- para ser dada a conocer a las autoridades educativas. La segunda parte, la
publicacin, consiste en colocar la informacin de la directriz en los medios oficiales que se
determinen como indicados de acuerdo a la normatividad y los criterios del Instituto.

Fase 3. Comunicacin
El artculo 50 de la Ley del INEE, establece que las directrices emitidas deben hacerse del
conocimiento de las Autoridades e Instituciones Educativas correspondientes para su atencin.
Como un primer acercamiento, se les enviar en versin impresa y digital el documento de

52

formulacin de directriz. Posteriormente, con fundamento en el artculo 48 de la Ley del INEE, las
directrices se harn de conocimiento pblico.
En este momento, conforme a los mecanismos de divulgacin que se consideren pertinentes, se
explicar, argumentar e invitar al dilogo a distintos actores, incluyendo a representantes de la
sociedad civil organizada y al pblico en general. En un ejercicio de transparencia se darn a conocer
los fundamentos que sustentan la directriz y as permitir la rendicin de cuentas y el dilogo abierto.
A la par, y en cumplimiento a lo dispuesto por el Estatuto Orgnico del Instituto Nacional para la
Evaluacin de la Educacin, se disearn estrategias para dar a conocer el contenido de la directriz
al Consejo Social Consultivo de Evaluacin de la Educacin.

Fase 4. Respuesta de la Autoridad Educativa

El artculo 12, fraccin XII, de la LGE seala que la autoridad educativa tendr que atender a las
directrices que emita el Instituto para realizar la planeacin y programacin globales del Sistema
Educativo Nacional.
En tanto que el artculo 51 de la Ley del INEE seala que las directrices generadas por el Instituto
debern ser respondidas por la autoridad en un plazo no mayor a 60 das naturales.
Para ello,el INEE, a travs de la UNPE y la DGDME, establecer mesas de trabajo con las
autoridades educativas, una vez emitidas las directrices, para disear con la Autoridad Educativa un
plan de trabajo, que de acuerdo a las posibilidades presupuestales, tcnicas, administrativas y de
gestin de las Autoridades Educativas correspondientes, permitan establecer compromisos mnimos
con temporalidades determinadas que ayuden a dar cumplimiento a las directrices emitidas. Dicho
plan deber incluir actividades, fechas de cumplimiento e indicadores, cuantitativos y cualitativos,
para su seguimiento.

53

Fase 5. Implementacin
Esta fase es de competencia exclusiva de las Autoridades Educativas y/o de las autoridades
destinatarias de las directrices.

Fase 6. Monitoreo
La DGDME, apoyada por las Oficinas del INEE en las entidades federativas, realizar un monitoreo
que permita recolectar la informacin necesaria para determinar si la autoridad educativa receptora
de la directriz est trabajando en el desarrollo de los compromisos y calendario de actividades que
haya resuelto realizar para dar cumplimiento a la directriz y qu problemas de implementacin se
enfrentan. Para lograr este objetivo en particular, se desarrollar un sistema de gestin y seguimiento
que permita monitorear los diversos procesos y compromisos que se establezcan para dar
cumplimiento a la directriz.

Fase 7. Actualizacin
Los reportes que emita el sistema de gestin y seguimiento servirn para que el INEE pueda
actualizar las directrices y reiniciar el ciclo para su reformulacin, o bien, reajustar en consenso los
planes de trabajo y cronogramas de actividades planteados por las Autoridades Educativas
correspondientes.
El Modelo propuesto plantea que para que los cambios se ejecuten, los actores a quienes va dirigida
la directriz deben estar convencidos del problema, apropiarse de la solucin elaborada en conjunto
y asumir el compromiso para reducir la brecha entre la realidad y la meta. Sin embargo, tambin
reconoce que en un pas tan heterogneo, los resultados esperados no sern iguales para todos los
casos, por lo cual el sistema de gestin servir como una herramienta de apoyo para encontrar
alternativas y soluciones a los problemas que se enfrenten durante la implementacin. Lo cual
corresponde a la visin del Instituto, en donde la evaluacin debe servir para el aprendizaje y la
mejora.

