Sudene 50: Desenvolvimento Regional do Nordeste

ISSN 1809-8606
Rio de Janeiro, outubro de 2010, ano 5, n 7
Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010
Cadernos do Desenvolvimento uma publicao do

Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento
Diretoria:
Luiz Carlos Thadeu Delorme Prado Diretor-presidente
Rosa Freire dAguiar Furtado
Carlos Tibrcio
Fabio Stefano Erber
Antnio Corra de Lacerda
Coordenador executivo Pedro de Souza
Assessor executivo - Glauber Cardoso
Assistente executivo Alexandre Frana
Assistente de direo Adriana Gomes de Carvalho
Bibliotecria Aline Balu
Cadernos do Desenvolvimento
Editora Rosa Freire dAguiar Furtado (rosa@centrocelsofurtado.org.br)
Coordenao do seminrio Pedro de Souza
Transcrio Estopim Comunicao e Eventos
Reviso Sheila Mazzolenis
Fotografias Arnaldo Carvalho
Projeto Grfico Carlota Rios
Editorao Eletrnica A 4 Mos Comunicao e Design
Grafia atualizada segundo o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa de 1990, em vigor no
Brasil desde 2009.
Esta publicao patrocinada com recursos da FASE do Banco do Nordeste do Brasil S.A., no
quadro do convnio Desenvolvimento Regional do Nordeste.
C122
Cadernos do Desenvolvimento. Ano 1, n.1 (2006)

Rio de Janeiro : Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o
Desenvolvimento, 2006.
v.
ISSN
1. Furtado, Celso, 1920-2004. 2. Sudene Peridicos. 3. Nordeste Peridicos. 4.
Desenvolvimento Regional Peridicos. 5. Pobreza Peridicos. I. Centro
Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
CDU 338.1(812/813)
Todos os direitos desta edio reservados ao

Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento
Av. Repblica do Chile, 100 subsolo 1, salas 15-17
20031-917 Rio de Janeiro, RJ, Brasil
Tel: (5521) 2172-6312/6313
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SUMRIO
EDITORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Seminrio Internacional
Desenvolvimento Regional do Nordeste
Centro de Convenes da Universidade Federal
de Pernambuco, 13 a16 de outubro de 2009
SOBRE OS PARTICIPANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
15 de outubro
1. Mesa 1 A criao da Sudene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Francisco de Oliveira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Wilson Cano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
2. Mesa 2 O Nordeste que d certo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
Tania Bacelar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
Jair do Amaral Filho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
3. Mesa 3 A atualidade do desenvolvimento regional . . . . . . . . . . .89
Marcos Costa Lima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
Amit Bhaduri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95
Carlos Brando . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101
Xavier Gizard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116
16 de outubro
4. Mesa 4 A pobreza: realidade e controvrsias . . . . . . . . . . . . . . .123
Dulce Pandolfi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123
Lena Lavinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126
Celia Lessa Kerstenetzky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149

Helosa Mendona de Morais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167
Amelia Cohn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183
5. Mesa 5 Um federalismo cooperativo no Brasil . . . . . . . . . . . . .187
Ricardo Ismael . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187
Eduardo Raposo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209
Ivo Coser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .220
6. Mesa 6 Novos cenrios para o Brasil e o Nordeste . . . . . . . . . .233
Jos Maria Arago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .233
Marcos Formiga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235
Paulo Ferraz Guimares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240
Tania Bacelar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245
TRABALHOS (SELEO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251
A atividade petrolfera como fator de transformaes da economia
e da estrutura produtiva do Rio Grande do Norte, 1985-2004
Joo Rodrigues Neto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252
Regio e desenvolvimento regional na obra de Celso Furtado
Hermes Magalhes Tavares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .277
Federalismo e o Nordeste Brasileiro: as polticas de desenvolvimento
regional na era Fernando Henrique Cardoso
Lucilia Aparecida Colombo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296
Comrcio exterior do Nordeste (1990-2008) e dilemas
de poltica pblica em uma economia pobre com pauta concentrada
Ana Maria Fontenele e Maria Cristina Pereira de Melo . . . . . . . . . .322
Os irrigantes do projeto Jaba: da produo de subsistncia
agricultura moderna
Gilmar Ribeiro dos Santos e Ricardo dos Santos Silva . . . . . . . . . . .349
AGRADECIMENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .373
PROGRAMAO DO SEMINRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .375
Arnaldo Carvalho fotgrafo. Comeou no fotojornalismo ainda estudante da

Universidade Catlica de Pernambuco. editor-assistente de fotografia do Jornal do
Commercio do Recife. Vencedor do Prmio Esso (2009) e do Prmio Cristina Tavares
de Jornalismo (2008). Esportes e pautas de cunho social so os trabalhos que mais
gosta de fazer. As fotos desta edio so de sua autoria.
EDITORIAL
ircunstncias muito especiais, como a premncia de dar uma

resposta altura da seca terrvel de 1958 e ao desvalimento de uma
regio onde vivia um tero dos brasileiros mas parecia no integrada
ao Brasil possibilitaram a Celso Furtado criar, em 1959, a Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste. So circunstncias que no se repetem,
at porque o Nordeste, cinquenta anos depois, outro bem diferente, e bem
melhor. Para citar um s dado, entre 2003 e 2006 seu crescimento alcanou
a mdia de 3,4% ao ano, enquanto o Brasil registrou taxa de 2,7%; e foi este
um crescimento mais favorvel s famlias de baixa renda.
Rememorar o cinquentenrio da Sudene, o contexto histrico que
permitiu esse empreendimento quixotesco, nas palavras de Francisco de
Oliveira, contra os moinhos de vento do latifndio e das oligarquias locais,
foi o mote que levou o Centro Celso Furtado a organizar o seminrio
Desenvolvimento Regional do Nordeste, realizado no Recife de 13 a 16 de
outubro de 2009. Rememorar sem celebrao nostlgica, porm, e sim
enxergando o passado como ponto de partida para repensar o futuro do
Nordeste, seu desenvolvimento (e seu desequilbrio) regional em momento
particularmente instigante, ao fim de quase oito anos de polticas pblicas
e distributivas do governo Lula. E desse novo quadro refletir sobre novos
cenrios para a regio vista como parte de um todo chamado Brasil.
As intervenes dos quase trinta participantes do Brasil e do exterior
esto reunidas neste nmero de Cadernos do Desenvolvimento. H que se notar
o carter pluridisciplinar do encontro e a variedade de atividades paralelas
que suscitaram grande nmero de inscries e auditrios sempre lotados.
Inaugurou-se durante o seminrio a exposio Celso Furtado: vocao
Nordeste (1958-64), agora itinerante, montada a partir da pesquisa
documental coordenada, em 2009, pelo professor Marcos Costa Lima sobre

os anos em que Celso Furtado esteve frente da Sudene. Fez-se uma
chamada de trabalhos, a que responderam cerca de 120 pesquisadores de
todo o Brasil. Desses, o comit cientfico selecionou trinta, cujos autores
tiveram sua presena no Recife custeada pelo Centro Celso Furtado e pelo
Banco do Nordeste do Brasil. Paralelamente s conferncias, foram
ministrados trs cursos para graduandos e professores de universidades
nordestinas, sobre novas teorias do desenvolvimento regional, o Nordeste
na federao brasileira, e o Nordeste na obra de Celso Furtado.
Estamos h poucas semanas de um momento de renovao poltica dos
nossos governantes no Executivo e no Lesgislativo. Que este Cadernos do
Desenvolvimento, com um atualssimo material sobre a questo regional, possa
ser til aos que refletem sobre os acertos e desacertos do Nordeste.
SOBRE OS PARTICIPANTES
Amelia Cohn sociloga, docente do departamento de medicina preventiva

da faculdade de medicina da USP, pesquisadora do CEDEC (Centro do de Estudos
de Cultura Contempornea), professora permanente do programa de mestrado
em sade coletiva da Unisantos. Assinou trabalhos cientficos em coautoria
com 148 colaboradores e tem como principais linhas de pesquisa: polticas
sociais e de sade, pobreza, desigualdade e polticas sociais, perfis de sistemas
de proteo social, as dimenses pblica e privada dos novos perfis das polticas
sociais no Brasil e na Amrica Latina. autora de Crise regional e planejamento:
o processo de criao da Sudene, So Paulo: Perspectiva, 1976.
Amit Bhaduri professor emrito da Jawaharlal Nehru University, Delhi.
Doutor pela Universidade de Cambridge, GB, foi professor visitante do Colegio
de Mexico e das universidades de Stanford, Viena, Linz, Bologna, Bremen.
Pesquisador da UNIDO, em Viena. Suas pesquisas recentes concentram-se nos
aspectos tericos e caminhos polticos dos processos de transio econmica e
globalizao. Publicou, entre outros, The Economic Structure of Backward Agriculture
(London and New York, Academic Press, 1983), Macroeconomics: The Dynamics of
Commodity Production (London, Macmillan, 1986), On the Border of Economic Theory
and History (Delhi, Oxford University Press, 1999). Em portugus:
Desenvolvimento com dignidade: a busca do pleno emprego. DF, Thesaurus, 2006.
Ana Maria Fontenele doutora em economia pela USP. Professora e
pesquisadora do departamento de teoria econmica da Faculdade de Economia,
Administrao, Contabilidade e Atuariais da Universidade Federal do Cear.
Membro do grupo de pesquisa Regio, Indstria e Competitividade da
Universidade Federal do Cear.
10
Carlos Brando professor titular do Instituto de Economia da Unicamp,

pesquisador do Centro de Estudos de Desenvolvimento Econmico (Cede) e do
Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional (Nesur) do mesmo instituto.
Bolsista da Ctedra Ipea para o Desenvolvimento Patrono Igncio Rangel.
Suas atividades de docncia, pesquisa e extenso se concentram na rea do
desenvolvimento socioeconmico, planejamento regional e urbano,
desenvolvimento regional, polticas pblicas e economia urbana.
Clia Lessa Kerstenetzky professora titular da faculdade de economia da
Universidade Federal Fluminense, diretora do Centro de Estudos sobre
Desigualdade e Desenvolvimento. Trabalha com teoria poltica contempornea
e teoria econmica contempornea e histria do pensamento econmico,
sobretudo em filosofia e metodologia da economia. Seus interesses de pesquisa
atuais incluem a anlise das desigualdades socioeconmicas contemporneas e
das polticas sociais, com nfase em problemas de justia distributiva, alm de
temas relacionados ao papel da racionalidade econmica, das instituies no
mbito da teoria econmica contempornea.
Dulce Pandolfi pesquisadora e professora da Fundao Getlio Vargas, na
graduao e na ps-graduao. Diretora de pesquisa do Instituto Brasileiro de
Anlises Sociais e Econmicas (Ibase). Foi conselheira regional da SBPC,
professora da PUC-RJ e da Universidade Cndido Mendes. Coordenou os grupos
de trabalho da Anpocs de histria oral e memria e de biografia e memria
Social. membro do conselho deliberativo da Fundao Joaquim Nabuco. Suas
reas de interesse so histria, sociologia e cincia poltica, com nfase em
histria do Brasil contemporneo, e tambm em identidade, partidos polticos,
elites, movimentos sociais, ONGS e direito e cidadania.
Eduardo Raposo doutor em cincia poltica, com ps-graduao pelo
Institut dtudes politiques de Paris. professor e pesquisador do departamento
de sociologia e poltica e coordenador do programa de ps-graduao em cincias
sociais da PUC-RJ. Suas pesquisas e publicaes recentes so sobre o perodo
republicano brasileiro, em especial sobre as elites polticas, econmicas, nacionais
e regionais brasileiras; teoria poltica; poltica econmica e instituies pblicas
brasileiras. Atualmente coordena as pesquisas: as elites polticas brasileiras; o
Sobre os participantes
Banco Central do Brasil e a sociologia das instituies militares brasileiras.

autor de 1930: seis verses e uma revoluo histria oral da poltica paraibana
(Fundaj/Massangana, 2008).
Francisco de Oliveira doutor em cincias sociais pela Universidade
Federal de Pernambuco, foi superintendente adjunto da Sudene na poca em que
Celso Furtado a dirigia. Foi professor titular de sociologia da USP, e presidente
do CEBRAP. autor, entre outros, de A economia brasileira: crtica razo dualista,
Elegia para uma re(li)gio, O ornitorrinco, A navegao venturosa.
Helosa Mendona de Morais professora do departamento de medicina
social da Universidade Federal de Pernambuco. Seus trabalhos acadmicos se
concentram na rea de sade coletiva, com nfase em poltica de sade,
planejamento e gesto de servios de sade. Foi diretora-superintendente do
Hospital das Clnicas da Universidade Federal de Pernambuco.
Gilmar Ribeiro dos Santos doutor em educao pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e professor do mestrado em desenvolvimento
social da Universidade Estadual de Montes Claros-UNIMONTES.
Hermes Magalhes Tavares doutor em economia pela Unicamp (1989),
graduado em administrao pblica pela EBAP-FGV (1962). professor associado
da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Foi diretor do Instituto de Pesquisa
e Planejamento Urbano e Regional-IPPUR/UFRJ (1996-97), da ANPUR (19951996). autor de vrios artigos e livros.
Ivo Coser professor adjunto do departamento de cincia poltica da UFRJ.
Tem experincia na rea de cincia poltica, atuando principalmente nos
seguintes temas: teoria poltica moderna e contempornea, histria dos
conceitos, pensamento poltico brasileiro e iberoamericano.
Jair do Amaral Filho professor titular de desenvolvimento econmico do
departamento de teoria econmica da Universidade Federal do Cear, sendo
tambm pesquisador do Centro de Ps-Graduao em Economia (CAEN) da
mesma universidade. coordenador do grupo de pesquisa Regio, Indstria
e Competitividade-RIC, membro da RedeSist. Seus interesses na rea econmica
11
12
se concentram em Brasil, Nordeste, Cear, desenvolvimento econmico,

desenvolvimento local e regional, arranjos e sistemas produtivos locais, poltica
econmica, federalismo fiscal e estado.
Joo Rodrigues Neto doutor em economia aplicada pelo Instituto de
Economia da Unicamp. Professor associado e chefe do Departamento de
Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. coordenador do
grupo de estudos em economia do petrleo, do gs e dos biocombustveis na
mesma universidade.
Jos Maria de Arago Melo economista e advogado, foi diretor da
assessoria tcnica da Sudene na poca em que Celso Furtado era o
superintendente. Foi subdiretor do Instituto para a Integrao da Amrica
Latina (INTAL), em Buenos Aires, e ltimo presidente do Banco Nacional de
Habitao (BNH). presidente do Conselho Fiscal do Centro Celso Furtado.
Lena Lavinas professora associada do Instituto de Economia da UFRJ,
lecionando as disciplinas de economia do bem-estar e avaliao de polticas
pblicas e programas sociais. membro do comit editorial de Feminist
Economics (Routledge), e secretria municipal de Cincia e Tecnologia da
Prefeitura de Nova Iguau, regio metropolitana do Rio de Janeiro. Desenvolve
projetos de pesquisa nas reas de: avaliao de programas sociais de combate
pobreza; anlise de impacto dos programas de transferncia de renda;
desigualdades de gnero e mercado de trabalho; sistemas de proteo social em
perspectiva comparada; poltica social e desenvolvimento econmico; sistemas
de informao e gesto pblica.
Lucilia Aparecida Colombo doutoranda no programa de ps-graduao
em cincia poltica da Universidade Federal de So Carlos, desenvolvendo a
pesquisa Federalismo e as polticas de desenvolvimento regional para o Nordeste
ps-Sudene, sob a orientao do professor Eduardo Garuti Noronha e
financiamento da FAPESP.
Marcos Costa Lima professor do departamento de cincias sociais e do
programa de ps-graduao em cincia poltica da Universidade Federal de
Pernambuco. membro da Comisso do MEC para implantao da Universidade
Sobre os participantes
da Integrao Latino-americana UNILA; do conselho cientfico do Observatrio

do Nordeste da Fundao Joaquim Nabuco de Pesquisas. Ex-presidente do
Frum Universitrio Mercosul FOMERCO. Trabalha com economia
internacional e poltica internacional comparada, principalmente em teoria do
desenvolvimento, dinmicas do capitalismo, globalizao, inovao, cincia e
tecnologia, Amrica latina, ndia, Mercosul e Brasil. membro do Conselho
Deliberativo do Centro Celso Furtado.
Marcos Formiga ps-graduado em economia pela Universidade Federal
de Pernambuco, graduado em educao internacional pela Universidade de
Londres. Atua h quase trs dcadas em economia regional e educao
internacional, cincia e tecnologia e educao aberta e distncia. professorpesquisador do Laboratrio de Estudos do Futuro da UnB. membro
instituidor do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos; da World Future
Society; do grupo de trabalho sobre Sociedade do Conhecimento do MCT,
assessor especial da CNI-SENAI-DN e vice-presidente da Associao Brasileira de
Educao Distncia. Integra o Conselho Deliberativo do Centro Celso Furtado.
Maria Cristina Pereira de Melo doutora em economia pela Universidade
de Paris, professora e pesquisadora do departamento de teoria econmica da
Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Atuariais da
Universidade Federal do Cear. membro do grupo de pesquisa Regio,
Indstria e Competitividade da mesma universidade.
Paulo Ferraz Guimares chefe do departamento regional Nordeste do
BNDES. Economista, com mestrado em gesto pblica para o desenvolvimento do
Nordeste (UFPE), e ps-graduao em administrao financeira (UPE). Tem mais
de dez anos de experincia nas reas de conjuntura econmica, planejamento
estratgico, cenrios socioeconmicos e polticas pblicas. Foi scio-diretor da
Ceplan/Consultoria Econmica e Planejamento.
Ricardo dos Santos Silva mestrando em desenvolvimento social pela
Universidade Estadual de Montes Claros-UNIMONTES.
Ricardo Ismael doutor em cincia poltica, professor e pesquisador do
programa de ps-graduao em cincias sociais da PUC-RJ, exercendo tambm
13
14
a coordenao de graduao do departamento de sociologia e poltica. Exengenheiro da Companhia Hidroeltrica do So Francisco, foi membro da
comisso sindical do Sindicato dos Urbanitrios de Pernambuco. Nos ltimos
anos tem trabalhado com federalismo; desenvolvimento e desigualdade social;
ideias, intelectuais e instituies polticas; governo, gesto e avaliao de
polticas pblicas; sindicalismo, emprego e mercado de trabalho. autor de
Nordeste, a fora da diferena os impasses e desafios na cooperao regional (Recife,
Massangana, 2005).
Tania Bacelar economista e professora da Universidade Federal de
Pernambuco. Membro do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da
Presidncia da Repblica. Trabalhou na Sudene e foi secretria do Planejamento
e da Fazenda do governo de Pernambuco. presidente do Conselho Deliberativo
do Centro Celso Furtado.
Wilson Cano professor titular da Unicamp, membro vitalcio do conselho
curador da Fundao Economia de Campinas e consultor da Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo. Seu trabalho d nfase aos temas de
desenvolvimento econmico, economia brasileira, economia latino-americana e
economia regional. Foi economista da Cepal-BNDE; diretor do Instituto de
Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp, coordenador da comisso de psgraduao, coordenador da comisso de pesquisa e diretor do Centro de
Desenvolvimento Econmico do Instituto de Economia.
Xavier Gizard secretrio-geral da Conferncia das Regies Perifricas e
Martimas da Europa (CRPM) e do Frum global de associaes de regies
(FOGAR). Dirigiu as atividades ligadas ao desenvolvimento regional e local da
Agence nationale pour lducation permanente, da Frana, e os trabalhos de
prospectiva sobre o futuro do Sul da Europa e do Mediterrneo. autor de
vrias obras sobre temas de desenvolvimento regional e humano.
15 DE OUTUBRO
16
A criao da Sudene
MESA 1
A CRIAO DA SUDENE
FRANCISCO
DE
OLIVEIRA
Esta uma sesso nostalgia. Vejo aqui, diante de mim, companheiros como
Juarez Faria, Jos Maria Arago, parte da armada de Brancaleone que o Celso
encarapitou no ltimo andar do edifcio Tereza Cristina, Cavaleiro Andante, para
combater os moinhos de ventos satnicos do latifndio, da misria e da opresso.
Ningum acreditaria que naquele edifcio ainda desocupado do Recife, no fim
dos anos 1950, havia 20 malucos, liderados por um maluco ainda maior,
tentando mudar uma velha estrutura de 400 anos.
Cinquenta anos depois, poderamos estar aqui comemorando uma vitria,
mas esta a comemorao de uma derrota. Porque a regio, apesar de alguns
progressos, continua submetendo a maior parte de sua populao misria,
opresso, vida sem sentido. Celso poderia ter sido o Juan Rulfo da literatura
brasileira, aquele novelista mexicano sem par que resumiu a tragdia do
campons mexicano na solido de almas penadas, vagando em torno de sua
prpria existncia. Ele preferiu os caminhos racionais, como weberiano que era.
Quem diria! Arremeteu contra os moinhos de vento, o que lhe custou,
depois, dez anos de cassao de direitos polticos. No foi uma inveno de
Furtado, j que estamos falando da criao da Sudene. Embora seja dos
intelectuais brasileiros aquele que mais se parece com a imagem grega de
Minerva, na verdade, uma longa luta social acumulava-se aqui, provocando
tenso nas velhas estruturas: o Congresso de Salvao do Nordeste, por volta de
1954, depois a primeira Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, que fez 50
anos trs anos atrs, cuja figura mpar j era Helder Cmara, embora fosse bispo
17
18
auxiliar do Rio de Janeiro. O prprio Banco do Nordeste uma criao varguista

ousada, mas rebaixada pelo coronelismo pessedista do Cear. Havia vrias
tentativas.
Por que o ovo no saia da galinha? Porque a criao da Sudene no est no
Nordeste. A criao da Sudene, como ato perfeitamente jurdico e como criao
institucional, daqui. Mas, ela s pde ocorrer porque as tenses no capitalismo
do Sudeste se aguavam a um ponto que fazia do Nordeste, como diria Lnin,
um autor em desuso, o elo mais fraco da cadeia. Foi a industrializao acelerada
do Centro-Sul (expresso que Celso cunhou para designar aquela regio),
compreendendo Rio, So Paulo e Minas, e um pouco se estendendo at o Paran,
aquele promessa kubitschekiana, que parecia completamente aloprada, de
50 anos em cinco, que efetivamente se realizou e destampou a caixa de
pandora. E o Nordeste recebeu esse impacto negativo nas vrias formas em que
a literatura assinala.
Alis, devemos agradecer a Amlia Cohn por ser a primeira acadmica do
Sudeste a tratar da questo regional. Uma das pesadas heranas do Brasil que
So Paulo hegemnico, e uma hegemonia inconclusa e uma hegemonia sem
reflexo. A Amlia Cohn ousou, quando o tema regional no tocava nem as
mentes nem os coraes dos acadmicos e pesquisadores ao sul da Bahia.
Ento, foi um conjunto de circunstncias que, como diria Gabriel Garcia
Marquez, so irrepetveis para sempre. No adiantam novos esforos. Essa
Pasrgada j morreu! preciso enfrentar a questo do Nordeste de outro ngulo.
No se trata mais de integrao economia brasileira. Ela j perfeitamente
integrada. No se trata mais de incentivos fiscais, e esse um mecanismo que
foi usado a torto e a direito, perdendo sua eficcia e transformando-se apenas
num valhacouto de ladres do errio pblico. Se trata de qu, agora? Trata-se
daquilo que ficou devendo. Trata-se da questo social. E no s no Nordeste, mas
em todo o Brasil, porque a gente reivindica o galardo horroroso das cidades,
regio mais miservel do Brasil. Mas no mais verdade. A nova misria est
em So Paulo nas favelas Helipolis e Paraispolis, que pela ironia popular tm
os nomes mais gloriosos. Paraispolis realmente um paraso. Paraso do trfico
da droga e da bandidagem. Helipolis, como o nome j diz, a cidade do sol.
Ali a cidade da sombra.
A misria maior hoje urbana. E nesse contexto que a questo do Nordeste
deve ser enfrentada, seno ela no ter resoluo. No resgatemos agora essa
celebrao para de novo encher as burras da dilapidao dos recursos pblicos,
A criao da Sudene
da depredao do Estado brasileiro! preciso recuperar essa histria. preciso

dar-lhe uma nova orientao. Celso veio e combateu a poltica hidrulica, a
poltica das secas; com uma certa injustia, pois o DNOCS no era um valhacouto
de ladres. Na sua parte melhor, o DNOCS empreendeu o maior esforo cientfico,
digamos com todas as palavras, para conhecer essa regio. E tinha homens
pblicos da maior grandeza. A parte ruim estava na parte das obras pblicas. Eu
conheci um poltico potiguar que morava no Rio e fazia um aude que no
terminava nunca. A gua terminava, mas o aude... nunca! Qual era o sinal de
nobreza desse ladro? O sinal de nobreza dele, moda dos gngsteres de
Chicago, era que nenhum visitante que ia casa dele era recebido com uma
garrafa de usque j aberta. Para cada visitante ele abria uma nova garrafa de
usque! custa do aude que se financiava no Rio Grande do Norte.
Celso combateu essa viso e da a originalidade de suas proposies e
engatou o Nordeste na corrente dinmica da economia brasileira, que se
transformava na regio que ele chamou de Centro-Sul. Deu certo? Parcialmente
deu certo. O Nordeste, de exportador de capitais se tornou importador de
capitais. E nos anos de auge, para c vieram as principais empresas do Brasil e
at algumas estrangeiras. Mas, deu certo? No, no deu certo. um fiasco
irreparvel! Primeiro porque pelas suas prprias anlises nesse livro clssico,
Formao econmica do Brasil, cujos 50 anos tambm estamos comemorando o
caminho da perverso j estava apontado. O desenvolvimento se faria com uma
enorme concentrao de renda. Portanto, aqui a reproduo do modelo geraria
os mesmos efeitos.
Comemorvamos naqueles anos os projetos que ousavam transpor a fronteira.
Lembro-me bem das discusses havidas. A gente discutia o sexo dos anjos. A
Brahma candidatou-se a um projeto no Nordeste. Ento discutamos se ns
deveramos incentivar o nordestino a beber Brahma ou a no beber Brahma.
Chegaram os Piratas do Caribe. Discutiu-se dias e quase meses a fio se os
incentivos deveriam ser dados ou no ao Rum Bacardi. Onde est o Rum
Bacardi agora? Aspiraram o errio pblico, multiplicaram-se e foram embora.
Por a no vai dar mais certo. Deixemos de saudades ruins! Faz alguns anos que
eu vim aqui, num evento como este, e o Nordeste chorava por dom Sebastio,
que se foi em 2004. Agora preciso no chorar mais por dom Sebastio. Agora
preciso fazer e travar a batalha que ele no travou. Ao contrrio da maioria dos
nordestinos que esto aqui que todos somos autonomistas, todos
reivindicvamos a independncia do Nordeste em relao ao Brasil , Celso
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nunca entrou nesse engano. Ele dizia, tal como Luiz Felipe de Alencastro
que est aqui e pode nos confirmar , que a grande faanha brasileira tinha
sido preservar uma unidade nacional desse porte e desse tamanho que nos
viabilizaria para o futuro. De modo que nunca houve nenhum projeto
autonomista patrocinado pelo nosso patrono. O seu projeto era integrar.
As circunstncias polticas naquela conjuntura j foram muito debatidas.
Sabemos que houve de um lado as foras do latifndio e do outro as foras que
queriam engatar na nova dinmica nacional. Dois anos depois, estavam todos do
mesmo lado, e s o cavaleiro andante com seu Rocinante e o Rocinante
ramos ns, eu, Jos Maria Arago, Juarez Farias montava em cima da gente,
tocava o burro, para fazer as tarefas necessrias. Ficaram ele e seus Rocinantes,
e do outro lado a perdulria burguesia nordestina, a feroz classe de latifundirios.
Eu vi isso no dia do golpe de 1964, quando entrei com Celso Furtado no
gabinete do general Justino Alves Bastos. entrada do seu gabinete havia um
corredor polons, certos de que veriam Celso e o seu Sancho Pana sarem
de l algemados. Era toda a canalha pernambucana, classe perdulria e destrutiva
que perdeu o bonde da histria e ainda no sabe! Nas colunas sociais riem como
cretinos! Estavam todos eles l para aplaudir a nossa priso.
Ns samos de l ainda soltos. Eu, trs dias depois, conheci as prises do
Estado Novo brasileiro que ainda persistiam no Brasil. Estavam todos do lado
de l. E houve um fato que a literatura nunca colocou em evidncia, talvez
nem na ex-Unio Sovitica isso tenha acontecido. Aqui, houve um comcio na
Praa da Independncia em que a populao pedia o Plano Diretor da Sudene!
Parece s um detalhe, mas era um verdadeiro clamor popular dando fora a essa
instituio. Nesse clamor popular, Cid Sampaio, que ento era o governador, saiu
debaixo de vaia! Mas veio o velho Nordeste e garantiu Cid Sampaio. Foi o
alagoano da metralhadora quem conseguiu tirar Cid do comcio, seno ele seria
massacrado. Foi Tenrio Cavalcanti com sua capa preta e sua lurdinha debaixo
da capa preta. Isso uma coisa fantstica! Jamais houve na histria, pelo menos
conhecida, uma mobilizao popular por um plano diretor. Circunstncias, e
uma conjuntura muito especial, criaram essa instituio. Elas so irrepetveis!
O meu heri favorito, Karl Marx, disse que a histria a primeira vez uma
tragdia, a segunda vez uma farsa! Tudo mais que se fez depois so farsas, e a
capacidade de ver o futuro como a que Celso tinha era algo quase inexplicvel.
Assis Chateaubriand disse dele uma vez, numa conferncia na Escola de
Engenharia, que ele era o Antnio Conselheiro de fraque. Algo nisso era
A criao da Sudene
verdade. Ele previu. Todo mundo reclamava: mas dr. Celso, a Sudene precisa
construir sua sede; e ele dizia, toda vez que uma instituio comea a pensar
na sua sede, ela comea a morrer. Aqui, na Cidade Universitria, est o
monumento do desastre! Quem o habita? Certamente alguns dos habitantes
mais constantes desta cidade quente: moscas e muriocas! Porque a paixo
reformista fundada na capacidade weberiana da razo desapareceu dos seus
corredores.
preciso propor a nova questo do Nordeste de outra maneira. No mais da
velha maneira. A velha maneira fez gua, e fez gua no Brasil todo. No
comemoremos o Bolsa-Famlia! O Bolsa-Famlia um sinal de fiasco, um sinal
de desastre! No um sinal do resgate da dignidade do povo pobre. o sinal
de que todos os mecanismos, instrumentos e polticas do desenvolvimento
capitalista nessa direo falharam miseravelmente! A perspectiva, portanto,
tem de ser outra, ainda reformista. Ainda reformista porque, enquanto os de
baixo aguentam a opresso dos de cima, revoluo no se pode fazer. S quando
os de baixo no aguentarem mais a presso dos que esto em cima que o
caminho das revolues estar aberto. Lembrem-se da histria: todo
revolucionrio comeou como reformista. O tempo nos roubou dom Sebastio.
Se ele tivesse os dons de Matusalm, certamente terminaria sendo um
revolucionrio.
A melhor comemorao que se pode fazer dos 50 anos desta instituio no
voltar simplesmente aos livros de Furtado. Os livros de Furtado so o ponto
de partida, no mais o ponto de chegada. O ponto de chegada est para alm das
polticas desenvolvimentistas. O ponto de chegada estar numa poderosa vocao
radical e reformista capaz de jogar para a lata do lixo a obscena desigualdade
brasileira. O Nordeste nem mais o seu emblema.
Aqui, quando Celso chegou, depois de uma longa ausncia do Nordeste, ele
me disse um dia: Francisco, eu quero ver a misria do Recife. No um
espetculo agradvel para quem j frequentou os Champs lyses. Eu o levei para
o Coque. O Coque era o emblema do desastre do Recife. O Coque at
desapareceu, porque esse magrssimo, quase invisvel, aquele que ningum sabe
o que pensa de coisa alguma, que foi vice-presidente da Repblica por oito
anos e vai passar pela histria como sbio porque nunca falou nada, reformou a
Avenida Agamenon Magalhes e o Coque desapareceu. O Coque est hoje em
Paraispolis e Helipolis, no morro da Providncia no Rio quer dizer, a
questo brasileira, hoje, outra. outra. para alm e no aqum. No para
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voltar aos livros de Furtado e encontrar ali a soluo. No est mais ali.
Ns no podemos celebrar os 50 anos da Sudene e os 50 anos de Formao
econmica do Brasil procedendo ao contrrio do que Furtado fazia. Ele era o antihomem cordial. Jamais, aqui nesta cidade acostumada aos salamaleques
vagabundos dessa burguesia perdulria, ele compareceu a um evento desses
troca-troca de amabilidades. O anti-homem cordial recusaria uma celebrao
nostlgica. Faamos honra sua memria e a esse empreendimento quixotesco
que naufragou na imensa La Mancha que o Nordeste latifundirio! Sem
isso, melhor no voltar a comemorar nada. Desculpem a emoo. No d para
falar. Muito obrigado.
A criao da Sudene
WILSON CANO
FURTADO: A QUESTO
REGIONAL E A AGRICULTURA ITINERANTE NO BRASIL1
A temtica dos desequilbrios regionais no Brasil est presente em muitas das

obras (publicadas ou no) de Celso Furtado, comumente associada discusso do
subdesenvolvimento econmico. Sua dimenso histrica abarca todo o perodo
de nossa formao econmica, desde a colnia, e suas proposies de diagnstico
e formulao de polticas (de desenvolvimento regional) surgem a partir da
dcada de 1950. Tal como o grupo cepalino precursor (em que teve importante
participao), suas anlises do subdesenvolvimento (associadas ou no questo
regional) partem do momento da maior insero externa na grande expanso do
comrcio internacional decorrente da Revoluo Industrial, no sculo XIX, e tm
como centro nevrlgico as relaes entre o setor primrio exportador, o setor de
subsistncia e a forma como os benefcios do progresso tcnico penetram na
economia nacional e so repartidos, setorial, regional e pessoalmente.
No caso brasileiro, contudo, ele nos adverte que as razes desse processo
antecedem aquele momento, situando-se, quanto ao Nordeste brasileiro, no
sculo XVI, quando ali foi implantada uma empresa agrcola de exportao. Embora,
repito, a temtica tenha sido tratada em muitas de suas obras, restringir-me-ei
quelas que considero mais relevantes para esse propsito: Formao econmica do
Brasil, A Operao Nordeste, o famoso documento (no assinado) do GTDN,
Dialtica do desenvolvimento, Anlise do modelo brasileiro, A fantasia desfeita e
algumas passagens de O longo amanhecer.
Na primeira parte deste texto retomo a importante discusso que Furtado faz
sobre a agricultura nacional e regional (de exportao e de subsistncia) a
agricultura itinerante , eixo central da anlise que faz da formao e do
subdesenvolvimento da economia brasileira (e do Nordeste), numa perspectiva
histrica que vem desde a Colnia.2 Na segunda e terceira partes, a temtica
1 Agradeo aos comentrios feitos por Maria da Conceio Tavares primeira verso deste texto (escrito
em novembro de 1999), publicado (Furtado e a questo regional no Brasil) no livro por ela coordenado; ver
Tavares (2000). Esta segunda verso amplia o contedo da questo agrcola aps 1970 e contm um
adendo final onde incluo pequena sntese de dois trabalhos sobre o mesmo tema {o de Paiva (1960) e o de
Gonalves e Souza (1998)}, que no consultei para a elaborao da verso anterior. Sobre o tema, ver
ainda o recente texto de Gonalves (2000, cap. 5). A verso atual deste texto foi publicada em Ensaios sobre
a formao econmica regional do Brasil, de Wilson Cano, Campinas, Editora Unicamp, 2002.
2 O tema desta primeira parte est contido, fundamentalmente, no cap. II de Anlise do modelo... e ao longo
de sua obra magna, Formao econmica do Brasil.
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especfica sobre o diagnstico e a poltica de desenvolvimento regional; na

quarta so apresentados e discutidos algumas crticas e os principais impasses
sofridos pela proposta de Furtado; e na ltima retomo, para o perodo ps 1970,
questo da agricultura itinerante.
1. A agricultura e o subdesenvolvimento brasileiro (agricultura
itinerante)
Embora seu enfoque esteja centrado na implantao e dinmica da chamada

empresa agrcola aucareira no Nordeste, a partir do sculo XVI, Furtado vai
incorporando o surgimento e a evoluo de outras agriculturas posteriores em
outros espaos, como as que resultaram das articulaes e da crise da minerao
(sculo XVIII), da cafeicultura (sculos XIX e XX), das economias de pequena
propriedade do Esprito Santo e do Sul, e da agricultura capitalista diversificada
de So Paulo, que surge no sculo XX, e de alguns de seus desdobramentos
espaciais.
Embora essas agriculturas tenham apresentado processos diferenciados em
vrios aspectos (pecuria-algodo-acar; escravismo-trabalho assalariado etc.),
vo resultar naquilo que Furtado chamou de agricultura itinerante, que molda a
formao da maior parte de nossas estruturas sociais.
No incio, aponta para o fato de que a abundncia de terras e a rarefao da
populao livre no s permitiu a implantao da plantation escravista como
tambm um histrico processo de alta concentrao da propriedade fundiria,
que seria ainda mais incentivado pela instituio da Lei de Terras a partir de
1850 e, depois disso, permanentemente chancelada pela mais conhecida de
nossas instituies, o Cartrio. sombra dessa agricultura mercantil-exportadora
desenvolveu-se o latifndio pecurio, sempre empurrado em direo ao interior,
medida que a atividade exportadora se expandia.
Esta, mesmo diante da profunda depresso causada pela crise aucareira (sculos
XVII e XVIII), podia reproduzir-se, em grande parte, de forma natural, ocupando
novos espaos vazios ou j ocupados pela pequena agricultura de subsistncia
que, por sua vez, tambm era empurrada mais adiante ou, ento, era incorporada
pela pecuria, passando os pequenos produtores a viver sob o manto protetor do
latifundirio, como agregados ou moradores de condio. O domnio da terra, com sua
estrutura da propriedade e de renda, estabelecia, assim, a concentrao do poder
econmico e poltico regional. Dito de outra forma, a dilatao da fronteira
agrcola reproduzia o padro de concentrao da propriedade, da renda e do poder,
A criao da Sudene
e a oferta elstica de mo de obra neste caso excluda no s de propriedade,

mas tambm de posse , mantendo a estrutura das relaes sociais predominantes:
patrimonialismo, submisso e marginalidade social.
No caso nordestino, vinda a abolio da escravatura em 1888, a passagem
para o trabalho livre foi apenas formal, dada a negao do acesso terra aos exescravos, que apenas engrossariam o exrcito de agregados da agricultura de
subsistncia e os fluxos migratrios rumo a novas terras vazias, aqui na qualidade
de posseiros, ou a outros latifndios, como parceiros, multiplicando os bolses
de ineficincia produtiva e de pobreza. Fatos semelhantes ocorreram com o
declnio da minerao em Minas Gerais, com o deslocamento da populao
para novas frentes pecurias ou para a subsistncia. Tambm o caf escravista do
Vale do Paraba empurrou a produo de subsistncia de antigos homens livres
e da pecuria, criando novos bolses de marginais.3
Mesmo nas agriculturas de pequena propriedade (as colnias) do Esprito
Santo e do Sul do Pas, embora livres do jugo latifundirio, a dominao do
capital mercantil teve forte presena, inibindo a introduo de doses maiores de
progresso tcnico e estimulando prticas degradantes da agricultura, obrigandoa, assim, a tambm itinerar. Aqui, entretanto, a propriedade dos meios de
produo permitiu nveis mais amenos de concentrao de renda e melhores
condies sociais.
Dessa forma, a grande extenso da propriedade escravista e da pecuria e a
pauperizao da pequena produo agrcola foram responsveis pelo baixo nvel
de progresso tcnico nelas introduzido, causando baixa produtividade e predao
de recursos naturais, reforando, assim, a circularidade da pobreza na agricultura
de subsistncia. Furtado faz ainda uma comparao com o feudalismo europeu,
lembrando que neste o servo tinha acesso a terras individuais e coletivas e o
senhor tinha certas limitaes para fixar a renda da terra, ou seja, para extrair o
excedente de seus servos. Dessa forma, ainda que servos, eram regulados por
direitos. No Brasil, os direitos serviram para restringir o acesso propriedade e
assim impedir a formao de comunidades agrcolas e manter as concentradas
estruturas sociais.4
3 Ver a respeito o clssico livro de Maria S. de Carvalho Franco.
4
O debate sobre a questo agrria no Brasil e suas relaes de produo no campo constitui importante
tema para se aquilatar melhor a profundidade do problema fundirio do Pas . Uma sntese do pensamento
dos principais debatedores desse tema (Alberto P. Guimares, Caio Prado Jr., Celso Furtado e Igncio
Rangel) encontra-se em Kageyama (1993). Ver tambm Gonalves (1999).
25
26
A agricultura cafeeira capitalista de So Paulo, a partir da dcada de 1880,

apresentaria importantes diferenciaes em relao s outras. Teve, alm da
fronteira mvel por induo da ferrovia , uma oferta elstica de mo de obra
graas, basicamente, imigrao do exterior e submissvel ao trabalho, e ao
no acesso propriedade da terra. Expandiu-se, incorporando novas terras, mo
de obra, infraestrutura, gerando nvel mais alto de produtividade, diversificando
a estrutura produtiva (a partir da primeira dcada do sculo XX) ao estimular o
surgimento de uma dinmica agricultura mercantil (alimentos e matrias
primas) na mesma regio e por avanar sua urbanizao.5
Contudo, essa crescente ocupao do territrio paulista provoca em Furtado
a seguinte pergunta: uma vez estabilizada a fronteira, continuaria a expandirse a produo agrcola?. Em seguida, chama a ateno para o fato de que a
extroverso do modelo argentino-paulista gerou ilaes de vrios autores,
fortemente estimuladas pelas anlises de T.W. Schultz sobre a agricultura norteamericana, concluindo que dada a baixa elasticidade-renda da demanda de
produtos agrcolas, a agricultura s pode expandir-se se o sistema econmico em
que est inserida apresentar uma taxa de crescimento superior ao dela mesma.6
E aqui Furtado polemiza com a Cepal e com vrios autores que concluram
que a agricultura brasileira teria respondido ao crescimento da demanda nacional
de produtos agrcolas. Sua crtica crucial reside em que a concluso acima
implica em passar para segundo plano o saber se agricultura que responde a
uma demanda dinmica se est realmente desenvolvendo, isto , se eleva o seu
nvel tcnico, se permite a melhoria qualitativa do fator humano, se acarreta
elevao do nvel de vida da populao rural.7
A anlise de Furtado clara: a falsa resposta esconde que o aumento da
demanda de produtos agrcolas seria muito maior se fossem melhores a
distribuio da renda e os salrios do prprio meio rural, alm dos urbanos, e que
os preos mais altos dos produtos proticos constrangem essa demanda e
diminuem o padro nutricional do Pas. Ainda que, enquanto o aumento da
oferta agrcola se der em funo da expanso da fronteira (e, portanto, menos por
5 Sobre o desenvolvimento do complexo cafeeiro capitalista de So Paulo ver Cano (1998 A)
6 Furtado est se referindo ao trabalho de Shultz, Agriculture in an unstable economy, N.Y., 1945. Uma anlise
e resumo dessas posies contrrias e favorveis est em Castro (1969, p. 77-144). Embora esse autor
tambm conclua pela resposta adequada da agricultura, inclui em sua anlise a questo da distribuio
de renda (que, entre outras razes importantes, tambm foi levantada por Furtado).
7 As citaes encontram-se em Furtado (1972, p. 112-113).
A criao da Sudene
aumento do progresso tcnico e mais pelo da rea), seriam baixos os rendimentos

fsicos da terra e a agricultura continuaria itinerante, dando continuidade aos
processos j comentados.
Com efeito, entre 1930 e 1970 os dados oficiais mostram que apenas 29% da
expanso da rea de lavoura apresentavam rendimentos fsicos mais altos em
1970 do que em 1930, enquanto 43% apresentavam cifras mais baixas. O
mapeamento regional da produo tambm apontava o deslocamento parcial
de culturas menos capitalizveis (arroz de sequeiro, feijo, mandioca etc.) para as
reas mais atrasadas ou de fronteira, onde tambm se apresentavam os
rendimentos fsicos menores. O fluxo migratrio acumulado (pessoas que viviam
fora de seus estados de nascimento) nacional, que em 1940 fora de 2,8 milhes
de pessoas (das quais 800 mil nordestinos e outro tanto de mineiros), representava
6,7% da populao nacional e dirigia-se no apenas Meca paulista, mas tambm
fronteira em expanso (Paran, Centro-Oeste e Maranho). Em 1970, o fluxo
acumulado era de 11,2 milhes, e agora os nordestinos somavam 4 milhes, os
mineiros 3,2 milhes, os paulistas 1,3 milho e os gachos, 700 mil pessoas.8
Por outro lado, a persistncia de uma superpopulao rural implica na
manuteno de baixos salrios no campo. E sua concluso s poderia ser a da
indispensabilidade de uma reforma agrria, com assistncia tcnica,
financiamento e progresso tcnico adequados, que pudessem aumentar a
produtividade rural e garantir melhor apropriao de seus frutos pelos
trabalhadores rurais, o que resultaria em maior demanda de seus produtos no
prprio setor rural. Contudo, chama a ateno que isso exige tambm uma
expanso da economia urbana, acompanhada de redistribuio progressiva da
renda, que resulte em aumento do emprego e do salrio urbanos, estimulando
tambm maior consumo de produtos agrcolas.
Como resultado das dinmicas dessas agriculturas todas as regies do Pas
passam a apresentar questes regionais, isto , setores com baixa eficincia
produtiva (ainda que operando ao lado de outros eficientes), baixos salrios,
pssima distribuio pessoal da renda e indicadores sociais deprimentes. Ainda
que o Nordeste exiba os piores indicadores econmicos e sociais do Pas,
mostrando com isso que ali que se manifesta de forma mais marcante a questo
regional no Brasil, esses fatos revelam cabalmente sintomas e sinais evidentes de
que o subdesenvolvimento permeia todo o territrio nacional.
8 Sobre o movimento dessas agriculturas e das migraes ver Cano (1998 B), captulo 5.
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28
Esse texto de Furtado de 1972, momento em que se iniciava um processo

de modernizao (conservadora) da agricultura, graas ao novo e generoso crdito
rural subsidiado, e centrada em uso intenso de produtos qumicos e
mecanizao, mas basicamente voltada (direta e indiretamente) para os
produtos exportveis (soja, milho, trigo, carnes, laranja e raes).9 Essa
poltica, embora tenha atingido alguns dos alvos a que se props (notadamente
metas de exportao e aumento de produtividade), incentivou o aumento da
concentrao da propriedade fundiria, permitindo a continuidade da
reproduo das estruturas sociais vigentes.
O conservadorismo e a enorme especulao de terras (notadamente no
Centro-Oeste e na Amaznia) para reserva de valor impediram a oportunidade
de, naquele momento, se fazer a reforma agrria.10 Com efeito, as elevadas taxas
de crescimento da renda e do emprego urbanos que se davam naquele momento
(1967-1980) teriam possibilitado os suportes urbanos imprescindveis, segundo
Furtado, para o sucesso de uma reforma agrria. Assim, a misria no campo no
diminuiu, e tanto a agricultura (em busca de terra barata) como o trabalhador
(em busca de sobrevivncia) continuaram a ser itinerantes: a partir da que
cresce ou se inicia (no caso do Norte) a apropriao de terras (vazias ou j
ocupadas) no Centro-Oeste, na Amaznia e em certas reas anteriormente
ocupadas de Minas Gerais e do Nordeste.
No tpico 4 retomo a questo, fazendo pequena sntese sobre o perodo ps
1970.
2. Formao do complexo nordestino
Embora o Nordeste esteja presente em vrias partes de Formao econmica do

Brasil, nos captulos 8 a 12 que Furtado apresenta o processo histrico da
Formao do complexo nordestino, e tambm em vrias passagens de A Operao
Nordeste e no captulo III do GTDN, todos pela primeira vez editados em 1959.
Mostra que as estruturas econmicas e sociais da regio se formam desde a
ocupao inicial (sculo XVI), com a implantao da empresa comercial aucareira
em base escravista, latifundiria e com rgido controle produtivo e mercantil pela
9 Para um balano regional da agricultura brasileira do perodo ver Paiva, Shattan e Freitas (1973).
10 Por exemplo, entre 1972 e 1976, na Regio Norte, a expanso da rea agrcola privada foi de 75%, mas
enquanto seu uso com culturas cresceu 46% e o com pecuria 35%, as reas inexploradas cresceram 70%.
O preo de venda de terras aumentou, entre 1974 e 1976, na regio, entre 150% no Acre a 180% no
Amazonas, enquanto a inflao do perodo acumulava 50%. Cf. Graziano da Silva (1979).
A criao da Sudene
metrpole. Embora essa atividade principal gerasse mercado de grande dimenso

(para a poca), os interesses do comrcio exportador-importador (e acrescentaramos os do exclusivo comercial luso) reduziam os efeitos que sua demanda
poderia gerar sobre a prpria regio, determinando assim um alto coeficiente de
importaes (de bens de consumo e de capital). Dessa forma, era modesto o fluxo
de renda restante destinado aquisio local de insumos (madeira,
principalmente), de animais (para carne e trao) e de pagamento de salrios aos
poucos homens livres que ali trabalhavam.
O acar empregava basicamente o escravo africano e pequeno contingente de
homens livres. Assim, a estrutura social dominante, embora no majoritria, era a
do tipo senhor-escravo. A elevada concentrao da propriedade e da renda e o trabalho
escravo definiam assim uma rgida estrutura econmica, social e de poder.
Alm do poder econmico e poltico, o acar tambm exigia determinadas
condies ecolgicas, tomando para si as melhores terras da regio, a chamada
faixa mida contgua ao litoral. medida que se expandia, empurrava para o
interior (as zonas do agreste e do serto) as atividades locais de subsistncia: a
pequena produo (alimentos e algodo) e, mais internalizada, a pecuria e o
algodo. Estas atividades, embora constitudas por homens livres, tinham na
economia do acar, basicamente, o mercado monetrio para seus possveis
excedentes. Por outro lado, a pecuria se formou de forma extensiva, latifundiria
e, assim, sua expanso significava maior penetrao no interior semirido e
aumento da concentrao da propriedade fundiria.
A sada do invasor (1630-1654) holands possibilitou o transplante do
conhecimento tcnico da produo aucareira para as Antilhas, ali implantando
essa atividade. Bastaram poucos anos para a efetiva quebra desse monoplio
luso, caindo metade os preos e as quantidades exportadas pelo Nordeste,
provocando violenta regresso real e mercantil ao acar, transmitindo-se a
regresso mercantil s atividades de subsistncia da regio. Contudo, a atrofia
mercantil no impediu que a pecuria continuasse se expandindo, num processo
de acumulao natural.
A regresso, que se estenderia pelo restante do sculo XVI at o incio do XIX,
fez com que grande parte da populao migrasse para o interior, notadamente
para a regio ocupada pela pecuria. Os homens livres que a foram admitidos
tornaram-se dependentes (agregados ou moradores de condio) dos latifundirios,
praticando relaes sociais de produo pr-capitalistas, como a parceria ou a
cesso de tempo parcial de trabalho ao latifundirio. A reproduo natural do
29
30
gado, geralmente combinada com o plantio de algodo (via parceria), e a expanso

da pequena produo de alimentos permitiram que a populao tambm se
reproduzisse em escala crescente, perfazendo, j no sculo XIX, pouco mais de
40% da populao nacional.
Vinda a Abolio (maio de 1888), as frgeis condies econmicas regionais
e o no acesso terra, para os libertos, fizeram com que essa passagem para o
trabalho livre, no Nordeste, fosse apenas formal, engrossando, na verdade, o
enorme contingente de homens sem propriedade e sem mercado de trabalho. A
rgida estrutura social e poltica obstaculizou e impediu a transferncia de parte
desse enorme excedente populacional para a cafeicultura, que ento se expandia
no Centro-Sul e que, a partir de 1850, com o trmino do trfico negreiro, passava a carecer crescentemente de mo de obra. O chamado problema da mo de
obra, em que se constituiu a crise do escravismo, s viria a ser resolvido, como
se sabe, com a imigrao macia de trabalhadores europeus, marginalizando-se,
assim, a mo de obra nacional.
Foi preciso uma longa e calamitosa seca (1877-1879), que causou forte
dizimao de gado e morte de 100 mil a 200 mil pessoas, para que o mandonismo
local no conseguisse reter a migrao, que cresce, para a atividade extrativa de
borracha na Amaznia, ento no auge: para l teriam rumado 250 mil
nordestinos nas dcadas de 1870 e 1880 e outro tanto na primeira decda do
sculo XX.11 Seriam necessrias novas secas graves para liberar parte do
excedente populacional nordestino, que passaria, a partir da dcada de 1920, a
engrossar seus fluxos migratrios em direo ao Rio de Janeiro e So Paulo.
A grande lio que Furtado nos d sobre o Nordeste deduzida da anlise
econmica que fez da regio, no clssico Formao econmica do Brasil, ao
demonstrar a extraordinria estabilidade das estruturas econmica, social e poltica do
complexo aucareiro nordestino. Ou seja, a de uma sociedade que, mesmo sofrendo
aquela longa regresso e depois transitando do trabalho escravo para o livre,
manteve os pilares bsicos com que foi construda: alta concentrao da
propriedade, da renda e do poder poltico e uma implacvel estrutura de
dominao social.
Outra grande lio decorre de sua competente anlise econmica e ecolgica da
economia do semirido, feita em poca em que a degradao ambiental ainda no
estava em moda. Suas concluses presentes em A Operao Nordeste e no GTDN
11 O problema da mo de obra no sculo XIX analisado por Furtado (1961), captulos 21 a 24.
A criao da Sudene
foram fundamentais para a elaborao do diagnstico socioeconmico que

faria sobre a regio.
Furtado mostra o anacronismo da expanso aucareira, empurrando a
economia de subsistncia para o agreste e para o semirido (onde predomina o
latifndio pecurio) e, com isso, aumentando o desmatamento, tornando cada
vez mais precrio o regime de precipitao das chuvas e, assim, diminuindo
ainda mais a capacidade produtiva do solo para a produo alimentar. Excetuamse a isso as plantas xerfilas, as quais, contudo, so cultivadas em solos pobres,
com baixo nvel tcnico e suscetveis de substituio por outros produtos
similares no xerfilos, produzidos em outras regies.12
Em situaes de secas breves e pouco intensas, o regime de precipitao e a
estrutura de acumulao de gua (em audes, por exemplo) permitem a
sustentao das trs atividades, porm com menor rendimento: a policultura
alimentar, as xerfilas e o gado. Contudo, quando a seca mais intensa e mais
longa, os grandes proprietrios preservam seu gado com seus audes ou
mudando-o para espaos regionais mais amenos (vales e manchas midas, por
exemplo), mas a agricultura alimentar plantada no latifndio (em parceria) ou
a pequena produo de subsistncia no resistem, ocorrendo forte reduo na
produo local de alimentos e grandes perdas para os pequenos produtores.
Passam a ocorrer, em sntese, a fome, o xodo e a perda da pequena propriedade.
Vista a questo numa perspectiva histrica, ocorreu que a populao e o
gado foram se reproduzindo em escala ampliada, aumentando o adensamento
de gente e de gado numa regio de precrias condies ecolgicas para a prtica
de uma agricultura tradicional de alimentos. As perdas desta, nas secas mais
fortes, causam a fome e o xodo, justamente porque a populao de mais
baixa renda a mais afetada pela perda do plantio. Logo, nos espaos do agreste
e do semirido onde a irrigao no puder ser implantada (por razes tcnicas
ou econmicas), a agricultura de alimentos contraditria com a ecologia,
ainda mais quando houver grande adensamento populacional.
Dessa forma, a concluso inexorvel era a de que a pequena produo de
alimentos, no agreste e no semirido, sem irrigao, era improdutiva e altamente
12 o caso, por exemplo, do algodo arbreo (xerfila), antes cultivado no semirido nordestino, que foi
perdendo mercado para novos tipos de algodo herbceo graas ao desenvolvimento tecnolgico deste. Para
uma discusso detalhada das condies de operao da agricultura do semirido, frente aos problemas da
seca e da possibilidade de irrigao, ver Carvalho (1988).
31
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vulnervel diante do quadro ecolgico local. Mas Furtado no conclua,

obviamente, pelo fato de que a concentrao fundiria ento vigente fosse adequada
e, sim, pela necessidade de adequar a dimenso da propriedade e o adensamento
demogrfico s condies ecolgicas. Este problema ser retomado no tpico 5.
3. Diagnstico e proposio de uma poltica de desenvolvimento
regional para o Nordeste
3.l. Conscientizao poltica e terica da questo regional13
O regionalismo brasileiro faz parte de nossa histria poltica e social, tendo

se manifestado, sobretudo, em vrios movimentos revolucionrios regionais do
sculo XIX, em debates parlamentares desde o Imprio; na vasta produo
literria regional e, j em fins do sculo XIX, face ao agravamento do problema
das secas do Nordeste. Contudo, o problema ganhou maior destaque na
discusso poltica nacional em fins da dcada de 1950. At essa data, a questo
regional estava parcialmente circunscrita no mbito do discurso poltico e da
tomada de decises s chamadas medidas de combate s secas do Nordeste.
No difcil atinar com as principais razes que estimularam o amplo debate
em torno do tema.
No plano internacional, recordemos que o final da Segunda Guerra Mundial
desencadeou um conjunto de polticas de reconstruo e de desenvolvimento e
de reflexes tericas que resultaram na criao de instituies internacionais
(como o BIRD), em planos de ajuda (como o Plano Marshall) e no aprofundamento dos estudos sobre desenvolvimento econmico, desenvolvimento
regional e urbano, e planejamento econmico. Dentro desse esprito, na Amrica
Latina a Cepal nos advertia para o enorme e crescente hiato entre as naes
ricas e pobres, face aos resultados de nossa insero no sistema de diviso
internacional do trabalho, com o que, se no fossem tomadas medidas urgentes
e concretas, as naes ricas tornar-se-iam cada vez mais ricas e as pobres, cada
vez mais pobres. Dela surgiram proposies concretas que objetivavam a
superao de nosso subdesenvolvimento (nacional e regional).
nesse processo que tambm ocorre o desenvolvimento da chamada Cincia
Regional (escola neoclssica de economia regional), formulada principalmente
pelas escolas americana e francesa, basicamente durante a dcada de 1950, que,
13 Este tpico constitui, em grande medida, adaptao de partes introdutrias de dois trabalhos anteriores:
Cano (1998 A e B).
A criao da Sudene
muito embora incapazes de explicar nossa problemtica porque teoricamente

inadequadas , contriburam para que muitos se interessassem pelo seu estudo,
ampliando a discusso sobre os problemas dos desequilbrios regionais.14
Entre a influncia da Regional Science e a da Cepal, felizmente foi a desta escola
que prevaleceu. Embora parcialmente inadequada, ampliou o nvel de
conscientizao poltica para o tema. Seu principal problema terico, no que se
refere s tentativas de aplic-lo dimenso regional de uma nao, consiste em que
a concepo centro-periferia vlida quando aplicada ao relacionamento entre
Estados-naes, mas no o plenamente entre regies de uma mesma nao.
Nessas, a diferenciao de fronteiras internas no pode ser formalizada por
medidas de poltica cambial, tarifria e outras, salvo as relacionadas s polticas
de incentivos regionais. As regies, quando muito, guardam marcadas
diversidades culturais e histricas, alm de estruturas econmicas diferenciadas.
No Brasil, a influncia cepalina tambm foi grande entre pessoas e instituies
progressistas, e praticamente todas as regies e seus estados imaginaram, nas
tcnicas de planejamento, o antdoto para seus problemas, passando a elaborar
enorme quantidade de planos de desenvolvimento regional.
No plano interno, alguns fatos anteriores foram importantes para aquela
conscientizao: as presses decorrentes da grande seca de 1877-1879, que
resultaram, desde fins do sculo XIX, em medidas para seu combate,
principalmente em termos de construes de audes e de estradas; a criao da
Inspetoria de Obras Contra as Secas em 1909, transformada em 1945 no
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS); a reintroduo, em
1946, pela Constituio Federal, da obrigatoriedade (que constava da
Constituio de 1934) de vincular 3% da receita federal para o combate s
secas do Nordeste, atribuindo-lhe, nas disposies transitrias, mais l%; a
criao, em 1948, da Comisso do Vale do So Francisco, com o objetivo de
desenvolver aquele vale fluvial, e da Companhia Hidreltrica do So Francisco,
para produzir e distribuir energia eltrica; a criao do Banco do Nordeste do
Brasil em 1952, propiciada pelas grandes secas de 1951.
Cabe destacar que as secas de 1951, 1953 e, principalmente, de 1958 tiveram
marcada importncia nessa tomada de conscincia ao ampliarem
consideravelmente o nmero de retirantes nordestinos, que se dirigiam
14 A influncia dessa escola na Amrica Latina e particularmente no Brasil constituiu forte entorpecimento,
principalmente na academia, correta compreenso de nossos problemas regionais, porque decorrentes dos
nossos processos histricos de desenvolvimento capitalista.
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principalmente ao Sul, em busca de sobrevivncia. As migraes internas

tiveram extraordinria importncia para as decises polticas que seriam tomadas
sobre a questo regional.15
Contudo, no foram apenas as secas que desencadearam todas as presses. Em
1951 e 1952 eram divulgadas as Contas Nacionais e Regionais do Brasil, que
continham dados sobre as disparidades das rendas regionais. Pelos censos
industriais de 1919 e de 1949 podia-se constatar que as taxas mdias anuais de
crescimento industrial foram de 7,9% em So Paulo e de 5,4% para o resto do
Pas, e que So Paulo concentrava entre 50% e 70% do valor adicionado pelas
indstrias produtoras de bens de produo. Em suma, ficava cada vez mais
claro que os desequilbrios regionais tendiam a se acentuar e que poderiam
aumentar face aos macios investimentos de infraestrutura e de indstria pesada
decorrentes do Programa de Metas que se concentravam principalmente em
So Paulo, e isso desencadeava presses polticas das demais regies, reclamando
tratamento prioritrio de desenvolvimento.
O arcabouo institucional de apoio regional no se limitaria ao Nordeste. Em
1953 fora criada a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia (SPVEA), transformada em 1966 na Sudam. Em 1956 era criada a
Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Regio da Fronteira
Sudoeste do Pas (SPVERFSP), transformada em 1967 na Sudesul; em 1961,
criava-se a Comisso de Desenvolvimento do CO (Codeco), em 1967
transformada na Sudeco, e, finalmente, tambm em 1967, criava-se a Suframa,
instituindo-se a Zona Franca de Manaus.16 O sistema de incentivos fiscais,
basicamente centrado na iseno total ou parcial do imposto sobre a renda para
subsidiar o investimento privado no Nordeste, a partir da criao da Sudene seria
estendido, em 1963, regio amaznica, tutelada pela Sudam.
3.2 O diagnstico e a poltica para o desenvolvimento do Nordeste
Embora suas obras mais relevantes para o exame deste tpico sejam A
Operao Nordeste e o documento do GTDN, em A fantasia desfeita que Furtado,
fazendo uma autobiografia do perodo, revela fatos e detalhes impossveis de
serem percebidos nas duas outras obras.
15
Hirschman (1965) apresenta um resumo das principais secas e medidas polticas adotadas para a
questo, no perodo de 1877-1959.
16 Para referncias e bibliografia sobre as polticas de algumas dessas instituies, ver Cano (1998 B).
A criao da Sudene
A formulao da poltica surgiria em decorrncia das presses polticas j

mencionadas, que aumentam a partir da segunda metade da dcada de 1950.
Essas presses decorriam: das secas, da concentrao industrial em So Paulo, dos
elevados recursos federais alocados na construo de Braslia, do intenso debate
nacional em torno da problemtica do subdesenvolvimento nacional e regional,
e do crescimento de vrios movimentos sociais reivindicativos (em especial o das
Ligas Camponesas). Elas foram canalizadas para o presidente da Repblica (JK),
que, tambm envolvido no debate desenvolvimentista que lastrou sua campanha
eleitoral em 1955, havia formulado uma proposta para a Amrica Latina (a
Operao Panamericana), semelhana de um Plano Marshall, que, entretanto, no
sensibilizou suficientemente os EUA. Assim nasceria a Operao Nordeste.
Furtado havia renunciado a seu cargo na Cepal em 1958, assumindo uma das
diretorias do BNDE, condicionada a que pudesse pensar a questo Nordeste e
propor uma poltica para a regio. Ao mesmo tempo, contudo, JK havia criado
uma assessoria junto ao BNDE para preparar a referida poltica, o Grupo de
Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). Porm, diz Furtado:
No havia no Grupo nenhuma pessoa com conhecimento de conjunto da
regio, e menos ainda economistas especializados em desenvolvimento. Uma
equipe assim improvisada, e sem direo competente [...]. Decidiu ento
elaborar o referido estudo, sem informar a ningum do GTDN, mas sem esperana
contudo de aproveit-lo ainda no mandato de JK, que terminava em 1960.
Com o aumento das presses e dos conflitos sociais no Nordeste, JK chamou
algumas pessoas, entre as quais Furtado, para discutir a questo, e diante da
exposio feita por este determina o lanamento da Operao Nordeste em
janeiro de 1959. Por decreto criou o Conselho de Desenvolvimento do
Nordeste (Codeno) ainda em abril, e o Projeto de Lei de criao da
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) foi ento
encaminhado ao Congresso.
O documento bsico que sustentava a proposta de uma nova poltica para a
regio era o produzido por Furtado (Uma poltica de desenvolvimento econmico para
o Nordeste), que, entretanto, no explicitava sua autoria, atribuindo-a ao GTDN,
cuja composio tcnico-poltica era conservadora e, portanto, tolerada pela
elite regional. Furtado tinha a certeza de que, se assinasse o documento, o
Congresso no aprovaria a Sudene, finalmente instituda no final de 1959,
tendo Furtado sido nomeado superintendente a despeito das presses contrrias
da bancada legislativa federal nordestina.
35
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A viso que a Sudene apresentava para o Nordeste era distinta daquelas

formas oportunistas e assistencialistas at ento vigentes, com Furtado
imprimindo-lhe a nova viso do desenvolvimento econmico. Como tal, os
demais rgos federais da regio, que antes eram incumbidos do atendimento
ao combate s secas, passavam agora a ser coordenados pela Sudene,
enfrentando a chamada indstria das secas. Agora, os investimentos federais
na regio seriam objeto de planejamento plurianual, ameaando, com isso, parte
do poder das oligarquias locais. A luta foi feroz e a vitria foi obtida com o apoio
da burguesia industrial de fora da regio, que rapidamente entendeu a proposta
reformista e as novas oportunidades de investimento que ela ento abriria.
Face ao temor da perda de poder pelas vrias burocracias, que exprimiam a
articulao entre os grandes interesses locais e o governo federal, justamente os
representantes parlamentares da prpria regio tentaram impedir a instituio
da Sudene no Congresso Nacional. A luta maior, contudo, seria para a aprovao
do Primeiro Plano Diretor da Sudene, s sancionado em 1961, aps longa e dura
batalha poltica.
A poltica de incentivos ao investimento privado seria, em grande medida,
centrada no subsdio ao capital por meio de incentivos fiscais, cambiais e outros,
de incio s permitidos s empresas de capital nacional, benefcio estendido
em 1963 tambm s de capital estrangeiro. A crescente tomada de conscincia
a que me referi faria com que poltica semelhante fosse, a partir de 1963,
estendida Amaznia, diversificando a carteira regional de investimentos e
beneficiando tambm os inversores dos estados do Sul, que so os maiores
detentores das isenes fiscais do imposto sobre a renda.
O diagnstico contido no GTDN tem uma abordagem histrica, realando o
enorme desnvel entre a regio e o Centro-Sul, apontando o grave fato de que
esse processo de diferenciao era cumulativo, tendendo, pois, a perpetuar e
ampliar as diferenas. Conclua, ainda, que as razes fundamentais desse processo
alm daquelas inerentes prpria estrutura nordestina eram:
a poltica cambial e de controle das importaes vigente no perodo, que
subsidiou fortemente a industrializao do Centro-Sul, punindo as exportaes
internacionais nordestinas, alis de dbil crescimento;
dado que o Nordeste praticamente exportava as mesmas mercadorias
(acar e algodo, principalmente) para o Centro-Sul, decorriam do cmbio e do
comrcio inter-regional perversas relaes de troca para a regio;
regressividade maior da carga tributria federal na regio;
A criao da Sudene
transferncia de capitais privados nordestinos em direo outra regio, s

em parte compensados por transferncias federais;
a frgil poltica de combate s secas, chamada de soluo hidrulica,
que consistia, fundamentalmente, na construo de obras pblicas
notadamente audes , beneficiando mais os grandes proprietrios e no atuando
sobre as causas estruturais.
Alm dessas questes, o diagnstico analisa profundamente as baixas
condies produtivas da agroindstria aucareira na zona mida; o anacronismo
ecolgico do semirido; as possibilidades de deslocar a fronteira agrcola para o
Maranho; a expanso da irrigao nos vales midos (So Francisco,
principalmente) e na Zona da Mata; e a dbil estrutura industrial, em parte
sofrendo de grande obsolescncia.
Em seguida apresenta as seguintes proposies:
a) semirido: reduo da atividade produtora de alimentos, com o deslocamento
de cerca de 1 milho de pessoas, que seriam assentadas em projetos de colonizao
do Maranho, em projetos de irrigao em vales midos e na reforma agrria da
Zona da Mata. O documento enfatizava questes importantes: i) que o problema
ecolgico impunha a necessidade de aglutinao de pequenas propriedades e no
fragmentao; que a produo alimentar s se viabilizaria, com segurana, por meio
da irrigao, de enormes custos e dificuldades no semirido; ii) que a rea deveria,
portanto, ser dedicada mais expanso das culturas xerfilas de exportao (como
o algodo arbreo) e sustentao da pecuria; iii) o deslocamento humano
propiciaria sensvel diminuio aos graves efeitos sociais da seca, sobre a populao
mais pobre, e melhoria das condies de vida desta, nas novas reas assentadas;
b) Zona da Mata: a baixa produtividade regional do acar (30 contra 50 t/ha
em So Paulo) poderia ser substancialmente aumentada com melhorias tcnicas
e apoio financeiro do governo e, com isso, liberar aprecivel quantidade de
terras para um projeto de reforma agrria. Esta, alm de seu objetivo social, era
pensada para ampliar a oferta regional de alimentos, cuja demanda (que era
precariamente atendida pela agricultura regional) cresceria ainda mais, se
realizado o programa de industrializao;
c) irrigao: elaborao de Projeto de Lei de Irrigao voltado para os interesses
sociais que desse base poltica de colonizao e de produo alimentar. O item
contemplava futuro projeto no vale do So Francisco (mais tarde realizado) e a
contratao de estudos tcnicos com empresas internacionais, para diagnosticar
o potencial hdrico e de irrigao da regio;
37
38
d) industrializao: concebia a instalao de um Centro Autnomo

