Resumen Fallo Promenade S.R.L.

En l, la empresa Promenade S.R.L haba demandado al municipio de San Isidro,

provincia de Buenos Aires, los daos y perjuicios provoca dos por la revocacin,
mediante la ordenanza 5.203/76, del permiso de construccin de un centro habitacional,
comercial y cultural. Se trataba del "Paseo de Ftima", obra parcialmente ejecutada.
En el ao 1974 la actora haba iniciado un expediente de consulta ante la
Municipalidad demandada, para obtener autorizacin para realizar la construccin de la
mentada obra, advirtiendo que el Cdigo de Edificacin vigente por entonces calificaba
como "zona parque" el rea de emplazamiento elegido.
Previos los informes tcnicos pertinentes, el Concejo Deliberante sancion la
ordenanza 4.744, el 16/9/74, autorizando al Departamento Ejecutivo a aprobar el
proyecto presentado por la actora. Esta ordenanza fue promulgada por decreto 496/74 y,
posteriormente, la Municipalidad aprob los planos respectivos.
Al ao siguiente, la ordenanza 5.003/75 autoriz que en el mismo edificio, una vez
construido, funcionaran instalaciones destinadas a sala de conferencias, convenciones,
cine y teatro.
Cuando la actora haba adquirido el terreno en que se realizaran las obras y stas
estaban ejecutadas aproximadamente en el 65%, el Intendente "de facto" dict el
decreto 317/76, disponiendo su paralizacin hasta tanto se revisaran los antecedentes y
circunstancias que dieron origen a la ordenanza 4.744/74.
Posteriormente, la Municipalidad demandada obtiene del gobernador "de facto" el
dictado de la ordenanza 5.203/76, mediante la cual se derog por razones de necesidad
y conveniencia las ordenanzas 4.744/74 y 5.003/75.
El juez de primera instancia en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial
de San Isidro, ante quien tramit la presente causa, se declar incompetente a fs. 1141,
decretando al nulidad de todo lo actuado. Para as decidir sostuvo que un examen
detenido en la pretensin contenida en la demanda base de las presentes actuaciones
hace llegar a la conclusin que constituye una cuestin contencioso-administrativa de
competencia originaria y exclusiva de la Suprema Corte de Justicia. La pretensin
indemnizatoria reclamada debe entenderse que sustituye a los derechos administrativos
dejados sin efecto por la demandada en ejercicio de sus poderes como persona de
derecho pblico. Por ello, el rubro indemnizatorio debe participar de la misma naturaleza
del derecho administrativo cercenado. De all deviene el reclamo en autos de en el
mbito propio de lo contencioso administrativo con competencia improrrogable y de
orden pblico de nuestro ms Alto Tribunal provincial. Cuando el legislador considera
conveniente otorgar competencia a los jueces de la instancia ordinaria en materia
indemnizatoria ocasionada por el accionar lcito de la Administracin pblica lo seala
expresamente. (art. 24, ley 5708).
Recurrida la sentencia fue confirmada por la Sala II de la Cmara Primera
de Apelacin del fuero.
Dedujo la actora recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley y de nulidad a fs.
1218/1224, el que fue resulto por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia. En
su pronunciamiento el superior tribunal local declar que la causa es de su competencia
originaria (art. 6o, Cd. Cont. Adm.), por cuanto seal: En autos se discute si procede o
no la indemnizacin. As qued trabada la litis, y el fallo, en definitiva, deber decidir si
la ordenanza 5203 por la cual se revocan las anteriores 4474/74 y 5003/75 de las
cuales emergi o se reconoci segn la postura el derecho cuya conculcacin dio
origen a la demanda de autos, se dict basada en razones de oportunidad, mrito o a
conveniencia, o en razones de ilegitimidad, materia de neto y total contenido

administrativo. Y esa decisin es fundamental para reconocer o no la pretensin

indemnizatoria de la demandante, objeto del juicio.
La tesis central de la mayora de los integrantes de la Suprema Corte de
la provincia de Buenos Aires, que decidi rechazar la demanda, se bas en el
principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos, segn el cual
ningn rgano administrativo puede vlidamente violar sus propias
reglamentaciones concluyendo as que las ordenanzas municipales que
autorizaron a la actora a construir eran nulas, de nulidad absoluta, por
establecer previsiones particulares que desconocieron las normas edificatorias
generales sancionadas, con anterioridad, por el Municipio. En consecuencia, la
abrogacin dispuesta por la ordenanza 5203/76 dijeron se bas en la ilegitimidad de
los actos que dej sin efecto, los que importaron una solicitud invlida que no pudo
generar derecho alguno a favor de la accionante.
La Corte nacional, haciendo suyo el dictamen de la Procuradora Fiscal,
consider que el aludido principio no se aplica a los actos normativos de
substancia legislativa, como lo son las ordenanzas municipales, respecto a las
cuales cobran plena vigencia las reglas generales de lex posterior deroga
priori y lex specialis derogat generalis.
Esta decisin de la Corte retoma el precedente Rivademar, en que, se haba
sealado el carcter de legislacin local de las ordenanzas municipales, frente al de
resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades
autrquicas.
Pero dicha doctrina, que podramos sostener que en Rivademar constitua slo
un obiter dictum, en el caso Promenade es desarrollado como argumento central y
decisivo para la suerte del pleito.
Se entendi que las ordenanzas han sido ntidamente diferenciadas de las
reglamentaciones de los rganos burocrticos o descentralizados de la administracin
comunal, tanto por sus caractersticas formales, como por el origen y conformacin del
rgano del que emanan y el procedimiento de su formacin del rgano del que emanan
y el procedimiento de su formacin y sancin. Las ordenanzas emanan de un rgano de
gobierno elegido por el sufragio popular, es, como la ley, una expresin soberana de la
voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada. En cambio, el reglamento, si
bien materialmente legislativo, emana de un rgano que ejerce actividad esencialmente
administrativa, mediante un cauce formal distinto, segn un procedimiento que tiene
como caracterstica la organizacin jerrquica. El reglamento que en la estructura
municipal es producto de la voluntad de los rganos ejecutivos (Intendente, Secretario y
funcionario dependientes), pertenece a la esfera de la administracin, que es una
organizacin instrumental de gestin, tiene carcter vicarial y subordina
permanentemente su voluntad a las normas dictadas por los representantes directos del
pueblos.