54

VI. Consideraciones finales

La trayectoria evaluacin-recomendacionesmejora en el sistema de evaluacin gubernamental y de
poltica pblica no ha funcionado a cabalidad, debido a al menos tres razones principales: 1) por su
orientacin mayor hacia la rendicin de cuentas respecto a la mejora efectiva de los programas,
acciones o funciones institucionales; 2) por la fragilidad normativa y operativa de los esquemas
vinculantes; y, 3) por la influencia poltica de grupos de inters y actores con capacidad de veto.
Adems, la capacidad de innovacin y mejora en el sistema educativo ha sido limitada por varias
razones, entre las que se pueden destacar las siguientes: 1) las iniciativas de innovacin y mejora
vienen de arriba hacia abajo y no se empatan suficientemente con las necesidades y propuestas que
se definen en la base; 2) el repertorio de intervenciones y acciones de innovacin tiene un carcter
inercial y no estn basados en los resultados de investigaciones y evaluaciones; 3) ha habido una
desigual distribucin de los recursos y apoyos institucionales; y, 4) los esquemas de buenas
prcticas, recomendaciones y herramientas de mejora disponibles no se incorporan por falta de
apoyo presupuestal, organizacional y acompaamiento tcnico.
La tendencia hacia la normalizacin de factores escolares y de la gestin del sistema tambin ha
sido insuficiente y fragmentada. Ello en parte debido a que hay un sesgo hacia la estandarizacin de
resultados sin considerar la naturaleza de los contextos, as como la pertinencia y equidad en la
asignacin de insumos y desarrollo de procesos; a que la definicin de estndares de calidad no
considera elementos de equidad y diversidad; y, a que existe una asimetra en la normalizacin de
factores, con menor peso relativo en los recursos humanos del sistema.
Finalmente, la evaluacin, normalizacin y mejora tampoco se han integrado adecuadamente en la
gestin del sistema y el funcionamiento escolar. Ello, entre otras cosas, debido a que no se ha
institucionalizado en el centro de la gestin del sistema y de la escuela un modelo de evaluacin que
se acompae con un sistema de mejora y de aseguramiento de la calidad y la equidad; a que existe
un distanciamiento no menor entre los procesos y resultados de la evaluacin interna y externa del
sistema; y, a que no existen procesos de normalizacin para atender reas de mayor rezago y
vulnerabilidad educativa.
Si bien la palabra directriz es nueva en el Instituto y tambin es nueva, por lo menos en la jerga de
la evaluacin de poltica educativa en Mxico, lo cierto es que hay ya un largo listado de
recomendaciones que desde la investigacin y la evaluacin educativa se han sugerido para
transformar y/o mejorar el sistema educativo. Adems, distintas recomendaciones y en algunos
casos directrices, tambin han sido planteadas por agencias internacionales como la UNESCO.

