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1Tevelugarnosdias13a15deJaneirode2009,naFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboa,umEncontroLuso­Brasileiro

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CONTROLOJURISDICIONALDASPOLÍTICASPÚBLICAS:REGRAOUEXCEPÇÃO?*

Introdução

JosédeMeloAlexandrino

Tevelugarnosdias13a15deJaneirode2009,naFaculdadedeDireitoda

UniversidadedeLisboa,umEncontroLuso­BrasileirodeDireito1.Noprimeirodia,

dedicadoaoEncontrodeDireitoConstitucional,numaperguntainteressadamas inocente,quissaber,juntodoúltimopaineldeProfessores,sehaviadefactoregistode

umaeventualevolução2noproblemaqueháalgunsanostinhalevadooProfessor

GomesCanotilhoafalaremincomodidade(dosjuristasbrasileiros)eemincomunicabilidade (dadoutrinaportuguesacomabrasileira):oproblemaeraode«[algunsdosnossos colegasbrasileirosestarem]firmementeconvictosdequeépossíveledesejávela

fiscalizaçãojudicialdaspolíticaspúblicas»3.

Escusadoserádizerquearespostaqueobtivetantodapartebrasileiracomoda

parteportuguesaconfirmou,porinteiro,tantoaincomodidade,comoa

incomunicabilidade.Tinhaaliásnessedialançadoosolhossobrearecenteobra,editada

noBrasil,LiçõesdeDireitoConstitucionalemHomenagemaoProfessorJorgeMiranda,naqual

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justamenteumadministrativista(DiogodeFigueiredoMoreiraNeto)eum

constitucionalista(MarceloFigueiredo)definiramocontrolojudicialdaspolíticas

*Versãoprovisóriadeumaintervenção(integradanosubtema“Jurisdição,PolíticasPúblicase Administração”)proferidanoIIEncontrodeProfessoresdeDireitoPúblico(subordinadoaotemageral “Tribunais”),quetevelugarnaEscoladeLisboadaFaculdadedeDireitodaUniversidadeCatólica

Portuguesa,nosdias16e17deJaneirode2009[naocasião,aintervençãoateve­seàprimeiraparte].

1Encontroco­organizadopelaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboaepelaFaculdadede

DireitodaFundaçãoÁlvaroArmandoPenteado,deSãoPaulo.

2ApensarnopossívelimpactodeaparentesconversõesdevozestãomarcantescomoasdeLuís

RobertoBarroso,pelomenosnoquerespeitaàspolíticasdesaúde[cfr.LuísRobertoBarroso,«Dafalta deefetividadeàjudicializaçãoexcessiva:direitoàsaúde,fornecimentogratuitodemedicamentose

parâmetrosparaaatuaçãojudicial»,inRevistaInteressePúblico,n.º46(2007),p.31­62].

3J.J.GomesCanotilho,«TribunalConstitucional,jurisprudênciasepolíticaspúblicas»,inAnuário

PortuguêsdeDireitoConstitucional,vol.II(2003),p.78[77­86].

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públicascomoapróximamissãodoDireitoAdministrativoeprocuraramtraçaruma

visãogeralsobreotemadocontrolodaspolíticaspúblicas4.

Opropósitoessencialdestaminhaintervençãoéodereunirumconjuntode observaçõesquepermitamfundamentarumarespostaàseguinteinterrogação:deveou nãoadmitir­secomoregraapossibilidadedecontrolodaspolíticaspúblicaspelopoderjurisdicional

(emparticular,porintermédiodocontrolodeconstitucionalidade)?5

Aintervençãoestarádivididaemduaspartes.Aprimeiraocupa­seda contextualizaçãoespácio­temporaldoproblema,bemcomodademarcaçãodeumadas principaiscondicionantesateremconta,tentandoaindaalgumaclarificaçãoconceptual(coma consequentedelimitaçãoderealidades).Asegundaavançacomumesboçocomparativo, colocandoemconfrontoasperspectivasjurídicasdominantes,mastambémos resultados,presentesemtrêsordenamentos:oportuguês,obrasileiroeosul­africano. Pensandoaindaemtermosdeumadelimitaçãonegativa,nãoestarãodefactono centrodaanálisedimensõestodaviabastantepróximasdonossoproblema:(i)comoas dapolitizaçãodajustiça,ondeexistemaliásinvestigaçõesparticularmenteaprofundadas,

aindaquenoâmbitodeoutrasáreasdosaber6,tantodeautoresportugueses,como

AntóniodeAraújo,PedroMagalhães7ouNunoGaroupa8,quantodeautoresbrasileiros,

como,entremuitosoutros,ErnanideCarvalhoNeto9;(ii)tão­poucofarãoparteda

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4Respectivamente,DiogodeFigueiredoMoreiraNeto,«NovoshorizontesparaoDireito

AdministrativopeloControledasPolíticasPúblicas.EcosdeumCongresso:apróximamissão»,inMaria ElizabethGuimarãesTeixeiraRocha/SamanthaRibeiroMeyer­Pflug(coord.),LiçõesdeDireito

ConstitucionalemHomenagemaoProfessorJorgeMiranda,RiodeJaneiro,2008,p.281­289;MarceloFigueiredo,

«OcontroledaspolíticaspúblicaspelopoderjudiciárionoBrasil–Umavisãogeral»,ibidem,p.571­607.

5Paraumainteressantecolocaçãodeumasériedecorrespondentessubquestões,CassR.Sunstein,

«Direitossociaiseeconómicos?LiçõesdaÁfricadoSul»,inIngoWolfgangSarlet(org.),JurisdiçãoeDireitos

Fundamentais,vol.I,tomoII,PortoAlegre,2006,p.15[11­28];paraumainterrogaçãoparalela,agorana

áreadasaúdepúblicaecomumdistintoparâmetro:MarcoAkerman/RosildaMendes/CláudiaMaria

Bógus,«Épossívelavaliarumimperativoético?»,inCiências&SaúdeColectiva,SãoPaulo,9,3(2004),p.

605­615.

6Mastambémnaesferajurídica[porúltimo,JoséJoaquimGomesCanotilho,Umolharjurídico­

constitucionalsobreajudiciarizaçãodapolíticaeapoliticizaçãodajustiça,tópicosdeumaintervenção,inédito,

2007,acessívelapartirdehttp://www.stj.pt/?idm=433&sid=154(14.01.2009)].

7Emparticular,desdeasuadissertaçãodedoutoramentoTheLimitstoJudicialization:LegislativePolitics

andConstitutionalReviewintheIberianDemocracies,Ohio,2003.

8Porúltimo,veja­seoestudo,emcolaboraçãocomSofiaAmaralGarciaeVeronicaGrembi,

«JudicialIndependenceandPartyPoliticsintheKelsenianConstitutionalCourts:TheCaseofPortugal»,

inJournalofEmpiricalLegalStudies,6,2009.

9Acomeçar,tambémaqui,pelareferênciaàsuateseRevisãoabstractadalegislaçãoejudicializaçãoda

políticanoBrasil:especificidadeeselectividade,SãoPaulo,2005;comprofundointeresseeamplasindicações,

MatthewM.Taylor,«OJudiciárioeasPolíticasPúblicasnoBrasil»,inDADOS–RevistadeCiênciasSociais,

RiodeJaneiro,vol.50,n.º2(2007),p.229­257.

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análiseasdimensõesdaseparaçãodepoderes10;(iii)ouasformasdecontrolojurisdicionalda

actividadedaadministraçãopúblicaoudolegislador(nomeadamente,porviada aplicaçãodonovoregimederesponsabilidadeextracontratualdoEstado),bemcomo dasformasdecontrolojurisdicionaldasdecisõesinconstitucionaisdospróprios tribunais;(iv)asdimensõesrelacionadascomodesenhodosistemadefiscalizaçãoda constitucionalidade(ondenestemomentoocorrem,entrenós,propostasdedistintosinal dapartedediversosautores);(v)enfim,otratamentodassentençasintermédiasda

jurisprudênciaconstitucional(comoeventualformadeintervençãonaspolíticaspúblicas)11.