Manufatureiro para implementar uma poltica de substituio regional de importaes.
O projeto contemplava quatro objetivos: i) implantao da pequena siderurgia,
com decisivo apoio financeiro oficial, para estimular a atividade da metalurgia
de produtos de consumo e de produo; ii) estimular a implantao de indstrias
mecnicas simples, com reconhecida demanda local para mecnica simples,
implementos agrcolas, mveis metlicos etc.; iii) aproveitamento de matrias
primas locais (notadamente minerais), como cimento, adubos fosfatados e outros,
que possibilitassem, inclusive, criar canais de exportao para o mercado
nacional; iv) recuperao de indstrias tradicionais (notadamente a txtil).
Estavam explcitos, nas propostas, outros objetivos gerais, como o de criar
uma mentalidade empresarial na regio; introduzir maior quantidade de
progresso tcnico na economia; criar uma estrutura industrial menos dependente
de importaes (regionais ou no) e, portanto, com maior encadeamento local;
eliminar o atraso agrcola e ampliar suas relaes capitalistas de produo;
adequar o conhecimento cientfico da base de recursos naturais aos requisitos do
programa; ampliar os nveis de educao e sade da populao etc. No tpico
seguinte tentarei fazer um balano dos resultados, lembrar os percalos sofridos
por Furtado e reapresentar algumas observaes crticas proposta.
4. Alguns problemas e impasses sofridos pela proposta
Estas consideraes finais contemplam comentrios e crticas a trs tipos de

questes referentes ao tpico anterior, presentes nos documentos citados, sobre:
principais fatos que explicariam o crescente distanciamento do Nordeste em
relao ao Centro-Sul; o diagnstico e as propostas; as alteraes da poltica
regional aps o golpe de 1964.
4.1 Mecanismos que teriam agravado a diferenciao Nordeste/Centro-Sul
Antes de entrar nesta questo, cabe advertir que no nego que tais
mecanismos, no todo ou em parte, podem se manifestar dentro dos parmetros
da relao de tipo centro-periferia entre naes politicamente organizadas.
Diversos trabalhos da Cepal j comprovaram o fenmeno, tanto para o perodo
que vai da crise de 1929 ao imediato ps-guerra, como para os anos mais
recentes da dcada de 1970.17
17 Para o primeiro perodo, ver os citados trabalhos de Prebisch e da CEPAL. Para os anos mais recentes ver
Pinto e Kakal, 1971.
A criao da Sudene
Dentro de uma nao, sem fronteiras polticas ou alfandegrias internas,

esse problema se torna complexo e no se pode apontar um suposto
imperialismo interno sem precisar seus termos. Mas h que se entender que
o verdadeiro problema do chamado imperialismo interno o da concentrao
automtica de capital por intermdio da concorrncia capitalista que se processa
em forma livre em um espao econmico nacional unificado, em que os
interesses privados de maior porte no so efetivamente regionais. H, em
sntese, a concentrao em um centro dominante, que imprime os rumos
decisivos do processo de acumulao de capital escala nacional.
Sobre os fatos apontados pelo GTDN para o agravamento da diferenciao entre
o Nordeste e o Centro-Sul principalmente com So Paulo , resumo aqui a
seguinte argumentao.18 No que se refere a possveis transferncias inter-regionais
privadas de capital no sistema financeiro (em termos de depsitos, aplicaes,
emprstimos e outras), lembro que o sistema bancrio nacional at o final da dcada
de 1950 era precrio e no dispunha de grande flexibilidade de aplicaes interregionais como hoje. Por outro lado, o exame da relao emprstimos/depsitos nas
diferentes unidades da federao no apresentaram sinais de desequilbrios
importantes, ao mesmo tempo em que o Banco do Brasil sempre canalizou para
muitas regies recursos financeiros superiores s disponibilidades locais.
Os argumentos referentes aos problemas cambiais, de importaes subsidiadas para
a indstria, e, portanto, prejudiciais aos preos das exportaes nordestinas para
o exterior e para o resto da nao procedem, mas cabem a eles algumas ressalvas
importantes. Ocorre que seria impraticvel utilizarem-se taxas cambiais
regionalmente diferenciadas, as quais, entretanto, se aumentassem o preo do
algodo e do acar exportados pelo Nordeste provavelmente torn-los-iam mais
caros para o resto do Pas e, portanto, pouco competitivos com a produo daquelas
regies ou mesmo do exterior. O subsdio s importaes industriais no era
restrito a nenhuma regio e, assim, caberia inquirir por quais razes o Nordeste
dele no se beneficiou, mas isso nos leva a outras razes que no a cambial.
No que tange ao argumento de que as diferenas de cmbio provocaram uma
transferncia implcita de renda para o Centro-Sul de US$ 167 milhes entre 1948
e 1956, o fato correto, mas o prprio Furtado esclareceu que: A transferncia (de
18 Atenho-me aqui s razes contidas no GTDN. Em Cano (1998 B, p. 17-44, fao crticas mais detalhadas
a um conjunto maior de questes, tanto a algumas das formuladas nesse documento como a outras, de
diversos autores. Esse conjunto de razes (corretas ou no) se insere na discusso das relaes centro-periferia
entre o Nordeste e o Centro-Sul, mais centradas, contudo, em So Paulo.
39
40
recursos) a que se faz referncia nos pargrafos anteriores do mesmo tipo da que
decorre de uma perda na relao de preos de intercmbio. Portanto, no se expressa
em fluxo monetrio. A rigor, no se trata de uma transferncia de renda e sim de
uma baixa de produtividade de carter econmico.19 Contudo, outros trabalhos
avaliaram saldos positivos de US$ 143 milhes para o perodo 1956-1963 e de US$
122 milhes para o perodo 1948-1968.20 Ou seja, a poltica cambial no foi m
para a regio durante todo o tempo.
O fato ali apontado de que o comrcio com o Centro-Sul (basicamente com So
Paulo) tenha sido deficitrio, compensando o dficit externo dessa regio, tambm
precisa ser mais bem avaliado. So Paulo, entre 1900 e 1950, sempre foi
superavitrio com o exterior e, em 1949, j detinha 48% da indstria nacional.
Tomado o perodo 1951-1959 quando aquela cifra salta para 55,6% , em cinco
desses nove anos tanto So Paulo como o agregado Restante do Pas foram
deficitrios; em um ano foram superavitrios em sua contas externas; e nos trs anos
restantes o dficit de So Paulo foi muito maior do que o supervit da outra regio.
Assim, no foram os supervites dos demais estados que explicam o avano da
concentrao em So Paulo. Por outro lado, o financiamento do dficit nordestino
com o resto do Pas certamente teve como fontes de financiamento: o supervit de
seu comrcio externo, mais o saldo do gasto e das transferncias governamentais
federais excedentes da arrecadao local.
4.2 Sobre o diagnstico e as propostas
Dado que o diagnstico elaborado teve alto nvel tcnico, seus principais adversrios assestaram a crtica no sentido poltico e ideolgico, basicamente contra a reforma agrria, acusando-a de comunizante. Dado o momento de efervescncia do debate poltico nacional em torno das Reformas de Base (agrria, urbana, educacional,
tributria e outras) que ocorre entre 1959 e 1964, no difcil entender a dureza do
combate sofrido por Furtado. Ora, naquela poca, no Nordeste, terra significava
(ainda mais do que hoje) poder, e as oligarquias locais, alm de tentarem impedir a
criao da Sudene e a aprovao de seu Primeiro Plano Diretor, torpedearam Furtado junto opinio pblica e ao governo, mas este, entretanto, deu-lhe sustentao.
19 Cf. GTDN (1967: p, 30). O grifo do autor deste trabalho. Infelizmente, o aparelho estatstico impede
o levantamento de um Balano de Pagamentos regionalizado com o qual se poderia efetivamente estimar

os fluxos de servios e de capital inter-regionais e os de cada regio com o exterior, com o que se poderia
esclarecer melhor a questo.
20 Cf. Guimares (1965, p. 06-12) e Albuquerque e Cavalcanti. (1976, p. 48-50)
A criao da Sudene
Em suma, e ao contrrio do que afirmavam muitos de seus crticos, Furtado

tentava criar aquilo que o Nordeste nunca tivera, de forma mais avanada:
relaes capitalistas de produo no campo, numa economia mais eficiente e
internamente integrada. Seu projeto de reforma agrria (Zona da Mata) e de
colonizao (vales midos e Maranho) era social e economicamente correto:
expandir a oferta de alimentos para apoio industrializao, incorporar ao
mercado o homem rural e desconcentrar a renda rural, alm de enfrentar a
questo ecolgica do semirido.
Nessa rea, sua proposta fundiria era tambm correta: adequar o tamanho
da propriedade (aglutinando as pequenas, em muitos casos) para compatibilizar
a baixa produtividade da terra e tentar, de certa forma, especializar a produo
agrcola local, de gado e xerfilas. Aqui, contudo, sobrestimou as condies
mercadolgicas para o algodo arbreo, mas naquele momento no poderia
prever a futura evoluo tecnolgica do algodo herbceo (e de outras fibras
qumicas) que tornaria problemtica a competitividade daquela xerfila.
No que tange questo da irrigao, suas decises foram igualmente corretas,
ao program-la nas reas midas vazias ou de reforma agrria, diminuindo seu
custo e ao mesmo tempo dando melhor condio de produtividade e de renda
aos futuros assentados. Para isso, elaborou um projeto de lei de irrigao, mas
as bancadas regionais no Congresso Nacional tentaram trucidar o projeto e
convert-lo em mais uma nova sinecura para as oligarquias rurais regionais,
obrigando o governo a retir-lo. Ainda assim, o programa de irrigao teve
resultados muito positivos com a grande quantidade de estudos tcnicos de
solos e com o projeto piloto (2 mil ha) no Vale do So Francisco que seriam
extremamente teis, mais tarde, para a implantao de agricultura moderna em
algumas reas do Nordeste.21
A proposta de melhoria tcnica na cultura da cana-de-acar, que em
princpio interessaria aos usineiros, tambm sofreria srio percalo a partir de
1962, pois os EUA, diante da crise cubana, fecharam o mercado americano a
Cuba, com o que o preo do acar subiu e os usineiros no s abandonaram
qualquer intento de remodelao, mas, ainda, recrudesceram em seus ataques
reforma agrria na Zona da Mata.
A colonizao no Maranho tambm resultou em fracasso, porque quando os
tcnicos da Sudene chegaram na rea pretendida para os assentamentos l
21 Sobre a questo das xerfilas, dos problemas das secas e da irrigao ver o excelente trabalho de Carvalho
(1988).
41
42
encontraram 50 a 60 mil pessoas vivendo em condies deplorveis: uma enorme

quantidade delas desempregada, famlica, sifiltica, e prostituio em larga
escala. Assim, a Sudene, em vez de executar a colonizao, viu-se obrigada a ali
instalar um grande acampamento de assistencialismo, para atender queles
miserveis e tentar pelo menos contornar a situao.
O projeto de industrializao teve maiores resultados em que pese ter
desconsiderado algumas questes que julgo relevantes , embora explicitasse o
conhecimento da dimenso e do momento histrico de sua problemtica.
Primeiro, por tentar transpor para os marcos de uma regio uma poltica de
industrializao por substituio regional de importaes, visando criar no Nordeste
um centro autnomo de expanso manufatureira.22 Mas devo esclarecer que
nem todas as indstrias programadas se enquadrariam no tipo substituio
regional das importaes, como, por exemplo, as de cimento, de adubos
fosfatados ou de transformao de minerais no metlicos regionais
Essa tentativa de transplantar para o marco regional uma poltica cepalina
de substituio de importaes referida ao marco nacional era obrigada a
compensar precariamente, por intermdio de incentivos fiscais, cambiais e
financeiros, a inexistncia de fronteiras polticas regionais protegidas por
barreiras tarifrias e no tarifrias.
A rigor, essa concepo industrializante do GTDN pode ser criticada por no se
ter dado conta de que a industrializao que se processava no Pas, a partir de
meados da dcada de 1950, j no guardava as mesmas relaes que predominaram
no processo at ento desenvolvido por substituio de importaes. Em verdade,
o cerne da questo da industrializao nacional no residia apenas na implantao
de setores modernos (bens de consumo durveis e de produo), mas em uma
industrializao predominantemente comandada pelo capital estrangeiro ou pelo
Estado, de carter marcadamente oligopolista. Tanto assim que a principal
correo que se fez sobre a primeira formulao da poltica de desenvolvimento
industrial do Nordeste foi, em 1963, a extenso s empresas de capital estrangeiro
dos benefcios da iseno do imposto de renda para os investimentos no Nordeste,
antes (1961) restritos s empresas de capital 100% nacional.
Outra questo reside no fato de que, desde a dcada de 1930, a
industrializao passou a ser feita em escala nacional, comandada basicamente
22 Cf. GTDN (1967, pp. 14, 83-86). Mais tarde, na programao da SUDAM, tambm se repetiu a tentativa
substituidora de importaes regionais.
A criao da Sudene
por So Paulo, que ento iniciava o processo de integrao do mercado nacional,

condicionando-o, portanto, a uma complementaridade inter-regional ajustada
s necessidades ditadas pela acumulao daquele centro dominante. Em sntese, no
se deu conta da inexistncia, j naquela poca, de uma oportunidade histrica
concreta para a criao de um Centro Autnomo (Regional) de Expanso
Manufatureira.23
Em suma, as polticas de industrializao regional acabaram por apoiar a
implantao de moderna indstria comandada por capitais de fora, em maior
medida de So Paulo, de onde se originou cerca de 50% dos investimentos
incentivados no Norte e no Nordeste, sendo pequena a participao de capitais
locais em ambas as regies. Mais ainda, o tipo de indstria que ali se instalou
pouco teve a ver com o mercado da massa populacional de baixa renda que l
predomina, no solucionando o problema de emprego e muito menos o da
concentrao da renda urbana.24
Independentemente do acerto nas escolhas setoriais (metalurgia, minerais no
metlicos, qumica, recuperao da txtil e aproveitamento de outras matrias
primas locais), o programa de industrializao teve de conciliar os interesses do
grande capital oligopolizado.
4.3 O ps-1964
O golpe militar de abril de 1964 liquidou as proposies reformistas de

carter progressista. Furtado no escaparia implacvel perseguio exercida
contra os que professavam aquelas reformas ou que as punham em prtica, ou,
simplesmente, os suspeitos. Destitudo da Sudene, teve ainda seus direitos
polticos cassados na primeira lista de atingidos, saindo do Pas com passaporte
diplomtico.
Com o golpe, a proposta do GTDN foi profundamente atingida, mais nas
polticas agrria e agrcola do que nas de infraestrutura e de indstria. Da em
diante, reformas institucionais e de normas de poltica econmica causariam
enorme pulverizao do sistema de incentivos regionais fiscais, cambiais e
creditcios, que at 1964 estavam concentrados, basicamente, na poltica de
desenvolvimento regional da Amaznia e do Nordeste. A comear em 1965,
23 O grifo do autor deste texto.
24
Para uma discusso mais ampla sobre o GTDN e as polticas que lhe sucederam ver: Arajo (1979),
Albuquerque e Cavalcanti (1976), Goodman e Albuquerque (1974); Guimares (1989) e Moreira (1979).
43
44
com o novo Sistema Nacional de Crdito Rural, subsidiando principalmente os

modernos segmentos voltados para a exportao, basicamente localizados na
moderna agricultura de So Paulo e do Sul do Pas.25
A partir de 1967, ocorreriam vrias modificaes na poltica de incentivos
fiscais, ampliando-se, consideravelmente, as alternativas para investimentos,
que, alm daquelas opes regionais, passavam tambm a contar com opes
setoriais, muitas delas sem maiores restries de localizao regional do
investimento e algumas, rgida ou fundamentalmente localizadas nos prprios
centros mais desenvolvidos do Pas. Assim, a poltica de incentivos, a partir de
1967, seria estendida indstria da pesca; em 1968, incluiria o turismo, o
reflorestamento e a compra subsidiada de aes de sociedades de capital aberto;
em 1970, seria includa a indstria estatal aeronutica (Embraer) e em 1975, o
Programa do lcool.
Isso no quer dizer que tenha desaparecido a perspectiva regional, dado que,
para isso, foram institudos programas especiais como o Programa de
Integrao Nacional e o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo
Agroindstria do Norte e Nordeste e outros, parte deles utilizando tambm
recursos dos incentivos fiscais. Contudo, tais programas estimularam ainda
mais a concentrao da propriedade rural, tal como o novo Imposto Territorial
Rural, ao final da dcada de 1970, tornando praticamente incua sua utilizao.
O elenco de estmulos seria ainda integrado com as isenes e crditos
tributrios concedidos pela poltica de expanso de exportaes de
manufaturados. A partir de 1969, seriam estendidas as isenes dos impostos de
importao de produtos industrializados e de circulao de mercadorias aos
bens de capital e a determinadas matrias primas (importados ou nacionais),
desde que vinculados a projetos de investimentos aprovados pelo Conselho de
Desenvolvimento Industrial. Por paradoxal que possa parecer, essas isenes
eram concedidas com grande liberalidade na alocao regional dos investimentos
implantados em So Paulo, no Nordeste ou em qualquer outra regio. Isso fez
com que o elenco de isenes, que j havia proporcionado maiores alternativas
regionais de inverses, passasse, tambm, a oferecer maiores opes setoriais.
Entretanto, medida que se pulverizava o montante de recursos provenientes
de financiamentos e de incentivos voltados especificamente ao Norte e ao
Nordeste, e que, portanto, a poltica de desenvolvimento regional esmorecia e
25 Sobre o papel desse novo sistema de financiamento ver Delgado (1986).
A criao da Sudene
com ela suas principais instituies (Sudam e Sudene), paradoxalmente elevouse substancialmente o crescimento econmico perifrico. A razo fundamental
para isso parte questes especficas de deciso sobre investimentos estatais,
como os da Petrobras e da Telebrs foi o excepcional crescimento industrial
decorrente da poltica industrial da dcada de 1970, que tinha como ideia
central a de converter o Pas em um Brasil potncia e como objetivo maior o de
completar a matriz industrial brasileira.26
Para isso, era necessrio acelerar as exportaes agroindustriais modernas,
porque teramos problemas srios de balano de pagamento, e aprofundar o
conhecimento e a explorao da ampla base regional de recursos naturais e,
para isso, a adequao da infraestrutura. Grande parte desses investimentos
(inerentes ao II Plano Nacional de Desenvolvimento) teve de ser localizada na
periferia nacional, produzindo o citado alto crescimento do perodo. Contudo,
dois grandes e velhos conhecidos problemas do nosso capitalismo tardio, a estreiteza
do financiamento de longo prazo interno e externo, explicitaram seus efeitos
negativos. O sonho terminaria com a crise da dvida, na dcada seguinte, mas
aqueles investimentos amadureceriam at 1985, esticando ainda o flego
econmico perifrico.
O elevado crescimento industrial aumentou fortemente o emprego urbano
e a agricultura itinerante expandiu ainda mais a fronteira agrcola. Estes dois
efeitos absorveram os enormes fluxos migratrios que saram da periferia
(principalmente do Nordeste e de Minas Gerais), amortecendo, no perodo,
grande parte das tenses sociais e, com isso, evitando, para as elites, o dissabor
que para elas a justa distribuio da propriedade. A nao perdeu, mais uma
vez, a oportunidade de fazer uma reforma agrria concomitante a um perodo
de alto crescimento do emprego urbano.
5- A itinerncia ps-1970
A primeira verso deste trabalho feita para um seminrio em homenagem

a Furtado, patrocinado pela Fundao Perseu Abramo, pela PUC-MG e pelo
Corecon-MG em novembro de 1999 foi escrita em curto espao (em julho de
1999) de tempo, com o que no me foi possvel pesquisar, em minha fila de
espera para leitura futura, outro material sobre o tema. Contudo, em fins de
2000, preparando um seminrio sobre agricultura brasileira para meu curso
26 Para uma anlise da questo regional brasileira entre 1970 e 1995 ver Cano (1998 B), captulo 6.
45
46
de poltica e desenvolvimento regional, lembrei-me do texto citado de

Gonalves e Souza, que ainda no havia lido com ateno. Aproveito este tpico,
parcialmente ps-escrito em relao primeira verso, justamente para fazer-lhes
justia e para tambm incluir Paiva, cujo texto, resgatado e citado por aqueles
autores, j estava um tanto afastado de minha memria.27
Paiva, examinando o comportamento da agricultura brasileira em termos
espaciais, nota que ela era itinerante, como tambm Furtado havia observado.
Contudo, sua viso econmica distinta da de Furtado apelava basicamente
para a questo do esgotamento da fronteira agrcola interna de So Paulo e a
marcha da agricultura em direo ao Paran e ao Centro-Oeste, principalmente.
V, como iniludvel necessidade, a introjeo de progresso tcnico no agro
paulista, para que se desse o retorno de parte da agricultura emigrada para So
Paulo, onde havia mais terras com melhor qualidade e rendimento.
Escrevendo esse texto naquele momento (1960), Paiva no pde prever,
entre outras, as seguintes alteraes fundamentais que ocorreriam: a instituio
do novo sistema de crdito rural, que permitiu notvel incorporao de progresso
tcnico principalmente nas culturas industriais e de exportao, no limitada ao
agro paulista; a futura incorporao do cerrado brasileiro, at ento considerado
como rea de difcil aproveitamento agrcola; no previu, ainda, a profunda
transformao de reas de pastagem natural em pastagem plantada com novas
espcies, poupando expressiva quantidade de terras; tambm no pde prever
a forte substituio, no agro paulista, de culturas de menor retorno econmico
por outras mais capitalistas. Embora no desconhecesse o fenmeno da
especulao com terras, no o considerou relevante em sua proposta de retorno ao
espao paulista.
Gonalves e Souza reportam-se ao trabalho de Paiva e o atualizam,
aprofundando a anlise econmica e incluindo as modificaes advindas com o
novo crdito rural, com o sistema de incentivos exportao e com os grandes
investimentos pblicos na fronteira agrcola, que valorizam as terras e aumentam
a especulao e o ganho no produtivo. Assim, concluem como concluo mais
abaixo, quando atualizo a anlise de Furtado para o perodo ps-1970 que a
27 Por justia, lembremos que provavelmente foi Normano (1939, cap. 1; a 1 ed. em ingls de 1935,
nos EUA) quem primeiro usou a expresso deslocamento da fronteira, que entendia como (...) a incorporao
do territrio existente vida econmica da nao (...). Contudo, e a despeito de sua viso social crtica sobre
o Brasil e da existncia de um dualismo (regies mais atrasadas e outras mais desenvolvidas), no parece
perceber os fenmenos cruciais apontados por Furtado.
A criao da Sudene
causa da itinerncia dessa agricultura, no perodo recente, no foi a manuteno

do atraso do setor e, sim, esse conjunto de novos expedientes.
Assim, a expanso da fronteira agrcola a partir da dcada de 1970, com a
modernizao conservadora, j no se dava apenas em busca de terra virgem e pelo baixo
nvel de progresso tcnico da agricultura migrante, embora continuasse a reproduzir
e usar o trabalho barato.28 Pelo contrrio, nunca a maquinizao e a quimificao
foram to intensas, seja nas zonas velhas ou nas pioneiras. Por exemplo, o nmero
de tratores entre 1970 e 1995 simplesmente quintuplicou para o conjunto do
Pas e para o Sul (este absorvendo 42% do aumento total), aumentou 160% em So
Paulo (absorveu 16%), foi nove vezes maior no Nordeste e em Minas Gerais e 12
vezes maior na fronteira (Centro-Oeste e Norte). A quantidade de arados de trao
animal, ainda incipiente no Norte e no Nordeste, aumenta nestas duas regies,
respectivamente, de quase 200 para 9,2 mil e de 123 mil para 309 mil, diminuindo
fortemente nas demais regies, substitudos por equipamentos mais modernos.
Com efeito, a quantidade de arados de trao mecnica quase quadruplica no
Brasil, crescendo 15 vezes no Norte, oito vezes no Centro-Oeste, 5,5 vezes no
Nordeste e em Minas Gerais, 4,6 vezes no Sul e 84% em So Paulo.
Frise-se, contudo, que a modernizao ainda se limitou mais a essas mquinas
e muito pouco ainda s de colheita as colhedeiras aumentaram apenas 24% no
Brasil, e dois teros do aumento se concentraram na fronteira. Ainda assim, essa
intensificao de progresso tcnico foi mais presente entre 1970 e meados da
dcada de 1980, do que na dcada de 1990.
As estatsticas comprovam que, entre 1970 e 1999, a modernizao
conservadora conseguiu elevar os rendimentos fsicos das principais culturas (de
novo, notadamente das exportveis e das passveis de maior capitalizao, como
as do arroz e do feijo irrigados, algodo, caf, laranja, milho hbrido, trigo e uva),
dessa vez reconvertendo, inclusive, o uso de grande parte das pastagens naturais
de baixa eficincia. Os deslocamentos geogrficos de produtos, dessa vez,
incluram tambm produtos exportveis, cana-de-acar e milho, em busca de
maiores extenses de terra, a preos mais baixos e, portanto, com renda maior.
Para o total do Brasil, o PIB agrcola aumentou 59% na dcada de 1970, 37%
na de 1980 e 23% nos anos 1990, com aumento acumulado de 168%, enquanto
28 A partir de meados da dcada de 1980, a poltica de verdadeira
permissividade para com a atividade de

extrao de madeira na Amaznia substitui a cultura exportadora no processo de itinerncia, depredando
a mata que, em seguida ser ocupada pela pecuria ou pela subsistncia. Esta informao foi dada por
Guilherme Dias, em recente seminrio de que participamos no BNDES.
47
48
a rea agrcola total cresceu apenas cerca de 25% e a de lavouras, 37%. No

mesmo perodo, a expanso da rea de lavouras teve comportamento regional
muito diferenciado: cresceu 236% na fronteira (Norte mais Centro-Oeste),
significando 59,3% do aumento total do Pas; 27% no Sul; 18% em So Paulo;
5% em Minas Gerais e 9% no Nordeste.
Contudo, a expanso de rea foi relativamente contida entre o final da dcada
de 1980 e o fim dos anos 1990, salvo na fronteira, onde ainda teve alguma
expanso. Isso se deve a vrios fatores, como efeitos da poltica de abertura
comercial, aumento de rendimento fsico e substituio de cultivos (alguns
com enorme reduo fsica da produo, como trigo e algodo), que pouparam
terra entre fins das dcadas de 1980 e de 1990.29
Em So Paulo, por exemplo, na dcada de 1970 houve larga substituio de
culturas, liberando 3,5 milhes de hectares, como, principalmente, arroz de
sequeiro e pastagens naturais, que cederam, respectivamente, 298 mil e 2,1
milhes de hectares, substitudas principalmente por pastagens artificiais (1.375
mil), cana-de-acar (655 mil) e soja (487 mil).30 Na dcada de 1980, mais 2,3
milhes de hectares sofreram substituio: o principal perdedor foi, de novo, a
pastagem natural (2 milhes) e os principais ganhadores, as pastagens cultivadas,
cana-de-acar, soja/trigo e feijo irrigado.
Entretanto, a reconverso do uso de terras nas fronteiras internas, principalmente
em So Paulo e no Sul do Pas no evitou que, entre 1970 e 1999, a rea de
lavouras triplicasse no Centro-Oeste e na Amaznia, quintuplicando, nesta ltima,
a rea de pastagem. Grande parte dessa migrao da atividade agrcola pode ser
considerada irracional, dado que o problema no o da falta de terra apta para o
cultivo nas regies antes consolidadas. Essa itinerncia, alm dos males j citados,
causa ainda enorme esforo de inverso pblica pela necessria realizao de nova
infraestrutura fsica, alm de considervel aumento de custos de transporte.
Ocorre, porm, que no que se refere inverso privada, ela barateada, seja
porque o preo da terra na fronteira baixo, seja porque, com a apropriao
dessa terra, legalizada em cartrio, o acesso a linhas preferenciais de crdito (na
maior parte dos casos, com subsdio) maior, assim como tambm possibilita
29 Tomando-se as mdias trienais de 1987-1989 e 1997-1999, a rea de lavouras diminui 4,8% no Brasil,
9,3% no Nordeste, 8,4% no Sudeste (5,7% em So Paulo e 12,3% em Minas Gerais) e 12,5% no Sul. S
aumentou na fronteira (Centro-Oeste mais Norte) (12,7%).
30 Esses dados compem a anlise sobre a substituio de produtos e de reas em So Paulo, nas dcadas
de 1970 e 1980, feita por Igreja e Pires de Camargo (1992).
A criao da Sudene
verdadeiras negociatas com incentivos fiscais regionais, como mostrou

recentemente a imprensa, nos casos da Amaznia e do Nordeste.
Em termos demogrficos e sociais, a atrao e reproduo do trabalho barato
no s continuou, mas se intensificou. Os fluxos migratrios acumulados
saltaram de 11,2 milhes em 1970 para 21,4 milhes de pessoas em 1995,
nmeros que, respectivamente, representam 12% e 13,7% da populao do
Pas naqueles anos. Do total (em milhes de pessoas emigradas), as do Nordeste
eram oito, de Minas Gerais 4,2, de So Paulo dois, do Paran 1,8 e os gachos,
um. A acomodao urbana, entre 1970 e 1995, deu guarida a mais 4.685 mil
imigrantes em So Paulo, a mais 467 mil em Braslia e mais 316 mil no Rio de
Janeiro. A fronteira (Centro-Oeste mais Norte) proporcionou uma acomodao
(rural e urbana) a mais 2.907 mil imigrantes.31
Finalizando, torno a lembrar que por meio da ao do Estado, distribuindo
as benesses geradas por esses expedientes, que as elites agrrias brasileiras no
atraso ou na modernizao, em So Paulo ou na periferia perpetuam seus
ganhos especulativos e seu poder poltico e econmico calcado na propriedade
fundiria e na explorao de um exrcito de miserveis trabalhadores rurais.
Hoje, fazem avanar ainda mais sua modernidade, expandindo a fronteira
itinerante e, com isso, ampliando sua insero externa, no tanto para dinamizar
suas exportaes, mas, principalmente, para usufruir dos excelentes negcios e
negociatas propiciados pela desregulamentao do cmbio e da livre entrada e
sada de capitais do Pas.
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31 Para uma anlise do processo migratrio no perodo ver Cano (1998 B, captulo 6).
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51
52
O Nordeste que d certo
MESA 2
O NORDESTE QUE D CERTO
TANIA BACELAR
Antes de comear mesmo, eu vou fazer um agradecimento Ordem, que me

premiou com esta placa aqui. Infelizmente, no pude ir a So Paulo no dia em que
eles entregaram o conjunto de premiao, e aproveitando a oportunidade deste
seminrio, quero agradecer a eles pela entrega, com muita profundidade mesmo.
Nossa segunda mesa vai contar com o professor Jair Amaral. Eu queria que ele
viesse para c. Ns tnhamos convidado tambm a professora Tnia Fisher, da
Universidade Federal da Bahia. A ideia que tivssemos uma baiana, uma
pernambucana e um cearense, para no ter confuso. Mas, infelizmente, o esposo da
Tnia adoeceu e ela ontem nos informou que no poderia estar conosco; o que uma
pena, mas, enfim, a gente vai trabalhar com o Jair, e, dependendo da hora, poderamos
fazer uma rodadinha de debates sobre a primeira e sobre a segunda mesa.
A ideia desta mesa, como vocs podem ver, uma reflexo crtica sobre o que
aconteceu no Nordeste. A ideia da primeira (mesa) da histria, o que foi a
Sudene, o que foi a sua criao e seu significado naquele momento etc. A ideia
agora que a gente, ao longo do seminrio, continue com essa reflexo a respeito
da pergunta desta mesa, que : O que deu certo? Qual o balano? S tem
aspectos negativos? H alguma coisa positiva que merea ser destacada?
Ainda no estamos entrando no futuro. O futuro vai terminar no final do
seminrio. A ltima palestra, que do Luciano Coutinho, olhando de fato para
o futuro. Mas, por enquanto, ainda estamos numa trajetria de construo deste
balano, que comeou com a mesa inicial e vai prosseguir com a segunda mesa
agora. Por isso, eu digo que, at o final da manh, d para a gente fazer uma
discusso juntando as contribuies das duas mesas.
53
54
No preciso apresentar Jair do Amaral. Ele muito conhecido, tem uma

ampla produo sobre desenvolvimento, professor da Universidade Federal do
Cear, tem uma contribuio acadmica importante. J atuou com polticas
pblicas tambm. Ento, eu primeiro vou passar a palavra para ele, que vai
trabalhar este tema: O que deu certo? Por que est dando certo? E o que no deu
certo tambm ser tratado no nosso debate.
JAIR DO AMARAL FILHO*

O NORDESTE QUE D CERTO1
Resumo
Este artigo pretende oferecer uma contribuio para o debate em torno da

questo do crescimento da economia nordestina em anos recentes. Com este
objetivo ele argumenta que, a despeito da importncia das estruturas
historicamente criadas na regio e dos projetos estruturantes mais recentes, a
chave para se entender o bom desempenho econmico nordestino est em dois
elementos, a saber: (i) efetividade do princpio federalista da solidariedade
regional; e (ii) efetividade da poltica de coeso social. O primeiro emergiu
do pacto federativo construdo ao longo das vrias reformas constitucionais;
o segundo foi desmembrado do pacto social produzido pela Constituio de
1988. A abordagem que orienta o trabalho institucionalista. Procura-se, por
essa via, mostrar a natureza e a trajetria das mudanas institucionais
responsveis pela montagem da arquitetura institucional que permitiu Regio
Nordeste se beneficiar de grandes volumes de transferncias financeiras federais.
Introduo
Em anos recentes, o Nordeste brasileiro vem ocupando espao na mdia

nacional em razo do desempenho do seu crescimento econmico no lugar de
notcias associadas aos efeitos devastadores das secas que, historicamente,
acompanharam a regio. Entre 2003 e 2006 seu crescimento foi, em mdia,
3,4% ao ano, enquanto o Brasil registrou taxa de 2,7%, segundo o IBGE. Nesse
mesmo perodo, a regio apresentou taxa acumulada de crescimento de 18,25%
ante 14,1% em nvel nacional. Como se v, o crescimento do Nordeste, no
perodo considerado, foi superior ao do Pas. O desempenho vigoroso se repetiu
nos anos posteriores. No entanto, mais importante que isso saber que, pela
primeira vez, esse crescimento tem acontecido de maneira favorvel s famlias
de baixa renda e permitido o surgimento da chamada nova classe mdia. Esta
a grande novidade, que tem, alis, levado muitos a se perguntarem o que
est dando certo no Nordeste.
* O autor agradece aos bolsistas Felipe Cavalcante Coelho, Daianne Marques da Silva, Daniel Lima e Luis
Henriques Pompeu de Vasconcelos pelo levantamento de dados e confeco de quadros, tabelas, grficos e figuras.
1 Este artigo foi escrito com base na conferncia proferida no Seminrio Internacional Desenvolvimento Regional
do Nordeste, realizado pelo Centro Internacional Celso Furtado, em Recife, nos dias 13-16 de outubro de 2009.
55
56
No se trata de milagre econmico ou de algum evento produzido por obra

do acaso, mas de um crescimento econmico que resultou da combinao
virtuosa de vrios esforos e fatores, uns mais antigos e outros mais recentes. O
Nordeste no conta mais com os tradicionais sistemas produtivos primrios
exportadores, mas, no lugar destes, em geografias diferentes, esto os polos
produtores de frutas, algodo e soja. Ao longo dos anos, a regio conseguiu
montar uma base industrial no desprezvel, embora relativamente pequena e
frgil comparada com a do Sudeste. Contriburam para isso o empreendedorismo
local, os velhos incentivos da Sudene, os novos incentivos concedidos pelos
governos estaduais, o apoio oficial do BNB e BNDES, e o deslocamento de empresas
do Sul e do Sudeste para a Regio Nordeste.
Nesse mesmo universo, no devem ser esquecidos alguns projetos estruturantes
implantados a tempo, antes da deflagrao da crise financeira do Estado federal nos
anos 1980. Assim, nasceram o Polo Petroqumico da Bahia, o polo de
transformao mineral do Maranho, o Porto de Suape em Pernambuco e, no
interregno, o Porto do Pecm, no Cear. Alm disso, contam tambm as
metrpoles costeiras, que funcionam como poderosas e complexas mquinas de
servios, embora impiedosas na gerao de desigualdades sociais e espaciais. Entre
estruturas e mercados estende-se uma vasta camada de micro e pequenas empresas,
a maioria na informalidade. Adicionados a tudo isso comeam a ser implantados
na regio alguns projetos estruturantes vinculados ao governo federal.
O presente artigo tem como objetivo contribuir para o debate em torno
desse fenmeno do crescimento, mas ao mesmo tempo procurar revelar
elementos que ajudam a entender o Nordeste que est dando certo. O artigo
argumenta que, a despeito da importncia das estruturas historicamente criadas
na regio, e dos projetos estruturantes mais recentes, a chave para se entender
o bom desempenho econmico nordestino est em dois elementos, a saber:
(i) efetividade do princpio federalista da solidariedade regional e
(ii) efetividade da poltica de coeso social. O primeiro emergiu do pacto
federativo construdo ao longo das vrias reformas constitucionais; o segundo
foi desmembrado do pacto social produzido pela Constituio de 1988. Outro
elemento, no menos importante, mas que se encontra fora das reflexes deste
artigo, est na combinao entre a existncia da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) com a emergncia de uma nova gerao de polticos nordestinos,
comprometidos com o desenvolvimento regional. Este ltimo elemento tem
apontado para a estruturao de boas polticas pblicas para a regio.
A abordagem que orienta o trabalho institucionalista. Procura-se, por essa

via, mostrar a natureza e a trajetria das mudanas institucionais responsveis
pela montagem da arquitetura institucional que permitiu Regio Nordeste se
beneficiar de grandes volumes de transferncias financeiras federais. Para
cumprir seu objetivo, o artigo foi estruturado da maneira que segue: na segunda
seo, depois desta introduo, h um pouco de histria para ajudar a
contextualizar o problema; na terceira seo, o artigo apresenta os princpios
fundamentais que compem um sistema federal de governo; na quarta
apresentada a trajetria pendular, mas evolutiva, do federalismo brasileiro,
com nfase no princpio que favorece a solidariedade regional; e na quinta e
ltima so apresentados os efeitos deste ltimo princpio no federalismo
brasileiro e sua relao com o crescimento econmico do Nordeste. Espera-se,
com isso, contribuir para a compreenso da frase O Nordeste que d certo que
atravessou todo o Seminrio Internacional Desenvolvimento Regional do
Nordeste, organizado pelo Centro Celso Furtado, e que se propaga em outros
fruns como se fosse um mote de repente, inspirando e ocupando as mentes
daqueles que se preocupam com a regio.
Um pouco de histria
No demais afirmar que, na dcada de 1950, perodo em que Furtado

mais se dedicou questo das desigualdades regionais no Brasil, pudesse haver
vrias questes regionais devido ao problema do vazio do interior do Pas, mas,
tambm, falta de integrao das economias regionais e do mercado nacional.
Os dois problemas estavam associados questo da unidade nacional.2 A ideia
de constelao de pequenos sistemas econmicos isolados, segundo Celso
Furtado, ou de arquiplago de regies isoladas, comandadas de fora para
dentro, evocada por Francisco de Oliveira, bastante apropriada para essa
situao.3 Entretanto, possvel afirmar que nesse perodo havia, pelo menos,
duas questes regionais claramente postas.
A primeira situava-se no interior do Pas, mais exatamente no Centro-Oeste,
regio vasta, mas praticamente despovoada. O Pas tinha sua populao
concentrada na costa e, por isso, sugeria um problema de insegurana nacional.
A segunda questo regional se encontrava na Regio Nordeste e, neste caso, o
problema estava no fato de ser uma rea relativamente muito populosa, mas
2 No esquecer que a questo regional na poca tinha um forte componente agrrio, nos alerta Arajo (2009).
3 Para uma anlise histrica do Nordeste recomenda-se ver Guimares Neto (1989).
57
58
pobre. Aqui, o elemento complicador era a presena e o domnio dos interesses

polticos e sociais das velhas oligarquias ligadas aos latifndios, cenrio que
contrastava com aquele predominante no Centro-Sul, onde se constatavam os
interesses das classes mdias e empresariais que conduziam um processo
acelerado de industrializao e urbanizao.
A regio Centro-Oeste foi, imediatamente, incorporada pela agenda do
governo Juscelino Kubitschek, como parte do seu projeto poltico. Neste
sentido, o governo no mediu esforos, nem recursos, para fazer cumprir a
construo da nova capital Braslia. A determinao de JK em realizar tal projeto
foi to intensa que fez com que ele rompesse relaes com o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), sentindo que o mesmo se opunha ao empreendimento por
ele trazer fortes impactos na expanso dos gastos pblicos e, por consequncia,
sobre a inflao. Na poca da sua construo, Braslia foi entendida como sendo
parte da agenda pessoal e vaidosa do presidente, com o intuito de deixar uma
marca do seu governo. Sem dvida, esta marca ficar registrada para sempre, mas
muito mais pelo papel que esse projeto exerceu no processo de ocupao,
povoamento e aproveitamento econmico do Centro-Oeste.
A segunda questo regional foi incorporada tardiamente na agenda do
governo JK, em 1958-1959, por influncia das presses sociais e populares
manifestadas na regio, nas quais se viam movimentos de camponeses apoiados
por setores progressistas da igreja. Se essas presses fizeram o governo federal
tomar decises importantes para a Regio Nordeste, a forma e o contedo das
intervenes tiveram influncia direta das argumentaes tcnicas e consistentes
oferecidas por Celso Furtado, na poca economista do Grupo de Trabalho para
o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) e diretor regional do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Nesse aspecto, parece no haver
dvidas de que Furtado e a Sudene promoveram uma mudana radical no
padro conceitual das intervenes pblicas federais na Regio Nordeste,
significando um divisor de guas.
Nesse ponto, foi decisivo o encontro de Celso Furtado com o presidente da
Repblica Juscelino Kubitschek no Palcio Rio Negro, em Petrpolis (1959),
ocasio em que foram discutidos os problemas nordestinos, num ambiente de
brainstorm, sob os estmulos dos impactos desastrosos da grande seca de 1958 e
dos referidos movimentos populares.4 Nesse encontro, Celso Furtado levantou
4 Em 1958, a produo de alimentos no Estado do Cear caiu 70%, impacto que caia diretamente sobre
a pequena produo familiar, o morador (FURTADO, 1997).
crticas aos tipos de intervenes federais na Regio Nordeste, colocando que tais
polticas estavam contribuindo para consolidar estruturas arcaicas no lugar de
remov-las, inviabilizando o desenvolvimento da regio, e aumentando as
desigualdades entre o Nordeste e o Centro-Sul.5
Dois erros bsicos eram cometidos pelo governo federal, segundo Furtado.
Um, a concesso de subsdio ao acar, que estimulava o atraso tecnolgico e a
concentrao de renda na mo dos usineiros; e outro, a estratgia de combate seca
que se sustentava nas obras de construo de audes realizadas pelo Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), a fim de reter as guas das chuvas. O
ponto crtico dessa estratgia estava na apropriao dos recursos hdricos pelos
grandes latifundirios do serto com o objetivo de proteger seu criatrio bovino.
Somados a esses dois erros, causadores de um processo de concentrao de renda
e de poder no interior do Nordeste, o economista acrescentava o forte apoio
empreendido pelo governo federal, em forma de subsdio e investimento em
infraestrutura, a favor da industrializao e dos industriais do Centro-Sul, problema
esse que agravava as disparidades regionais no Pas.
Cinquenta anos depois, observam-se dois aspectos novos da questo regional
no Brasil. O primeiro que, apesar dos recortes histricos e culturais localizados,
no h mais propriamente uma questo regional, no sentido clssico do termo,
ausncia que, alis, parece ser reconhecida oficialmente pelo prprio Ministrio
da Integrao Nacional na medida em que considera mais importantes as
desigualdades de renda entre as pessoas, inclusive dentro de um mesmo estado
e regio. Esta posio resultou, sem dvida, na aplicao de uma complexa
poltica de integrao nacional executada pelo governo federal nas ltimas
dcadas. O segundo aspecto que as duas frentes de interveno federal, no
Nordeste e no Centro-Oeste, produziram resultados diferentes e surpreendentes.
A Regio Nordeste, apesar das mudanas estruturais e da diversificao da
sua base econmica, ainda no conseguiu modificar na essncia o quadro de
pobreza e de desigualdade social, ao mesmo tempo em que no foi capaz de
melhorar sua participao relativa na economia nacional. Reflexo disso a
estagnao na sua participao relativa no PIB nacional, isto , 14,1% em 1985
e 13,1% em 2006 (IBGE, 2008). Furtado, quando voltou do exlio, atribuiu
esse paradoxo ao processo de modernizao conservadora, processo este capturado
e liderado pelas elites regionais em parceria com a tecnocracia do regime
5 Sobre o processo e o contexto histrico da criao da Sudene recomenda-se ver texto recente de DAguiar
Furtado (2009).
59
60
militar.6 Por seu lado, a Regio Centro-Oeste, mesmo sem uma base industrial
importante, se transformou numa rea dinmica, produtora de grandes
excedentes agropecurios exportveis, contribuindo pesadamente para a gerao
de saldos comerciais no balano de pagamentos, alm de possibilitar uma
participao crescente da regio no PIB nacional.
Nesse sentido, no seria exagero chamar a regio Centro-Oeste, hoje, de
Terceiro Brasil, a exemplo do que se passou com a Terceira Itlia, que,
mesmo sem contar com o apoio de um programa grandioso de desenvolvimento,
a exemplo do Mezzogiorno,7 se desenvolveu impulsionada pelo empreendedorismo. Isso mostra que, apesar dos grandes esforos empreendidos pelo
governo federal na Regio Nordeste, as estruturas, particularmente agrcolas e
agrrias, e as instituies a elas associadas, exerceram o papel de freio sobre as
mudanas desejadas pelo planejamento da Sudene de Celso Furtado.
A despeito das foras estruturais oligrquicas da regio, contrrias ao projeto
modernizador de Furtado, o resultado que se observa em tempos recentes uma
integrao aprofundada do Nordeste economia nacional. Tal integrao ocorre por
meio de um processo gradual, discreto e silencioso verificado nas vrias reformas
constitucionais ocorridas no Pas desde 1930, responsveis por dar vida aos
princpios fundamentais que regem qualquer sistema de organizao federal. Isto
dito, o dinamismo que se verifica no Nordeste em anos recentes pode ser explicado,
em grande parte, pela vitria dos sucessivos pactos federativos nacionais que
emergiram ao longo daquele processo. Somado a essas mudanas, est o pacto
social inserido na Constituinte que produziu a Constituio de 1988, esta
responsvel pela afirmao nacional dos direitos dos cidados e expanso do
princpio da universalizao. Sendo menos favorecida socialmente, e frgil do ponto
de vista fiscal, a Regio Nordeste foi a rea que mais se beneficiou desses pactos.
Um pouco tambm de instituies
Apesar de o sistema federal brasileiro existir desde a proclamao da

Repblica em 1889, no h no Pas uma tradio intelectual de se pensar e
discutir o federalismo, como tambm no h uma tradio poltica federalista
incorporada nos partidos polticos. Apesar dessa ausncia, curiosamente o
federalismo brasileiro avanou entre as reformas constitucionais realizadas desde
6 Ver Arajo (1996).
7 Essa regio contou com a Cassa del Mezzogiorno, que fazia o papel da Sudene.
a dcada de 1930, se aproximando do arcabouo institucional paradigmtico,

o qual contm quatro princpios fundamentais, a saber: autonomia, cooperao,
coordenao e equalizao. Neste ltimo encontra-se o princpio da
solidariedade regional.8
O princpio da autonomia sugere que os entes federados, como os municpios
e estados, devem ter respeitada a liberdade de procurar sua prpria identidade,
cultural e econmica, assim como procurar realizar os projetos elaborados pelos
seus habitantes. necessrio que os indivduos, circunscritos a um territrio,
procurem satisfazer suas necessidades de se sentirem pertencentes a uma
sociedade especfica ou desejada, contendo uma histria, uma cultura, uma
identidade, esta unificada por um conjunto de valores nacionais. Observa-se que
o fortalecimento desse princpio, bem como dos territrios, tem sido
proporcional ao avano da globalizao, mostrando que os indivduos tm
necessidade de uma identidade cultural. No bojo desse movimento, nascem e
crescem iniciativas voltadas para o desenvolvimento endgeno e local, com o
intuito de valorizar e fortalecer os fatores, arranjos e sistemas produtivos locais.
Tais movimentos so importantes, mas por si s no so suficientes para
alavancar processos abrangentes de desenvolvimento regional, e por isso tm
necessidade de serem inseridos, regional e nacionalmente, dentro de programas
federais especficos de desenvolvimento econmico.
O princpio da cooperao, por sua vez, prope que o exerccio da autonomia,
realizado individualmente pelos entes federados, deve evoluir para um cenrio
de aes cooperadas, por meio de alianas, consrcios etc. Entende-se que essa
situao s ser adequadamente atingida caso uma boa parte, pelo menos, da
satisfao individual dos entes federados tenha sido cumprida, seja no campo
cultural ou no campo econmico. Parece natural que antes de procurar a
cooperao cada parte do todo se conhea e se reconhea com certa profundidade,
constituindo sua autonomia relativa. Advoga-se que a cooperao pode levar
perda da autonomia individual e a resultados negativos, o que nem sempre
verdade, tanto que incontveis experincias tm demonstrado que cooperaes
regionais tm produzido muitas vantagens. Estas vantagens tm se manifestado
de diferentes maneiras, seja em termos de ganhos polticos, seja em termos de
ganhos de escala no tocante utilizao de bens e de equipamentos pblicos,
alm das economias de aprendizagem geradas pelo compartilhamento na
8 Para uma leitura mais detalhada desses princpios e evoluo no Brasil, ver Amaral Filho (1999; 2007).
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62
montagem e execuo de projetos comuns de desenvolvimento econmico.

Alm desse tipo de cooperao, horizontal, fundamental que os entes federados
exeram tambm a cooperao vertical, em relao ao governo federal, a fim de
garantir a estabilidade macroeconmica.
normal que a cooperao horizontal custe a encontrar seu ponto ideal, a
exemplo de muitas regies, mas nesse caso entra em cena o princpio da
coordenao, que pode ser assumido pelo governo federal quando os implicados
so os governos estaduais. O carter dessa participao pode ser ad hoc ou
duradouro, dependendo das circunstncias e necessidades. O mecanismo da
coordenao introduzido por meio de regras de comportamento ou de
mecanismos de mediao que procurem induzir uma convergncia das aes dos
entes individuais. Em muitos casos, necessria a constituio de fruns de
interao, debates e decises para fazer emergir e consolidar as cooperaes de
maneira consensual. A montagem de agncias, ou superintendncias, regionais
de desenvolvimento, mantidas por parcerias slidas entre governos federal e
subnacionais, igualmente necessria para promover econmica e
comercialmente os membros da regio. Tais instituies podem se encarregar da
identificao de oportunidades de investimentos, da promoo da imagem e dos
produtos da regio e oferecer informaes aos investidores, alm de outras
tarefas estratgicas. Nesse sentido, a recriao da Sudene oportuna, desde que
seja realizada sobre bases polticas fortes e estveis e dentro de uma estratgia
nacional de desenvolvimento regional.
Por fim, o princpio da equalizao, ou da solidariedade regional, aquele
que orienta as aes do governo federal para que o mesmo busque a incluso de
regies desfavorecidas no processo de desenvolvimento econmico, a fim de
atingir o objetivo da integrao nacional. Por meio desse princpio, ou da
redistribuio dos recursos entre os entes, o governo federal o principal canal
para a constituio da base material necessria para a diminuio das
desigualdades e dos conflitos entre os estados subnacionais. A redistribuio dos
recursos, por meio das transferncias intergovernamentais , de fato, a principal
marca da solidariedade regional; no entanto, a redistribuio dos investimentos
pblicos, por parte do governo federal, a forma mais consequente no combate
s disparidades regionais. H muito se sabe que os investimentos em capital
fsico, ou em infraestrutura, so de longe os principais mecanismos de equalizao
do desenvolvimento entre as regies, alm de gerarem externalidades para o
capital privado. Sem dvida, essa importncia continua inabalvel, j que os
estados subnacionais no renem capacidade nem funcionalidade para realizarem

investimentos em grandes projetos estruturantes, tais como redes regionais de
transporte, grandes barragens, redes regionais de transposio e distribuio
de gua, portos, aeroportos etc. No entanto, no caso do Nordeste,
especificamente, os investimentos pblicos devem visar tambm a formao de
capital humano e a base em cincia, tecnologia e inovao.
Evoluo das instituies federais
Ao criar o sistema federal no Brasil, a Constituio de 1891 promoveu, como

afirma Oliveira (1995), uma substituio dos poderes oligrquicos locais e regionais
pelo estatuto do Estado federado autnomo. O Imprio transferiu para aquelas
oligarquias muitas de suas funes clssicas, tais como a coleta de impostos, a
guarda nacional, os bancos oficiais com poder de emisso etc., efetuando assim uma
transferncia direta de poderes pblicos para poderes privados, geograficamente j
definidos pela histria da colonizao. Essa fase do federalismo ficou marcada tanto
pela descentralizao e autonomia dos estados como pelo forte peso poltico dos
estados de So Paulo e de Minas Gerais, que, por meio de um conluio poltico,
passaram a dominar a poltica nacional at o incio dos anos 1930.
A Revoluo de 1930 colocou um fim nesse desequilbrio de poder dentro
da federao brasileira ao mesmo tempo em que procurou, de um lado, esvaziar
as oligarquias regionais por intermdio da federalizao de rgos e polticas
estaduais e, de outro, fortalecer os sistemas administrativos e a burocracia
federal. Entretanto, apesar da oligarquia cafeeira de So Paulo ficar politicamente
enfraquecida dentro da nova federao, ela continua a receber do governo
federal benefcios financeiros e fiscais especiais devido a sua importncia na
gerao de divisas proporcionada pela exportao do caf.
A Constituio de 1934 procurou inovar com relao ao reequilbrio entre
estados-membros e governo federal, mas essa tentativa logo foi interrompida
pelo golpe de Estado e a criao do Estado Novo em 1937. A Nova Carta
Constitucional de 1937 conservou o sistema de Estado federal, mas o Decreto
Lei Federal n. 1.202, de abril de 1939 que regulava sobre as administraes
estaduais e municipais , transforma os estados-membros em coletividades
territoriais descentralizadas (OLIVEIRA, 1995). Por esse instrumento, os estados
federados passam a se submeter superviso, controle e fiscalizao do presidente
da Repblica. Fica assim institudo o regime de tutela administrativa, poltica
e financeira dos estados-membros ao chefe de Estado.
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64
A nova Constituio de 1946, liberal na sua forma e contedo, procurou

recuperar o esprito federalista presente na Constituio de 1934, qual seja,
aquele em que prope uma diviso mais cooperativa entre governo federal e
governos subnacionais. Entretanto, dada calcificao da estrutura centralizada
da organizao administrativo-tecnocrtica, a rediviso do poder aconteceu pela
via do federalismo fiscal-financeiro, isto , maior repartio das receitas e
despesas federais. A relao financeira do governo federal foi estabelecida por
fora do oramento federal, do Banco do Brasil, assim como pela via de aes
diretas do governo federal.
Interessante notar que j a partir dessa fase o apoio s regies desfavorecidas
economicamente (Norte e Nordeste) recebe uma modificao significativa.
Agora, o apoio financeiro a essas regies no viria apenas em carter emergencial
ou ad hoc, em caso de calamidade pblica, mas em carter mais sistemtico e
estrutural, com o objetivo de valorizar e aproveitar economicamente as
regies da Amaznia e do vale do So Francisco. Foi tambm nessa poca, no
governo de Gaspar Dutra, que se elaborou o primeiro plano nacional (Plano
Salte) de obras destinadas a melhorar o estoque de capital em infraestrutura, mas
ele no entrou em prtica por causa dos limites financeiros do governo federal.
Encontram-se a as primeiras preocupaes e os mecanismos pioneiros
objetivando certo reequilbrio estrutural e compensatrio entre os estados membros
da federao brasileira. Essa tnica, voltada para o desenvolvimento regional,
passar a ocupar maior espao nos governos posteriores presidncia do general
Gaspar Dutra. Por exemplo, no segundo governo de Getlio Vargas (1951-1954),
este cria o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Juscelino Kubitschek (1956-1961)
cria, por sua vez, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).
O movimento de descentralizao fiscal-financeira da Unio em direo aos
subsistemas nacionais foi novamente detido a partir do golpe militar de 1964,
que promoveu uma nova modificao no interior da organizao federal
brasileira, pela via da Constituio de 1967. No bojo das reformas institucionais
implementadas pelos militares, nesse perodo, figuravam, por exemplo, aquelas
do campo fiscal e financeiro, alterando voluntria e diretamente a relao entre
estados, municpios e governo federal. Essa alterao fez com que o pndulo do
federalismo retornasse mais uma vez para o lado da centralizao, reduzindo a
autonomia relativa dos entes federados.
O regime militar promoveu uma reforma fiscal dentro da qual se procurou
o equilbrio oramentrio e criou um novo modo de financiamento para o setor
pblico, no qual uma das bases foi a reforma tributria, acompanhada do uso de
ttulos para financiar os dficits. Na diviso dos poderes sobre a cobrana dos
impostos, o governo federal passou a se responsabilizar pela maioria deles
entre os principais estavam o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produo
Industrial (IPI). O Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM) ficou a cargo
dos estados, e o Imposto Territorial (IT) e o Imposto Sobre Servios (ISS) sob a
responsabilidade dos municpios.
A reforma do federalismo fiscal-financeiro desse perodo trouxe algumas
particularidades relevantes, cuja associao pode ser feita tanto com o
comportamento centralista-autoritrio do regime militar como com os objetivos
de estabilizao macroeconmica e de disciplina e coordenao fiscais entre as
vrias instncias dos governos. Dentre elas, podem ser citadas trs: (i) primeira,
que parte do IPI e do IR fosse destinada para a formao do Fundo de Participao
de Estados e Municpios, mecanismo criado para realizar a redistribuio dos
recursos federais entre as esferas subnacionais, em favor daqueles mais pobres;9
(ii) segunda, que os estados e municpios no tivessem autonomia para fixar as
alquotas dos impostos que cobravam, embora se apropriassem deles;
(iii) terceira, que o governo federal passasse a vincular as despesas dos estados
federados s receitas, seja de fonte prpria ou transferida.
Outra particularidade deve ser destacada, agora no campo do reequilbrio
estrutural entre as regies. Na dcada de 1960, j se fazia sentir claramente o
declnio das economias perifricas, em funo dos impactos do Plano de Metas e
da integrao do mercado nacional, que se intensifica no regime militar. Diante
dessa evidncia, o governo militar institucionaliza, explicita e amplia a poltica de
desenvolvimento regional, transformando a Superintendncia de Desenvolvimento
do Nordeste, o Banco do Nordeste do Brasil, a Superintendncia de Desenvolvimento para a Amaznia (Sudam) e a Superintendncia da Zona Franca de Manaus
(Suframa) nos smbolos principais dessa poltica. Com isso, o regime militar
promove uma substituio da federao dos estados pela federao das regies,
como observa Oliveira (1995).
Tal poltica tinha como fonte de financiamento os incentivos fiscais
federais, isto , a troca de dedues do Imposto de Renda por aes relacionadas
9 O que entra em cena no apenas o mecanismo de compartilhamento dos recursos federais com estados
e municpios, mas o princpio de se fazer justia fiscal, ou seja, passar a destinar mais recursos para aquelas
unidades federadas com baixa capacidade fiscal, levando em conta novas variveis como populao e
renda. Para uma leitura mais aprofundada sobre essa questo sugere-se ver Cialdini (1997).
65
66
aos empreendimentos naquelas regies, e esse fundo sendo transferido como

emprstimo aos interessados em realizar efetivamente os investimentos no
Nordeste, especificamente. De fato, embora se utilizando do centralismo e do
autoritarismo, o regime militar introduziu inovaes importantes no sistema
federal brasileiro fazendo com que este se aproximasse de um sistema moderno
de federao. Neste caso chama a ateno a criao dos Fundos de Participao
dos Estados e Municpios, significando a institucionalizao de mecanismos
de repartio e a multiplicao dos instrumentos de desenvolvimento regional,
ou da solidariedade regional.
A nova Constituio de 1988 redefiniu o quadro das competncias tributrias
prevalecentes desde 1967, atribuindo ao governo federal a tributao sobre
produo industrial, operaes financeiras, importao e exportao, propriedade
rural, grandes fortunas, lucro (contribuio social) e faturamento (contribuio
social); ao governo estadual a tributao sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), transmisso de propriedade imobiliria causa mortis, Propriedade de Veculos
(IPVA) e adicional de IR federal; e ao governo municipal, a tributao sobre prestao
de servios, propriedade imobiliria urbana e transmisso de propriedade
imobiliria inter-vivos. No bojo dessa redefinio, na qual o governo federal perde
fora, a grande inovao introduzida pela nova Carta foi a transformao dos
municpios em membros da federao, no mesmo nvel dos estados.
Alm disso, ela tambm promoveu no interior do sistema federal a maior
descentralizao fiscal em sua histria.10 certo que as correntes polticas dentro
da Assembleia Nacional Constituinte eram predominantemente descentralizadoras, ou municipalistas, como ficaram conhecidas, mas a descentralizao
fiscal no foi um fato isolado e exclusivo ao Brasil. Nesse momento, a
descentralizao era um movimento de mbito internacional que atingiu tanto
pases com sistemas federais como aqueles no federais. J o aumento da carga
tributria obedeceu ao aumento da necessidade financeira do setor pblico, em
funo do peso elevado do endividamento e dos encargos financeiros.
Se, de um lado, promoveu-se um aumento do grau de descentralizao e de
autonomia fiscal dos estados subnacionais, de outro houve tambm um
crescimento da preocupao com a solidariedade regional e, por consequncia, uma
multiplicao dos mecanismos, visando diminuio dos desequilbrios estruturais
10 Rezende (2001) chama a ateno para o fato de que a descentralizao j vinha acontecendo
paulatinamente desde 1982, quando ocorreu a recuperao da autonomia poltica de estados e
municpios.
O Nordeste que d certo 67
entre as regies. Os constituintes fizeram constar na nova Carta Constitucional sete

artigos concernentes questo regional e criaram trs novos fundos constitucionais,
objetivando o desenvolvimento regional: (i) o Fundo Constitucional do Norte
(FNO), (ii) o Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) e (iii) o Fundo Constitucional
do Centro-Oeste (FCO).11 O financiamento desses fundos tem sua origem numa
poro de 3% da arrecadao dos impostos sobre a renda e sobre os produtos
industrializados, gerados principalmente nas regies mais ricas.
Esses fundos se juntaram ao elenco de mecanismos de incentivos fiscais j
existentes antes de 1988 e receberam tambm o reforo do Fundo de
Participao (FPE) dos Estados e Municpios (FPM),12 que j era um mecanismo
de redistribuio e transferncia dos recursos federais e estaduais para os sistemas
subnacionais e passou tambm a servir como mecanismo de compensao fiscal
e regional. Cabe lembrar que dois teros das transferncias governamentais
passaram a beneficiar as regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.
Apesar da incontestvel descentralizao experimentada pelo sistema federal
brasileiro, indicada pela elasticidade da autonomia dos estados em termos de
receitas e gastos, e a despeito do esforo desempenhado pelo governo federal no
sentido de promover o desenvolvimento regional, a federao brasileira continuou
sofrendo de dois problemas estruturais, quais sejam: (i) o conflito de interesses
e de funes entre os entes federados, principalmente pela falta de mecanismos
de controle e de comprometimento no momento adequado; e (ii) a desigualdade
regional. Isso sugere que um processo de descentralizao dos poderes dentro de
um sistema federal no implica automaticamente em desconcentrao do poder
econmico, indicando que a transferncia, pura e simples, de recursos financeiros
para estados e municpios no suficiente para atacar esse tipo de problema.
A ttulo de ilustrao, constata-se que, do total do Produto Interno Bruto do
Pas (a preo corrente) em 2006, a Regio Sudeste participava com 56,8%,
enquanto o Sul tinha uma participao de 16,3%, o Nordeste de 13,1%, o
Centro-Oeste 8,7% e o Norte, 5,1% (IBGE, 2008).
11Esses fundos so formados por 3% da receita do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI).
12 O Fundo de Participao dos Estados constitudo por 21,5% do Imposto de Renda e do Imposto sobre
Produtos Industrializados. O Fundo de Participao dos Municpios formado por 22,5% do Imposto de
Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Como transferncias, h tambm a transferncia, dos
governos estaduais, de 25% do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias (ICMS) e 50% das receitas
obtidas pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos para os Municpios.
68
Grfico 1
Participao das Grandes Regies no PIB Nacional
100%
90%
8,8
9,0
9,1
8,9
8,7
16,9
17,7
17,4
16,6
16,3
56,7
55,8
55,8
56,5
56,8
10%
13,0
12,8
12,7
13,1
13,1
0%
4,7
4,8
4,9
5,0
5,1
2002
2003
2004
2005
2006
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

FONTE: IBGE, Diretoria de Pesqusas, Coordenao de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil2002-2006
Comparada, por exemplo, ao ano de 1985, pode-se dizer que a desconcentrao

das atividades econmicas foi pequena, pois a Regio Sudeste detinha nesse ano
60,2% do PIB nacional, enquanto o Sul 17,1%, o Nordeste 14,1%, o Centro-Oeste
4,8% e o Norte, 3,8% (IBGE, 2008). De 1985 para 2006, as regies que mais se
beneficiaram dessa pequena desconcentrao foram as regies Centro-Oeste e
Norte. Para fechar a apresentao desse longo ciclo de reformas e inovaes
institucionais federais, em benefcio do princpio da solidariedade regional,
devem ser elencados tambm a criao do Ministrio da Integrao Nacional
(MIN), em 1999, e a instituio dos Programas de Mesorregies Diferenciadas no
mbito do Plano Plurianual de 2000-2003. Entretanto, no pode passar
despercebido o papel fundamental que teve a (proposta de) Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional divulgada em 2003 pelo Ministrio da Integrao
Nacional (MIN, 2003). Embora pouco mencionada nas discusses sobre a questo
regional, essa poltica uma chave importante para entender o movimento que se
passa no Nordeste e no Brasil sobre essa questo. Sua importncia est no fato de
ela ter realizado a ponte entre o pacto federativo e o pacto social, muito bem
expressados na Constituio de 1988. Alm disso, ela incorpora claramente os
novos paradigmas favorveis ao desenvolvimento endgeno que se passa nos
territrios. Ao mapear o Brasil entre regies com alta renda, dinmicas,
estagnadas e com baixa renda, a nova poltica estava fornecendo as diretrizes
para os processos futuros.
Uma boa maneira para avaliar o que est dando certo em uma determinada
regio verificar se ela est caminhando na direo do desenvolvimento. Acertar
em economia caminhar para o desenvolvimento econmico. Em funo da sua
complexidade, por muito tempo alimentou-se a controvrsia em torno do
conceito de desenvolvimento econmico, no que diz respeito aos modelos de
combinao dos fatores, s trajetrias, aos resultados e repartio do produto.
Mesmo que a controvrsia persista, h hoje certo consenso amparando algumas
caractersticas que podem definir uma situao de desenvolvimento. Essas
caractersticas esto baseadas em quatro dimenses, a saber: (i) crescimento
econmico, ou simples variao fsica positiva do produto; (ii) transformaes
estruturais e institucionais; (iii) liberdades individuais, capacidades substantivas,
distribuio de renda e bem-estar social; e (iv) respeito ao meio ambiente.
A partir da articulao dessas quatro caractersticas, pode-se dizer que desenvolvimento econmico um processo no linear de transformao estrutural, de longo prazo, acompanhado de variaes contnuas (e descontnuas) do Produto (Interno
Bruto), capazes de respaldar a expanso da populao economicamente ativa da
sociedade e repor a depreciao do capital. Ao mesmo tempo, o crescimento do produto deve estar conjugado com um ambiente de liberdades democrticas e fortalecimento das capacidades substantivas dos indivduos. Isso deve favorecer um
perfil de distribuio de renda suficiente para gerar bem-estar e satisfao social,
enquanto mantm um padro aceitvel de sustentabilidade em termos ambientais.
De acordo com essa definio, crescimento econmico no pode ser
confundido com desenvolvimento econmico, ou seja, um no pode ser
considerado sinnimo do outro. Havendo dvida, o melhor caminho para evitar
tal confuso adotar a diferena feita por Furtado (1984) e Sen (2000), que
colocam que, enquanto crescimento est associado acumulao de capital e s
combinaes tcnicas de produo, desenvolvimento vincula-se ao universo de
valores ticos e morais. Crescimento econmico significa, portanto, variao
fsica do produto realizada a partir de diferentes arranjos e combinaes tcnicas
de fatores de produo, com vistas para a eficincia, enquanto desenvolvimento
o resultado daquilo que os indivduos e a sociedade cultivam como valores
ticos e morais, que influenciam sobre a equidade.
Por fim, cabe ainda dizer que desenvolvimento no um processo neutro.
Logo, ele deve ser entendido dentro de um contexto dado, seja nacional, regional
ou local. Tal contexto formado historicamente por estruturas institucionais,
69
70
econmicas, polticas e sociais. Havendo crescimento econmico, componente

chave do desenvolvimento, esse provoca transformaes estruturais em funo do
seu deslocamento no tempo, mas recebe tambm influncias das estruturais,
especialmente institucionais, quando estas permanecem estticas ou se alteram.
Entende-se por transformaes estruturais as alteraes quantitativas e qualitativas
das estruturas, tais como mudana nas regras do jogo, alterao da participao da
indstria na formao do Produto Interno Bruto, movimentos migratrios no
sentido rural-urbano, processos de urbanizao, confrontos sociais, impactos sobre
os recursos naturais, transformaes ambientais etc.
No se pretende fazer aqui uma aplicao rigorosa do conceito de desenvolvimento econmico sobre a evoluo da economia nordestina. No entanto, necessrio ser minimamente rigoroso para se aproximar da resposta reclamada pela questo
o que est dando certo no Nordeste brasileiro?. Seguindo essa regra, e de acordo
com o referido conceito, percebe-se que o Nordeste que vem dando certo, em anos
recentes, o do crescimento econmico. No entanto, isso no significa que a expanso do produto tenha ocorrido sem alteraes estruturais e reduo da pobreza pelo
contrrio. As foras produtivas contemporneas no so as mesmas do passado,
nem a pobreza, haja vista suas mutaes nos ltimos 50 anos. Hoje, o Nordeste forma um grande mosaico de estruturas variadas, no qual habitam artefatos e situaes, muitas vezes fragmentado e sem conexes. Tal mosaico resultou de um longo processo de transformaes espontneas, mas tambm provocadas por intervenes pblicas federais e estaduais.
Coexistem lado a lado o velho modelo de armazenamento de recursos hdricos,
em reservatrios pblicos e privados, e novos e modernos modelos agrcolas produtores de frutas, soja e algodo, em regime de irrigao ou no. Carcaas de fbricas abandonadas, antigas empresas, beneficiadas pelos velhos incentivos da
Sudene, convivem com novas plantas e empresas modernas impulsionadas pelos
incentivos concedidos pelos estados e por crditos de bancos oficiais federais.
Entre essas estruturas e mercados estende-se uma vasta camada de micro e pequenas empresas, organizadas em arranjos produtivos, ou no, acolhidas, em sua
maioria, pelas capitais litorneas que se transformaram em poderosas mquinas
de ofertas de servios, mas geradoras de desigualdades sociais.
Esse quadro, pintado pela evoluo dos eventos, est longe de se parecer com
o desenho projetado pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste, em 1959. Neste, projetavam-se (i) a intensificao dos investimentos
industriais, a fim de construir um centro autnomo manufatureiro, ao mesmo
tempo matriz fornecedora da burguesia industrial nordestina destinada a

destronar a oligarquia agrria; (ii) a transformao da economia agrcola na faixa
mida com vistas oferta de alimentos que abasteceriam os grandes centros
urbanos; (iii) a transformao da economia das zonas semiridas, por meio da
modernizao agropecuria e aumento da produtividade; e (iv) o deslocamento
da fronteira agrcola no sentido do hinterland mido do Maranho oriental. Esse
era o plano traado por Furtado para a economia nordestina que seria executado
luz da racionalidade do planejamento (ver AMARAL FILHO, 2007).
Aos olhos de um observador desavisado, difcil enxergar nesse mosaico algum
tipo de estrutura ou de organizao que seja capaz de coordenar um regime coerente
de crescimento econmico, mesmo porque o modelo primrio exportador e o setor
pblico deixaram de ser os eixos estruturadores visveis e previsveis da economia
nordestina, abrindo espao para outros catalisadores que ainda atuam de maneira difusa. Identificam-se no interior desse universo uma variedade de modelos incompletos jogando o papel de catalisadores. Nele se encontram: (i) o agronegcio exportador em emergncia, na Bahia, Pernambuco, Piau, Cear e Maranho; (ii) o
modelo industrial de base econmica, de origem marcadamente exgena, atendendo aos mercados externo e interno, formado de maneira incremental pelos incentivos fiscais e crditos subsidiados, ou de forma radical pelo big push do II PND;
(iii) o modelo endgeno estruturado por sistemas e arranjos produtivos compostos,
principalmente, por micro e pequenas empresas; (iv) complexos sistemas produtivos
encravados nas capitais nordestinas, a exemplo do setor da sade; (v) o complexo
turstico costeiro, ainda imediatista e excludente; (vi) ilhas de ensino e pesquisa
de excelncia formando capital humano e gerando pesquisas para a regio e outros
estados; (vii) infraestrutura sofisticada, comportando estradas, portos e aeroportos
internacionais; (viii) inmeros governos estaduais e municipais conduzidos por
uma nova gerao de polticos, com boa governana, formulando projetos prprios
de desenvolvimento. Acima de tudo, h uma fora de trabalho tenaz e criativa.
sensato considerar que todo esse conjunto de estruturas e foras produtivas tem
sido responsvel pelo Nordeste que d certo, pois ele a base econmica e
produtiva, social, poltica e institucional do propalado crescimento econmico dos
anos recentes. Em resumo, essa a mquina econmica existente portanto,
impossvel haver crescimento fora dela. Negar isso no parece razovel. No entanto,
resta (ainda) responder seguinte pergunta: se essa a mquina econmica, qual a
fonte dinamizadora do seu crescimento? Por ser uma regio geograficamente
perifrica, em relao ao eixo desenvolvido, acolhendo um sistema econmico com
71
72
baixa competitividade e reduzidas foras centrpetas, o Nordeste foi pouco

beneficiado pela globalizao, tanto no que diz respeito ao deslocamento dos capitais
e investimentos produtivos como no tocante valorizao dos preos das commodities.
Nesses dois aspectos desvantajosos, excees podem ser feitas ao investimento
da Ford na Bahia, s exportaes de soja, couro e calados e mais alguns poucos segmentos. Sendo assim, o sistema econmico regional estabelecido no foi capaz de
gerar a fora endgena suficiente para puxar um processo acelerado de crescimento,
como vem ocorrendo. A renda derivada das exportaes no teve essa capacidade,
como tambm no tiveram os investimentos pblicos e privados, tendo em vista
a baixa taxa de formao bruta do capital fixo. Resta, portanto, a varivel consumo
das famlias. Esta, sim, jogou o papel central na dinamizao do crescimento, alavancado pelo consumo de massa das famlias, especialmente de baixa renda. No
entanto, tal alavanca no se encontra no ncleo central do sistema produtivo da
regio, seno em outros lugares mesmo porque, o sistema econmico dominante
no Nordeste , por natureza, concentrador de renda. Prova disso est nos dados apresentados pela PNAD de 2008, os quais mostram que a participao dos 10% com
maior rendimento na regio cresceu de 45,9% para 46,1%, enquanto essa participao caiu no Pas.
H indcios de que a macrodinmica do crescimento nordestino vem se
beneficiando de uma situao na qual o valor do produto interno bruto da regio
menor do que a renda agregada da mesma. Infelizmente, no h dados disponveis,
no IBGE, que permitam constatar diretamente essa desigualdade, o que poderia ser
feito por intermdio da formao do produto abordado pelo lado da renda. Logo,
a comprovao rigorosa dessa afirmao hipottica demanda um tratamento
minucioso, que obviamente no ser realizado neste artigo. Tal hiptese implica em
dizer que a soma da renda regional no deriva direta e totalmente da produo
regional de bens e servios. Sendo assim, esto existindo outros componentes da
renda sendo introduzidos de fora para dentro da regio, sem que haja contrapartida
da produo e da produtividade regional, resultando em demanda efetiva adicional.
Embora de difcil mensurao, sabe-se que, ao longo de muitos anos, remessas
financeiras efetuadas pela dispora nordestina tm sido importantes para muitas
famlias do interior da regio. No entanto, em anos recentes, so verificadas
volumosas transferncias financeiras recebidas pela regio sob duas formas: (i)
transferncias de fundos governamentais vindos do governo federal, em benefcio
de estados e municpios; e (ii) transferncias de renda provenientes de programas
sociais federais, como Bolsa-Famlia, e de benefcios previdencirios. Dessa maneira,
a renda regional passa a ser representada, de maneira expandida, da seguinte forma:

Salrios + Lucros + J + Aluguis + Transferncias. Assim, se o Nordeste apresenta
uma renda regional maior que o seu produto interno bruto, lgico afirmar que
regies como a do Sudeste estejam apresentando um PIB maior do que sua renda,
j que elas so regies transferidoras de renda.13
O volume dessas transferncias permite afirmar que ele forma outra parte
importante do Nordeste que d certo, graas solidariedade regional e
coeso social, ambas resultantes, respectivamente, dos sucessivos pactos
federativos, mostrados anteriormente, e do pacto social nascido da Constituio de
1988, mas preservados e potencializados pelo fim da inflao, melhoria das contas
pblicas e pela volta do crescimento econmico em nvel nacional. A poltica de
correo do salrio mnimo, acima da inflao, e, possivelmente, da produtividade
do trabalho, ajudou a reforar o poder de compra das famlias de baixa renda e a
estimular consumo e crescimento. O aspecto importante a ser considerado nos
pactos federativo e social est no fato de regies mais ricas terem aceitado transferir
parte da sua riqueza para regies menos favorecidas do Pas, e famlias com rendas
elevadas terem concordado em transferir parte da sua renda para famlias pobres.
De acordo com a Tabela I e o Grfico II, verifica-se que, do total
(R$ 76.475.116.879,63) dos fundos (FPE, IOF, IPI-EXP, FUNDAB, LC 87/96, LC
87/96-1579, FEX, CIDE) transferidos pelo governo federal para estados e grandes
regies, em 2008, 35% foram para o Nordeste ou seja, R$ 26.415.391.117,09.
Tabela I
Valor das transferncias para cada Estado e Total (NE) - 2008
ESTADO
VALOR*
Alagoas
1.954.964.706,52
Cear
3.513.183.615,52
Bahia
5.336.146.839,23
Maranho
3.492.462.937,01
Paraba
2.342.913.374,73
Pernambuco
3.738.165.046,63
Piau
2.010.762.402,97
Rio Grande do Norte
2.088.772.509,87
Sergipe
1.938.019.684,61
TOTAL
26.415.391.117,09
* Fundos FPE, IOF, IPI-EXP, FUNDEF, FUNDEB, LC 87/96, LC 87/96-1579,FEX, CIDE
FONTE: Tesouro Nacional
13 Estudo nesse sentido foi realizado por Davezies (2008), para a Frana.
73
74
Grfico 1I
Participao do Nordeste no Total das Transferncias
Nordeste
Resto do Brasil
35%
65%
Nordeste: 26.415.391.117,09
Brasil: 76.475.116.879,63
* Fundos FPE, IOF, IPI-EXP, FUNDEF, FUNDEB, LC 87/96, LC 87/96-1579,FEX, CIDE
FONTE: Tesouro Nacional
Nas tabelas II e III observa-se que do total de R$ 10.943.583.571,00 gasto

pelo governo federal com o Programa Bolsa-Famlia, em 2008, 52,52% foram
destinados ao Nordeste, ou seja, R$ 5.747.525.304,00, beneficiando 5.684.179
famlias, isto , 50,07% do total dos beneficirios no Brasil.
Tabela II
Bolsa Famlia (2008)
N de famlias e valor acumulado distribudo para cada regio
Regio
N de famlias
(Dezembro de 2008)
Valor Acumulado (R$)
NORTE
1.135,048
1.199.078.232,00
NORDESTE
5.684.179
5.747.525.304,00
CENTRO-OESTE
606.932
524.147.874,00
SUDESTE
2.944.814
2.614.275.684,00
SUL
982.472
858.556.477,00
11.353.445
10.943.583.571,00
TOTAL
FONTE: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Tabela III
Bolsa Famlia (2008)
N de famlias e valor acumulado distribudo para cada regio (em %)
Regio
NORTE
NORDESTE
CENTRO-OESTE
SUDESTE
SUL
TOTAL
Porcentagem do N de Famlias
(Dezembro de 2008)
10,00%
50,07%
5,35%
25,94%
8,65%
100,00%
Valor Acumulado (R$)

10,96%
52,52%
4,79%
23,89%
7,85%
100,00%
FONTE: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Como mostra a Tabela IV, de um total de R$ 24.837.657.169,00 pagos

pelo sistema previdencirio aos seus beneficirios, 21,41% foram destinados ao
Nordeste, significando R$ 5.318.554,222,00.
Tabela IV
Previdncia: Benefcios emitidos para as Grandes Regies
Grandes
Regies
BRASIL
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-OESTE
Grandes
Regies
BRASIL
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-OESTE
Total
QUANTIDADE
% do Total
26.664.439
1.294.131
7.268.080
11.991.386
4.714.254
1.396.588
100,00
4,85
27,26
44,97
17,68
5,24
Total
VALOR (R$)
% do Total
28.837.657.169
919.418.708
5.318.554.222
12.976.350.505
4.464.665.576
1.158.668.158
100,00
3,70
21,41
52,24
17,98
4,66
FONTE: Ministrio da Previdncia - Boletim Estatstico
Urbana
18.622.176
652.850
3.423.970
10.343.581
3.239.621
962.154
Clientela
Rural
8.042.263
641.281
3.844.110
1.647.805
1.474.633
434.434
Clientela
Urbana
Rural
19.580.434.529
5.257.222.640
510.949.658
408.469.050
2.845.119.455 2.473.434.767
11.872.777.369 1.103.573.136
3.479.537.302
985.128.274
872.050.745
286.617.414
75
76
Somando os valores dos trs campos de transferncias apresentados, chega-se

grosso modo a um total de R$ 37.481.470.643,09 transferidos pelo governo federal
em 2008 para o Nordeste, um montante razovel para a regio em se tratando
de moeda lquida.14 Considerando o montante do valor monetrio, assim como
o nmero de beneficirios (famlias, pessoas fsicas e governos) e a capilaridade dos
impactos, difcil imaginar qualquer setor econmico com tal capacidade. Com
esses dados pode-se chegar ltima parte da resposta em torno da questo o
Nordeste que d certo. Ou seja, o crescimento vigoroso do Nordeste nos ltimos
anos tem sido alavancado por esse conjunto de transferncias federais, conjugado
com a poltica de valorizao do salrio mnimo. Dado que a regio concentra
uma das menores capacidades fiscais do Pas, o maior contingente de pobres e o
maior nmero de pessoas ocupadas recebendo salrio mnimo natural que o
Nordeste tenha sido o maior beneficirio dos pactos federativo e social.
Quanto acelerao do crescimento econmico nordestino, alguns trabalhos
empricos no deixam dvida sobre a importncia desses fluxos de renda para essa
acelerao (BARROS e ATHIAS, 2009; MACIEL; ANDRADE e TELES, 2006).
No entanto, trs observaes, em forma de alertas, podem ser colocadas aqui:
(i) primeira, em acordo com esses autores, h dvidas de que esse fluxo externo de
renda continue a aumentar no futuro, o que poder impor limite aos impactos sobre
o crescimento; (ii) segunda, que a qualidade desse crescimento, baseado em
consumo das famlias de baixa renda, no tem flego suficiente para provocar impactos importantes sobre as trajetrias de convergncia entre as regies; (iii) terceira,
a despeito da importncia do seu efeito-renda sobre o consumo, esses fluxos de renda
advindos das transferncias tm pouco impacto sobre a estrutura produtiva da
regio, alm de serem vulnerveis aos drenos de renda para outras regies, sob a
forma de importaes de bens de consumo. Os pargrafos seguintes procuraro jogar
um pouco de luz sobre a terceira observao.
Quando so procuradas pistas para indicar os impactos setoriais desse fluxo de
renda exgena, os dados da RAIS/Ministrio do Trabalho apontam para aspectos
interessantes, porm um tanto frustrantes. De acordo com as tabelas V e VI e os
grficos II e III, observa-se que o comrcio varejista o subsetor que mais cresceu em
nmero de estabelecimento entre os anos 2000 e 2008, enquanto administrao
pblica e comrcio varejista esto entre os trs subsetores que mais expandiram seus
volumes de emprego no mesmo perodo. Diante desses indicadores, pode-se deduzir
14 Para se chegar a um valor exato h necessidade de considerar os valores extrados da regio sob a forma
de tributos, benefcios etc.
que o comportamento desses dois subsetores est estreitamente associado s

transferncias governamentais federais para o Nordeste.
Tabela V
Dados RAIS: Estabelecimentos (2000 e 2008)
MTE:RAIS - ESTABELECIMENTOS (2000 E 2008)
REGIO NORDESTE
SUBSIBGE
EXTR. MINERAL
MIN NO METAL
IND METALURGICA
IND MECNICA
ELET. E COMUN
MAT. TRANSPORTE
MAD. E MOBIL
PAPEL E GRF
BOR FUM COUR
IND. QUMICA
IND. TXTIL
IND. CALADOS
ALIM E BEB
SER UTIL PUB
CONSTR CIVIL
COM VAREJ
COM ATAC
INST FINANC
ADM TEC PROF
TRAN E COMUN
ALOJ COMUN
MED ODON VET
ENSINO
ADM PBLICA
AGRICULTURA
OUTR/IGN
TOTAL
FONTE: Relao de Informaes Sociais (RAIS)
2000
786
2.324
1.721
475
192
307
2.427
1915
971
1.827
5.153
433
8.954
1.233
14.434
111.608
11.467
4.502
30.944
8.949
30.974
16.324
7.645
3.619
19.800
14
288.998
Total
2008
1.194
3.411
2.969
1.103
376
488
2.979
3052
1.679
2.574
8.154
706
11.685
1.261
19.295
187.581
16.153
6.022
43.430
14.848
47,671
19.606
10.553
4.282
28.623
7
439.702
L%
51,9%
46,8%
72,5%
132,2%
95,8%
59,0%
22,7%
59,4%
72,9%
40,9%
58,2%
63,0%
30,5%
2,3%
33,7%
68,1%
40,9%
33,8%
40,4%
65,9%
53,9%
20,1%
38,0%
18,3%
44,6%
-50,0%
52,1%
77
78
Tabela VI
Dados RAIS: Trabalhadores (2000 e 2008)
MTE:RAIS - TRABALHADORES (2000 E 2008)
REGIO NORDESTE
SUBSIBGE
EXTR. MINERAL
MIN NO METAL
IND METALURGICA
IND MECNICA
ELET. E COMUN
MAT. TRANSPORTE
MAD. E MOBIL
PAPEL E GRF
BOR FUM COUR
IND. QUMICA
IND. TXTIL
IND. CALADOS
ALIM E BEB
SER UTIL PUB
CONSTR CIVIL
COM VAREJ
COM ATAC
INST FINANC
ADM TEC PROF
TRAN E COMUN
ALOJ COMUN
MED ODON VET
ENSINO
ADM PBLICA
AGRICULTURA
OUTR/IGN
TOTAL
2000
20.070
43.160
25.859
7.761
8.066
5.148
22.982
24.511
15.643
46.646
120.159
48.292
216.920
58.725
208.622
534.625
94.053
60.062
310.571
189.622
333.889
140.899
142.359
1.526.055
169.994
157
4.374.850
Total
2008
38.205
64.571
47.426
24.267
11.856
17.205
28.757
37.914
25.977
67.415
162.092
99.889
352.049
71.070
364.452
958.740
183.259
82.414
557.863
252.453
503.943
198.599
260.564
2.306.415
231.312
2
6.948.709
L%
90,4%
49,6%
83,4%
212,7%
47,0%
234,2%
25,1%
54,7%
66,1%
44,5%
34,9%
106,8%
62,3%
21,0%
74,7%
79,3%
94,8%
37,2%
79,6%
33,1%
50,9%
41,0%
83,0%
51,1%
36,1%
-98,7%
58,8%
EXT
R. M
MIN INERA
NO L
IND METAL
MET
IND ALURG
ME
ELE CANICA
TE
CO
MAT MUM
TRA
MAD NSP
.EM
PAP OBIL
EL E
BOR GRA
FUM F
C
IND OUR
QUI
M
IND ICA
T
IND EXTIL
CAL
A
ALIM DOS
E
SER BEB
UTI
CON L PUB
STR
C IV
COM IL
VA
COM REJ
ATA
INST CAD
F
ADM INANC
T
TRA EC PRO
NS E
F
C
ALO OMUM
J CO
MUN
IC
E
MED NSINO
ODO
N
ADM VET
PB
AGR LICA
ICU
LTU
R
OUT A
R/IG
N
EXT
R. M
MIN INERAL
NO
IND METAL
MET
IND ALURG
M
ELE ECANIC
TE
A
COM
MAT UM
TRA
MAD NSP
.E
PAP MOBIL
EL E
BOR GRAF
FUM
IND COUR
QUI
M
IND ICA
T
IND EXTIL
CAL
A
ALIM DO S
E
SER BEB
UTIL
CON PUB
STR
C IV
COM IL
V
COM AREJ
ATA
C
INST AD
F
ADM INANC
TEC
TRA
P
NS E ROF
C
ALO OMUM
J CO
MUN
IC
E
MED NSINO
ODO
N
ADM VET
P
AGR BLICA
ICU
LTU
R
OUT A
R/IG
N
Grfico 1II
Dados RAIS: Estabelecimentos (2000 e 2008)
200
180
160
140
120
100
2000
2008
80
60
40
20
Grfico 1V
Dados RAIS: Trabalhadores (2000 e 2008)
2.500
2.000
1.500
2000
2008
1.000
500
Figura I
Esquema de Reproduo do Sistema
Governo Federal
(Transferncias)
(tributos e Contribuies)
PIB NE <
Y NE
Renda NE
(A + J + L + S + Transferncias)
<
FONTE: Elaborao Prpria do autor
D.A. NE
Y EX
(C + I + M)
S NE
SISTEMA
FINANCEIRO
NACIONAL
79
80
A partir desses indicadores possvel ampliar a deduo em curso neste artigo.

Para isso pode-se recorrer a um esquema caricatural representativo da reproduo
do sistema econmico nordestino. Neste esquema, apresentado pela Figura I, podese ver que o governo federal retira menos recursos, em forma de tributos e
contribuies, comparado ao que ele coloca no Nordeste por meio das transferncias.
O excedente de recursos em favor da regio amplia a soma da renda regional
formada por salrios, lucros, aluguis e juros. Essa ampliao faz com que a renda
seja superior ao produto interno bruto da regio (Y), que se realiza em parte na
economia regional, por meio da demanda efetiva domstica (C + I), e parte
realizada fora da regio por intermdio das importaes (M) do resto do Pas e do
resto do mundo. V-se, tambm, que parte do PIB regional, ou dos bens e servios
produzidos, atende demanda domstica regional e parte sai do sistema por
intermdio das exportaes (X). Em parte, a renda advinda das exportaes tambm
drenada para fora do sistema sob a forma de repatriamento dos lucros para os
proprietrios das empresas instaladas na regio, que se soma fuga de parte da
poupana das famlias (S) em direo ao sistema financeiro nacional.
Apesar do aspecto distorcido desse esquema, deve ser observado que ele
o resultado paradoxal da combinao dos dois fenmenos sociopolticos virtuosos,
isto , o pacto federativo e o pacto social. Embora tenham criado uma
economia sem produo no Nordeste, esses pactos devem ser reconhecidos
como conquistas da sociedade brasileira e como tais devem ser preservados e
ajustados.15 A despeito da fora dinamizadora exercida por essa economia sobre
o consumo das famlias de baixa renda, deve-se chamar ateno para seus riscos,
pois ela pode facilitar a propagao da economia do favor, cujo parceiro histrico
o mercado poltico, como pode tambm estimular o retardamento de ajustes
estruturais, alm de desincentivar o esforo fiscal no mbito municipal.16
De acordo com os indicadores apresentados anteriormente, pode-se argumentar
que seria mais do que oportuno e estratgico planejar uma segunda gerao de
polticas de carter estruturante que apontem para eixos e aes capazes de organizar
e transformar os territrios da regio, beneficiando o capital humano, o
conhecimento e a inovao, a infraestrutura e o capital fsico em grande escala.
15 Expresso utilizada por Gomes (2001).
16 mais do que evidente que os recursos canalizados pelo governo federal por meio do BNB (FNE, PRONAF,
Crediamigo) e BNDES (linhas de financiamento de longo prazo) atuam na direo contrria da economia
sem produo e devem ser potencializados no sentido de estimular modelos econmicos concorrentes a
essa economia.
A segunda gerao de polticas dever promover o que na Frana e na Comunidade

Econmica Europeia (CEE) chamada de territorial cohesion, ou coeso territorial
(FALUDI, 2004; GUALINI, 2008). No h dvida de que os projetos estruturantes
federais e estaduais, ligados ou no ao Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), sinalizam para essa direo. Cabe, portanto, aos governos nordestinos
procurarem modelos de desenvolvimento produtivo que sejam capazes de concorrer
com o que se pode considerar a banda viciosa gerada sem inteno pelos referidos
pactos. Nesse sentido, so providenciais parcerias e cooperaes entre os estados do
Nordeste, sob a coordenao da Sudene, para que sejam elaborados projetos
estratgicos compartilhados com o objetivo de colocar as economias e os sistemas
produtivos da regio na agenda das polticas de desenvolvimento produtivo do
governo federal, especialmente na poltica industrial conduzida pelo BNDES.17
Consideraes finais
O Nordeste saiu do marasmo. Entretanto, o atual regime de crescimento merece

ateno, pois muito dependente da estabilizao monetria, bem como dos ciclos
polticos e da boa sade financeira do governo federal. Por outro lado, a regio ainda
se encontra distante dos bons indicadores de desenvolvimento. Sua participao no
produto nacional permanece estacionada na modesta casa dos 13,0%, sua base
produtiva conserva baixos ndices de produtividade, a poupana das famlias
fortemente drenada para fora da regio e o nmero de pobres , de longe, o maior
do Pas. No lugar de ser um fim, o atual desempenho econmico deve ser encarado
como um meio para se alcanar patamares mais elevados de desenvolvimento.
Para isso, o Nordeste precisa de um nmero maior de polticos comprometidos com
seu desenvolvimento, mais efetividade, e maior escala, dos investimentos pblicos
federais em infraestrutura e projetos estruturantes, melhoria radical na qualidade
da educao bsica e fortalecimento da base cientfica e tecnolgica. Em resumo,
o Nordeste necessita de mudanas verdadeiramente estruturais.
17
Valeria a pena ler as sugestes e propostas alternativas de desenvolvimento formuladas por Unger
(2009).
81
82
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83
84
TANIA BACELAR
Encerro esta sesso dizendo que, diferentemente do que pareceu, no

considero a mesa desta manh pessimista. Acho que fizemos um balano e
este era o nosso objetivo: comear o Seminrio com um balano.
A concluso evidente que o projeto inicial da Sudene afundou, e quem
o afundou foi a ditadura. O golpe militar matou a proposta reformista que
estava embutida no projeto da Sudene. E imps, no s Sudene, mas ao
Brasil inteiro, um modelo de desenvolvimento extremamente perverso,
concentrador de renda e gerador de misria. No foi uma derrota do
Nordeste. Foi uma derrota do Brasil. Aqui, novamente, ficou muito claro
que houve vitrias importantes. Avanos importantes foram identificados,
mas houve, tambm, essa grande derrota.
Talvez, por ironia da histria, quando veio a redemocratizao, veio a
crise econmica. E se no bastasse a crise veio tambm a onda liberal. Na
retomada da democratizao, de novo ficou paralisado o debate sobre os
projetos que a sociedade quer para o Pas. Ao invs de se rediscutir o papel
do Estado, acabou por se desmontar o Estado brasileiro. No foi s a Sudene
que foi desmontada.
A Sudene comeou a ser desmontada logo depois do golpe. O primeiro
golpe na Sudene foi retirar os recursos cativos que lhe eram destinados por
lei. Porque a Sudene de Celso Furtado no era a Sudene dos incentivos
esta veio depois dele. O primeiro golpe dos militares foi retirar os recursos
cativos da Sudene, com os quais a instituio, com seu Plano Diretor,
investia na regio. E nessa poca, ela no financiava indstrias via
incentivos, mas financiava a formao de gente, a pesquisa sobre as
potencialidades nordestinas, financiava infraestrutura etc. Foi essa Sudene
que foi morta ali, com uma canetada dos militares.
Como ficou claro aqui, ao sairmos da onda liberal, no era s o Nordeste
o foco da nossa discusso. Ns discutimos, com a viso que Jair do Amaral
Filho ressaltou, qual era a estratgia nacional. E esta estratgia no foi a de
mexer nas velhas questes estruturais do Pas e, sim, pegar um desvio de
novo, mexendo na distribuio de renda. E nesse contexto, o que era
desvantagem do Nordeste tornou-se vantagem.
No d para negar que o Nordeste se beneficiou da estratgia recente. Os
dados que Jair traz mostram isso. Qualquer pesquisa hoje mostra isso. O que
se conseguiu avanar foi em grande parte impulsionado pelas polticas

pblicas sociais. O avano que se deu foi conseguir impor polticas sociais,
tais como a extenso da previdncia para o mundo rural, o Bolsa-Famlia etc.
e o Nordeste se beneficiou, uma vez que tais polticas ampliaram a renda
da populao da Regio. No toa que o Nordeste lidera, nos anos
recentes, o crescimento das vendas no varejo: que o consumo se dinamizou.
O Nordeste engatou bem na estratgia nacional, e ela trouxe benefcios
muito interessantes para a Regio.
Temos de discutir isso, no restante do Seminrio. Porque, na verdade, se
est sendo fiel a Celso Furtado. Quando ele discutia o Nordeste, discutia o
Brasil. No toa que estamos comemorando neste Seminrio os 50 anos
da Sudene, do GTDN, mas principalmente da Formao econmica do Brasil. E
isso ficou claro na primeira mesa o Nordeste naquela poca era entrave
para o desenvolvimento do Brasil. No toa que Juscelino apoiou
firmemente as propostas de Furtado.
No final dos anos 1950, o Nordeste era mais do que isso. Era uma ameaa
manuteno da unidade nacional. O Stefan Robock esteve aqui naquela
poca, a convite do Banco do Nordeste, e o livro que ele escreveu quando foi
embora trazia o seguinte alerta: O Nordeste um caldeiro prximo a
explodir! Isso aqui estava pegando fogo. Ento, no era do Nordeste que
se tratava. A questo era que, se estourasse aqui uma rebelio social, a nao
brasileira estaria comprometendo o que, a duras penas, havia conseguido
manter: a unidade de um Pas to desigual como o nosso.
Conduzimos a mesa numa boa relao com o objetivo do nosso
Seminrio. E vale ressaltar uma grande vitria. Um dos sonhos de Furtado
na proposta inicial da Sudene era exatamente integrar o Nordeste
dinmica do Pas para evitar a tal exploso! Isso foi conseguido. O que nos
obriga, hoje, para discutir Nordeste, discutir Brasil. No d para fazer mais
uma discusso separando o Nordeste do Brasil. Isso ficou muito claro nas
duas mesas. Jair, por exemplo, teve de buscar a poltica nacional de
transferncia de renda para explicar o que estava acontecendo com o
consumo, com a pobreza, com a renda do Nordeste. Ele teve de buscar a
poltica nacional de recuperao do salrio mnimo, que foi muito
importante para o Nordeste nos ltimos anos o salrio mnimo teve, de
fato, um aumento real significativo e metade das pessoas ocupadas que
ganham salrio mnimo no Brasil esto aqui.
85
86
Ns somos 28% da populao total do Brasil, mas somos metade do

Bolsa-Famlia e metade dos que ganham salrio mnimo. Portanto, a
poltica nacional de recuperao do salrio mnimo boa para o Brasil? !
Mas muito melhor para o Nordeste. O que nos remete discusso de quais
so os horizontes de polticas como essas para o nosso Pas.
Agora, o grande fracasso foi o do projeto reformista. Desenvolvimento,
para Celso Furtado, no se media com taxa de crescimento. No GTDN ele usa
a taxa de crescimento para medir o hiato entre o Nordeste e o Centro-Sul, e
s. A partir da, chama desenvolvimento de processo de mudanas e
transformaes sociais profundas. Isto era desenvolvimento. Desenvolver o
Nordeste era tirar o poder das oligarquias. Desenvolver o Nordeste era fazer
mudanas nas estruturas que estavam aqui, secularmente gerando misria.
E isso no era medido por taxa de crescimento do PIB, ou por quantidade de
incentivos. Essa foi a nossa grande derrota.
Ns abandonamos o projeto de transformao das nossas estruturas, que
no so nordestinas, mas brasileiras. Esta a discusso. E aqui mais grave,
Chico de Oliveira, porque o Coque no acabou. O Coque se expandiu no
Recife, que tem 600 favelas! Eu fui secretria de Planejamento do Recife em
2001. Vi situaes que no d para falar sem chorar! Metade da populao
do Recife mora, hoje, em favelas. So 600 Coques no Recife! Ento, a
misria no est s em Helipolis, em So Paulo: est l, mas tambm
continua aqui.
H outra coisa no Nordeste que no se pode deixar de discutir: a
questo fundiria. Se isso importante para o Brasil continua sendo muito
mais importante para o Nordeste. Vou dar dois dados: o Nordeste perdeu
importncia na produo agropecuria do Brasil! Mantm sua participao
no PIB nacional, mas perde importncia na produo agropecuria do Pas.
O Nordeste representa hoje s 14% da produo agropecuria do Brasil, mas
mantm 43% da PEA agrcola. Isto significa que, aqui, pobreza rural
tambm muito importante.
Continua sendo um desafio estratgico para a sociedade do sculo XXI
mexer na estrutura fundiria do Nordeste. E isso animou Furtado a vida
inteira. Quando se levou para ele a discusso da recuperao da Sudene, a
questo fundiria logo ficou em destaque. Uma das coisas que ele disse em
Seminrio no BNDES foi: vocs tm de propor a redistribuio de ativos
estratgicos! No se trata mais de apenas disputar investimento. Trata-se
de redistribuio de ativos. E h dois ativos estratgicos: um terra e o outro

educao!
E eu fecho com esse dado. Se a taxa de analfabetismo no Brasil hoje
10%, o que j uma vergonha, a taxa de analfabetismo do Nordeste rural
33%! Um tero desse Nordeste rural pobre analfabeto, no sculo XXI! Essa
a nossa derrota. E no podemos encarar isso como leitura pessimista. Isso
leitura realista e tem de nos estimular a enfrentar essas questes daqui para
frente, como se pensava enfrentar no momento da criao da Sudene. Ento,
eu espero que este Seminrio nos leve a continuar refletindo no rumo
sugerido por esta mesa, que ora se encerra. Obrigada.
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A Atualidade do Desenvolvimento Regional
MESA 3
A ATUALIDADE DO
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
MARCOS COSTA LIMA
uma honra estar nesta mesa e agradeo o convite a Rosa Furtado e ao Pedro de
Souza. Para a Universidade Federal de Pernambuco uma alegria receber este
seminrio Internacional, e tambm ocasio para dizer a todos aqui, muito
brevemente, do excelente trabalho que est sendo conduzido pela Rosa e pelo Pedro
no Centro Internacional Celso Furtado. Quem for ao Rio de Janeiro pode visitar o
Centro no subsolo do prdio do BNDES, com direito a conhecer a biblioteca Celso
Furtado, inaugurada recentemente. a biblioteca pessoal de Celso Furtado. Esta
uma homenagem particular a Rosa, que vem se empenhando para que o Centro no
fique confinado discusso que se processa sobre o desenvolvimento, apenas,
digamos, no Triangulo das Bermudas, mas que tambm venha ao Nordeste.
Ano passado, a Rosa e o Pedro organizaram trs seminrios: um aconteceu aqui
no Recife, o outro na Paraba e o terceiro em Fortaleza. Deste ltimo pude participar
e apresentei um trabalho publicado pela editora Contraponto,1 no qual discuto as
concepes de Celso Furtado sobre tecnologia e subdesenvolvimento.
No site do Centro Celso Furtado vocs vo encontrar uma srie de trabalhos,
e tambm os Cadernos do desenvolvimento, e todos esto ali na ntegra e podem ser
baixados com facilidade. Meus estudantes vm fazendo um excelente uso
desse material to rico. No so apenas os documentos escritos por Celso, mas
Revisitando a teoria do subdesenvolvimento de Celso Furtado. In: O pensamento de Celso Furtado e o

Nordeste. Rio de Janeiro: Contraponto Editora, p.113-128.
89
90
tambm anlises de projetos apoiados pelo Centro inclusive (para finalizar essa
pequena propaganda do Centro, do qual tenho a honra de ser membro), o
Centro tambm est fazendo uma seleo para o oferecimento de bolsas de
mestrado e de doutorado que tm sido muito aproveitadas pelo Brasil afora.
Esta mesa que presido tem um carter muito particular. Ns tivemos, pela
manh,uma mesa mais nostlgica, como aquela em que o Chico de Oliveira,
depois uma mesa com um certo tom de d certo, um ttulo da lavra da querida
Tania Bacelar e que, como disse o Jair do Amaral, d certo em termos. Esta mesa
que abre a tarde se inicia pela discusso do desenvolvimento regional num
contexto mais macro, que lida com a dimenso mais internacional das regies
mundiais. Sei que o papel de um coordenador de mesa muito mais de mediao
dos temas e reflexes apresentadas por cada um dos expositores e, sobretudo, ele
no deve falar muito, mas antes de passar a palavra para os nossos convidados,
dois dos quais no brasileiros, gostaria de dizer umas poucas palavras que,
talvez, possam trazer alguns elementos que venham a ser aproveitados na
interveno dos professores e no debate que seguir.
Em primeiro lugar gostaria de fazer uma referncia a um economista que
sempre foi muito pouco citado no Brasil e na Amrica Latina: o economista do
desenvolvimento ingls Dudley Seers. De um artigo seu de 1963, intitulado Os
limites do caso especial,2 extra dois trechos muito lcidos e que dizem o seguinte:
A economia parece muito lenta na sua adaptao s exigncias de sua principal
tarefa no presente, que a eliminao da pobreza aguda na frica, na sia e na
Amrica Latina. E depois dessa constatao, ele faz uma pergunta importante, que
acho que pode inspirar a mesa, pois disto que ela trata: Ser que o corpo terico
existente consegue explicar o que precisa ser explicado e pode oferecer ajuda
politicamente essencial?. Esta a grande pergunta que Dudley Seers estabeleceu.
Ele, ainda, em tom jocoso mas srio, cita um terico das relaes exteriores
que muito aprecio, Edward Carr.3 E diz o seguinte, citando-o: Antes de estudar
economia, estude o economista. E antes de estudar o economista, estude o meio
histrico e social.
2 SEERS, D. Os limites do caso especial {1 } {Publicado pela primeira vez no Boletim do Oxford Institut of
Economics and Statistics, da Universidade de Oxford, edio de Basil Blackwell Publisher (n. 25, 2, maio
de 1963). Traduo de Paula Lima e Artur J. Castro Neves para a Revista de Histria & Ideias. Porto: ed.
Afrontamento, 1978, n. II.}
3 CARR, E. H. (1892-1982). Historiador ingls, de esquerda, tornou-se um terico das relaes internacionais
como um dos fundadores da escola realista. Escreveu nesse campo um livro clssico, intitulado Vinte anos
de crise,1919-1939, traduzido para o portugus pela Editora da Universidade de Braslia em 2001.
Com essas frases de Dudley Seers e de Edward Carr, a minha humilde

contribuio para esta mesa a seguinte: vivemos num Pas que no ps-guerra
fazia o que a China est fazendo hoje, e em parte tambm, com menos
intensidade, a ndia. O Brasil, nos anos 1950, 1960 e 1970, chegou a ter taxas
de crescimento industrial de 12%, e na mdia de todos os setores, taxas de 8%
durante anos a fio. No obstante todo esse crescimento chamado de Anos
gloriosos, em plena economia keynesiana de pleno emprego, gerou-se
internamente uma srie de deficincias, deformaes provocadas pelo
capitalismo. Essas deficincias, essas deformaes, que o professor Amit Bhaduri
aqui ao meu lado chama de desenvolvimento predatrio, fizeram com que o
Brasil se modernizasse, criando o seu parque industrial, e alcanando o passo da
segunda revoluo tecnolgica, mas com profunda desigualdade social e
concentrao de renda, que terminou se fundindo ao nosso passado escravista,
de governos autoritrios, oligarquias etc. Isso tudo vem se somar, enquanto
problemas, ao longo do tempo e vem bater s portas do presente.
Pois bem, tivemos esse crescimento, que foi interrompido em certa medida
(pelo menos na sua forma) em 1964, num episdio que abriu um processo em
toda a Amrica Latina de regimes autoritrios. Estes regimes autoritrios so
aqueles que vo facilitar a puno que o capitalismo central faz nessas regies,
estendendo-se at o governo Geisel no Brasil. Mas a diferena que, nessa
segunda fase, o Brasil, os pases da Amrica Latina e outros em desenvolvimento,
como o Mxico, fizeram seu desenvolvimento a partir de poupana externa
internacional. E esse quadro sofre uma alterao radical nos anos 1980, aps os
choques do petrleo e o aumento do valor do dlar, fazendo com que o fluxo
maior da moeda hegemnica flusse para os Estados Unidos. Para o Brasil, para
a nossa economia que crescia com poupana externa, com o aumento da taxa
de juros , mas tambm para todos os pases perifricos que se encalacram
numa dvida externa, ser um desastre de grandes propores, pois passamos a
ter de gerar grandes excedentes de exportao para enfrentar a rolagem da
dvida sem sequer tocar no principal. Essa alta do dlar vai alterar a configurao
desses pases, que tero como resultado, ao longo dos anos 1980, 1990 e at hoje,
um processo de perda de soberania e atrelamento aos controles do FMI e do
Banco Mundial, que aplicavam, impiedosamente, suas receitas monetaristas.
O Brasil constri uma indstria, faz uma transio campo-cidade radical,
com um processo de acumulao primitiva de uma violncia inaudita. Em
1950 o Brasil tinha no mais que 70 milhes de habitantes; hoje temos uma
91
92
populao quase trs vezes superior. Expulsamos a populao para os meios

urbanos sem nenhuma infraestrutura, sem cuidado, e a isso que chamo de
processo radical de acumulao primitiva, que espero seja aprofundado pelo
nosso convidado indiano. Sobretudo porque, no contexto da mundializao
atual, tanto a China como a ndia so pases que ainda no fizeram essa transio.
E isso faz diferena. A ndia tem mais ou menos 66% da sua populao vivendo
no campo, nem todos trabalhando na agricultura, mas vivendo em pequenas
aldeias. E a China, uns 50%. Praticam uma poltica de abertura e uma poltica
neoliberal, mas diferenciadas das que o Brasil praticou. Mas, de qualquer forma,
elas tm tido efeitos perversos sobre a sociedade nos dois pases.
Assim, alm da divida externa, que ficamos pagando durante anos, protelamos
os investimentos necessrios educao, sade e at mesmo s infraestruturas
to fundamentais que foram feitas no perodo Vargas, mas foram abandonadas no
governo Juscelino. E mais do que isso, o Estado tambm sofreu um processo de
dilapidao e sucateamento, j que o neoliberalismo ditava que o mercado por si
s era capaz de equacionar os problemas econmicos. A mquina pblica foi
apresentada como ineficiente e gastadora. Felizmente, a partir do governo Lula
tem havido um esforo de recomposio do perfil do Estado. Inclui-se nisso
tambm o processo de dilapidao das universidades federais, que ns bem
conhecemos, ampliado radicalmente no governo de Fernando Henrique Cardoso.
Esse um outro esforo que o atual governo est fazendo, criando universidades
pblicas longe do litoral. J dizia Jacques Lambert que na dcada de 1950
escreveu Dois Brasis, um livro que ficou clebre e faz parte da coleo Brasiliana
que o Brasil era uma sociedade de caranguejos que no saa do litoral. Ento,
toda essa poltica de formao de quadros de profissionais no interior do Pas
fundamental. Nesse sentido, eu gostaria at de discordar um pouco do Luiz
Felipe de Alencastro, em sua conferncia de abertura ontem noite, sobre a
questo da centralidade do Rio de Janeiro, porque no foi pouca coisa construir
Braslia, visto que ela empurra o Brasil para o interior.
O que eu quero destacar neste momento que, justamente nos anos 1980,
quando a Europa, os EUA, o Japo e um pouco a Coreia estavam fazendo a sua
reconverso produtiva (ou tcnico-produtiva), ns estvamos endividados. Por
isso, no mundo que vai surgir ao final dos anos 1980 o mundo da flex
specialization (como eles a intitulam) ou do ps-fordismo , ns aqui estvamos
numa regio, a Amrica Latina, completamente depredada pela puno do
grande capital. Saindo desse processo, tivemos a recuperao, verdade, do
processo democrtico, que foi extremamente importante. A Amrica Latina

est fazendo bonito nesse aspecto (salvo o caso de Honduras, recentemente). Mas
so mais de 20 anos de processo democrtico em todo o subcontinente, o que
fundamental para o mundo contemporneo.
Pois bem, samos dos regimes autoritrios e entramos no Consenso de
Washington. Entramos tambm numa, digamos, poltica neoclssica, numa
poltica do equilbrio completamente falsa! Porque, na verdade, o que dizem os
economistas positivistas a economia se resolve no mercado, e que este resolve todos
os nossos problemas, o que no verdade. As crises se aprofundam. Ns passamos
a praticar essa poltica neoliberal risca, o que aprofundou, evidentemente, o
processo de desigualdade, de concentrao de renda em toda a regio.
Hoje estamos vivendo um dilema. O capitalismo j mostrou a que veio,
sobretudo esse capitalismo financeiro que exerce uma violncia muito grande.
Esse capitalismo que vem de crise em crise, desde aquela da Malsia em 1997,
hoje tem um elemento que lhe inerente e vem conjugado a esse processo,
que a acelerao de uma utilizao irracional dos recursos naturais, o que vem
gerando grandes impactos na estrutura fsica do planeta. O conceito de
desenvolvimento sustentvel foi apontado e pintado como capaz de criar um
capitalismo com face humana. Mas na verdade a pintura foi com cores muito
fortes, foi uma forma de o capitalismo novamente se apropriar de um conceito
que chamava a ateno para uma situao muito grave da estrutura fsica do
planeta. Toda essa articulao do capital financeiro com a NASDAQ, com a nova
economia, exige que o sistema produza em nvel de capital intensivo e com
obsolescncia programada, ao tempo em que enxuga a mo de obra. Muita
tecnologia, capital intensivo, e criando um padro em escala mundial, jogando
com todo o mundo. Mesmo na periferia, quando as multinacionais comeam a
transferir suas empresas para l, essas empresas chegam incorporando muito
pouca mo de obra. Mas se pensarmos no capitalismo dos anos 1970, nos tempos
da economia de um John Kenneth Galbraith, o sistema produtivo era um
sistema comparativamente muito mais generoso do que o sistema predatrio das
finanas e da acumulao da hegemonia financeira atual.
Vou concluir dizendo o seguinte: ns temos no Pas uma tradio forte na
economia, na sociologia, nas cincias sociais, na poltica de discusso sobre o
desenvolvimento. Essa discusso tem, inclusive, j os seus primeiros aportes antes
do fim da Segunda Guerra Mundial, quando Michal Kalecki, Rosenstein-Rodan
e outros j estavam pensando sobre o futuro, o que seria a Europa oriental antes
93
94
de ela ter sido demarcada pela Unio Sovitica. E depois, ns temos a

contribuio de uma srie de autores que numa vertente ou noutra constrem
para ns uma reflexo, talvez do ponto de vista terico a mais importante que
j tivemos para a regio. No s para o Brasil, mas para toda a regio. A Cepal
de Prebish foi um norte para a regio; hoje ainda uma instituio importante,
mas que fez concesses ao jogo da globalizao.
E o que mais chocante disso tudo que, aps a tremenda crise da subprime,
da especulao imobiliria que tomou conta do mundo afluente e estourou em
agosto de 2008, os grandes lderes das potncias centrais se reuniram em Londres
e saram com uma resoluo pfia: rearticulao do sistema por meio da
recomposio do Fundo Monetrio Internacional, que foi exatamente um dos
organismos centrais no processo de predao.
Nunca foi to importante para a intelectualidade que se sente responsvel e
est envolvida nas lutas sociais com os movimentos que buscam solues mais
generosas em termos de diminuio da pobreza e de polticas sociais inclusivas, e
tem essa preocupao com os destinos do Pas, sobretudo quanto ao bem-estar da
maioria da populao buscar novas alternativas para um sistema que j se mostrou
completamente inadequado para um projeto de humanidade melhor e mais
equnime.
Desculpem, me alonguei demais, mas agora vou passar a palavra para o
professor Amit Bhaduri. necessrio dizer umas poucas palavras sobre ele. Ele
se doutorou em Cambridge nos anos 1960 e foi aluno da professora Joan
Robinson, que um nome importantssimo para a economia poltica e a teoria
econmica. E saiu de Calcut. Hoje professor na Universidade Jawaharlal
Nehru, em Delhi, que congrega um conjunto muito amplo de intelectuais,
economistas, cientistas sociais, antroplogos extremamente crticos. Publicou
uma obra imensa. Eu queria lembrar a vocs um pequeno grande livro que o
professor Bhaduri publicou recentemente, Desenvolvimento com dignidade. Quando
o li, imediatamente me pareceu uma resposta direta ao professor Amartya Sen,
que escreveu um livro intitulado Desenvolvimento como liberdade. A partir da,
procurei outros artigos do professor Bhaduri sobre desenvolvimento predatrio, nos
quais ele faz uma crtica muito aguda dos malefcios do capitalismo na forma
como vem se processando. Ele frequentou, como visitante, universidades de
alto nvel na ustria, Itlia, Mxico, Alemanha. Tambm esteve no Kerala CDS
(Centre for Development Studies). Por tudo isso, professor Bhaduri, uma grande
satisfao t-lo entre ns! Tenha a palavra, por gentileza.
AMIT BHADURI
PARADOXOS DO
CRESCIMENTO ECONMICO E DESIGUALDADE
Desenvolvimentos histricos so sempre multifacetados. Processos econmicos,

polticos e sociais se entrelaam de maneira inextrincvel no curso do
desenvolvimento. A economia de desenvolvimento se torna estril sem a
compreenso das polticas desenvolvimentistas que a acompanham e que envolvem
a interao do Estado com os principais agentes. No centro desse processo polticoeconmico est o papel exercido pela industrializao, tema cujo debate se preocupa
essencialmente com os fatores econmicos e polticos que devem ser moldados de
modo a contribuir para a transformao da economia, poltica e sociedade. No deve
ser trivializada simplesmente em estatsticas de taxas de crescimento do PIB.
At o recente colapso financeiro havia um clich amplamente aceito de que
a economia de mercado capitalista era boa para criar riqueza, mas no to boa
para distribu-la. Essa pea de sabedoria convencional despreza o fato
inconveniente de que o modo como a riqueza criada determina em grande
parte a forma como ela ser distribuda. Ideias tais como criar riqueza
promovendo corporaes e em seguida distribuir essa riqueza por meio de aes
do Estado, como impostos altos ou por intermdio da responsabilidade social
corporativa , evitam a questo real por uma razo simples. Se o Estado quer que
as corporaes criem riqueza, tambm precisa fornecer uma estrutura de apoio
institucional e de incentivo no apenas para se beneficiar, mas tambm para
exercer controle sobre o processo de produo e de distribuio gerados por
essa riqueza. A ideia de que os benefcios do crescimento de algum modo
respingariam at as camadas mais baixas, mesmo sem uma ao pblica firme,
foi lanada para confundir essas questes.
Nas ltimas duas dcadas, dois dos maiores e mais populosos pases do mundo
China e ndia cresceram em nveis consideravelmente mais altos do que a
mdia mundial. Nos ltimos anos, a taxa de crescimento do produto nacional da
China tem sido cerca de trs vezes a mdia mundial, enquanto a da ndia de
aproximadamente duas vezes. Isso levou a uma perspicaz defesa da globalizao por
parte de um antigo economista chefe do FMI (Stanley Fisher). Ainda que a China
e a ndia sejam os dois nicos pases entre 150 naes cujas informaes esto
disponveis, esse economista nos lembrou que, juntos, eles representam a maioria
dos pobres do mundo. Isso significa que, mesmo que os pases ricos e pobres no
estejam convergindo em termos de renda per capita, a taxa de crescimento deles
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96
muito superior mundial indica que a fase atual da globalizao est reduzindo
a desigualdade e pobreza mundial a nveis sem precedentes.
Meias verdades estatsticas podem s vezes causar mais danos do que
inverdades. E essa pode ser uma delas, pelo menos no caso indiano. Uma vez que
os cidados da ndia podem expressar suas opinies com razovel liberdade,
pelo menos na poca das eleies, seus vereditos eleitorais do regime de alto
crescimento deveriam ser positivos, mas quase sempre so negativos. por isso
que se repete um padro previsvel. No perodo imediatamente anterior s
eleies, o governo anuncia medidas populistas a favor dos pobres, mas essas
medidas so geralmente esquecidas logo depois do pleito.
Qual exatamente a natureza desse alto crescimento, paradoxalmente
flutuando no ar estatstico sem base popular? A ndia h muito se acostumou com
grande pobreza coexistindo com crescimento moderado, e continua a ter entre um
tero e um quarto de sua populao vivendo em condies sub-humanas. Nas
duas ltimas dcadas, o nmero de indianos condenados pobreza absoluta caiu
lentamente, mas ainda assim continuam a existir cerca de 303 milhes de pessoas
na misria. Por outro lado, a China se saiu melhor: o nmero dos pobres absolutos
caiu de 53% para 8%, uma reduo de 45 pontos percentuais, um grande feito
se comparado, na melhor das hipteses, aos 17 pontos percentuais da ndia.
Contudo, ainda que a China tenha crescido mais rapidamente, a desigualdade e
a pobreza relativa tambm cresceram mais velozmente do que na ndia. Alguns
dizem que a crescente distncia entre os segmentos mais ricos e mais pobres da
sociedade chinesa nos ltimos anos foi uma das piores registradas na histria
econmica recente, exceto, talvez, do ocorrido nos antigos pases socialistas logo
aps o colapso da Unio Sovitica. A participao na renda nacional dos 20% mais
pobres da populao chinesa contempornea 5,9%, comparados com 8,2% na
ndia. Isto significa que os 20% mais pobres da China e da ndia recebem cerca
de 30% a 40% da renda per capita mdia de seus pases. Contudo, os 20% mais
pobres da ndia esto em situao melhor em termos relativos, mas pior em
termos absolutos, porque a China tem o dobro da mdia da renda per capita da
ndia em termos de poder de compra e dlar. O coeficiente Gini da China cresceu
para um valor prximo a 0,50 (em 2006), um dos mais altos do mundo. A
desigualdade tambm cresceu na ndia, mas de modo menos dramtico. Entre
1993-1994 e 2004-2005, o coeficiente subiu de 0,25 para 0,27 nas reas urbanas,
e de 0,31 para 0,35 nas reas rurais. As dimenses de desigualdade, entre as
regies, entre profisses e setores, e particularmente entre reas urbanas e rurais,
tambm cresceram rapidamente em ambos os pases, at mais rpido na China

do que na ndia. Resumindo, a China se saiu melhor do que a ndia na reduo
de pobreza absoluta e taxa de crescimento, mas permitiu que a distncia entre
ricos e pobres aumentasse mais rapidamente durante seu perodo recente de alto
crescimento.
Um fato central se destaca. Apesar de vastas diferenas nos sistemas polticos
dos dois pases, a desigualdade crescente um fator comum que acompanha o
crescimento acima da mdia. Pelo menos no caso da ndia, podemos identificar
trs importantes aspectos nos quais o crescimento e a desigualdade crescente
esto conectados. Em primeiro lugar, em contraste com o passado quando
menos de 4% de crescimento, em mdia, estava associado a 2% do aumento de
empregos , a ndia experimenta uma taxa de crescimento de cerca de 7-8%,
mas o aumento de empregos regulares mal superou 1%. Isto significa que a
maior parte do crescimento, cerca de 5-6% do PIB, no vem da expanso de
empregos, mas, sim, de melhor desempenho do trabalhador ou da produtividade
laboral. De acordo com estatsticas oficiais, entre 1991 e 2004 os empregos
diminuram no setor pblico organizado, e o setor privado organizado no
conseguiu compensar a queda. No setor corporativo, e em algumas indstrias
organizadas, o crescimento da produtividade vem basicamente da mecanizao
e de jornadas mais longas de trabalho. Edward Luce, do Financial Times
(Londres), relatou que na metalrgica Jamshedpur, o gigante corporativo Tata
empregava 85 mil trabalhadores em 1991 para produzir 1 milho de toneladas
de ao, que valiam US$ 0,8 milho. Em 2005, a produo cresceu para 5
milhes de toneladas, valendo cerca de US$ 5 milhes, com apenas 44 mil
trabalhadores, o que significava um aumento de dez vezes da produtividade por
trabalhador. De modo similar, entre 1999 e 2004, a Tata Motors, em Pune,
reduziu o nmero de trabalhadores de 35 mil para 21 mil, mas cresceu a
produo de veculos de 129 mil para 311 mil o que indica um aumento de
quatro vezes na produtividade por trabalhador. Stephen Roach, economista
chefe da Morgan Stanley, relatou casos similares na fbrica de motocicletas
Bajaj, que empregava 24 mil trabalhadores para produzir 1 milho de unidades
em meados da dcada de 1990. Ajudada pela robtica japonesa e pela tecnologia
de informao indiana, conseguiu, em 2004, que 10.500 trabalhadores fizessem
2,4 milhes de unidades, um aumento de seis vezes na produtividade por
trabalhador. Pode-se continuar com muitos outros exemplos dessa eficincia
alcanada graas mecanizao e reduo de trabalho realizadas no mundo
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corporativo, mas as implicaes macroeconmicas dessa microeficincia nas

fbricas raramente so apontadas.
O aumento da produtividade no trabalho, sem o aumento correspondente de
recompensas e de salrios, gera enorme lucro e melhora a competitividade
internacional de preos em um mundo globalizado. Contudo, essa no toda a
histria, talvez no seja sequer a parte mais importante da histria. Na ndia, todo
o setor organizado representa menos de um dcimo da fora de trabalho e o
setor corporativo cerca de um tero disso, ou quase 4%. Por simples aritmtica,
um crescimento anual de 5-6% de produtividade na economia inteira s
possvel se o setor no organizado representando os 90% restantes da fora de
trabalho tambm contribuir com o crescimento na produtividade. No esto
disponveis informaes diretas, mas vrios microestudos e pesquisas indicam que
o crescimento da produtividade laboral no setor no organizado incluindo a
maior parte da agricultura vem do aumento de horas de trabalho, uma vez que
esse setor no tem leis trabalhistas eficazes ou seguro social para proteger
trabalhadores, enquanto a categoria de autnomos, totalizando 260 milhes de
pessoas, explora a si mesma e s suas famlias para sobreviver. Esta a categoria
que mais se expande no regime de alto crescimento. A subcontratao no setor
no organizado, aliada casualidade do trabalho em grande escala, tornou-se
outro esquema conveniente para garantir jornadas mais longas sem custo maior.
O crescimento lento de empregos regulares particularmente perigoso em
uma democracia pobre como a ndia, porque reduz a mobilidade social e
aumenta o descontentamento. Contudo, a desigualdade tem um aspecto pior do
que o desemprego crescente. Os governos federais e estaduais da ndia
convergem em uma ideia oposta ao do Estado de bem-estar social. Ao invs de
usar o Estado para moderar o impacto negativo do mercado sobre os pobres,
fornecendo o bsico para viverem, o governo promove o alto crescimento,
destruindo muito mais modos de vida do que criando emprego. Os recursos
naturais da ndia solo, gua, litoral e florestas so exigidos pelo governo em
nome do interesse pblico e entregues, geralmente, a corporaes privadas para
minerao, industrializao e criao de zonas econmicas especiais. Assim, a
competitividade internacional promovida no apenas no cho da fbrica, mas
muito alm da fbrica, criando centenas de milhares de refugiados internos,
expulsos de seus lares, terras e modos de vida. Eles geralmente so os aborgenes
e esto entre os mais pobres que viveram nessas terras por sculos. Como na
China, na ndia tambm h milhares de movimentos de resistncia locais,
grandes e pequenos, e essa dimenso poltica e ambiental do alto crescimento

cada vez mais visvel em ambos os pases.
Contudo, a desigualdade na ndia exacerbada por outra razo. A abertura cada
vez maior da economia indiana s finanas internacionais resultou na paralisao
de muitas das polticas pblicas de apoio aos pobres. Apesar de a ndia importar
mais do que exporta (ao contrrio da China), sua confortvel posio em reservas
estrangeiras, ultrapassando os US$ 230 bilhes em 2008, principalmente
resultado de investimentos de portflio acumulados e ingresso de capital de curto
prazo de vrias instituies financeiras internacionais. um equilbrio delicado,
uma vez que as polticas fiscais e monetrias do governo devem agir de acordo com
os interesses dos mercados financeiros para evitar evaso de capital. Assim, temos
um Ato de Responsabilidade Financeira e Gerenciamento de Oramento (2003)
restringindo o gasto do dficit, e ganhou fora a ideia de que o governo deve
aumentar os recursos por meio de privatizaes e das chamadas parcerias pblicoprivadas. Medidas que agitam o sentimento dos mercados financeiros como
aumentar o dficit fiscal, impondo um imposto de transao de ttulos so
postas de lado. A ideologia raramente debatida publicamente, mas vigorosamente
buscada por governos de todas as cores, manter a felicidade dos grandes
empresrios do setor pblico nos mercados financeiros. Contudo, uma vez que os
bancos privados e instituies financeiras costumam seguir o FMI e o Banco
Mundial, isso implica que essas agncias multilaterais tm poder considervel na
direo de polticas do governo, enquanto o fardo de tais polticas colocado
sobre os pobres do pas. A desigualdade e o sofrimento crescem enquanto
disciplina imposta pelos mercados financeiros, e as instituies de Bretton
Woods exigem que o Estado encolha e privatize reas de servio social como
sade e educao bsicas, assim como a distribuio pblica de alimentos.
O impressionante na dinmica de crescimento em andamento que
alimentada continuamente pela desigualdade crescente. Mais de trs, em quatro
indianos, no tm uma renda diria de US$ 2. Eles mal conseguem fazer parte
de um mercado crescente que atende aos 25% mais ricos da populao. Contudo,
a lgica ditada pelo poder de compra produzir bens para os quais h
demanda bastante; ento, os preos altos podem ser praticados, com belos
lucros. Com a desigualdade mais alta, a renda dos 15-20% mais ricos cresce
rapidamente e esse grupo afortunado de indianos procura produtos que esto
alm das condies da maioria da sociedade. Conforme a renda das sees
privilegiadas cresce rapidamente, o mercado para produtos de luxo que elas
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100
exigem cresce ainda mais rpido por meio da operao de elasticidade de renda
de demanda, que mede o crescimento de demanda de um determinado produto
graas ao aumento de 1% da renda em preos constantes. Como vrios estudos
mostraram, esses produtos, tipicamente enquadrados como luxo ao invs de
necessidades, tm elasticidade de receita maior do que a unidade. Assim, a
demanda cresce consideravelmente mais rpida do que at mesmo a renda das
parcelas mais ricas. E a maioria desses produtos no pode ser feito por produtores
menores no setor no organizado ou por artesos de vilas. Eles geralmente
exigem muito mais energia, gua e recursos minerais processados por valor de
unidade. Assim, a maioria expulsa do mercado, tanto como produtores como
consumidores, enquanto a crise ambiental piora. E no centro do processo de
crescimento existe um mecanismo de reforo mtuo de feedback positivo entre
a desigualdade e a taxa de crescimento, ambas progressivas, cada uma
alimentando a outra para traar uma trajetria de alto crescimento que, por sua
prpria natureza, deve afetar cada vez mais o sistema democrtico da ndia.
Entretanto, em um cenrio global isso levado ao paradoxo supremo.
Dcadas de alto crescimento melhoraram o status internacional poltico e
econmico da ndia, e um fortalecimento do nacionalismo e da autoconfiana
visvel na classe mdia. A ndia hoje tem maior poder de barganha
internacional se decidir us-lo, e isso pode contribuir para a maior igualdade
internacional de muitos modos. Contudo, isso alcanado a custo da crescente
desigualdade interna e de uma marginalizao maior de seus cidados mais
pobres. Talvez este seja o paradoxo supremo de um processo de crescimento em
um pas em desenvolvimento que depende criticamente da globalizao guiada
pelo mercado.
CARLOS BRANDO
DESENVOLVIMENTO
NACIONAL, POLTICAS REGIONAIS E O PODER DE
DECISO SEGUNDO CELSO FURTADO
A rgida hierarquia social e o monoplio da informao em mos de poucos

explicam a arrogncia e o autoritarismo da classe dirigente. Assim, o ecolgico, o
econmico, o social e o poltico se entrelaaram para produzir o duro cimento em que
alicerou o subdesenvolvimento do Nordeste. (FURTADO, 1989, p. 23)
As problemticas nacional e regional so mais do que decisivas e atuais no

Brasil. So recorrentes, se entrecruzam e se confundem, se tornando constitutivas
e cruciais para qualquer reflexo acerca de possveis alternativas estratgicas
futuras de desenvolvimento para o Pas.
Qualquer caracterizao mnima do nacional brasileiro deve conter, como
ingredientes mnimos, seu grande porte, sua dimenso continental em variados
aspectos, suas diversidade, heteronomia e heterogeneidade estruturais. Tambm
dever-se-ia acrescentar o fato peculiar de o Brasil ser, apesar de congenitamente
erigido sobre estruturas deformadas, destinado, como apontaremos, a
experimentar ciclicamente taxas elevadas de crescimento econmico.
O processo de crescimento econmico contraditrio: em uma economia
que no cresce, todas as prioridades perdem nitidez, reduz-se o espao para a
ao (FURTADO, 2002). Assim, o crescimento econmico possibilita a explorao
de recursos ociosos, latentes e ocultos, que s so ativados em ambiente
macroeconmico dotado de dinamismo. Por outro lado, por fundar-se na
preservao de privilgios (FURTADO) o crescimento enubla a plena identificao
dos interesses, dificultando os tensionamentos exigidos pelo processo de
desenvolvimento durvel e consistente.
Ao contrrio, qualquer boa noo de desenvolvimento deve ressaltar sua
natureza de processo de exercitar opes alternativas frente a uma temporalidade
construda e no imediata, apta a sustentar escolhas, apresentando trajetrias
abertas, sujeitas a decises estratgicas e embates em contexto de incontornvel
diferenciao de poder (de comando sobre o destino de determinada sociedade).
Ou seja, esse processo estrutural atinente s formas de organizao social que
so erigidas historicamente, por meio das quais socialmente se extrapolam as
necessidades momentneas (engendrando um horizonte temporal mais largo e
duradouro), dando uso no conjuntural aos seus feitos coletivos, gerando propsitos no
instantneos e diretos, podendo eleger trajetrias alternativas. Nesse sentido, ao
101
102
contrrio da preservao de privilgios que representa o processo de crescimento

econmico, o desenvolvimento tenso. distorcer a correlao de foras,
importunar diuturnamente as estruturas e coalizes tradicionais de dominao
e reproduo do poder. exercer em todas as arenas polticas e esferas de poder
uma presso to potente quanto o a presso das foras sociais que perenizam
o subdesenvolvimento. O processo de desenvolvimento exige assuno da
conflitualidade, a dinmica de ao das faces das classes sociais, identificar
sujeitos sociopolticos portadores de deciso transformadora. Impe a anlise das
hegemonias, dos poderes e das hierarquias, construindo mediaes diversas
(espaciais, sociais, polticas, monetrias, financeiras, macroeconmicas,
microeconmicas, interestatais, geoeconmicas, inter-regionais, interurbanas
e geopolticas).
Nesse sentido, poder-se-ia afirmar que o Brasil nunca conheceu verdadeiro
processo de desenvolvimento, posto que, malgrado dispor de mecanismos
dinmicos de crescimento econmico cclico, convive com poderosas e
permanentes estruturas de reproduo de desigualdades que ampliam suas
heterogeneidades estruturais e perenizam sua situao de subdesenvolvimento.
Por um lado, a economia brasileira dotada de gigantescas massas redundantes
de capital, que encontram escasso destino nas rbitas e circuitos internos a
nosso sistema econmico nacional, mas realiza recorrentemente uma
itinerncia expansiva de fuga para a frente que lhe permite conhecer taxas
razoveis de crescimento. essa caracterstica que foi percebida pelos nossos
intrpretes, com destaque para Igncio Rangel, Caio Prado Jr. e Srgio Buarque
de Holanda. Os dois ltimos falam, respectivamente, dos ciclos de negcios
facilitados e da verdadeira procisso de milagres em que se constituiu a histria
brasileira. Por outro lado, ao mesmo tempo, o Pas se configura como uma das
maiores mquinas de produo e reproduo de desigualdades, de toda ordem
e natureza, do planeta.
Nesse sentido, armar estratgias nacionais e regionais de desenvolvimento
requer que se busque construir maior homogeneizao social, isto , que se
promovam mudanas nas relaes de propriedade, buscando habilitar os atores
mais destitudos e marginalizados para que os mesmos possam acessar novos
horizontes de possibilidades. Requer ainda que se procure ativar recursos
materiais e simblicos e a mobilizao de sujeitos sociais e polticos, buscando
ampliar o campo de ao da coletividade, aumentando sua autodeterminao e
liberdade de deciso. Como afirma Furtado,
[...] a superao do impasse com que nos confrontamos requer que a poltica
de desenvolvimento conduza a uma crescente homogeneizao de nossa
sociedade e abra espao realizao das potencialidades de nossa cultura []. A
questo central se limita a saber se temos ou no possibilidade de preservar
nossa identidade cultural. (FURTADO, 2000, p. 6)
Dentre as habilitaes necessrias, o acesso a terra e educao so fundantes.

Como afirma Tnia Bacelar (2009, p. 41), Celso Furtado estava convencido,
luz do que ocorrera, que enquanto no se mexer na estrutura fundiria e no se
promover o acesso da populao ao conhecimento, a tragdia regional no ser
equacionada.
Este ensaio procura discutir como os temas do desenvolvimento nacional e
regional esto intimamente ligados anlise dos centros de deciso e seus
mecanismos de legitimao. Lembra nossos mecanismos de reproduo de
estruturas de dominao arcaicas e demonstra como o Brasil construiu uma
trajetria truncada de desenvolvimento, que recorrentemente trava o processo
de homogeneizao e o acesso mais amplo a direitos fundamentais, ao lado de
constituir uma deformada aplicao de recursos produtivos que reduzem a
eficincia do sistema econmico e coloca o Pas em uma posio subordinada no
contexto internacional, dificultando a construo plena da Nao. Nesse
contexto, a implementao de polticas regionais que pudessem fazer aflorar
nossa diversidade, ao mesmo tempo que enfrentasse o desigual desenvolvimento
de suas regies, fica seriamente comprometida.
O enfrentamento de nossas enormes desigualdades inter-regionais apenas
poderia se dar no mbito de um projeto nacional de desenvolvimento que
refortalecesse o constitutivo papel do espao nacional. Ao contrrio do que
assevera parte da literatura especializada, a escala nacional continua sendo
decisiva e foi ampliada no perodo recente. A escala nacional constitutiva do
processo de desenvolvimento capitalista. O nacional um complexo constructo
histrico, sociopoltico e econmico que apresenta variadas dimenses: o
domnio sobre os instrumentos de coordenao e regulao; sobre determinada
circunscrio espacial historicamente construda; sobre o sistema de normas e
instituies; sobre a manipulao dos preos fundamentais da economia (cmbio,
juros, salrios) e dos esquemas especficos de endividamento pblico; dos
registros dos direitos sobre a propriedade privada etc. O espao nacional a
moldura de enquadramento e disciplinarizao da potncia mercantil que, via
macrounidades polticas, possa lograr algum controle e coao das macrodecises
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104
sobre as microdecises autnomas privadas. Ou seja, a construo da escala

nacional envolve a criao de domnio, de se exercer controle, moderar,
disciplinar a mercantilizao. Essa circunscrio deve moldar os clculos e
microdecises empresariais favorveis a composies de portflios que valorizem
menos a reteno de massas de riqueza monetria do que as inverses em
empreendimentos produtivos, geradores de trajetrias sustentveis de
crescimento econmico. O poder nacional deve defender a criao de
oportunidades internalizadas de acesso a bens e servios e coordenar a abertura
de horizontes de enriquecimento nas fronteiras internas.
O ordenamento jurdico-legal do espao nacional e os arranjos
administrativos e de gesto so fundamentais e dependem da correlao de
foras polticas estabelecidas em cada conjuntura histrica. Caracteres distintivos
em dado recorte espacial so definidos pelas peculiares estruturas de propriedade,
distribuio da renda e da riqueza e pelas estruturas de consumo de suas classes
sociais montadas. Por outro lado, configuraes sociais criativas, estruturas e
processos inovativos e de interao entre produo e inovao, sistema de
aprendizado (cientfico, tecnolgico, educacional-cultural etc.), aptos a
interpretar informaes e conhecimentos e os reelaborar, criando competncias
e dinmicas adaptadas s suas especificidades histrico-culturais, so elementos
importantes do sistema social de foras produtivas nacionais. A depender das
especificidades da base produtiva montada e das estruturas empresariais com que
se pode contar, avana-se mais ou menos na construo de graus de autonomia
e soberania do arcabouo legal-institucional nacional que legitimado na escala
nacional. Assim, erguer a escala nacional envolve proteo e controle sobre os
mecanismos autorreguladores das foras mercantis, ciente que o mundo realconcreto capitalista composto de rivalidades e relaes hierrquicas entre os
Estados Nacionais, suas moedas, sistemas financeiros e sistemas empresariais
etc., e no um campo homogneo de relaes mercantis em ambiente de
concorrncia perfeita, em um mundo plano e numa plataforma inerte espacial.
Mas o espao nacional tambm uma configurao cultural, social e poltica.
o lcus privilegiado do poder e arena de constituio, enfrentamento e
concertao de interesses, de alinhamento poltico mnimo, para alm das
clivagens de fraes de classe e interesses. Abriga o conjunto das foras sociais
(re)produtivas e dos sistemas empresariais, o ambiente, o arcabouo e o
ordenamento jurdico-legal, os arranjos administrativos e de gesto que a
correlao de foras polticas estabelece em dado territrio nacional.
Assim, o federalismo (enquanto pacto territorial de poder) o objeto analtico

fundamental para se realizar as mediaes tericas necessrias entre o
desenvolvimento nacional e o desenvolvimento regional. Em vrias obras, Celso
Furtado chama a ateno para essa questo, pois em pases federados como o
Brasil,
[...] somente a vontade poltica pode evitar que a difuso da racionalidade
econmica venha transformar um tecido social diversificado num amlgama
de consumidores passivos. E essa vontade poltica entre ns inseparvel do
federalismo. O problema institucional maior que se coloca sociedade brasileira
exatamente esse de estimular a capacidade criativa em todos os segmentos,
capacidade que entre ns tem razes regionais. (FURTADO, 1999, p. 53)
Sem um mnimo de cooperao, solidariedade e conciliao dos interesses

intra e inter-regionais dificilmente se avanar na construo de um projeto
nacional de desenvolvimento que construa cidadania, acesso a direitos e logre
enfrentar as foras fragmentrias dos indivduos-consumidores (representados
por instncias polticas ultraconservadoras), elaborando outras formas de
convivncia civilizatria que refundem nosso trunfo de diversidade e
inventividade regionais. Como insistiu Furtado (1999, p. 46), no Brasil, a
luta pelo federalismo est ligada s aspiraes de desenvolvimento das distintas
reas do imenso territrio que o forma. Ele prope um esforo intelectual e
poltico de transformao social que, enraizado em nossas especificidades
histricas, seja capaz de lograr a constituio de formas sociais mais acionadoras
de nossa criatividade e diversidade cultural, fazendo aflorar nossas energias
contidas, para desmontar vigorosamente nossas desigualdades sociais e
regionais. Na diversidade das regies esto as razes de nossa riqueza cultural.
Mas a preservao desta riqueza exige que o desenvolvimento material se difunda
por todo o territrio nacional (FURTADO, 1999, p. 46).
A natureza e o sentido de uma interveno poltica sistmica, com o objetivo
de constituir estratgias de desenvolvimento em pases continentais, heterogneos
e desiguais como o Brasil, s poderiam se dar em contexto em que as foras
federativas dos pactos territoriais de poder estivessem colocados em questo.
Por suas caractersticas de tamanho e heterogeneidade, o estudo da
experincia europeia de construo federativa de estratgias de desenvolvimento
continental, nacional e regional pode ajudar a elucidar pontos importantes para
o caso brasileiro.
105
106
Possveis lies ao Brasil do desenvolvimento continental, nacional

e regional na Europa contempornea
No resta nenhuma dvida que nas trs ltimas dcadas as disparidades

inter-regionais em todo o mundo se acentuaram muito em suas diversas
dimenses e formas de manifestao: excluso social, travamento poltico e
marginalizao socioeconmica de pessoas e pores territoriais.
A fim de enfrentar tal fenmeno do aumento do fosso entre as regies mais
e as menos desenvolvidas, a experincia europeia a mais ousada da histria. No
apenas pela magnanimidade desse empreendimento, mas, sobretudo, pela
diversidade, heterogeneidade estrutural e variedade cultural, geogrfica e histrica
da Europa. Assim, o estudo aprofundado, terico e emprico dessa experincia
ganha importncia e pode aportar, sem dvida, importantes lies para o estudo
da dimenso territorial do processo de desenvolvimento no Brasil e a discusso
de possveis estratgias de ao pblica que lograssem combater as desigualdades
regionais e sociais e, simultaneamente, valorizasse nossas mltiplas diversidades.
A Comunidade Europeia, contando hoje com 27 pases membros e trs candidatos a ingresso, tem o experimento mais avanado terica e politicamente nesse
sentido, procurando constituir critrios e mecanismos para operar adequadamente
aes estratgicas continentais, nacionais e regionais. Um ponto decisivo, de partida,
que a Europa hoje o principal palco de observao de aes que buscam
reconstruir e respeitar os diversos planos (analticos e polticos) das escalas espaciais
(local, regional, nacional etc.) e, simultaneamente, construir, de forma extremamente original, a difcil escala supranacional. Em outras palavras, a experincia da
poltica regional europeia se destaca pela envergadura e complexidade do empreendimento de se construir efetivamente, pela primeira vez na histria da humanidade,
a escala supranacional, no obstante a valorizao e o respeito s lgicas, s estruturas
e s dinmicas de todas as outras escalas espaciais, do local ao global.
Nesse sentido, a experincia criativa e ousada da Europa contempornea revestese da maior importncia por procurar, assumindo toda a conflitualidade, a construo durvel do processo de desenvolvimento, da promoo sociopoltica de
renovados patamares de coeso econmica, social e territorial, concentrando recursos
e aes em prioridades especficas para transformar a Europa em uma economia mais
dinmica e competitiva e com menores disparidades intra e inter-regionais.
Esse ousado experimento histrico, bastante original e avanado, apresenta
uma abordagem inovadora das escalas espaciais e instrumentos de interveno,
com o propsito de promover estratgias territorializadas de desenvolvimento.
Foi reforado o objetivo maior de reconstruir permanentemente o federalismo

enquanto pacto territorial do poder, para no deixar aumentar o hiato entre as
regies e buscar-se a convergncia de renda e riqueza entre elas. A lista dos
objetivos da poltica regional europeia elucidativa dos desafios postos:
promover o desenvolvimento de regies em atraso; reconverter regies em
declnio; facilitar o ajuste estrutural de reas rurais; promover reas com baixa
densidade populacional; combater o desemprego etc. Assim, as polticas de
coeso procuram contrabalanar os aumentos de desnveis entre as reas mais
pobres e as mais ricas da Europa.
Tendo por base os valores maiores da solidariedade (com regies
desfavorecidas) e coeso (buscando reduzir disparidades), busca-se no somente
o apoio s regies atrasadas como, tambm, a construo simultnea das coeses
econmica, fsica, social, poltica e territorial, sempre com a definio da escala
mais adequada para se ativar os potenciais inovativos e de desenvolvimento,
aumentando sua capacidade de reao e resposta e o empenho em extrair o
melhor de suas potencialidades. Nesse contexto, a coerncia entre a coeso e a
concorrncia um desafio importante.
Ao lado do apoio s reas em retardo, declnio ou estagnao (ou com
necessidade de reconverso produtiva), negociaes e mecanismos de preparao
para a adeso (no contexto do alargamento), tpico das estratgias do prisma mais
redistributivo-compensatrio, que pensam o conjunto territorial como um
todo, h o apoio reorientao estrutural da economia para as atividades baseadas
no conhecimento, encorajando a inovao. Ou seja, simultaneamente se apoiam
as regies desfavorecidas (elegveis para se beneficiarem do apoio transitrio
em busca da convergncia) em um esforo de melhor distribuio interregional dos frutos do processo de crescimento econmico e se apoiam os
sistemas empresariais e produtivos rumo uma insero mais competitiva no
contexto internacional.
Uma das principais orientaes estratgicas para este perodo ter em conta
a dimenso territorial da poltica de coeso. Ou seja, a poltica de coeso deve
adaptar-se s necessidades e caractersticas especficas dos territrios, em funo
dos problemas ou das oportunidades resultantes da situao geogrfica.
Tambm a anlise dos princpios da interveno dessa poltica decisiva
para a orientao das estratgias de desenvolvimento e possvel lio para o
caso brasileiro: subsidiariedade para que se procure esgotar em um nvel menor
as possibilidades de interveno da poltica pblica (ou seja, a instncia superior
107
108
age apenas se a inferior foi incapaz de alcanar aquele objetivo); concentrao em

objetivos prioritrios, para evitar sobreposio de mecanismos e descoordenao
de estratgias; adicionalidade para que os esforos financeiros e os recursos
disposio de uma regio possam receber uma adio (um equivalente) ou
contrapartida local; programao para organizar aes plurianuais; cooperao para
que haja articulao (parcerias em concertao) entre instituies e governos.
Esto sendo construdas renovadas institucionalidades, arranjos institucionais,
contratos e pactos territoriais. Importantes na atual fase da poltica regional so
a integrao e a cooperao regionais e o reforo de capacidades institucionais.
Alm disso, fundamental estudar os novos arranjos institucionais, como os
pactos territoriais, isto , acordos (estruturados em nvel supramunicipal e
infrarregional) contractualizados em documento estratgico que contm
compromissos operativos e financeiros. Parte importante dessa viso europeia de
implementar estratgias continentais est ancorada nas possibilidades de armar
contratos sociais territorializados de desenvolvimento, procurando entender o
territrio como ligadura, juno, confluncia, ao mesmo tempo em que este
encerra conflitualidade, contenda de interesses mltiplos e lcus de
possibilidades de concertao de projetos em disputa. Esses contratos buscam
articular horizontalmente os agentes polticos de determinada escala. Buscam
comprometer, compartilhar e construir uma lgica mais cooperativa entre
escalas, nveis e esferas lanando mo de variados instrumentos institucionais,
jurdicos, urbansticos etc., e politizando as relaes , e tentam vencer as
competncias superpostas, rediscutir atribuies e evitar a disperso da
autoridade e de recursos.
Transcendendo a escala nacional, a Unio Europeia implementa, de forma
original, a construo da escala supranacional. O empreendimento da
comunidade europeia assume a construo conflituosa e complexa da escala
continental, enquanto revaloriza escalas locais e regionais.
Assim, a Unio Europeia vem experimentando um conjunto de polticas que
procuram realizar de forma democrtica a transferncia de atribuies, ora para
os mbitos supranacionais, ora para os mbitos subnacionais, dentro de uma
perspectiva de que a construo de espaos pblicos para a construo cotidiana
de pactaes federativas o principal desafio da poltica comunitria em seu
corte regional. Construir a supranacionalidade, avanando no processo de
alargamento com o ingresso de novos estados-membros, desafia a composio
da necessria intergovernabilidade.
Nessa construo original de escala acima da nacional h a assuno explcita

de que essa uma elaborao poltica e institucional inerentemente conflituosa.
Lio importante, contrariando a literatura atual, que advoga um consenso
preestabelecido nas discusses da promoo de estratgias de desenvolvimento.
Travamentos e impasses do desenvolvimento nacional e regional
no Brasil
No caso brasileiro, os desafios so enormes, pois caberia, simultaneamente,

romper com as foras reacionrias e desarticuladoras da construo nacional e
estabelecer estmulos identidade/diversidade/diferenciao/variedade,
constituindo politizao e participao cidad que lograsse promover arenas de
coordenao de interesses, dilogos, conflitos e consensos, reelaboradas
continuamente.
Na dimenso territorial do desenvolvimento,
[...] a descentralizao regional do poder central deveria ser acompanhada
de um planejamento plurianual, que permitisse compatibilizar as aspiraes
das distintas regies. S o planejamento permite corrigir a tendncia das
empresas privadas e pblicas a ignorar os custos ecolgicos e sociais da
aglomerao espacial das atividades produtivas. Com efeito, somente o
planejamento permite introduzir a dimenso espao no clculo econmico.
(FURTADO, 1999, p. 56)
Entretanto, ampliar a margem nacional de arbtrio (desenvolvimento), em