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En el INEE se reconoce todo este trabajo. Se parte del hecho de que la emisin de recomendaciones
ya tiene una larga tradicin, que se ha hecho hace ya varios aos, y que la mayora de estas
recomendaciones se han derivado de estudios serios y confiables, lidereados por distintos grupos de
investigacin y acadmicos que han empleado procedimientos rigurosos. Pese a ello, se reconoce
tambin que en la mayora de los casos, hay un dficit importante entre lo que se recomienda y lo
que se lleva a cabo. En este documento se ha expuesto que para que las directrices sean viables y
tengan probabilidad de ocurrencia, se necesitan considerar las diferentes restricciones legales,
presupuestales, tcnicas, polticas y administrativas a las que se enfrentar la autoridad y/o el actor
recomendado para poder implementar los cursos de accin sugeridos. Por ello, y de manera ex ante,
el INEE ha planteado generar distintos procesos de consulta para la construccin de directrices con
diversos actores clave, quienes ayudarn a anticipar, entre otras cosas, los posibles alcances,
problemas de implementacin y restricciones de la directriz.
Es importante sealar que la emisin de directrices tiene a su favor el capital institucional que el INEE
ha construido a lo largo de su historia, el prestigio y legitimidad acadmica que ha ganado, y las altas
expectativas que hay en torno a su trabajo a partir de las nuevas atribuciones que se le otorgaron
como rgano autnomo. Con todo, es importante cuidar dicha legitimidad y buscar que las directrices
se apeguen a la exigencia del Estado mexicano de garantizar el derecho a una educacin de calidad
para todos, y que sean producto genuino de los principios que orientan la actuacin del INEE, esto
es, la mejora educativa, la equidad, la justicia, el reconocimiento, valoracin y atencin a la
diversidad, y la participacin de distintos actores.
Esto ltimo es sin duda una caracterstica distintiva del Modelo de Directrices del INEE, en el que se
reconoce que las directrices no slo necesitan fundamentarse, sino ser legtimas. Por ello, en la fase
de construccin de las directrices se buscar la participacin de distintos actores clave primeros
involucrados, acadmicos, organizaciones de la sociedad civil y autoridades educativas, entre otros.
Estos mecanismos de interolucin no slo se plantean para definir conjuntamente las posibles rutas
de mejora, sino incluso la definicin misma del problema educativo que se busca resolver. Para las
tareas de construccin y divulgacin de las directrices, el INEE tambin se apoyar en sus distintos
rganos colegiados, como el Consejo Social Consultivo en Evaluacin Educativa, el Consejo
Pedaggico de Evaluacin Educativa y los Consejos Tcnicos Especializados en las componentes
que evala.
La ruta propuesta para la emisin de directrices tiene el potencial de sentar las bases para el
liderazgo en materia de evaluacin, al articular la capacidad tcnica del Instituto con la participacin
y acuerdos bsicos con los distintos actores involucrados; monitorear los avances y valorar los
alcances, brechas y retos de la poltica y programas educativos; presentar innovaciones
metodolgicas, conceptuales y tcnicas en la evaluacin; crear nuevos esquemas de gestin del
conocimiento, tanto del derivado de las evaluaciones, como del propio diseo de las mismas; y,
promover una comunicacin pragmtica y esquemtica de los procesos de evaluacin. Sin duda,

56

tambin ser necesario pensar en nuevas vetas de trabajo para redisear y fortalecer, en su caso,
el andamiaje institucional para que las directrices se conviertan en efectivas pautas de mejora
educativa (vase Anexo 5).
La emisin de directrices tambin se fortalecer a partir de una efectiva coordinacin institucional al
interior del INEE. Cada Unidad administrativa del Instituto y la propia Junta de Gobierno, juega un
papel importante en la definicin, construccin, difusin y comunicacin de las directrices que emita
el Instituto. Con todo, es a la Junta de Gobierno a quien le corresponde liderar este proceso, a partir
de delimitar la agenda temtica sobre la cual se emitirn directrices, valorando tanto los recursos de
informacin y conocimiento disponibles en el Instituto, y articulando la produccin de nuevos insumos
de evaluacin e investigacin que se requieren para fundamentar mejor las directrices, como la
pertinencia y oportunidad poltica de las mismas. Finalmente, un reto no menor para la
implementacin de las directrices ser su adecuada difusin y comunicacin, tarea que tambin le
corresponde al Instituto.

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Mxico, D.F., a treinta de abril de dos mil quince.- As lo aprob la Junta de Gobierno del
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin en la Cuarta Sesin Ordinaria de dos
mil quince, celebrada el treinta de abril de dos mil quince. Acuerdo nmero SOJG/4-15/05,R.
La Consejera Presidenta, Sylvia Irene Schmelkes del Valle.- Rbrica.- Los Consejeros:
Eduardo Backhoff Escudero, Teresa Bracho Gonzlez, Gilberto Ramn Guevara
Niebla, Margarita Mara Zorrilla Fierro.- Rbricas.