1.Contexto,condicionanteseclarificações

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Numadasvisitasaoescaparatedosperiódicos,confrontei­menomêspassado

comumasurpreendentecomunhãodetemasemquatroimportantesrevistasdeDireito

Público:arevistaalemãDerStaat(vol.47,n.º3,2008)tinhanosseusprimeirosensaios

duasanálisessobrea“transformaçãodaestatalidade”(WandelvonStaatlichkeit),

construídosapartirdodesenvolvimentodeprogramasdeinvestigaçãosobreotemada

transformaçãodoEstado,levadosacabonosúltimosanosemdiversasUniversidades

alemãs(comummagníficoensaiocríticodepartidadaautoriadeGunnarFolke

Schuppert);arevistanorte­americanaI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw

(vol.6,n.os3e4,2008),dedicadaaoSymposium“Constitucionalismonaerada

globalizaçãoedaprivativatização”,percorriaossucessivosdesafiosteoréticos,

institucionaisenormativosdotema,terminandona(re)análisedoproblema(porFrank

Michelman)dasviasdeintroduçãodenormasdedireitossociaisnaConstituiçãodos

E.U.A.enumatentativaderespostaàquestãodesaberseosdireitossociaisna

Constituiçãosul­africanade1996têmdistribuídoosbensqueprometem;voltandoà

Europa,narevistaitalianaDirittoeSocietà(n.º2,2008),MassimoLucianiafrontava

corajosamente–outrosdirão:emtermosconservadores–otema«Generazionifuture,

distribuzionetemporaledellaspesapubblicaevincolicostituzionali»;porfim,aRivista

10Continuaaserumclássico,entrenós,adissertaçãodeNunoPiçarra,Aseparaçãodospoderescomo

doutrinaecomoprincípioconstitucional–Umcontributoparaoestudodassuasorigenseevolução,Coimbra,1989;para

umareflexãoaváriasvozes,veja­seovolumeIdoAnuárioPortuguêsdeDireitoConstitucional(2001),p.11­

174;paraumsíntesemaisrecente,MariaLúciaAmaral,AFormadaRepública–umaintroduçãoaoestudodo

direitoconstitucional,Coimbra,2005,p.154ss.

11Paraumdesenvolvimento,CarlosBlancodeMorais,JustiçaConstitucional,tomoII–Ocontencioso

constitucionalportuguêsentreomodelomistoeatentaçãodosistemadereenvio,Coimbra,2005,p.238­441,815­873.

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TrimestralediDirittoPubblico(n.º3,2008),aindaquecentradanosefeitosdasdecisõesdo

TribunalConstitucional,fazianasuapartefinaloregistododebateocorrido,emAbril

de2008,emtornodeumlivrodeMarcoD’Alberti(Poteripubblici,mercatieglobalizzazione,

Bologna,2008),discussõesemqueintervieramnomescomoosdeAntonioMarzano,

GiulianoAmato,SabinoCasseseouGiuseppeTesauro.

1.1.Ocontextodonossoproblemaestátodoaí:oconstitucionalismoglobal,a

fragmentaçãodoEstado12,asacralizaçãoeaiminênciadadessacralizaçãodomercado

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(GiulianoAmato),adistribuiçãodadespesapública,aavaliaçãodasnormas

constitucionaisqueprometemaofertadebenssociais.Sóque,aestecontexto,por

assimdizer,captadoemtermosacadémicos,veioadicionar­senosúltimostrêsmeseso

pesodeoutrasrealidades,umcontextodecrise:quepassourapidamentedeumacrisede

confiançaaparentementelocalizadaaumacriseeconómicaglobal13.

Paraobservarcomoopresentecontextoassumeforosverdadeiramenteparadoxais,

bastapensarnosdoisordenamentosparadigmáticos,oalemãoeonorte­americano:no

primeiro14,quandoadoutrina(tantonasCiênciassociaispróximas15,comonaCiência

doDireito)davasinaisclarosdeterchegadoaumanovaperspectivadatransformação

doEstado(tendojáconstruídoumasériedeindicadores,tantonoplanointerno,como

noexterno),comacompreensãodamudançanastarefasdoEstado,compropostasde

novospontosdecristalizaçãodessamudança(comoaideiadeco­produçãodaestatalidade,

faceàproeminênciadotrabalhoemrede)16,inesperadamente,oquadrodorealaltera­se

eoEstadosoberano17édenovochamadoaagir(invertendoporassimdizeropercurso

quehaviasidoditadopelaeconomicizaçãodosectorpúblico:agoraolemaévon

12Sobreaqual,entrenós,PauloOtero,LegalidadeeAdministraçãoPública–Osentidodavinculação

administrativaàjuridicidade,Coimbra,2003,p.557ss.;J.J.GomesCanotilho,«Constitucionalismopolíticoe

constitucionalismosocietalnummundoglobalizado»(2005),inid.,“Brancosos”eInterconstitucionalidade.

Itineráriosdosdiscursossobreahistoricidadeconstitucional,Coimbra,2006,p.281­300.

13Nocasoportuguês,segundooGoverno,aprevisãododéficepúblico,queerade2,2%em31de

Dezembrode2008,passouhojemesmopara3,9%;segundooutrasprevisões,tambémhojedivulgadas,o

déficeestarábemacimados4%doPIB.

14Escrevendo,háquaseumadécada,sobreoparoxismoneoestatalista(quecorreoriscode

acentuaraintroversãodoDireitoconstitucional),J.J.GomesCanotilho,«ODireitoconstitucionalna

encruzilhadadomilénio.Deumadisciplinadirigenteaumadisciplinadirigida»(2000),inid.,“Brancosos”e

Interconstitucionalidade ,p.194[183­197].

15Veja­seotexto,comamplasindicações,dePhilippGenscheleStephanLeibfried,«Schupperts

Staat.WiebeobachtetmandenWandeleinerFormidee?»,inDerStaat,vol.47,n.º3(2008),p.359­380.

16GunnarFolkeSchuppert,«WasistundwiemisstmanWandelvonStaatlichkeit?»,inDerStaat,

vol.47,n.º3(2008),p.342ss.,345ss.[325­358].

17Ousobaformaestruturadadeumreinventado“G­20”.

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BenchmarkzuBismarck)18;nosegundoordenamento,nãosófoiressuscitadoKeynes,

comooPresidenteentretantoeleitosepropõeavançar,entreoutras,comumaimprovável

políticapúblicadesaúde,entendidacomodireitodetodosou,pelomenos,comoforma

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exigidapelobemcomum(équestãoparaperguntarsedestavezsetratadeumregresso

aosecondBillofRights,dequefalavaRooseveltem1944)19.

1.2.Masparaavançarmosnonossotema,alémdocontexto,nãopodemosdeixar

deteremlinhadecontapelomenosumacondicionante:aqueseprendecomoperfildo

ordenamentojurídicoemquestão,emespecial,comoperfilecomasopções

estruturantesdaConstituição20(aindaqueamesmaàpartidasepossamostrarum

constituiçãodeEstadoconstitucional21).Hánaturalmentemuitasoutrascondicionantes,

designadamenteasqueseprendemcomaculturajurídica22ouaculturapolítica23.

Fiquemo­nospelaprimeira24.

18Comoditoinverso,G.F.Schuppert,«WasistundwiemisstmanWandel…»,p.342.

Estaremosempresençadeumaoutrarecuperação,alemãporexcelência,doaprioridoEstado(cfr.J. J.GomesCanotilho,«ODireitoconstitucionalnaencruzilhada »,p.192)?

19Mensagemde11deJaneirode1944:«(…)Wehaveaccepted,sotospeak,asecondBillofRights

underwhichanewbasisofsecurityandprosperitycanbeestablishedforall( ).IasktheCongressto explorethemeansforimplementingthiseconomicbillofrights–foritisdefinitelytheresponsibilityof theCongresstodoso(…)»,apudFrankI.Michelman,«Socioeconomicrightsinconstitutionallaw:

ExplaningAmericaaway»,inI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw,vol.6,n.os3e4(2008),p.

664[663­686].

20NaConstituiçãodaÍndia,porexemplo,osdireitossociaisestãoprevistos,mascomexplícito

entendimentodequeéolegislador,enãoostribunais,queestáencarregadodarespectivaimplementação(cfr.C. Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.14).