um contexto em que entregaram uma nao em construo travada ao
mercado (FURTADO) e em que h enorme opresso sobre os subalternos, tarefa
herclea. O desafio poltico ganhar poder de comando sobre os centros de
deciso, em uma situao em que alguns poucos nichos decisrios esto
internalizados e a maioria se encontra sob controle externo, e em que h o
progressivo estreitamento dos horizontes temporais (e da legitimidade) paras as
aes pblicas estruturantes e coordenadoras.
O contraponto terico e poltico das foras reacionrias e conservadoras (de
um caminho pr-definido, um modelo importado de desenvolvimento,
considerado colonizadamente como melhor) deve estar orientado por uma
viso de que construir o verdadeiro caminho para o processo de desenvolvimento
nacional, no sentido de estender suas opes e alternativas, ampliando seu leque
de oportunidades, requer o enfrentamento em vrias frentes, forjando novo
109
110
patamar de homogeneidade social que se traduza em enriquecimento cultural,

no sentido de Celso Furtado, e em apropriao dos avanos tecnolgicos e dos
novos padres civilizatrios.
nesse sentido que se impe a investigao das decises intertemporais dos
agentes, da estratificao social, do poder diferencial dos sujeitos, e seus
mecanismos de reproduo. preciso, nesse esforo terico e poltico, assumir
o carter contingente da histria em aberto, pois mais do que transformao,
o desenvolvimento inveno. As condies requeridas para que este elemento
se manifeste com vigor do-se historicamente (FURTADO, 1994, p. 37). Furtado
associa o esforo pelo desenvolvimento recorrente aos processos de iniciativa,
criatividade, melhorias nos sistema de incitaes, inventividade e enriquecimento do universo de valores capaz de incrementar a capacidade de ao,
superando a passividade e o imobilismo das decises. Uma vez consolidadas,
essas aes estratgicas pelo desenvolvimento podem constituir estruturas sociais
capazes de gerar foras preventivas e corretivas nos processos de excessiva
concentrao de poder.
O esforo de enfrentar o subdesenvolvimento e de construir o desenvolvimento
deve estar orientado pela pergunta sobre a natureza e a potncia dos centros de
deciso e do poder de comando, abrindo espao ao clculo intertemporal. No
sentido da elaborao analtica furtadiana, as estratgias de desenvolvimento
exigem atos planejadores de preocupao com um horizonte temporal para alm
do imediatismo e do imobilismo, procurando engendrar possveis e alternativas
vias, trajetrias, estilos e modos de desenvolvimento, estruturando opes (possibilitando respostas diversas e concretas a problemas concretos). Portanto, deriva
da uma perspectiva de desenvolvimento que necessariamente envolve tempo e
espao nas decises de como alocar (intertemporalmente, interespacialmente,
intersetorialmente etc.) recursos produtivos e econmicos, e excedente social.
A anlise dos centros de deciso envolve se questionar recorrentemente como se
estruturam os poderes e as hierarquias que determinam as aes cruciais e a
cadeia de reaes a esse poder de comando. Impe-se dimensionar com quais
sujeitos sociopolticos histricos podemos contar.
Celso Furtado desenvolveu a ideia de que a reflexo sobre o desenvolvimento, ao conduzir a uma progressiva aproximao da teoria da acumulao
com a teoria da estratificao social e com a teoria do poder, constituiu-se em
ponto de convergncia das distintas cincias sociais (FURTADO, 1980, p. 26). H
decises de diferentes naturezas:
[...] decises h que visam exatamente a limitar o poder de iniciativa de

certos agentes; ou a canalizar esse poder em funo de objetivos de ordem mais
geral [] a partir da identificao dos centros de onde emanam essas decises
destinadas a compatibilizar as iniciativas da multiplicidade de agentes, que
exercem poder em graus distintos, que se define o perfil de um sistema
econmico. A necessidade de lograr um certo grau de coerncia entre as
atuaes desses centros coordenadores explica a presena de um centro
hegemnico. [No obstante] A ao de um centro emissor de decises
coordenadoras pode esgotar-se em certo espao ou pode confinar-se
setorialmente. (FURTADO, 1978, p. 18)
Cabe averiguar estruturas decisrias e a natureza da atuao dos agentes

econmicos, por exemplo, do mundo da finana e do mundo produtivo,
procurar entender como vai se redefinindo, no processo histrico, o modo de
relacionamento entre os heterogneos espaos urbano-regionais. O andamento da acumulao de capital promove a coerncia imposta a processos,
lgicas e dinmicas muito diversas e variadas. Cabe s foras sociais, ao
Estado e ao processo de planejamento procurar conter essas lgicas instrumentais e promover o avano sociopoltico e cidado.
Essas lgicas privatistas mudam de forma, devendo tais foras sociais e
polticas insurgentes com o processo de subdesenvolvimento buscar conter a
exacerbao de tendncias atvicas de nossa sociedade ao elitismo e
opresso social, pois formas mais sutis e insidiosas de dependncia,
infiltradas nos circuitos financeiros e tecnolgicos, vieram substituir a tutela
antes exercida pelos mercados externos na regulao de nossa atividades
produtivas (FURTADO, 1985, p. 11). Dever-se-ia buscar frear o mpeto dos
sistemas de smbolo importados que com frequncia ressecam nossas razes
culturais e que buscam a uniformizao dos padres de comportamento,
base da criao de grandes mercados (FURTADO, 1985, p. 15).
Em suma, torna-se necessrio apreender o processo de desenvolvimento
capitalista, suas estruturas e sobre o papel de sujeitos e agentes cruciais
tomando decises e provocando reaes a decises, em um contexto histrico
em aberto, contingente, espera de foras sociais que lhe deem contedo e
sentido e logrem construir trajetrias mais autnomas, assentadas em sua
especfica riqueza cultural, e vias plurais alternativas de desenvolvimento.
Como toda deciso envolve uma forma de exerccio de uma forma de
poder, seria preciso
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[...] ver os processos econmicos como cadeia de decises e estas como

estruturas de poder [...] No existe organizao sem coordenao e controle, e para
que se efetivem a coordenao e o controle indispensvel que existam centros
diretores capazes de definir objetivos [...] todo centro de deciso tende a
aprofundar o seu horizonte temporal, isto a planejar sua ao [...] neste contexto
da economia vista como uma organizao, a ideia de planejamento como tcnica
destinada a elevar a eficincia dos centros de deciso surge naturalmente.
(FURTADO, 1980, p. 33)
Nesse contexto, importa identificar a natureza do sistema de dominao: seu

relacionamento com a estratificao social, seus meios de legitimao, sua
organizao no espao, seus meios de reproduo etc. (FURTADO, 1980, p. 33).
Certamente, Furtado foi o autor no mundo que mais deu contribuies para o
entendimento da natureza da condio de subdesenvolvimento (e a precariedade de
seus centros de deciso) e dos desafios de sua superao. Segundo ele, os impasses
e constrangimentos estruturais na tarefa de armar vias histricas possveis e
alternativas de se reter e comandar excedente social com crescentes graus de
autonomia e colocar em ao as potencialidades de um sistema de foras produtivas,
constituindo um sistema econmico nacional que promova acumulao
reprodutiva e homogeneizao, de forma simultnea, no tempo e no espao so
hercleos. Como integrar produtiva e socialmente uma nao, evitando os riscos de
fragment-la? Como enfrentar a falta de homogeneidade social e os percalos da
modernizao dos modos de vida mimticos? Como desatar as energias da
criatividade contida e valorizar a riqueza cultural de uma civilizao nacional com
alta diversidade? Como afirmar a necessidade da presena constitutiva do Estado
e do planejamento para estruturar estratgias concretas de desenvolvimento?
Deixou, em variadas oportunidades, a brilhante mensagem aos jovens
economistas para que se afastassem da atrao fcil das concepes tericas
importadas, que pouco ajudam a pensar as especificidades do Brasil, ao mesmo
tempo que se esforou por transmitir notvel crena no futuro do Brasil.
Caberia destacar seus instigantes ensinamentos para que o desenvolvimento
continental, nacional e regional caminhassem juntos, pois, dentre muitos desafios,
seria preciso promover a integrao latino-americana no sentido de ampliar as
dimenses atuais e potenciais dos mercados, por meio de esquemas de integrao
econmica dentro da regio; buscar a homogeneizao social, a habilitao e a
entitulao, modificando a organizao agrria e empresarial, a fim de eliminar
as formas antissociais do poder econmico (FURTADO, 1969, p. 62); elaborar uma
Repactuao Federativa Cooperativa, assumindo que somos um Estado Federativo

e no Unitrio etc. Em suma, promover a (re)construo da Nao.
Em suma, os desafios civilizatrios brasileiros postos so enormes, pois
[...] todos os povos aspiram a ter acesso ao patrimnio comum da humanidade,
o qual se enriquece permanentemente. Resta saber quais so os povos que
continuaro a contribuir para esse enriquecimento e quais aqueles que sero
relegados ao papel passivo de simples consumidores de bens culturais adquiridos
nos mercados. Ter ou no ter acesso criatividade, eis a questo. (FURTADO, 1999,
p. 53)
Se o Brasil tem, sobretudo em potncia, de forma latente, capacidade criativa

e inventividade e o gigantesco trunfo das diversidades, somente a vontade
poltica capaz de canalizar as foras criativas para a reconstruo de estruturas
sociais avariadas e a conquista de novos avanos na direo de formas superiores
de vida (FURTADO, 1985, p. 11). Se os desafios nacionais so imensos, os
regionais tambm o so: temos que ter muita cautela, porque o futuro
realmente sempre muito complexo quando se trata de regies [] onde so
tantas as variveis que intervm (FURTADO, 2005, p. 27).
Segundo Furtado (1984, p. 26), o que caracteriza o desenvolvimento o
projeto social subjacente. Neste sentido, cabe questionarmos se h no horizonte
brasileiro possibilidade de legitimar transformaes de envergadura requeridas
por nossos imensos e complexos desafios, de natureza estrutural, no que diz
respeito s questes nacional e regional. Infelizmente, a resposta parece ser
negativa, pelo menos em horizonte prximo.
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116
XAVIER GIZARD
Num lapso de 20 anos, a poltica regional europeia virou o primeiro

oramento da Unio Europeia em termos de valor, superior ao da poltica
agrcola comum: 350 bilhes de euros esto sendo investidos entre 2007 e
2013, num oramento total de cerca de 1 000 bilhes de euros. verdade que
o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder) foi criado em 1973, mas
at 1988 disps de poucos recursos, como acontece com o esquema criado
recentemente pelo Mercosul.
Por que foi criada a poltica regional europeia?
Em 2005 foi adotado um novo Tratado chamado Ato nico, fruto do
empenho de Jacques Delors, ento presidente da Comisso Europeia. O seu
objetivo era relanar a construo europeia por meio do aprofundamento do
Grande Mercado nico, o que teria efeitos assimtricos sobre as economias dos
Estados membros, mais ou menos bem armadas para fazer face a uma
concorrncia mais aberta. Ento, no Tratado esse objetivo aparecia acompanhado
de outro princpio: garantir a coeso econmica e social. Alm disso, esse
processo coincidia com a entrada da Espanha e de Portugal na Unio, pases que
na poca registravam um ntido atraso de desenvolvimento em relao mdia
europeia.
Para traduzir nos fatos essa exigncia de solidariedade, foi escolhida uma via
original: ao invs de uma simples diviso de um pacote financeiro entre as
administraes centrais dos Estados membros, se decidiu o lanamento de
planos regionais de desenvolvimento em escala infraestatal, em acordo com as
autoridades pblicas regionais.
Trs grandes objetivos foram visados no decurso dos ltimos 20 anos:
um maior esforo em favor das regies ditas em atraso de
desenvolvimento, aquelas em que o Produto Interno Bruto por habitante
inferior a 75% da mdia da Unio;
o acompanhamento das outras regies;
o apoio cooperao territorial entre regies.
Esses objetivos se concretizaram de acordo com quatro princpios bsicos:
o empenho financeiro europeu, que deve se somar ao empenho nacional e
regional;
a subsidiaridade, ou seja, a responsabilidade confiada ao nvel geogrfico
mais apropriado;
a plurianualidade que d segurana aos atores regionais na sua estratgia

de investimento, os cofinanciamentos sendo garantidos por um prazo de sete
anos;
uma poltica destinada a todas as regies de modo a associ-las ao projeto
europeu, prevendo, claro, um apoio financeiro degressivo dependendo do nvel
de prosperidade de cada uma das regies.
Esses 20 anos corresponderam a um perodo de fortalecimento das
instituies pblicas regionais na sua participao na construo europeia. Foi
s no Tratado de Maastricht, em 1992, que foram reconhecidas juridicamente
as autoridades pblicas subestatais, por intermdio da constituio de um rgo
consultivo: o Comit das Regies, chamado a dar o seu parecer sobre todas as
polticas europeias com impacto territorial. Foi preciso esperar o Tratado de
Lisboa, que entrou em vigor no dia 1 de dezembro de 2009, para ver as regies
e as cidades reconhecidas nos seus setores de competncia.
Esses progressos no aconteceram apenas devido boa vontade dos Estados
membros. As regies se dotaram das organizaes necessrias para ganhar
progressivamente reconhecimento e influncia. A Conferncia das Regies
Perifricas Martimas (CRPM) uma dessas organizaes.
Na origem dessa organizao est a situao de grande pobreza na qual se
encontrava a regio da Bretanha, na Frana, nos anos 1950. Esse quadro
produziu o que se chamou de a revolta bret, que no deixa de ter algumas
semelhanas com a do Nordeste brasileiro: ausncia de gua corrente e de
eletricidade nas zonas rurais, um forte xodo de populao. No decorrer dos anos
1960, a regio conseguiu:
um apoio muito forte do Estado, se traduzindo na criao da poltica
agrcola comum europeia;
a transferncia da indstria e de centros de pesquisa na rea das tecnologias
da comunicao;
um desenvolvimento considervel dos nveis de educao e de formao;
a criao de uma poltica nacional de planejamento territorial;
e os primeiros germes de um nvel regional de governo.
Foi ento que esses pioneiros bretes inturam que o seu futuro se decidiria
tanto em Paris como em Bruxelas, onde se desenvolviam as instituies
europeias. Convidaram ento, em junho de 1973, 22 outras regies da periferia
europeia para um encontro em Saint-Malo, e deste encontro nasceu a CRPM.
Reencontrava-se assim uma tendncia constante da histria da Bretanha na sua
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relao com a Frana: sempre que a Bretanha se encontrava fechada nas

fronteiras alfandegrias do Estado ela definhava; cada vez que as fronteiras se
abriam, ela prosperava. Da a ideia de transformar em locais de troca regies
que eram periferias, becos sem sada. No entanto, para isso era necessrio:
alianas entre regies confrontadas com a mesma realidade;
e advogar em favor de um desenvolvimento policntrico do territrio
europeu, e no de um desenvolvimento baseado numa relao centro-periferias.
Tudo isso nos conduziu a trs batalhas:
a batalha institucional para que fosse reconhecido o papel das regies na
cena nacional e europeia;
a batalha econmica para criar um tecido de atividades competitivas;
e a batalha para a criao de uma poltica martima europeia, levando em
conta a realidade geogrfica dessas regies.
Em 35 anos, a CRPM reuniu desse modo 160 regies, representando cerca de
200 milhes de habitantes. Essa histria lembra a de algumas recentes
organizaes de regies da Amrica do Sul, a Olagi, Zicosur, Codesul, Crecenea
e a do seu antepassado, a Sudene.
As perspectivas para o futuro prximo podem se reunir em torno de trs
eixos:
1. O prosseguimento da poltica regional europeia.
Mesmo que essa poltica tenha sido indubitavelmente benfica, no se pode
deixar de constatar que, apesar da convergncia entre os Estados membros da
Unio Europeia:
h o fosso entre as regies mais ricas e as mais pobres no foi reduzido;
os mais ricos conservam uma distncia considervel em relao aos mais
pobres;
e as ajudas concretizadas at o presente foram eficazes para a reduo do
fosso em matria de infraestruturas fsicas (estradas, saneamento etc.), mas
muito menos convincentes na rea dos investimentos imateriais.
Alm disso, novos desafios se apresentam diante das regies europeias, assim
como das regies de outros continentes:
a crise financeira e o seu impacto sobre a economia real embaralham o
quadro dos investimentos necessrios para assegurar o futuro dos tecidos
regionais das empresas e as perspectivas de emprego;
a mudana climtica pe as mesmas questes aos responsveis territoriais;
uma boa parte das respostas teis passa pelos fatores imateriais e, em
consequncia, por polticas regionais de valorizao desses fatores, da base para

cima (bottom up), e no apenas pela absoro das inovaes provenientes do
exterior.
Essas questes surgem num contexto em que os economistas neoliberais
parecem no ter entendido nada da crise mundial dos ltimos dois anos e
tentam propor a sua viso deturpada como base para a discusso que se inicia
sobre o oramento 2014-2020 da Unio Europeia. Essa viso exclui a associao
dos atores territoriais preparao e execuo das polticas necessrias.
2. O futuro para a estranha construo europeia.
H cerca de cinco anos, o economista norte-americano Jeremy Rifkin
publicou uma bela obra: O sonho europeu. Nessa obra, descrevia a Unio como a
inveno ps-nacional mais avanada para responder aos desafios do sculo XXI.
A sociloga Saskia Sassen foi tambm a primeira a teorizar o papel cada vez mais
importante das autoridades pblicas infraestatais num sculo XXI que seria o do
desajustamento do Estado tal como ele se consolidou no sculo XIX.
Essas anlises so lidas com prazer na Europa e no Brasil, tambm, sem
dvida, enquanto no dia a dia se marca passo, com o sentimento angustiante de
que bem poucas coisas avanam.
3. O peso da globalizao galopante.
Do mesmo modo que 35 anos atrs certas regies europeias se davam conta
do fato de que o seu futuro se decidiria tanto em Bruxelas como nas suas capitais
nacionais, hoje vrias regies dos cinco continentes se do conta que o seu
futuro se decide tambm no cenrio mundial. Decidiram, ento, criar uma voz
para as regies, em escala mundial.
Uma primeira organizao nasceu em 2003, depois da cimeira de
Johanesburgo, sobre o tema do desenvolvimento sustentvel: o Network of
Regional Governments for Sustainable Development (NRG4SD), hoje co-presidido
pelo estado de So Paulo e pelo Pas de Gales. Essa organizao tem um papel
muito ativo na negociao do protocolo de Copenhague, que reconheceu o
papel das regies na luta contra as mudanas climticas.
Em outros pontos do globo nascem e crescem outras organizaes em funo
de variadas circunstncias polticas, como caso na Amrica do Sul, na frica
ocidental etc. Em escala global, essas redes de regies, reunidas em Cidade do
Cabo, em 2008, decidiram criar o Frum Global das Associaes de Regies
(Fogar), visando uma globalizao benfica para o desenvolvimento de todos os
119
120
territrios. Receberam o apoio do PNUD, consciente da necessidade de trabalhar

com instrumentos que simultaneamente possibilitem a criao de estratgias e
permaneam prximos da realidade.
O Fogar (que representa hoje um milhar de regies dos cinco continentes)
assinou um projeto de cooperao com a FAO a fim de mobilizar as regies na luta
contra a insegurana alimentar, uma das questes primordiais para que a
globalizao seja benfica para todos e este o objetivo dessa organizao.
121
16 DE OUTUBRO
122
A pobreza: realidade e controvrsias
MESA 4
A POBREZA: REALIDADE
E CONTROVRSIAS
DULCE PANDOLFI
com grande emoo que estou hoje aqui, na Universidade Federal de

Pernambuco, participando de um seminrio promovido pelo Centro Celso
Furtado. Exatamente h 42 anos iniciei meus estudos no curso de cincias
sociais, nesta universidade. Dois anos depois, por contingncias do regime
militar, tive de sair de Pernambuco e abandonar meus estudos.
O ttulo da mesa que estou coordenando Pobreza: realidade e
controvrsias e o tema desse seminrio o desenvolvimento. Por isso cabe
discutir aqui a relao entre a pobreza e o desenvolvimento. Na sesso de ontem
foi dito que a nossa viso do desenvolvimento no a do desenvolvimento sob
o aspecto do crescimento. Mas qual a nossa viso de desenvolvimento? De qual
desenvolvimento estamos falando? Qual o desenvolvimento que queremos?
possvel diminuir a pobreza com esse modelo de desenvolvimento que temos?
Como se sabe, 80% do que se produz no mundo consumido por menos de
20% da populao. Vivemos em um mundo extremamente injusto e
profundamente desigual. Ao mesmo tempo em que sabemos que muitas so as
dificuldades para superar essas injustias e desigualdades, tambm sabemos
que, como dizia Betinho, quem tem fome tem pressa. Por isso, ao mesmo
tempo em que travamos uma disputa em torno de um modelo de
desenvolvimento, temos que enfrentar uma questo emergencial: combater a
fome e diminuir a pobreza. Mas quem produziu a pobreza e como diminuir ou
acabar com ela? Hoje, estamos assistindo a um emaranhado de crises que se
123
124
espalham pelo mundo: uma crise energtica, uma crise climtica, uma crise
alimentar, enfim estamos vivendo aquilo que poderamos chamar uma crise
civilizatria. Mas estas crises so o resultado de um processo de
desenvolvimento, processo este que gerou uma sociedade profundamente
desigual e excessivamente consumista, cuja preocupao central com o ter
mais e no com o viver melhor.
Gostaria, ainda, de lembrar que hoje um dia muito especial: o dia
mundial da alimentao. Vou aproveitar a data para apresentar aqui alguns
resultados de uma pesquisa realizada pelo Ibase, cujo objetivo foi analisar o
impacto produzido pelo programa Bolsa-Famlia na segurana alimentar da
populao beneficiada. Coordenada por Francisco Menezes, diretor do Ibase e
uma das referncias no Brasil sobre a questo da segurana alimentar, a pesquisa,
de abrangncia nacional, foi realizada entre 2006 e 2007. Durante esse perodo,
alm da realizao de inmeros grupos focais, 5 mil questionrios foram
aplicados nas mais diversas regies do Pas. A despeito dos dados da pesquisa
estarem um pouco desatualizados, acho que apresent-los aqui pode contribuir
para o nosso debate.
O Bolsa-Famlia , como todos vocs sabem, um programa de transferncia
de renda condicionada a famlias pobres e extremamente pobres. O programa
Bolsa-Famlia unificou vrios programas anteriores, e o seu pblico-alvo so as
pessoas consideradas abaixo da linha da pobreza, os extremamente pobres, cuja
renda per capita na poca era at R$ 60,00, e as famlias cuja renda per capita
variava de R$ 60,00 a R$ 120,00. Apesar do valor do benefcio ser extremamente
baixo, ele tem um significado muito forte para quem o recebe.
Sabemos tambm que no Bolsa-Famlia a questo das condicionalidades um
ponto bastante controverso e discutido at hoje. Mas, sem dvida, alm de
transferir renda, o programa busca promover o acesso rede de servios pblicos,
em especial sade, educao e assistncia social; combater a fome; promover
a segurana alimentar e nutricional, estimulando o desenvolvimento das famlias
beneficirias; combater a pobreza; promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais do poder pblico.
Como um tema do nosso seminrio o Nordeste do Brasil, importante
ressaltar o peso que o Nordeste tem no programa Bolsa-Famlia: 49,9% das
famlias beneficiadas esto distribudas nessa regio do Pas. Alguns outros
dados selecionados para apresentar aqui so: 93% das titulares do programa so
mulheres numa faixa etria ainda bastante jovem, mulheres de 15 a 49 anos;
16% dos beneficirios, quase 17%, nunca trabalharam; 38, 5% das famlias
possuem pelo menos uma pessoa com problema crnico de sade; 16% das
famlias j tiveram diagnosticadas, entre os seus membros, desnutrio infantil,
36,8% anemia, 38,4% hipertenso, 8,4% deficincias de vitaminas A e 7,4%,
obesidade. A questo da infraestrutura tambm impressionante: o acesso ao gs
encanado apenas de 4,9%; 70% tm no gs em botijo a principal energia para
cozinhar, enquanto uma parte tambm significativa, 24%, usa lenha e carvo;
apenas 42% tem acesso a rede de esgotos, ou seja, 60% desta parcela da
populao no tm acesso rede de esgotos.
Para terminar essa minha breve exposio sobre a pesquisa realizada pelo
Ibase, eu quero chamar a ateno dos componentes da mesa e dos participantes
do Seminrio para um dado que considero muito impactante e que diz respeito
diretamente questo da fome. A escala brasileira de segurana alimentar tem
quatro nveis: insegurana alimentar grave (que significa passar fome
literalmente); a insegurana alimentar moderada (que uma pessoa que ainda
passa fome); a insegurana alimentar leve (que so pessoas que vivem em um
nvel de insegurana muito grande por temer voltar a passar fome); e,
finalmente, a segurana alimentar e nutricional tambm com nveis variados,
claro , que considerado o nvel razovel. Quando a pesquisa do Ibase foi
realizada, o programa Bolsa-Famlia j tinha quatro anos de funcionamento e
20,7% dos beneficiados continuavam passando fome, 34% permaneciam na
situao a que chamamos de insuficincia alimentar moderada. No nvel de
segurana alimentar estavam apenas 16% dos beneficirio.
125
126
LENA LAVINAS
POBREZA: MTRICAS
E EVOLUO RECENTE NO BRASIL E NO NORDESTE1
Resumo
Este artigo vai comparar a dinmica recente de queda da pobreza no Nordeste

e no Brasil, discutir as vrias formas de mensur-la e as dificuldades inerentes a cada
metodologia, alm de apresentar resultados relativos ao perfil dos beneficirios do
Bolsa-Famlia e dos no beneficirios inscritos no Cadastro nico para Programas
Sociais (Cadnico), no Recife, para refletir sobre os desafios de estimar a pobreza
e enfrent-la.
1. Mtricas
A associao entre desenvolvimento econmico e reduo da pobreza hoje

fato reconhecido na literatura mundial sobre o tema. Crescimento elevado e
duradouro contribui para uma reduo acentuada do nmero absoluto e da
proporo de pobres. No bastassem todas as evidncias acumuladas, o marco
alcanado pela China nas ltimas dcadas coloca em xeque interpretaes de que
crescer no indispensvel reduo da pobreza. A taxa de crescimento do PIB per
capita chins alcanou, entre 1981 e 2005, 8,3% ao ano,2 levando a um decrscimo
impressionante em tempo recorde da populao que vive abaixo da linha da pobreza
absoluta. Nesse mesmo perodo, o declnio anual do ndice de pobreza foi superior
a 7%. Assim, entre 1981 e 2007, segundo o Banco Mundial, a proporo de chineses que viviam com menos de US$ 1 por dia caiu de 65% para 4%.
No entanto, autores como Angang et alii3 estimam que a reduo da pobreza
aferida pelo governo chins, tomando a linha de pobreza oficial, bem inferior
realidade, considerando-se seu patamar extremamente baixo. Se em 1978 ela era
equivalente a 33% do PIB per capita, em 2002 essa razo cai para 7,9%, o que
mostra que a linha de pobreza mede a pobreza absoluta ou indigncia, no sendo
uma medida relativa que acompanha a evoluo da renda mdia e da qualidade de
vida, em expanso. Em 2000, foi institudo um outro corte de renda, denominado
1 Artigo apresentado no Seminrio Internacional Desenvolvimento Regional do Nordeste, promovido pelo
Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento em Recife, entre 13 e 16 de outubro
de 2009.
2 World Bank, 2009. From poor areas to poor people: Chinas evolving poverty reduction agenda.
3 HU ANGANG; HU LINLIN; CHANG ZHIZIAO (2008). China economic growth and poverty reduction (1978-2002). Mimeo,
internet, 40 pginas.
linha de baixa renda,4 que estima o tamanho da populao que escapa da pobreza
extrema, mas permanece ainda assim pobre.
Embora indexada anualmente variao dos preos, a linha de pobreza oficial
da China elaborada a partir de surveys conduzidos nas reas rurais corresponde
em 2007 a 1.067 iuan per capita ou aproximadamente US$ 152 anuais. Vivem
abaixo desse patamar cerca de 65 milhes de pessoas. J a linha de US$ 1/dia do
Banco Mundial eleva para 130 milhes a populao pobre chinesa. Ou seja,
tomando-se duas medidas distintas, ambas voltadas para medir a indigncia ou
pobreza extrema, a porcentagem de pobres pode dobrar, com 65 milhes de
indivduos oscilando para mais ou para menos na categoria indigentes. Tambm
a atualizao recente da linha de pobreza extrema do Banco Mundial para
US$ 1,25/dia altera mais uma vez a mtrica da pobreza, pois amplia o nmero de
pobres na China para 207 milhes no mesmo ano de 2007. Tornaram-se reconhecidamente pobres nas estimativas do Banco Mundial cerca de 77 milhes de chineses.
Esse exerccio quase banal visa destacar o grau de arbitrariedade implcito na
definio do que ser pobre. No existe uma definio ou parmetro de
mensurao comum ou cientificamente dominante. Toda escolha reflete um ato
redutor, ponderam Salama e Destremeau,5 o que forosamente nos remete a
medidas tradicionais de privao, quais sejam linhas de pobreza ou de indigncia,
que estimam requerimentos bsicos no satisfeitos ou necessidades especificadas.
A problematizao da pobreza enquanto questo social se constri,
progressivamente, em torno da definio do que so necessidades. Como
interpretar necessidades interroga Gough6 seno tomando-as como uma
categoria que se refere a objetivos universais, em oposio a vontades ou desejos,
estes entendidos como objetivos enunciados com base em preferncias individuais
e culturais? Na tentativa de reelaborar a definio tradicional de necessidades
bsicas, tal como veiculada na dcada de 19707 notadamente pelas grandes
4 National Bureau of Statistics. Poverty statistics in China. China, September 2004.
5 DESTREMEAU, B; SALAMA, P. Mesures et dmesure de la pauvret. Paris: PUF, 2002.
6 GOUGH, I. Global capital, human needs and social policies. Selected Essays: 1994-99. Cap. I. London: Palgrave,
2000.
Segundo Townsend P. (1993), op. cit, apud OIT (1976), necessidades bsicas incluem um requerimento
mnimo por famlia no plano do consumo privado: alimentao adequada, vesturio, bem como alguns mveis
e equipamentos para o domiclio. Em segundo lugar, inclui servios essenciais ofertados para e pela comunidade
num sentido amplo, tais como gua potvel, saneamento, transporte pblico, sade, educao e servios
culturais {}. O conceito de necessidades bsicas deve se inscrever no contexto do grau de desenvolvimento
econmico e social da nao como um todo.
7
127
128
organizaes internacionais engajadas no combate pobreza, Gough aponta que

a universalidade e a objetividade do conceito residem na compreenso de que, se
no forem satisfeitas, as carncias podem causar srios danos ao ser humano,
comprometendo sua trajetria de vida. Da caracterizar necessidades bsicas
como todo pr-requisito de cunho universalista indispensvel participao dos
indivduos no desenrolar da sua prpria existncia. So necessidades bsicas
cujo quantum deve ser sempre o timo sade8 e autonomia. Sem sade, no h
como assegurar uma participao social plena e consequente. Sem autonomia
para agir, as escolhas sobre o que fazer e como fazer tornam-se escassas e
impossibilitam atingir metas e objetivos ao longo da vida.
Parafraseando Townsend,9 para quem a pobreza relativa e evolui no tempo,
so pobres aqueles que no podem usufruir, plenamente ou suficientemente, de
condies de vida que lhes permitam atuar, participar e comportar-se tal como
seria esperado, na qualidade de membros que so de uma sociedade.
Essa a compreenso da Unio Europeia que, desde 1976, ainda no tempo da
CEE, considera pobres todos os indivduos e famlias cujos recursos, de to escassos,
os excluem dos modos de vida, hbitos e atividades normais do Estado onde
vivem. Temos aqui um parmetro relativo que contempla o grau de
desenvolvimento e de bem-estar alcanados e identifica aqueles cidados aos quais
so negados os benefcios do progresso. Define-se um patamar de carncia, s
que, dessa vez, ele acompanha os ganhos de bem-estar agregado. pobre, segundo
recomendaes da UE, todo aquele cuja renda familiar per capita for igual ou
inferior a 60% ou 50% da renda mediana. Os indigentes so aqueles que vivem
com 40% ou menos da renda mediana.
Sem dvida, muito se avanou na anlise da multidimensionalidade da
pobreza nos anos recentes a partir da construo de novos indicadores compsitos
e outros ndices que buscam apreender certas dimenses da pobreza para alm
do dficit de renda. Trata-se de entender seus contedos e determinantes.
O PNUD, por meio da aplicao de um indicador sinttico, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),10 contribuiu, na dcada de 1990, para estimular o
interesse pelos indicadores no monetrios e multidimensionais, favorecendo
8
Incluindo aqui o que denomina necessidades intermedirias, tais como acesso adequado agua e
alimentao, moradia, ambiente protegido, segurana e proteo na infncia, educao bsica etc.
9 TOWNSEND, P. Conceptualising poverty. In: The international analysis of poverty. Londres: Harvester Wheatsheaf,
1993.
10 PIB per capita, esperana de vida e nvel de instruo.
comparaes consistentes em escala internacional, exerccio sempre delicado e

complexo quando se trata de utilizar medidas que no podem ser imediatamente
convertidas em renda. Alm das inovaes derivadas do IDH (como o IDH mede
a equidade de gnero), o PNUD agregou s suas anlises, a partir de 1997, um
indicador focalizado na Incidncia da Pobreza Humana (IPH), baseado na
proporo da populao carente exposta a situaes de privao grave. Em lugar
da renda, o IPH utiliza parmetros no monetrios como longevidade inferior a
40 anos, taxa de analfabetismo dos adultos com 15 anos ou mais (para medir o
grau de excluso do mundo da comunicao), populao sem acesso gua
tratada e incidncia da desnutrio infantil em crianas com menos de 5 anos.
Diante da impossibilidade de estabelecer um padro de acessibilidade comum,
tamanha a disparidade dos nveis de bem-estar e de privao entre pases
desenvolvidos e pases em desenvolvimento, foi necessrio elaborar um novo
indicador de pobreza humana para os pases ricos (IPH-2), centrado dessa feita
no desemprego de longo prazo, na proporo de pessoas que no atingem os 60
anos, na porcentagem de analfabetos funcionais na faixa 16-65 anos. A impossibilidade de dispor de um indicador comum demonstra que pobreza e excluso
no se conjugam da mesma maneira, seus determinantes variando radicalmente
em funo do nvel de desenvolvimento e do modelo de regulao social vigente.
No IDH 2, a linha de pobreza renda per capita inferior a 50% da mediana do
pas, contra as linhas calricas e de dlar/dia dos pases de renda mdia ou
pobres associadas ao IDH 1.
Apesar dessas inovaes, a falta de renda ou a pobreza monetria que prevalece
como medida de destituio, catalogao de quem pobre e identificao dos
elegveis a quem se reconhece o direito de se tornarem beneficirios de programas
de enfrentamento da pobreza. Sim, porque contar os pobres significa buscar uma
forma de regular a pobreza por meio da identificao dessa populao, classificao,
habilitao, assistncia e monitoramento. Mas essa regulao tem mecanismos e
trajetrias distintos a depender do pas, mais precisamente do mercado de trabalho
e da natureza do seu sistema de proteo social. E por isso mesmo h conceitos e
metodologias variadas para mirar a pobreza e captar sua grandeza e variao.
Para Atkinson,11 contudo, indicadores monetrios continuam sendo
imprescindveis na estimao da pobreza, porque a renda um bom proxy para
11 ATKINSON, A.
La pauvret et lexclusion sociale en Europe. In: Pauvret et exclusion. Conseil dAnalyse

Economique, Paris: Documentation Franaise.
129
130
medir carncias. Ainda assim, mensurar a pobreza monetria no tarefa trivial.

Que renda escolher, antes ou depois do recebimento das transferncias fiscais?
Deve-se dispor da renda lquida ou da renda bruta para clculo do nmero de
pobres? Ao longo de que perodo de tempo a renda deve ser medida, j que sua
variao pode ser grande em um ano? Como as rendas de famlias de diferentes
tamanhos so tratadas? Como apreender a renda no monetria, j que a renda total
de um indivduo ou famlia composta tanto por renda monetria quanto no
monetria? Em geral, a renda monetria usada como proxy de renda total devido
impossibilidade de se medir a maioria das rendas no monetrias. A renda total
representa, em tese, o conjunto de oportunidades dos indivduos e, por isso
mesmo, mede o consumo potencial de cada indivduo, incluindo lazer. Ora, como
difcil observar a renda total, difcil estimar as oportunidades de cada indivduo.
A forma de resolver essa equao buscar mtodos alternativos para mensurar
o fenmeno emprico da pobreza. Assim, analisa-se o consumo ou o gasto das
famlias/indivduos, ou seja, mede-se a renda observada; ou se elege a renda
monetria como renda total e, neste caso, utiliza-se a renda declarada, com
todas as suas imperfeies. Raramente se recorre renda lquida disponvel
(disposable income), ou seja, renda aps incidncia de impostos indiretos, que,
como sabemos, no Brasil, por exemplo, so altamente regressivos.
verdade que ao focalizar de forma quase exclusiva a renda monetria como
medida para o clculo da pobreza e quase que essencialmente o rendimento
oriundo do trabalho , se negligenciam outras formas de rendas monetrias
indiretas (por exemplo, subsdio ao transporte, alimentao) ou no monetrias
(educao ou sade gratuita, externalidades positivas etc.). O risco, por um
lado, de superestimar a pobreza, sem conseguir de fato apreend-la na sua
multiplicidade, identificar seus fatores congnitos, captar sua dinmica
reprodutiva intergeracional. De outro lado, h a possibilidade de se ignorar
aspectos que ameaam a sobrevivncia dos grupos mais desfavorecidos e
discriminados socialmente, tais como externalidades negativas relacionadas
falta de segurana e a uma maior exposio ao crime e violncia, em razo, por
exemplo, da segregao espacial da pobreza.
Os desafios so muitos e de monta. A dimenso temporal da pobreza deve
ser resgatada, para diferenciar quem vive na pobreza estrutural, de longo prazo
(falta permanente de recursos), daqueles que vivem privaes passageiras,
determinadas por uma conjuntura adversa, ou localizadas numa ou noutra
carncia bsica, mas fora de um quadro de total destituio. Qual o tempo de
permanncia na pobreza? medida que persiste, enquanto a pobreza reduz a

probabilidade de superao desse quadro de carncias graves?
Nos pases europeus, foram abandonados os indicadores de pobreza absoluta,
julgados pouco pertinentes, dado o nvel de desenvolvimento alcanado e o
perfil dos sistemas de solidariedade e proteo social. Um dos poucos pases
desenvolvidos que ainda trabalha com indicadores de indigncia ou pobreza
extrema so os Estados Unidos. J nos pases em desenvolvimento, a indigncia
uma realidade medida com frequncia, ao contrrio dos indicadores de pobreza
subjetiva, pouco usados, sobretudo por apresentarem problemas de coerncia e
consistncia. No por acaso, o enfoque unidimensional da pobreza empregado
pelo Banco Mundial, na dcada de 1990, no mundo em desenvolvimento com
base em linhas de pobreza de US$ 1/dia ou US$ 2/dia12 , popularizou-se to
rapidamente: ele facilitou a obteno de um nmero aproximativo, uma ordem
de grandeza apenas, sem verdadeiramente expressar o contedo dessa pobreza,
seus determinantes e caractersticas marcantes.
Alguns pases latino-americanos, no entanto, j adotaram h tempo a ideia
das mltiplas dimenses da privao caso da Argentina, onde o INDEC afirma
que pobre a famlia que preenche ao menos um dos critrios: trs pessoas ou
mais vivendo em um mesmo cmodo; moradia inadequada; ausncia de
instalaes sanitrias; ao menos um criana em idade escolar que no frequenta
a escola; mais de trs membros inativos para cada membro ativo (razo de
dependncia de um tero) e chefia domiciliar com pouqussima escolaridade (at
segundo ano primrio), emprego precrio ou informal etc.
2. Brasil: evoluo recente da pobreza
Apesar de ter-se comprometido, ainda na dcada de 1990, a estabelecer uma

linha oficial de pobreza, o Brasil continua a adotar critrios diferenciados de corte
de renda para identificar o pblico-alvo prioritrio dos seus programas de
combate pobreza. No caso do Benefcio de Prestao Continuada, a linha de
indigncia exclusiva e equivalente a um quarto do salrio mnimo como renda
familiar per capita. A vinculao do benefcio ao salrio mnimo garante uma
atualizao regular da linha de indigncia, por ocasio do seu reajuste anual. Isso
12 Como sabemos, a PPP 1US$ poverty line foi definida em 1985 a partir de uma amostra de 35 pases.
Selecionaram-se os oito pases mais pobres da amostra e calcularam-se suas linhas de pobreza nacionais,
convertendo o valor obtido na mdia desses oito pases (na mdia US$ 31 mensais) para os demais,
segundo a taxa de cmbio PPP. Esse valor foi reatualizado usando o deflator dlar PPP de 1993.
131
132
implicaria lanar a cada ano uma nova campanha de cadastramento por parte do
INSS de modo a que novos entrantes tivessem a oportunidade de se tornar
beneficiados. Em se tratando do Bolsa-Famlia, a linha foi recm-revalorizada,
embora ainda carea de definies no que tange a critrios de atualizao (ndice
de preos) e data-base. Ou seja, a atualizao dessa linha de pobreza e indigncia
ainda no foi regulamentada. Neste caso, h, no presente, duas linhas para
concesso de valores distintos de benefcios: a de R$ 70,00, no caso de famlias
vivendo na pobreza extrema, e R$ 140,00, no caso da pobreza.
Consta no site do MDS que o critrio exclusivo de incluso no Bolsa-Famlia
a renda familiar per capita. Ou melhor, a falta de renda. Entretanto, a busca de
critrios complementares na identificao dos pobres perceptvel nas orientaes
que promete seguir o Ministrio do Desenvolvimento Social. A imprensa13 noticiou
h pouco tempo que inteno do MDS adotar outros critrios de elegibilidade para
alm do corte de renda, tais como moradia e acesso a bens e servios. A dificuldade,
no entanto, de se dispor de informaes consistentes e sistemticas a esse respeito
apenas pelo Cadnico sugere ser praticamente impossvel avanar nessa direo. O
Brasil carece de um sistema de informaes integrado que permita algum grau de
monitoramento da populao beneficiria dos programas sociais. O Cadnico um
instrumento de coleta de dados de manuseio centralizado at a presente data, e sua
atualizao, via de regra a cada dois anos (por ocasio do recadastramento), escapa
gesto municipal, que poderia acompanhar de forma mais criteriosa e frequente
a evoluo do perfil dos beneficirios, suas condies de vida, infraestrutura etc.
Ademais, o Cadnico demanda um grande conjunto de informaes que na prtica
no tem grande utilidade, pois sua inconsistncia muitssimo elevada. O desenho
do Cadnico deveria ser completamente revisto para apur-lo como instrumento
de gesto, o que, por ora, ele no .
Na prtica, incorporar os municpios tarefa de seleo do pblico-alvo, com
base em critrios de carncia no monetrios, e de gesto do Cadnico
igualmente desafiante em virtude das debilidades dos nveis de governo local,
que, na sua grande maioria, dispe de poucos servidores permanentes, com
qualificao bastante deficiente, sem acesso tecnologia de informao, e sujeitos
s presses da poltica local.
De toda maneira, manter to-somente programas de combate pobreza que
atuam ex-post e no ex-ante, preventivamente, e que so focalizados, implica
13 Jornal Folha de S. Paulo, 9 de outubro de 2009, pgina A6.
desvantagens e riscos. Para funcionar bem, a focalizao deve estar fortemente

correlacionada com a pobreza; no pode ser subvertida pelo beneficirio e deve
ser facilmente observada, sem onerar custos administrativos. Aprimorar critrios
de focalizao significa quase sempre elevar o gasto meio ou administrativo, em
detrimento do gasto fim (benefcios). Seus riscos so conhecidos: geralmente
provoca um dficit de cobertura no desprezvel, pois nem sempre o pblico-alvo
potencial tem as caractersticas relevantes da pobreza. Ora, a finalidade mesma
da focalizao reduzir a demanda por meio da imposio de custos de
inconvenincia elevados (autofocalizao). Isto multiplica as ineficincias
horizontais (a saber, parte do pblico-alvo beneficiada e parte dele, no). Outro
risco a situao inversa: introduz ineficincias verticais j que permite a evaso
(muitos so beneficiados por apresentarem caractersticas dos pobres, sem o ser).
No caso brasileiro, o dficit de cobertura mais grave que a evaso vertical.
Introduzir parmetros de seleo no monetrios como qualidade da moradia,
por exemplo, sendo o dficit habitacional elevado e a favelizao generalizada nas
grandes metrpoles e alhures pode confundir mais do que esclarecer, a menos que
se pretenda promover mais incluso (alcanar os que ficaram de fora, embora faam
parte do pblico-alvo potencial) do que atuar ainda mais seletivamente. Se a meta
incluir, porm, h mecanismos mais efetivos, mais seguros e mais eficazes no
limiar, mais eficientes , como prover determinados tipos de benefcios ao conjunto
da populao. So os benefcios universais que, alm de suavizar o consumo e
reduzir gaps de renda, evitam preventivamente que, em situao de risco ou
incerteza, haja perda acentuada de bem-estar e queima de dotaes j escassas nos
grupos mais vulnerveis e expostos pobreza. O Brasil no instituiu ainda nenhum
mecanismo para atuar preventivamente.
Dadas, portanto, as caractersticas do nosso sistema de proteo social no que
diz respeito ao combate pobreza, resta saber quo efetivo tem sido na sua
reduo e erradicao, e qual a contribuio real desses programas de
transferncia de renda monetria nesse processo.
As tabelas 1A e 1B revelam que, tambm no Brasil e no Nordeste, se observa,
na presente dcada, uma queda expressiva do nmero de pobres e da sua
proporo. As tabelas apresentam uma decomposio da renda familiar per capita
segundo as trs fontes registradas pela PNAD, a saber: rendimentos do trabalho;
rendimentos provenientes de aposentadorias e penses; e rendimentos de outras
fontes que compem a totalidade da renda monetria familiar. As chamadas
outras fontes conjugam origens distintas, segundo o prprio IBGE, tais como
133
134
pagamentos de aluguis, recebimentos de dividendos e, tambm, no caso dos

mais pobres, transferncias de renda pblicas, derivadas da condio de
beneficirio de algum programa ou de poltica de algum nvel de governo. No
caso da populao que se situa nos primeiros dcimos da distribuio, a
classificao outras fontes usada como proxy de recebimento do BolsaFamlia, BPC ou outro benefcio assistencial equivalente.
A linha de pobreza adotada neste exerccio foi aquela vigente no mbito do
Bolsa-Famlia para cada um dos anos selecionados. No caso de 2001, que
precede a criao do Programa Bolsa-Famlia, procedemos a uma deflao do
valor de 2003 para torn-lo constante e comparvel. Adotamos os mesmos
critrios de comparao no caso da linha de indigncia. Portanto, todos os
valores para cada ano so comparveis e consistentes.
Os dados da tabela 1A e 1B para o Brasil revelam que, em 2001, os rendimentos
do trabalho mantinham na pobreza 45,4% dos brasileiros. Em 2008, esse
percentual cai para 30%, isto , em sete anos, 21 milhes de pessoas deixam de ser
pobres graas essencialmente retomada do crescimento em bases sustentveis a
partir de 2003 (forte elevao do investimento, em nveis muito superiores s taxas
de crescimento do PIB) e recuperao do salrio mnimo (reajustes acima da
inflao, com aumentos reais). Ambos, conjugados, promovem novas oportunidades de emprego com crescimento real dos rendimentos do trabalho. Ainda
assim, em 2008, considerando-se exclusivamente a renda do trabalho, o nmero de
brasileiros vivendo na pobreza alcana 57 milhes, nmero praticamente idntico
ao registrado em 2001, considerando-se todas as fontes de renda. Significa dizer que,
em 2008, o trabalho ainda no basta, portanto, para assegurar uma vida digna a um
contingente extraordinrio de brasileiros (um tero da populao).
Porm, graas s aposentadorias e penses tanto do Regime Geral da
Previdncia Social (RGPS) quanto do Regime Pblico (RPPS) , o nmero
absoluto e relativo de pobres decai sensivelmente em 12% (o que representa
menos 22 milhes de pessoas) e leva o ndice de pobreza, considerando-se como
fonte de renda trabalho e benefcios contributivos, para 18,7%. Isto indica que,
ao contrrio do que costuma ser veiculado de forma equivocada, o sistema de
aposentadorias no to regressivo, beneficiando apenas aqueles cobertos pelo
seguro social, contribuintes do setor formal da economia. Nesse caso, tomam
importncia as aposentadorias rurais para homens e mulheres, em igual valor,
e o fato de o salrio mnimo estar vinculado ao piso previdencirio. Por fim,
temos que as demais transferncias fiscais no contributivas ou assistenciais
ainda reduzem em mais 3% o contingente de pobres, diminuindo seu nmero

para 29,4 milhes de pessoas ou 15,5% da populao. Isto equivale
aproximadamente a 7,5 milhes de famlias que vivem abaixo da linha de
pobreza de R$ 140,00 per capita.
Resumidamente, observamos que, na presente dcada, o nmero de pobres cai
de 57,2 milhes de pessoas para menos de 30 milhes, tomando-se uma linha de
pobreza que extremamente baixa e corresponde a cerca de R$ 4,5 per capita/dia
ou US$ 2,5 per capita/dia, muito prximo ao padro do Banco Mundial. Nas
grandes cidades brasileiras no se tomam dois nibus em um dia com esse valor.
J no caso da indigncia, sem dvida o efeito cumulativo do crescimento
com elevao dos rendimentos do trabalho e mais emprego, e com maior
cobertura dos programas assistenciais de transferncia de renda, bem mais
efetivo. Enquanto no caso da pobreza, em 2008, todas as transferncias de renda
acumuladas (contributivas e no contributivas) reduzem o ndice de pobreza
metade, com queda de 30% para 15%, no caso da indigncia ou pobreza extrema
esse efeito mais amplo: a proporo de indigentes cai, no mesmo ano, de 19,2%
para 6,5%, ou seja, declnio de dois teros (de 36 milhes de indivduos para 12
milhes, ou 3,6 milhes de famlias indigentes). Fomos mais efetivos em reduzir
significativamente a indigncia monetria do que a pobreza. Ainda assim, cabe
recordar que a linha de indigncia atualmente de R$ 2,3 per capita/dia, uma
linha quase indigente!
Cabe registrar que, dentre as pessoas que se encontram abaixo da linha da
pobreza aps todas as transferncias fiscais, 55% delas afirmaram no receber
nenhum rendimento no item outras fontes, o que indica no serem beneficirias
de nenhum programa governamental de transferncia de renda. Em 2001, essa
proporo de no beneficirios era infinitamente maior, alcanando 84%.
A boa nova, portanto, consiste em termos expandido amplamente a cobertura
do pblico-alvo dos programas de transferncia de renda como o Bolsa-Famlia,
retirando, inclusive, somente em 2008, cerca de 5,5 milhes de pessoas da
indigncia. Em 2001, essa eficcia era bem menor, pois foram retirados da
indigncia monetria 3,1 milhes de indivduos. Nossa eficcia praticamente
dobrou, por fora do grande aumento da cobertura. Contudo, o dficit de
cobertura mantm-se elevado, o que indica falhas na focalizao. Para reverter esse
quadro, h que transformar o Bolsa-Famlia em um direito para todos aqueles que
preencherem os quesitos de habilitao. Por ora, os benefcios dependem da
disponibilidade de recursos oramentrios, o que forosamente reduz a demanda
135
136
atendida. Se o Bolsa-Famlia se tornasse de fato um direito, teramos condies

de praticamente erradicar a indigncia no Pas, ou reduzi-la a nveis residuais.
Tabela 1A
Proporo de Pobres %
Brasil
Pobres
Todos os Rendimentos (inclui outras fontes)
Rendimentos do Trabalho + Aposent e Penses
Apenas Rendimento do Trabalho
2008
15,5
18,7
30,1
2007
19,2
21,8
33,3
2004
22,1
34,9
36,5
2001
33,3
34,6
45,4
Indigentes
6,5
9,4
19,2
8,2
10,9
20,9
8,5
11,3
21,3
15,6
17,0
27,4
Nordeste
Pobres
2008
29,2
34,7
48,8
2007
35,5
40,0
54,2
2004
39,3
43,7
58,0
2001
52,5
53,0
65,3
Indigentes
12,0
18,1
30,4
15,7
21,4
34,4
16,0
21,7
35,0
28,2
30,3
43,6
FONTE: IBGE - PNDAs com base na renda familiar per capita - Inclui missings e famlias com renda 0.
Tabela 1B
Nmero de Pobres
Brasil
Pobres
2008
2007
2004
129.497.278 36.322.306 40.395.722
35.466.179 41.244.408 45.453.053
57.101.997 62.961.022 66.598.844
2001
57.246.811
59.410.723
78.058.032
Indigentes
12.350.063
17.773.725
36.528.070
15.428.976 15.590.548
20.592.390 20.698.258
39.468.703 38.893.286
26.865.279
29.143.176
47.012.898
Nordeste
Pobres
2008
15.612.488
18.575.919
26.110.801
2007
2004
18.793.745 20.113.790
21.159.561 22.351.767
28.682.434 29.658.246
2001
26.743.731
27.412.777
33.276.449
Indigentes
6.428.484
9.699.006
16.285.981
8.305.567 8.205.631
11.344.079 11.104.270
18.222.346 17.903.188
14.340.113
15.430.273
22.224.451
FONTE: IBGE - PNDAs com base na renda familiar per capita - Inclui missings e famlias com renda 0.
No caso do Nordeste, os dados das tabelas 1A e 1B indicam recuo em propores

e dinmica importantes. Mas diferenas agudas subsistem e revelam que, embora
o Nordeste receba cerca de 50% dos benefcios do Bolsa-Famlia, ele mantm
ainda nveis de pobreza e de indigncia muito superiores aos nveis da mdia
nacional. Por exemplo, em 2008, a proporo de pobres registrada no Nordeste,
considerando-se apenas os rendimentos do trabalho, alcana 48,8%, ou seja, 3% a
mais que a proporo apurada para o Brasil, em 2001, de 45,4%. Em 2008, a
proporo de pobres no Brasil de 15,5%. Relativamente, o gap entre o Nordeste
e o Brasil no foi reduzido, no que diz respeito pobreza e indigncia, de modo
a fazer com que o Nordeste apresente um padro mais prximo da mdia nacional.
O diferencial ainda grande e deveria ter sido mais atenuado pelos programas
compensatrios de renda. Em 2008, metade da populao do Nordeste,
considerando os rendimentos do trabalho, vive abaixo da linha da pobreza, contra
137
138
menos de um tero da populao brasileira. O problema maior continua sendo o

de oportunidades de emprego e de ocupao para o nordestino, cujos rendimentos
ocupacionais permanecem muito baixos. Vinte e seis milhes de pessoas so pobres
no Nordeste por causa de problemas vinculados ao mercado de trabalho (baixos
rendimentos ocupacionais).
No caso da indigncia ou pobreza extrema, o quadro semelhante. Pode-se
observar pela leitura das tabelas 1A e 1B que a queda da indigncia no Brasil se verifica de forma mais veloz do que no Nordeste, considerando-se todas as fontes de
renda. A proporo de indigentes no Brasil cai de 15,6% para 6,5% entre 2001 e
2008, ao passo que seu recuo se mostra menos acentuado no Nordeste 28,2% para
12%, no mesmo perodo.
Os ndices de indigncia e de pobreza no Nordeste em 2008 equivalem
praticamente ao dobro do registrado no Brasil. Atente-se para o fato de que em
2001, a distncia entre os indicadores de pobreza e de indigncia do Nordeste
e do Brasil era menor no caso da pobreza e quase igual no caso da indigncia.
O que explica mais uma vez essa eficcia menor das transferncias de renda em
termos de reduo da pobreza e da indigncia no Nordeste o menor patamar
de rendimentos oriundos do trabalho na regio vis--vis o resto do Brasil.
Portanto, do ponto de vista das polticas compensatrias, uma soluo para
reduzir esse hiato seria elevar o valor dos benefcios mdios transferidos s
famlias pobres, para que seu impacto no Nordeste fosse mais efetivo.
Pelo lado do trabalho infantil, a evoluo positiva, mas ainda longe de ter
erradicado o problema. A Tabela 2 mostra que no Brasil e no Nordeste houve
uma reduo de cinco pontos percentuais da taxa de ocupao das crianas, na
faixa 10-14 anos, vivendo em famlias abaixo da linha da pobreza. Apesar disso,
em 2008, mais de 10% das crianas pobres brasileiras e nordestinas trabalham.
Tabela 2
Percentual de crianas ocupadas em famlias pobres
Brasil
Nordeste
2008
16
21
2007
15
19
2004
13
17
2001
11
14
FONTE: IBGE, PNADS.
A Tabela 3 destaca a evoluo recente da taxa de atividade e a taxa de

desocupao da populao total e daquela vivendo abaixo da linha de pobreza do
Bolsa-Famlia. O recorte foi novamente feito para o Brasil e para o Nordeste e
contemplou ainda o corte de sexo, considerando como populao aquela na faixa
etria 18-64 anos (potencialmente ativos). Tomando-se inicialmente os dados
relativos ao Brasil, h que assinalar notcias alvissareiras para a populao total: cai
significativamente a taxa de desocupao entre 2001 e 2008 (8,9% para 6,7%)
a dos homens cai para menos de 5% e aumenta a taxa de atividade (ocupados +
desocupados), notadamente a feminina.
No caso do Nordeste, observa-se movimento semelhante, embora a taxa de
desocupao entre 2001 e 2008 no tenha recuado na mesma velocidade
observada no Brasil. Ela declina de 8,9% (taxa igual ao do Brasil em 2001) para
7,5% em 2008. Logo, diferenciais regionais de desenvolvimento parecem
explicar essa dinmica mais lenta no Nordeste, que acaba reproduzindo um
gap de recuperao em relao ao resto do Pas tambm no que diz respeito s
polticas compensatrias de renda.
Tabela 3
Taxa de Desocupao e Taxa de Atividade, Populao Total
e Pobres, Brasil, 2001 e 2008
Taxa de Desocupao
Taxa de Atividade
Total da Populao*
2001
2008
2001
2008
Masculino
7,1%
4,8%
88,6%
89,0%
Feminino
11,4%
9,1%
61,0%
65,7%
Total
8,9%
6,7%
74,3%
76,9%
Masculino
12,7%
13,6%
87,5%
84,5%
Feminino
18,8%
22,4%
52,3%
52,4%
Total
15,1%
17,4%
69,2%
66,8%
Pobres*
*Entre 18 e 64 anos
FONTE: PNAD - IBGE
139
140
Taxa de Desocupao e Taxa de Atividade, Populao Total

e Pobres, Nordeste, 2001 e 2008
Total da Populao*
Masculino
Feminino
Total
Pobres*
Masculino
Feminino
Total
Taxa de Desocupao
2001
2008
7,0%
5,7%
11,5%
9,9%
8,9%
7,5%
9,1%
14,2%
11,1%
10,1%
16,4%
12,7%
Taxa de Atividade
2001
2008
87,8%
88,2%
58,8%
62,8%
72,7%
75,0%
88,2%
53,7%
70,5%
87,2%
54,2%
69,4%
*Entre 18 e 64 anos
FONTE: PNAD - IBGE
Em se tratando da populao pobre, a direo do movimento mostra-se

idntica no Pas e na regio Nordeste, e inversa ao observado no caso da
populao em geral, a saber: aumenta a taxa de desocupao dos pobres e a taxa
de atividade varia muito pouco para mais ou para menos.
Outra informao original que a taxa de desocupao dos mais pobres no
Brasil superior dos pobres do Nordeste. Ao contrrio do que uma leitura
apressada poderia sugerir, os pobres no esto recusando empregos ou desertando
do mercado de trabalho. medida que alguns milhes de pessoas saem da
pobreza e permanece o ncleo duro da pobreza, aquele mais estrutural, esperado
que aumente a taxa de desocupao entre os indivduos com menos dotaes e,
portanto, menos oportunidades. A Tabela 2 s faz revelar que, para os mais
desvalidos, a situao continua muito difcil, independente da regio onde
morem. Observe-se que no caso das mulheres pobres a situao particularmente
grave no que se refere busca de emprego, pois as taxas de desocupao feminina
elevam-se a 22,4% no Brasil e a 16,4% no Nordeste para os homens, essas taxas
so 13,6% e 10,1%, respectivamente. Como nem todos os pobres aqui
identificados so beneficirios do Bolsa-Famlia, no se pode intuir que se trate
de fortalecimento do seu poder de barganha, ampliado em razo de disporem
agora de uma renda mnima de sobrevivncia que lhes permite recusar ocupaes
degradantes e em patamares de remunerao inaceitveis. Isso pode ser verdade
para um contingente relativamente pequeno de desempregados.
Os dados evidenciam, ao final, que os programas compensatrios de
transferncia de renda so mais eficazes em dirimir a indigncia e a intensidade
da pobreza do que verdadeiramente erradic-la. Ainda assim, o nmero de pessoas
vivendo abaixo da linha da pobreza extrema alcana 12 milhes de pessoas,

sendo que mais da metade vive no Nordeste ou constituda de crianas.
Frente aos limites estabelecidos pelos programas de combate pobreza que
apenas focam a renda monetria, passou-se a privilegiar enfoques que
contemplam uma abordagem multidimensional da pobreza. A pergunta :
abordagens multidimensionais da pobreza serviriam para melhor identificar os
pobres ou contribuem para melhor apreender o conjunto de necessidades no
satisfeitas a serem atendidas?
A ttulo de ilustrao, apresentamos a seguir resultados de uma avaliao do
programa Bolsa-Famlia realizado na cidade do Recife, entre dezembro de 2007
e janeiro de 2008, junto a uma amostra de cadastrados no Cadnico,
beneficirios ou no do programa Bolsa-Famlia. Essa amostra representava um
universo de 121 mil famlias cadastradas e destas, 81% eram beneficirias do
Bolsa-Famlia. O universo de pessoas atingiu quase 500 mil indivduos, cujas
caractersticas encontram-se discriminadas na Tabela 4.
Tabela 4
Distribuio relativa da populao que compe as Famlias Cadastrais, por sexo,
cor/raa e grupos etrios - Recife - 2007
Caractersticas Bsicas
Sexo
Homem
Mulher
Cor/Raa
Branca
Parda
Preta
Amarela
Indgena
Grupos Etrios
De 0 a 4 Anos
De 5 a 15 anos
De 16 a 24 anos
De 25 a 59 anos
Acima de 60
Total
Total
Distribuio Relativa %
219.391
275.726
44,3
55,7
132.983
286.460
69.553
2.573
2.396
26,9
57,9
14,0
0,5
0,5
50.834
149.130
82.505
191.801
20.404
495.117
10,3
30,1
16,7
38,7
4,1
100,0
FONTE: Medindo o grau de averso desigualdade da populao brasileira por intermdio dos resultados do Programa Bolsa-Famlia no Recife, IE/UFRJENCE/IBGE. Apoio FINEP/Prosare, 2007-2010. Coordenao: Lavinas
141
142
O survey foi aplicado por meio de um questionrio impresso, de 44 pginas,

dez mdulos e aproximadamente 230 questes. As questes contemplaram
todos os membros das famlias e por vezes apenas o/a responsvel ou cnjuge.
Dentre alguns resultados mais gerais, que nos oferece a Tabela 5, cabe
destacar:
1. No que diz respeito eficcia do programa na reduo da pobreza, observase que o impacto das transferncias de renda modesto, pois apenas 7% das
famlias beneficirias (7.100 aproximadamente) cruzam a linha da pobreza de
R$ 120,00 mensais de renda familiar per capita. No entanto, o impacto na
reduo da indigncia bem mais efetivo: 10,3 mil famlias deixam de viver na
misria extrema, seu nmero absoluto caindo de 53,5 mil para 43,2 mil. Ainda
assim, temos um contingente importante de pessoas indigentes a demandar
polticas compensatrias. Observe-se que essa baixa eficcia no caracterstica
do Recife, mas marca do programa Bolsa-Famlia. Vrios estudos j realizados
e divulgados indicam que o maior impacto desse programa consiste em reduzir
a intensidade da pobreza e da indigncia e sua severidade. Isto tambm ocorre
no Recife, onde a severidade da pobreza reduzida pela metade no caso das
famlias pobres e em dois teros, no caso das famlias indigentes.
A Tabela 5 mostra como o Bolsa-Famlia em Recife reduz a pobreza das
famlias cadastradas e qual a grandeza da pobreza das que no so atendidas
pelo programa. A diferena entre a segunda e a primeira coluna reflete o efeito
do programa na reduo da pobreza das famlias efetivamente beneficiadas.
A ltima coluna mostra o nvel de pobreza das famlias que, embora cadastradas
no Cadnico de Recife, no foram atendidas pelo programa. A Tabela 5 mostra
ainda informaes semelhantes sobre as famlias que vivem na indigncia
(extrema pobreza).
Como se pode constatar, na primeira linha da Tabela 5 o programa retira da
pobreza cerca de 6% das famlias efetivamente beneficiadas e retira da
indigncia, 9% delas. Em nmeros absolutos isto significa, respectivamente,
5.943 e 8.785 famlias. Alm disso, observa-se que 21% das famlias
efetivamente atendidas pelo programa ou aproximadamente 24 mil famlias
no eram pobres, j que apenas 79% delas tinham renda familiar per capita
inferior a R$ 120,00.
Tabela 5
Medidas de Pobreza para o total das Famlias Cadastrais, beneficirias ou no, segundo
as linhas de indigncia e pobreza institucionais do Bolsa-Famlia - Recife - 2007
Medidas de Pobreza
Famlias Beneficirias
Famlias no
-Beneficirias
Aps o BF Antes do BF
Renda Familiar Per Capita inferior a R$60,00
Porporo de Pobres % (P0.100)
43,24
52,05
36,67
1.172.938,00
2.285.994,00
335.444,66
Hiato Mdio dos Pobres
27,21
44,05
42,97
Intensidade da pobreza % (P1.100)
19,61
38,21
26,26
Severidade da Pobreza % (P2.100)
11,30
33,12
22,82
73,31
79,27
59,17
4.608.895,00
6.306.844,00
964.961,75
Hiato Mdio dos Pobres
63,05
79,79
76,60
Intensidade da pobreza % (P1.100)
38,52
52,71
37,77
Severidade da Pobreza % (P2.100)
25,74
43,02
30,21
Hiato Agregado (R$)
Renda Familiar Per Capita inferior a R$120,00

Proporo de Pobres % (P0.100)
Hiato Agregado (R$)
FONTE: Bolsa-Famlia no Recife, IE/UFRJ- Ence/IBGE. Apoio FINEP/Prosare, 2007-2010
2. Outro nmero marcante a proporo de famlias pobres cuja renda

familiar per capita as habilitaria a se tornarem beneficirias do Bolsa-Famlia em
Recife, mas que no foram efetivamente contempladas pelo programa ou
deixaram de s-lo. Cerca de 60% das famlias no atendidas esto de acordo com
os requisitos do programa e so, de fato, pobres, sendo quase 40% destas
indigentes. Em nmeros absolutos isso significa 12.602 e 7.808 famlias,
respectivamente. Isto indica problemas graves de focalizao do Programa, em
razo das evidentes ineficincias verticais e horizontais, e uma baixa eficcia, na
medida em que limitada a capacidade de retirar as famlias da pobreza.
3. O hiato agregado uma medida de insuficincia de renda. O hiato de
renda de uma famlia pobre (indigente) a distncia entre a sua renda familiar
per capita e o valor da linha de pobreza (ou da linha de indigncia). Ou seja, o
montante que falta renda familiar para que a famlia ultrapasse o patamar
estipulado como pobreza (ou indigncia). A insuficincia de renda dada pela
soma dos hiatos. Esta soma chamada de hiato agregado e est na segunda
linha da Tabela 5.
143
144
4. A terceira linha da referida tabela mostra, por sua vez, como o programa
reduz o hiato mdio de renda das famlias pobres. Considerando o universo das
famlias efetivamente beneficiadas, vemos que esse hiato era de R$ 79,79 antes das
transferncias de renda (considerando a renda familiar) e passou para R$ 63,05 aps
as transferncias fiscais. Ou seja, mantm-se bastante elevado. Dessa forma,
podemos afirmar que o programa Bolsa-Famlia reduziu a insuficincia de renda
em cerca de R$ 17,00, em mdia, o que parece pouco primeira vista. Um outro
fato chama a ateno: o valor do hiato mdio das famlias no beneficiadas de
R$ 76,00. Assim, os hiatos mdios das famlias assistidas e no assistidas so
muito prximos antes da transferncia de renda garantida pelo programa. Porm,
aps a transferncia fiscal, esse gap de valores acentua-se.
5. O hiato mdio calculado, considerando-se a linha de indigncia, indica
que, para as famlias no beneficiadas, esse valor era de R$ 43,24. Para as
famlias efetivamente beneficiadas, o valor do hiato mdio passou de R$ 44,05
para R$ 27,27 aps a transferncia fiscal. Ou seja, em mdia, a insuficincia de
renda dos dois grupos era muito prxima antes do Programa. Aps as
transferncias do Bolsa-Famlia, h uma forte reduo da insuficincia mdia de
renda entre os indigentes. O impacto na reduo da intensidade da indigncia
bem mais efetivo que na reduo do hiato de pobreza.
6. A quarta linha da Tabela 5 revela ainda a intensidade da pobreza e da
indigncia (P1) para os dois grupos de famlias. Como podemos ver, a
intensidade da pobreza para as famlias no assistidas 37,77%. A intensidade
da pobreza para as famlias efetivamente beneficiadas passa de 52,71% para
38,52%. Assim, podemos afirmar que as transferncias do programa eliminaram
a diferena na intensidade que existia entre os dois grupos. Temos um cenrio
um pouco diferente para a intensidade da indigncia. Para as famlias no
assistidas a intensidade 26,26%. A intensidade para as famlias efetivamente
beneficiadas passa de 38,21% para 19,61% com o programa. Isto indica que a
intensidade da indigncia era maior nas famlias assistidas e que, depois do
programa, essa situao foi revertida.
7. A intensidade da pobreza (P1) citada acima calculada a partir do hiato
de renda de cada famlia. Porm, essa medida no d peso diferenciado aos
hiatos grandes ou pequenos. Dessa forma, as insuficincias de rendas elevadas
entram no clculo da mesma forma que as insuficincias de rendas pequenas.
Uma medida de pobreza, que d mais peso para as famlias muito pobres, a
severidade da pobreza (P2). Logo, a severidade muito sensvel s transferncias
de rendas feitas aos mais pobres. Quanto mais pobre for a famlia, maior o
efeito de uma transferncia sobre a severidade.
8. A severidade da pobreza pode ser observada na ltima linha da Tabela 5,
na qual, para o grupo no assistido, de 30,21%. Para as famlias efetivamente
beneficiadas, a severidade passa de 43,02% para 25,74% com as transferncias
do programa. Isto indica que a pobreza era mais severa no grupo beneficiado e
que a forte queda da severidade mostra que famlias muito pobres esto se
beneficiando efetivamente do programa.
9. As mesmas concluses podem ser obtidas quando olhamos para a
severidade da indigncia. A severidade para o grupo no assistido 22,82%.
Para as famlias efetivamente assistidas, a severidade passa de 33,12% para
11,30% com as transferncias do programa. Novamente, isto indica que a
indigncia era mais severa no grupo beneficiado e que a forte queda da
severidade se deve ao direcionamento das transferncias para famlias muito
pobres, ao menos as que conseguiram ser contempladas.
10. Os resultados citados acima j eram esperados. Os benefcios do programa
podem aliviar os efeitos da pobreza. Porm, as transferncias de renda so de
pequeno valor, em mdia R$ 19,25 para cada membro das famlias efetivamente
beneficiadas. Dificilmente esses valores retiram as famlias assistidas da condio
de pobres, a no ser aquelas cuja renda familiar per capita, antes das transferncias
fiscais, situa-se relativamente prxima linha.
De fato, as ineficincias horizontais derivadas da adoo de programas de transferncia de renda condicionada so inerentes prpria lgica do modelo de gesto
e dificilmente sero sanadas, permitindo uma verdadeira incluso de toda a
populao-alvo da poltica assistencial. Isso compromete a eficcia desses tipos de
programa na reduo efetiva e significativa da pobreza.
Mas se do ponto de vista da renda os resultados desse survey vm comprovar
o que foi dito a partir dos dados da PNAD, o que dizer quando se olha a chamada
pobreza multidimensional? Para analisar aspectos relacionados s dimenses
e extenses da pobreza raramente analisados, estabelecemos uma metodologia
que permitiu construir determinadas dimenses a partir das perguntas (variveis)
presentes no questionrio levado a cabo pelo survey. O Quadro 1 indica as 13
dimenses privilegiadas e o nmero de variveis que levaram construo de um
indicador sinttico para cada uma delas.
145
146
Quadro 1
Indicador de moradia:
Indicador de saneamento:
Indicador de trabalho:
Indicador de formalidade:
Indicador de risco:
Indicador de incluso social:
Indicador de participao comunitria:
Indicador de vida sem medo:
Indicador de proteo das crianas:
Indicador de sade reprodutiva:
Indicador de sade:
Indicador de oportunidades geradas pelo Bolsa-Famlia:
Indicador de bem-estar subjetivo:
19 var
6 var
7 var
9 var
10 var
19 var
10 var
31 var
14 var
6 var
4 var
6 var
7 var
FONTE: Bolsa-Famlia no Recife, IE/UFRJ-Ence/IBGE. Apoio FINEP/Prosare, 2007-2010.
Os resultados esto plotados no Grfico 1. Sua leitura fcil: quanto mais

prximo o resultado estiver de 1, melhor; quanto mais prximo a zero, pior.
Procuramos, tambm, discriminar, dentre os cadastrados, aqueles cuja renda
familiar per capita era superior linha de pobreza (no pobres), os que estavam
entre a linha de pobreza e a de indigncia, e os indigentes, vivendo abaixo da
linha de pobreza extrema, de modo a apreender o que lhes comum ou implica
em vivncia distinta da situao de pobreza.
Trs comentrios sintticos merecem destaque:
a) a situao de desproteo e excluso generalizada, havendo grande
similitude entre os trs grupos discriminados, exceto no que diz respeito
insero ocupacional, captada pelos indicadores trabalho normatizado,
formalidade normatizada e risco, no qual busca-se identificar se h deteno
de ativos para fazer frente a perodos de incerteza. Nesses quesitos, vemos que
os no pobres registram um ndice pouco acima de 0,500 para o trabalho e em
torno de 0,400 na formalidade. Embora baixo, metade do ideal, , no entanto,
quatro vezes superior ao ndice registrado pelos indigentes. Logo, o que mais
discrimina os grupos vulnerveis, vivendo em situao de pobreza no Nordeste,
sua insero no mercado de trabalho. Os indigentes so aqueles completamente
alijados de qualquer oportunidade de emprego minimamente satisfatria para
um padro de vida prximo subsistncia. Ocupao para os pobres continua
sendo o grande desafio para que possam superar suas fragilidades e riscos. Nos
demais ndices, todos convergem para a mdia.
b) onde h proviso de servios universais, alcana-se o melhor ndice junto

aos trs grupos aqui analisados. o caso da sade, que supera 0,900. A universalidade prerrogativa indissocivel da melhoria de vida da populao vulnervel,
sem o que estaremos sempre reproduzindo ineficincias horizontais.
c) duas dimenses surpreendem pelos seus baixos ndices e ambas dizem
respeito ao grau de isolamento dessas famlias vulnerveis no mbito das
sociedades nas quais vivem. So eles os indicadores de incluso social e de
participao comunitria. Ambos so inferiores a 0,200 para todos os grupos
e denotam que uma das dimenses mais dramticas vivenciadas por essas pessoas
a pobreza das relaes de sociabilidade, participao e incluso. Esto
verdadeiramente fora de todo e qualquer convvio social, apartadas, o que indica
haver poucas chances de superao da misria. Os laos de solidariedade entre
esses grupos tampouco se apoiam nas redes tradicionais de vizinhana que, no
passado, traziam alguma compensao e auxlio recprocos. Pelo visto,
transferncias de renda so insuficientes para contrarrestar esse quadro de misria
humana.
Grfico 1
Indicador_formalidade_normalizado
Indicador_bemestar_subjetivo_normalizado
Indicador_Moradia_normalizado
Indicador_Saude_normalizado
1 ,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,3 00
0,200
0,1 00
0,000
Indicador_Saudereprodutiva_normalizado
Indicador_risco_normalizado
Indicador_vidasemedo_normalizado
Indicador_inclusaosocial_normalizado
Indicador_participacaocomunitaria_normalizado
Indicador_trabalho_normalizado
Indicador_saneamento_normalizado
Indicador_Proteaocrianca_normalizado
No Pobre
Pobre
Indigente
Total
Consideraes finais
Analisamos, neste artigo, dimenses relativas pobreza de renda e outras

dimenses menos frequentes. Faltou, no entanto, abordar um aspecto
fundamental das polticas de combate pobreza, qual seja aquela que se d por
147
148
intermdio da proviso de servios pblicos, tais como sade, educao,

saneamento e oferta de moradia social, cuja finalidade maior equiparar as
condies de acesso, superando assimetrias de informao e a falta de
oportunidades que um benefcio monetrio sozinho no garante, por maior
que seja. A desmercantilizao ou a falta de na proviso de bens essenciais
ao bem-estar e erradicao da pobreza no compensada com transferncias de
renda monetrias.
Nesse quesito, novamente o Brasil andou muito pouco nos ltimos anos.
Houve, sim, um grande crescimento do gasto social federal com transferncias
de renda, sejam elas contributivas ou no, entre 2000 e 2008. Ele aumentou de
forma sistemtica nas rubricas onde a institucionalidade da seguridade social foi
afirmada a saber, assistncia, previdncia, sade e tambm trabalho , por meio
da constituio de um oramento prprio, com fontes de receitas exclusivas. No
entanto, ficaram de fora outras dimenses essenciais ao bem-estar e segurana
da populao, como moradia e saneamento, cuja evoluo ficou ainda mais
refm da poltica macroeconmica de restrio de gastos, baixo crescimento e
formao de elevados supervits fiscais primrios. Um exemplo a poltica de
moradia: o gasto per capita com habitao e urbanismo alcanava, em 2000,
R$ 17,00, e despenca para R$ 7,00 oito anos mais tarde (valores reais).
O Brasil tem feito a escolha de favorecer as polticas de renda no mbito do
seu sistema de proteo social, obedecendo a uma mtrica que estabelece
patamares de bem-estar baixos, dado o padro j alcanado pelo Pas. Pensar no
desenvolvimento pensar, antes de mais nada, em equiparao de condies de
bem-estar e acessibilidade. Por ora, essa preocupao est ausente da agenda do
Pas, que v na poltica de mnimos sociais a soluo para todos os problemas.
Alm de pouco eficaz, como demonstrado, ela ainda no um direito e,
portanto, no contempla a todos aqueles que deveriam ser contemplados na
qualidade de pblico-alvo. Tampouco reduz as diferenas regionais de bem-estar
no ritmo que se poderia esperar. H que ser mais ousado para galvanizar as
vantagens que a retomada do crescimento oferece e mudar a mtrica da poltica
social. possvel, ainda mais agora, que estabilidade e crescimento tornem a
ocasio imperdvel.
CELIA LESSA KERSTENETZKY