65

Anexo 1: Anlisis de Normalidad Factorial

El Anlisis de Normalidad Factorial implica una revisin exhaustiva de los factores escolares y extra
escolares que impactan en el problema educativo estudiado. A nivel escolar, los factores que deben
ser analizados, a travs de esta herramienta, son:
1. Las caractersticas de la infraestructura escolar, es decir las condiciones de las instalaciones, el
tipo y cantidad de mobiliario con el que se cuente, as como el acceso a tecnologas y conectividad.
2. Las caractersticas del personal docente y directivo que atiende a esta poblacin, as como
cuestiones relacionadas con su formacin inicial y continua, es decir, con su desarrollo
profesional.
3. Si existen o no apoyos de otro tipo, como asesores tcnico pedaggicos, administrativos,
psicgicos, etctera.
4. El funcionamiento escolar, por ejemplo la modalidad escolar, el ambiente, el liderazgo de los
directivos, los procesos educativos y administrativos, los turnos escolares, los espacios de
colaboracin entre pares, como las reuniones de Consejos Tcnicos, entre otros.
5. Aspectos relacionados con la planeacin escolar, los recursos financieros para la operacin de
programas, etc.
6. La adecuacin de los materiales educativos al contexto y perfil de la poblacin atendida (si
responden a sus necesidades educativas, as como su existencia-disponibilidad y arribo al centro
escolar en tiempo, entre otros aspectos relacionados).
7. La relacin entre el docente y los padres de familia para la resolucin conjunta de problemas.
A nivel extra-escolar debern analizarse factores que, dependiendo de la naturaleza del problema
pblico estudiado, se consideren relevantes. Algunos de stos pueden ser: niveles de pobreza,
marginacin, vulnerabilidad de los nios y nias y sus familias, sus caractersticas culturales, el
acceso o no a sistemas de seguridad social, as como a servicios de salud, entre otros.

66

Anexo 2: Mapeo Lgico (ML)

El "mapeo lgico" o "logic mapping" (ML), en particular, el enfoque utilizado por el Tavistock Institute
en el Reino Unido, se retoma para construir la directriz, especficamente en las subfases de definicin
del problema y el anlisis de mejora. La utilidad del mapeo lgico radica en que permite identificar
rpidamente conexiones entre el tema a investigar o evaluar y los impactos esperados/deseados,
respetando la viabilidad terica y econmica de los esfuerzos de evaluacin. Por otro lado, el
esquema permite a su vez modelar de forma anticipada posibles lneas de accin, partiendo de una
cadena de razonamiento lgico basada en supuestos (Si...) y efectos (Entonces...). La construccin
de relaciones causales (a veces arbitrarias o imaginadas, a veces respaldadas por evidencia) permite
anticipar lo que se puede lograr con los recursos fsicos, humanos y econmicos, y con los insumos
tcnicos (datos, informacin) disponibles, para establecer y delimitar actividades/procesos diseados
especficamente para entender/responder a las necesidades de una evaluacin. Adicionalmente, el
mapeo lgico adelanta la posibilidad de cambios asociados a la conducta de la poblacin objetivo y
busca incidir sobre stos para evaluar de forma integral los impactos de una poltica pblica en el
tiempo. De esta manera, se busca conjuntar evidencias e indicaciones para determinar el xito de
las iniciativas pblicas en entornos sociales complejos: como es el caso de la educacin. El Diagrama
A nos muestra cmo se articulan los diferentes componentes del mapeo.

Diagrama A. Componentes de un Mapeo Lgico

Contexto

Identifica_
cin del
tema(s) /
problemas

Paso 1:
Identificar el
asunto

Recursos

Actividades

Resultados

Impactos

Insumos:
financie_
ros,
humanos,
tcnicos,
equipo,
etc.

Acciones
concretas
y el marco
de
referencia

Resulta_
dos y
metas
medibles
en el
tiempo

Efectos
y/o
Impactos
de largo
plazo

Paso 3: Anlisis de la lgica de la

intervencin

Paso 2:
Articular
impactos
anticipados

Fuente: elaboracin propia, adaptado de Hills, 2010.

67

Anexo 3: Matriz de Ruta de Formulacin

La Matriz de Ruta de Formulacin (MRF) permite definir las coordenadas bsicas de la Directriz en
la que se reflejan las secuencias principales entre la identificacin y enunciacin del problema o
problemas, su descripcin inicial (dficit, brecha o vaco educativo), y el reto, desafo, norma o
referente de deseabilidad, con la propuesta de meta de mejora y los medios para lograrla. La
construccin de la MRF se presentar como se muestra en la Tabla I
Tabla I. Matriz de Ruta de Formulacin
Descripcin
Problema
identificado

del problema
(cuestin,

Reto, desafo,
meta deseable,

vaco, dficit)
que los datos

norma o
estndar

RUTA DE FORMULACIN

Cmo hacerle?
Qu hacer?

revelan

Enunciado P

Enunciados D

(estrategias generales)

Enunciados E

Enunciados M

Enunciados E

Fuente: elaboracin propia.