21Porquesetratadeumtipo­ideal[nestesentido,PeterHäberle,«NeueHorizonteund

HerausforderungendesKonstitutionalismus»,inEuropäischeGrundrechte­Zeitschrift,vol.33,n.os19­21

(2006),p.533­540(combasenaConferência“NovosHorizontesenovosDesafiosdo

Constitucionalismo”,Lisboa,26deAbrilde2006)];sobreosprincípiosestruturantesdafeiçãoportuguesa

dessetipo­ideal,JorgeReisNovais,OsprincípiosconstitucionaisestruturantesdaRepúblicaPortuguesa,Coimbra, 2004;LúciaAmaral,AFormadaRepública ,p.66ss.,127ss.,1139ss.;emfórmuladesíntese,Joséde

MeloAlexandrino,DireitosFundamentais–Introduçãogeral,Estoril,2007,p.14,nota13.

22Emespecialsobreosproblemasdesimbolização,MarceloNeves,Aconstitucionalizaçãosimbólica,2.ª

ed.,SãoPaulo,2007;sobreoconceitopróximode“normatividadenãooficial”,PauloOtero,«As

instituiçõespolíticaseaemergênciadeuma“Constituiçãonãooficial”»,inAnuárioPortuguêsdeDireito

Constitucional,vol.2(2002),p.83­116;id.,LegalidadeeAdministraçãoPública–Osentidodavinculação

administrativaàjuridicidade,Coimbra,2003,p.181ss.,424ss.,566ss.

23NoBrasil,depoisdeumcertacontençãofeitasobrea“Constituiçãodirigente”,soaagoraocanto

dassereiasda“novahermenêutica”edo“neo­constitucionalismo”(semresultadosdignosdenota,Ana

PauladeBarcellos,Neoconstitucionalismo,DireitosFundamentaiseControledasPolíticasPúblicas,2005,inédito,

disponívelemhttp://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=50(14.01.2009).

24Sobreosegundotipodecondicionantes,LúciaAmaral,AFormadaRepública ,p.101s.(ditasaí de“pressupostosexternos”);M.Taylor,«OJudiciárioeaspolíticas »,p.243ss.;CláudioGonçalves Couto/RogérioBastosArantes,«Constituição,GovernoeDemocracianoBrasil»,inRevistaBrasileirade

CiênciasSociais,vol.21,n.º6(2006),p.42ss.[41­62].

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SobreaConstituiçãoportuguesa,todossabemosdasuacomplexidadeedenãose resumiràdefiniçãodeumaordem­quadro(quedeixassetudoomaisaolivrejogodo debatepolítico):sabemosquepelomenosnumaparterelevantedecertaspolíticas públicas«[a]Constituiçãodeixavapoucaliberdadedeconformaçãoaopoderpolítico­ legislativoaoconsagrarosesquemasorganizativosefuncionaisderealizaçãodas políticas(direitoàsaúderealizadoatravésdeumserviçonacionaldesaúdeuniversale gratuito,direitoaoensinomedianteumapolíticadedemocratizaçãodoensinobaseada nagratuitidadeprogressivadosváriosgrausdeensino,direitoàsegurançasocialcom

basenumsistemanacionaleunificadodesegurançasocial)»25;sabemosportantoque,ao

ladodasnormasdefinsetarefasdoEstadoedenumerososdireitosfundamentais sociais,foramconfiguradasnopatamardanormaconstitucionalcertaspolíticas

públicas,comoformasuplementardeconcretizaçãodobem­estar26.

Segundocálculosfeitosporcientistaspolíticosbrasileiros(utilizandocritériose

metodologiasdeanálisequepoderemosounãoaceitar),30,5%dasdisposiçõesda

Constituiçãofederalde1988versamsobrepolíticaspúblicas(policy),ocupandoamatéria

constitucionalosoutros69,5%27.

Emborasejamfrancamenteemmenornúmeroosdispositivosconstitucionais

portuguesessobrepolíticaspúblicasenãodispondonósdeumacontabilidade

similarmenteavaliada,semprejuízodeajustamentosditadospeladiferenterealidadede

base,hápelomenostrêsefeitosquedecorremimediatamentedessaconstitucionalização:

(i)

umapolíticapúblicaconstitucionalmenteconcretizadaconstituium impedimentoàmargemdenaturaledesejávelvariaçãoquantoao conteúdoeàsformasdeexecuçãodasopçõespolíticas(opções pressupostaspelosistemademocráticoepelaprópriaideiade

alternância)28,alémdeimplicarumEstadosoberanoquejánãoexiste29

(afastando­sedestaformadosrenovadosdesafiosdamodernidade30

(ii)

«[a]constitucionalizaçãodepolíticaspúblicasfazcomqueossucessivos

governantessevejamdiantedanecessidadedemodificaroordenamento

25G.Canotilho,«TribunalConstitucional,Jurisprudências »,p.84.

26Sobreasdiversasformasdeconcretizaçãojurídicadobem­estar,PauloOtero,InstituiçõesPolíticase

Constitucionais,vol.I,Coimbra,2007,p.344s.

27C.Couto/R.Arantes,«Constituição,Governo »,p.53.

28Claroaesterespeito,J.J.GomesCanotilho,«Otomeodomnateoriajurídico­constitucionaldos

direitosfundamentais»(1996),inid.,EstudossobreDireitosFundamentais,Coimbra,2004,p.130ss.[115­

136].

29G.Canotilho,«Otomeodom »,p.131.

30Paraumelencopossível,J.J.GomesCanotilho,«DaConstituiçãodirigenteaoDireito

comunitáriodirigente»(1999),inid.,Brancososeinterconstitucionalidade ,p.215ss.[205­226].

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constitucionalparapoderimplementarpartedassuasplataformasde

governo»31;

emterceirolugar,«[e]ssetipoespecialdeConstituiçãotendeacausar impactosignificativosobreofuncionamentodosistemadejustiça,na medidaemqueoJudiciário( )passaasermaissolicitadoparacontrolara

constitucionalidadedasleisedosdemaisactosnormativos»32.

Estestrêsefeitosestãoamplamentedemonstradosnocasobrasileiro33:por

exemplo,de1995a2002,duranteapresidênciadeFernandoHenriqueCardosoforam

aprovadas35emendasconstitucionais,comumataxadeincidênciasobrepolíticas

públicassuperiora60%34–averificaçãodosegundoefeitocomprovaautomaticamente

oprimeiro(oimpedimentodaactividadegovernativa);queopoderjudicialtemsido

solicitadoaíestãoaprová­loadoutrinaeajurisprudência35.

QuantoaPortugal,ofrenesim36(agoraacompanhadodonossoostinatismo)37

constitucionalestáplenamentedemonstradoeacontabilidadeatépodeserconfrontada comabrasileira:senoBrasiltemhavido,emmédia,maisdetrêsemendas

constitucionaisporano38,emPortugal,distribuindoosmaisde700preceitosobjectode

revisão,amédiaéadequetêmsidoalteradosmaisde20dispositivosconstitucionais

porano. JánaÁfricadoSul,nemumacoisa,nemaoutra:nemhouveconfiguração constitucionaldepolíticaspúblicas(semquedeixedeser,comotemsidoqualificada,

umaconstituiçãotransformativa39),nemhárevisionismoconstitucional;todavia,éaos

31C.Couto/R.Arantes,«Constituição,Governo »,p.43. 32C.Couto/R.Arantes,«Constituição,Governo »,p.44. 33C.Couto/R.Arantes,«Constituição,Governo »,p.42­58. 34C.Couto/R.Arantes,«Constituição,Governo »,p.432. 35Comapontamentosrelevantes,L.RobertoBarroso,«Dafaltadeefectividade »,p.32ss.;M. Figueiredo,«OControledasPolíticas »,p.572ss.

36JorgeMiranda,«AcabarcomoFrenesimConstitucional»,inAAVV,Nos25AnosdaConstituiçãoda

RepúblicaPortuguesade1976–Evoluçãoconstitucionaleperspectivasfuturas,Lisboa,2001,p.653­662;P.Otero,

LegalidadeeAdministração ,p.569;JosédeMeloAlexandrino,Aestruturaçãodosistemadedireitos,liberdadese

garantiasnaConstituiçãoportuguesa,vol.I–Raízesecontexto,Coimbra,2006,p.833ss.;id.,«Reforma

constitucional–liçõesdoconstitucionalismoportuguês»,inAAVV,EstudosemHomenagemaoProfessor

DoutorMartimdeAlbuquerque[noprelo],liçãoproferidaemLuanda,2007,disponívelem

http://www.fd.ul.pt/Portals/0/Docs/Institutos/ICJ/LusCommune/AlexandrinoJosedeMelo2.pdf(14.01

.2009).