POBREZA NO BRASIL: NOVE TEMAS
PARA O NOVO SCULO1
[...] estabelecer novas prioridades para a ao poltica em funo de uma nova

concepo de desenvolvimento, posto ao alcance de todos [...] e capaz de preservar
o equilbrio ecolgico. O espantalho do subdesenvolvimento deve ser
neutralizado. (FURTADO, 1998, p. 64)
Introduo
O objetivo desta comunicao propor alguns temas/perspectivas que, a

meu juzo, no tm recebido a devida nfase quando no esto inteiramente
ausentes no debate pblico sobre a pobreza no Brasil. O reconhecimento dos
avanos recentes obtidos pelo Brasil nessa rea no deve bloquear a ateno a
fatores que operam em prazo mais longo e que podem comprometer a velocidade
e a sustentabilidade dos resultados. Em uma perspectiva de desenvolvimento,
a ateno a esses fatores parece no somente necessria como crucial.
Entre os temas que selecionei esto a economia poltica das polticas de
combate pobreza, a efetividade comparada de polticas focalizadas e universais,
a justia distributiva das polticas e dos resultados, as dimenses em que se
medem a pobreza, o problema da participao dos beneficirios, a permanncia
na pobreza, a relao entre justia distributiva e desenvolvimento, a abordagem
dinmica dos gastos sociais e o tema das crianas versus idosos a partir da
perspectiva das chances de vida. Como se notar, optei por abordar a questo da
pobreza a partir da temtica mais abrangente do Estado do bem-estar social, e
este, por meio de sua inevitvel, ainda que inadvertida, relao com um projeto
de desenvolvimento. Por fim, a concepo de desenvolvimento implcita
tambm abrangente: processo por meio do qual so expandidas as liberdades
humanas reais.2 A lista emergiu desses pressupostos.
1 Texto preparado para a mesa Pobreza no Brasil: realidade e controvrsias, do Seminrio Internacional
de Desenvolvimento Regional do Nordeste, organizado pelo Centro Internacional Celso Furtado e realizado
em Recife, entre os dias 13 e 16 de outubro de 2009.
2 Cf. Furtado (1998): O principal objetivo da ao social deixaria de ser a reproduo dos padres de
consumo das minorias abastadas para ser a satisfao das necessidades fundamentais do conjunto da
populao e a educao concebida como desenvolvimento das potencialidades humanas nos planos tico,
esttico e da ao solidria. A criatividade humana, hoje orientada de forma obsessiva para a inovao
tecnolgica a servio da acumulao econmica e do poder militar, seria reorientada para a busca do bemestar coletivo, concebido este como a realizao das potencialidades dos indivduos e das comunidades
vivendo solidariamente. (FURTADO, 1998, p. 64 e 65). E cf. Amartya Sen (2000).
149
150
1. Economia poltica
A queda contnua da pobreza no Brasil, ao longo da primeira dcada do

sculo XXI, fato inegvel.
Apesar de o Pas no contar com uma linha oficial de pobreza, vrias linhas
(Ipea, FGV) tm confirmado a reduo da incidncia da pobreza e da extrema
pobreza, medidas como insuficincia de renda monetria. O mesmo se repete
quando outras medidas so adotadas (como o hiato e a severidade da pobreza) (ver
Tabela 1). Do mesmo modo, quando estimada como privaes vrias, incorporando
dimenses como educao, moradia e servios pblicos, a pobreza tem se contrado.
Aparentemente, no apenas teria havido expanso de oportunidades como tambm
reduo das desigualdades em sua distribuio (ver Tabela 2).
Ao examinarmos os grupos de renda da populao, observamos que o
crescimento no novo sculo foi redistributivo: a taxa de crescimento da renda dos
mais pobres foi bem superior dos mais ricos (ver Grfico 1). A reduo da
pobreza foi acompanhada pela diminuio da desigualdade na distribuio
pessoal da renda.3 De fato, metade da melhora na pobreza entre 2001 e 2008
pode ser creditada reduo da desigualdade. (A magnitude e a velocidade
desta reduo podem ser observadas no Grfico 2.)
O debate em torno desses resultados positivos tem privilegiado duas questes:
de um lado, a identificao dos determinantes; de outro, a compreenso de sua
significncia. Quanto aos determinantes tema que no tratarei, a no ser
brevemente , o papel do mercado de trabalho e das transferncias
governamentais parece bem documentado. Mesmo no caso do mercado, a ao
pblica se fez sentir via gasto em educao, possvel responsvel pela elevao dos
rendimentos mdios do trabalho, e regulamentao do mercado de trabalho,
uma vez que a expanso do emprego se deu justamente no segmento protegido
por regulamentao.
A questo da relevncia dos resultados, por sua vez, tem alimentado certa
controvrsia. Avaliando-se a situao do ponto de vista dos (in)sucessos do
passado, certamente as redues observadas so significativas; tendo-se em
mente, por outro lado, o valor atual desses indicadores e o que ainda resta a
fazer, a perspectiva se inverte. A distribuio da renda segue sendo muito
concentrada, a intensidade da pobreza ainda muito elevada, especialmente
3 Conforme estimada pela PNAD. Outras medidas de distribuio de renda, como as medidas de polarizao
entre ricos e pobres, tambm encontraram a mesma retrao que as medidas de desigualdade nas
distribuies usuais (como os ndices de Gini e Theil).
a pobreza infantil, e sua distribuio espacial, muito desigual, penalizando

com severidade a populao rural. A pobreza e a pobreza extrema, por
exemplo, se fosse mantido o ritmo de reduo do ltimo ano, seriam
virtualmente eliminadas em 25 anos; a desigualdade de renda atingiria o
nvel canadense (desigualdade moderada) em 20 anos; o nvel chileno de
universalizao do ensino mdio seria alcanado apenas em trs dcadas.
Portanto, a concluso de compossibilidade inescapvel: sim, a reduo ao
mesmo tempo significativa e insuficiente.
O quadro abaixo resume, parcialmente, o estado atual do dficit social
brasileiro:
O lado B: pobreza e desigualdades no Brasil do sculo XXI
Pobreza*
Um em cada quatro brasileiros pobre, sendo que um em cada

trs pobres extremamente pobre
Indicadores de desigualdade de renda*
ndice de Gini de 54,4, entre os dez maiores do mundo;

10% mais ricos detm 40% da renda; 40% mais pobres detm
10% da renda;
1% mais rico se apropria do equivalente renda apropriada
pelos 45% mais pobres.
Indicadores de desigualdade de acesso

a oportunidades**
Para cada 100 domiclios com acesso a servios de saneamento

e eletricidade, h 64 sem servios (21 no SE; 170 no NE e 570 no N);
22,5% dos domiclios contam com eletricidade, telefone fixo,
computador, geladeira, televiso a cores e mquina de lavar
(cerca de 8% nas regies N e NE; 29,6% no SE);
Metade dos maiores de 25 anos no concluiu o ensino
fundamental;
36,8% dos jovens entre 18 e 24 anos finalizam o ensino mdio.
FONTE:* Ipea (2009); **Sntese de Indicadores Sociais (IBGE, 2009).
Sob a perspectiva dos recursos, o esforo de redistribuio requerido para

acelerar a cobertura do dficit social no parece excessivo. Estima-se, por exemplo,
que se um tero da renda nacional fosse perfeitamente distribuda, seria possvel
garantir a todas as famlias a satisfao das necessidades bsicas. Com 3% do PIB
seria possvel eliminar a pobreza (IPEA, 2009, 14). Uma vez que esse
relativamente pequeno esforo no tem sido feito, no h como evitar a concluso
de que a averso desigualdade e pobreza dos brasileiros (especialmente daqueles
a quem tocaria contribuir financeiramente, mas no exclusivamente deles)
muito baixa, certamente inferior observada na esmagadora maioria dos demais
pases do mundo. Como lidar com essa constatao?
151
152
Preferncias por redistribuio no so preferncias naturais. Elas em boa

medida brotam de uma preexistente cultura pblica, onde valores e normas so
at certo ponto compartilhados. Contudo, quando observamos a histria da
montagem dos sistemas de bem-estar social mundo afora, verificamos que sua
construo e expanso se deram aos saltos, com momentos dramticos de
escolhas sociais mais ou menos pr-redistribuio, em geral respondendo a
crises ou projetos de desenvolvimento, sendo seguidos por longos perodos de
maturao e de fermentao de consensos apoiando essas construes
institucionais.
Ou seja, esses processos no foram caracterizados por uma evoluo gradativa.
Na origem dos saltos esto coalizes de classes e de partidos polticos, e foram
estas que permitiram a construo dos sistemas de bem-estar social hoje
existentes e definiram o carter mais ou menos redistributivo destes. Estes
sistemas, por sua vez, contriburam para a formao de uma cultura pblica da
qual emergiram preferncias por mais ou menos redistribuio. A partir da
constituio dos sistemas de bem-estar social, entra em operao um bem
documentado processo de inrcia institucional em que as instituies existentes
condicionam outras instituies e polticas, tornando os esforos de reforma, s
vezes radicais no discurso, apenas ajustes margem. Os sistemas, em outras
palavras, acabam exercendo a funo pedaggica de formao de preferncias,
mesmo que no tenham sido desenhados para esse fim.
Crise/Projeto
Sistemas de bem-estar social
Coalizes de classes polticas
Outros Fatores
Interesses, normas distributivas
FONTE: elaborao prpria
Que lies se podem tirar desses processos? O Brasil est montando uma rede
efetiva de proteo social. importante ter clareza da economia poltica dessa
poltica social. A experincia de outros pases ensina que muito mais difcil
expandir programas que foram desenhados para serem limitados e que foram
apoiados por um consenso poltico em torno desse desenho limitado. Uma

questo importante a explorar , pois, em que medida as polticas e instituies
imaginadas para o enfrentamento de pobreza e desigualdades podem elas
mesmas facilitar (ou dificultar) a construo de consensos polticos que
perpetuem seus efeitos redistributivos ao longo do tempo (KERSTENETZKY,
2009a).
Sugiro que pelo menos duas agendas poderiam favorecer a formao de
coalizes abrangentes e com efeitos redistributivos realmente impactantes: uma
agenda de desenvolvimento, relacionando claramente redistribuio com
desenvolvimento (aparentemente a agenda de desenvolvimento do sculo XXI,
cf. EVANS 2009), e a agenda da universalizao de servios de qualidade,
promovendo uma integrao de diferentes grupos sociais na utilizao e no
financiamento dos vrios servios sociais publicamente providos.
2. Focalizao ou universalizao
Que polticas so mais eficientes no combate pobreza: as polticas

focalizadas ou as polticas universais?
Normalmente, essa questo referida a polticas de transferncia de renda,
e enquadrada pelo tema do oramento limitado. Dado certo oramento social,
o que deve fazer um governo para reduzir a pobreza? O lgico seria transferir
renda dos que tm para os que no tm. Na prtica, contudo, pases que possuem
polticas focalizadas de transferncia de renda tm tido menos sucesso na reduo
da pobreza do que pases com polticas universais, isto , polticas de
transferncia de renda que no focalizam os mais pobres (ver Tabela 3).
Qual a razo para isso? H duas, pelo menos: em primeiro lugar, pases com
polticas de transferncia universais costumam tributar as transferncias
proporcionalmente aos ganhos, de modo que o ganho lquido entre os pobres
maior; em segundo lugar, os oramentos para a redistribuio tendem a ser
menores em pases com polticas focalizadas (compare o gasto social americano
com o sueco, que o dobro do primeiro, 30% do PIB) e a hiptese que o
apoio poltico e tributrio a polticas sociais depende, em parte, de quo
inclusivas elas sejam (KORPI; PALME, 1998; KERSTENETZKY, 2009a).
Outra poltica universal, que foge do mbito das polticas sociais em sentido
estrito, so as polticas de mercado de trabalho. Entre os pases com indicadores
de pobreza realmente baixos, vrias so as opes: mercado de trabalho protegido
por forte regulamentao ou vrios graus de regulamentao, complementados
153
154
por assistncia variadamente generosa e polticas de ativao capacitantes. De

todo modo, o mercado de trabalho tem se revelado a instituio mais efetiva na
reduo da pobreza no mundo, sobretudo quando regulamentado ou operando
em estreita complementaridade com as instituies do Estado do bem-estar
social. Estas instituies, como se sabe, afetam as possibilidades de sada
(aposentadorias e penses), sada temporria (licenas, re-treinamento) e entrada
no mercado de trabalho (polticas de colocao e emprego pblico).
A ao pblica na entrada do mercado de trabalho deve ser apreciada no
apenas do ponto de vista da educao e qualificao, providas e/ou financiadas
publicamente, mas tambm da capacidade do Estado de gerar (direta ou
indiretamente) empregos, especialmente empregos pblicos nos setores de
proviso de bem-estar social. Observando-se o papel do setor de servios na
composio do emprego nos dias de hoje, e o enorme dficit de servios sociais
no Brasil, uma poltica keynesiana se proporia a promover a absoro de
trabalhadores no setor de proviso de bem-estar social. Esta tem sido a
perspectiva adotada pelos Estados do bem-estar social (EBES) contemporneos
mais bem sucedidos em termos de igualdade e reduo da pobreza (ver Tabela
4). Essa estratgia, alm de garantir a sustentabilidade financeira de Estados do
bem-estar social caros, ampliando sua base fiscal, tem mltiplas consequncias:
interfere positivamente na dinmica do emprego, reduz a pobreza permanente,
o desemprego duradouro e a desigualdade de renda e de oportunidades.
3. Justia distributiva
O debate atual sobre a reduo da pobreza e da desigualdade precisa

considerar a evoluo recente do ponto de vista da justia distributiva. Esta
seria mais uma pedra de toque para testar a significncia dos resultados.
Segundo John Rawls (1971), uma transformao social pode ser considerada
socialmente justa se resultar em vantagens para os menos favorecidos. Segundo
Amartya Sen (1992), essas vantagens devem ser expressas em um conjunto de
liberdades reais de escolha, entre diferentes tipos de vida, disponveis para os
indivduos. A extenso dessas liberdades reais depende no apenas de recursos, mas
tambm do quanto, e de quantas maneiras diferentes, os indivduos conseguem
converter recursos em realizaes (de modo que o seu nvel de realizao reflita o
mais possvel uma escolha feita por eles e no, por exemplo, a sua posio social).
Desse ponto de vista, a constatao do mais intenso progresso econmico e
de padres de vida dos grupos de renda mais baixa frente ao progresso mais lento
dos mais favorecidos no Brasil levaria concluso de que estamos no caminho

da justia social rawlsiana-seniana. O caso brasileiro mostraria a importncia de
vrias intervenes governamentais na promoo desses resultados (em interao
com bons momentos da economia global e nacional).
Consideremos, em primeiro lugar, o comportamento do mercado de trabalho,
instituio que tem sido singularizada como a responsvel principal pela
melhoria observada na distribuio pessoal da renda.
Aparentemente, parte importante do sucesso derivaria da expanso dos
empregos no setor formal da economia, setor regulamentado que protege o
trabalhador sob o manto do salrio mnimo, da legislao do trabalho e da
seguridade social. A poltica de revalorizao do salrio mnimo, transformada
em poltica de governo ao longo da atual administrao, crucial aqui. Essa
poltica tambm protege o piso dos benefcios constitucionais governamentais:
aposentadorias e penses, e benefcio de prestao continuada. Do mesmo modo,
intervm sobre o mercado de trabalho o progresso observado na escolarizao dos
trabalhadores, substancialmente financiada e provida pelo Estado, alm de
programas de qualificao e investimentos pblicos que estimulem contrataes
no setor privado. Finalmente, o prprio Estado como empregador um
componente respeitvel da demanda por trabalho.
Importantes tambm so as transferncias governamentais, em especial a
rede de proteo social, complementando a renda do trabalho, e as
aposentadorias no contributivas, to cruciais no meio rural. E alm destas, a
expanso de oportunidades de sade e moradia (incluindo acesso a servios
pblicos, como gua, luz, esgoto, transporte pblico), e de participao social
e poltica na sociedade abrangente.
Todas essas esferas apresentaram progressos, alguns mais notveis do que
outros. Contudo, de um ponto de vista de justia social, fundamental observar
em que medida essas instituies oferecem perspectivas de integrao efetiva e
duradoura, de participao e reduo das distncias sociais de modo sustentvel.
De uma perspectiva estritamente rawlsiana, tratar-se-ia de checar se as
instituies bsicas da sociedade esto fazendo a sua parte em assegurar uma
igualdade justa de oportunidades. Mais radicalmente, porm, temos de admitir
que no seria suficiente que as instituies bsicas estivessem gerando progresso
nas condies de vida dos menos favorecidos, e dessa maneira justificando as
desigualdades remanescentes, pois se estas desigualdades se revelassem ainda
intensas e sobretudo duradouras tenderiam a perpetuar as instituies que as
155
156
promovem, pelo canal de transmisso da economia poltica (KERSTENETZKY,

2002). Isto seria no apenas eticamente injustificvel como prejudicial a vrios
outros objetivos sociais, como a coeso social, a democracia (idem) e o prprio
crescimento econmico (ARRIGHI, 2008; EVANS, 2009).
Nessa perspectiva, os desafios so bem maiores. Que sejam tambm empregos
formais os novos empregos gerados certamente um progresso. Mas o horizonte
intensificar a participao social dos trabalhadores que ingressem nesses
empregos, oferecendo oportunidades de mobilidade ocupacional, especialmente
caso estes sejam empregos de baixa produtividade e baixo nvel de realizao
pessoal, como so os crescentemente disponveis no setor de servios de rotina ao
consumidor. Quanto s oportunidades educacionais, o horizonte acelerar o
progresso na qualidade desses servios para que as habilidades cognitivas e os
conhecimentos adquiridos possam se converter em real incremento das opes
abertas para as pessoas, libertando-as do imobilismo de suas posies sociais.
Outro alvo , de novo, o sistema educacional pblico, agora em sua capacidade
de neutralizar a ao de um dos mais resilientes mecanismos de perpetuao das
desigualdades, as famlias, compensando as desigualdades de oportunidades,
geradas por distintos backgrounds familiares, por meio de um eficiente sistema de
educao pr-escolar e de cuidados. Outros desafios: ampliar a demanda por
trabalho nos segmentos do Estado do bem-estar social necessrios proviso de
oportunidades, assegurando a perspectiva de carreiras atraentes e contrabalanando o crescimento do segmento de servios de baixa produtividade que
aferram os trabalhadores a uma vida de trabalho de baixa realizao e escassas
perspectivas. Quanto s oportunidades de moradia, garantir a regularidade e a
qualidade dos servios pblicos, sobretudo para aqueles que vivem em bairros
carentes ou em comunidades e assentamentos precrios. E, finalmente, proceder
a uma distribuio mais equitativa da riqueza ou do acesso a ela. cada vez
mais claro que, em uma economia de mercado, o acesso a rendimentos e
oportunidades depende do acesso riqueza; neste sentido, vrias polticas
redistributivas so de interesse: alm da reforma agrria, a renda bsica de
cidadania ou o capital bsico, e polticas de democratizao do crdito, com
nfase na condio de cidado, no exclusivamente investidor.
4. Multidimensionalidade, realizaes e liberdades
Renda no suficiente. certo que ela traduz as possibilidades de consumo de

bens que esto disponveis no mercado e, imperfeitamente, tambm o grau em que
as pessoas desfrutam das liberdades econmicas comumente presentes em

economias de mercado (por exemplo, em que medida as pessoas so realmente
livres em suas escolhas de emprego e esforo, em que medida recebem rendimentos
adequados por trabalhos realizados). No Brasil, esse componente importante
a pobreza de renda significativa. E isto ocorre em uma economia de mercado, o
que em parte reflete o quanto o mercado ainda opera fora da regulamentao
governamental e do controle social, incluindo de modo excludente. Porm,
pobreza no se resume privao de renda (insuficincia de renda) ou consumo
insuficiente de bens disponveis no mercado; h muitos outros componentes de
uma vida de qualidade que no so adquirveis no mercado.
Outros componentes de bem-estar so ainda os demais conjuntos de bens,
servios e direitos (como segurana e proteo social, direitos civis e polticos)
mais diretamente garantidos pelo Estado. Do mesmo modo, aqui necessrio
aferir em que medida a proviso pblica inclui excluindo oferecendo servios
insuficientes, ou precrios, ou irregulares, com baixo grau de monitoramento e
responsabilidade, custa de desalento poltico, engendrando o que denominei
de sndrome do subatendimento (KERSTENETZKY, 2009b).
Finalmente, importante tambm avaliar se bens e servios redundam de
fato em realizaes e liberdades efetivas de realizao, em virtude da intercesso
de filtros posicionais (gnero, lugar de moradia, classe, idade, etnia) ou de
restries individuais (metabolismo, deficincias fsicas, condies psicolgicas
e patolgicas). Se o objetivo na anlise da pobreza aferir a privao de
realizaes e de liberdades de realizar os fins para a realizao dos quais
recursos e polticas distributivas so concebidos , relevante estimar essas
condies adicionais e desenhar polticas que as compensem. Um ltimo
componente o ambiental: em uma perspectiva de realizaes e liberdades para
realizar, o ponto de vista ambiental entra, minimamente, por uma questo de
equidade em relao s geraes futuras (KERSTENETZKY, 2009b).
5. Participao
O tema da participao parece indispensvel. Ele dispara uma reconfigurao

das polticas da pobreza que subverte a relao entre cidados pobres e
governantes, da habitual relao de clientela para uma relao entre portadores
de direitos e obrigaes e seus representantes.
Em uma pesquisa recente em comunidades pobres no Rio de Janeiro,
observei que a melhoria de indicadores quantitativos de renda e de servios
157
158
pblicos no se fez acompanhar por uma melhoria da qualidade e da

regularidade dos servios oferecidos pelo governo (KERSTENETZKY, 2009c).
Apesar de reclamarem com intensidade da precariedade dos mesmos, os
entrevistados mostraram um grau preocupante de desalento poltico. De um
modo geral, tendiam a favorecer opes informais/ilcitas de servios e a
identificar o bom poltico como o que ajuda a comunidade (oferecendo
assistncia e atendimento gratuitos fora da rede pblica). Os servios acabam
sendo vistos como liberalidade, no como direito; a poltica, confinada na prtica
ao relacionamento com os polticos, percebida como um mercado onde favores
so trocados por votos.
Nessa dinmica, a participao dos cidados na definio da pauta de servios,
no monitoramento e controle deles, bem como no feedback para os provedores
pblicos, inteiramente eclipsada. As dimenses de cidadania poltica e
cidadania-consumidora precisam ser incorporadas na agenda de discusso sobre
o enfrentamento da pobreza no Brasil. As consequncias antecipveis da
incorporao da dimenso participativa so no apenas um aumento da
legitimidade e da efetividade da poltica pblica, como tambm a ativao de
uma perspectiva de cidadania poltica em grupos sociais tradicionalmente
excludos (enquanto agentes) da esfera pblica.
6. Permanncia, volatilidade, vulnerabilidade
A dinmica da pobreza precisa ser mais bem conhecida de modo a influenciar

as polticas de combate. Dados sobre pases da OECD os classificam como
apresentando sucesso variado em termos de reduo da pobreza permanente. De
novo, os pases que adotam polticas universais tm a menor persistncia da
pobreza, os mais seletivos, a maior persistncia (ver Tabela 5).
Essa perspectiva sugere que polticas muito seletivas podem subestimar a
importncia de fatores que operam em prazos mais longos e que acabam atraindo
a pessoa de volta para a pobreza aps um sucesso momentneo. Esses fatores
podem existir: (1) dentro das famlias um dos membros contrai uma doena,
o que significa gastos extras, ou necessidade de cuidados especiais, que implica,
por parte do indivduo economicamente ativo, em abandono de um emprego ou
ingresso em um emprego com remunerao mais baixa ou mais precrio;
presena de crianas pequenas; (2) nas comunidades quando um servio deixa
de ser oferecido, apresenta alguma irregularidade ou oferecido de modo
precrio (um posto de sade ou uma escola fechada por conta da violncia, ou
a falta crnica de professores), ou quando um servio inexistente (creche,

assistncia para idosos e doentes) se faz subitamente necessrio, ou quando as
comunidades so muito homogeneamente pobres, formando redes sociais pobres;
(3) no mercado de trabalho onde os empregos de baixa qualidade (que exigem
baixa qualificao) so tambm os mais volteis. Levar em considerao esses
fatores requer polticas de transferncia de renda menos seletivas, operando em
tandem com polticas de oferta de servios regulares e de qualidade. Requer
tambm que se leve em considerao, na estimao da pobreza, no apenas
linhas de pobreza (absoluta e relativa), mas tambm graus de pobreza, que
transmitem a informao quanto a diferentes vulnerabilidades de pessoas e
comunidades situao de pobreza.
7. Justia distributiva e desenvolvimento
O debate sobre a reduo da pobreza e da desigualdade implicitamente

relaciona os temas de justia social e desenvolvimento. Parece-me necessrio
explicitar essa conexo. Faz-lo no significa renunciar proposio de que razes
meramente de justia social justificariam polticas sociais para a sua retificao.
Porm, h mais razes, e com isso o consenso que se pode formar em torno delas
pode ser ainda mais amplo. Giovanni Arrighi e co-autores, analisando o
malogrado modelo de desenvolvimento da frica do Sul, observaram que a
expropriao dos trabalhadores disfuncional ao capitalismo contemporneo:
deix-los ignorantes, sem sade, sem acesso a meios de recurso e apartados das
oportunidades cruciais para o bem-estar na competitiva economia do
conhecimento seria comisso de suicdio (ARRIGHI, 2008, apud EVANS, 2009).
Os mais bem sucedidos Estados do bem-estar social modernos, em seus esforos
de reduo das desigualdades e da pobreza, so justamente aqueles que melhor
combinaram polticas sociais e econmicas, como polticas socialmente integradoras,
com ampla cobertura e universalidade, e com qualidade inegvel, investindo, entre
outros, em servios de cuidado, em educao, sade, transporte, alm das conhecidas
e engenhosas polticas de mercado de trabalho. Essa combinao resultou em
sociedades mais igualitrias e com bons indicadores econmicos (PIB per capita,
produtividade, taxa de emprego, taxa de desemprego, emprego feminino, emprego
de idosos e deficientes) (KENWORTHY, 2004). A opo foi por um padro de
consumo digno com solidariedade social. Parece importante, no caso brasileiro,
explicitar a integrao das polticas sociais a uma agenda de desenvolvimento, no
apenas por sua funo compensatria, mas tambm por sua funo proativa e sua
159
160
centralidade em um projeto de desenvolvimento no exclusivamente econmico.

Realizaes e liberdades para realizar so fins do processo de desenvolvimento e
instrumentos para o progresso econmico com equidade.
8. Abordagem esttica versus abordagem dinmica
O tema da pobreza precisa incorporar uma abordagem dinmica, que explore

vrios efeitos de interao. Gosta Esping-Andersen (2005) sugere uma
contabilidade social dinmica em que os gastos presentes sejam comparados com
retornos futuros, no necessariamente com benefcios presentes. Por exemplo,
a deciso de ampliar o gasto social em creches e pr-escolas pode parecer absurda
frente aos custos elevados e urgncia de tantas outras necessidades e privaes,
mas pode se justificar se significar a redeno ou minimizao de problemas
sociais (e de gastos sociais) no futuro. Basicamente, a ideia confrontar o gasto
como custo e como investimento. Nesse sentido sero bem-vindas estimativas
sobre os efeitos dos gastos sociais sobre o PIB futuro, no lugar da nfase exclusiva
no gasto como percentual do PIB (custo).
9. Crianas e idosos a partir da perspectiva das chances de vida
Na discusso sobre pobreza, muitas vezes se compara a pobreza das crianas

com a dos idosos, os dois grupos etrios mais vulnerveis socialmente, sugerindo
que as polticas de combate pobreza (transferncias de renda) favorecem os
idosos em detrimento das crianas.
Penso que a perspectiva correta seria:
(1) avaliar o conjunto de polticas que atingem esses dois contingentes
populacionais e no apenas as transferncias do programa Bolsa-Famlia (BF) e
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), notando que no caso dos idosos o
BPC substitui a renda do trabalho, e que este no o caso do BF;4
(2) considerar a pobreza como dficit de realizaes e liberdades (segundo a
perspectiva de Amartya Sen); isso equivaleria a ajustar a renda s necessidades
especiais de diferentes grupos da populao; no caso dos idosos, isso implicaria
em avaliar o comprometimento da renda com medicamentos e outros gastos
com sade e com cuidados externos;
(3) avaliar em que medida os benefcios aos idosos servem de proteo social
a outros membros da famlia, especialmente os jovens e os adultos
4 Agradeo a Fbio Veras pela sugesto, em comunicao pessoal.
desempregados, e em que medida o recebimento desses benefcios permite

liberar membros ativos da famlia para o mercado de trabalho;
(4) avaliar essas decises a partir da perspectiva das chances de vida (por
exemplo, a segurana econmica na idade avanada afetando as decises de
jovens de assumir riscos que podem vir a ser socialmente produtivos) (cf. ESPINGANDERSEN op.cit.).
Considere, por exemplo, duas possibilidades alternativas: um jovem confiante
de que ter uma velhice segura poder se sentir mais inclinado a assumir riscos
tentar profisses diferentes, at que encontre uma mais compatvel com suas
vocaes ou, alternativamente, poder descuidar do futuro e desperdiar a vida
em atividades pouco produtivas. Muito provavelmente a deciso depender das
reais opes disponveis, do ambiente em que viva, e certamente tambm de suas
preferncias pessoais por uma vida mais ou menos confortvel, que, em parte,
so afetadas pelas opes e pelo ambiente. Segundo Edmund Phelps, Prmio
Nobel de Economia em 2006 (PHELPS, 2006), os EUA so um dnamo em
inovao precisamente porque adotam o princpio da privatizao do risco (em
contraste, por exemplo, com a Europa, onde prevalece o princpio da socializao
do risco). Porm, os pases escandinavos complicam a figura plana: nesses pases
a segurana econmica na velhice se combina com altas taxas de inovao. Para
compreendermos como e por que, a questo da cultura pblica e das instituies
do EBES parece importar. Se o trabalho for percebido como uma possvel fonte
de realizao e no apenas como desutilidade, ou como a nica opo para
garantir a segurana econmica, outros comportamentos, diferentes dos previstos
por Malthus-Phelps (para quem o medo que faz o indivduo prosperar),
tornam-se concebveis.
A perspectiva adotada em pases de EBES igualitrios tem sido a
individualizao do bem-estar, com isso desonerando membros ativos da famlia
das responsabilidades de cuidado e permitindo sua maior participao no
mercado de trabalho. Alm disso, essa individualizao tem representado no
apenas a preservao do bem-estar dos idosos como a oferta da opo de ativao
para eles. A ideia, neste caso, oferecer a maior quantidade de opes
compatveis com a sustentabilidade financeira do EBES igualitrio.
Consideraes finais
Em sntese, a perspectiva adotada nesta comunicao que o debate sobre a

pobreza deve estar referido ao debate mais abrangente sobre o Estado do bem-
161
162
estar social como um projeto de desenvolvimento para o Pas. Nesse sentido, o

fenmeno da pobreza suscita respostas tanto compensatrias como proativas,
umas e outras se justificando enquanto circunscritas por uma agenda de
desenvolvimento. Isso no apenas porque essas respostas ganhariam, assim,
constncia e coerncia, como tambm porque, na ausncia desse balizamento,
seus efeitos poderiam rivalizar seriamente com os objetivos mais amplos do
desenvolvimento como expanso equitativa de liberdades reais.
Referncias
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Dissertao, tese, monografia

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Southern Africa paradigm revisited. Berkeley: University of California. Working

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ESPING-ANDERSEN, G. (2005). Children in the welfare state. A social
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Eventos
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(2009c). Rios favelas: informal institutions, social

capital and development. In: 2009 International Conference of the Human
Development and Capability Association. Lima, 2009.
EVANS, P. (2009). Constructing the 21st century developmental state: potentialities
and pitfalls. Berkeley: University of Berkeley, mimeo.

KERSTENETZKY, C.L. (2009b). The Brazilian social developmental state:
progressive agenda in a (still) conservative polity. Rio de Janeiro, mimeo.
Anexo
Tabela 1. Evoluo da pobreza e da extrema pobreza no Brasil 2003, 2007, 2008
Indicadores
2003
2007
2008
% de pobres
39,4
28,1
25,3
Hiato de pobreza
18,2
11,9
10,4
Severidade da pobreza
11,1
7,1
6,0
% extremamente pobres
17,5
10,3
8,8
Hiato de extrema pobreza
7,3
4,5
3,7
Severidade de extrema pobreza
4,4
3,0
2,4
FONTE: Ipea 2009. Estimativas com base nas PNADs de 2003, 2007 e 2008. Linhas de pobreza regionalizadas considerando a mdia nacional para a pobreza
de R$ 187,50 e R$ 93,75 para a extrema pobreza. Hiato e severidade da pobreza esto expressos em mltiplos das linhas de pobreza.
163
164
Tabela 2. Evoluo de outras dimenses da pobreza entre crianas e jovens de 0 a 17

anos Brasil 1992 e 2009
Pobreza
Desigualdade
(probabilidade
(ndice de
mdia)
dissimilaridade)
Indicadores
1992 2008
1992 2008
Acesso a servios habitacionais bsicos
Porcentagem de crianas de 0 a 5 anos
que vivem em domiclios sem acesso adequado gua
39
22
24
13
Porcentagem de crianas de 0 a 5 anos

que vivem em domiclios sem acesso adequado saneamento
53
34
30
17
85
19
55
10
Porcentagem de crianas de 5 a 6 anos que

no frequentam a escola
45
12
14

12

37
15
13
Porcentagem de crianas de 11 anos que no

completaram a 4 srie
69
47
32
13
Porcentagem de adolescentes de 15 anos que no

completaram o ensino fundamental
85
57
43
20
Porcentagem de jovens de 18 anos que no

completaram o ensino mdio
93
75
53
29
Porcentagem de crianas de 10 a 14 anos trabalhando
19
Porcentagem de adolescentes de 15 a 17 anos que buscam

trabalho e permanecem desempregados
17
23
Porcentagem de meninas de 15 a 17 anos que so

cnjuges em algumas famlia
Porcentagem de meninas de 15 a 17 anos que j so mes
74
37
17
Acesso informao
Porcentagem de crianas e adolescentes de 7 a 17
anos que vivem em domiclios sem televiso e telefone
Acesso educao
Progresso e concluso educacional
Trabalho precoce e desemprego juvenil
Vulnerabilidade entre mulheres e jovens
Mortalidade
Taxa de mortalidade dos filhos nascidos vivos entre
mulheres de 15 a 44 anos (em mil)
FONTE: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amotra de Domiclios (PDNAD) de 1992 a 2008
FONTE: Ipea, 2009.
Tabela 3. Reduo da pobreza em famlias com crianas (meados dos anos 1990)
( 1)
Pobreza
de mercado
Pobreza
ps-Redistribuio
Percentual de
reduo da pobreza
Dinamarca
30
80
Finlndia
18
83
Noruega
29
83
Sucia
39
90
Mdia do Regime
29
84
Austrlia
32
17
47
Canad
29
16
45
Irlanda
28
15
46
Reino Unido
39
21
46
Estados Unidos
31
26
16
Mdia do Regime
32
19
40
Blgica
31
81
Frana
40
10
75
Alemanha
31
12
61
Itlia
37
21
43
Holanda
25
68
Espanha
30
13
57
Mdia do Regime
32
12
64
FONTE: LIS-based estimates, from Bradbury and Jantti (2001, 83). Em E.-Andersen e Myles, 2009.
Pobreza < 50% da renda mediana equivalente.
Tabela 4. Perfil de gastos em trs regimes de bem-estar

Gasto social
pblico
(% GDP) (1)
Gasto privado
como % do
gasto social
Servios no sade Focalizao: % de

como % do gasto transferncias p/
pblico total primeiro quintil (2)
Nrdico
25
18
34
Anglo
19
19
43
Europa continental
26
30
FONTE: calculations from Adema and Ladaique (2005, Table 6) and from Forster and dErcole (2005). (1) Data refer to net social spending. 2) excludes
retired households. Em E.-Andersen & Myles, 2009.
165
Tabela 5. A persistncia da pobreza de renda em famlias com crianas (1)

Um ano
.41
.59
.49
.64
.60
.49
.81
Dinamarca
Frana
Alemanha
Itlia
Espanha
Reino Unido
Estados Unidos
Dois anos
.28
.42
.30
.41
.37
.29
.71
Trs ou + anos
.03
.13
.09
.16
.12
.11
.58
SOURCE: ECHP, 1994-2001 for Europe and the PSID, 1993-1997, for the US. Em E.-Andersen & Myles, 2009.
Note: Persistency has been estimated with Kaplan-Mayer survival functions. Income poverty is measured as <50% of adjusted median, and moving out of
poverty is >60% of adjusted median income.
Grfico 1: Taxa de crescimento mdio da renda domiciliar per capita

por dcimos da distribuio nos ltimos 6 anos: Brasil, 2001 e 2008
Taxa de crescimento nos ltimos 6 anos (%)
12
10
10% mais pobres
8
6
10% mais ricos
Mdia nacional
2
0
Primeiro Segundo
Terceiro
Quarto
Quinto
Sexto
Stimo
Oitavo
Nono
Dcimo
FONTE: Estimativas produzidas com base na Pesquis Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 a 2008
FONTE: Ipea, 2009
Grfico 2: Coeficiente de Gini entre 1995 e 2008 (Renda Familiar per capita)
61
60.1
60
60.0
59.8
59.9
59.4
59
Coeficiente de Gini
166
58.7
58.1
58
56.9
57
56.6
56.0
56
55.2
55
54.4
54
1994
Fonte: Ipea, 2009
1997
2000
2003
2006
2009
HELOSA MENDONA DE MORAIS

A POBREZA: REALIDADE E CONTROVRSIAS1
Apresentao
Inicialmente, obrigada ao Centro Celso Furtado por esta oportunidade de

trazer ao debate aspectos da poltica de sade em sua acepo de poltica social,
entendida enquanto processo e resultado de relaes complexas e contraditrias
que se estabelecem entre o Estado e a sociedade civil. Obrigada, ainda, pela
oportunidade de dialogar com colegas de outras universidades pelos quais tenho
cultivado respeito e admirao.
Ao receber o convite, meu primeiro sentimento foi o de que o mesmo havia
chegado ao endereo errado. E por duas razes: a primeira, pelo fato de no estar
profissionalmente situada no campo das cincias sociais, polticas ou econmicas,
reas afins do encontro, e, aparentemente, na circunstncia deste seminrio,
guardando certa distncia da sade coletiva; a segunda, por se tratar de uma
reunio de experts em seus campos de atuao, condio em que no me enquadro.
Quanto primeira dvida, fui esclarecida por alguns dos organizadores que
haveria espao para debater sobre a realidade da pobreza em distintas dimenses
e pude depreender no ser estranho tratar de uma questo to cara ao povo
brasileiro: suas condies de sade e controvrsias relativas realidade assistencial.
Quanto ao fato de no ser uma expert, restou-me escolher: desistir ou ousar.
Vou ousar, ento, apresentar algumas questes para o debate.
Introduo
Quando, em 1988, o Sistema nico de Sade (SUS) foi institudo, acreditouse que o Brasil tinha dado um salto significativo no dilemtico campo das
polticas sociais. Construdo em torno de um pacto cujos atores polticos
gozavam de ampla representao junto aos movimentos sociais, emergiu no
cenrio nacional trazendo expectativas de mudana para a sociedade.
O projeto do SUS no se arrogava a condio de uma poltica voltada,
principalmente, para a diminuio da pobreza. Todavia, considerando as irrefutveis
relaes entre condies de vida e de sade, esperava-se que a materializao das
propostas de ateno universal e integral contidas em sua formulao repercutisse
positiva e cumulativamente sobre os pssimos indicadores sociais do Pas.
1
Texto apresentado pela professora Heloisa Mendona de Morais em 16.10.2009, durante Seminrio
Internacional de Desenvolvimento do Nordeste, realizado em Recife.
167
168
Naquelas circunstncias, entre outros ideais-limites, colocavam-se o desejo

e o compromisso cvico de fazer frente a uma dvida mdico-sanitria que,
derivada da situao de extrema desigualdade social, havia muito ultrapassara
a fronteira do humanamente suportvel. Desde ento, um novo sentido tem sido
conferido s prticas de expanso de coberturas e introduo de modelos de
ateno substitutivos, resultando em um alargamento visvel e expressivo da
presena do Estado na rea da sade, sobretudo no cotidiano dos pobres e dos
indigentes.
O que o cenrio de euforia no permitia vislumbrar naquele momento era a
magnitude dos conflitos que se colocariam na cena nacional, tendo em vista o
carter distributivo da emergente poltica de sade. No fao essa constatao,
contudo, sem antes requerer iseno para uma importante corrente de
pensamento das cincias sociais que, desde as crticas a Marshall, tem alertado
para o dissenso contido na formulao das polticas sociais. No contexto atual,
oportuno lembrar que no deixa de ser curioso que se fale tanto de poltica
social num contexto que lhe ideolgico e politicamente adverso ou que se
recorra tanto a essa poltica quando mais sua funo de concretizar direitos
sociais parea insustentvel (PEREIRA, 2008).
Desse modo, concomitantemente ao processo de construo/desconstruo do
SUS, em um cenrio de transformaes polticas e econmicas que ocorreram na
contramo da universalizao das polticas sociais, foram se desvendando as
potencialidades para a mercantilizao das prticas de sade, via empresas de
planos e seguros privados, os quais apontavam para um universo nada
desprezvel de milhes de provveis consumidores.
Rotas, em princpio com declarado potencial de oposio, poderiam
configurar, na prtica, um paradoxo, desdobramento esse que infelizmente no
se pode atestar. De fato, convivemos hoje com um sistema de sade
contraditrio, que, simultaneamente ao fomento de sua face pblica, assegura
claramente as estratgias expansionistas do mercado. Assim, no se deveria
esperar outro resultado que no a retrao pelo deslocamento para baixo das
propostas de alargamento do setor pblico.
A esse propsito, alguns autores tm caracterizado o que denominam as
duas tendncias do modelo ps-fordista de organizao do trabalho e da
sociedade: a conteno ou retrao da oferta de servios pblicos; e a segmentao
do consumo privado, com disperses na distribuio de renda, em conformidade
com as regras do mercado. O desmonte do universalismo protetor que vai
cedendo espao ao particularismo social e mercantilizao da poltica social,

tendo em vista o exerccio de efeitos disciplinadores sobre as demandas sociais
a estratgia que vem orientando a ao estatal tanto nas economias do
capitalismo central quanto nas perifricas (PEREIRA, 2008).
Portanto, ao tentar acomodar interesses opostos, o Estado brasileiro se
afastaria progressivamente da imagem-objetivo formulada no contexto das lutas
pela democracia, experincia histrica dos anos 1970 e 1980 e de to cara
memria. Por essa razo, Vianna (2007) insiste que seria o caso de preservar e
no reformar a Constituio de 1988, enquanto Behring (1998 e 2008) sustenta
que estaria em curso uma contra-reforma do Estado.
Entretanto, para outros analistas nada a opor, desde que a convivncia de
prticas mercadolgicas e responsabilidades do Estado em reas sociais
expressariam to somente vicissitudes inerentes s economias capitalistas.
Porm, uma imbricao de tal ordem poderia conviver em harmonia, desprovida
de tenses? Tentarei demonstrar que no, at porque estamos tratando de um
campo de prtica e de servios que, por sua singularidade ao no prescindir de
massiva incorporao tecnolgica, promove uma desmedida competio entre
agentes pblicos e privados, tendo em vista as leis de mercado.
Na sequncia, passarei a expor fatos e dados que atestam os movimentos de
um e de outro subsistema de sade o pblico e o privado , para indagar em
que medida a progressividade do primeiro poder ser obliterada pelo contnuo
incremento do segundo, considerando que a possibilidade de convivncia estar
sempre balizada pelos horizontes da poltica.
Expanso, coberturas e algumas explicaes relacionadas aos
subsistemas pblico e privado da sade
Iniciaria reafirmando que o Sistema nico de Sade, formulado enquanto

reforma social de cunho distributivo, um patrimnio da sociedade, de ricos e de
pobres, ao proteger a todos mediante aes de promoo e de proteo sade, aes
estas que se realizam cotidianamente, mas so pouco percebidas pela sociedade.
No sentido da representao social predominante, o SUS se materializa pela
prestao da assistncia no mbito ambulatorial e hospitalar para,
aproximadamente, 78% da populao, ou seja, 148 milhes de pessoas,
considerando que os planos e seguros so adquiridos por 42 milhes de usurios,
contabilizados para o ano corrente pela Agncia Nacional de Sade Suplementar
(2009). Configura o que se denomina o subsistema pblico de sade, operando uma
169
170
rede de servios prprios e privados, estes ltimos, os ditos conveniados ao SUS.

Entretanto, tal cobertura deve ser vista com ressalvas, pois ela se amplia bastante
quando considerados condutas e procedimentos de alta complexidade e de custo
mais elevado, aqueles que a segmentao inerente ao mercado condiciona
capacidade de compra da clientela. Ou seja, h um movimento contnuo de entrae-sai da populao no raio de ao do subsistema pblico, considerando que as
taxas de retorno se elevam sempre que essa mesma populao percebe que no
pode comprar o que desejava, quer dizer, determinados padres de assistncia
hospitalar veiculados pela mdia tal como aparecem nas imagens de marketing.
Desde a segunda metade dos anos 1990, a rede de ateno bsica tem se
expandido notavelmente e a face do SUS conhecida da populao pobre. Organiza
a assistncia a partir dos perfis da demanda e so indiscutveis os nmeros relativos
s magnitudes das coberturas alcanadas, conforme demonstram os grficos 1
(PEREIRA, 2008), 2 (VIANNA, 2007) e 3 (BEHRING, 1998).
Grfico 1. Evoluo do nmero de municpios com equipes de sade
da famlia implantadas Brasil, 1994 agosto 2009
MUNICPIOS
5.565
4.452
3.339
2.226
1.113
N MUNICPIOS
1994 1995 1996
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ago/09
150 228
567 1.134 1.647 2.766 3.684 4.161 4.488 4.664 4.986 5.106 5.125 5.235 5.241
55
FONTE: SIAB - Sistema de Informaes de Ateno Bsica

SCNES - Sistema de Cadastro de Estabelecimentos em Sade
Grfico 2. Evoluo da populao coberta por equipes de sade da famlia

implantadas Brasil, 1994 agosto 2009
(x 1.000.000)
189
168
147
126
105
84
63
42
21
0 1994 1995 1996
Pop. Coberta
1,1
2,5
2,9
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ago/09
5,6
10,6 14,7
29,7 45,4 54,9 59,7
69,1 78,6
85,7 87,7 90,2
95,1

Grfico 3. Evoluo da cobertura populacional (%) de ACS, PSF e ESB*

Brasil, 2001 agosto 2009
(%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
agosto/2009
ACS
59,1
56,8
60,4
60,1
46,6
52,6
54,1
55,5
58,4
PSF
49,5
50,1
25,4
31,9
35,7
39,0
44,4
46,2
46,6
ESB
8,0
15,2
20,5
26,6
34,9
39,8
40,9
45,3
46,6
* Agentes Comunitrios de Sade (ACS); Programa de Sade Familiar (PSF) hoje, Estratgia de Sade da Famlia (ESF); Equipes de Sade Bucal (ESB).
Por sua vez, os investimentos financeiros na Estratgia de Sade da Famlia

aumentaram 2,44 vezes entre 2003 e 2007. Assim, foram gastos, em bilhes:
(MINISTRIO DA SADE, 2009)
171
172
Tabela 1. Recursos gastos na ESF Brasil, 2009

Ano
Recursos (R$)
2003
1.662,80
2004
2.191,04
2005
2.679,27
2006
3.248,50
2007
4.064,00
FONTE: M.S. DAB
Os recursos despendidos em seu financiamento destinam-se, maiormente, ao

pagamento de pessoal e organizao da estrutura fsica simplificada que a
caracteriza, tendo em vista a reduzida incorporao tecnolgica requerida pelas
prticas nesse nvel da ateno. Ressalte-se que as despesas com pessoal tambm
tm custos menores, uma vez que grande parte dos contratos de trabalho
temporria, instvel e no assegura benefcios sociais.
O que no entra no clculo desses nmeros o grau de resolubilidade/qualidade das aes realizadas, o que tem sido avaliado por pesquisas pontuais
efetuadas em vrias reas do Pas e cujos resultados, de um modo geral, so
menos animadores que os dados relativos expanso de cobertura dos servios.
Ainda assim, provvel que a melhora de alguns indicadores relacionados a
grupos mais vulnerveis e especialmente sensveis s aes dos servios bsicos de sade tenha sido impactada por essa expanso. O caso emblemtico seria a queda registrada na taxa de mortalidade infantil que continua em declnio, embora o indicador
se mantenha elevado quando comparado com o de outros pases, at da Amrica
Latina , que variou de 33,56 % para 23,59 % entre 1998 e 2008, ou seja, uma
reduo de quase 30% em um perodo de dez anos, ainda que os dados apontem para
um diferencial importante quando se compara as regies do Pas, mantendo-se a
Regio Nordeste no patamar mais elevado, com quase dez bitos a mais que a
mdia do Brasil, como se pode visualizar na Tabela 2 (BRASIL/IBGE, 2009).
importante salientar que entre os estados o diferencial dramtico,
variando de 13,10% no Rio Grande do Sul o estado que registrou a menor taxa
para 48,20% em Alagoas, que apresentou a mais elevada!
Tabela 2. Taxa de mortalidade infantil segundo as grandes regies Brasil, 2008

Grandes Regies
Taxa de MI (%)
Norte
24,20
Nordeste
34,40
Sudeste
17,10
Sul
15,60
Centro-Oeste
18,30
Brasil
23,59
FONTE: IBGE Sntese de Indicadores Sociais, 2009.
parte esses investimentos na ESF, as despesas do governo com sade entre

2000 e 2005 corresponderam a 3,2% do PIB, enquanto as originadas de fontes
privadas atingiram aproximadamente 4,8% (BAHIA, 2009). Da o
contingenciamento no acesso aos servios pblicos, em particular ao nmero de
leitos hospitalares e a procedimentos diagnsticos e teraputicos, os quais
conformam o que se denomina ateno de mdia e alta complexidade.
Nesse sentido, h uma inquestionvel disparidade quando se compara o
nmero de equipamentos disponveis nos subsistemas pblico e privado, como
demonstrado na Tabela 3 (BRASIL/IBGE, 2005).
Tabela 3. Nmero de equipamentos de mdia e alta complexidade Brasil, 2005
Equipamentos
(por 100.000 habitantes)
SUS
Privado
Mamogrfo
0,912
4,461
Litotripsor
0,163
0,654
Ultrassonografia
3,891
20,170
Tomgrafo computadorizado
0,595
2,466
Ressonncia magntica
0,131
0,87+
Radioterapia
0,168
0,270
Medicina nuclear
0,084
0,131
Raio-X para hemodinmica
0,190
0,532
Hemodilise
7,401
2,475
FONTE: IBGE, AMS-2005
173
174
Tambm no que diz respeito ao nmero de leitos, a oferta (superestimada)

de leitos SUS seria de 1,81 leito para mil habitantes; j a oferta (subestimada) de
leitos para os clientes de planos e seguros seria de 2,9 leitos para mil habitantes
(BRASIL/IBGE, 2005). (Recomenda-se, como proporo aceitvel, 2,5 a 3 leitos
para mil habitantes).
Em 2007, enquanto as empresas de planos e seguros reverteram 81% de seu
faturamento para a remunerao de servios mdico-hospitalares, a proporo das
despesas com ateno bsica, ambulatorial e hospitalar representou 66% dos
recursos do oramento do MS. Sabe-se tambm que os preos mdios das
consultas e internaes praticados pelas empresas de planos e seguros so trs a
seis vezes superiores aos das instituies pblicas (BAHIA, 2009).
O conjunto dessas evidncias aponta, paradoxalmente, para a expanso do
setor pblico em cenrio de desfinanciamento, o que termina por repercutir
negativamente na estruturao de uma rede de servios prpria do SUS
tecnologicamente adequada para o desenvolvimento de prticas consentneas
com a complexidade dos agravos prevalecentes no perfil epidemiolgico da
sociedade e nos resultados dessa interveno. Aponta ainda para a expanso do
subsistema privado, fato que est a requerer explicaes de intricados e, por
vezes, tortuosos processos que, ao promov-la, retiram abrangncia e capacidade
resolutiva do subsistema pblico.
E aqui parece termos chegado ao ponto, porquanto essas questes se impem
com alta capacidade explicativa. De uma perspectiva macroestratgica elas
renem elementos que, quando manifestos, possibilitam compreender os
principais dilemas do SUS, considerando que os rearranjos observados no interior
do subsistema privado em direo progressiva privatizao do sistema de
sade podem ser explicados pelas restries polticas e econmicas impostas ao
necessrio, urgente e socialmente justo financiamento do subsistema pblico.
A primeira grande questo: a ruptura com o iderio da seguridade
social e o desfinancimento do SUS
Em relao questo do desfinanciamento proponho que imediatamente nos

acerquemos do componente ideo-poltico que embasou materialmente a proposio
da universalizao, qual seja a concepo constitucional de seguridade social, pela
qual se pressupunha dois princpios: o da integrao e o da universalidade.
A professora Lcia W. Vianna, em importantes trabalhos, tem qualificado os
argumentos que devem ser contrapostos queles provenientes dos sucessivos
governos das ltimas duas dcadas e que justificam o encolhimento das polticas
de seguridade. Conforme apontou recentemente, foi derrogado justamente o
princpio da integrao que assegurava o compartilhamento de receitas para o
pagamento simultneo de benefcios contributivos (os previdencirios por
definio) e dos no contributivos (os assistenciais e, por exigncia constitucional,
os derivados do direito universal sade) (VIANNA, 2009). Ou seja, processouse uma ruptura no mago do acordo cvico de 1988.
Na sequncia e pela legislao complementar Constituio, as reas
componentes da seguridade foram fatiadas e, obviamente, cada uma em seu
ministrio (a assistncia social ganhou o seu em 2003, com a criao do
Ministrio da Assistncia Social). Ocorreu, ento, um gradativo processo de
desvinculao (da Seguridade) e revinculao (s reas setoriais) das diversificadas
fontes institudas para financiar o conjunto das aes, o que completou a
interpretao legal da institucionalidade constitucionalmente prevista para o
sistema de proteo (VIANNA, 2009).
Na mesma direo, pela Lei Orgnica da Previdncia de 1991 (a despeito de
tratar apenas da previdncia, foi chamada de Lei Orgnica da Seguridade),
apenas os recursos advindos das contribuies sobre salrios e folhas passaram
a ser arrecadados pelo INSS; todas as demais contribuies desde ento seriam
arrecadadas pela Receita Federal, competindo ao Tesouro efetuar os repasses
para a seguridade, conforme programao financeira. Alm disso, desde 1994,
a instituio da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que aloca 20% das
contribuies sociais para uso exclusivo do governo federal, tambm tem
contribudo para a amputao do oramento da seguridade.
No mesmo trabalho, a autora adverte que sem uma coordenao geral, sem
nenhuma instncia de integrao (o Conselho Nacional de Seguridade foi extinto
em 1999) e sem oramento prprio, concretamente a Seguridade deixou de
existir! (VIANNA, 2009).
oportuno lembrar que, em 2005, o total das receitas que deveriam ser da
seguridade foi de R$ 278 bilhes, enquanto todas as despesas de previdncia,
sade e assistncia reunidas somaram R$ 221 bilhes, restando um saldo
positivo de R$ 57 bilhes, contando adicionalmente com a reteno via DRU da
ordem de aproximados R$ 32 bilhes. Dados de analistas da questo
previdenciria apontavam, em 2006, para uma subtrao de receitas maior que
R$ 34,5 bilhes, afora um desvio de programaes estranhas de R$ 49 bilhes
(ANFIP, apud VIANNA, 2009).
175
176
No desconhecido, ademais, que os recursos que entram nos cofres pblicos,

e que deveriam compor o oramento da seguridade social, se constituem em
fonte recorrente de socorro para o oramento fiscal, mediante sua transformao
em recursos fiscais para a composio do supervit primrio (MENDES; MARQUES,
2009). Da porque devem ser veementemente refutados os nmeros que so
divulgados, sempre em tom alarmista, relativos a uma suposta insolvncia da
previdncia social, assim como a uma impossvel contabilidade financeira para
conferir viabilidade ao sistema de sade.
Por outro lado, as presses de toda ordem na direo de o governo introduzir
tributao adicional para cidados j contribuintes discusso atual da
Contribuio Social para a Sade (CSS) , com a finalidade de minimizar os danos
do desfinanciamento pblico na sade, apenas contribuem para alimentar o no
cumprimento do acordo cvico estabelecido por ocasio da Constituio de 1988.
Nesse cenrio, no de admirar que emanem de grupos sociais os mais
distintos, e que se apresentam como defensores do SUS desde autoridades de
governo e tcnicos de instncias gestoras do sistema at representantes da
sociedade civil, organizada ou no , formulaes voltadas ao entendimento de
que quando o cobertor curto devem ser privilegiados os mais necessitados.
Ora, a aceitao tcita dessa condio que tem assegurado espaos para
estratgias de mercado tais como os fundos de previdncia privada e os planos e
seguros de sade, os quais esto a dilapidar nosso patrimnio social. De quebra,
o aceite passivo de proposies incrementais tambm atesta falta de informao!
A segunda grande questo: as bases materiais e polticas do
subsistema privado e a apropriao dos fundos pblicos.
Neste ponto, o argumento a ser comprovado como incentivos

governamentais alimentam a dinmica econmica do subsistema privado
prestador de assistncia mdico-hospitalar. Essa complementaridade bem
mais complexa do que via de regra se imagina primeira vista. Nesse sentido,
deve se considerar o alerta da professora Lgia Bahia ao mencionar que no tm
sido poucas, nem bvias, as transformaes na base fsica, na organizao das
demandas e volume e destino de recursos financeiros para o subsistema privado
e tampouco na legislao que as tem legitimado (VIANNA, 2009).
Talvez uma caracterizao sumria desse subsistema e de alguns detalhes
pertinentes dinmica de seu funcionamento ajude ao delineamento mais claro
das questes selecionadas:
- Formado por empresas operadoras de planos e seguros e por estabelecimentos

mdico-hospitalares e profissionais (os prestadores), se distribui muito
desigualmente em todo o Pas, estando concentrado nas regies Sul e Sudeste, em
cidades maiores e naquelas que so polos econmicos regionais (Mapa e Tabela 4);
- Nos ltimos cinco anos vm se expandindo as taxas de cobertura dos planos
privados e de crescimento do nmero de beneficirios (Tabela 5);
- Para atender os to desiguais padres de renda e consumo do Pas promove
uma segmentao na oferta de servios que lesiva qualidade dos servios
prestados, alm de formar uma demanda discutvel para a prestao de servios
complexos para o SUS;
- Nos ltimos anos tem demonstrado um visvel crescimento de suas receitas,
em contraste com as frequentes alegaes de insolvncia do subsistema, to
alardeadas nos anos 1990 (Tabela 6);
- Operam em distintas modalidades, ressaltando-se que a formao de fundos
financeiros administrados por empresas e entidades privadas, alguns deles
subsidiados por recursos pblicos, configura iniquidades (caso dos planos de
autogesto). O caso mais recente de subsdio pblico para segmentos
diferenciados da sociedade, do qual os contracheques dos servidores pblicos se
constituem na prova material, a contrapartida do governo federal
correspondente a R$ 65,00, repassada para os servidores e seus dependentes, para
subsidiar os gastos com planos privados de sade. Por essa ateno a presses
corporativas e empresariais, o governo acaba de desautorizar os esforos para a
consolidao do SUS!
- O gasto tributrio recursos que o Estado deixa de arrecadar mediante as
desoneraes fiscais o principal subsdio no mbito da sade. Atua como
incentivo fiscal aos prestadores e operadoras de planos de sade filantrpicos, e
como indutores compra de servios e de planos privados, uma vez que o gasto
deles proveniente deduzido da base sobre a qual calculado o imposto de renda
devido por pessoas fsicas e jurdicas. As instituies ditas filantrpicas so
isentas de tributos federais, estaduais e municipais. Segundo a Receita Federal,
a renncia fiscal proveniente das desoneraes tributrias federais usufrudas
pelas entidades filantrpicas em 2006 teria sido da ordem de R$ 1,6 bilho,
devendo ainda ser acrescido o montante referente renncia fiscal nos estados
e municpios. Desse modo, embora no se possa afirmar que a totalidade dos
gastos privados em sade seja financiada pelo Estado mediante a renncia fiscal,
uma boa parte o , desde que da base sobre a qual calculado o imposto de renda
177
178
so deduzidos os gastos privados em servios e planos de sade. Em 2007, o total

de isenes federais alcanou a cifra de R$ 4,1 bilhes (10,1% do gasto federal
em sade) (SANTOS; UG; PORTO, 2009). (Recentemente o MS retirou
condicionalidades concesso de certificados de filantropia favorecendo a um
subconjunto de hospitais filantrpicos considerados de ponta, para clientelas
privilegiadas, o que tem estimulado conflitos entre os filantrpicos e atores
sociais mobilizados pelo SUS) (BAHIA, 2009).
- O no cumprimento da lei do ressarcimento ao SUS (1998) dos servios
prestados a pessoas com planos e seguros privados os valores irrisrios pagos at
hoje tm discreto significado quando comparados aos valores da renncia fiscal;
- Outros subsdios para o subsistema privado se realizam por concesses de
crditos e emprstimos (caso do BNDES e do Banco do Nordeste) e por deduo
fiscal para importao de equipamentos;
- Seguindo a tendncia de todos os outros ramos da produo, os novos
arranjos na base material do trabalho esto configurando um mercado no qual
predominam formas que no caracterizam relaes de emprego; multiplicamse os contratos temporrios, instveis e sem proteo social, muitas vezes
nutridos por outro tipo de empresas, as falsas cooperativas (MATTOSO, 2000)
que proliferaram no Brasil desde os anos 1990, inclusive no setor sade.
certo que o predomnio dos prestadores privados no sistema de sade
introduz importantes fluxos financeiros da esfera pblica para a privada, alm
do que as relaes so pouco claras entre o papel que um mesmo prestador
privado exerce em segmentos diferentes (no SUS e na sade suplementar).
Vrios dos arranjos acima descritos e outros mais configuram o que Chico de
Oliveira cunhou como o novo papel dos fundos pblicos no capitalismo
contemporneo (OLIVEIRA, 1998). Explicita-se a gesto de fundos pblicos por
empresas estatais servindo a finalidades to abrangentes como o financiamento da
acumulao de capital e a reproduo da fora de trabalho. Como explica, o conceito
contm em si a razo do Estado, entendida como pblica, e a razo dos capitais, que
privada. Politiza a esfera econmica porque mobiliza o processo de luta de classes,
quer dizer, traz o determinante da poltica para o movimento dialtico da economia.
Para Chau (1999), nas democracias representativas as foras sociais agem
num campo de lutas polarizado pela direo dada ao fundo pblico. Por isso
que nos pases com democracia frgil corta-se o fundo pblico no polo de
financiamento dos bens e servios pblicos para maximizar o uso da riqueza
pblica nos investimentos exigidos pelo capital, cujos lucros no so suficientes
para cobrir todas as possibilidades tecnolgicas que ele mesmo abriu. Trata-se,
portanto, de um processo contraditrio e conflituoso.
No incio desta dcada, em pesquisa realizada na cidade do Recife (MORAIS,
2002), foi possvel verificar como o subsistema privado de sade penetra os
processos de planejamento e de deciso estatais. Seus interesses e pleitos se
fazem presentes nos planos da tecnoburocracia, nos argumentos e proposituras
das instncias polticas de deciso, bem como nas deliberaes de governo, para
garantir seus objetivos no processo de acumulao. Ao final da dcada, no h
indcios de mudanas.
Finalmente, creio ter reunido argumentos suficientes para reafirmar que
interesses to distintos pblicos e privados no expressam parcerias,
tampouco solidariedades. Na sade, so oponentes. Nesse campo, a apropriao
particular dos bens pblicos se alastra epidemicamente com vistas a garantir a
hegemonia do subsistema privado.
Taxas de cobertura dos planos de assistncia mdica por Unidades da Federao
Brasil, junho 2009
FONTES: Sistema de Informaes de Beneficirios ANS/MS- 06/2009 e

Populao IBGE/Datasus 2009.
179
180
Tabela 4. Taxas de cobertura (%) dos planos de assistncia mdico-hospitalar com

nmero de beneficirios por Unidades da Federao Brasil, junho 2009
Taxas de cobertura
At 5 %
De 5,1 a 10 %
10,1 a 20 %
20,1 a 30 %
Acima de 30 %
Unidades da Federao N de beneficirios

Roraima
8.853
Maranho
285.839
Tocantins
56.943
Acre
40.851
Amap
59.260
Rondnia
101.387
Par
653.209
Mato Grosso
294.395
Bahia
1.348.373
Piau
169.881
Paraba
309.452
Alagoas
270.806
Amazonas
357.951
Distrito Federal
727.548
Gois
639.721
Mato Grosso do Sul
335.160
Paran
2.134.842
Rio Grande do Sul
2.153.310
Cear
883.867
Rio Grande do Norte
438.625
Sergipe
223.259
Pernambuco
1.231.814
Esprito Santo
938.497
Minas Gerais
4.230.228
Santa Catarina
1.330.233
Rio de Janeiro
5.388.435
So Paulo
16.882.372
Brasil
~ 41.495.000
FONTE: Sistema de Informaes de Beneficirios ANS/MS 06/2009

Obs.: grifos da autora deste trabalho: em negrito, os estados da Regio Sul; em sublinhado, os estados da Regio Sudeste.
Tabela 5. Evoluo das taxas de cobertura (%) de planos privados e das taxas de
crescimento do nmero de beneficirios (%) em relao a dezembro do ano anterior
Brasil, 2003-2009
Ano
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Taxas de cobertura
de planos privados
17,7
18,1
18,5
19,2
19,9
21,0
21,7
Taxas de crescimento
do nmero de beneficirios
0,9
6,3
5,2
5,3
5,1
5,7
0,9
FONTE: Sistema de Informaes de Beneficirios ANS/MS 06/2009

Tabela 6. Receita de contraprestaes das operadoras mdico-hospitalares Brasil

2003-2009
Ano
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009 (jan-jun)
Receita das operadoras mdico-hospitalares (em R$)

28.014.761.445
31.619.718.183
36.373.157.129
41.111.274.498
50.686.440.441
59.180.046.949
28.995.201.546
FONTE: Documento de Informaes Peridicas das Operadoras de Planos de Sade (DIOPS).

NOTA: as operadoras da modalidade autogesto passaram a informar suas receitas e despesas, obrigatoriamente, a partir de 2007.
Referncias
Livros
BEHRING, E.R.
Poltica social no capitalismo tardio. So Paulo: Cortez, 1998.
BEHRING, E.R.; BOSCHETTI, I. Poltica social: fundamentos e histria. 5 ed. So
Paulo: Cortez, 2008.

BRASIL, INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Estatsticas da
sade: assistncia mdico-sanitria (AMS), 2005.
MATTOSO, J. O Brasil desempregado: como foram destrudos mais de 3 milhes
de empregos nos anos 90. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2000.
OLIVEIRA, F. Os direitos do antivalor: a economia poltica da hegemonia
imperfeita. Petrpolis, RJ: Vozes, 1998.
181
182
PEREIRA, A.P.
Poltica social: temas e questes. So Paulo: Cortez, 2008.

VIANNA, M.L.T.W. Reforma do Estado e poltica social: notas margem do
tema. In: BRAVO, M.I.S. et al. Poltica de sade na atual conjuntura: modelos de
gesto e agenda para a sade. Rio de Janeiro: UERJ, Rede Sirius, 2007.
Peridicos
BAHIA, L. O sistema de sade brasileiro entre normas e fatos: universalizao
mitigada e estratificao subsidiada. In: Cincia & Sade Coletiva 14 (3): 753-762,
2009.
CHAU, M. Universidade em liquidao. In: Jornal Folha de S. Paulo,
11/07/1999 (Caderno MAIS).
MENDES, A.; MARQUES, R.M. O financiamento do SUS sob os ventos da
financeirizao. In: Cincia & Sade Coletiva 14 (3): 841-850, 2009.
SANTOS, I. S.; UG, M.A.; PORTO, S.M. O mix pblico-privado no Sistema de
Sade Brasileiro: financiamento, oferta e utilizao de servios de sade. In:
Cincia & Sade Coletiva 13 (5): 1431-1440, 2008.
VIANNA, M.L.T.W. As batatas de Pirro. Comentrios sobre as regras
institucionais, constrangimentos macroeconmicos e inovao do sistema de
proteo social brasileiro nas dcadas de 1990 e 2000. In: Cincia & Sade
Coletiva 14 (3): 707-710, 2009.