68

Anexo 4: Mtodo de Generacin de Consensos

Mtodo Delphi
El mtodo Delphi es una tcnica para generar consenso entre un grupo de expertos sobre cierto
problema o asunto, a travs de cuestionarios estructurados. Los resultados de los cuestionarios son
tabulados para ser distribuidos a los participantes con el propsito de obtener retroalimentacin.
Posteriormente, se contesta un nuevo cuestionario donde los expertos evalan los mismos asuntos
una vez ms, con la diferencia de que la opinin de los dems puede influir en su respuesta (Cuhls,
s.f.). Este proceso sigue iterativamente hasta que se han logrado niveles de consenso aceptables.
Este mtodo es considerado til para tratar temas en los que la informacin disponible est
incompleta o no es contundente; se utiliza tambin cuando se considera importante incorporar la
opinin de los actores involucrados y cuando los temas a tratar requieren de una planeacin a largo
plazo (Roberts Evaluation, 2013).
En general la tcnica Delphi tiene tres caractersticas principales: i) anonimidad, ii) retroalimentacin
controlada y iii) respuesta grupal estadstica. La anonimidad significa que ninguno de los expertos
conoce las respuestas de un individuo en particular, a fin de reducir posibles efectos dominantes de
una persona sobre otra. La retroalimentacin controlada se refiere a que el ejercicio se conduce en
una serie de rondas donde los resultados previos son comunicados a todos los participantes, lo cual
contribuye a generar las condiciones necesarias para que estos converjan hacia un conjunto de
preferencias, pero no implica que se vayan a obtener. Por ltimo, la respuesta grupal estadstica es
una manera de asegurar que las opiniones de cada uno de los participantes sean tomadas en cuenta,
evitando que las opiniones obtenidas sean consecuencia de la imposicin de un individuo ante el
grupo.
A continuacin se describen los pasos para llevar a cabo la tcnica Delphi:
1.
2.
3.
4.

Determinar el problema o asunto a tratar.

Organizar un grupo de trabajo para disear el cuestionario.
Seleccionar a los participantes.
Dar a conocer la tcnica Delphi a los participantes, explicar lo que se espera de ellos, as como
el tiempo que esta actividad demanda y la importancia de participar activamente.
5. Enviar el primer cuestionario donde los participantes compartirn brevemente sus ideas, en este
punto no es necesario an justificarlas.
6. Analizar las respuestas estadsticamente buscando puntos en comn y discrepancias. Este
anlisis puede basarse en frecuencias estadsticas o herramientas ms sofisticadas.
7. Preparar el segundo cuestionario utilizando como fuente las respuestas de los participantes, con
el objetivo de obtener un entendimiento comn sobre cmo el grupo entiende el asunto discutido

69

previamente. En l se pide que los participantes refinen sus ideas, identificando debilidades,
fortalezas y temas pendientes (Dunham, 1998).
8. Analizar las respuestas del segundo cuestionario. Este proceso se vuelve iterativo hasta que no
exista nueva informacin adicional y se han alcanzado los niveles aceptables de consenso.
9. Emitir un reporte. La identidad de los expertos deber permanecer annima y debe incluir las
razones subyacentes, suposiciones y argumentos sobre la recomendacin final.