37JorgeDias,Oessencialsobreoselementosfundamentaisdaculturaportuguesa(1950),Lisboa,1995,p.46

ss.;M.Alexandrino,«Reformaconstitucional »,p.14(comoutrasindicações).

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38C.Couto/R.Arantes,[sumário]«Constituição,Governo 39C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.15. »,p.220.

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tribunaisquetemsidosolicitadoocontrolodepolíticassociaisimplícitas40nosartigos

26.ºa29.ºdaConstituição41.

1.3.Alémdocontextoedascondicionantes,teremosdeolhartambémparaoutras

dificuldades,dequeamaioréopróprioconceitodepolíticaspúblicas,muitoraramente definidopelosjuristas–e,quandooé,poucasvezessepoderádizerqueosjuristas saibamdoquefalam:estamosnaverdadeno,hámuitodenunciado,reinoda

metodologia“fuzzy”42:paradarumexemplo,osjuristasdefinemaspolíticaspúblicas

como«[u]mconjuntoheterogéneodemedidasedecisõestomadasportodosaqueles obrigadospeloDireitoaatenderourealizarumfimouumametaconso[n]antecomo

interessepúblico»43.

Ora,aspolíticaspúblicasnãonasceramnaórbitadaCiênciadoDireito,nemsão

porelaestudadasdeformaimpressiva44.Daíanecessidadedeiraosítiopróprio.

40Sobreestaimplicação,J.J.GomesCanotilho,DireitoConstitucionaleTeoriadaConstituição,7.ªed.,

Coimbra,2003,p.407;R.Novais,Osprincípiosconstitucionais ,p.312ss.;JosédeMeloAlexandrino,A

estruturaçãodosistemadedireitos,liberdadesegarantiasnaConstituiçãoportuguesa,vol.II–Aconstruçãodogmática,

Coimbra,2006,p.225,250.

41PierreDeVos,«PiousWishesorDirectlyEnforceableHumanRights?SocialandEconomic

RightsinSouthAfrica’s1996Constitution»,inSouthAfricanJournalonHumanRights,13(1997),p.67­101;

C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos…»,p.17ss.;DennisM.Davis,«Socioeconomicrights:Do

theydeliverthegoods?»,inI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw,vol.6,n.os3e4(2008),p.687­

711.

42J.J.GomesCanotilho,«Metodologia“fuzzy”e“camaleõesnormativos”naproblemáticaactual

dosdireitoseconómicos,sociaiseculturais»(1998),inid.,Estudossobredireitosfundamentais,p.97­114.

43M.Figueiredo,«Ocontroledaspolíticaspúblicas »,p.581;comoexemplodeumaobraondese tentaumesforçodeconceptualizaçãojurídica,MariaPaulaDallariBucci,DireitoAdministrativoePolíticasPúblicas,

SãoPaulo,2002.

44Afrasedotextoéverdadeiraemgeral,masnãooéinteiramentenoBrasilnem,aindaqueem

escaladistinta,narestanteAméricadoSul;comfeito,noBrasil,sebemqueaproduçãocientífica dominantesobrepolíticaspúblicasestejacentradanasáreasdaciênciapolítica,dasociologiaeda economia,háumvolumeconsideráveldeinvestigaçõeseestudosjurídicossobreotema,razãopelaquala perspectivajurídicaseentremostracomoumadasquatrooucincoáreasprimáriasdeanálisedesse objecto;diversamente,naEuropaocidentalounaAméricadoNorte,enaturalmenteemPortugal,pode afirmar­sequeaanálisejurídicadaspolíticaspúblicasnãotemumaexpressãovisívelcomoárea disciplinar. Paraumanotadealgumasobrasdecunhojurídicomaisrecentes,noBrasil,MarcusAurélode

FreitasBarros,Miradassobreocontrolejurisdicionaldepolíticaspúblicas:dosprecedentesjudiciaisàteoria(2004),

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«paper»acessívelemhttp://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/miradas.pdf(14.01.2009);

AméricoBedêFreireJúnior,OControleJudicialdePolíticasPúblicas,SãoPaulo,2005;ThiagoLimaBreus,

PolíticasPúblicasnoEstadoConstitucional:aproblemáticadaconcretizaçãodosdireitosfundamentaispelaadministração

públicabrasileiracontemporânea,dissertação[jáeditadaemlivro],Curitiba,2006,acessívelem

http://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/1884/5703/1/t.PDF(14.01.2009);MariaPaulaDallari

Bucci(org.),PolíticasPúblicas­ReflexõesSobreoConceitoJurídico,SãoPaulo,2006;JeanCarlosDias,OControle

JudicialdePolíticasPúblicas,SãoPaulo,2007;CristianaFortini/MariaTerezaFonsecaDias/JúlioCésardos

SantosEsteves,PolíticasPúblicas­PossibilidadeseLimites,BeloHorizonte,2008;LuísManuelFonsecaPires,

Controlejudicialdadiscricionariedadeadministrativa:dosconceitosjurídicosindeterminadosàspolíticaspúblicas,Riode

Janeiro,2009[aestasúltimasobrasnãotivemosacesso].

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8

Qualéosítiopróprio?Éodasciênciassociaisaquepertencemosfundadorese

asáreasdoconhecimentoonde,comintegridade,setenhamrealizadoosavançosmais

aprofundadosnessedomíniodosaber.

Voucingir­meaalgumasnotas,deaprendiznaif:

(i)semprejuízodoreconhecimentodequesetratadeumcampomultidisciplinar

(implicandodisciplinastãodistintascomoaSociologia,aCiênciapolítica,a

Economia,mastambémaAntropologia,aGeografia,aGestão,etc.)45,parece

suficientementeconsolidadaaideiadequeaspolíticaspúblicasconstituem

umasubáreadaCiênciapolítica46;

(ii)tendocomopaisfundadoresH.Laswell,H.Simon,LindblomeD.Easton47e

emergindoemmeadosdoséculoXX,umadasdefiniçõesmaissimplese

persuasivasdepolíticapúblicatalvezsejaadeThomasDye,queaentende

como«[o]queogovernopodeounãofazer»48;acompanhandonestapartea

investigadoradaUniversidadedaBahia(CelinaSouza),oconceitorelevados

seguinteselementosprincipais:

–apolíticapúblicapermitedistinguirentreoqueogovernopretendefazer

eoque,defacto,faz;

–apolíticapúblicaenvolvemúltiplosactoreseníveisdedecisão,embora

sejamaterializadaatravésdosgovernos;

–apolíticapúblicaéabrangenteenãoselimitaaleiseregras;

–apolíticapúblicacorrespondeaumaacçãointencional,comobjectivosa

seremalcançados;

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–apolíticapúblicaéumaacçãoquevisaolongoprazo;

JáemPortugal,arecenteobra,doProfessorJoaquimManuelCrocaCaeiro,Políticaspúblicas,políticas

sociaiseEstadoProvidência:Umaintrodução,Lisboa,2008,ouadeEduardoRaúlLopesRodrigues,Políticas

públicasdepromoçãodaconcorrência,Lisboa,2008,bemcomoageneralidadedostrabalhosdesenvolvidosem

diversoscentrosdeinvestigação(nomeadamentenoMinhoeemLisboa)situam­setodosnasáreasda Economia,daGestão,daCiênciaPolítica,daSociologiaoudaAdministraçãoPública.

45CelinaSouza,«PolíticasPúblicas:umarevisãodaliteratura»,inSociologias,PortoAlegre,ano8,n.º

16(2006),p.25[20­45],numtextodesíntesedegrandequalidade,paraonderemetemosemgeral.

46C.Souza,«PolíticasPúblicas »,p.22;AndreiPittolTrevisan/HansMichaelvanBellen, «Avaliaçãodepolíticaspúblicas:umarevisãoteóricadeumcampoemconstrução»,inRevistade

AdministraçãoPública,RiodeJaneiro,42,3(2008),p.531[529­550].