MORAIS, H.M.M. Uma anlise da assistncia mdico-hospitalar privada: o polo
mdico da cidade do Recife na travessia do sculo XX para o XXI. Campinas, SP:
Tese (Doutorado) Faculdade de Cincias Mdicas da UNICAMP, 2002.
Documentos eletrnicos
AGNCIA NACIONAL DE SADE SUPLEMENTAR.
Dados gerais. Braslia: ANS,

2009. Disponvel em http:/www.ans.gov.br. Acessado em 01/10/2009.
BRASIL, INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Sntese de
indicadores sociais: uma anlise das condies de vida da populao brasileira.
2009. Disponvel em https://www.gespublica.gov.br/ folder_noticia
/noticia.2009-11-04. 1149133560. Acessado em 10/10/2009.
______, MINISTRIO DA SADE, SAS/DAB. Braslia, 2009. Disponvel em
http://dtr2004.saude.gov.br/dab/abnumeros.php#numeros. Acessado em
01/10/2009
AMELIA COHN
Gostaria de acrescentar duas ou trs questes relacionadas com as

discusses de ontem. A primeira delas a questo, sempre polmica, das
polticas de combate pobreza, ou das polticas sociais. No h dvida, e a
Lena Lavinas uma das estudiosas que, com grande competncia, mais
trabalhou sobre as polticas da previdncia social baseadas no valor do salrio
mnimo, aquelas so as mais redistributivas. Portanto, so aquelas que esto
inscritas na Constituio como direitos sociais. Os programas de combate
pobreza, do tipo Bolsa-Famlia, so polticas de alvio imediato da pobreza
e nunca pretenderam ser mais do que isso.
As demais polticas, ditas de porta de sada, so polticas estruturais de
mdio e longo prazo, que podem comear agora mas no tero efeitos
imediatos. So ainda incipientes e tmidas. E so polticas que dependem
fundamentalmente de programas estruturais (e a a sada poltica!) de
redistribuio de capital, de bens ativos. No so polticas de distribuio de
renda ou compensatrias.
Qual o grande problema que a Helosa Mendona de Morais coloca para
a rea da sade? o de que temos todos os instrumentos institucionais para
imprimir ao setor uma poltica universalista, democrtica etc., mas isso se
defronta com um parque privatista e privado da sade, de enorme densidade
de capital, e que apresenta uma resistncia enorme. E se Chico de Oliveira
estivesse aqui diria que o velho Marx j havia demonstrado que as bases
materiais na sade impedem que o SUS se implante. basicamente isso: o
parque privado da sade impede que se implemente uma poltica universal
no setor, apesar de sua institucionalidade.
A respeito da forma de se terceirizar ou no os servios, problema a que
Clia Lessa se referiu de que seria indiferente a noo do pblico e de que o
domnio pblico se ampliou hoje, visto que no s o estatal , concordo que
h que se relativizar essa dimenso. Eu participei da reforma sanitria
brasileira e na poca confundamos o pblico com o estatal. O SUS era servio
estatal; o privado no poderia entrar. E o grande problema hoje, de no
sabermos o que pblico e o que privado, que quando o Estado contrata
via terceirizao, ele est introduzindo, implantando dentro do servio pblico
estatal a racionalidade privada. este o meu problema: a perversidade da
racionalidade privada invadindo o servio pblico estatal. O servio pblico
183
184
no mais porta aberta. Agora, ele vai fazer a seletividade do pblico como o
mercado o faz. E isso vai de encontro universalizao dos direitos. Isto
fundamental que seja destacado.
E por fim, uma ltima questo, que a Tania Bacelar levantou ontem, a
respeito da dimenso poltica do processo de desenvolvimento: com todas as
limitaes que possa haver no programa Bolsa-Famlia, ele confere uma
dignidade muito grande aos seus beneficirios, pelas vertentes mais diversas.
Por mais irrisrio que parea o valor do benefcio para ns, em vrias regies
do Nordeste e do Norte esse valor, em um ms, corresponde em termos
monetrios ao que a famlia do serto, por exemplo, no ganharia em um
ano, fazendo bicos. O Bolsa-Famlia est, pois, monetarizando a economia.
Isto significa vrias famlias comerem macarro pela primeira vez! Significa,
em mdia, para os municpios nordestinos (os dados que eu tenho so de
2007, no sei hoje), 11% a 13% do oramento municipal.
Qual a novidade? A novidade uma injeo de recursos na economia
dos municpios que no passam pela mo do prefeito como passam os da
sade, da educao, da assistncia social , para fazer investimento direto.
E isso est dinamizando a economia local. Da os dados de ontem: na
economia do Nordeste, o que a aumenta o setor de comrcio. Foi o que
Tania colocou.
Mas quero amarrar essa ideia com uma outra dimenso que Celso Furtado
analisou: a dimenso de vincular a tcnica poltica. Fico muito emocionada
e me sensibiliza muito quando os tcnicos da Sudene, sobretudo os da velha
guarda, mas tambm os da jovem guarda, revelam a paixo com que
continuam lutando pelo Nordeste. Mas tambm me inquieta o fato de o
Nordeste, nos discursos de todos, inclusive frequentemente no nosso, ainda
ser um problema do Estado nacional e da sociedade nacional. O Nordeste
um problema brasileiro, sim. um problema do desenvolvimento brasileiro
e do modelo brasileiro, mas tambm um problema do Nordeste.
Naquela poca de Celso Furtado, o Nordeste estava em efervescncia.
As Ligas Camponesas estavam a! E estavam lutando para se inserir no
sistema com alto potencial revolucionrio. Quais so hoje as foras polticas
sociais internas do Nordeste que esto lutando por um novo Nordeste?
Celso Furtado nunca descolou a dimenso tcnica do desenvolvimento da
sua dimenso poltica, pois ele elaborava ambas no nvel nacional e no nvel
dos governadores, mas, no caso do Nordeste, contando com uma fora
poltica e o movimento social local. Da a importncia de se ter de resgatar

com urgncia a dinmica poltica local. Caso contrrio, no vamos conseguir
retomar o sonho do Nordeste e do seu desenvolvimento.
185
186
Um federalismo cooperativo no Brasil
MESA 5
UM FEDERALISMO COOPERATIVO
NO BRASIL
RICARDO ISMAEL
A EVOLUO DO FEDERALISMO
COOPERATIVO E A PERSISTNCIA DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL
Introduo
possvel situar o federalismo contemporneo no continuum competiocooperao, no qual as relaes entre a Unio e os estados, e destes entre si, podem
ser descritas pela presena simultnea de elementos competitivos e cooperativos.
Dois modelos federalistas so apontados como referncia. De um lado, o federalismo
norte-americano, no qual residual, salvo circunstncias atpicas, a preocupao da
Unio em corrigir as desigualdades socioeconmicas entre os estados-membros. De
outro, o federalismo alemo, no qual mecanismos constitucionais de cooperao
vertical e horizontal procuram assegurar uma homogeneidade das condies de vida
(SCHULTZE,1995). As caractersticas do modelo federalista adotado em cada pas
podem, portanto, influenciar significativamente a questo das desigualdades sociais
e econmicas no territrio nacional.
O federalismo cooperativo no Brasil ganhou contornos mais precisos a partir
dos anos 1950, tornando-se recorrente a formulao de polticas regionais
federais que visavam a integrao das economias subnacionais e a transferncia
de investimentos para as regies menos desenvolvidas. A criao da Sudene, em
1959, representou um marco inicial, significando uma primeira tentativa de
uma poltica articulada e consistente de desenvolvimento regional, levada
adiante pela Unio.
187
188
No contexto do recente processo de redemocratizao do Pas, a Constituio

de 1988 pode ser vista como resultado de duas tendncias principais. A primeira
delas esteve ligada manuteno dos mecanismos cooperativos do Estado
Federal no Brasil. Neste caso, os trabalhos dos constituintes tiveram como pano
de fundo a disputa entre as regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste e aquelas
com maior participao relativa na economia nacional. A segunda tendncia diz
respeito consolidao do processo de descentralizao poltico-financeira que
vinha marcando a transio democrtica. Desta vez, o conflito envolvia a Unio,
os estados e o os municpios brasileiros, tendo como foco a redefinio da
partio das unidades subnacionais no bolo tributrio nacional.
O caminho seguido pela federao brasileira a partir dos anos 1990 no foi
capaz de propiciar redues expressivas nos desequilbrios econmicos entre as
unidades territoriais. Alguns chegam a afirmar que existe um consenso de
que as heterogeneidades econmicas entre as regies, que tambm se manifestam
entre os estados e municpios, constituem o principal problema do federalismo
brasileiro [...] (SOUZA, 2006, p. 189).
A Tabela 1 mostra que no perodo de 1985 a 2004 ocorreu uma leve
desconcentrao econmica favorecendo as regies Norte e, sobretudo, CentroOeste. Entretanto, no ltimo ano da srie, mais de 73% da economia nacional
estava concentrada nas regies Sul e Sudeste do Brasil. Observa-se tambm
uma estabilidade na trajetria da Regio Nordeste, frustrando aqueles que
esperavam um maior dinamismo econmico dos estados nordestinos.
Tabela 1. Participao das grandes regies no Produto Interno Bruto do Brasil a preos
de mercado corrente 1985-2004
Estados
Ano
1985
1989
1990
1994
1995
2002
2004
Norte
3,8
4,9
4,9
5,1
4,6
5,0
5,3
Nordeste
14,1
12,3
12,9
12,9
12,8
13,5
14,1
Sudeste
60,2
59,4
58,8
57,3
58,7
56,3
54,9
Sul
17,1
18,6
18,2
18,7
17,9
17,7
18,2
Centro-Oeste
4,8
4,8
5,2
6,1
6,0
7,4
7,5
Total
100
100
100
100
100
100
100
FONTE: IBGE, 2006-a.
A anlise da participao relativa dos municpios brasileiros no Produto

Interno Bruto (PIB) revela um cenrio ainda mais expressivo quando se trata da
concentrao espacial da economia. Como pode ser visto na Tabela 2, no ano de
2005 os 301 municpios economicamente mais desenvolvidos representavam
75% do PIB nacional e reuniam aproximadamente 53% da populao brasileira.
A racionalidade econmica impulsiona as migraes internas na direo desses
destinos, pois nessas localidades encontram-se os melhores empregos e
oportunidades de mobilidade social ascendente. Migram, na maioria das vezes,
os mais jovens, os mais ambiciosos e os mais insatisfeitos. Ausncias que
consolidam um quadro difcil de mudar.
Tabela 2. Nmero de municpios e participao relativa e acumulada dos municpios e
da populao, segundo as faixas de participao relativa no Produto Interno Bruto
total do Brasil 2005
Faixas de participao
relativa no PIB
total do Brasil
Nmero de
municpios
Participao
relativa (%)
Nmero de
municpios
acumulado
Dos
Da
municpios populao
Participao
relativa (%)
Dos
municpios
Da
populao
At 25%
0,1
12,8
0,1
12,8
De 25% a 50%
45
0,8
17,3
50
0,9
30,0
De 50% a 75%
251
4,5
23,4
301
5,4
53,4
De 75% a 95%
1.892
34,0
31,4
2.193
39,4
84,8
De 95% a 99%
2.002
36,0
11,6
4.195
75,4
96,5
De 99% a 100%
1.369
24,6
3,5
5.564
100,0
100,0
FONTE: IBGE, 2008.
Quais as bases para um federalismo cooperativo no Brasil? Esta uma

pergunta recorrente na histria poltica brasileira (ISMAEL, 2009), ainda muito
atual e sem uma resposta adequada, at porque no encontrou espao na agenda
pblica nacional dos ltimos anos.
Nesse sentido, o artigo pretende discutir a evoluo do federalismo brasileiro
a partir da Constituio de 1988, ressaltando alguns aspectos centrais na
discusso sobre os mecanismos cooperativos e competitivos predominantes no
perodo recente. Mais precisamente, desejamos mostrar que a descentralizao
poltico-financeira da Constituio de 1988 estimulou a criao de sistemas de
incentivos fiscais nos estados da federao, introduzindo a chamada guerra
189
190
fiscal. Por outro lado, a partir do incio dos anos 1980 observa-se uma mudana
no padro de atuao da Unio, apontando para um esvaziamento da questo
regional no federalismo brasileiro. A cooperao vertical ficou restrita s
transferncias constitucionais obrigatrias, cabendo preferencialmente aos
estados brasileiros a tarefa de fazer o planejamento e de encontrar meios para o
seu crescimento econmico. Finalmente, apesar da criao de inmeros
municpios sem autonomia financeira nos ltimos anos, alguns avanos podem
ser observados na formao de consrcios municipais, o que pode favorecer a
soluo de problemas comuns no mbito municipal.
1. A expanso de sistemas de incentivos fiscais industriais nas
unidades subnacionais
A Constituio Federal de 1988 foi tomada por uma tendncia

descentralizadora, fazendo com que as unidades subnacionais consolidassem
seu processo de autonomia poltica iniciado com as eleies para governador, em
1982, e alcanassem uma maior participao no bolo tributrio nacional.
bom lembrar que o fortalecimento dos governadores ao longo do processo de
redemocratizao do Pas, particularmente a partir das eleies estaduais de 1982,
foi um dos elementos-chave no processo de descentralizao poltico-financeira
posterior. O modo como se deu a transio poltica no Pas favoreceu a forte
presena dos governadores no cenrio poltico da poca. A participao na
campanha das Diretas J e na eleio de Tancredo Neves e de Jos Sarney, em
1985, contribuiu para o fortalecimento dos mesmos nos derradeiros
acontecimentos do regime militar (ABRUCIO, 1998). Essa significativa presena dos
governadores no plano poltico teve desdobramentos no federalismo brasileiro. Na
dcada de 1980, antes mesmo da Assembleia Nacional Constituinte, foram
aprovadas trs emendas constitucionais (n. 17/80, n. 23/83 e n. 27/85), alterando
o ento Artigo 25 da Constituio Federal, ampliando a participao dos estados
e municpios nos recursos tributrios disponveis (SENADO FEDERAL, 1996). Esta
tendncia consolidou-se no sistema tributrio aprovado pelos constituintes. Alm
disso, as unidades subnacionais conquistaram maior liberdade para legislar sobre
matria tributria, dando margem, nos anos seguintes, para a concesso desenfreada
de benefcios fiscais na tentativa de atrair investimentos privados.
O novo federalismo fiscal definido pela Constituio de 1988 tornou, para
alguns, o sistema tributrio brasileiro o mais descentralizado entre os pases em
desenvolvimento, proporcionando, portanto, maior autonomia financeira para
Um federalismo cooperativo no Brasil 191
estados e municpios (SOUZA, 1998). Nesse sentido, a prpria federao saiu mais
fortalecida, pois uma efetiva autonomia poltica das unidades subnacionais frente
Unio depende, fortemente, da autonomia financeira das mesmas. O novo cenrio,
entretanto, trouxe duas consequncias importantes para o federalismo brasileiro dos
anos 1990. Por um lado, como persistem as desigualdades econmicas entre os
estados no Pas, a descentralizao resultou em diversos centros de poder com
foras desiguais, para competir entre si e para influenciar as decises polticas
nacionais (SOUZA, 1998). Por outro lado, a maior participao dos estados nos
recursos pblicos disponveis, consagrada na Constituio de 1988, abriu as portas
para uma acirrada disputa por investimentos privados entre eles, sem nenhuma
contrapartida cooperativa significativa (ABRUCIO; COSTA, 1998).
A concesso de incentivos fiscais vinculados ao ICMS, principal tributo na
esfera estadual, foi amplamente exercida pelos estados brasileiros na dcada de
1990 por meio de legislaes estaduais especficas. Representou tambm um
indicativo do poder alcanado pelos governadores, tendo em vista que os
incentivos fiscais estaduais so oferecidos sem a aprovao do Conselho de
Poltica Fazendria (Confaz), sem um amparo legal mais amplo que envolva a
Unio e o conjunto dos estados da federao (VARSANO, 1997).
Alguns aspectos contriburam para o surgimento da chamada guerra fiscal
entre os estados brasileiros. preciso observar, por exemplo, que a federao
brasileira continuou assimtrica, em funo das diferenas entre as economias
estaduais. No entanto, ela se modificou nos ltimos anos, no sentido de ter
atualmente mais polos econmicos estaduais do que no passado, de modo que
existem mais estados em condies de competir por investimentos privados
por intermdio da concesso de incentivos fiscais (ABRANCHES, 1995). Alm
disso, o recente processo econmico de insero do Brasil na economia
internacional estimulou a competio entre os estados, bem como a reduo de
suas cargas fiscais, tendo em vista a necessidade de ampliar a competitividade
do Pas e de atrair investimentos privados estrangeiros (FIORI, 1995). Um outro
aspecto tambm tem sido mencionado para justificar a guerra fiscal: para alguns,
a concesso de incentivos fiscais, aliados mo de obra barata, tem levado
muitas empresas para o Nordeste, fazendo com que boa parte dos estados da
regio se transformasse em defensores da guerra fiscal (BENEVIDES FILHO, 1997).
Finalmente, a indefinio do governo federal de agir como uma instncia de
coordenao federativa, no complexo processo de descentralizao em curso no
Pas, contribuiu para a guerra fiscal entre os estados (SILVA, 1997).
192
A criao de sistemas estaduais de incentivos fiscais comeou no incio dos

anos 1990, tendo o estado do Esprito Santo como precursor. A partir de ento,
outras unidades estaduais (Santa Catarina, Paran, Minas Gerais, So Paulo,
Rio Grande do Sul, Bahia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Cear, Gois e Rio
de Janeiro) tambm adotaram programas de incentivos fiscais, no perodo de
1991 a 1994, ampliando a competio horizontal no modelo federalista
brasileiro (ABRUCIO; COSTA, 1998).
A evoluo dos acontecimentos, porm, revelou a ampliao da disputa nos
anos subsequentes. No incio de julho de 1995, o secretrio de Planejamento do
estado do Rio de Janeiro defendeu a concesso de incentivos fiscais por ocasio
da instalao de uma montadora de automveis, como forma de restringir a
histrica concentrao industrial no estado de So Paulo. Alm disso, criticou
o sistema tributrio nacional por tambm beneficiar So Paulo (ALENCAR, 1995).
Naquela oportunidade, o secretrio da Fazenda de Pernambuco colocou-se em
posio contrria guerra fiscal, pois, entre outros motivos, incentivos caberiam
em uma poltica regional de desenvolvimento que, diferenciando a aplicao de
impostos federais por regies ou projetos, levasse frente um processo unitrio
de desenvolvimento equilibrado para o Pas (CABRAL, 1995). Esta posio
inicial do governo pernambucano, entretanto, foi revista posteriormente com a
criao de um programa de incentivos fiscais ainda no terceiro governo Arraes.
Isto era um sinal de que terminava prevalecendo a ideia de que a concesso de
benefcios fiscais era inevitvel, pois do contrrio o estado no conseguiria trazer
nenhum novo empreendimento privado (ARAJO,1997-b).
Em julho de 1995, o governador de So Paulo, Mrio Covas, criticou a
guerra fiscal por provocar, segundo ele, reduo de 12% na arrecadao do ICMS
estadual no ano de 1994. Defendeu, ainda, o estabelecimento de regras iguais
de recolhimento do ICMS para todos os estados da federao, admitindo, neste
caso, uma pequena margem de manobra para os governadores reduzirem as
alquotas do imposto. Nessa ocasio, os governadores de Alagoas e da Paraba
se pronunciaram defendendo a concesso de incentivos fiscais para a instalao
de empresas privadas em seus estados (FOLHA DE S. PAULO, 1995). Pouco tempo
depois, em fevereiro de 1996, o governador Mrio Covas, at ento uma das
resistncias concesso de incentivos fiscais, resolveu enviar para a Assembleia
Legislativa estadual, em regime de urgncia, um projeto de lei criando estmulos
fiscais para as indstrias se instalarem em So Paulo (GAZETA MERCANTIL, 1996).
Em dezembro de 1996, a atitude do estado de So Paulo foi duramente criticada
pelo ento senador Waldeck Ornelas (PFL-BA), por oferecer incentivos

financeiros a indstrias nas mesmas propores que os estados mais pobres do
Norte e Nordeste. O parlamentar complementou dizendo que ainda tempo
de entenderem, entre ns [brasileiros], que o erro no os incentivos fiscais dos
estados pobres, mas o fato de So Paulo ser a maior cidade nordestina do Brasil
(ORNELAS, 1996).
Ainda no ano de 1996, o estado da Bahia entrou em conflito com outra
unidade da federao. Em agosto, o presidente Fernando Henrique encontrouse com o deputado Jos Carlos Aleluia (PFL-BA), juntamente com o lder do
governo no Congresso, senador Jos Roberto Arruda (PSDB-DF), para negociar
uma medida provisria com incentivos federais para as montadoras de
automveis se instalarem nas regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste (JORNAL
DO BRASIL, 1996). Na mesma poca, o governador Antonio Britto, do Rio
Grande do Sul, criticou a medida provisria do setor automotivo, a qual
procurava dar incentivos federais para a localizao de montadoras nas regies
menos desenvolvidas do Pas. O governador admite, entretanto, que para o Rio
Grande do Sul e, pelo que tenho ouvido pessoalmente, para os governadores
Paulo Afonso (SC) e Jaime Lerner (PR), dever de todos os brasileiros formular
um novo projeto de desconcentrao industrial e de incentivos s regies mais
pobres do Pas. Complementa, dizendo considero indispensvel que o
Congresso Nacional preste esse servio ao Brasil, estabelecendo com velocidade
o cenrio e o rito para a criao de mecanismos que permitam uma competente
reorganizao da poltica brasileira de desenvolvimento regional, com apoio
do Ipea, do BNDES e todos os governos estaduais (BRITTO, 1996).
Mais frente, em outubro de 1997, o governador do Cear defendeu a guerra
fiscal, argumentando que sem as facilidades oferecidas pelos estados do Nordeste,
os empresrios nacionais vo preferir se instalar entre So Paulo e os pases do
Mercosul, onde existe mercado (JORNAL DO COMMERCIO, 1997). Na mesma poca,
Jereissati dizia que a falta de uma poltica [federal] de desconcentrao industrial
obriga os estados do Nordeste a criarem sua poltica de incentivos fiscais, como foi
o caso do Cear. Alm disso, defendeu a ideia de que a renncia fiscal do governo
federal, na qual o Nordeste no o maior beneficirio, esteja associada a uma
poltica de desconcentrao industrial (JEREISSATI, 1997). Alis, na poca um
poltico prximo ao governador ia bem mais alm, colocando-se contra a poltica
de incentivos fiscais centralizada no governo federal, deixando clara sua posio de
que cada estado devia ter sua poltica tributria (BENEVIDES FILHO, 1997).
193
194
A guerra fiscal ampliou-se no final dos anos de 1990, tomando, em alguns

momentos, ares de um conflito federativo e revelando a necessidade de um
novo federalismo fiscal no Brasil (SILVA, 1997). Mesmo os estados do Nordeste,
adeptos muitas vezes no passado da ao regional, abraaram a ideia dos
incentivos fiscais estaduais, embora existissem posies diferentes entre os
estados mais desenvolvidos. Certamente as unidades estaduais nordestinas no
possuem a mesma capacidade para conceder incentivos fiscais. Bahia,
Pernambuco e Cear levam vantagem nessa discutvel estratgia de atrao de
empreendimentos industriais. Alm disso, os trs estados mais desenvolvidos
tambm competem entre si por investimentos privados, o que traz tenses e
ressentimentos, dificultando a cooperao regional (ISMAEL, 2005).
Essa tendncia ampliou-se tambm na direo dos municpios brasileiros.
Observou-se, por exemplo, em alguns municpios confrontantes com a Bacia de
Campos, no estado do Rio de Janeiro, a criao de fundos municipais de
incentivos para atrao de investimentos privados industriais, os quais so
mantidos por meio da mobilizao de parte dos repasses recebidos da
distribuio de royalties, provenientes da explorao de petrleo e gs na
plataforma martima (DIEGUEZ, 2007).
Nos governos Fernando Henrique e Lus Incio Lula da Silva fracassaram as
tentativas de estabelecer limites para a competio horizontal entre as unidades
subnacionais, especialmente aquela baseada na renncia do ICMS. Entretanto, no
perodo recente, cresceu a participao da Unio nos recursos tributrios disponveis.
Alm disso, foram aprovadas emendas constitucionais que limitaram a liberdade
de gastos dos estados e municpios, e estabeleceram obrigatoriedades de aplicao
dessas receitas em servios de sade e de educao fundamental (SOUZA, 2006).
2. Antecedentes histricos da poltica regional no Brasil
Um rpido retrospecto da evoluo das polticas regionais implantadas pelo

governo federal indica que elas tm expressado, historicamente, a preocupao
em reduzir as desigualdades entre as regies brasileiras. Mais precisamente, a
poltica regional aparece como um conjunto de polticas pblicas dirigidas para
a equidade regional, tendo a preocupao predominante de estimular o
desenvolvimento das atividades econmicas nas regies Nordeste, Norte e
Centro-Oeste do Brasil (BAER, 1996; ARAJO, 1995).
A poltica regional tem recebido a influncia de duas abordagens principais.
A viso estrutural, predominante durante a maior parte da interveno federal,
procurou orientar as aes governamentais e empresariais na direo de algumas

polticas especficas, tais como reformas institucionais, financiamento do
desenvolvimento, educao e capacitao de recursos humanos, desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, e consolidao e modernizao da infraestrutura. Surge
mais recentemente, a partir dos anos 1990, o enfoque espacial, no qual se busca
ordenar a distribuio das atividades econmicas no plano regional, articulando
as diferentes regies entre si e com o exterior, na linha de grandes eixos
estruturadores de integrao nacional e internacional (SECRETARIA ESPECIAL
DE POLTICAS REGIONAIS, 1997, p.17-19).
possvel dizer que apenas a partir dos anos 1950 tornou-se frequente a
formulao de polticas regionais explcitas que visavam redistribuio de
renda e de recursos de investimentos das regies mais ricas para as mais pobres
(BAER, 1996, p. 301). A criao da Sudene, em 1959, representou um marco
inicial, significando uma primeira tentativa de uma poltica articulada e
consistente de desenvolvimento regional levada adiante pela Unio.
Algumas caractersticas mais gerais da evoluo da poltica regional federal
nos anos 1950, 1960 e 1970 merecem ser sublinhadas. importante notar que
a poltica regional foi uma consequncia do fortalecimento do planejamento no
Pas, no sentido de um processo sistematizado de orientao econmica que
objetiva o desenvolvimento a mdio ou longo prazo (TEIXEIRA, 1997, p. 5).
O Plano de Metas do governo Kubitschek (1956-1960) representava uma
experincia de planejamento envolvendo diversas metas setoriais. O surgimento
da Sudene foi um desdobramento, em nvel regional, da viso planejadora
predominante na esfera federal, com destaque para as ideias desenvolvimentistas
defendidas por Celso Furtado e outros adeptos (BIELSCHOWSKY, 1988, p. 182192). O arranjo institucional que prevaleceu no Nordeste, e depois em outras
regies, tinha como base um rgo de planejamento e de coordenao das aes
federais (Sudene), alm de um sistema de incentivos fiscais federais, e uma
instituio financeira (Banco do Nordeste do Brasil) apoiando as operaes de
financiamento do setor privado (ARAJO, 1997a, p. 474-475).
Com a chegada do regime militar, o planejamento ganhou espao ainda
maior no plano nacional. Exemplos no faltam, tais como: o Plano de Ao
Econmica do Governo (PAEG) e o Plano Decenal, ambos no governo Castelo
Branco; o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) na gesto Costa e
Silva; o Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo e o I Plano Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (PND 1972-1974) no governo Mdici;
195
196
o II PND (1975-1979) durante o perodo de Ernesto Geisel; e o III PND (19801985) no mandato do general Figueiredo (TEIXEIRA, 1997, p. 11-17). Alm
disso, o planejamento regional passou, ento, a ser centralizado no governo
federal. A Sudene, por exemplo, perdeu, a partir de 1971, o poder de elaborar
os planos regionais e de envi-los diretamente para o Congresso Nacional,
passando esta atribuio para o recm-criado Sistema Nacional de Planejamento
(SUDENE, 1990).
Apesar da reduo da influncia das instituies regionais no processo
decisrio, observou-se a partir dos anos 1970 o incio de uma desconcentrao
da economia brasileira e uma maior participao das regies menos
desenvolvidas (Norte, Nordeste, Centro-Oeste) no PIB nacional (HADDAD, 1996).
No caso da economia nordestina, costuma-se dizer que ela teve um grande
dinamismo, de 1960 a 1986, embora este impulso tenha tambm estimulado
a heterogeneidade na economia regional (GOMES; VERGOLINO, 1995, p. 90).
H quem diga que a desconcentrao econmica ocorrida no resultou de
nenhuma poltica regional explcita, mas dos efeitos, nas regies perifricas,
das polticas nacionais. Nesta leitura, a poltica regional iniciada no Nordeste
no final dos anos 1950 havia apenas integrado a regio ao centro dinmico do
Pas, fazendo com que a economia regional passasse a acompanhar a trajetria
da economia brasileira (perodo 1960-1975) e at super-la (1975-1980),
tornando, por assim dizer, a economia nordestina mais sensvel aos efeitos das
polticas nacionais, tradicionalmente voltadas para as regies mais
industrializadas do Pas (GUIMARES NETO, 1997, p. 47).
De qualquer forma, parece existir um relativo consenso na literatura
especializada de que a poltica regional federal entrou em declnio a partir do
incio dos anos 1980, tendo em vista os problemas de natureza fiscal e financeira
enfrentados pelo setor pblico, especialmente pelo governo federal. A rigor,
possvel at mesmo dizer que a preocupao com a elaborao de um
planejamento nacional de mdio prazo no Brasil, e com o desenvolvimento
regional, esteve presente pela ltima vez no II PND, durante o governo Geisel.
A partir de ento prevaleceram os problemas econmicos de curto prazo, como
o combate inflao e o controle dos gastos pblicos, de maneira que os planos
nacionais e regionais ganharam um carter secundrio.
Os governos Figueiredo (1979-1985) e Sarney (1985-1990) tiveram de
enfrentar a crise da dvida externa e o crescente endividamento do setor pblico,
tornando a administrao da conjuntura o objetivo dominante. Neste cenrio,
os planos estratgicos nacionais e regionais elaborados, e as propostas de

polticas de mdio e longo prazo montadas, no passam de intenes e so
seguidamente sufocadas pelas negociaes com os credores externos e internos
e seus representantes (ARAJO, 1995, p. 477).
Na dcada de 1990, porm, a opinio predominante entre os especialistas em
economia regional foi no sentido de denunciar a ausncia de uma poltica
regional federal. Haddad, por exemplo, destacou que a indiferena do governo
federal pe em risco a pequena desconcentrao espacial ocorrida na economia
brasileira, na segunda metade dos anos 1970 (HADDAD, 1996, p. 129-130).
certo que existiram algumas iniciativas no final do primeiro governo
Fernando Henrique, sob a coordenao do BNDES, em conjunto com o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto. Essas iniciativas teriam sido dirigidas
para a identificao dos denominados Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento, os quais tinham como objetivo integrar as diversas
economias regionais e articul-las aos mercados internacionais, alm de trabalhar
com a expectativa de crescimento econmico mdio de 4,3% ao ano para o
Pas, abrangendo o perodo de 2000/2007 (NASSER, 2000, p. 167). Entretanto,
esse trabalho serviu mais para indicar as oportunidades de investimentos
pblicos e privados nos setores considerados essenciais para o desenvolvimento
econmico e social do Pas, do que para impulsionar a elaborao de polticas
regionais federais.
3. O declnio das polticas regionais federais em anos recentes
A reduo dos desequilbrios econmicos entre as regies brasileiras

continuou sendo limitada pelas dificuldades de financiamento do setor pblico,
no contexto posterior promulgao da Constituio de 1988. Entretanto, a
poltica regional esteve ainda mais restringida, por conta da presena dos
seguintes fatores novos: (a) descontinuidade administrativa na rea de poltica
regional federal; (b) maior resistncia ideia de regionalizar as aes federais na
federao brasileira, por parte das bancadas dos estados das regies Sul e Sudeste
no Congresso Nacional; (c) redefinio do papel da Unio no desenvolvimento
econmico dos estados e regies, no ambiente marcado pela integrao do Pas
economia internacional.
A formulao de uma poltica regional foi prejudicada, nos anos 1990, pelo
prolongamento da crise fiscal e financeira da Unio, iniciada na dcada anterior.
possvel dividir o perodo em fases, de acordo com ciclos polticos
197
198
governamentais. A crise do setor pblico brasileiro explodiu com a crise da

dvida externa, em 1982, no final do regime militar. No perodo de 1981 a
1984, houve uma tendncia de melhoria da situao fiscal por conta do ajuste
promovido pelo FMI. Em compensao, no incio da redemocratizao, durante
o governo Sarney, houve uma tendncia de deteriorao das finanas pblicas do
Pas. Nas gestes Collor e Itamar, de 1990 a 1994, houve uma evoluo positiva
das necessidades de financiamento do governo nacional. Isto se deve, entre
outros aspectos, ao malabarismo de indexar tributos e atrasar o pagamento das
despesas governamentais. Finalmente, no governo de Fernando Henrique, de
1995 a 1998, a situao fiscal evoluiu para um grande desequilbrio, tornando
inevitvel um dramtico ajuste fiscal no seu segundo mandato (GIAMBIAGI;
ALM, 1999, p. 93-132). A crise fiscal, como era de se esperar, contribuiu para
a reduo dos investimentos pblicos. Neste caso, as regies menos
desenvolvidas so mais penalizadas do que as demais porque dependem mais dos
investimentos pblicos para seu crescimento econmico, tendo em vista a menor
expresso do setor privado.
Um segundo fator esteve presente nos ltimos anos. A descontinuidade
administrativa na rea do governo federal responsvel terminou, por sua vez,
comprometendo a formulao e a implementao das polticas regionais.
A anlise das atas das reunies ordinrias do conselho deliberativo da Sudene
ajuda a destacar este aspecto, sublinhando as constantes mudanas ocorridas no
perodo do governo Sarney at o final da primeira gesto de Fernando Henrique.
Observa-se a presena de 13 ministros ou secretrios nacionais de polticas
regionais, indicando uma constante descontinuidade administrativa naquela
rea do governo federal. Alm disso, a pasta de poltica regional perdeu o status
de ministrio nos governos Collor (1990-1992) e Fernando Henrique (19951998), enfraquecendo sua relao com o Ministrio da Fazenda e demais
membros do primeiro escalo do governo federal (ISMAEL, 2005).
Uma resistncia maior ideia de regionalizar as aes federais na federao
brasileira pode ser apontada como um terceiro ponto relevante para explicar a
ausncia de poltica regional. Essa postura nascia no prprio Congresso Nacional.
importante lembrar que foram implantados os mecanismos introduzidos na
Constituio de 1988, referentes redistribuio das receitas da Unio, os quais
favoreceram as regies menos desenvolvidas por meio das transferncias
constitucionais para estados (FPE) e municpios (FPM) e fundos constitucionais
de financiamento regionais (FNE, FNO e FCO). Entretanto, outros dispositivos
constitucionais no foram regulamentados pelo Congresso Nacional, como, por

exemplo, o Artigo 43, que trata das condies para a integrao de regies em
desenvolvimento; o Artigo 163, que define a forma de atuao das instituies
oficiais de crdito; e o pargrafo 2., do Artigo 192, que estabelece que os
recursos financeiros da Unio, relativos a programas regionais, sero depositados
em suas instituies regionais (CONGRESSO NACIONAL, 1993, p. 21-22).
Alm disso, no devemos esquecer as iniciativas na reviso constitucional de
1993, sobretudo de parlamentares das regies Sul e Sudeste, para restringir ou
mesmo eliminar os dispositivos constitucionais que favorecem as transferncias
de recursos federais para as regies menos desenvolvidas. Vale ressaltar, tambm,
a presena, naquela oportunidade, de algumas emendas defendendo a
substituio, na agenda pblica, da discusso sobre espaos-problema por
questes-problema, o que certamente seria uma outra forma de desregionalizar
a distribuio dos recursos pblicos (LAVINAS; MAGINA, 1995, p. 28-29). Tudo
isso parece sinalizar para uma resistncia, no interior do parlamento nacional,
ideia de uma atuao cooperativa mais forte da Unio voltada para as regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Uma ltima razo para a ausncia de poltica regional federal est ligada
redefinio do prprio papel do governo federal no modelo de desenvolvimento
do Pas. O novo ambiente econmico, marcado pelo processo de globalizao,
parece apontar para mudanas mais permanentes na relao entre a Unio e as
unidades subnacionais, especialmente quando envolve a promoo do
crescimento econmico dos estados brasileiros.
O governo federal, sobretudo a partir da segunda metade dos anos 1990,
passou a ter como preocupao central a insero competitiva do Pas na
economia internacional, diferentemente de tempos atrs, quando a prioridade
era a industrializao com base no mercado interno e a integrao das economias
regionais. O presidente Fernando Henrique, em entrevista ao jornalista Roberto
Pompeu de Toledo, ressaltou as resistncias nacionalistas que enfrentou,
lembrando que certa vez foi a um debate com professores da Universidade de
Braslia e defendeu a insero internacional soberana do Pas, mas mesmo assim
foi criticado j que, naquele momento, a ideia no era de insero no mercado
internacional: a ideia era de mercado interno. Era outro mundo (CARDOSO,
1998, p. 229). Em outro momento da mesma entrevista, o ex-presidente revela
satisfao com a funo de dinamizadores econmicos da regio exercida pelos
governadores. Aceita, inclusive, que os executivos estaduais estabeleam relaes
199
200
comerciais diretamente com o exterior, como no modelo do federalismo norteamericano, reduzindo o papel da Unio na promoo do desenvolvimento
econmico nacional (CARDOSO, 1998, p. 263).
Talvez no seja exagero dizer que o governo federal assumiu
progressivamente, a partir dos anos 1990, um papel mais voltado para a insero
do Pas na economia internacional do que para a reduo das desigualdades
regionais. Em outras palavras, a grande presso para integrar o Pas
comunidade internacional com mais urgncia do que o Pas se integra a si
mesmo (CAMARGO, 1999, p. 46). O impulso para estabelecer vnculos externos
tornou-se prioritrio, postergando qualquer discusso sobre as mudanas e o
fortalecimento das polticas federais para reduo das desigualdades regionais.
4. Da fragmentao municipal aos consrcios municipais: desafios
e oportunidades
As desigualdades regionais sobreviveram ao recente processo de

redemocratizao. Tampouco conseguimos resultados expressivos no ambiente
posterior promulgao da Constituio Federal de 1988, mesmo depois da
estabilizao monetria e do incio da reorganizao das finanas pblicas.
Entretanto, no mesmo perodo foram criados mais de mil municpios no Brasil,
numa demonstrao de que a racionalidade poltica nem sempre caminha na
direo da reduo das assimetrias federativas.
A Tabela 3 mostra que a fragmentao municipal foi uma tendncia geral,
apresentando-se em todas as regies brasileiras no perodo de 1984 a 1997
(MOTTA JNIOR, 2006).
Tabela 3. Evoluo do nmero de municpios brasileiros 1984-1997

Grupo de municpios
Grandes regies
Nordeste
At 5000
hab.
De 5000 De 10.000
a 10.000 a 20.000
hab.
hab.
De 20.000
a 50.000
hab.
De 50.000 De 100.000
a 100.000 a 500.000
hab.
hab.
Total
Total
146
108
125
20
0,0
401
36,41
26,93
31,17
4,99
0,50
0,0
100,0
Total
97
48
42
17
0,0
207
46,86
23,19
20,29
8,21
1,45
0,0
100,0
Centro-
Total
80
30
19
0,0
138
Oeste
52,97
21,74
13,77
4,35
2,17
0,0
100,00
Total
295
88
19
0,0
411
71,70
21,41
4,62
1,46
0,73
0,0
100,0
Total
118
85
29
14
251
47,01
33,86
11,55
5,58
0,80
1,20
100,0
Total
736
359
234
63
13
1408
52,27
25,80
16,62
4,47
0,92
0,21
100,0
Norte
Sul
Sudeste
Brasil
FONTE: MOTTA JNIOR, 2006.
Mais importante, observa-se na Tabela 3 que aproximadamente 78% dos

municpios criados, no perodo considerado, tinham at 10 mil habitantes, com
a esmagadora maioria deles dependente do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), com limitada ou nenhuma capacidade de arrecadao prpria de impostos.
Isto significa dizer que a criao dos novos municpios trouxe geralmente
benefcios apenas para as elites polticas locais, que passaram a dispor de mais
cargos eletivos para disputar, para no falar de toda uma nova estrutura
administrativa a ser ocupada. A soma do FPM dos dois municpios, o antigo e o
recm-emancipado, permaneceu estvel, pois no existe aumento na populao
total. Porm, com aumento das despesas decorrentes do municpio emancipado
sobrou menos, tomando as duas receitas municipais em conjunto, para o
atendimento do bem-estar social.
difcil reverter o cenrio de fragmentao municipal estimulando a fuso
de municpios. A mesma racionalidade poltica que concorreu para a atual
situao tem conseguido neutralizar aqueles que defendem a reduo do nmero
de vereadores e fuso de estruturas administrativas municipais. Dessa forma,
201
202
talvez seja possvel pensar na formao de consrcios entre municpios, direo

que permite a convergncia das racionalidades poltica e econmica.
Tabela 4: Existncia de consrcios pblicos intermunicipais na rea de administrao
pblica municipal, segundo grandes regies, em 2005
Grandes regies
N. de municpios
Existncia de consrcio pblico intermunicipal

na rea da administrao municipal
Total
(%)
Ocorrncia
Porcentagem em relao
ao total de consrcios no Brasil
Brasil
5.564
100
4.537
100
Norte
449
8,07
244
5,38
Nordeste
1.793
32,23
720
15,87
Sudeste
1.668
29,98
1.918
42,27
Sul
1.188
21,35
1.228
27,07
Centro-Oeste
466
8,37
427
9,41
FONTE: IBGE, 2006-b.
A Tabela 4 mostra a presena mais forte do consrcio intermunicipal nas

regies Sudeste, Sul e Nordeste, tomando como referncia o ano de 2005.
Entretanto, existem evidncias que essa tendncia continua crescendo em todo
o Pas, e que no se trata de um fenmeno episdico e de flego curto
(ARRETCHE, 2009). De acordo com a mesma pesquisa realizada pelo IBGE,
expressada em parte na Tabela 4, de um total de 4.537 consrcios
intermunicipais temos uma participao mais expressiva, pela ordem
decrescente, das reas de sade (1906), meio ambiente (387), saneamento e/ou
manejo de resduos slidos (343), transportes (295), desenvolvimento urbano
(255), educao (248) e assistncia social (222) (IBGE, 2006b).
importante ressaltar que os consrcios pblicos intermunicipais ganharam
recentemente uma legislao especfica. A Lei n. 11.107, de 06 de abril de 2005
a chamada Lei dos Consrcios Pblicos , estimulou a formao do consrcio de
cooperao horizontal e tambm para a cooperao vertical. (...) O consrcio ser
sempre voluntrio, ou seja, constitudo por vontade de cada ente federado, respeitando a autonomia e competncias de cada esfera de governo (REIS, 2008, p. 65-66).
Nessa perspectiva, pode-se imaginar a formao dos mais diversos consrcios
(entre municpios; entre estados; entre estados e municpios; entre Unio e
estados; entre Unio e municpios; entre Unio, estados e municpios).
Entretanto, talvez as oportunidades sejam mais propcias no mbito municipal,

tendo em vista a limitao das receitas disponveis anteriormente descritas,
especialmente naqueles dependentes das transferncias constitucionais
obrigatrias, e diante da presena de problemas comuns.
Os municpios das regies metropolitanas brasileiras podem encontrar aqui
um caminho promissor. certo que a complexidade dessas localidades pode
trazer dificuldades adicionais, quando comparadas com os pequenos e mdios
municpios espalhados pelo Pas. Entretanto, a realidade social parece pressionar
as autoridades pblicas na direo da formao de consrcios metropolitanos em
reas como transporte pblico, sade pblica e aterro sanitrio.
Os desafios no devem ser negligenciados. A experincia pioneira do Consrcio
Intermunicipal do Grande ABC paulista mostrou a necessidade da interao com a
sociedade, da formao de aparatos institucionais intermunicipais com recursos
humanos capacitados, de estabelecer boas relaes intergovernamentais na esfera
estadual e federal, e da criao de mecanismos que minimizem a interferncia da
disputa poltico partidria nas aes cooperativas com os governos envolvidos (REIS,
2008, p. 177). Tudo isso parece apontar para mudanas na cultura poltica tradicional, favorecendo a cooperao entre os municpios no lugar da competio, e a
coordenao dos trs nveis federativos em torno de algumas competncias comuns.
5. Consideraes finais
A trajetria recente do federalismo brasileiro foi marcada pela ampliao

da competio entre as unidades subnacionais na disputa por investimentos
industriais privados, e pelo enfraquecimento das polticas pblicas da Unio no
sentido de reduzir as disparidades econmicas entre os estados e entre os
municpios brasileiros. Estas foram tendncias predominantes nos governos
Fernando Henrique e Lus Incio Lula da Silva, a despeito de alguns avanos que
podem ser registrados.
certo que os mecanismos cooperativos consagrados no texto constitucional
de 1988 permaneceram em vigor, com destaque para o Fundo de Participao
dos Municpios, o Fundo de Participao dos Estados e os Fundos de
Desenvolvimento Regional (FNO, FNE e FCO), especficos para as regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Alm disso, o Ministrio da Integrao Nacional
ocupou lugar no primeiro escalo do governo federal, tendo como misso propor
e conduzir uma poltica de desenvolvimento nacional que integre as economias
regionais. possvel dizer tambm que avanou o financiamento federal de
203
204
programas sociais exemplo disso o programa Bolsa-Famlia, apoiando

decisivamente os municpios das regies menos desenvolvidas. Entretanto, essas
bases cooperativas se mostraram insuficientes para enfrentar a questo da
assimetria federativa brasileira, especialmente quando se trata de alcanar uma
melhor distribuio das atividades econmicas no territrio nacional.
Diferentemente dos processos de reunificao da Alemanha e de incorporao
dos pases do leste europeu na Unio Europeia, o debate sobre a revitalizao e
adequao dos mecanismos cooperativos tem ganhado, nos ltimos anos, pouco
espao na agenda pblica brasileira. A persistncia e a magnitude das
desigualdades entre as unidades territoriais no Pas, entretanto, exigem uma
maior ateno de todos.
A consolidao de um federalismo cooperativo no Brasil depende da
superao de conflitos polticos, os quais dividem muitas vezes os estados
brasileiros no Congresso Nacional, impedindo que se encontre uma melhor
repartio dos recursos tributrios disponveis. Exige tambm novas prioridades
governamentais, de forma a combinar o movimento de insero no comrcio
internacional com o fortalecimento das polticas pblicas federais voltadas para
o aumento da competitividade das economias estaduais. Finalmente, no bastam
novas leis e arranjos institucionais sofisticados para fazer prevalecer relaes
intergovernamentais cooperativas. preciso renovar a cultura poltica nacional,
identificando e estimulando as vantagens da cooperao entre os entes federados,
e valorizando as lideranas polticas com vocao para atuar em tal cenrio.
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EDUARDO RAPOSO
O FEDERALISMO, OS
CICLOS DA POLTICA ECONMICA BRASILEIRA E O
DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE (GOVERNOS DE DUTRA A LULA)
Introduo
O presente trabalho uma reflexo sobre a natureza do federalismo brasileiro,

os ciclos da poltica econmica vividos pelo Pas e sobre o desenvolvimento
econmico do Nordeste entre os governos de Eurico Gaspar Dutra e de Luis
Incio Lula da Silva.
Para desenvolver correlaes entre aspectos to centrais da vida social
brasileira, parto do pressuposto de que o desenvolvimento do Nordeste
brasileiro, nesse perodo, variou em razo da alternncia entre governos nacionais
que promoveram polticas econmicas desenvolvimentistas (quando predominou
a fora do Estado federal, preocupado em promover o crescimento acelerado da
economia nacional) e governos estabilizadores, que atuaram em contextos de
fragilidade fiscal do Estado e de altas taxas de inflao, tendo, ento,
predominado a lgica do mercado e a preocupao com a estabilidade monetria.
Nessas circunstncias ocorreu menor desenvolvimento regional.
De fato, a poltica econmica brasileira ps-1945 alternou-se entre essas duas
dinmicas, tendo o Estado, com as variaes que analisaremos mais adiante,
interferido, na maior parte desse perodo, como estrategista e fomentador da
industrializao nacional. A partir dos anos 1980, porm, a crise fiscal e os
processos inflacionrio e de endividamento pblico decorrentes passaram a limitar
drasticamente a capacidade do Estado de fomentar a economia, perodo que se
estendeu, basicamente, at o final do primeiro mandato do governo Lula da Silva.
Essas afirmaes exigem, naturalmente, algumas consideraes sobretudo
a respeito do tipo de Estado que foi constitudo no Brasil e do federalismo que
aqui se desenvolveu para que possam ser estabelecidas correlaes entre essas
duas dimenses da organizao da vida poltica nacional e os ciclos de
desenvolvimento econmico experimentados pelo Pas e pelo Nordeste brasileiro.
Federalismo
Do ponto de vista estritamente formal, federaes so formadas por estados

que, por sua vez, so compostos por diversas entidades territoriais dotadas de certa
autonomia e de governo prprio (estados federados), cada qual possuindo rendas,
competncias, atribuies e prerrogativas garantidas constitucionalmente que no
209
210
podem ser alteradas ou suprimidas pelo governo central, que, por sua vez, o
nico que desfruta de soberania e de capacidade de representao internacional.
Contrastando com os estados unitrios, os estados federados baseiam-se, portanto,
na autonomia relativa dos entes federados que os compem.
Porm, do ponto de vista histrico, no que diz respeito formao social e
institucional dos diferentes pases que adotaram o sistema federalista, inmeras
peculiaridades devem ser consideradas para compreendermos a natureza de seus
desenvolvimentos.
No Brasil da Repblica Velha (1889-1930), como sabemos, a federao
expressava a supremacia das principais economias e oligarquias regionais do Pas,
o que fez com que os estados de Minas Gerais e de So Paulo tenham alternado
seus candidatos na presidncia da Repblica na chamada poltica caf com leite,
configurando um federalismo extremamente peculiar, no qual os poderes e a
representao poltica dos estados participantes foram extremamente desiguais.
Somente a partir do esgotamento de um sculo XIX liberal e o surgimento, aps
a crise de 1929, de um Estado nacional mais forte e mais centralizado que nasce
no Brasil um federalismo de natureza intervencionista e cooperativo. A partir do
golpe de 1937, a presena do governo federal acentua-se ainda mais com a drstica
diminuio das autonomias estaduais e com o estabelecimento de interventorias
que passaram a expressar de maneira radical a presena do poder central nas
diferentes regies do Pas.
Para entendermos o carter do federalismo que se estabeleceu no Brasil a partir
dos anos 1930, necessrio compreender, ento, o carter do poder fortemente
centralizado do Estado nacional que aqui se formou e os pactos polticos que o
mesmo passou a estabelecer com os diferentes grupos polticos regionais do Pas.
A partir da dcada de 1930, o Estado brasileiro transformou-se no grande
promotor da industrializao e da urbanizao que se iniciava no Pas,
administrando cada vez mais atividades estratgicas, servios, oramentos e
uma grande folha de funcionrios. Principal estrategista de um prolongado
perodo de notvel crescimento econmico, patrocinou a incluso social por
meio da criao da previdncia social, do Ministrio do Trabalho e do imposto
sindical, tendo se fortalecido, tambm, junto s categorias patronais graas ao
reconhecimento de suas associaes, federaes e confederaes, e criao de
conselhos nos quais seus representantes tinham assento. Essa situao propiciou
s burocracias federais uma incomparvel capacidade de gerar oportunidades de
ganhos polticos e econmicos para os grupos polticos dos estados aliados ao
poder central, fato que no poderia deixar de marcar o modelo federativo que se
estabelecia no Pas.
De fato, ao observarmos a natureza da competio federativa praticada no
Brasil constatamos que diante da importncia estratgica adquirida pelo Estado
Nacional, os grupos polticos das regies mais pobres da federao adquiriram
poder na medida em que suas relaes com o poder central foram de colaborao
dinmica que criou uma competio entre diferentes grupos dos mesmos
estados e entre os diferentes estados e regies do Pas em razo dos pactos
realizados com o poder central nos diferentes estgios do desenvolvimento
nacional. Essa particularidade separou, de um lado, estados mais ricos e
autnomos (economicamente) como So Paulo e, de outro lado, estados mais
pobres como os do Nordeste, mais submetidos e dependentes do poder central.
Assim sendo, apesar de ter sido o principal agente do processo de
modernizao da sociedade brasileira, o Estado nacional no esteve a servio das
diferentes regies do Pas de maneira equitativa. Pelo contrrio, os compromissos
polticos que determinaram as relaes do poder central com os diferentes
grupos polticos regionais foram extremamente desiguais.
O federalismo brasileiro desenvolveu-se, ento, em simbiose com um Estado
centralizado constitudo a partir dos anos 1930, Estado que, tendo sido o
principal estrategista da modernizao nacional, consolidou um federalismo
desigual e, por vezes, fortemente competitivo, aspectos que foram decisivos
para a formao do Brasil moderno.
Outro ponto a ser ressaltado para compreendermos a fora da Unio na
conformao da assimetria federativa brasileira relativo s estruturas tributrias
vigentes no Pas. O desnivelamento econmico existente entre as regies do Pas
acabou exacerbando-se sob o efeito das legislaes fiscais, semelhantes em todas
as constituies republicanas. Isto porque as constituies do Brasil republicano
determinaram, de maneira fortemente desigual, a distribuio da renda
proveniente dos tributos de todo o Pas entre os nveis municipal, estadual e
federal, conferindo ao governo central alto poder poltico e eleitoral de barganha
no momento de aplicao das rendas, sobretudo em relao aos estados
economicamente mais frgeis. Essa situao sedimentou, mais ainda, a relao
poltica e econmica de dependncia entre a Unio e o Nordeste brasileiro.
No primeiro perodo presidencial da Repblica cabiam aos municpios 10%
do valor total da arrecadao fiscal; os estados, um pouco mais beneficiados,
recebiam 20%, enquanto a Unio usufrua os restantes 70%. Atualizando esses
211
212
percentuais para os anos recentes temos um quadro no muito diferente do

peso da Unio face aos estados e municpios.
Carga tributria bruta por esfera de governo (% do PIB)
2001
2002
2003
2004
2005
Unio
23,47%
Estados
9,02%
Municpios
1,53%
Total
34,01%
Unio
24,92%
Estados
9,19%
Municpios
1,50%
Total
35,61%
Unio
24,24%
Estados
9,14%
Municpios
1,53%
Total
34,92%
Unio
25,00%
Estados
9,36%
Municpios
1,52%
Total
35,88%
Unio
26,18%
Estados
9,62%
Municpios
1,57%
Total
37,37%
FONTE: Receita Federal Coordenao Geral de Poltica Tributria/Estudo Tributrio 15
Todos esses aspectos conferiram ao federalismo brasileiro uma caracterstica

fortemente assimtrica, combinando regies e estados em franco processo de
industrializao e urbanizao com estados que permaneciam mergulhados em
uma economia arcaica e de natureza rural.
Assim sendo, o sucesso na industrializao do Pas veio juntamente com a
constatao de que as regies do Centro-Sul foram as que mais se beneficiaram
e que uma poltica nacional destinada a uma melhor distribuio das riquezas
do Pas entre as diferentes regies brasileiras seria necessria, o que teve como
primeiras manifestaes a criao do Banco do Nordeste, durante o segundo

governo Vargas, e a criao da Sudene, durante o governo de Juscelino
Kubitscheck.
Esse modelo desenvolvimentista, bem sucedido do ponto de vista industrial
e assimtrico do ponto de vista federativo, s foi abalado de maneira significativa
com as crises dos anos 1970 que foram extremamente pesadas para um Pas que,
como o Brasil, no era autossuficiente em petrleo nem tinha poupana
domstica, tendo sido duramente castigado por eventos que transformaram
significativamente a face da economia mundial. A partir de ento (governo
Jos Sarney), o Pas viveu um longo perodo (at o incio do segundo governo
Lula) de fragilidade fiscal do Estado, de aumento de sua dvida pblica e de altas
taxas de inflao, o que impactou significativamente o crescimento do PIB
nacional e a capacidade da Unio investir em polticas desenvolvimentistas
regionais.
Durante as dcadas de 1970 e de 1980 o Brasil viveu a transio de um
perodo no qual o Estado havia passado de lugar de destaque na promoo do
desenvolvimento nacional para um outro em que ele visivelmente perdia flego,
passando a ser financiado, em parte importante de seus custos, pelo mercado
financeiro.
Nesse quadro, o governo Figueiredo foi o ltimo de uma srie de governos
que promoveu planos de desenvolvimento econmico para o Pas, o III PND.
A partir de ento o inimigo pblico nmero um da economia nacional passou
a ser o forte processo inflacionrio que se instalava no Pas. Nesse perodo, a
dvida externa, a inflao, o desequilbrio na balana de pagamentos e o
desaquecimento da economia corroam dramaticamente a economia nacional.
Todos os governos, a partir de ento, abandonaram suas pretenses desenvolvimentistas, passando a elaborar planos de estabilizao do valor de compra da
moeda nacional.
Enfim, em princpio, durante os perodos e governos desenvolvimentistas,
predominou o poder do Executivo envolvido com polticas de crescimento
acelerado, o que criou as condies para a realizao de algum planejamento e
investimento regional. Nos perodos de inflao alta e de fragilidade fiscal do
Estado, o foco da poltica econmica se direcionou para a estabilizao monetria,
declinando a capacidade do governo federal em promover polticas
desenvolvimentistas regionais.
213
214
O Nordeste e o poder central: da fartura escassez
O Nordeste brasileiro, que at o sculo XVII foi a regio mais rica do Pas,
chegou ao sculo XX como a mais pobre e atrasada.
Paralelamente explorao do pau-brasil, que passou a declinar a partir do
sculo XVII, verificou-se que o Nordeste possua terras frteis e adequadas ao cultivo
de um produto igualmente valorizado nas terras frias europeias: a cana-de-acar.
O desenvolvimento da indstria aucareira fez com que o Nordeste vivesse
no sculo XVII sua idade de fartura e de riqueza, elevando a renda da populao
a um nvel ainda no superado na histria do Pas, segundo Celso Furtado.1
Porm, essa situao comeou a ser abalada com o fim do domnio holands,
em 1654, quando os invasores, ao se retirarem, levaram consigo segredos
tcnicos e organizacionais que seriam aplicados na indstria aucareira das
Antilhas. Essa concorrncia abalou a produo aucareira do Nordeste brasileiro
tanto do ponto de vista da quantidade de acar exportado como de seu preo,
fortemente atingidos a partir do sculo XVIII. Esse fato constituiu-se no marco
inicial do processo de decadncia econmica do Nordeste brasileiro.2
Do ponto de vista poltico, depois de um breve momento no qual
protagonizou alguns dos principais lances da Revoluo de 1930, o Nordeste
voltou a participar da poltica nacional em segundo plano, apoiando polticas
elaboradas na rea federal e recebendo em troca cargos e verbas oriundas da
Unio e se beneficiando apenas perifericamente do desenvolvimento urbano e
industrial que caracterizou a modernizao do Pas a partir de 1930.
Voltam ao poder os grupos oligrquicos que haviam sido temporariamente
afastados pela Revoluo de 1930, no havendo ocorrido na regio modificaes
significativas nem em suas estruturas econmicas nem em suas estruturas sociais
se considerarmos os avanos ocorridos no eixo Centro-Sul da Nao.
Na primeira fase revolucionria, os tenentes radicais que conspiraram no
Nordeste e contriburam decisivamente para a vitria da revoluo ocuparam
os principais cargos das situaes estaduais. Nessa fase, dos nove estados
nordestinos apenas a Paraba e Pernambuco no tinham interventores militares.
1
Essa renda per capita [da populao de origem europeia] na passagem do sculo XVI para o XVII
corresponde a cerca de 350 dlares de hoje (1959). Essa renda per capita estava evidentemente muito
acima da que prevalecia na Europa nesta poca, e em nenhuma outra poca de sua histria nem mesmo
no auge da produo do ouro o Brasil logrou recuperar esse nvel. FURTADO, C. Formao econmica do
Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Fundo de Cultura, p.58.
2 Ver RAPOSO, E. 1930: Seis verses e uma revoluo. Recife: Massangana, 2006. Cap. 1, A Paraba e o
Nordeste: da fartura pobreza.
Eram governados por Antenor Navarro e Carlos de Lima Cavalcanti, ambos,

porm, considerados tenentes civis e ex-conspiradores fortemente identificados
com o iderio tenentista. No entanto, a partir de 1934, esses tenentes, que
tinham a mentalidade reformista e preocupaes sociais, comearam a ser
afastados de suas posies, caindo o seu nmero para apenas cinco. A partir de
ento, o significado radical e antioligrquico da revoluo no Nordeste comeou
a diminuir e a cada troca de interventor seu successor era originrio de grupos
polticos cada vez mais tradicionais, agora escolhidos pelo presidente da
Repblica, que certamente no estava interessado em criar ou transformar as
fracas e dependentes oligarquias nordestinas em fortes grupos radicais com
capacidade reivindicatria incisiva.
Sem dvida alguma, para isso contribuiu a ciso do bloco tenentista, que
enfraqueceu e reduziu a coeso do grupo e consequentemente diminuiu o peso
de sua ao poltica. O afastamento de Prestes e a morte de Siqueira Campos
eliminaram de uma s vez os dois maiores expoentes do movimento. A rebeldia
inicial foi aos poucos vencida. Em 1937, a instalao do Estado Novo afastou
Juracy Magalhes o menos radical dos tenentes e Carlos Lima Cavalcanti das
interventorias da Bahia e Pernambuco, e frustou a candidatura presidncia da
Repblica do paraibano Jos Amrico de Almeida, bastante identificado com
os ideais tenentistas.
Esse processo de marginalizao dos tenentes coincidiu com a volta da noo
de hierarquia dentro do exrcito e o retorno dos generais ao comando da situao
institucional e poltica. Isto, consequentemente, provocou a volta do Nordeste
e de seus tenentes a uma posio menos importante no cenrio da poltica federal.
Alguns revolucionrios nordestinos foram cooptados pelo poder central, e
aqueles que no aceitaram essa nova tendncia foram afastados.
Como assinalado acima, fora os tradicionais esforos de combate seca, foi
apenas nos governos de Getlio Vargas e de Juscelino Kubitschek que foram
dadas atenes nacionais aos problemas do desenvolvimento do Nordeste com a
criao do Banco do Nordeste e da Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), esta fruto do documento Uma poltica de desenvolvimento
para o Nordeste, elaborado pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN), que pretendia combater o subdesenvolvimento da regio por
intermdio de incentivos fiscais que seriam mobilizadores da industrializao da
regio.
215
216
Participao da economia nordestina na riqueza nacional
A anlise das tabelas que cobrem o perodo que vai do governo Dutra ao
primeiro mandato de Lula contendo as taxas do PIB real do Nordeste e do
Brasil, a participao do PIB do Nordeste no PIB brasileiro e o crescimento do PIB
por perodo presidencial (Nordeste e Brasil) nos oferecer a possibilidade de
melhor qualificar e detalhar as reflexes at aqui realizadas.
Governos
PIB real a valores de 2000

(mdia do perodo presidencial)
(R$ bilhes)
Participao do Nordeste
no PIB brasileiro
Nordeste (A)
Brasil (B)
(A) / (B)
Dutra
10,18
68,40
14,88%
Vargas e Caf Filho
11,98
91,60
13,08%
Juscelino Kubitschek
16,93
122,12
13,86%
Jnio Quadros
21,45
151,90
14,12%
Joo Goulart
24,79
167,61
14,79%
Castelo Branco
25,32
170,15
14,88%
Costa e Silva
28,45
197,42
14,41%
Mdici
39,50
345,26
13,55%
Geisel
61,82
543,02
12,75%
Figueiredo
98,57
775,57
12,71%
Sarney
122,92
928,70
13,24%
Collor
121,03
927,25
13,05%
Itamar Franco
128,03
996,69
12,85%
Fernando H. Cardoso I
132,95
1020,69
13,03%
Fernando H. Cardoso II
145,77
1115,52
13,07%
Lula I
171,71
1328,11
12,93%
FONTE: dados calculados com base no Ipeadata.
Governos
Crescimento do PIB por perodo

presidencial / Brasil
(soma dos anos)
Crescimento do PIB por

perodo presidencial / Nordeste
(soma dos anos)
33,99%
33,3%
24,3%
10,3%
1,5%
16,0%
74,8%
57,2%
42,8%
19,7%
(-) 0,2%
7,4%
2,4%
9,2%
19,0%
17,6%
41,3%
26,6%
15,5%
2,1%
12,3%
38,8%
56,6%
59,4%
24,7%
(-) 1,5%
5,7%
3,8%
9,6%
17,7%
Vargas e Caf Filho

Juscelino Kubitschek
Jnio Quadros
Joo Goulart
Castelo Branco
Costa e Silva
Mdici
Geisel
Figueiredo
Sarney
Collor
Itamar Franco
Lula I
FONTE: dados calculados com base no Ipeadata.
1) Primeiramente, olhando para as colunas PIB real e Taxa de crescimento

mdio (Nordeste e Brasil), constatamos que existe forte proporcionalidade
entre os crescimentos do Brasil e do Nordeste.
2) Decorrente dessa primeira constatao, podemos observar, na coluna
Participao do Nordeste no PIB brasileiro, a pequena variao existente da
participao da economia nordestina na economia nacional durante os governos
examinados. De fato, os percentuais dessa participao durante mais de meio
sculo variaram apenas entre 12% e 14%, aproximadamente.
3) De acordo com a coluna Crescimento do PIB por perodo presidencial
para o Brasil e para o Nordeste, verifica-se que, de maneira geral, durante os
governos desenvolvimentistas (de Dutra a Figueiredo) as taxas de crescimento
foram mais robustas, tanto para o Brasil como para o Nordeste. Deve-se
considerar, para melhor compreenso do perodo, que tendo sido o mesmo
majoritariamente desenvolvimentista, houve, tambm, momentos de pouca
interveno do Estado, como no primeiro perodo do governo Dutra, no segundo
perodo do governo Vargas, nos governos Caf Filho, Jnio Quadros e Castelo
Branco. O ponto extremo desse perodo foi o governo Castelo Branco, que
217
218
praticou uma poltica econmica francamente estabilizadora, preocupada em

arrumar as contas nacionais, combater o processo inflacionrio e a dvida pblica
que assolavam o Pas. As taxas de crescimento nesse governo, destoando
visivelmente dos demais, foram de 1,5% a do Brasil e de 2,1% a do Nordeste.
4) Durante os governos envolvidos preponderantemente com a estabilizao
das contas pblicas nacionais (Sarney a Lula I), o padro de crescimento do PIB,
tanto do Brasil como do Nordeste, foi significativamente mais modesto. O ponto
extremo dessa queda de crescimento ocorreu durante o governo Collor, quando
o PIB nacional foi de 0,2% ponto negativo e o do Nordeste, 1,5% ponto negativo.
5) preciso estar atento s taxas de crescimento do PIB das tabelas expostas
que foram calculadas somando-se os anos correspondentes a cada perodo
presidencial. Sendo tais perodos irregulares no nmero de anos, os percentuais
calculados servem apenas para se obter os padres de crescimento do perodo
como um todo e no para comparao de governo a governo.
6) Durante os mandatos Vargas e Kubitschek foram realizados os primeiros
esforos institucionais para a promoo de uma poltica de desenvolvimento do
Nordeste (Banco do Nordeste e Sudene, respectivamente) e a partir desses dois
governos as taxas de participao do Nordeste no PIB brasileiro cresceram pouco,
mas de maneira regular. Assim, no governo Vargas a taxa de participao foi de
13,08%; no perodo Kubitschek aumentou para 13,86%; com Jnio Quadros,
subiu para 14,12%; com Goulart, atingiu 14,79%; e no governo Castelo Branco
foi para 14,88%.
7) Tambm digno de nota que, durante os governos desenvolvimentistas
do perodo militar, a participao do Nordeste na economia nacional diminuiu
sucessivamente. Nos governos de Costa e Silva, Mdici e Geisel tais taxas foram,
respectivamente, de 14,41%, 13,55% e 12,75%.
8) Entre o governo Sarney e o incio do segundo mandato de Lula todos
preocupados com o combate inflao , a participao do Nordeste na economia
nacional permaneceu em torno de 13%, inclusive para o ano 2007 (13,1%),
ltimo em que h nmeros disponveis e no presentes em nossa tabela.
Consideraes finais
As razes da decadncia econmica do Nordeste tm explicaes no s econmicas como, tambm, polticas e de origens histricas. Estas explicaes
histricas tanto podem ser seculares (por exemplo, a decadncia da produo da
cana de acar verificada a partir do sculo XVII) como, tambm, mais recentes
neste caso enquadra-se o fato de que o Nordeste, aps participar centralmente

do movimento revolucionrio de 1930, no conseguiu se inserir no processo de
desenvolvimento industrial que passou a ocorrer, a partir de ento, nos estados
do Centro-Sul.
Outro importante aspecto para entender qual foi a dinmica do
desenvolvimento do Nordeste brasileiro relativo alternncia entre governos
e perodos desenvolvimentistas e estabilizadores. Durante os governos
desenvolvimentistas, quando o crescimento da riqueza nacional foi mais elevado,
houve melhores oportunidades para a realizao de polticas de crescimento
regional. Porm, durante os governos desenvolvimentistas do perodo militar
no se verificou o aproveitamento de tais condies.
O desenvolvimento regional brasileiro dependeu e depende excessivamente
do governo central em razo da fora que o Estado nacional adquiriu no processo
de industrializao e modernizao do Pas, tendo o desenvolvimento do
Nordeste passado a ser uma preocupao nacional somente a partir dos governos
Vargas e Kubitschek, com a criao do Banco do Nordeste e da Sudene.
A partir desses dois governos desenvolvimentistas, quando as taxas de
crescimento da economia nacional foram mais altas e quando surgiu a conscincia
de que polticas de desenvolvimento regional deveriam ser postas em prtica,
que houve um incremento do desenvolvimento do Nordeste, que, apesar de
consistente e regular at o incio dos anos 1960, foi, porm, bastante modesto.
Referncias
Livros
ISMAEL, R.
Nordeste: A fora da diferena Os impasses e desafios da

cooperao regional. Recife: Editora Massangana, 2005
FURTADO, C. Formao econmica do Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Fundo de
Cultura, 1959.
RAPOSO, E. 1930: Seis verses e uma revoluo Histria oral da poltica
paraibana (1889-1940). Recife: Fundao Joaquim Nabuco Editora
Massangana, 2006.
RAPOSO, E.
O Banco Central do Brasil O leviat ibrico. Mimeo, 2010.
219
220
IVO COSER
A REPRESENTAO
DOS ESTADOS NAS CONSTITUINTES DE
1946 E 1988
O objetivo deste trabalho comparar o debate e o comportamento das

bancadas dos estados nas constituintes de 1946 e 1988 no que diz respeito ao
tema da representao dos estados no parlamento.1 Buscamos com esta anlise
apontar para mudanas significativas no comportamento das bancadas estaduais.
O tema da distoro da representao dos estados no parlamento debatido
conjuntamente ao do pacto federativo no ocorre uma discusso acerca da
distoro da representao como um problema da relao entre eleitor e cadeiras,
mas como um assunto que envolve o equilbrio dentro de uma federao
heterognea.
Constituinte de 1946: a busca do equilbrio
O debate ocorrido na Constituio de 1946 acerca da representao

proporcional dos estados na Cmara dos Deputados revela um altssimo grau de
coeso entre as bancadas paulista e mineira, no que diz respeito a evitar
distores que favorecessem os estados menos populosos.
A polarizao desse debate ocorreu em torno de duas posies: a primeira
considerava que, com a existncia do Senado que representava igualmente os
estados , a Cmara dos Deputados deveria representar o povo, ou seja, cada
eleitor. A segunda considerava que se deveria evitar a tirania dos estados mais
populosos e mais ricos sobre os menos desenvolvidos. Nesta concepo, o Senado,
por si s, no garantiria a unidade federativa, devendo, ento, existir mecanismos
institucionais que impedissem um aumento excessivo da representao dos
estados mais populosos.
A Constituio de 1946 buscou reforar o equilbrio federativo ao
estabelecer que o Senado, tal qual a Cmara, detivesse a iniciativa na
proposio de leis. Este papel na Constituio de 1934 era de atributo
exclusivo da Cmara baixa, cabendo ao Senado colaborar na feitura das leis e
coordenar diversos poderes federais. A Constituio de 1946 considerava que
o Senado exercia o Poder Legislativo juntamente com a Cmara.
1 Este texto se baseia, em parte, em uma pesquisa financiada pela FUNDAP e na comunicao realizada no
Seminrio de Desenvolvimento Internacional do Nordeste organizado em 2009 pelo Centro Internacional

Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
Ou seja, o rgo que representava os estados igualmente poderia legislar nas

matrias que lhe fossem pertinentes.2
A primeira posio, a qual nos referimos anteriormente, tomava como ponto
de partida o restabelecimento do papel do Senado para argumentar em favor da
proporcionalidade pura e simples na eleio para a Cmara. Segundo este
argumento, como o Senado por definio o rgo no qual cada unidade da
Federao possui o mesmo nmero de representantes, independente da
populao ou seja, representa os estados , cabia Cmara representar os
cidados.
Estamos sugerindo que a defesa da aplicao da proporo pura e simples
orientava-se pelo princpio da bicameralidade a Emenda n. 1.748 era clara nesse
sentido. De acordo com ela, os estados esto representados com igualdade no
Senado, a Cmara deve representar o povo, e no os estados, fato que impunha uma
limitao no nmero de deputados com base num critrio simples de proporo.3
A segunda concepo a que nos referimos afirmava que o Senado
isoladamente no garantia o equilbrio federativo. A aplicao ortodoxa do
bicameralismo iria prejudicar os interesses dos estados menos populosos e,
consequentemente, com menos representantes na Cmara dos Deputados.4
Cada um desses argumentos orientou uma lei eleitoral com consequncias
distintas. Aquela que se prope a uma aplicao fiel do bicameralismo qual
seja, o Senado e a Cmara representam unidades polticas distintas, o primeiro,
os estados, e a segunda, o povo foi apresentada por meio da Emenda n 1.745:
O nmero dos deputados ser por lei em proporo que no excede de um por
150 mil habitantes. Com relao proposta que considerava equilbrio
federativo com a aplicao rigorosa da proporcionalidade, o Artigo 59 da
Constituio foi o seu espelho fiel. Nesta lei, os estados com populao acima
de 3 milhes de habitantes seriam desestimulados a aumentarem sua
representao, pois a partir de 20 deputados o nmero de eleitores necessrios
para eleger um representante passa a ser de 250 mil habitantes. Segundo Glucio
A. Dillon Soares: ... um estado com 3.250.000 habitantes elegeria 21
deputados, e um de 6.500.000 elegeria somente 34 (1971, p.8). Conforme
assinala Soares, nesse modelo a sub-representao assumiria um grande
significado quanto maior fosse a populao.
2 Ver Constituio de 1946, artigo 37.
3 Anais da Assembleia Constituinte de 1946, Vol. XIV, p. 350.
4 Anais da Constituinte de 1946, vol. XXII, p. 50, apud in CAMPELLO, 1983
221
222
A concluso importante que essa lei punia principalmente os estados de So