Mtodo Genrico de Evaluacin del CEEY

De acuerdo al Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY), el Mtodo Genrico de Evaluacin
(MGE) es una tcnica que permite analizar y valorar cualitativamente un problema complejo a travs
de un debate que busca consensos robustos, o la identificacin y definicin precisa de las
discrepancias en un panel de expertos. Esta tcnica se aplica principalmente para valorar la
implementacin de polticas pblicas, as como el contenido y aplicabilidad de las iniciativas de ley.
Se basa en la tcnica Delphi, pero difiere de esta en tres aspectos: i) la discusin comienza con un
documento de trabajo y no con un cuestionario; ii) el mtodo Delphi se concentra principalmente en
registrar y determinar el grado de consenso, el CEEY hace lo mismo, pero tambin con las
discrepancias; y, iii) en el mtodo CEEY los expertos tienen ms libertad para modificar los temas,
de tal manera que las opiniones de las minoras son integradas de manera ms eficiente (CEEY,
2012).
Esta tcnica est constituida por dos componentes, uno cualitativo y otro cuantitativo. El cualitativo
consiste en registrar todos los argumentos de los expertos, tanto los que generan consenso como
los que no, mientras que el cuantitativo implica asignar una calificacin numrica que permita
determinar la dispersin de opiniones del grupo.
Como ya se mencion, el MGE ser utilizado para generar consenso en la formulacin y validacin
de las directrices para la mejora de la educacin. A continuacin se describen los fases de esta
tcnica adaptadas a los propsitos de la DGDME:
1. El referente del problema: en esta fase se define y desarrolla un guin de trabajo que
marcar las pautas de discusin para que los expertos planteen sus argumentos. El guin
estar ordenado por temas, subtemas, rubros (caractersticas muy concretas del problema),
y las metas deseables de alcanzar, y ser enviado con antelacin al panel. Los referentes en
esta etapa sern los resultados del anlisis de las evaluaciones, investigaciones y casos de
buenas prcticas en la materia en cuestin; mismos que se integrarn en una carpeta de
evidencia que acompaar al guin elaborado.
2. Seleccin de expertos: se buscar que los expertos seleccionados representen un amplio
rango de opiniones; para ello se convocar a actores clave con distintos niveles de influencia:
primeros involucrados, acadmicos, miembros de OSC y autoridades educativas. La

70

seleccin de los participantes se realizar a partir de la valoracin de su conocimiento sobre

el tema y su experiencia profesional. Cabe sealar que inicialmente los paneles de discusin
se organizarn de acuerdo a la formacin-procedencia de los participantes y, posteriormente,
se realizarn grupos mixtos.
3. El anlisis, evaluacin cualitativa y cuantitativa: el anlisis cualitativo y la calificacin
cuantitativa se desarrollarn en una primera reunin. En esta reunin se identificarn los
argumentos para valorar el referente, se debatirn las distintas posiciones y se buscar llegar
a un consenso a partir de la siguiente dinmica: a) cada experto ordena jerrquicamente los
temas, subtemas, rubros y metas deseables de alcanzar con base a su experiencia
acadmica, profesional y la evidencia del guin de trabajo; b) se les otorga una calificacin;
y, c) se ponderan de acuerdo al propio criterio de los expertos.15
Esto es, una vez que se han ubicado las diferencias o consensos de opinin, los argumentos
se registran en la minuta inicial de la discusin. Posteriormente, se emiten las calificaciones
por cada rubro. Cuando se d a conocer el resultado de esta fase, el panel decidir si hay
consistencia o no con su calificacin cualitativa (inciso a). Si no hay consistencia, entonces
se discutir en cules criterios debera realizarse algn ajuste.
La manera de calificar y obtener los valores cuantitativos de cada rubro depender de cmo
estn diseados los criterios (s/no, escalas, etctera). El CEEY recomienda que exista una
escala Likert para valorarlos del 0 al 5, y que cualquier calificacin menor a 3 sea considerada
reprobatoria. Por lo tanto, la calificacin global ser el producto de los rubros ponderados
definidos anteriormente.
El primer borrador de este reporte de anlisis debe incorporar todos los puntos de vista de los
expertos, as como la diversidad de los argumentos. La aprobacin del texto final no implica
que se aprueben las ideas con las que no se concuerda; sin embargo, s se pretende que el
texto exprese todos los puntos de vista. Por lo tanto, la aprobacin significa el reconocimiento
de que los argumentos de cada uno de las y los participantes quedaron registrados.
Este proceso de anlisis se construye a partir de las siguientes premisas:
1.

Los expertos aceptan la informacin otorgada en la carpeta de evidencia. De no ser

el caso, debern proveer mayor evidencia que se agregar a la carpeta de todos los
panelistas y, por lo tanto, al guin de trabajo.

15

El inciso a corresponde a la evaluacin cualitativa, mientras que los incisos b y c hacen referencia a la
calificacin cuantitativa.

71

2.

Los expertos identifican los diferentes subtemas, metas y actividades para cada uno
de los temas planteados en el guin. Idealmente, estos debern ser lo ms especficos
posibles a la descripcin del problema.