47C.Souza,«PolíticasPúblicas »,p.23. 48ThomasD.Dye,UnderstandingPublicPolicy(1984),citadoporCelinaSouza,«PolíticasPúblicas »,

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p.24.

9

–apolíticapúblicaenvolveprocessossubsequentesàrespectivadefinição,

implicandotambémimplementação,execuçãoeavaliação49.

(iii)Aonívelterminológico,nomeadamentecombasenosrecursosdalíngua

inglesa(queseservedostermospolity,politicsepolicy),poderíamostalveztentar

fazer­lhecorresponderexpressõesportuguesas50,sendoqueapenasoúltimo

termopolicyoupublicpolicycorrespondeaoconceitodepolíticaspúblicas;

(iv)Sendomuitososmodelosteóricoseempíricosdeformulaçãoeanálisedas

políticaspúblicas51,destesbrevesapontamentosconceptuaispoderemos

retiraralgumasilaçõesrelevantes:(1.ª)nãoháequivalênciaentrepolíticas

públicasepolíticassociais,umavezqueestassãoumapequenapartedaquelas;

(2.ª)nãoháequivalênciaentrepolíticaspúblicaseconcretizaçãodosdireitos

fundamentaissociais,umavezqueessatarefaéapenascomponente,explícita

ouimplícita,deumaoudeváriaspolíticaspúblicas;(3.ª)nãoháequivalência

entrepolíticaspúblicaseaideia(lançadaporPeterHäberleem1972)deuma

políticadedireitosfundamentais,ideiaque,bemvistasascoisas,nuncateveum

conteúdopreciso;(4.ª)sobretudonãoháequivalênciaentrepolíticaspúblicase

direitossociais,umavezqueestes,aocontráriodaquelas,sãonormasou

pressupõemsemprenormas.

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1.4.Porfim,àcontadeapontamentosuplementar,teríamosaindadeterem

consideraçãopelomenosdoisaspectos:oâmbitoespacialdaspolíticaspúblicasea

consideraçãodasmesmascomoprocesso(ociclodapolíticapública).

a)Quantoaoâmbitoespacial,aspolíticaspúblicaspodemterâmbitouniversal

(sãodissoexemplomaiorosObjectivosdoMilénio52),nacional(porregra,quando

sefalaempolíticaspúblicas,está­sepensarnoâmbitonacional),regional(trata­sede

umnívelespacialdedecisãocadavezmaisimportante,sobretudonoplanodos

EstadosmembrosdaUniãoEuropeia)oumunicipal(nãocabedúvidadequeos

entesterritoriaislocaissãoestruturasdopoderpolítico,cujaautonomiade

49C.Souza,«PolíticasPúblicas »,p.36s. 50Descrendodessapossibilidade,C.Couto/R.Arantes,«Constituição,Governo »,p.46ss.; sugerindosignificadosdistintos(dosapontadosporestesautores),paraosequivalentestermosingleses,C. Souza,«PolíticasPúblicas »,p.40.

51Paraumasíntesedeoitomodelosformuladosnosúltimos50anos,C.Souza,«Políticas

Públicas »,p.28ss.

52ParainformaçãosobreaDeclaraçãodoMilénioeosseusdiversosobjectivossectoriais,

http://www.undp.org/mdg/basics.shtml(14.01.2009).

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10

orientaçãolhespermiteumamargemdeindirizzonamodelaçãodaspolíticas públicaslocais,aliásemcrescentearticulaçãoecoordenaçãocomosníveisregional enacional);isto,semesquecerque,noespaçodaUniãoEuropeiaeatédo ConselhodaEuropa,sedeveaindafalardeumâmbitosupranacional. Emcadaumdestesâmbitosvariamnaturalmenteasentidadeseasestruturas montadasparaodesempenhodecadatarefa,dentrodecadaumadasfases

relevantesdociclo53,bemcomoapróprianaturezadosactosnelesucessivamente

implicados:porexemplo,noplanouniversal,seafunçãodelegisladorcabeaos tratadosmultilateraisgeraiseadeadministraçãogeralcompeteàsdiversasestruturas especializadasdasNaçõesUnidas,nãohánenhumtribunalquepossapromover umcontrolodaexecuçãodaspolíticaspúblicasaessenível,razãopelaqualem

bomrigor,nesseâmbito,onossoproblemanãochegaacolocar­se54.

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b)Quantoaociclodapolíticapública(policycicle),osestudossociológicose

politológicos,nomeadamenteomodelodoprocessoincremental(iniciadocom

CharlesE.Lindblom)55,costumamdefinirumasériedeestágios,nomeadamenteos

seguintesquatromomentos:odadecisão,odaelaboração,odaimplementaçãoeo

daavaliação.

Emtermosdascoordenadasdotrabalhojurídico,étalvezplausívelidentificara

fasedadefinição(ouformulação),daimplementação(ouexecução)edocontrolo56.Em

cadaumadessassubfasesintervêmmetodologiasdeanálise,intervenientese

parâmetrosnecessariamentediferentes,devendoaCiênciadoDireitosaberarticular

osconhecimentoseosmodelosdeanálisecolhidosjuntodasáreasdisciplinares

primárias.

53Sobreopapeldosgovernosedeoutrosparticipantes,C.Souza,«PolíticasPúblicas »,p.26s.

54Noentanto,paraumefeitoargumentativorelevante,noplanointerno,M.Alexandrino,Direitos

Fundamentais ,p.148. 55Sobreoqual,C.Souza,«PolíticasPúblicas »,p.29s. Aprimeirafase(aque,notexto,chamamosdadecisão),segundoestemodelo,ésubdivididaem:

definiçãodaagenda,identificaçãodealternativas,avaliaçãodasopçõeseselecçãodasopções.

56NasCiênciassociais,oconceitode“avaliação”temumperfilpróprio(v.g.,A.Trevisan/H.van

Bellen,«Avaliaçãodepolíticaspúblicas »,p.535ss.,comindicações),quenãoseconfundenemsobrepõe comaideiade“controlo”presentenageneralidadedosestudosjurídicos(v.g.,A.PauladeBarcellos, Neoconstitucionalismo ,p.14ss.;M.Barros,Miradassobreocontrolejurisdicional ,p.20ss.;Th.Breus,Políticas PúblicasnoEstadoConstitucional ,p.188ss.;D.MoreiraNeto,«NovosHorizontes »,p.281ss.,286ss.).

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2.Umesboçocomparativo:dasperspectivasdominantesaosresultados

11

Embreveexercíciocomparativo,procuraremos(i)confrontaraperspectiva

dominantederespostaàinterrogaçãoiniciale,aproveitandoarecentedivulgaçãodo

relatórioanualdaHumanRightsWatch(WorldReport2009)57,(ii)exportambémalguns

dadosconcretos(procurandodessaformaumaeventuallinhadesintoniacomaperspectiva

dominanteencontrada).

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2.1.Quantoàperspectivadominantederespostaànossainterrogação,captadaapartir

doperfildajurisprudência(constitucionaleordinária)edadoutrina,começamospelo

ordenamentoportuguês.

a)EmPortugal,tantoajurisprudência58comoadoutrina59(eatéolegislador)60

cedodeixaramdeacreditarnaexequibilidadedametanarrativaconstitucional61,atal

pontodeseterperdido(outransformado)pelocaminhooelementotransformador

presentenotextoinicial62.

NasíntesedoProfessorGomesCanotilho,«[o]TribunalConstitucional,ao

discutirtemastãopoliticamentesensíveiscomoodas“taxasmoderadoras”dos

serviçosdesaúde,oda“actualizaçãodepropinas”doensinosuperior,oda

liberalizaçãodocomérciofarmacêutico,nuncapassoudosdireitosàspolíticas.Por

maisquefosseevidentequelawispoliticselawiseconomicsequeasnormasdedireitos

sociais,económicoseculturaistraziamacopladosdireitossociaisepolíticaspúblicas,o

problemaerasempreodeconformação,modelaçãoerestriçãonormativade

direitosfundamentaisenãoodecontrolodepolíticaspúblicasconcretizadoras

57Acessívelemhttp://www.hrw.org/world­report­2009(15.01.2009).

58M.Alexandrino,Aestruturaçãodosistema ,II,p.594ss.,comamplasindicações. 59M.Alexandrino,Aestruturaçãodosistema ,II,p.241ss.