Paulo, Minas Gerais, Bahia e Rio Grande do Sul. Caso fosse aplicada a esses
estados uma distribuio proporcional para a Cmara de Deputados, eles teriam
um nmero maior de representantes. No Quadro 1 encontramos o nmero de
representantes efetivos e o nmero segundo uma distribuio proporcional para
o ano de 1950:
Quadro 1
Estados
N. de deputados
existentes
N. de deputados
propostos
Diferena
So Paulo
40
54
14
Minas Gerais
38
46
Bahia
25
28
Rio Grande do Sul
22
24
A Emenda n. 1.745 no agia dessa forma no caso dos estados mais

populosos, pois no aumentava o quociente eleitoral a partir de 20 deputados.
A votao dessa Emenda, que terminou derrotada, nos mostra que as bancadas
de So Paulo e Minas Gerais emprestaram apoio macio a essa proposta
respectivamente 72% e 82%, como podemos observar no Quadro 2:5
Quadro 2
Estados
PSD
UDN
PTB
PC
Outros
Total
So Paulo
75,0
100,0
28,5
100,0
66,6
72,5
Minas Gerais
81,8
100,0
100,0
83,3
86,5
Bahia
30,0
8,3
100,0
20,0
Rio Grande do Sul
26,3
100,0
100,0
100,0
34,8
Pernambuco
100,0
15,0
Rio de Janeiro
16,6
100,0
16,6
Distrito Federal
33,3
11,1
100,0
33,3
Os demais
7,3
2,0
20,0
6,3
45/173
16/85
6/23
14/14
10/24
9/320
26,5
19,0
26,0
100,0
33,0
28,0
Total
%
5 Apud in SOUZA, 1983, p.132.
Observando os argumentos e as votaes na Constituinte de 1946 podemos

concluir da seguinte maneira. Em primeiro lugar, constatamos a existncia de
duas correntes: a primeira defendia que no sistema bicameral deveria caber ao
Senado guardar uma igualdade estrita entre os estados, enquanto a Cmara
representaria o cidado; e a segunda corrente sustentava que isoladamente o
Senado no conseguiria o equilbrio federativo e, dessa forma, numa
representao rigorosamente proporcional os maiores estados iriam ameaar a
unidade nacional. Em segundo lugar, as bancadas de Minas e de So Paulo
orientaram-se na sua maioria pelo primeiro princpio. De acordo com este, o
Artigo 58 deturpava o bicameralismo ao super-representar duas vezes, na
Cmara e no Senado, os estados menos populosos. Tendo em vista essas
concluses, efetuemos uma anlise da Constituio de 1988 a partir do mesmo
procedimento adotado para com a Constituio de 1946, uma anlise dos
argumentos, do comportamento das bancadas e dos clculos acerca da
representao por estados.
A Constituio de 1988: o isolamento de So Paulo
Na Constituio de 1988, o comportamento da bancada de Minas Gerais se

altera em relao a sua atuao anterior (1946). A bancada mineira no ir
acompanhar So Paulo na tentativa realizada na Comisso de Sistematizao
por intermdio da Emenda Haroldo Saboia de ampliar o nmero mximo de
deputados por estado para 80, mantendo o mnimo em oito e o teto em 542.
O mesmo ocorre com a bancada do Rio Grande do Sul, que apesar das crticas
suposta super-representao do Nordeste vota contra a referida Emenda.
bastante divulgada a tese de que o regime autoritrio buscou subrepresentar os estados do Sul e do Sudeste, na medida em que estes eram mais
marcadamente oposicionistas.
O Quadro 36 expe como a legislao eleitoral puniu os estados mais
importantes da federao:
6 NICOLAU,1992, p. 34, 35 e 35.
223
224
Quadro 3
% deputados existentes % deputados propostos
Minas Gerais
1974
1978
1986
Rio Grande do Sul
1974
1978
1986
Rio de Janeiro
1974
1978
1986
So Paulo
1974
1978
1986
Diferena
10,2
11,2
10,9
12,4
11,2
11,1
-2,2
0
- 0,2
8,8
7,6
6,4
7,1
6,4
6,6
1,7
1,2
- 0,2
6,0
11,0
9,4
5,2
9,5
9,4
0,8
1,5
0
12,6
13,1
12,3
19,2
21,0
20,9
- 6,6
- 7,9
- 8,6
Conforme podemos observar a partir do Quadro 2, de 1974 a 1986 a

legislao eleitoral puniu o estado de So Paulo, acentuando sua subrepresentao, que atingiu em 1986 o seu maior grau (-3,6%). Entretanto, de
acordo com Nicolau, para os estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul o
nmero de cadeiras necessrias, em 1986, para obter uma distribuio
proporcional era uma cadeira, enquanto para So Paulo era 42. J o estado do
Rio de Janeiro possuia um nmero correto de representantes.
Tendo esse contexto em mente poderemos compreender melhor os debates
travados na comisso de sistematizao em janeiro de 1988, em torno de duas
emendas. A primeira, apresentada pelo deputado Haroldo Saboia (PMDB-MA) e
de Osvaldo Coelho (PFL-PE), estipulava que a Cmara fosse composta de 542
representantes, com o mximo de 80 e o mnimo de oito por estado desta
forma, So Paulo passaria de 60 para 80 cadeiras. A segunda emenda
determinava que fossem mantidos os limites do mnimo de oito e o mximo de
60 deputados por estado, sem estipular um teto mximo. As emendas foram
discutidas e votadas no mesmo dia. O contedo da defesa da Emenda Haroldo
Saboia fundamentava-se na necessidade de corrigir as distores provocadas
pelo regime autoritrio. Segundo o deputado Nelson Jobim (PMDB-RGS):
A Cmara dos Deputados precisa [...] ser reorganizada atravs da emenda do

constituinte Haroldo Saboia [...] porque a teremos a voz do povo brasileiro sem
as distores que vm desde 1977, agravadas em 82. (JOBIM, Dirio da
Assembleia Nacional Constituinte, Suplemento C, p. 1865, janeiro de 1988)
Discursando contra a emenda de Osvaldo Coelho, Jos Genono (PT-SP)

associa, tambm, as distores ao regime anterior:
No estamos aqui diminuindo o voto do Norte e do Nordeste, mas
reivindicando a reparao de injustias contra os nordestinos que moram em So
Paulo. Sou nordestino e fui eleito por So Paulo. um absurdo que esta
constituinte legitime um casusmo da ditadura militar, o pacote de abril, que
produziu esta alquimia.(Genono, p. 1865).
tambm lembrado o preceito de que cada eleitor voto, no devendo

existir homens que pelo local de nascimento sejam mais brasileiros. Segundo
Joaquim Bevilacqua (PTB-SP):
Quero lembrar ao constituinte Osvaldo Coelho que por S. Exa. ter nascido
em Petrolina no mais brasileiro do que eu, que nasci em So Jos dos Campos.
Ser brasileiro ter nascido em solo brasileiro, dividido geograficamente em
estados para configurar uma confederao que deve somar e no dividir como S.
Exa. vem pregando odiosamente [...].(Bevilacqua, idem, p. 1861).
Portanto, a defesa em torno da Emenda Saboia fundamentava-se na

necessidade de corrigir as distores provocadas pelo regime autoritrio.
Conjuntamente era mencionado que cada eleitor deveria ter um voto, no
devendo existir cidados que pelo local de nascimento fossem mais brasileiros.
Por seu turno, os defensores dos limites s bancadas dos estados mais
populosos retomavam a ideia de que esse acrscimo ameaaria o pacto federativo.
O problema central a conjugao da hegemonia econmica de So Paulo com
o provvel controle poltico sobre o Congresso, fato que esse estado obteria ao
aumentar sua representao para 80 deputados. Osvaldo Coelho (PFL-PE) apelava
para que So Paulo renunciasse ao aumento de representantes:
Renunciemos ao poder em favor do equilbrio da gesto da coisa pblica.
Os estados menores no tm nenhuma influncia na gesto do Estado soberano.
(COELHO, idem, p. 1862)
225
226
Nesse argumento, o problema central reside na conjugao da hegemonia

econmica de So Paulo com o provvel controle poltico sobre o Congresso que
ele obteria ao aumentar sua representao para 80 deputados. Nessa viso, a soma
do poder econmico com o poder poltico traria uma espcie de tirania sobre os
demais membros da Federao. De maneira clara, o mesmo deputado afirma:
A hegemonia de um estado sobre todos os outros uma ameaa aos princpios
da Federao e a todos os interesses nacionais. O estado que seria beneficirio da
emenda do constituinte Haroldo Saboia, o estado que passaria a ter mais 20
deputados exatamente o que j tem o maior pib do pas, o responsvel por mais
da metade da arrecadao, o que tem mais universidade, que j tem quase 25% do
eleitorado brasileiro, passaria a ser o dono do poder, sem precisar passar pelo atual
sistema eleitoral de compromissos com outras unidades da Federao. (COELHO,
idem, p.1859)
Eis o tema central do debate na Constituinte de 1988 quando comparamos com

o debate de 1946. O estado de So Paulo, a partir do momento que detivesse o
poder poltico e econmico, dispensaria o compromisso federativo. Em 1946, a
ameaa ao equilbrio federativo provinha dos estados mais populosos; em 1988, o
crescimento poltico e econmico sofrido por So Paulo na histria recente incorpora
esse perigo. A tese de que a correo das distores viria a favorecer ao PMDB partido que, a partir de 1974, havia dominado as votaes nos centros urbanos no
mobilizou este para defender a Emenda Saboia. Na Comisso de Sistematizao, o
PMDB dividiu-se acerca desse tema. Para observar esse comportamento vejamos o
Quadro 4:
Quadro 4
Partidos
PMDB
PFL
PDS
PDT
PT
PTB
PL
PCB
PC DO B
PSB
23
4
2
2
2
1
1
1
1
%
46,9
17,0
66,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
No
23
20
5
1
% Total de deputados
46,9
49
83,0
24
100,0
5
34,0
3
2
34,0
3
De acordo com o quadro IV o PMDB divide-se 46,9% a favor e 46,9% contra,

com 3 abstenes. Na Constituinte de 1946, so as bancadas de Minas Gerais e
So Paulo que emprestam apoio correo das distores. Em 1988, 90% da
bancada mineira votam contra a Emenda Haroldo Saboia, enquanto 92% dos
representantes paulistas votam a favor. Isso confirmou a tese de que Minas Gerais,
diferentemente da situao de 1946, teria muito pouco a ganhar, j que seu
nmero de cadeiras estava prximo ao ideal. Tendo delineado o comportamento
por partido, vejamos o comportamento das bancadas por estado e, em seguida,
o comportamento por regio. Dessa maneira, observemos o Quadro 5:
Quadro 5
Estados
So Paulo
Minas Gerais
Rio Grande do Sul
Rio de Janeiro
Bahia
Pernambuco
Norte/Nordeste
Centro-Oeste
Paran-Santa Catarina
Esprito Santo
Distrito Federal
Regio
Sudeste
Sul
Total
CO/NO/NE
Sim
92%
10%
28,6%
50%
50%
22,3%
31,3%
50%
50%
50%
50%
Sim
19
5
24
12
No
8%
90%
71,4%
50%
50%
77,7%
68,7%
50%
50%
50%
50%
%
54,2%
38,5%
50%
34,3%
No
16
8
24
23
%
45,8%
61,5%
50%
65,7%
Os representantes da Regio Sul na Comisso de Sistematizao votam

contra a referida emenda (61,5% contra e 38,5% a favor), e a bancada do Rio
Grande do Sul aquela na qual a rejeio mais alta (71,4%). Em resumo,
somando os votos das regies Sul e Sudeste, essa emenda no passaria, pois
ocorreria um empate. Por outro lado, no Quadro 6, observamos o
comportamento dos partidos, dos estados e das regies na votao da Emenda
Osvaldo Coelho:
227
228
Quadro 6
Partido
Sim
No
Total
PMDB
19
41,1
27
58,7
46
PFL
21
91,3
8,7
23
PDS
80,0
20,0
PDT
100,0
PT
100,0
PTB
100,0
PL
100,0
PCB
PC DO B
100,0
PSB
100,0
PMB
100,0
100,0
PDC
100,0
Estado
Sim
No
So Paulo
100%
Minas Gerais
92%
8%
Rio de Janeiro
50%
50%
Esprito Santo
100%
Rio Grande do Sul
43%
57%
Paran-Santa Catarina
43%
57%
Bahia
37,5%
62,5%
Pernambuco
70%
30%
Norte/Nordeste
60%
40%
Centro Oeste
90%
10%
Regio
Sim
No
Sudeste
19
50
19
50
Sul
33
57
Total
23
27
Total em %
46
54
CO/N/NE
22
59
15
41
Por sua vez, a soma dos votos das regies Sul e Sudeste Emenda Osvaldo
Coelho resultou 54% contra e 46% a favor. Dos estados dessas regies apenas
Minas Gerais votou favorvel emenda (92%), enquanto So Paulo foi
integralmente contra revelando, de novo, a separao entre a bancada dos
estados mais populosos da Regio Sudeste. A bancada baiana nas votaes de
plenrio foi a nica favorvel ao aumento para 80 do nmero mximo de
representantes por estado, numa Cmara de 542. Esse patamar seria alcanado
apenas por So Paulo, que passaria a deter 14,7% da representao. A bancada
baiana na Comisso de Sistematizao votou 50% contra e 50% a favor, ao
passo que os representantes de Minas Gerais e Rio Grande do Sul votaram
contra a emenda do parlamentar do Maranho. Da mesma forma, 62,5% da
representao baiana votou contra a emenda de Osvaldo Coelho que mantinha
os nmeros mximos e mnimos da antiga legislao, enquanto que 92% da
bancada mineira votou a favor.
A bancada baiana, nas votaes de plenrio, foi a nica do Nordeste favorvel
ao aumento para 70 do nmero mximo de representantes. Todos os demais
estados nordestinos votaram contra. Por sua vez, dentre os estados do Norte, trs
votaram contra e trs, favoravelmente. Tal comportamento relevante, pois
so as bancadas do Norte que, em tese, deveriam ser diminudas para compensar
a sub-representao de So Paulo. Porm, foi a bancada nordestina a mais
sensvel ao aumento da representao paulista.
Podemos concluir que, na Constituio de 1988, o debate acerca das
distores encontra-se no mais, como em 1946, na tirania dos estados mais
populosos, mas no aumento da representao de So Paulo e na conjugao da
hegemonia econmica e poltica em um nico estado. Em 1988, as bancadas dos
estados mais populosos e ricos da federao votaram de maneira distinta: Minas
contra a Emenda Haroldo Saboia, enquanto So Paulo era favorvel. Com a
Emenda Osvaldo Coelho ocorreu o inverso.
Comparar e analisar o comportamento das bancadas estaduais nas duas
constituintes nos leva a introduzir alguns aspectos que iro nos auxiliar na
anlise. Em primeiro lugar, o tema do equilbrio do pacto federativo numa
federao heterognea. O conceito de federalismo no debate poltico do sculo
XIX emerge associado ao tema da competio entre as unidades da federao.7
A incorporao do federalismo ao arranjo institucional modificou essa ideia. Ao
7 Ver COSER, 2008.
229
230
longo do sculo XX, o conceito de federalismo foi sendo moldado pelo papel
proeminente do poder central. Excetuando a Repblica Velha, nos perodos
democrticos e autoritrios o poder central desempenhou um papel relevante,
controlando recursos e intervindo em situaes de conflito entre as unidades
federativas.8 Nesse sentido, o federalismo brasileiro convive com um poder
central que controla direta e indiretamente recursos relevantes para os estados.
O debate acerca da representao dos estados revela claramente o receio de que
ocorra um desequilbrio no pacto federativo. Este receio est presente tanto no
comportamento dos estados do Sudeste (MG e RJ) como na Regio Sul (RGS) e na
maioria dos estados da Regio Nordeste (exceo feita bancada baiana). Tal
receio extrapolou o campo partidrio. A velha tese de que o PMDB havia sido
prejudicado no regime autoritrio nos centros mais modernos do Pas no foi
capaz de mobilizar sua bancada em favor da correo da representao do estado
de So Paulo.
A ideia de um federalismo competitivo implica em conflitos internos graves.
Tal perspectiva projeta-se, inclusive, dentro dos estados da Regio Sudeste, na
qual esto os estados mais modernos e, portanto, mais capazes dessa disputa, mas
essa ideia incapaz de uni-los. Segundo estudos, existem diversas trajetrias
histricas em direo a um modelo federal. Um dos traos mais marcantes do
federalismo brasileiro no sculo XX foi a articulao de identidades regionais em
torno de um poder central aglutinador.9 Este poder central tem desempenhado
um papel marcante num Estado nacional bastante diversificado internamente.
Esse trao, ao que tudo indica, continuar desempenhando um papel relevante
na sociedade brasileira. No campo da representao poltica dos estados na
Cmara Federal, a teoria pura foi corrigida pela trajetria histrica da sociedade
brasileira. A representao dos estados foi pensada a partir do equilbrio entre
as unidades da federao.
Os textos sobre a trajetria do federalismo no Brasil no sculo XX so diversos e seria impossvel citlos neste breve espao. Apenas mencionamos, como uma sntese para o perodo, CAMARGO, 1993; LOVE,
1993; FIORI, 1995; CANO, 1995; VAINER, 1995; e ARAJO, 1995.
9 Camargo, 1993, p.354-355.
Referncias
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ARAJO, T.B.
AFONSO, R.;
Planejamento regional e relaes intergovernamentais. In:
SILVA, P. (org.). A federao em perspectiva, ensaios selecionados. So Paulo: FUNDAP,
1995.
CAMARGO, A.
La federacin sometida. Nacionalismo desarrollista e

inestabilidad democrtica. In: CARMAGNANI, M. (coord.) Federalismos
latinoamericanos: Mxico/Brasil/Argentina. Mxico: Fondo de Cultura
Economica, 1993.
CANO, W. Auge e inflexo da desconcentrao econmica. In: AFONSO, R.;
SILVA, P. (org.). A federao em perspectiva, ensaios selecionados. So Paulo: FUNDAP,
1995.
KINZO, M.D.A. Representao poltica e sistema eleitoral no Brasil. So Paulo: Ed.
Smbolo, 1980.
______. Oposio e autoritarismo: gnese e trajetria do MDB. So Paulo:
Vrtice/IDESP, 1988.
LAMOUNIER, B. Partidos e utopias. So Paulo: Edies Loyola, 1989.
LOVE, J. Federalismo y regionalismo en Brasil, 1889-1937. In: CARMAGNANI,
M. (coord.) Federalismos latinoamericanos: Mxico/Brasil/Argentina. Mxico: Fondo
de Cultura Economica, 1993.
NICOLAU, J. Sistema eleitoral e reforma poltica. Rio de Janeiro: ed. Foglio,
1993.
SOUZA, M.C.C. Estados e partidos no Brasil (1930-1964). So Paulo: Editora
Alfa-Omega, 1983.
VAINER, C. Regionalismos contemporneos. In: AFFONSO, R.; e SILVA, P. (org.)
A federao em perspectiva, ensaios selecionados. So Paulo: FUNDAP, 1995.
Peridicos
COSER, I. O conceito de federalismo e a ideia de interesse no Brasil do sculo
XIX.
In: Dados, Revista de Cincias Sociais, vol. 51, n. 4, 2008.

SOARES, G.A.D. El sistema electoral y la representacin de los grupos sociales
en Brasil 1945-1962. In: Revista Latinoamericana de Ciencia Poltica, vol. II, n.
1 (abril, 1971).
231
232
Novos cenrios para o Brasil e o Nordeste
MESA 6
NOVOS CENRIOS PARA O
BRASIL E O NORDESTE
JOS MARIA ARAGO
Uma palavra muito curta para registrar que Celso Furtado, se vivo fosse,
seguramente ficaria muito contente com a realizao deste Seminrio. Em
primeiro lugar, porque ele sempre esteve muito ligado juventude estudantil.
Uma das colaboraes mais importantes na luta poltica da qual resultou a
criao da Sudene foi a dos estudantes brasileiros. E isto se pode verificar nas
fotografias que se veem na exposio que est no hall do teatro desta
universidade. Entre elas encontra-se a de uma manifestao da antiga UNE em
apoio criao da Sudene, num momento em que foras contrrias a essa criao
se manifestavam muito fortes no Congresso Nacional.
Eu fui contemporneo desse esforo e testemunha da quantidade de convites
que Celso Furtado recebia para palestras em auditrios de entidades de ensino
superior dos estados do Nordeste e, tambm, do Centro-Sul, principalmente Rio
de Janeiro e So Paulo. Assim, a criao da Sudene sempre esteve muito
associada participao da juventude brasileira. E muito importante que essa
participao se mantenha no momento atual. Este Seminrio uma prova disso.
Em segundo lugar, eu queria destacar a atualidade da temtica objeto das
discusses. Aqui foram abordados temas da maior importncia. Entre eles, eu
destacaria o problema da descentralizao ou da desconcentrao, e tambm o
tema O Nordeste que d certo. importante que ns no fiquemos presos
apenas s frustraes, mas que tenhamos um sentimento de confiana de que um
futuro melhor possvel para este Pas. E que no nos limitemos a lamentar
233
234
aquilo que no se fez ou o que se fez de errado, mas que possamos reconhecer a
existncia de potencialidades para corrigir erros e fazer coisas novas e
importantes. Os dados citados pelo representante do BNDES indicam que existem
razes para que sejamos razoavelmente otimistas.
Esse otimismo, entretanto, no deve ser incondicional e sim um otimismo matizado pela vigilncia permanente que advm da participao constante. nessa linha que a atividade do Centro Celso Furtado poder, nos anos vindouros, ser
uma espcie de semente, ou de matriz, no sentido de suscitar a participao das
diversas classes sociais, assim como dos docentes e estudantes universitrios, tal
como ocorreu nos primrdios da Sudene. Naquele momento, Celso Furtado era
uma figura que aglutinava diversos setores da opinio pblica em torno da ideiafora da criao de um rgo que representasse ao mesmo tempo as aspiraes
regionais e a possibilidade de influir nos processos decisrios de nvel nacional:
Poder Executivo, Congresso, entidades empresariais e de trabalhadores etc., de
maneira a fazer com que os problemas do Nordeste transcendessem as fronteiras
da regio e se incorporassem s grandes discusses sobre o futuro do Brasil. Eu
creio que esse esprito tem de ser o maior legado dele para o desenvolvimento das
atividades do Centro, que, como disse Rosa Furtado, no se destina, apenas, ao
cultivo de uma memria, mas, fundamentalmente, a tornar fecunda a divulgao
das ideias que inspiraram a vida e a ao de Celso Furtado.
MARCOS FORMIGA
BRASIL E NORDESTE:
PRONTOS PARA O FUTURO?
Nossos cumprimentos jornalista Rosa Freire dAguiar Furtado,

coordenadora da mesa, e a todos os colegas que compem a sesso final deste
marcante Seminrio. Saudaes aos estudantes e professores aqui presentes.
sempre bom celebrar o Nordeste, de modo especial, em nome do seu
personagem principal, por ocasio dos 50 anos de lanamento de Formao
econmica do Brasil e, tambm, de criao da Sudene, mesmo aos trancos e
barrancos. sempre bom relembrar e inspirar-se em Celso Furtado.
Estamos aqui com muita satisfao, tentando fazer esse exerccio de otimismo
que o nosso prezadssimo e contemporneo de Celso Jos Arago acaba de
afirmar. Foi oportuno Paulo Guimares, representante do BNDES embora no
tenhamos aqui a presena do seu presidente, o nordestino Luciano Coutinho
mostrar que o Banco tambm traz nmeros otimistas. Esperamos que voltem
aos ndices ureos do BNDES na regio. Nos primrdios do BNDE, esses nmeros
chegaram a 25% do total dos seus recursos aplicados anualmente. Como aqui
foi registrado, a mdia nos ltimos anos tem sido em torno de 6% a 7 %.
Atualmente, temos uma recuperao visvel, tanto em valores absolutos quanto
em valores relativos, mas valeria a pena um reforo na determinao
constitucional de regionalizar esse oramento. E se assim for, os R$ 15 bilhes
ou R$ 17 bilhes previstos para o ano em curso chegariam, no mnimo, a
duplicar. A regio precisa e clama pela regionalizao do oramento como
cumprimento da determinao constitucional.
No se pede o impondervel. A regio precisa de bons e estruturantes
projetos. E o BNDES se constitui hoje no s o maior agente de financiamento do
processo produtivo brasileiro, como tambm uma referncia internacional. Para
quem conhece os valores que movimentam o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD), constata-se serem inferiores
ao oramento previsto pelo BNDES para o ano de 2009, na casa de R$ 120
bilhes. Portanto, o BNDES, em operaes, j maior do que o Banco Mundial
e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Ademais, reconhece-se que o
BNDES tem uma histria muito ligada industrializao do Brasil.
Gostaramos, em nossa reflexo, de trabalhar com aquilo que deu certo na
regio. Do megaprojeto de Celso Furtado, ele mesmo reitera em seus escritos,
foi com a industrializao que a regio obteve maior sucesso. O BNDES foi um
235
236
parceiro inseparvel nesse processo e continua a ser. E juntamente com ele,

surge uma srie de instituies. Vale lembrar, aqui, a Capes e o CNPq, que so
contemporneos, quase da mesma idade. De todas essas instituies de Estado,
o economista baiano Rmulo de Almeida foi artfice e permanente inspirador.
Mas no custa lembrar que os investimentos na rea de cincia e tecnologia,
principalmente na rea de cincia, fizeram do Brasil o 13 pas em produo de
artigos cientficos. No PIB cientfico mundial se que podemos elaborar um
PIB cientfico mundial , o Brasil participa com mais de 2%. Esta participao
superior, proporcionalmente, ao que representa o PIB econmico de bens e
servios do Brasil em comparao com a economia mundial como um todo. Foi
esse esforo conjugado de agncias federais e estaduais que nos deu suporte
para, em pouco mais de 50 anos, galgarmos posies e ficarmos entre os 20
maiores produtores de cincia no mundo.
Lamentavelmente, no tivemos o mesmo sucesso em outro vetor
determinante da industrializao que a indstria brasileira tanto precisa.
Enquanto os dados so muito favorveis ao vetor cientfico, o componente
tecnolgico mostra um desempenho ainda incipiente. Em recente estudo
ficamos em 47 lugar na lista de desenvolvimento tecnolgico de 60 pases. E,
no incio do ano, a revista The Economist lanou um estudo que coloca o Brasil
em 53 lugar em prontido tecnolgica, outro indicador importante, mas no
h aqui tempo suficiente para falar mais detalhadamente sobre isso.
O que acontece nesses 60 anos de Capes, CNPq? Lembrem-se de que a Finep
uma espcie de costela de Ado do prprio BNDES, saiu de l no final da
dcada de 1960. Novamente, o BNDES quem atua na rea de cincia e tecnologia
pode afirmar sem medo de errar constitui a maior agncia de financiamento de
cincia e tecnologia no Brasil. No Capes, no CNPq, nem a Finep: o BNDES.
Tais constataes demonstram a fora do BNDES para realizar a difcil e
necessria mudana do vetor. No podemos abandonar o desenvolvimento
cientfico. Ele vai muito bem e dever continuar. Mas, precisamos fazer uma
reviso dessas prioridades. O desenvolvimento tecnolgico, portanto, traz uma
nova agenda. Um novo cenrio, tanto para o Brasil, como para a Regio
Nordeste.
E estando no Nordeste no podemos deixar de falar em capital humano.
Os dados apontados ontem pelo professor Jair do Amaral, e os comentrios da
Tania Bacelar, so reiterados por todos os estudiosos ao endossar a existncia de
uma dvida social imensa com o panorama educacional brasileiro. Essa nossa
opinio e, sem dvida, a situao mais crtica da regio e do Pas. Avanamos

quantitativamente, sem dvida, nos ltimos anos. A universalizao numrica
cresceu seguidamente. Mas no conseguimos ainda agregar quantificao do
atendimento, a indispensvel e obrigatria qualidade na educao. Se foi possvel
industrializar-se com baixa escolaridade nos anos 1950, isso se deve ao trabalho
competente do Senai, pois no havia empresrios formados nem operrios
treinados. A partir de 1942, o Senai foi o grande propulsor da formao de
recursos humanos para a indstria. Para continuarmos como potncia industrial
que somos hoje a dcima maior indstria do mundo e, consequentemente, a
oitava maior economia (h uma relao direta entre a fora da indstria e a
fora da economia) ser exigida uma nova agenda. Mais escolas, maior
escolaridade, maiores investimentos em recursos humanos. O atual panorama
educacional brasileiro no suficiente para dar conta desse desafio.
H uma imperiosa necessidade de repensar e agilizar os investimentos em
educao. Investimos muito pouco: apenas 3,8% do PIB, sem falar na ineficincia
da gesto desses recursos. Se se faz uma anlise, todos os pases que hoje so
referncia investiram muito durante dcadas estivemos recentemente na
Repblica da Coreia e analisamos esses dados: a Coreia cresceu 9,2% entre
1963 a 1993, ou seja, durante dcadas. Verificamos os investimentos l
realizados: a mdia anual foi de 8% em educao. Essas diferenas explicam, em
parte, por que a Coreia chegou aonde chegou e por que o Brasil apresenta srias
deficincias em recursos humanos.
Outro dado que chama a ateno, quando nos dirigimos a estudantes de
economia em uma comunidade predominantemente composta de economistas,
como aqui, que devemos dizer, com todas as letras, precisamos de mais engenheiros.
O Brasil descuidou-se e est perdendo a batalha pela formao de engenheiros.
Mais uma informao: formamos 34 mil engenheiros por ano. Mas o Pas precisa
de mais. H uma carncia de 70 mil engenheiros. Com formao deficiente,
especialmente nas reas de matemtica e de cincias, os jovens brasileiros pouco se interessam
pela engenharia. Consequentemente, a maioria dos jovens brasileiros, ou mais de
dois teros dos universitrios, optam por cursos da rea de humanas e sociais.
Temos de inverter essa matriz de formao de recursos humanos no Brasil. Essa a
realidade brasileira. Volta o bom exemplo da Coreia. O pas forma 80 mil
engenheiros por ano e 29% dos seus universitrios cursam engenharia.
Precisamos de inovao e empreendedorismo. E inovao se faz com engenheiro;
idem o vetor tecnolgico, que no conseguimos ainda alavancar suficientemente.
237
238
A mtrica para quantificar o crescimento tecnolgico o nmero de patentes e

registro de marcas. E nesse particular nosso desempenho modestssimo.
Novamente, comparando com a Coreia. Em 2006, os coreanos registraram
4 mil patentes. No mesmo ano, o Brasil registrou 400 patentes, ou seja,
aproximadamente 10% da capacidade de registro da Coreia. A partir desses
dados, chamamos a ateno na construo de cenrios para o Nordeste e o
Brasil. Em tempos de globalizao econmica no possvel elaborar o
planejamento estratgico de um pas ou de uma regio de forma isolada.
A poca da autarquia das naes j passou. E o Brasil realizou essa tarefa com
certa competncia, por muito tempo.
Na construo de novos e prximos cenrios, precisamos pensar em
universidades de qualidade e de classe mundial. No somos includos em nenhum
ranking internacional. A universidade brasileira que mais se aproxima a USP; no
entanto, no satisfaz as exigncias do que se chama universidade de classe
mundial. Novamente, precisamos pensar e repensar a educao em todos os
nveis, agregar qualidade, e nos preparar para a singularidade (conceito que vem
da matemtica) em cenrio futuro da humanidade , que representa o ponto em
que a capacidade da inteligncia artificial ou no biolgica ultrapassar a capacidade de
raciocnio de ns, humanos. A singularidade j est prxima. Isto no invencionice
de adivinhos e, sim, de um dos mais famosos cientistas da atualidade, Ray
Kurzweil, tambm inventor, pesquisador e futurista que lidera um grupo recmorganizado, reunido na Califrnia, onde se estuda esse tema. O ano previsto para
que isso acontea, ainda sem muita certeza, em torno de 2045.
Se a sociedade brasileira, pela limitao da qualidade educacional, ainda no foi
capaz de desenvolver o talento dos nossos alunos, imagine daqui a 40 ou 50 anos,
quando essas crianas vo concorrer no apenas com os seus semelhantes, mas com mquinas
artificiais que pensaro de forma mais gil e mais rapidamente do que os humanos. So
advertncias provenientes da Sociedade do Conhecimento para o Brasil e para
o Nordeste a serem consideradas e encaradas com seriedade e responsabilidade
coletiva.
Por ltimo, os pases se preparam para o futuro e so monitorados por
indicadores absolutamente fceis e possveis de se quantificar para a chamada
Prontido para o futuro, que a capacidade de acesso de todas as faixas etrias,
desde crianas at a terceira idade, aos meios de informao e de comunicao.
Trata-se da utilizao de Tecnologias da Informao e da Comunicao (TICs), na
qual o Brasil ocupa uma faixa de 32% de Prontido para o futuro, ou seja,
apenas um tero da populao est apta aos desafios da economia do

conhecimento. Os pases nrdicos, citados aqui em vrias palestras como
exemplos da melhor educao que se pratica no mundo, esto na faixa de 93%
de Prontido para o Futuro.
Essas comparaes no so para desanimar. So para mostrar que os desafios
e os esforos que teremos de fazer sero muito maiores do que imaginamos.
Portanto, a resposta concreta questo inicial (Brasil e Nordeste: esto prontos
para o futuro?) lamentavelmente ainda NO. Tal constatao no para pactuar
com as circunstncias; muito pelo contrrio, se constitui em enorme desafio a
todos brasileiros e nordestinos. Pensemos em construir o futuro como algo
necessrio e possvel, mas indispensvel uma fora maior do que a que a
sociedade e o governo brasileiros esto realizando no presente momento.
239
240
PAULO FERRAZ GUIMARES

ATUAO REGIONAL DO BNDES
O presente texto tem por objetivo fazer um breve relato da atuao regional
recente do BNDES baseado na apresentao realizada no Seminrio de
Comemorao dos 50 anos da Sudene, promovido pelo Centro Celso Furtado em
14 de outubro de 2009.
Embora sejam reconhecidamente relevantes as desigualdades entre as regies
brasileiras, tem havido um esforo no sentido de reduzir as diferenas e como
resultado, nos ltimos anos ocorreu um avano maior dos indicadores sociais e
econmicos das regies menos desenvolvidas. Com o objetivo de contribuir para
atenuar esses desequilbrios regionais e intrarregionais, nos ltimos trs anos o
BNDES tem tratado de forma prioritria o desafio de elevar a presena nas regies
menos atendidas.
Mesmo que o crdito, de forma isolada, no seja a soluo ideal para as
desigualdades entre as regies do Pas, torna-se um instrumento de fundamental
importncia quando oferece suporte implantao de projetos estruturantes,
apoio a empreendimentos de diversos portes e segmentos que contemplem
inovao e sustentabilidade nas regies menos desenvolvidas.
A primeira iniciativa nessa direo foi criao, em novembro de 2007, do Comit de Arranjos Produtivos, Desenvolvimento Regional, Inovao e Meio Ambiente (CAR-IMA). Constitudo pelos superintendentes e por um assessor da presidncia,
o comit tem entre suas atribuies: avaliar os instrumentos adotados pelo BNDES de
potencial impacto no desenvolvimento local e regional; acompanhar as aes das
unidades envolvidas com a temtica, ampliando a organicidade da atuao do Banco;
e identificar oportunidades e desenhar polticas e instrumentos para a promoo e
o enraizamento dos arranjos produtivos e do desenvolvimento local.
Uma outra iniciativa a mobilizao de parceiros e atores nacionais, estaduais
e locais no desenho, na implementao e na avaliao de polticas de
desenvolvimento regional. Nesse sentido a participao em fruns regionais,
como, por exemplo, o Frum dos Governadores do Nordeste e o Conselho
Regional dos Secretrios de Planejamento, de Cultura ou de Cincia e
Tecnologia, alm de comits regionais do setor produtivo, proporciona uma
maior capilaridade nas regies menos atendidas pelo Banco.
A partir das iniciativas mencionadas foi possvel desenhar algumas estratgias
de atuao do BNDES em parceria com o setor pblico e privado nas regies
perifricas do Pas. Destaca-se o apoio aos investimentos no entorno de grandes

projetos, o suporte financeiro a planos estaduais de desenvolvimento integrado
e de interiorizao e ao fomento a arranjos produtivos locais em espaos
marginalizados na agenda de polticas. Dessa forma, o Banco conseguiu ampliar
sua presena nas regies Norte e Nordeste, destacadamente entre os anos de
2006 e 2009, conforme poderemos verificar a seguir.
Esses trs anos foram bastante significativos no que se refere presena do
BNDES nas regies Norte e Nordeste conforme pode ser observado na Tabela 1.
No perodo, os financiamentos para o Norte e o Nordeste saram de R$ 1,6
bilho e de R$ 4,8 bilhes em 2006 para R$ 11,2 bilhes e R$ 22 bilhes em
2009, respectivamente, ou seja, aproximadamente 689,7% e 456,2% de taxas
de crescimento em trs anos.
Tabela 1. Desembolsos do BNDES 2006-2009 (em R$ 1.000)
Regies
2006
2007
2008
2009
Brasil
51.318,0
64.891,8
90.877,9
136.356,4
Nordeste
4.836,2
5.322,1
7.627,2
22.067,3
Maranho
143,0
293,3
1.092,4
1.599,5
Piau
44,8
171,3
77,4
820,3
Cear
539,4
447,9
960,9
1.968,8
Rio Grande do Norte
245,8
91,0
186,3
346,9
Paraba
111,7
106,6
279,3
370,3
Pernambuco
602,0
1.319,7
1.647,1
13.026,5
Alagoas
76,0
88,7
150,9
260,5
Sergipe
155,3
43,9
82,8
308,2
Bahia
2.918,3
2.759,7
3.150,2
3.366,3
Norte
1.625,8
3.460,9
4.951,8
11.213,5
Rondnia
109,7
243,2
319,8
4.770,8
Acre
73,7
39,8
134,6
423,5
Amazonas
817,4
690,4
1.638,1
999,9
Roraima
3,8
5,8
8,5
118,2
Par
479,3
968,5
1.291,0
2.423,4
Amap
20,8
274,5
266,3
169,5
Tocantins
121,1
1.238,7
1.293,5
2.308,2
FONTE: BNDES.
241
O perodo mencionado foi bastante significativo para o BNDES no que se

refere ao desafio de elevar a presena nas regies menos atendidas e contribuir para
atenuar os desequilbrios socioeconmicos regionais e intrarregionais. As duas
regies, que, em consonncia com as diretrizes do governo federal, so prioritrias
para o Banco, registraram taxas de crescimento nos desembolsos superiores aos
das demais regies e propiciaram um aumento da participao no volume total
financiado pelo BNDES.
No que se refere ao Nordeste, os desembolsos de cerca de R$ 22 bilhes fizeram
a regio alcanar uma fatia de 16% no volume total de 2009, ou seja, porcentual
superior aos 13% que correspondem participao da economia nordestina no
PIB do Pas, segundo o ltimo dado oficial, de 2007. Os projetos de grande porte
foram os responsveis por esse maior fluxo financeiro, mas importante ressaltar
que o nmero de operaes realizadas no Nordeste tambm apresentou uma taxa
expressiva de crescimento, superando o desempenho nacional e consolidando um
processo de disseminao das transaes de crdito para investimento na regio.
Foram cerca de 38.300 operaes realizadas em 2009, ou seja, mais do que o dobro
das efetivadas no ano anterior, conforme pode ser observado no Grfico 1. Esse
comportamento deveu-se, em grande parte, combinao do dinamismo recente
do setor produtivo regional com um conjunto de investimento pblicos
capitaneados pelos governos estaduais e apoiados pelo Banco.
Grfico 1 - Regio Nordeste: Desembolsos e Nmeros de Operaes - 2006/2009
2 5.000,0
38.372
2 0.000,0
1 5.000,0
18.602
1 0.000,0
5.000,0
13.668
8.150
7.627,2
4.836,2
5.322,1
2006
2007
3 5.000
3 0.000
2 5.000
2 0.000
1 5.000
1 0.000
5.000
-
2008
2009
anos
Desembolsos
45.000
40.000
N de Operaes
Operaes
22.067,3
R$ Milhes
242
A Regio Norte tambm apresentou uma expressiva expanso nos desembolsos

do BNDES, alcanando em 2009 aproximadamente 8% do total liberado pelo
Banco no Pas. De forma semelhante ao Nordeste, a participao no total
desembolsado superou o que representa a economia regional no PIB nacional, algo
em torno de 5%, segundo o IBGE. Os projetos de infraestrutura foram os principais
responsveis pelo maior volume de recursos destinados regio, proporcionando
tambm um aumento da demanda local por bens e servios. Ressalte-se ainda o
forte crescimento no nmero de transaes de crdito, que foi 83% maior que o
de 2008, totalizando 12.038 operaes em 2009 (Grfico 2).
Grfico 2 - Regio Norte: Desembolsos e Nmeros de Operaes - 2006/2009
1 2.000
12.038
1 2.000
11.213
8.000
5.153
6.000
3.463
4.000
4.952
3.461
2.000
0
8.000
6.570
6.000
2.000
1.626
2006
1 0.000
Operaes
R$ Milhes
1 0.000
4.000
1 4.000
0
2 007
2 008
2009
ano s
Desembolsos
N de Operaes
Assim, a presena de grandes projetos foi decisiva no aumento da participao

dos desembolsos nas regies perifricas e, aproveitando a circunstncia favorvel,
o Banco priorizou aes para que os efeitos encadeadores desses projetos fossem
disseminados localmente.
Mediante um processo de intensa articulao com instituies pblicas e
privadas e baseando-se em instrumentos de crdito voltados para micro,
pequenas e mdias empresas, foi possvel fomentar e ampliar aglomerados
produtivos no entorno dos grandes projetos, alm de apoiar os governos estaduais
e municipais na melhoria da infraestrutura social e urbana e minimizar possveis
efeitos negativos gerados por esses projetos. Finalmente, importante registrar
o papel fundamental do Comit de Arranjos Produtivos, Desenvolvimento
243
244
Regional, Inovao e Meio Ambiente (CAR-IMA) nas aes das unidades

envolvidas com a temtica e na ampliao da organicidade da atuao do BNDES.
A partir dos resultados apresentados no seminrio e relatados,
resumidamente, neste texto, fica a proposta de acompanhamento e reflexo
sobre os impactos gerados pelos programas e projetos financiados pelo BNDES nas
duas regies mencionadas. A ideia durante o evento foi contribuir com o debate
do desenvolvimento regional pela tica do financiamento, ou seja, chamar a
ateno dos estudiosos e pesquisadores da temtica sobre o crescimento do
volume desembolsado por um banco de desenvolvimento e de que forma isso se
reflete no territrio. Como esses recursos esto distribudos dentro das duas
regies? Quais setores sero mais favorecidos e de que forma outros podem ser
agregados? Quais aes podem ser adotadas para otimizar esse aumento recente
do financiamento? So algumas questes que podero ser mais bem observadas
pelos especialistas, gestores e formuladores de polticas de desenvolvimento.
Finalmente, destaca-se o interesse do BNDES em reforar o apoio s
instituies regionais de fomento, nos diferentes nveis e nas diferentes esferas
governamentais, no sentido de conjugar esforos na identificao e na promoo
de investimentos, de modo a que os projetos financiados possam repercutir
mais intensamente no adensamento de cadeias e arranjos produtivos e na
internalizao dos efeitos sobre a renda e sobre o emprego.
TANIA BACELAR
Em nome da comisso que organizou este evento agradeo a todos aqueles

que convidamos para compor as diversas mesas e a todos vocs que
acompanharam e participaram dos debates durante esses dias.
Procuramos comear com uma reflexo crtica sobre os 50 anos da Sudene
que so tambm os 50 anos de publicao de Formao econmica do Brasil, no qual
Celso Furtado j anunciava o Brasil que viria frente. Quando lemos a Formao
percebemos claramente como as estruturas que vo nos levar a este Brasil que
construmos no sculo XX j estavam montadas ali, quando ele fez a sua anlise.
O balano desses 50 anos foi um balano crtico. E era isso que queramos,
uma leitura crtica dos 50 anos passados, olhando para o Brasil e olhando para
o Nordeste: discutir o Brasil e tambm o Nordeste.
A concluso que tiramos desses 50 anos que ficamos longe dos sonhos de
Furtado, porque o prprio sonho da Sudene foi interrompido: ao invs de serem
feitas as grandes transformaes com as quais ele sonhava, construmos um Brasil
que se modernizou numa parte e esqueceu a outra. E isso no aconteceu s com
o Nordeste. O Nordeste reproduziu, ampliadamente, o que aconteceu com o
Brasil, como disse Celso Furtado ao voltar do exlio e reencontrar o Nordeste. Ele
disse que o Nordeste era o espelho onde a imagem do Brasil se refletia com
brutal nitidez. Mas era a imagem do Brasil, s que mais brutal do que a mdia.
Depois do balano crtico, queramos que o Seminrio terminasse olhando
para frente. E eu acho que o Celso Pinto de Mello cumpriu bem esse objetivo. No
mais hora de se fazer balano do passado apenas, mas hora de olhar os desafios
que temos pela frente, usando a leitura crtica feita aqui. E como ele mesmo disse,
ns estamos vivendo um momento muito especial do Brasil. E precisamos pensar
sobre isso. Talvez reler outros livros de Furtado, como A construo interrompida, uma
das suas ltimas obras, na qual ele voltou a denunciar o caminho que o Brasil
estava tomando no final do sculo XX, mostrou que, naquela rota, os riscos de no
se concluir a consolidao da nao brasileira estavam crescendo, e nos alertou que
era preciso mudar de rota.
Neste comeo de sculo XXI, mudamos de rota. Se ns olharmos o que era o
Brasil no final do sculo XX, e olharmos o Brasil no final da primeira dcada do
sculo XXI, veremos que o Brasil mudou de rota. E o mundo est num processo
de mudana tambm muito importante, mundo que, como disse Celso, tem
uma leitura mais otimista do Brasil do que ns temos. Talvez por termos passado
245
246
por esse desvio, que ele denuncia, no tenhamos ainda a clareza das janelas de
oportunidades que esto se abrindo no mundo para um Pas como o nosso, um
Pas que j a dcima economia industrial do mundo. Esta foi a nossa grande
construo do sculo XX. Quisemos, no sculo XX, ser uma potncia industrial.
E somos. Chegamos a ser a oitava base industrial do mundo nos anos 1980. Nas
duas ltimas dcadas perdemos um pouco de terreno, mas somos ainda a dcima
maior base industrial, moderna e diversificada. No podemos desconstruir isso,
um patrimnio que custou muito s geraes que o criaram, porque fizemos isso
a um elevado custo social. Colocamos o Brasil depois do G7, quando se olha do
lado econmico, e tambm ao lado dos pases mais pobres e desiguais do mundo,
quando se olha pelo foco social.
preciso, agora, que olhemos o que est acontecendo no mundo e
identifiquemos quais so as nossas oportunidades e os nossos desafios. Depois de
um balano histrico crtico, a nossa agenda olhar para o que est por vir. Ao
olharmos o mundo, interessante notar que no sculo XX o Brasil se negou a ser
uma potncia agrcola, depois de passarmos 400 anos como uma potncia agrcola.
E o diagnstico que Celso Furtado nos ajudou a construir era o de que, naquela
conjuntura, ser potncia agrcola no era uma boa opo. O mundo havia se
tornado industrial e o nosso desafio era ser uma potncia industrial tambm.
Mas fizemos mais do que isso: desvalorizamos o mundo rural. E isso precisa
ser repensado. Para ser uma potncia industrial, no era necessrio fazer o que
fizemos no mundo rural. O Brasil chega ao comeo do sculo XXI com 10% de
analfabetos, mas o Nordeste rural chega ao sculo XXI com um tero de
analfabetos. disto que estou falando. Temos de olhar para isso porque o mundo
est colocando algumas oportunidades muito interessantes para o Brasil.
Os relatrios da FAO esto mostrando que com o crescimento da ndia e da
China pases muito populosos, nos quais a renda mdia da populao est
crescendo , o consumo mundial de alimentos vai crescer. E o mundo vai
precisar produzir mais alimentos. Se no produzirmos mais alimentos, o preo
que vai resolver o problema, mantendo a fome! A nica sada para no
deixar o preo resolver aumentar a oferta de alimentos.
Em todos os estudos que vemos sobre esse cenrio, onde que aparece
uma importante fronteira agrcola do mundo? No Brasil! Temos gua,
podemos quase dobrar a superfcie cultivada, e temos tecnologia. Os estudos
da FAO so muito interessantes nesse sentido porque mostram que, quando
aumenta a renda, as pessoas passam a consumir duas coisas bsicas: protena
e frutas. O Brasil competitivo mundialmente em protena e em frutas. Por

isso, ns precisamos rediscutir o Brasil rural. No podemos manter a
mentalidade do sculo passado.
A segunda presso que teremos a mudana do padro energtico. E a
aparecem duas janelas de oportunidades para o Brasil: com o pr-sal ns vamos
ser agentes importantes do fim da era do petrleo. Mas no perdendo a
capacidade de ver que esse o fim de uma era da qual ns tambm fazemos
parte. O mundo de novo est olhando para ns e dizendo vocs tm tudo para
ser uma liderana importante da Nova Era. A Nova Era a da energia renovvel
e limpa. J temos a matriz energtica mais diversificada do mundo, temos
tecnologia, e ainda temos o elementar: terra, gua, conhecimento e
possibilidades de comparecer mundialmente no novo cenrio que est a.
O problema do Brasil no de crescimento econmico. Ns j retomamos o
crescimento. Foi uma das mudanas que fizemos. O problema do Brasil o de
como continuar a construo da nao brasileira. E ns no vamos ser uma nao
importante no cenrio mundial do sculo XXI com o tamanho da desigualdade
social e regional que herdamos do sculo passado. Esse o nosso grande desafio,
e era a grande preocupao da obra de Furtado. A preocupao permanente de
Furtado era a desigualdade social. A incompatibilidade entre o tamanho dessa
fratura e a consolidao de uma nao. Esse o grande desafio do Brasil.
Comeamos a mexer nessa questo com muita timidez, como Jair do Amaral
Filho nos mostrou aqui. Ele mostrou que o que aconteceu de novo com o
Nordeste nos ltimos anos foi a mexida brasileira em um dos pilares da
desigualdade, talvez o mais fcil de mexer, que foi a renda: uma modesta
distribuio da renda com programas de transferncia mais o aumento do salrio
mnimo, que para o Nordeste to importante quanto as transferncias. S
aparecemos nos noticirios como o territrio do Bolsa-Famlia. Mas para
estimular o consumo aqui foi muito importante o aumento do salrio mnimo
real. Porque somos 28% da populao total do Brasil, mas somos a metade dos
trabalhadores que ganham um salrio mnimo. Portanto, essa mudana, associada
retomada da presena do Estado nos ltimos tempos, mexeu na estrutura da
renda e apostou em um dos nossos potenciais, que o consumo insatisfeito da
maioria da populao brasileira no qual boa parte da elite acadmica, poltica
e empresarial brasileira no acredita. No acreditavam que mexer a dava certo.
E ns mostramos que, apostando no consumo insatisfeito de uma massa de gente
muito importante, se consegue dinamizar a economia brasileira.
247
248
Ns no retomamos o crescimento por meio das exportaes. Retomamos o

crescimento pelo consumo interno, atendendo demanda insatisfeita das
famlias de renda intermediria. Isto significa que essa fora estava amortecida.
Bastou um pouquinho de distribuio de renda para ativar esse potencial. Nos
ltimos anos, o Nordeste no foi revisitado porque tem salrios baixos, mas foi
revisitado porque o consumo aqui liderou as taxas de crescimento do consumo
nacional, como foi mostrado na exposio de Jair do Amaral Filho. Ele analisou
os dados da pesquisa sobre as vendas no varejo e mostrou claramente: quem puxa
o varejo Norte e Nordeste.
Mas a mquina de gerar desigualdades no Brasil muito mais profunda do
que isso. Essas conquistas ainda so muito insuficientes para tirar proveito do
que realmente o potencial do nosso Pas e para desmontar a mquina de
gerar desigualdades. A educao fundamental. No vamos nos enganar
achando que seremos uma potncia importante sem enfrentar o problema da
educao. Todos sabem isso. Ai est um desafio importante. Essa uma discusso
de peso e uma agenda importante para o futuro. Ns j comeamos a mudar. Eu
diria que foi de uma timidez enorme o esforo que se fez, diante do desafio que
temos frente.
Estamos longe de enfrentar os desafios centrais. E os dois velhos desafios
nossos eram: educao e a terra.
Na terra ns tambm no mexemos significativamente. O recente Censo
Agropecurio mostra que a estrutura fundiria do Brasil do comeo do sculo XXI
a mesma do sculo passado. No alteramos praticamente nada! E novamente
isso para o Nordeste fundamental, pelos dados que vimos aqui. Estamos
perdendo peso na agricultura do Pas quando o mundo vai chamar o Brasil para
ser, de novo, um pas importante do ponto de vista agrrio. Ns temos no
Nordeste 43% da populao agrcola economicamente ativa do Brasil. E aqui a
estrutura fundiria continua sendo um entrave pesado. Isto aqui no So Paulo.
por isso que a gente ouve paulista dizer reforma agrria coisa do sculo
passado. S se for l! Aqui, no! Aqui continua sendo urgente pela importncia
que tem o nosso peso na populao economicamente ativa agrcola do Pas. So
velhos calcanhares de Aquiles, mquinas de gerar desigualdades, como a
mquina do sistema tributrio. Ou vocs acham que foi de graa que colocamos
no Seminrio o tema do federalismo?
No passa no Congresso uma reforma tributria. E o sistema tributrio
brasileiro uma das mquinas mais srias de gerar desigualdades. Podem ver as
anlises disponveis sobre esse assunto. Quem ganha menos paga muito mais do
que quem ganha mais! Quem rentista no paga tanto quanto quem produz...
Imposto sobre a terra uma piada. O ITR (Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural) tem receita irrelevante num Pas continental. Mas a questo
tributria uma das resistncias estruturais, barradas, inclusive, pelo federalismo
desigual. Quando se fala que se vai mexer na receita de So Paulo, para tudo! Isso
aconteceu na ltima tentativa feita recentemente.
Temos enormes desafios para desmontar mquinas histricas e consolidadas
de gerar desigualdades. Esta a nossa preocupao. Ns queramos terminar o
Seminrio estimulando os presentes a no pensar somente com nostalgia os 50
anos que se foram. Os prximos 50 anos vo ser muito importantes para o
Brasil. O mundo est nos dizendo isso, como Celso Furtado mostrou. O Brasil
tem potencial para ser uma nao muito mais decente do que a que fomos
capazes de construir at agora. Trabalhar nessa direo talvez seja a melhor
forma de homenagear Celso Furtado.
249
251
TRABALHOS (SELEO)*
* O Centro Celso Furtado fez uma chamada de trabalhos para o seminrio Desenvolvimento Regional do
Nordeste. Os autores dos trinta trabalhos escolhidos estiveram presentes ao seminrio. Aqui se publicam
cinco desses textos. Estes e os demais podem ser lidos no site www.centrocelsofurtado.org.br .
252
JOO RODRIGUES NETO

A ATIVIDADE PETROLFERA COMO FATOR DE TRANSFORMAES DA ECONOMIA
E DA ESTRUTURA PRODUTIVA DO RIO GRANDE DO NORTE 1985-2004
Resumo
O objetivo do presente trabalho discutir as questes relacionadas com as

transformaes que ocorreram na base industrial do Rio Grande do Norte (RN),
no perodo de 1985-2004, resultado da dinmica imposta pelo setor petrolfero
brasileiro. Essas transformaes resultaram da nova fase da Petrobras, que se
configura com a quebra ou flexibilizao do monoplio da explorao e produo
do petrleo, de resistncia ou superao de uma crise poltica ou de concepo
ideolgica. Com a implantao da nova matriz produtiva, a indstria de extrao
de petrleo marca o incio de uma etapa moderna na industrializao do estado
do RN. O importante saber se o dinamismo da atividade petrolfera no Rio
Grande do Norte, mesmo que se apresente de forma contraditria como nova
planta industrial, foi capaz de modificar o estgio de atraso em que se encontrava
a economia. Portanto, a atividade produtiva realizada pela Petrobras foi
importante para diversificar a base econmica estadual, com a implantao de
novas atividades industriais ligadas atividade extrativa de petrleo.
1.Introduo
As mudanas estruturais que ocorreram aps os anos 1950 no processo

produtivo com a internacionalizao do capital ou sua mundializao foram
impulsionadas por uma acelerao no processo de modernizao tecnolgica
que alterou os determinantes da competitividade das atividades econmicas.
Dessa forma, o eixo central das discusses estava voltado para a estratgia capaz
de promover a insero da economia brasileira nessa nova tica da economia
capitalista mundial, ao considerar que o processo de produo capitalista
estritamente concentrador, no s no que se refere propriedade dos ativos,
como na sua manifestao espacial. nesse fenmeno da concentrao espacial
que se acumularam mais riquezas e empregos industriais, foi a que se
desenvolveu a urbanizao que deu apoio industrializao, caracterizando as
reas desenvolvidas e subdesenvolvidas. Mattoso, ao analisar o desempenho da
economia brasileira no que se refere criao de postos de trabalho, destaca:
O Brasil teve ao longo deste sculo uma histria de crescimento econmico,
gerao de empregos, mobilidade social e concentrao de renda. Com uma
A atividade petrolfera
insero internacional ampla, mas qualificada por meio de um processo de

substituio de importaes, viabilizou-se no ps-guerra um dos mais intensos
processos de urbanizao e industrializao, transformando em poucas dcadas
um Pas de base agrria em uma das maiores e mais dinmicas economias do
mundo. (MATTOSO, 1999, p. 21)
Dentro desse cenrio, a industrializao brasileira, de forma diferenciada no

tempo e no espao, desenvolveu o setor primrio com novas tcnicas de produo
e industrializando a agricultura. A respeito dessa dinmica, pode-se ressaltar que
a urbanizao resultado do processo de industrializao, e no se pode resgatar
o processo histrico de sua formao sem enfatizar as questes espaciais e
temporais. Portanto, o processo de desenvolvimento se explicita na histria, e
a urbanizao uma das objetivaes da histria do processo de industrializao.
Segundo Cano,
mesmo em regies em que a dinmica da economia revelava fraco
desempenho, o excedente gerado poderia, pelo menos em parte, ser transferido
para outros segmentos produtivos, diversificando-a. Ou poderia ser parcialmente
investido, de forma complementar a atividade principal, como por exemplo,
ampliar ou modernizar a infraestrutura para diminuir custos do setor produtivo
para exportao. Evidentemente, naquelas regies onde o ritmo de produo e
as margens de lucro fossem mais firmes e mais altos, maior diversificao
industrial se obteria. (CANO, 1998, p. 61)
Nesse contexto, a insero da atividade petrolfera no Rio Grande do Norte,

realizada pelo Estado nacional, foi importante para diversificar a base econmica
estadual, com a implantao de outras atividades industriais ligadas extrao
de petrleo. Os resultados obtidos pelo Rio Grande do Norte nessa atividade,
aliados ao excelente desempenho do conjunto da economia na dcada de 1980,
conforme Tabela 1, refletem a importante participao da Petrobras, assim
como do Estado, na composio do PIB, resultado dos investimentos canalizados
para a agricultura com destaque para a construo da barragem Armando
Ribeiro (Au RN) e os incentivos s agroindstrias; para a indstria de extrao
de petrleo e gs natural, nas atividades de explorao e de produo; e para a
expanso do setor servios, no qual se destacam: a) a terceirizao empresas
prestadoras de servios Petrobras; b) o comrcio, inclusive hotis e restaurantes;
e, c) a infraestrutura do turismo estadual.
253
254
TABELA 1. Taxa real de crescimento do PIB

Perodo
BR
NE
RN
1970-1975
11,19
9,96
13,15
1975-1980
9,4
11,1
11,16
1980-1985
1,88
5,29
6,22
1970-1985
7,41
8,76
10,14
1986-1990
1,24
-1,01
0,75
1991-1995
3,58
2,42
1,77
1996-2000
2,12
1,96
5,02
2001-2004
2,45
4,85
5,68
1986-2004
2,23
2,22
3,41
FONTE: IBGE.
A presena do Estado nacional na economia do Rio Grande do Norte,

enquanto produtor de petrleo ou como fomentador de investimentos para
outras atividades econmicas, foi de fundamental importncia pelo carter
multiplicador na formao da renda e no nvel de emprego ao utilizar-se de
alguns segmentos do setor tercirio, indispensveis s suas atividades produtivas.
A implantao de uma nova matriz produtiva foi capaz de transformar a base
produtiva e econmica do estado, bem como de criar novas alternativas para o
surgimento de outras atividades econmicas ligadas ou no ao setor petrolfero.
Com as mudanas que ocorreram na base industrial do Rio Grande do Norte
aps a instalao das atividades petrolferas como uma nova matriz produtiva,
a partir do final dos anos 1970 torna-se relevante analisar os resultados obtidos
pela economia, com base no seu desempenho no perodo ps-1985-2004, como
forma de verificar at que ponto o advento ou implantao da Petrobras foi capaz
de impactar essa economia. Vale considerar, nesse contexto, a exigncia imposta
na diversificao de atividades industriais e/ou de servios necessrias ao
desenvolvimento das atividades petrolferas ou da Petrobras, na Bacia Potiguar.
A anlise possibilita verificar a partir de dados da evoluo do Valor Agregado
Bruto a preos bsicos correntes (VAB pb), para se obter o valor do Produto
Interno Bruto a preos de mercado (PIB pm) o desempenho dos setores de
atividades da economia do Rio Grande do Norte, em relao s economias do
Nordeste e do Brasil, de tal forma que indique no perodo analisado qual foi sua
importncia ou contribuio para o conjunto da economia nacional.
2. Contextualizao da economia do Rio Grande do Norte
No perodo que antecedeu a dcada de 1970, mais propriamente at meados

dos anos 1960, a economia do RN, como a maioria dos estados do Nordeste,
tinha uma caracterstica bsica: ser autenticamente uma economia
agroexportadora. O processo de produo da economia do RN tinha como sua
atividade principal a agropecuria, que representava 45% de toda a sua produo.
Concentravam nessa atividade 67% da populao economicamente ativa ou
aproximadamente 41,3% da populao estadual, segundo dados do IBGE.
Somente no final da dcada de 1960, mesmo de forma tardia em relao ao resto
dos estados nordestinos, que ocorre ou emerge o processo de industrializao no Rio
Grande do Norte. A Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)
desempenhou um papel importante nesse processo de industrializao ao financiar
plantas industriais para formao de um parque txtil por meio de mecanismos
de incentivos fiscais. importante destacar que a poltica de industrializao em
alguns estados do Nordeste, iniciada na dcada de 1960, por um lado tinha como
princpio diminuir as desigualdades regionais; por outro, ocasionou uma concentrao
de populao nas grandes cidades, resultado do xodo rural, processo migratrio
estimulado pela implantao de distritos industriais. No Rio Grande do Norte, a
concentrao espacial trouxe problemas de ordem estrutural, no que concerne ao
fluxo migratrio, campo-cidade, mas tambm conseguiu resolver a questo da mo
de obra no especializada, que teve uma parcela significativa absorvida pelas indstrias
emergentes. Moreira faz uma crtica ao processo desencadeado pela urbanizao
quando afirma que a respeito da concentrao espacial, resultado da poltica de
industrializao do Nordeste, os problemas urbanos e o do desemprego revelam-se
bastantes agudos, j que no houve polticas complementares em outros setores que
pudessem diminuir a tendncia urbanizao (MOREIRA, 1979, p. 59).
Mesmo tendo implantado atividades agroindustriais a partir dos anos 1970, o
Rio Grande do Norte ressentia-se da falta de sua insero no comrcio internacional
por no ter um setor produtivo que produzisse bens capazes de competir no
mercado externo, ou seja, um produto com vantagens comparativas e competitivas.
O Rio Grande do Norte, at o incio dos anos 1980, tinha sua agricultura baseada
na cultura de sequeiro: algodo e culturas de subsistncias, cujo fator climtico era
a principal varivel, sendo modificada pela introduo da fruticultura irrigada,
que diversificou a produo agrcola ao incorporar novas tecnologias.
Esse novo cenrio na economia do Rio Grande do Norte possibilitou a
insero da sua economia no mercado internacional, apesar de ter sua base
255
256
econmica apoiada em setores como: agropecurio, no qual se destaca a

fruticultura (na agricultura), a caprinocultura (na pecuria), a carcinicultura
(camaro em cativeiros) e a pesca; o extrativismo mineral, com a extrao de
petrleo (sendo o segundo produtor nacional) e a produo de sal (responsvel
por 95% do consumo do Pas); indstria de transformao de acar e de
combustveis (gs natural, diesel e querosene de aviao), txtil, minerais no
ferrosos, alimentos e bebidas; e servios (destaque para as atividades ligadas
produo de petrleo e as do turismo).
Com o advento da Petrobras, em meados da dcada de 1970, instala-se, no Rio
Grande do Norte, um complexo de atividades de explorao, perfurao e produo
de petrleo capaz de modificar a estrutura da economia estadual, resultado da
prioridade do Estado brasileiro em expandir essas atividades com a finalidade de
aumentar a produo nacional de petrleo. A implantao dessa nova matriz
produtiva marca o incio de uma etapa moderna na industrializao do estado.
O indcio da existncia de petrleo no subsolo do Rio Grande do Norte
levou a Petrobras a realizar pesquisa e explorao, constatando que se tratava
realmente de jazida (ou hidrocarbonetos) com volume potencial de petrleo
de boa qualidade e produo economicamente vivel. Em 27/12/1979,
entraria em fase de operao o poo 9-MO-013-RN, perfurado prximo ao
poo do Hotel Termas, que seria o marco da primeira descoberta terrestre de
petrleo economicamente vivel no Rio Grande do Norte. Esta descoberta
levaria a Petrobras a intensificar suas atividades de pesquisa e explorao,
com sucesso, em diversos municpios potiguares, como Areia Branca, Alto do
Rodrigues, Ipanguassu, Apodi, Governador Dix-sept Rosado, Carabas,
Upanema, Au, Carnaubais, Porto do Mangue, Serra do Mel, Macau, Felipe
Guerra, Upanema e Guamar. Vale destacar que dentre os poos perfurados
e em desenvolvimento, o campo terrestre em Canto do Amaro, no municpio
de Mossor, considerado pela sua capacidade produtiva como o maior
campo terrestre de petrleo do Pas. Portanto, a descoberta do Campo de
Canto do Amaro, em 1985, consolidou as atividades da Petrobras na busca e
extrao de petrleo na Bacia Potiguar. Essa histria do petrleo em terras
potiguares explica as razes pelas quais a Petrobras foi para o Rio Grande do
Norte, resultando na descoberta da segunda maior bacia petrolfera do Pas.
Qui tenha sido uma intuio a possibilidade da existncia de petrleo, que
insistentemente foi defendida pela crena popular dos potiguares no seu senso
comum ao longo das dcadas de 1950 a 1970, contrariando os fundamentos
da cincia geolgica. Finalmente, a descoberta de cerca de 450 milhes de

barris de leo (reserva provada) transformou a Bacia Potiguar na segunda maior
produtora de petrleo do Brasil. O importante saber se o dinamismo da atividade petrolfera no Rio Grande do Norte, mesmo que se apresente de forma
contraditria, como nova planta industrial, foi capaz de modificar o estgio de
atraso em que se encontrava a economia. S nos resta analisar o desempenho da
economia potiguar a partir da implantao das atividades da Petrobras no
estado, e verificar se essas atividades foram capazes de impactar a economia de
tal forma que tenham provocado um desenvolvimento econmico e social.
3. A Petrobras como fator de desenvolvimento
O dinamismo que a atividade petrolfera brasileira exerce em uma

determinada regio reflete nos processos de crescimento e desenvolvimento
econmicos, de tal forma que induz as mais variadas transformaes sociais ao
beneficiar comunidades com programas de insero social, tais como: culturais
e artsticos (preservando e valorizando a cultura local); de preservao do meio
ambiente; de preservao arqueolgica; educacionais de profissionalizao; de
gerao de renda; e de esportes e lazer. Esse o caso do Rio Grande do Norte,
onde a Petrobras contribui para o desenvolvimento socioeconmico da regio,
bem como para as iniciativas voltadas para a melhoria das condies de vida,
principalmente das populaes rurais carentes dos municpios produtores de
petrleo, alm de induzir a implantao de diversas atividades econmicas
industriais e de servios. Os resultados obtidos na atividade de produo que
se mostram sempre crescentes, apesar de algumas inflexes (1993 a 1995),
refletem a poltica adotada pela Petrobras no Rio Grande do Norte, poltica
essa voltada para a ampliao de todas as outras atividades petrolferas e para
a canalizao de recursos para a economia potiguar, contribuindo para o
desenvolvimento econmico e social, alm de proporcionar outros benefcios
visando melhoria da qualidade de vida da populao carente.
A participao da Petrobras no desenvolvimento estadual e regional por meio
da possibilidade de gerao de empregos direto ou indireto, ou seja, pelos programas
sociais de atendimentos s comunidades mais carentes, resulta de uma estratgia
da empresa que:
Sempre investiu no desenvolvimento de tecnologia no Pas, em programas
de pesquisas junto a universidades, na especializao de mo de obra regional,
em atividades que beneficiam as comunidades, cumprindo seu papel social.
257
258
Uma empresa multinacional no substituir a Petrobras nesses aspectos, pois

alm de trazer tudo pronto l de fora, no tem laos com nossa sociedade.
(VIDAL; VASCONCELOS, 2001, p. 140)
Todo esse envolvimento da Petrobras com a sociedade potiguar

resultou num movimento migratrio crescente no estado no perodo que
vai dos anos 1970 a 2000, conforme a Tabela 2. Esse processo migratrio
ocorreu como resultado tanto da expanso das atividades da Petrobras no
Rio Grande do Norte como das empresas prestadoras de servios
Petrobras, que em sua maioria exigiam uma fora de trabalho
especializada, no disponvel no estado, o que suscitou na importao
desses trabalhadores de outras regies do Pas.
TABELA 2. Populao e taxa de crescimento demogrfico dos municpios produtores de
petrleo do Rio Grande do Norte 1970-2000.
1970
Municpios produtores
de petrleo/populao
2000
Urbano Rural Total
Urbano Rural
Total
% total
2000/1970
Au
13.250 11.788 25.038
34.645
13.259
47.904
91,33
Alto do Rodrigues
1.463
3.341 4.804
6.482
3.017
9.499
97,73
Apodi
5.111
15.945 21.056
16.353
17.821
34.174
62,39
Areia Branca
10.755
4.845 15.600
17.861
4.669
22.530
44,42
Carabas
4.406
7.378 11.784
12.304
6.506
18.810
59,62
Carnaubais
603
4.764 5.367
2.104
6.088
8.192
52,64
Felipe Guerra
662
3.100
3.762
3.276
2.258
5.534
47,10
Gov Dix-Sept Rosado
1.838
6.930 8.768
5.904
5.868
11.772
34,26
Guamar
865
1.957
2.822
3.599
4.550
8.149
188,77
Macau
18.832
6.968 25.800
18.612
7.088
25.700
(-) 0,39
Mossor
79.409 17.736 97.145
199.081
14.760
213.841
120,13
Pendncias
5.065
8.944
2.457
11.401
31,67
3.594 8.659
Porto do Mangue
2.285
1.779
4.064
Serra do Mel
8.203
34
8.237
5.043
5.948
10.991
68,32
Populao rea Petrleo 44.079 93.056 237.135
344.696 96.102 440.798
85,88
Populao do RN
2.036.673 740.109 2.776.782
83,53
Upanema
1.820
4.710 6.530
717.483 795.5151.512.998
FONTE: IBGE Censo Demogrfico do RN 1970 e 2000.