4. Sntesis e integracin del reporte: el proceso se cierra una vez que se haya aprobado por
los panelistas el primer borrador del reporte de anlisis. Sin embargo, si se desea incorporar
informacin adicional o no se obtiene un consenso inicial, es posible convocar a una nueva
reunin.16
Diagrama B. Pasos del Modelo Genrico de Evaluacin (MGE)
adaptados a los propsitos de la DGDME
Inicio

Referente del problema y desarrollo del

Guin de trabajo

Seleccin de miembros del panel de

expertos

Anlisis y evaluacin cualitativa y

cuantitativa

Preparacin de nuevo Guin de trabajo

Sntesis e integracin del Reporte para

los expertos

Se logr consenso?

No

Reporte final

Fuente: elaboracin propia con informacin de CEEY, 2012.

16

Respecto a cmo medir el consenso, varios estudios han utilizado un criterio de 51% para una determinada
respuesta como sinnimo de que se ha alcanzado (McKenna, 1989). Otra alternativa es la de ordenar o
ponderar ideas o asuntos conforme a ciertos criterios establecidos. Se puede recurrir a distintas pruebas
estadsticas, como la prueba de McNemar, para evaluar cambios de opinin entre las distintas reuniones a
travs del tiempo.

72

Anexo 5: Propuestas para un nuevo andamiaje institucional de las directrices

de mejora educativa
A continuacin se enlistan algunas propuestas para construir un nuevo andamiaje institucional de las
directrices de mejora educativa:

Concertar entre el INEE y la SEP el que las directrices se incluyan en la agenda de gobierno
y de la poltica educativa. Ello supone acompaar a ciertas directrices (claves, estratgicas,
prioritarias) de, al menos, tres tipos de apoyos institucionales: presupuestos, asistencia
tcnica, as como del monitoreo, seguimiento y evaluacin.

Incluir en el marco del SNEE y de la PNEE lneas de trabajo institucional para articular
directrices con esquemas de concertacin sobre presupuesto, asistencia tcnica o
seguimiento y evaluacin en una perspectiva nacional e internacional.

Impulsar que las directrices permitan abrir espacios a nuevos procesos de innovacin y
mejora educativa, es decir, capitalizar y coordinar la investigacin, el desarrollo y las buenas
prcticas (con lneas de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo) en un gran movimiento de
mejora del sistema educativo y de las escuelas.

Aprovechar el conocimiento, las cajas de herramientas y los apoyos institucionales

disponibles en el mbito nacional e internacional para impulsar los procesos de intervencin
y gestin orientados a la mejora (Guas de Mejora Educativa).

Vincular las directrices con los procesos de normalizacin de factores escolares y no

escolares, a partir de la articulacin de estndares de calidad con los elementos de equidad
y atencin a la diversidad que se consideren necesarios. Para ello podr utilizarse como
marco la propuesta de Tomasevsky (2001) para definir esquemas de normalizacin en los
que se incluyan los criterios de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad de
la educacin, as como los elementos de asequibilidad y responsabiliad (rendicin de cuentas)
por parte de las autoridades educativas.

73

74

Directorio

JUNTA DE GOBIERNO
SYLVIA SCHMELKES DEL VALLE
Consejera Presidenta
MARGARITA ZORRILLA FIERRO
Consejera
TERESA BRACHO GONZLEZ
Consejera
GILBERTO GUEVARA NIEBLA
Consejero
EDUARDO BACKHOFF ESCUDERO
Consejero

UNIDADES ADMINISTRATIVAS

FRANCISCO MIRANDA LPEZ

Unidad de Normatividad y Poltica Educatica
JORGE ANTONIO HERNNDEZ URALDE
Unidad de Evaluacin del Sistema Educativo Nacional
AGUSTN CASO RAPHAEL
Unidad de Informacin y Fomento de la Cultura de la Evaluacin
LUIS SALVADOR CASTILLO MONTES
Unidad de Planeacin, Coordinacin y Comunicacin Social
MIGUEL NGEL DE JESS LPEZ REYES
Unidad de Administracin
LUIS FELIPE MICHEL DAZ
Contralora Interna

75

76

77

UNIDAD DE NORMATIVIDAD Y POLTICA EDUCATIVA

DIRECCIN GENERAL DE DIRECTRICES PARA LA MEJORA DE LA EDUCACIN

INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIN DE LA EDUCACIN

Av. Barranca del Muerto 341, Col. San Jos Insurgentes, Deleg. Benito Jurez, C.P. 03900, Mxico, D.F.
Tel.: (55) 5482 -0900