60Como,paranãoirmaislonge,sepôdeverificar,narecentereformadoCódigodoTrabalho

promovidapeloXVIIGovernoConstitucional–contandojáaíacensuraunânime(doúnicopreceito

requeridopeloPresidentedaRepública)doTribunalConstitucional(noacórdãon.º632/2008,inDiário

daRepública,1.ªsérie,de9deJaneirode2009,p.161­169).

61Oanodeviragemdecisivonadoutrinafoicertamenteoanode1994,anoemqueoProfessor

GomesCanotilho,numamarcanteconferênciaproferidanoInstitutoPimentaBuenodeSãoPaulo, procedeuaumarevisãodadoutrinadodirigismoconstitucional(dandomaistardeorigemaocélebre texto“ReverourompercomaConstituiçãodirigente?Defesadeumconstitucionalismomoralmente reflexivo”,agoranasuaobraBrancososeinterconstitucionalidade ,p.101­129),revisãoàqualdedicouuma sérieimpressionantedenotáveisregressos–apesarde,segundonosparece,essasperegrinaçõesnãoterem tidoumaidênticaênfasenamagistralobraDireitoConstitucionaleTeoriadaConstituição(salvotalveznaparte dateoriadaconstituição). 62M.Alexandrino,Aestruturaçãodosistema ,I,p.283,nota773,735,831ss.

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12

dessesdireitos»63–paratal,fezusodeumaverdadeiraarsjudicandi,atravésdaqual

foidefinidaamedidajurídico­constitucionaldoracionamento[dosserviçosedos

bens]64.Aindaassim,noplanodoconstitucionalismoeuropeu,nãodeixadeser

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sintomáticoque,narecenteobraLesgrandesdécisionsdescoursconstitutionnelles européennes,sejaaindaoTribunalConstitucionalportuguêsoquemaisdestacadois leadingcasesemmatériadedireitosfundamentaissociais(edascorrespondentes

políticaspúblicas:desegurançasocialedehabitação)65.

Quantoàjurisdiçãoordinária,apesardeinexistênciadeestudosderecorte sistemáticosobreamatéria,dificilmenteaconclusãopoderiaserdiferente.Pelo contrário:seháalgumainterferênciasignificativa,comalgumimpactonomomento da(re)definiçãodepolíticaspúblicas,elaocorreapenasporviadodiálogoentreo

TribunalConstitucional,olegisladorderevisãoeolegisladorordinário66.Deresto,

mesmoemmatériasquecontendemcompolíticasmaispróximasdonúcleo axiológicodaConstituição(comoéocasodamatériadainterrupçãovoluntáriada gravidez),ajurisprudênciaconstitucionaltemsidopautadaporumevidenteself­

restraint67.

Emsuma,noordenamentoportuguês,aperspectivadominanteéado reconhecimentodaregradequenãocompeteaostribunaisaconcretizaçãopolítica daConstituição–pormaioriaderazão,tão­poucolhescompeteocontrolode políticaspúblicasnãoimpostaspelaConstituição. Porém,anão­admissãodeumaregradecontrolojurisdicionaldaspolíticaspúblicas,não significa:(i)que,napresençadeumparâmetrojurídicoadequado(sejanabasedalei, sejanabasedosefeitosdeprotecçãodenormasdedireitosfundamentaisoude

outrosprincípiosouregrasconstitucionais)68,ostribunaisnãoestejamhabilitados,

63G.Canotilho,«TribunalConstitucional,Jurisprudências »,p.84. 64G.Canotilho,«TribunalConstitucional,Jurisprudências »,p.85. Numoutrotexto,oProfessorGomesCanotilhochamaraaoprocessoquelevouaestedesenlace“a caminhodades­introversãoedasubsidiariedade”(cfr.«Metodologia“fuzzy” »,p.112).

65Acórdãosn.os509/2002e590/2004[cfr.JorgeMiranda/JoséM.Alexandrino,«Tribunal

constitutionnelportugais»,inPierreBon/DidierMaus(dir.),Lesgrandesdécisionsdescoursconstitutionnelles

européennes,Paris,2008,p.173ss.,339ss.].

66Comdiversosapontamentosrelativosaessainteracção,M.Alexandrino,Aestruturaçãodosistema

,

I,p.641ss.,706ss.,769ss.;paraumconfrontocomoníveldeinteracção–queé,narealidade,muitomais

doqueisso–doSupremoTribunalFederal,noBrasil,M.Taylor,«OJudiciárioeaspolíticas »,p.235ss.

67Logodeinício,J.J.GomesCanotilho,«Direito,direitos,Tribunal,tribunais»,inAAVV,Portugal–

Osistemapolíticoeconstitucional,Lisboa,1989,p.901­912;porúltimo,J.Miranda/M.Alexandrino,

«Tribunalconstitutionnelportugais»,p.207ss.

68Oprincípiodaproibiçãodoretrocesso,enquantotal,nãoconstituiumparâmetroadequadode

controlo(porúltimo,M.Alexandrino,DireitosFundamentais ,p.148;JorgeMiranda,ManualdeDireito

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semcomissointerferiremnaesferaprópriadasfunçõespolíticaelegislativa,a apreciarainconstitucionalidadeouailegalidadedeumactoouomissãorelevantes nociclodeumapolíticapública;(ii)quenãosejapossível,sobretudocomrecurso aoinstrumentáriodoDireitoadministrativo,viraacolherfuturosnovosparâmetrosde controlo,capazesdeatenderanovasexigênciascolocadaspelatransparência,pela eficiência,pelaprestaçãodecontasou,mesmo,pelaexigênciadefundamentação

dasprioridades69;(iv)ouquenãohajazonasespecialmenteproblemáticas(nomeadamente

asquesesituamnaarticulaçãoentreaAdministraçãoeospartidos)70,podendo

inclusivamentedar­seocasode“políticasprivadas”(como,podeserocaso,naárea

domarketingpolítico)estaremaserpromovidas,directaouindirectamente,com

dinheirospúblicos(ecomosefossem“políticaspúblicas”).

b)TudosepassadiversamentenoBrasil.Emprimeirolugar,acrençana Constituiçãodirigentenãofoiaparentementeabaladajuntodasociedade,nemjunto dageneralidadedosactorespolíticos.Emsegundolugar,commaioroumenorgrau

deprudênciaesinceridade71,adoutrinaeajurisprudênciaaindadominantes

parecemnãovernenhumobstáculosérionaadmissãodeumaregraafavordocontrolo jurisdicionaldaspolíticaspúblicas. Aparentemente,nabasedesseresultadoestariaaforçadajudicialreview,no quadrodaquiloquevemsendodesignadodeneo­constitucionalismooudeDireito

constitucionalpós­moderno72;semelhantequadroenvolveria,comopremissas

doutrinárias,areconstruçãodaefectividadedasnormasconstitucionais,ateoriados princípios,anovahermenêutica,orecursoàponderaçãodebensearedefiniçãodo papeldopoderjudiciárioe,comoinstrumentosdeacção,oreforçodocontroloda constitucionalidadeeautilizaçãoefectiva,tambémnesseplano,detodaapanóplia demeiosprocessuaisdisponíveisnoordenamentobrasileiro(desdeaacçãocivil públicaatéaomandatodeinjunção,passandopelasdiversasacções

constitucionais)73.

Constitucional,tomoIV–DireitosFundamentais,4.ªed.,Coimbra,2008,p.435ss.;J.Miranda/M.

Alexandrino,«Tribunalconstitutionnelportugais»,p.343).

69C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.25.

70JorgeMiranda,«Divisãodopoderepartidospolíticos»,inAnuárioPortuguêsdeDireitoConstitucional,

vol.I(2001),p.53,56ss.[51­59].

71Sobreanecessidadedeummodicumdesinceridadeedeprudêncianestedomínio,F.Michelman,

«Socioeconomicrights »,p.668. 72D.MoreiraNeto,«Novoshorizontes »,p.282. 73M.Figueiredo,«Ocontroledaspolíticas »,p.575s.

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Narealidade,nãosedeveexcluiraexplicaçãoligadaàindiferenciaçãode

sistemasfuncionais(político,económico,social,jurídico74)75eàsobreposiçãodo

sistemapolíticosobreojurídico(comalopoiesedeste)76;estamosaquinapresençade

umaexpressãodaquiloquefoidesignadodemodernidadeperiférica(MarceloNeves)77.

ComoescreveGomesCanotilho,«[o]ndenãohá(ainda)diferenciaçãodesistemas,a políticadasociedadedificilmentesepoderálimitaradecisõespolíticas

quimicamentepuras»78.

Nofinal,pensamostodaviaqueoâmbitoeanaturezadocontrolojurisdicional

sobreaspolíticaspúblicaslevadoacabonoBrasilficamaquémdasdeclarações:

porque,emmúltiploscasos,oparâmetrodecontroloéumanormaconstitucional deconteúdodeterminado(comosãoasnormasdedireitosorigináriosa

prestações)79;porque,noutroscasos,correndoemboraoriscodarigidez,a

Constituiçãoimpôsaosváriosentesdegovernoterritorialaaplicaçãodeuma

percentagemmínimadereceitadosimpostos80;poroutro,nãoéimprovávelo

aperfeiçoamentodeumparâmetroquepossateremcontao“resultadofinal

esperadodaactuaçãoestatal”81–écasoparaobservarcomatençãoaexperiência

italianaposteriora2001(eaaplicaçãoconcretadafórmuladas“prestações

essenciais”)e,nãomenos,aformidávelexperiênciasul­africana.

c)RelativamenteàÁfricadoSul,talvezoprimeiroaspectoarealçarresidana

observaçãodequeoDireitoconstitucionaldestepaís,nestesúltimosquinzeanos,

pareceterdadoumcontributomaioràprojecçãocientíficaemoraldosdireitos

sociaisnomundoanglo­saxónico(e,daí,naliteraturajurídicaemgeral)doquemeio

séculodeconstitucionalismosocialeuropeunoseutodo.

74Porsuavez,nãoocorresequersuficientediferenciaçãodentrodecadaumdestessubsistemas

funcionais(M.Neves,AConstitucionalização ,p.79s.,143s.,145s.).

75Porúltimo,J.J.GomesCanotilho,«Estadopós­modernoeConstituiçãosemsujeito»(2003),in

id.,Brancososeinterconstitucionalidade ,p.152[131­162]. 76M.Neves,AConstitucionalização ,p.140ss.,148ss. 77M.Neves,AConstitucionalização ,p.170ss.;aindasobreaespecificidadedocontextolatino­ americano,M.Taylor,«OJudiciárioeaspolíticas »,p.229. 78G.Canotilho,«Estadopós­moderno »,p.153. 79Paraumexemplo,M.Figueiredo,«Ocontroledaspolíticas »,p.572(ocaso,apreciadoem1998,

dafaltade500vagasnumaescoladeensinofundamental,nacidadedeRioClaro).

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80Sobreoponto,A.PaulaBarcellos,Neoconstitucionalismo ,p.17. 81A.PaulaBarcellos,Neoconstitucionalismo ,p.19.

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Ehárazõesparaisso,alémdasóbvias(línguaefamíliajurídica).Emprimeiro

lugar,comojáreferimos,porqueaopção82pelaconstitucionalizaçãodealguns

direitossociaisnãofoiacompanhadapelaconcretaconfiguraçãodaspolíticas

públicascorrespondentes83.Pelocontrário,osartigos26.º,n.º2,e27.º,n.º2,da

Constituiçãonãodeixamdereferirexpressamenteoseguinte:«Thestatemusttake reasonablelegislativeandothermeasures,withinitsavailableresources,toachieve

theprogressiverealizationofthisright»84;paralelamenteaestetriplo

reconhecimento(obrigaçãodolegisladordemocrático,segundoumapautade razoabilidade,disponibilidadederecursoserealizaçãoprogressiva),oconstituinteestatuiu umconjuntodegarantiasconcretasimediatamenteexigíveis(comoasquedecorrem

don.º3decadaumdessesdoisartigos),ouseja,definiuumconjuntode“direitos

essenciais”nessesdomínios.Ora,peranteproblemasgravesdepobrezaeexclusão social,foiaopoderjudicialqueascomunidadeseosgruposmaisdesfavorecidosse dirigiram,reclamandoasatisfaçãodosdireitoscorrespondentes.Comoreagiramos tribunaisaessespedidos? AabordagemaosdireitosfundamentaissociaisfeitapeloTribunal Constitucionalcontajácomumasériededecisõesrelevantes,dasquaisoleadingcase

continuaaserocasoGrootboom85(GovernmentoftheRepublicofSouthAfricaand

OthersvGrootboomandOthers)86,de4deOutubrode2000,emmatériadodireitoà

habitação87;emdecisãounânime,oTribunalrecorreuaotestedasmedidasrazoáveis

(reasonablemeasurestest):oEstadotemdedemonstrarquetomouasmedidasrazoáveis

paraasseguraroprogramaderealizaçãododireito88(temporissodedemonstrar

quepelomenosfezalgumesforçoparacumprircomonívelmínimodas

82Opçãoquetemraízesnumdebatequeprecedeuaquedadoregimedoapartheid(cfr.D.Davis,

«Socioeconomicrights »,p.687­689).

83Paraumavisãogeral,JörgLücke,«DieEntstehungderneuensüdafrikanischenVerfassung»,in

JöR,47(1999),p.467­502.

84Sobreesta“forma”,C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.15.

85Salientandoocarácterdedecisãoextraordinária–talvezatécomumaalgumainjustiça,pelo

menosemrelaçãoacertassentençasdoTribunalConstitucionalitaliano–,CassSunstein,«Direitos sociaiseeconómicos »,p.12,17.19;sobreocontextodadecisão,oseuconteúdoesignificado,ibidem,p.

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17­28;D.Davis,«Socioeconomicrights »,p.692ss.,696ss.,699ss.

86Textointegralacessívelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2000/19.html(15.01.2009).

87EntreasdecisõesrecenseadasporDennisDavis,salientam­seasseguintes:SoobramoneyofHeath

KwaZuluNatal(1997),textoacessívelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/1997/17.html

(15.01.2009),MinisterofHealthvTreatmentActionCampaign(2002),textoacessívelem

http://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2002/16.html(15.01.2009);numasegundafase,KhosavMinisterof

SocialDevelopment(2004),acessívelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2004/11.html(15.01.2009),

eRailCommutersActionGroupandOthersvTransnetLtdt/aMetrorailandOthers(acórdãode26deNovembro

de2004).

88C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.21.

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correspondentesobrigações)89;nocasoconcreto,oTribunalConstitucional

entendeuque,porfaltadeumprogramacapazdegarantirpelomenosumalívio

temporárioparaasituaçãodaquelas900pessoasquenãotinhamnenhumlugar

ondeviver,osdireitosconstitucionaisdosrequerentestinhamsidoviolados90.

Seguindoumpadrão,deinício,tímidoe,numasegundafase,centradono critériodarazoabilidadee,nafasemaisrecente,nainvocaçãodanormade dignidadedapessoahumana,fazendonossaasíntesedeDennisDavis,«[o]registo dajurisprudênciasul­africanaemmatériadedireitossociaisdocumentaa importânciadeseatingiraimplementaçãodosprincípioscríticosdatransparência,

daprestaçãodecontas(accountability)edaparticipação»91.

Porseulado,ostribunaisordinários,mesmonasinstânciassuperiores, parecemdarsinaisdeconcederumpadrãomaiselevadodeprotecçãoàsgarantias constitucionaisdedireitossociais(oqueserevela,porexemplo,noprópriocaso

Grootboom,mastambémemdecisõesmaisrecentes)92.

SegundoDennisDavis,nofinal,aexperiênciasul­africana93:(i)adverte­nos

paraofactodeaorganizaçãopolíticacontinuaraseroprincipalinstrumentopara

assegurarasdiferentesdecisõesdedistribuiçãoafavordospessoasmaisvulneráveis

dasociedade;(ii)confirmaqueosjuízes,mesmoquandodispõemdetextos

progressistas,continuamapreferirmodelosdedecisãobaseadosnastradições

jurídicasprecedentes(reduzindocomissoopotencialdotextoconstitucional);(iii)

comprovaquenãodeixadeserumatarefadifícilconvencerosjuristasacercada

imbricaçãoprofundadoDireitocomosprocessospolíticoseeconómicosda

sociedade;(iv)emtodoocaso,revelatambémqueosmaisdesfavorecidos

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conseguiramimporaosdecisorespolíticostransparênciaeaccountability94.

89D.Davis,«Socioeconomicrights »,p.694(comoutrasindicações). 90C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.19. 91D.Davis,«Socioeconomicrights »,p.710. 92C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.19;HRW,WorldReport2009,p.119.

93NaavaliaçãodeCassSunstein,feitanabasedocasoGrootboom,oTribunalnãocriouumdireito

àhabitaçãoimediatamenteexigível:«[c]riouodireitoaumprogramacoerenteecoordenadodestinadoa atenderàdeterminaçãoconstitucional»(cfr.C.Sunstein,«Direitossociaiseeconómicos »,p.22);ainda

segundooautor,oTribunalConstitucionalrevelasensatez(ibidem,p.27),umavezqueconsegueassegurar

aprotecçãodosdireitossociais«[e]fazerissosemcolocarumpesoindevidonaórbitajudicial»(ibidem,p.

28);porfim,ocasorevelaaindaqueoTribunalConstitucionalutilizaummodelodeDireitoadministrativo(e

nãodeDireitoconstitucional),ligadoatodaasériedeprincípiosdeDireitoadministrativoqueorientao

controlojurisdicionalcontraasinacçõesdasentidadesadministrativas(ibidem,p.25,26).

94D.Davis,«Socioeconomicrights »,p.711.

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Emsuma,naÁfricadoSul,apesardaexistênciadealgumasvozescríticasna

doutrina(comdestaqueparaSandraLiebenberg95eparaasposiçõesdefendidaspor

amicuscuriaejuntodoTribunalConstitucional),«[e]mfacedosconstrangimentos históricoseculturaissubsistentes,háumaclaraconsciênciadolargocaminhoa

percorrerparaseatingira“dignidade,igualdadeeliberdade”paratodos»96;portudo

isso,ocontrolojurisdicionaldaspolíticaspúblicasnãopodetomar­secomoregra.

2.2.Quantoàcomparaçãopelosresultados,pesemasreservasdequesãonaturalmente

passíveisdocumentosdessetipo,pareceserpossívelidentificarumconjuntodedados

objectiváveisnoRelatóriodaHumanRightsWatch(HRW)relativoaacontecimentosde

200897.

a)Talcomovemsucedendonosúltimosanos,nãohánoRelatóriodaHRW

informaçãoespecíficarelativamenteaPortugal98.Aindaassim,ecomoaUnião

Europeiaaparecetambémnumblocoúnico99,podemserextensíveisaPortugalpelo

menosalgumasdasobservaçõesrespeitantesaotratamentodadoaosimigrantesna

UniãoEuropeiaeàfaltadeclaraorientaçãopelosdireitoshumanosdasleisedas

políticasdeimigração–algoquecorrespondeaumpadrãodeanáliseacujas

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conclusõesmostrámosadesãorecente100.

b)Quantoàsituaçãobrasileira,oRelatóriodaHRWcomeçaporestasíntese:

«Diantedeumacrisedesegurançapúblicacomaltastaxasdecrimesviolentos,

algumasforçaspoliciaisbrasileirasseengajamempráticasabusivasemvezde

adoptarempolíticasapropriadasdepoliciamento.Ascondiçõesdedetençãonopaís

sãodesumanas.Atorturacontinuasendoumproblemagrave.Otrabalhoforçado

persisteemalgunsEstados,apesardeesforçosdogovernofederalparaerradicá­lo.

95D.Davis,«Socioeconomicrights »,p.706,nota58. 96D.Davis,«Socioeconomicrights »,p.706.

97Temosrecorridoaessetipodeinformação,paraefeitoscircunscritose,talcomoaqui,comopuro

instrumentoauxiliar(cfr.M.Alexandrino,Aestruturaçãodosistema ,I,p.138s.,nota125;id.,Direitos Fundamentais ,p.10,nota1).

98OmesmonãosucedecomosrelatóriosdaFreedomHouse,pelomenosnosrelativosaosanos

maisrecentesdisponíveis(comoosde2007ou2008).

99HRW,WorldReport2009,p.359­374.

100JosédeMeloAlexandrino,«Anovaleideentrada,permanência,saídaeafastamentode

estrangeiros»,inRevistadaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboa,vol.49(2008),textoacessívelem

http://www.fd.ul.pt/Portals/0/Docs/Institutos/ICJ/LusCommune/AlexandrinoJosedeMelo3.pdf(14.01

.2009);id,«Migrações»,inNotícias­AmnistiaInternacional,sérieV(2008),p.17.

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Povosindígenasetrabalhadoressemterraenfrentamameaçaseviolênciaem

conflitosruraisrelativosàdistribuiçãodaterra»101.

c)Porfim,quantoàsituaçãosul­africana,oRelatóriodaHRWdiznasua sínteseinicial:«Poverty,unemployment,gender­basedandxenophobicviolence, andcrimeremainsignificantbarrierstotheenjoymentofhumanrights;the government’scommitmenttoaddressthemisinadequate.Vulnerablegroupsand NGOsareincreasinglyusingthecourtstoestablishtheprincipleofprogressive

realizationofsocioeconomicrightsasstipulatedintheconstitution»102.

Curiosamente,porém(aocontráriodoquesucedenoBrasil,ondeesseaspecto nãomerecesaliência),talcomonosanosprecedentes,oRelatóriosalientaas

decisõesdostribunaissuperioresemmatériascomoasdoacessoàágua103

habitaçãoeàsaúde(nãodeixandodereferiraadopçãodoplanogovernamental

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paraahabitação“BreakingNewGround”).

101HRW,WorldReport2009,p.160­165.

Orelatórioespecificadepoisdadoscomoosseguintes:50000homicídiosocorremanualmenteno

Brasil;aviolênciapolicialéresponsávelporumemcada5homicídiosdolosos;segundooRelator

EspecialdaONUsobreExecuçõesExtrajudiciaisSumáriasouArbitrárias,asmegaoperaçõessão “homicidasecontraproducentes”;aComissãoParlamentardeInquéritoaosistemaprisional,emJulhode

2008,demonstrouqueatortura,osespancamentoseosabusossãoumproblemagravenoBrasil(em

Janeirode2008,119presasestariammantidasnumacelaparcialmentedescobertaeconstruídapara

abrigar12pessoasnacadeiadeMonteMoremSãoPauloe«[s]egundorelatos,quatrodetentasestavam

grávidaseumadelaspermaneceunacelapordoisdiascomoseurecém­nascidoapósdaràluz»);a lentidãodosistemajudiciáriocontribuiparaasuperlotação(segundoasestatísticasoficiais,apopulação

prisionalchegoua440000presos,dosquais43%aguardamjulgamento);numpresídiodoestadoda

Rondónia,apesardasmedidasprovisóriasdecretadasdesde2002peloTribunalInteramericanode

DireitosdoHomem,maisde100prisioneirosterãosidomortosdesdeentão,tendooProcurador­Geral

daRepúblicapedidoaintervençãofederal.

102Napágina161dorelatóriode2008,escrevia­se:«[e]mergindodeumahistóriadedesigualdade

racialinstitucionalizada,aÁfricadoSulfezprogressosadmiráveisemtransformaroEstadoeasociedade, demodoagarantirorespeitopelosdireitosfundamentais,incluindoaliberdadedeexpressão,umsistema judiciárioindependenteeeleiçõeslivresejustas.Noentanto,apobrezageneralizada,odesemprego,a persistênciadeníveiselevadosdecriminalidadeviolentaeadesigualdadeentrehomensemulheres continuamainibiroplenogozodosdireitoshumanos».

103ÉesseocasodoreconhecimentopelaHighCourt,emAbrilde2008,àcomunidadePhiri(contra

aCidadedeJoanesburgo)dodireitoàáguaparaascomunidadespobres,ordenandoàCidadeolivre

fornecimentode50litrosdeáguapordiaacadapessoa,decidindoque25litrosdeáguapordiaeram

insuficientes,particularmenteparaaspessoasdoentescomHIV/SIDA(cfr.HRW,WorldReport2009,p.

119).

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