Elaborada pelo autor.
Pode-se constatar que esse movimento migratrio apresenta um crescimento

nos municpios produtores de petrleo (85,88%), quando comparados com o
crescimento da populao estadual (83,53%). exceo do crescimento ocorreu
em Macau, onde o resultado foi negativo (-0,39). E os municpios que se
emanciparam aps 1970 Porto do Mangue e Serra do Mel no foram
computados no resultado final dos municpios produtores de petrleo do estado.
Dois municpios se destacam pelas altas taxas demogrficas: Mossor e
Guamar. O primeiro registrou 120,13% de crescimento populacional no
perodo analisado o que se explica pela grande concentrao de campos
petrolferos (a exemplo do campo de Canto do Amaro, maior produtor terrestre
do Brasil) e pela oferta das melhores condies de infraestrutura da regio.
Guamar teve 188,77% de crescimento populacional graas ao fato de estar
localizado no Polo Industrial, onde se concentram atividades que demandam uma
grande parcela de trabalhadores. Alm do mais, o Polo Industrial rene atividades
de refino (com uma minirrefinaria produzindo) e distribuio de gs natural.
A tendncia crescente das exportaes de petrleo e de gs natural como
resultado do aumento dos investimentos nas atividades de explorao e de produo
, conjugada com a infraestrutura existente no Polo Industrial de Guamar,
possibilitar ao estado tornar-se, em curto prazo, a sede de um novo polo
petroqumico brasileiro, com diferencial (produz petrleo e gs natural) para atrair
indstrias e pelas condies de adequar e atender as necessidades das empresas
que demandam matrias-primas e derivados do petrleo necessrios s diversas
atividades da indstria petroqumica. Vale destacar que o Polo Industrial de
Guamar, conforme o Mapa 1, alm de contar com um terminal de armazenamento
e transferncia de petrleo, dispe de uma minirrefinaria, onde produz Querosene
de Aviao (QAV); duas plantas de produo de diesel e nafta; duas unidades de
processamento de gs natural; e de uma planta piloto de biodiesel. Conta, ainda,
com duas estaes de tratamento de afluentes (tratam a gua separada do petrleo
para devolver ao meio ambiente, via emissrios submarinos).
O Polo Industrial de Guamar constitudo de modernas instalaes
industriais, onde desenvolve as atividades de tratamento e processamento de
petrleo e gs natural produzidos nos campos martimos e terrestres, resultante
de uma infraestrutura produtiva instalada pela Petrobras, conforme dados da
Gerncia de Comunicao Empresarial da UN-RN/CE: a) 34 plataformas
martimas de produo; b) 50 campos produtores em terra; c) 6.099 poos
perfurados (4.726 so poos produtores); d) 556 km de oleodutos; e) 542 km
259
260
de gasodutos; f) nove estaes de tratamento de fludos (leo); g) 17 estaes de

injeo de vapor; h) 67 estaes coletoras de leo e gs; i) oito sondas de
perfurao; j) 18 sondas de interveno; e l) oito estaes de compresso de gs.
O Polo Industrial de Guamar centraliza o resultado de todas as atividades
de produo de petrleo e gs natural tanto terrestre como martima , que
so transportados por meio de dutos. No Polo, o petrleo passa por
processamento em que separado da gua, em seguida armazenado, sendo
posteriormente exportado para refinarias em outros estados. O transporte
realizado por navios que recebem o produto, a distncia de 30 quilmetros da
costa litornea, por intermdio de dutos. O Polo de Guamar processa e produz:
gs de cozinha (GLP); gs industrial; gs natural veicular (GNV) e 630 mil
litros/dia de leo diesel. Essa produo faz do Rio Grande do Norte um estado
autossuficiente desses produtos, bem como exportador dos excedentes da
produo de gs industrial, gs de cozinha e gs natural veicular para os estados
do Cear, Paraba e Pernambuco.
Mapa 1. Localizao do Polo Industrial de Guamar (RN)
FONTE: Petrobras.
Com a reestruturao produtiva, ps-flexibilizao do monoplio estatal do

petrleo, a Petrobras implantou uma poltica de gerao de novas fontes
energticas. Desta forma, assumiu uma nova caracterstica de empresa de produo
e de comercializao de energia eltrica. No Rio Grande do Norte, a Petrobras
iniciou a produo de diesel a partir da utilizao do leo de mamona Projeto
do Biodiesel, que se encontra em fase de ampliao. Implantou no municpio de
Macau o projeto de uma usina elica a primeira experincia da empresa no Pas
, que est gerando 1,8 megawatt, e a energia extra (ou excedente) utilizada na
produo de petrleo nos campos de Macau, Serra, Aratum e Salina Cristal. Outro
projeto importante, em consrcio com o governo do estado, a instalao da
Termoau (gerao de energia termeltrica, com a utilizao de gs natural), que
aumentar em 325 megawatts a oferta estadual de energia. Outra fonte energtica
est sendo utilizada pela Petrobras no Rio Grande do Norte: a energia solar para
acionamento de poos (projeto piloto em poos de produo terrestre).
A atividade petrolfera possibilitou a transformao da economia potiguar.
O que antes era apenas uma economia agropecuria (baseada na produo do
algodo, sal e pecuria), no perodo ps-Petrobras 1970 ganhou uma nova
matriz industrial de atividade petrolfera capaz de atrair outras atividades
ligadas ao setor petroqumico. O aumento das atividades petrolferas na Bacia
Potiguar est contido no planejamento estratgico da Petrobras, aps a
reestruturao de suas atividades no Pas, ocorrida a partir de 1997 com a
quebra (ou flexibilizao) do monoplio estatal do petrleo. Esse planejamento
estratgico foi imperativo, em virtude do processo de privatizaes que incluiu
a maioria das atividades do setor petroqumico, quebrando a sequncia de uma
cadeia produtiva ou de atividades verticalizadas pela Petrobras. A verticalizao
prpria de todas as grandes empresas petrolferas. Desse modo, os resultados
obtidos pela Petrobras no Rio Grande do Norte tanto nas atividades upstream
(explorao e produo) como nas downstream (transporte, industrializao e
comercializao) , e as perspectivas de aumento da rea de explorao e,
consequentemente, da produo de petrleo, justificam os investimentos da
Petrobras no processo produtivo e em projetos de pesquisas de novas formas ou
tcnicas de produo, desenvolvidas por pesquisadores da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte (UFRN). Dessa forma, as atividades petrolferas na
Bacia Potiguar foram significativas e influenciaram nos resultados e no
desempenho apresentados pela economia estadual, que ser analisada a seguir.
261
262
4. O desempenho da economia do Rio Grande do Norte Perodo

ps-implantao da Petrobras 1985-2004
Com as mudanas que ocorreram na base industrial do Rio Grande do Norte,

aps a instalao das atividades petrolferas como uma nova matriz produtiva a
partir do final dos anos 1970, torna-se relevante analisar os resultados obtidos
pela economia, com base no seu desempenho no perodo ps-1985, como forma
de verificar at que ponto o advento ou implantao da Petrobras foi capaz de
provocar impacto nessa economia. Vale considerar, nesse contexto, a exigncia
imposta na diversificao de atividades industriais e/ou de servios necessrios
ao desenvolvimento das atividades petrolferas ou da Petrobras na Bacia
Potiguar. Essa anlise, tambm, possibilita verificar, a partir de dados da
evoluo do valor do PIB pm Produto Interno Bruto a preos de mercado dos
setores de atividades. Conforme o Grfico 1, esse desempenho em relao s
economias do Nordeste e do Brasil indica, no perodo analisado, qual foi sua
importncia ou contribuio para o conjunto da economia nacional.
Grfico 1. Evoluo do valor do PIB pm dos setores de atividade 1985 a 2003
R$ MIL
6.000.000
Valor do PIB Setorial no Rio Grande do Norte - 1986-2003
5.000.000
4.780.651
4.646.646
4.154.729
4.000.000
3.031.430
3.000.000
2.412.863
2.000.000
1.000.000
530.979
555.795
788.286
194.863
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
AGROPEC.
IND.
SERVIOS
FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil (2005)
O desempenho negativo do setor agropecurio resultou da necessidade de

introduzir novas formas de produo agrcola para superao desses problemas.
A soluo encontrada foi a de uma nova agricultura baseada na atividade da
fruticultura, por ter caractersticas diversas da agricultura tradicional no que
concerne utilizao de gua ou seja, substitui os perodos de chuvas por um

processo de irrigao especfico. Assim, o setor agrcola do estado do Rio Grande
do Norte passou por grandes transformaes, motivado pela difuso e implantao
de um polo de fruticultura localizado no semirido nordestino, nas regies de
Mossor/Apodi e de Au, onde sua caracterstica a de uma agricultura de capital
intensivo, com tecnologia moderna e a produo voltada para a exportao de
frutas tropicais como melo, manga, banana, mamo, melancia e castanha de caju.
Segundo Trindade:
A civilizao do semirido nordestino foi constituda sob a sndrome das
secas. O diagnstico constitudo pelas elites regionais e induzido no imaginrio
popular na audagem e a irrigao como o remdio para amenizar os males
causados por este problema. A irrigao tornou-se a alternativa presente em
todas as propostas de soluo para os problemas do Nordeste semirido.
(TRINDADE, 2004, p. 12)
Essa atividade agrcola baseada na irrigao imprimiu uma nova dinmica na

economia estadual, por ser uma atividade que demanda os principais fatores de
produo: terras, mo de obra e gua em abundncia. Alm disso, a participao do
Estado foi importante por meio de polticas de incentivos s exportaes, como as
polticas fiscais ou creditcias (importantes para as vantagens competitivas no
comrcio exterior); e as polticas de assistncia tcnica e da infraestrutura de apoio,
como a malha rodoviria, a rede de ferrovia, o sistema aeroporturio, a energia e
comunicao, e os recursos hdricos (construes de barragens e audes), necessrios
ao desenvolvimento da agricultura. Esses fatores possibilitaram a instalao de
grandes empresas capitalistas, o que provocou uma melhoria nas tcnicas de
produo e nas condies de trabalho mudanas nas relaes sociais de produo
, com a introduo do regime do trabalho assalariado temporrio e a reutilizao
da parceria na agricultura irrigada. Enquanto a atividade da agricultura tradicional
cumpre o papel de preservar o emprego no campo, essas grandes empresas
capitalistas, produtoras de frutas, absorvem grandes contingentes de trabalhadores
e atraem empresas prestadoras de servios dentre elas, as fornecedoras de insumos
agrcolas. Tm, portanto, um papel importante no processo de gerao de renda dos
trabalhadores rurais e dos pequenos proprietrios de terras.
Conforme o Grfico 1, o PIB pm do setor industrial, apesar da reduo no seu
valor no perodo entre 1986 e 1990, no teve o seu valor absoluto afetado no
final da srie histrica (2003) ou seja, no foi registrada uma queda no valor
263
264
absoluto, haja vista que apresentou um crescimento de 37,08%: de R$ 3,031

bilhes em 1985 para R$ 4,155 bilhes em 2003. Esse crescimento de 37,08%
foi resultado da tendncia crescente do PIB a partir de 1991. Segundo Garcia:
O conceito de PIB utilizado nas Contas Regionais do IBGE1 para o perodo
de 1985 a 2004 a preos de mercado (PIB PM), e para obt-lo estima-se primeiro
o Valor Adicionado Bruto (VAB) valor que a atividade agrega aos bens e
servios consumidos no seu processo produtivo. a contribuio ao pib das
diversas atividades econmicas, obtida pela diferena entre o valor de produo
e o consumo intermedirio absorvido por essas atividades, a preo bsico
corrente, subtraindo-se os servios de intermediao financeira (que corresponde
aos rendimentos de propriedade a receber pelos intermedirios financeiros
lquidos dos juros totais a pagar) e acrescentando-se os impostos sobre produtos
(impostos, taxas e contribuies que incidem sobre os bens e servios quando so
produzidos ou importados, distribudos, vendidos, transferidos ou de outra
forma disponibilizados pelos seus proprietrios) lquidos de subsdios. (GARCIA,
2006)
Como a atividade petrolfera, ou a Petrobras, o ncleo do nosso objeto de

estudo, convm analisar os resultados das atividades industriais: extrativa mineral,
de transformao (Grfico 2); dos servios industriais de utilidade pblica (Grfico
3) e de construo civil (Grfico 4), utilizando a estimativa do Valor Agregado
Bruto a preos bsicos correntes (VAB pb) para se obter o PIB de cada atividade,
e, consequentemente, a ocorrncia ou no do crescimento relativo do PIB estadual,
como, tambm, sua significncia em relao ao Nordeste e ao Brasil.
Os dados do Grfico 2 demonstram que ocorreu um crescimento mdio da
atividade extrativa mineral no Rio Grande do Norte no perodo entre 1985 e
1998, quando comparados aos resultados do Nordeste e do Brasil. O desempenho
dessa atividade na economia estadual, considerado bom, foi resultado da ampliao
das atividades de explorao de petrleo que assegurou taxas de crescimento
acima das verificadas no Brasil e em relao ao Nordeste, naquele perodo.
1 As definies e conceitos utilizados aqui so encontrados no IBGE (1996 e 2005).
Grfico 2. Evoluo do VAB pb da indstria extrativa mineral 1985-2004

%
Evoluo do VAB da Ind. Extrativa Mineral

239
250
230
21 0
1 90
170
155
1 50
130
106
110
90
70
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
IND. EXTR. NE.
IND. EXTR. RN
IND. EXTR. BR
FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil (2005).
As atividades da indstria extrativa mineral correspondem extrao de

minerais em estado natural slidos (carvo e outros minrios); lquido (petrleo);
ou gasosos (gs natural) e s atividades complementares de beneficiamento
associados extrao, desde que o beneficiamento no altere as caractersticas
fsicas ou qumicas dos minerais exemplo da liquefao de gs natural.
A queda da taxa relativa de crescimento do VAB pb, a partir de 1999, deuse em virtude do aumento da produo de petrleo na Bacia de Campos, RJ, que
afetou a participao proporcional da atividade estadual no VAB pb nacional.
Apesar disso, a atividade extrativa mineral do Rio Grande do Norte, ao final do
perodo analisado, segundo o IBGE, alcanou um crescimento mdio de 55% do
VAB pb, menor que a mdia do Brasil, que foi de 139%, e maior do que a
mdia do Nordeste, que alcanou 6%. Portanto, a atividade petrolfera,
enquanto nova matriz produtiva, foi capaz de influenciar a diversificao da
indstria de transformao. Para analisar o desempenho dessa atividade
industrial, os dados do Grfico 3, da evoluo do VAB pb da indstria de
transformao, foram comparados aos resultados obtidos tanto pelo Nordeste
como pelo Brasil.
265
266
Grfico 3. Evoluo do VAB pb da indstria de transformao 1985-2004

%
Evoluo do VAB da Ind. de transformao
350
330
3 00
250
2 00
165
1 50
150
1 00
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
NE
RN
BR
A indstria de transformao compreende as unidades produtivas que se

dedicam oferta de bens durveis e no durveis, assim como outras atividades de
servios industriais de montagem de componentes de produtos industriais e instalao de mquinas e equipamentos (incluso a manuteno e a reparao). Ao final
da dcada de 1990 foi criado o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial
(Proadi), com a finalidade de incentivar atividades produtivas capazes de transformar
a estrutura industrial com a instalao de empresas nos ramos de extrao de minerais no metlicos, produtos alimentcios e bebidas, produtos txteis, confeces
de vesturios e acessrios, celulose e papel, produtos qumicos, usina de lcool etc.
Os resultados obtidos, em termos de crescimento, pela indstria de
transformao do Rio Grande do Norte conforme a evoluo do seu Valor
Adicionado Bruto a preos bsicos correntes , foram superiores aos observados
no Nordeste e no Brasil. O crescimento mdio da indstria de transformao do
Rio Grande do Norte foi, segundo o IBGE, de 230%, enquanto o nvel de
crescimento mdio do VAB pb do Nordeste foi 65% e do Brasil, 50%.
Outra atividade industrial que obteve excelentes resultados foi a de Servios
Industriais de Utilidade Pblica (SIUP), conforme Grfico 4. Essa atividade
obteve um desempenho acentuado, no perodo, em virtude do crescimento
ocorrido tanto na atividade extrativa mineral como na indstria de
transformao ambas passaram a demandar uma maior quantidade de energia
eltrica, gs industrial, gua tratada etc.
Grfico 4. Evoluo do VAB pb dos servios industriais de utilidade pblica 1985-2004

%
Evoluo do VAB SIUP
400
3 5 5 ,0 6
350
300
250
2 0 1 ,0 0
200
1 6 6 ,4 8
1 50
1 00
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
NE
RN
BR
Os servios industriais de utilidade pblica foram os que tiveram um

crescimento mais significativo, em relao s outras atividades industriais. Observase que esse crescimento mdio foi superior ao crescimento mdio do Nordeste
(66%) e do Brasil (101%). O xito dessa atividade pode ser explicado, em grande
parte, pelas exportaes de gs industrial para os estados do Cear, Paraba,
Pernambuco e Alagoas. Os resultados positivos das atividades industriais exerceram
forte influncia na evoluo das atividades do setor de servios, principalmente a
extrativa mineral do petrleo e gs natural por ter imprimido uma nova dinmica
economia do Rio Grande do Norte. Da mesma forma, a atividade turstica do
estado em expanso, em virtude das condies de infraestrutura hoteleira e
climtica, sol, praia, gastronomia etc. prprias da Regio Nordeste contribuiu
significativamente para o crescimento das atividades do setor servios.
O PIB pm do setor servios foi, em comparao com os outros setores, o que teve
o melhor desempenho na economia do Rio Grande do Norte, conforme os dados
do Grfico 1, comparando os valores de 1985, que representou R$ 2,412 bilhes,
e de 2003, que atingiu R$ 4,646 bilhes. Observa-se que o PIB pm no ano de 2000
teve o maior valor alcanado pelo setor (R$ 4,780 bilhes), no perodo.
Convm analisar o desempenho das principais atividades do setor de servios a
partir da evoluo do VAB pb, para identificar as que mais cresceram no perodo,
comparadas com os resultados do Nordeste e do Brasil. A atividade do comrcio
significativa no setor em virtude de representar a atividade na qual se realizam
267
268
todas as transaes de mercadorias, no atacado ou no varejo , assim como a

prestao de servios que est relacionada com essas transaes (vendas de
mercadorias), conforme o Grfico 5:
Grfico 5. Evoluo do VAB pb do comrcio 1985-2004
1 90
Evoluo do VAB do comrcio

175
170
173
1 64
150
130
110
90
70
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
NE
RN
BR
O desempenho da atividade do comrcio, no Rio Grande do Norte, no

Nordeste e no Brasil, apesar de ligeiras oscilaes, guardou, entre si, uma
semelhana nos seus resultados. O Rio Grande do Norte registrou um
crescimento mdio de 73%, superior ao resultado do Nordeste, de 64%, e sua
expanso foi inferior mdia do Brasil, de 75%. Assim, a atividade do comrcio
apresentou em todo o perodo um crescimento mdio de 70,66% para o
conjunto da economia nacional.
Outras atividades importantes do setor servios so as de alojamento e de
alimentao. Correspondem, basicamente, s atividades de hotelaria e
restaurantes, que desempenham um papel preponderante para a expanso do
comrcio e para a consolidao da atividade turstica estadual. O Grfico 6
possibilita analisar o crescimento ou a evoluo do VAB pb dessas atividades:
Grfico 6. Evoluo do VAB pb nas atividades de alojamento e alimentao 1985-2004

%
250
Evoluo do VAB de alojamento e alimentao

212
200
175
150
142
1 00
50
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
NE
RN
BR
O desempenho das atividades de alojamento e alimentao, no Rio Grande

do Norte, no foi o melhor do setor, se comparado com os resultados do
Nordeste e do Brasil. Mesmo considerando a vocao turstica do estado, essas
atividades cresceram no perodo em mdia 42%, abaixo do desempenho mdio
do Nordeste, que foi de 112%, e do Brasil, de 75%. Vale destacar que essa
vocao turstica no uma caracterstica exclusiva do Rio Grande do Norte,
apesar de oferecer aos visitantes alguns diferenciais tursticos. Essa vocao ou
caracterstica turstica est presente em todos os estados brasileiros.
No setor servios, a atividade que apresentou a maior taxa de crescimento
(segundo a evoluo do VAB pb), em todo o conjunto da economia, foi o de
comunicaes, conforme o Grfico 7:
269
270
Grfico 7. Evoluo do VAB pb nos servios de comunicaes 1985-2004

%
Evoluo do VAB de comunicaes
900
819
800
700
606
600
500
533
400
300
200
1 00
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
NE
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BR
Ao analisar os dados do IBGE, do Grfico 7, verifica-se que o desempenho ou

expanso do VAB pb dos servios de comunicaes no Rio Grande do Norte, no
perodo em estudo, ficou acima do crescimento mdio do Nordeste e do Brasil.
Os dados mostram que a atividade de comunicaes, no estado, cresceu em
mdia 719%; no Nordeste, 506%; e no Brasil, 433%. Este excelente
desempenho destacado por Garcia ao afirmar que o efeito da expanso das
telecomunicaes, aliado s tarifas reajustadas acima da inflao mdia anual, a
partir do processo de privatizao das empresas de telecomunicaes, explica o
alto grau de crescimento verificado a partir de 1999 (GARCIA, 2006, p. 12).
Essas vantagens, aliadas aos investimentos externo no setor e introduo de
novas tecnologias das comunicaes, foram determinantes para assegurar o
crescimento obtido.
O Grfico 8 apresenta dados da atividade de intermediao financeira, que
corresponde s transaes financeiras ou de ativos financeiros. So computados,
nessa atividade, dados relativos s atividades de seguros, previdncia
complementar, planos de sade etc.
Grfico 8. Evoluo do VAB pb nas atividades de intermediao financeira 1985-2004

%
Evoluo do VAB da intermediao financeira
225
211
200
166
175
150
155
125
100
75
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
NE
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BR
A exemplo das outras atividades do setor servios, a intermediao financeira

teve um excelente desempenho no Rio Grande do Norte, superior mdia do
Nordeste e do Brasil. A expanso do VAB pb dessa atividade foi menor no Brasil,
que obteve um crescimento mdio de 55%, e no Nordeste, que ficou em 66%,
enquanto no Rio Grande do Norte esse crescimento mdio foi de 111%, no
perodo. Esse crescimento foi mais significativo a partir de 1995.
Por ltimo, as atividades imobilirias, aluguis e servios prestados s
empresas. Conforme as classificaes do IBGE, correspondem a aluguel,
administrao de imveis, atividades de informtica e de pesquisas bsicas
(experimentais ou tericas), e prticas relacionadas s cincias fsicas, naturais,
sociais e humanas. Os dados do Grfico 9 demonstram a evoluo do VAB pb das
atividades imobilirias:
Ao considerar a importncia das atividades petrolferas na economia potiguar,
como principais demandantes dos servios das atividades imobilirias, pode-se
admitir que so relativamente responsveis pelo desempenho do VAB pb do
Rio Grande do Norte, que cresceu em mdia 128%, no perodo. Esse
crescimento foi superior ao crescimento mdio obtido pelo Nordeste, 83%, e
pelo Brasil, que foi em mdia 75%.
271
272
Grfico 9. Evoluo do VAB pb das atividades imobilirias 1985-2004

%
Evoluo do VAB das atividades imobilirias
250
228
225
200
183
175
175
150
125
1 00
75
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
NE
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BR
O excelente desempenho ou crescimento do Valor Agregado Bruto Total, a

preos bsicos correntes, da economia do Rio Grande do Norte, no perodo
estudado (1985-2004), pode ser constatado nos dados do Grfico 10:
Grfico 10. Evoluo do VAB pb total da economia do Rio Grande do Norte 1985-2004
%
200
Evoluo do VAB total
190
1 75
164
163
1 50
1 25
1 00
75
50
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
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BR
Os dados da Evoluo do Valor Agregado Bruto (a preos bsicos correntes) Total

confirmam o desempenho do VAB pb do Rio Grande do Norte no perodo de
1985-2004, quando obteve um crescimento superior ao das taxas mdias do
Nordeste e do Brasil. Isto significa que o Rio Grande do Norte obteve taxa de
crescimento mdio em torno de 90%, enquanto a taxa mdia do Nordeste foi de

64% e a do Brasil, 63%.
5. Consideraes finais
A concentrao industrial que ocorreu na economia do Rio Grande do Norte,

no perodo ps-implantao das atividades petrolferas, reflete o impacto das
polticas de reestruturao produtiva da Petrobras mais intensamente a partir
da segunda metade da dcada de 1990 com a quebra do monoplio de explorao
e produo de petrleo ou sua flexibilizao , que adotou novas tecnologias de
gesto e de organizao da produo e do trabalho, necessrias a sua adequao
ao mercado externo ou globalizado. Importante considerar o Programa de Apoio
ao Desenvolvimento Industrial (Proadi) do RN, sob a responsabilidade do governo
estadual, que desempenhou um papel importante nos resultados da economia.
Constatou-se que, mesmo conseguindo um crescimento acima da mdia, o
desempenho da economia do Rio Grande do Norte, conforme dados do Grafco
11, e apesar das especificidades locais, tem uma participao pouco significante
na formao do VAB pb do conjunto da economia, no perodo entre 1985 e 2004.
Grfico 11. Evoluo do VAB pb dos estados do Nordeste, da Regio e do Brasil 19852004.
1 00%
90,22 %
91 ,00%
84,29%
90%
79,64%
80%
70%
7 0,54%
68,40%
63 ,85%
59,2 4%
63 ,04%
54,07%
60%
44,7 0%
50%
40%
30%
20%
1 0%
0%
-1 0%
NE
MA
PI
1985-1989
CE
RN
1990-1993
PB
PE
1994-2004
AL
SE
BA
B R A S IL
1985-2004
Com a implantao de polticas de reestruturao, a Petrobras imprimiu

uma nova filosofia baseada em programas de qualidade, na adoo da
273
274
automao, no emprego de novas tcnicas gerenciais, na certificao de processos,

na reduo do nmero de petroleiros efetivos, na terceirizao de atividades e no
aumento de petroleiros terceirizados (SOBRINHO, 2006, p. 173). Essa
reestruturao foi resultado dos objetivos fundamentados na reduo de custos,
no aumento da produtividade e da competitividade da empresa que resultariam
no aumento da taxa de lucros. Esses objetivos modificaram as relaes entre
capital e trabalho, a partir da flexibilizao das formas de contratao dos
petroleiros, ao terceirizar as atividades produtivas. Ao comentar sobre o processo
de terceirizao, Silva afirma: Era a constatao de uma nova conjuntura poltica
e econmica no Pas e um novo cenrio que se firmava na Petrobras, agora
primado pela competitividade e voltado para buscar melhores nveis de
produtividade e qualidade compatveis com um mercado externo, para o qual
os trabalhadores teriam que se adequar (SILVA, 2005, p. 109).
A terceirizao das atividades produtivas da Petrobras, alm do aumento no
nmero de empresas contratadas, significou condies de trabalho precrias, no
que concerne s formas de contratos, aos nveis salariais, jornadas, qualificao da
fora de trabalho, movimento sindical dos petroleiros fragilizado, entre outros.
O desempenho da economia do Rio Grande do Norte foi palco de diversos
debates, na tentativa de explicar, evidentemente, o que causou tais resultados.
Se, por um lado, Gomes da Silva afirma que:
Os estudos que buscaram explicar o dinamismo da economia potiguar so
unnimes em atribuir tal efeito ao excelente desempenho do setor industrial e de
servios. Ressalte-se, ainda, que o crescimento do setor de servios aparece atrelado
ao desempenho do setor industrial que, em ltima anlise, se constitui no
elemento dinmico por excelncia da economia potiguar. Esta tica de explicao
do comportamento da economia potiguar, tomando o setor industrial como
elemento dinamizador procura se respaldar numa anlise macro da economia
nacional e, principalmente, regional. (GOMES DA SILVA, 1999, p. 312)
Por outro lado, Farias afirma que:

o desempenho da economia do Rio Grande do Norte, sob o ponto de vista
setorial, revela uma acentuao do setor industrial e tambm do setor de servios.
O setor agropecurio passa nitidamente por um processo de declnio. Muitas das
irregularidades do setor agropecurio esto associadas a fatores climticos, em
especial as secas que atingem o semirido nordestino. Contudo, h um
componente de longo prazo, que reduz a participao do setor primrio na
economia estadual. Esse um processo natural do desenvolvimento econmico:

a indstria e os servios ganham posio frente ao setor primrio. (FARIAS,
2000, p.19)
Portanto, constatou-se que a atividade produtiva do Rio Grande do Norte

mais significativa em relao a sua participao na economia brasileira a
extrativa mineral (3,48%). Os produtos que apresentaram maior peso nessa
atividade, pela ordem de importncia, no perodo analisado, foram: petrleo, gs
natural, sal marinho e tungstnio. Convm destacar a importncia dessa
atividade produtiva, especificamente a petrolfera, que imps um novo
dinamismo economia do Rio Grande do Norte, seja pelas suas caractersticas
produtivas ou pela sua capacidade de concentrar diversas atividades industriais
e de servios que interagem entre si.
Referncias
Livros
CANO, W. Desequilbrios regionais e concentrao industrial no Brasil. 2. ed.
Campinas-SP: Editora da UNICAMP, 1998.
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a 2004. Natal: Secretaria de Estado da Tributao Rio Grande do Norte,
2006. (Relatrio para o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento).
IBGE. Conceitos e definies. Rio de Janeiro: IBGE, 1996 e 2005.
MATTOSO, J. O Brasil desempregado. So Paulo: Fundao Perseu Abramo,
1999.
MOREIRA, R. O Nordeste brasileiro: uma poltica regional de industrializao.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
TRINDADE, G.M. A fruticultura irrigada no projeto Baixo-Au: uma anlise da
eficincia na irrigao. Natal: UFRN, 2004.
VIDAL, J.W.B.; VASCONCELOS, G.F. Petrobrs, um claro na histria. Braslia: Sol
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SILVA, F.T.
Reestruturao produtiva na Petrobrs e ao sindical dos petroleiros no

Dissertao (mestrado). Natal: UFRN, 2005.
SOBRINHO, Z.P. Reestruturao produtiva e terceirizao: o caso dos trabalhadores
das empresas contratadas pela Petrobrs no RN. Dissertao (mestrado). Natal:
UFRN, 2006.
RN.
275
276
IBGE.
Censo demogrfico do Rio Grande do Norte 1970-2000.

http: www.//ibge.gov.br
______. DIRETORIA DE PESQUISAS, DEPARTAMENTO DE CONTAS NACIONAS.
Contas regionais do Brasil, 1985-2005: informaes por unidades da federao.
Rio de Janeiro: IBGE, 2005 (CD-ROM).
HERMES MAGALHES TAVARES

REGIO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NA OBRA DE CELSO FURTADO
1. Introduo
O estudo da noo de regio no contexto brasileiro est presente em grande parte

da obra de Celso Furtado. Nela possvel identificar dois tipos de abordagem regional: uma de carter histrico, direcionada ao estudo da evoluo da economia brasileira; outra que trata do Nordeste em suas relaes com outras regies do Pas no
contexto da dcada de 1950. A primeira dessas abordagens foi desenvolvida na Formao econmica do Brasil, concluda em 1958 e publicada em 1959; e a segunda consubstanciou-se em Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste, tambm de 1959.
Sem dvida, nesse segundo texto que se tornou conhecido simplesmente
como GTDN que esto contidas as ideias de Celso Furtado sobre
desenvolvimento regional e regio.1 A nossa hiptese que a pesquisa do autor
para compreender a economia brasileira numa perspectiva histrica foi crucial
para a elaborao do GTDN. Pode-se apresentar como exemplos a percepo de
invarincias como a da economia de subsistncia e a dos desequilbrios espaciais
na economia brasileira. Eis porque, no escopo desta comunicao, tratamos
principalmente dessas duas obras. Referncias sero feitas tambm a outros
textos do autor que se ocupam igualmente da questo regional, porm sem a
relevncia das duas obras indicadas.2
Este texto est assim estruturado: um primeiro item em que fazemos uma
sntese da trajetria intelectual do autor, necessria para compreender o tema que
ser abordado; um segundo item que trata da noo de regio tal como se
delineia historicamente na Formao econmica do Brasil; um terceiro item que
trata da constituio das macrorregies nas fases avanadas no desenvolvimento
industrial; um quarto tem no qual abordada problemtica do Nordeste; e um
item final no qual so apresentadas algumas concluses.
1 Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste foi elaborado por Celso Furtado em um prazo bastante curto
e apresentado por ele ao presidente Juscelino Kubitscheck em maro de 1959. Furtado explica que ele
prprio sugeriu que o documento fosse publicado sob a autoria do Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste que funcionava no BNDES (quela poca, BNDE) para evitar reaes de
carter ideolgico ao estudo que seria oficializado pelo presidente da Repblica.
2 So elas: A Operao Nordeste (1959); A pr-revoluo brasileira (1963); A fantasia organizada (1985).
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278
2. Anotaes sobre a trajetria intelectual de Furtado
Em texto preparado para a Unesco em 1972 (Autorretrato intelectual), Furtado

dividiu a sua trajetria profissional, at aquele ano, em trs fases: a) os dez anos
em que passou na Cepal, em Santiago do Chile; b) os anos em que dirigiu a
Sudene; c) a sua vida como acadmico, em Yale, nos Estados Unidos, e mais
demoradamente na Universidade de Paris.3 Dado o escopo deste trabalho so as
duas primeiras fases que nos interessam de perto, isto , a da Cepal, quando, ao
final, escreveu a Formao econmica do Brasil, e a da Sudene, pois a nossa questo
verificar de que forma, na obra de Furtado, se d a passagem de uma
determinada construo terica ao dirigida elaborao e consecuo de uma
poltica para o desenvolvimento do Nordeste brasileiro.
Sem nenhuma dvida,o nome Celso Furtado est ligado ao da Cepal, de
cuja teorizao sofreu influncia e para a qual tambm contribuiu. Abordaremos
primeiramente o primeiro aspecto, deixando o segundo (a sua contribuio)
para o item seguinte. Cabe lembrar que em seus primeiros anos, a Cepal foi
fortemente marcada pelas ideias de Raul Prebisch, apresentadas no Estudio
econmico de Amrica Latina 1949, cuja fora explicativa viria provocar uma
verdadeira ruptura na compreenso dos problemas econmicos dessa regio.
Mais do que qualquer outro, Celso Furtado foi o primeiro a perceber o profundo
significado desse marco terico, que, segundo ele, poderia mudar a face da
Amrica Latina, caso fosse aceito pelos governos da regio.
Compreende-se assim o empenho de Furtado em traduzir o Estudio e divulglo entre instituies influentes no Brasil, como a Fundao Getulio Vargas e a
Confederao Nacional da Indstria, esta representada por Rmulo de Almeida,
Ewaldo Correia Lima e Heitor Lima Rocha. Por este motivo, o Brasil acabou por
funcionar, inicialmente, como verdadeira caixa de ressonncia das ideias cepalinas.
Dois anos depois do incio da Cepal, durante os preparativos para a reunio
de So Jos da Costa Rica, havia fortes indcios de que os Estados Unidos
vetariam a continuidade desse rgo. Furtado fez gestes junto ao governo
brasileiro (segundo governo Vargas), no sentido de que este votasse pela
permanncia do rgo. Em suas memrias, ele diz que a posio favorvel
assumida por Vargas, em defesa da Cepal, foi fundamental para a sua
manuteno, pois o voto do Brasil contribuiu para que vrios outros pases
latino-americanos assumissem idntica posio (FURTADO, 1985).
3 Estranhamente, o autor no inclui a sua fase no Brasil como funcionrio do governo federal, iniciada em
1944.
O que dizia o manifesto latino-americano? A ideia central era que as

relaes econmicas internacionais baseadas na teoria das vantagens comparativas
no resultavam em benefcios equitativos para todos os participantes do
comrcio mundial. De acordo com Prebisch, isto se dava porque a economia
mundial constitua um sistema heterogneo, pois o progresso tcnico se
propagava de maneira desigual, o que conduzia a uma estruturao da economia
mundial como um sistema Centro-Periferia. O centro, constitudo pelo pequeno
conjunto de pases no mbito dos quais teve lugar a primeira revoluo
industrial, e a periferia, formada por economias exportadoras de produtos
primrios, alimentos e matrias primas para os pases centrais. Se em um
primeiro momento o centro liderado pela Gr-Bretanha, no segundo o pelos
Estados Unidos, aumentando, com este pas, as dificuldades para a periferia.
Em poucas linhas, esse o cerne das ideias de Prebisch, que, posteriormente,
foram acrescentadas por outros economistas da equipe Furtado, Ahumada, Regino
Botti e Anbal Pinto , contribuindo para a constituio da doutrina da Cepal.
Em vrios momentos, Furtado reconheceu a importncia da contribuio
terica de Prebisch, ressaltando a influncia desta na sua formao. Por exemplo,
ainda em 1997, ele disse que a concepo centro-periferia permitia uma viso
global dos fenmenos. Ele completa:
A viso centro-periferia foi a primeira desenvolvida pelos economistas que
implicava em globalizar; e ao globalizarmos, percebamos a desigualdade
fundamental entre o centro e a periferia. A lgica do centro era uma, a da
periferia era outra. Isso nos armava para formular uma teoria do imperialismo,
que no necessitava desse nome, o qual afugentava por sua conotao marxista.
(FURTADO, 1997)
No final de 1957, Furtado afasta-se da Cepal para realizar estgio (psdoutorado) na Universidade de Cambridge, quando escrever a Formao. Retorna
ao trabalho no Brasil, primeiro como diretor do BNDE e depois como
superintendente da Sudene. Com os direitos polticos cassados pelo governo militar
em 1964, Furtado viveu um longo perodo no exlio em vrios pases. Retorna ao
Brasil com a Anistia de 1979. Mas, como registram alguns observadores, ao
regressar ao Pas teve atuao marginalizada, pois a ocupao do cargo de ministro
da Cultura no governo Sarney no estava nem de longe sua altura.
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3. A noo de regio em perspectiva histrica
O conceito de regio do ponto de vista histrico, tal como se encontra na

Formao econmica do Brasil, ser importante para a compreenso de alguns
pontos do GTDN. Antes de passar quela conceituao, necessrio proceder a
uma breve contextualizao do livro de Furtado.
A Formao, nas palavras do autor, um grande afresco da econmica
brasileira, compreendendo um perodo que vai do incio da colonizao dcada
de 1950. Traduzida em vrios pases, essa obra tornou-se um clssico da
historiografia brasileira. Mais do que isso: Colocou-se, seguramente, ao lado de
Casa grande e senzala de Gilberto Freyre, Razes do Brasil, de Srgio Buarque de
Holanda, e Formao do Brasil contemporneo de Caio Prado Jnior, obras que
explicam o Brasil aos brasileiros (OLIVEIRA, 1983).
Importa destacar aqui a questo metodolgica. De acordo com o que escreveu
Furtado, em A fantasia organizada, o seu propsito era buscar explicar a dinmica
da economia brasileira em seu processo evolutivo, usando como mtodo a
associao da economia histria (fazer perguntas com as categorias econmicas
e procurar respond-las no tempo histrico nas palavras do autor).
Furtado segue explicando o seu mtodo, comparando-o ao de Prebisch. Ele
diz que o seu mtodo diacrnico, na medida em que o seu trabalho trata da
evoluo histrico-econmica do Brasil, enquanto o mtodo usado por Prebisch
sincrnico: o sistema centro-periferia foi estudado em dois cortes, ou seja, os
momentos da primeira Revoluo Industrial e o do ps-1930. A reconstituio
do processo histrico em seu todo, e no apenas em cortes sucessivos, permitiulhe dar a devida dimenso ao fato colonial. Este, e no a condio perifrica,
estaria na base da situao de subdesenvolvimento. Avanando em ponto que
veremos mais frente, somente com a industrializao supera-se a dependncia
colonial, o subdesenvolvimento.
Um segundo aspecto a observar sobre o mtodo refere-se aos fatores tempo
e espao. Na anlise da Formao, muitos autores e o prprio Furtado tm
chamado a ateno para a relevncia da abordagem histrica ali adotada, melhor
dizendo, o estudo de conceitos e noes econmicas, numa perspectiva
histrica. Mas, no nosso entender, o aspecto espao, no sentido de regio, no
tem merecido a ateno devida. Isso curioso porque no livro h inmeras
referncias ao espao, s regies, s economias regionais, e so estas que, na
prpria viso de Furtado, vo compor o que seria a economia do Pas em seu
evoluir histrico.
Parece bastante evidente que, na Formao econmica do Brasil, Furtado, ao

estudar a dinmica da economia brasileira, trabalha ao mesmo tempo com as
dimenses temporal e espacial. Essa constatao leva-nos a indagar, mais uma
vez, a respeito do mtodo. possvel fazer um paralelo entre esse mtodo e o de
Braudel (1985) em seu vasto programa de pesquisas sobre a civilizao do
Mediterrneo. Lembremos que Braudel, que empregou a dmarche metodolgica
que associa tempo e espao (histria e geografia), denominou, muitas vezes, o
seu mtodo de geo-histrico (AYMARD, 1988; GEMELLI, 1990). Sob esse aspecto,
h similitudes entre os mtodos dos dois autores. Mas seria preciso marcar as
diferenas. Em essncia, o espao e o geogrfico em Braudel so, sobretudo, a
paisagem geogrfica, os pequenos fatos da geografia fsica (os acidentes
geogrficos), e no plano econmico, ocorrncias muitas vezes do cotidiano. Em
Furtado, o espao o espao econmico, so as relaes econmicas espaciais.
Nesse sentido, ele se distancia da Escola dos Anais, da qual Braudel foi um dos
grandes expoentes.
4. A formao das regies brasileiras
Conforme assinalamos antes, a partir das economias regionais, em seus

diversos momentos, que Furtado busca compreender a formao da economia
brasileira numa perspectiva histrica que vai do comeo da colonizao
portuguesa primeira metade do sculo passado.
O longo processo em que se d o surgimento, a expanso e a decadncia da
economia aucareira do Nordeste so estudados nos primeiros captulos da
Formao econmica do Brasil. Nela, so distinguidos dois subsistemas: o de
produo do acar e o de criatrio, que interagem entre si. A regio produtora
de acar atinge o auge entre o final do sculo XVI e o incio do sculo XVII.
Segue-se um perodo de decadncia decorrente da concorrncia da cana-deacar que passou a ser cultivada nas Antilhas.
O empobrecimento da colnia e da metrpole portuguesa, provocada pelo
declnio da economia do acar, impulsiona a intensificao da busca de metais
preciosos, que ir resultar finalmente na descoberta do ouro de aluvio em
Minas Gerais. A regio do ouro, que se expande por vrias dcadas, estabelece
articulaes com as regies Sul e Nordeste, na compra de gado para a
alimentao e de muares para o transporte de carga. O efeito de atrao da
economia mineira estendeu-se no apenas ao Sul e ao Nordeste, mas tambm a
So Paulo e ao Centro-Oeste. Ela tornou interdependentes as diferentes regies,
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especializadas umas na criao outras na engorda e distribuio e outras

constituindo os principais mercados consumidores (FURTADO, 1973).
Segue-se um longo perodo de trs quartos de trs sculos de estagnao
econmica, ao fim dos quais tem incio um novo perodo de crescimento graas
emergncia da produo cafeeira em So Paulo. Esta expande um amplo
mercado interno e contribui para a industrializao. possvel distinguir ento
as seguintes regies: a regio do acar e do algodo e a economia de subsistncia
a ela agregada; a Regio Sul, fundamentalmente de economia de subsistncia;
a regio cafeeira; e a amaznica.
No captulo 25, Furtado faz o clculo da renda do Pas, obedecendo a esse
corte regional.4
A regio cafeeira, em seu processo de expanso, vai consolidar a articulao
de todas as regies em torno dela e abrir caminho para a articulao dos sistemas
econmicos regionais. Esse quadro se mantm nas trs primeiras dcadas do
sculo XX.
A crise da economia cafeeira (crise do setor exportador) e os mecanismos de
proteo das mesmas, engendrados pelos governos, pelos estados cafeeiros e o
governo federal, deram ensejo a que o mercado interno se transformasse na
principal fonte de dinamismo da economia brasileira, substituindo o setor externo.
A explicao encontrada por Furtado para as mudanas que, na dcada de
1930, impulsionam a industrializao no Pas tornou-se clssica.5 Sigamos
o raciocnio de Furtado. Segundo ele, a crise mundial de 1930 marca o
colapso da economia colonial no Brasil, fato que vai se configurar
efetivamente a mdio e longo prazos. De imediato o governo revolucionrio
cuidou de garantir os interesses dos cafeicultores, ao dar continuidade
poltica de defesa do caf, o que o levou a ir muito alm da simples
estocagem do produto, passando a destruir parcela considervel da produo
invendvel (80 milhes de sacas de 60 quilos em menos de dez anos). E o
que parecia mais estranho era que, na impossibilidade de recorrer ao
4 No texto elaborado para a Unesco em 1972, Furtado cita Keynes, Schumpeter e Marx como autores que
mais influenciaram em sua formao. Ao mesmo tempo considera que alguns instrumentos dos neoclssicos
no podem ser descartados pelos economistas. Comentando o ecletismo de Furtado, diz Francisco Iglesias
que um conjunto de circunstncias tornou Celso Furtado um dos homens mais discutidos e combatidos
no Pas entre 1959 e 1964. Disso derivou uma situao incmoda: para os conservadores, era esquerdista,
para os esquerdistas, era conservador. (IGLESIAS, 1971)
5 Nessa regionalizao, Celso Furtado distingue a Bahia como outra regio, devido ao nvel relativamente
elevado de exportaes (sobretudo de capital).
financiamento externo, em decorrncia da crise, o governo Vargas lanara

mo da emisso monetria, estimulando a retomada da economia. Esse
paradoxo assim explicado por Furtado:
primeira vista parece um absurdo colher o produto para destru-lo.
Contudo, situaes como essa se repetem todos os dias nas economias de
mercado. Para induzirem o produtor a no colher, os preos teriam que baixar
muito mais, particularmente se se tem em conta que os efeitos da baixa de
preos eram parcialmente anulados pela depreciao da moeda. Ora, como o que
se tinha em vista era evitar que continuasse a baixa de preos, compreende-se que
se retirasse do mercado parte do caf colhido para destru-lo. Obtinha-se, dessa
forma, o equilbrio entre a oferta e a procura a nvel mais elevado de preos.
(FURTADO, 1973)
Diz, em outra parte, o autor:

O que importa ter em conta que o valor do produto que se destrua era
muito inferior ao montante da renda que se criava. Estvamos, em verdade,
construindo as famosas pirmides que anos depois preconizaria Keynes. Dessa
forma, a poltica de defesa do setor cafeeiro nos anos da grande depresso
concretiza-se num verdadeiro programa de fomento da renda nacional. Praticouse no Brasil, inconscientemente, uma poltica anticclica de maior amplitude que
a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados.
(FURTADO, 1973)
A partir de 1933, a economia brasileira comea a se recuperar; nesse

momento, as atividades mais dinmicas deixam de ser as do setor
exportador, que so substitudas por aquelas voltadas ao mercado interno.
E o impulso maior deriva das indstrias que substituem bens que antes se
importavam, ou seja, destinavam-se a atender uma demanda preexistente.6
Voltemos questo regional que estamos tratando neste item. O ltimo captulo
da Formao econmica brasileira traa um quadro das disparidades regionais no Pas
6 Muitos criticaram essa explicao, sobretudo pela essncia keynesiana, ao colocar a demanda no centro
da anlise. Teriam tido sucesso os que subestimaram a questo do mercado, notadamente o mercado
externo, e convergiram a discusso em torno das foras produtivas existentes no Pas, ou os neoclssicos?
Francisco de Oliveira, que tambm faz restries ao enfoque de Furtado sobre a transio, ressalva: A
elegncia do modelo, em que parece existir dialtica, pois foras independentes de seu papel, ao lutarem
por seus interesses stricto sensu, estruturam um programa no previsto, capturou todos e at hoje no se
conseguiu produzir nada que o substitusse teoricamente. (OLIVEIRA, 1983)
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na primeira metade do sculo XX. O ponto de partida ali o desenvolvimento

contraditrio decorrente da industrializao que, naturalmente, ocorre na regio
cafeeira, transformada, por isso, em ncleo dinmico, em torno do qual as demais
regies se articulam. O conjunto da economia se beneficia pelo fato de que um
ncleo se constitui. Mas o reverso da medalha so as disparidades regionais.
Furtado ressalta empiricamente as disparidades regionais por meio de dados
da produo industrial. As indstrias surgiram mais ou menos ao mesmo tempo
em diversas regies do Pas, em meados do sculo XIX. Mas o censo de 1920 j
mostra uma grande concentrao industrial em So Paulo, que continuar
aumentado nas dcadas seguintes. Entre 1948 e 1955, a participao de So
Paulo no PIB industrial passa de 39,6% para 45,3% enquanto a do Nordeste (da
Bahia ao Cear), no mesmo perodo, cai de 16,3% para 9,6%. Por sua vez, a
renda per capita de So Paulo era 4,7 vezes mais alta que a do Nordeste (FURTADO,
1968, cap. 36).
O ncleo cafeeiro-industrial passou a articular as demais regies do Pas em
torno de si. A integrao que se daria em tempo relativamente curto, segundo
Furtado, implicaria a ruptura das formas arcaicas de produo em certas regies.
Mas ele vislumbra tambm outra hiptese em que a integrao pudesse
significar o aproveitamento mais racional de recursos e fatores no conjunto da
economia nacional.
Sem dvida, o captulo 36 da Formao econmica do Brasil faz a ligao dessa
obra ao contedo do GTDN, escrito pouco tempo depois.
5. O Nordeste como a questo regional brasileira
Desde a segunda metade do sculo XIX, o Nordeste torna-se a questo

regional brasileira. Sob o impacto da grande seca de 1877-79, o governo central
(imperial, poca) colocou em prtica uma srie de medidas. Em 1909, j na
Repblica, iniciou-se uma poltica destinada a construir audes, para a
acumulao de gua, e estradas, com a inteno de resolver o que se considerava
ento como o principal problema nordestino: a seca. No decnio de 1950, o
equvoco dessa poltica, a sua apropriao pelos grandes proprietrios de terras
e a malversao de recursos pblicos, que se tornou uma verdadeira chaga
nacional, conduziram necessidade de rediscusso do problema do Nordeste e
de suas solues no mbito de uma nova poltica.
O sucesso norte-americano da Tennessee Valley Authority (T.V.A.) foi tema em
debate durante vrios anos no Congresso Nacional, na dcada de 1940, em torno
de projetos que aplicariam aquele modelo s bacias dos rios Amazonas e So

Francisco. Deles resultou a criao da Superintendncia do Plano de Valorizao
Econmica da Amaznia (SPVEA) e da Companhia de Valorizao do So Francisco
(CVSF), que, todavia, no passaram de arremedos do modelo norte-americano.
Na dcada de 1950, ocorreram no Nordeste novos fatos, que criaram
condies propcias a novas ideias sobre a questo nordestina, e que levaram o
governo federal a modificar a sua poltica para aquela regio. O governo Vargas,
orientado pela sua assessoria econmica, criou o Banco do Nordeste Brasileiro
(BNB) e acelerou a construo da Hidreltrica de Paulo Afonso. Na mesma
assessoria comeou-se a discutir um plano econmico para o Nordeste e um
estudo de Rmulo de Almeida conclura que o atraso e a pobreza da regio
no se deviam a fatores climticos (a falta de chuvas) e sim organizao
econmica regional inadequada. Trabalhos realizados em 1953 pelo consultor
da ONU, Hans Singer, reforaram o argumento de Rmulo de Almeida. Singer
(1962) abordou ainda outros pontos, como, por exemplo, o fato de que a poltica
de desenvolvimento econmico para o Pas como um todo estava a contribuir
para o empobrecimento relativo do Nordeste, bem como a falta de uma poltica
de incentivos financeiros e fiscais para a regio, prtica que era adotada em
alguns pases europeus. A tudo isso se somaria a execuo do Plano de Metas do
governo Kubitschek, iniciado em 1956, cujos investimentos se concentraram
nas regies mais industrializadas do Pas, sem contar os enormes gastos com a
construo de Braslia, a chamada meta-sntese do Plano.
As organizaes da sociedade civil, sobretudo no meio rural, cresceram
rapidamente no mesmo perodo e pressionaram o governo federal por medidas
que iam da destinao de investimentos pblicos compensatrios para a regio
reforma agrria.
nesse contexto que as ideias de Celso Furtado sobre o Nordeste tornam-se
conhecidas e vo ganhar fora poltica, ao serem adotadas, em 1959, pelo
presidente Kubitschek, que buscava bases mais consistentes no sentido de nova
ao governamental naquela regio, podendo assim responder s demandas
sociais que se colocavam fortemente durante o seu governo. Essas ideias foram
sistematizadas no relatrio j mencionado, que aborda vrios temas como os
desequilbrios regionais e o seu agravamento devido poltica do governo
federal para expandir a industrializao, a inadequao da estrutura agrria.
Face escolha do nosso objeto, destacaremos inicialmente o primeiro desses
pontos.
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5.1. Os desequilbrios regionais e o Nordeste
Os desequilbrios regionais, que j haviam sido examinados na Formao

econmica do Brasil, assumem grande importncia no estudo do GTDN,
conforme vimos. Alm dessa obra, h um texto de 1957, Perspectiva da
economia brasileira, em que Furtado apresenta os desequilbrios regionais no
Brasil sob outro ngulo. Diz ele que o Brasil era um imenso contnuo
territorial, dotado de unidade poltica e cultural, mas descontnuo e
heterogneo do ponto de vista econmico. Dois teros do territrio
nacional seriam um imenso vazio demogrfico (pouco mais de 7 milhes de
habitantes) e econmico. No tero restante do territrio ele identifica dois
subsistemas econmicos: o nordestino (da Bahia ao Cear), com 18 milhes
de habitantes e 1,3 milho de km; e o sistema sulino (de Minas Gerais ao
Rio Grande do Sul).
O sistema nordestino caracterizado como uma economia de renda per
capita de US$ 110 anuais, no integrada, composta de manchas econmicas
que se articulavam escassamente, sendo a atividade comercial (capital
mercantil) dominante. O sistema sulino, com uma renda per capita de US$ 340
anuais, apesar de ainda possuir reas de economia de subsistncia, encontravase em processo relativamente avanado de integrao econmica.
Uma programao para desenvolver o Nordeste deveria levar em conta o
fato de que essa regio poderia contar com a expanso do mercado do Sul do
Pas em franca expanso. No caso do Nordeste, observa-se a circunstncia
favorvel de essa regio ter acesso a um mercado relativamente grande e em
expanso: o Sul do Pas (FURTADO, 1957).
5.2. Do GTDN Sudene
H, portanto um conjunto de elaboraes que se expressam nas duas obras,

a de 1957, e a de 1959, que se projetam no relatrio do GTDN apresentado ao
presidente Kubitschek em maro de 1959. O GTDN na verdade um diagnstico
detalhado e bastante articulado da economia do Nordeste e um esboo de plano
de ao. Portanto, uma proposta de planejamento da regio. Importa mencionar
desde j que esse estudo tornou-se um marco na literatura especializada brasileira
sobre a questo regional e, ainda hoje, fonte de referncia obrigatria.
O conhecimento terico do autor e a sua permanncia de alguns anos na Europa
devastada pela guerra, e em reconstruo, foram fundamentais para o resultado
obtido. Quanto ao primeiro aspecto, clara, no relatrio, a influncia do conceito
de desenvolvimento na linha cepalina, bem como o enfoque dos processos sociais

cumulativos de Myrdal (1972), que, segundo este, eram responsveis pelos
desequilbrios regionais. O livro de Myrdal, publicado a partir de conferncias
pronunciadas no Cairo em 1955, tratava de questes do desenvolvimento
capitalista que haviam se tornado muito evidentes com a depresso de 1930.
Quanto ao segundo aspecto, na Europa do imediato ps-guerra, as desigualdades
sociais, tanto quanto as desigualdades regionais, constituam uma questo
candente. De uma forma geral, os governos europeus viram no planejamento o
caminho para solucionar essas questes. Experincias como a do Plano Marshall,
para a Europa, e o planejamento indicativo francs tiveram grande xito.
As discusses em torno dos desequilbrios regionais, expressos na forma de
grandes concentraes econmicas nas metrpoles e empobrecimento de outras
reas, ao se tornarem conhecidas de parcelas crescentes de populao, contriburam
para que os governos adotassem polticas de desenvolvimento regional em escala
nacional (Inglaterra, Frana e Itlia, sobretudo). Entre 1946 e 1948, Celso Furtado
viveu de perto essa realidade. Em 1947, foi publicado o livro de Franois Gravier,
Paris et le dsert franais, a partir do qual houve um grande debate sobre os
desequilbrios regionais na Frana, e que se desdobrou por alguns anos. Agreguese a isso o fato de que organizao e planejamento foram sempre campos do
conhecimento que despertaram interesse particular para o nosso autor, desde a
poca de seu curso de direito e de tcnico de administrao do DASP.
No Brasil, as disparidades regionais aumentaram significativamente com a
industrializao e no se poderia afirmar que elas diminuiriam espontaneamente
com o passar do tempo. Na contramo dos pressupostos liberais, Myrdal (1972)
afirmava que os desequilbrios econmicos tendiam a aumentar sob o efeito do
laissez faire. No GTDN, l-se que as desigualdades econmicas muito acentuadas
entre duas regies (o Nordeste e o Centro-Sul) corriam o risco de
institucionalizar-se.
Outra ideia-fora derivava da tese cepalina da degradao dos termos de
intercmbio, que, aplicada relao Nordeste/Centro-Sul, permitia concluir
que a primeira regio tivera uma perda importante, estimada, na poca, em
US$ 24 milhes no perodo de 1948 a 1953.
A anlise da regio nordestina, por comparao com a regio mais
industrializada do Centro-Sul, indicava, em primeiro lugar, que a sua renda per
capita era de US$ 100 anuais, correspondente a um tero da renda do CentroSul. O Nordeste aparecia, assim, como a mais extensa e populosa rea de pobreza
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do hemisfrio ocidental. Desse modo, o problema nordestino era o mais grave

a ser enfrentado naquela altura do desenvolvimento do Pas.
Avanando na anlise, o relatrio indicava que o setor exportador, que at
ento impulsionara a economia nordestina, enfrentava cada vez mais dificuldades
em continuar a cumprir tal papel, e deduzia o documento que a industrializao
constitua a nica alternativa vivel de desenvolvimento da regio.
Um dos captulos de maior fora do relatrio o que trata dos aspectos
socioeconmicos das secas. Observa o documento que, na perspectiva da
economia da regio nordestina, a seca uma crise de produo de magnitude
limitada. Contudo, ela assume enorme dimenso porque atinge precisamente
a parte da populao que depende da economia de subsistncia. Diz o relatrio:
Analisando-se os efeitos da seca nas trs camadas da economia das zonas
semiridas a da agricultura de subsistncia, a do algodo moc e a da criao
vemos que a gravidade do fenmeno e seu prolongamento em crise social se
devem ao fato de seus efeitos incidirem de forma concentrada na primeira das
referidas camadas. Em algumas zonas tpicas, a seca acarretou a perda
praticamente total da agricultura de subsistncia, sendo menores seus efeitos,
porm, na produo de algodo. (GTDN, 1959)
O relatrio detm-se no significado da economia de subsistncia: a renda

real de grande parte da populao encontra [nessa economia] a sua fonte primria,
e as outras atividades, na forma como esto organizadas, pressupem a existncia
de mo de obra barata. Entende-se desse modo por que interessa ao fazendeiro
dispor, na fazenda, do mximo de trabalhadores.
Partindo do pressuposto de que era necessrio evitar que os efeitos mais
graves das secas se concentrassem na camada menos resistente do sistema
econmico, coloca-se a ideia do deslocamento da fronteira agrcola nordestina.
Assim, o relatrio trazia a ideia da colonizao de terras midas do Maranho,
para onde deveriam ser orientadas parcelas de camponeses do Semirido,
proposta essa que j se encontrava em outros estudiosos do Nordeste,
particularmente Guimares Duque e Igncio Rangel. Essa estratgia se tornaria
vivel com a incorporao do Maranho, onde havia terras pblicas na prhilia amaznica, e o estado do Piau regio-plano da Sudene, rgo a ser
criado. Gestar-se-ia a partir dali o projeto de colonizao do Maranho.
A transferncia de nordestinos para outras regies, espontnea ou estimulada por
governos (notadamente a migrao para a Amaznia, na forma de uma poltica
poca do Imprio) sempre foi uma questo sensvel no Nordeste. Assim, uma
nova poltica econmica para a regio que propusesse a retirada de populao
encontraria fortes resistncias. Da a ideia (estratgica) de incluir o Maranho e
o Piau na regio-plano da Sudene.
A segunda estratgia agrcola consistia na irrigao das bacias dos audes,
mediante uma poltica que possibilitasse a desapropriao daquelas reas.
A primeira grande tarefa da nova poltica, ainda na fase do Conselho de
Desenvolvimento do Nordeste (Codeno), foi a elaborao do projeto de lei de
irrigao. A terceira estratgia era a reestruturao da rea de monocultura da
cana de acar, na Zona da Mata, destinando-a, prioritariamente, produo
diversificada de alimentos.
Em sua quase totalidade, a indstria regional de bens de consumo, sobretudo
txteis e de alimentos, deveria ser modernizada para ter condies de competir
com a moderna indstria do Centro-Sul. Ao Estado caberia investir em
infraestrutura (energia eltrica, transporte e saneamento) e em indstrias de
base, como a siderurgia. Alm do financiamento de bancos do Estado, seriam
criados mecanismos de estmulos fiscais e financeiros, nos moldes dos praticados
nos pases desenvolvidos e mesmo no Centro-Sul do Pas.
Tratava-se, portanto, de uma poltica de modernizao, melhor dizendo, de
desenvolvimento do capitalismo na regio nordestina. O movimento campons
(Ligas Camponesas) discordava da poltica para o meio rural, que considerava
conservadora, mas no se opunha proposta de industrializao. A oposio
concentrava-se de fato no lado dos poderosos interesses agrrios da regio e a
fora de que dispunham junto imprensa regional e ao Congresso Nacional.
O jornalista e escritor Antnio Callado mostrou, em famosas reportagens do final
dos anos 1950 para o jornal Correio da Manh, como ocorria, na prtica, o
processo popularmente denominado indstria das secas (CALLADO, 1959).
O plano foi bem aceito pelas principais foras sociais que, nos ltimos anos
da dcada de 1950, reivindicavam um tratamento diferenciado para a regio,
com as restries que j foram mencionadas. Em uma poca em que se estava
longe de ouvir falar em planejamento participativo, indiscutvel que o projeto
da nova poltica de desenvolvimento do Nordeste contou com grande apoio
popular, o que concorreu em larga medida para que essa proposta no fosse
derrotada desde o incio, diante da enorme presso da direita, majoritria no
Congresso. Esse apoio ocorreu em vrios momentos e situaes, como em uma
greve que paralisou Recife por um dia, para cobrar do Congresso a aprovao do
289
290
Primeiro Plano Diretor da Sudene. Uma participao popular desse tipo com
aquele fim seria um fato indito no mundo, segundo Hirschman (1963).
Mas essa mobilizao nem sempre conseguia contrarrestar as investidas das
foras de direita, que obtiveram duas vitrias significativas. Fizeram o governo
retirar o projeto de lei de irrigao elaborado pelo Codeno e submetido ao
Congresso pelo Executivo e impediram que o DNOCS passasse a ser controlado
pela Sudene, contrariando a lei que criou esse rgo. Conseguiram, tambm,
criar uma srie de obstculos realizao do projeto de colonizao do Maranho.
A primeira fase da poltica de desenvolvimento do Nordeste, que vai de
1959 ao golpe de 1964, como de resto o desdobramento dessa poltica at
perodo recente, j foi analisada em uma ampla literatura especializada. Nos
limites deste artigo, resta-nos tratar ainda dois pontos: a delimitao das regies
e as inovaes da poltica da Sudene.
a) A delimitao das regies
No GTDN, Furtado estuda a dinmica do Nordeste em relao ao Centro-Sul.

Portanto, a escala de abordagem macroespacial (e macroeconmica).
O Nordeste, de acordo com as regionalizaes adotadas desde o incio da dcada
de 1940, compreendia os estados da Bahia ao Cear. Vimos que por um motivo
estratgico, a regio-plano da Sudene inclui tambm o Piau e o Maranho. J
o Centro-Sul no corresponde a uma das macrorregies definidas pelos gegrafos
e economistas. uma noo um tanto vaga. Ela j aparece, mas apenas
mencionada por Caio Prado Jnior em seu livro Histria econmica do Brasil,
primeiramente editado em 1945. No GTDN, o Centro-Sul toma o lugar do Sul
das obras anteriores de Furtado, ou seja, a economia do Pas compreende apenas
dois subsistemas, o do Nordeste e o do Centro-Sul, abstrao possvel graas ao
argumento de que dois teros do territrio nacional constituem um vazio
econmico e demogrfico. Concretamente, o Centro-Sul do GTDN compreende
os estados litorneos do Esprito Santo ao Rio Grande do Sul e os estados
mediterrneos (Minas Gerais, Mato Grosso e Gois).
Observando bem, esse tratamento da dinmica regional do Pas bem
prxima da abordagem dualista, nos moldes dos dois Brasis. A diferena que,
enquanto os dualistas viam o Nordeste como a regio atrasada, tradicional, e que,
por isso, dificultava uma maior expanso do Centro-Sul industrial e moderno,
Furtado defendia uma poltica de desenvolvimento do Nordeste, argumentando
que o agravamento dos desequilbrios regionais colocaria em risco a unidade
nacional. E havia, claro, a preocupao em melhorar as condies de vida da

populao.
b) As inovaes da Sudene
ponto pacfico que a Sudene introduziu inovaes sociais importantes,

dentre as quais ressaltamos:
i) A instituio do Conselho Deliberativo da Sudene. Esta foi, sem dvida,
uma figura original na administrao pblica federal brasileira, pois apontava
na direo do fortalecimento de espaos regionais. Sob essa questo explica
Celso Furtado:
O recorte da federao brasileira prejudica o Nordeste, que dividido em
pedaos relativamente pequenos. Estado importante Rio Grande do Sul,
Minas Gerais, So Paulo, o Rio de Janeiro. Portanto, era preciso compensar
esse aspecto perverso da Constituio, mas como uma reforma constitucional era
coisa impossvel de se fazer no Brasil, apelamos para um truque, que consistiu
em criar um mecanismo de discusso e votao entre o governo federal e os
governos estaduais da regio: foi o Conselho Deliberativo da Sudene, que rene
nove governadores para harmonizar pontos de vista sobre o que fazer na regio.
Assim, se reivindica conjuntamente e quando se vai ao Parlamento e ao
presidente da Repblica, o Nordeste tem uma vontade s. (FURTADO, 2001)
ii) A instituio de incentivos financeiros e fiscais, destinados s empresas

privadas. Essa prtica, iniciada durante a crise de 1930, na Inglaterra, estendeuse a praticamente todos os pases centrais. No Brasil, tomou-se por base
principalmente o modelo italiano destinado ao Mezzogiorno, com adaptaes.
Com o fim da iseno cambial, no governo Jnio Quadros, criou-se o sistema
34/18, que constituiu uma verdadeira inovao, graas qual foi possvel
aumentar significativamente a produo industrial no Nordeste (MOREIRA,
1982). (Os desvios de recursos dos incentivos fiscais que foram surgindo com o
tempo, tanto na Sudene como na Sudam, jamais poderiam ser resolvidos com
a medida do governo Fernando Henrique Cardoso de fechamento desses rgos,
que certamente viria deixar os culpados impunes.)
iii) Duas outras medidas devem ser tambm mencionadas. A primeira diz
respeito subordinao do novo rgo diretamente ao presidente da Repblica,
seguindo a experincia da T.V.A. norte-americana. A segunda foi a localizao da
sede da autarquia no Nordeste (em Recife) e no na capital da Repblica.
291
292
A nova estrutura de planejamento regional no caso, a Sudene foi vista no

resto do Brasil como uma instituio modelar. A seriedade no uso dos recursos
pblicos tornou-se rapidamente reconhecida em todo o Pas. Esse fato relacionase com o esprito de equipe que se formou em um campo de atividade pouco
conhecido. Essa prtica tinha de ser aprendida rapidamente base de ensaio e
erro. Francisco de Oliveira, que participou dessa primeira fase da Sudene, como
adjunto de Celso Furtado e, posteriormente, fez vrias crticas ao rgo, aps
1964, deu, todavia, um depoimento que expressa corretamente o trabalho da
Sudene em sua primeira fase:
Um vasto sopro de esperana varreu a regio. Uma convergncia nunca
antes vista de classes e setores sociais, desde o campesinato, mobilizou-se para
o que pensvamos ser a tarefa do sculo, a mais ingente e espinhosa de quantas
reclamavam soluo para a construo de uma Nao harmnica, sem gritantes
disparidades que se constatavam e que, infelizmente, estes 20 anos no
conseguiram desfazer. Minha gerao jogou-se por inteiro naquele
empreendimento, e tentamos converter nossa fraqueza em fora: despreparados
para to grande cometimento, substitumos o conhecimento cientfico, de que
no dispnhamos, pelo ardor, pelo vigor e, por que no diz-lo, pelo
desprendimento. Com o inteiro apoio da populao, vale a pena lembrar, sem
que isso seja uma vanglria, que a Sudene inovava completamente o estilo de
desempenho dos poderes pblicos, no apenas na escala regional, mas at mesmo
medida pela escala nacional (...). (OLIVEIRA,1978, apud tavares, 2004)
Naturalmente, falamos da chamada Sudene original, de 1959-1964, com

sobrevida at os primeiros anos da dcada seguinte. Repercusso dessa
experincia encontra-se ainda nos primeiros anos da dcada de 1970. Por
exemplo, registrou naquele momento o historiador Francisco Iglesias:
(...) a Sudene representa fora significativa: elemento renovador por
pretender constituir administrao racional; era preciso recrutar gente para o
trabalho, mas como no se pretendia apenas fazer uma repartio a mais, sobre
o obsoleto sistema administrativo, era indispensvel formar pessoal tcnico. A
essa tarefa Celso Furtado se entregou, organizando cursos para os quais obteve
direes eminentemente tcnicas, especializadas, o que no lhe foi difcil pelos
muitos anos que passou na Cepal. Armou-se no Nordeste, notadamente na
capital de Pernambuco, um sistema de pessoal qualificado que pode vir a
representar papel importante no Pas. (IGLESIAS, 1971).
Consideraes finais
Este texto buscou destacar, em primeiro lugar, a importncia da Formao

econmica do Brasil na elaborao de noes para compreender a constituio dos
espaos econmicos regionais no Brasil. da compreenso dos sistemas
econmicos regionais que Furtado extrai elementos para entender a economia
do Pas em cada momento. Como em Braudel, histria (econmica) e geografia
seguem juntas. Em apoio sua dmarche regional, Furtado utiliza-se de
determinadas noes ao analisar os momentos mais significativos da evoluo da
economia brasileira. Referimo-nos s noes de centro dinmico, articulao e
integrao regionais. A economia mineira, como centro dinmico, a primeira
capaz de articular outros espaos econmicos em uma escala bastante ampla,
embora o seu ciclo de durao tenha sido relativamente curto.
Finalmente, a regio cafeeira de So Paulo ter condies, graas ao seu
complexo produtivo, de ampliar significativamente um mercado interno,
articulando de forma mais durvel as demais regies. Essa articulao implicou
ganhos tanto para a regio mais dinmica como para as demais regies. Esta
percepo encontrada j nas obras de 1957 e 1959 citadas foi utilizada por
outros pesquisadores notadamente na dcada de 1970.
A evoluo histrica da economia brasileira, tal como se deu, e as dimenses
territoriais do Pas levam o autor a considerar as regies em escala macro.
O tratamento das disparidades regionais leva em conta, antes de tudo, esse
nvel: o Nordeste em suas relaes econmicas com as demais regies; ou a
poltica de desenvolvimento do Nordeste, em 1959, e seus desdobramentos
nos anos posteriores. Essa viso macro manteve-se inalterada em Furtado, mesmo
com o passar do tempo. Em entrevista concedida Revista do Banco do
Nordeste, em 1997, ele fala da vantagem do Nordeste em relao s regies
Centro-Oeste e Norte face sua forte identidade regional. O nordestino existe
culturalmente e isso um grande trunfo (FURTADO, 1997).
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TAVARES, H.M.
Uma poltica de desenvolvimento regional: o Nordeste brasileiro.

Tese de Doutorado. Campinas: UNICAMP, Instituto de Economia, 1979.
295
296
LUCILIA APARECIDA COLOMBO

FEDERALISMO E O NORDESTE BRASILEIRO:
AS POLTICAS DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA ERA FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Resumo
As caractersticas do federalismo brasileiro no se enquadram

perfeitamente em nenhum dos modelos descritos pelas teorias existentes (e
sim numa mescla de elementos delas) e possui um elemento sui generis, que
o diferencia dos demais modelos existentes ao redor do mundo: a diferena
econmica e social entre as regies que compem a federao. O Nordeste
aparece na federao brasileira destoando claramente do Sudeste, do Sul e
mesmo do Norte e Centro-Oeste, apresentando grandes nveis de
desigualdade de renda. A criao da Sudene foi uma tentativa clara de
planejamento regional; porm, com sua extino, pouco ou quase nada foi
dito a respeito do desenvolvimento nordestino. Nossa proposta aqui
apresentada tem como foco principal a relao do federalismo com as
polticas que so empregadas pelo governo federal no Nordeste,
especialmente no mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Esta
nossa escolha no foi aleatria, visto que foi nesse governo que se deu a
extino da Sudene; portanto, tarefa deste estudo evidenciar quais as
polticas que foram empregadas na Regio Nordeste depois que a instituio
foi extinta. Elucidaremos se existiram medidas eficazes de promoo do
desenvolvimento, ou se a regio ficou somente merc da guerra fiscal,
fenmeno frequente no federalismo brasileiro.
Introduo
As verdadeiras mudanas, as que duraro,
jamais se improvisam de um dia para o outro.
A histria profunda anda de marcha lenta; ela se situa
forosamente sob o signo da pacincia.
Fernand Braudel
O presente estudo pretende abordar como o governo Fernando Henrique

Cardoso posicionou-se frente questo do desenvolvimento da Regio Nordeste
do Brasil, que, quando comparada com as demais, apresenta um elevado nvel
de atraso econmico e social. Utilizaremos, portanto, como pano de fundo de
Federalismo e Nordeste brasileiro
nossa anlise, o federalismo brasileiro e como tal sistema garante e procura,

dentro do sistema poltico, mecanismos capazes de conter as assimetrias
existentes. Para tanto, convencionamos dividir o presente estudo da seguinte
maneira: uma introduo, apresentando os principais componentes que
envolvem a presente discusso; em seguida, as tentativas de diminuio do
quadro de atraso econmico do Nordeste, principalmente com a criao da
Sudene; e os anos 1990, mapeando os principais acontecimentos do governo FHC
e como tal governo posicionou-se frente s questes regionais, em especial, o
Nordeste.
O sistema federativo foi adotado em diversos pases e no Brasil, o qual capaz
e tem por finalidade a organizao poltico-territorial de toda a extenso do
Pas. No entanto, a teoria federalista apregoa que nem todas as regies so
iguais em termos econmicos, o que j pressupe que o federalismo possui a
incumbncia de assentar desigualdades, que so inerentes a determinadas
realidades sociais, como no Brasil, por exemplo.
Porm, uma questo se torna essencial: por que, afinal, as regies so to
dspares entre si, se esto todas dispostas em um mesmo sistema, no caso, o
federativo? Isto poderia ser resolvido se tomarmos as definies oferecidas pela
prpria teoria federalista. Uma das caractersticas do federalismo brasileiro que
melhor resume sua condio a de flexibilidade. O sistema federativo foi, com
o decorrer dos anos a partir de sua implantao, adotando a capacidade de se
ajustar a diferentes momentos histricos e econmicos pelos quais passou o
Brasil. A alternncia entre centralizao e descentralizao poltica e econmica,
ocorrida nos perodos de interveno militar e posteriormente na
redemocratizao, o trao mais marcante dessa capacidade de ajustamento do
sistema federativo. Tal realidade difere em especial do modelo federativo norteamericano, por exemplo, que adquiriu consistncia ao longo do tempo. No
Brasil, ao contrrio, o federalismo acompanha a evoluo do sistema poltico,
estando estritamente ligado a este.
Alm disso, tericos do federalismo, dentre eles Elazar (1984), o associam,
estando num continuum que vai da alta cooperao alta competio, no qual as
relaes do governo federal com as unidades subnacionais tm se encaixado em um
conjunto onde elementos competitivos e colaborativos ora se justapem, ora se
alternam. No entanto, no Brasil, o federalismo foi adotando diferentes contornos,
mas parece se encaixar em um modelo que em grande parte traz elementos
altamente competitivos. Tais elementos foram ao longo dos anos adquirindo
297
298
traos fortes e que se manifestaram, sobretudo, pela descentralizao produzida pela

Constituio de 1988, que conferiu amplos poderes a estados e municpios,
trazendo, inclusive, a novidade de declarar o municpio como um ente federado.
O federalismo brasileiro possui, ainda, alguns traos que o distinguem de
outros sistemas federativos. Em primeiro lugar, as regies antecederam o EstadoNao no Brasil (ANDRADE, 1999),1 pois durante o perodo monrquico vrias
tentativas de movimentos separatistas eclodiram, principalmente oriundos das
regies Norte e Nordeste, e foram energicamente repelidos pelo poder central
com o uso da fora militar. Em segundo lugar, a descentralizao provocou o
aparecimento de um fenmeno predatrio dentro da federao, que a chamada
guerra fiscal.
Um terceiro ponto a ser ressaltado na moldura federativa brasileira, e j
salientado acima, a grande assimetria entre as regies, com o Nordeste
destoando dos demais espaos geogrficos. Este fato parece ter durao ao longo
dos anos, pois o regionalismo esteve sempre ocupando uma posio central no
debate federalista brasileiro, inclusive com medidas que visavam o seu
desaparecimento ou a sua suavizao.2 Nesse sentido, a literatura federalista
brasileira por vezes confunde-se com a literatura sobre desenvolvimento regional,
pois, como salienta Ismael de Carvalho (2001),
Neste enfoque, a estrutura federativa aparece, frequentemente, como
instrumento para o desenvolvimento econmico, permitindo, tambm, integrar
economias regionais e assegurar a melhor distribuio das atividades econmicas
no Pas. Desta forma, as mudanas no federalismo podem ser identificadas, por
exemplo, a partir das variaes nas prprias polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento regional, realizadas pelo governo federal, instituies regionais
e governos estaduais. (ISMAEL DE CARVALHO, 2001, p. 65)
Diversos mecanismos foram utilizados ao longo do tempo para conter as

desigualdades intrnsecas federao brasileira. Uma dessas medidas, consagrada
pela Constituio de 1988, foi a garantia da permanncia dos fundos
constitucionais de financiamento para as regies menos desenvolvidas. So eles:
1 Esta ideia est contida no trabalho de Manoel Correia de Andrade, em seu livro As razes do separatismo
no Brasil, de 1999.
2 Uma dessas medidas foi a sobrerrepresentao na Cmara dos Deputados da Regio Nordeste. Tal
procedimento visava a reduo das desigualdades, uma vez que oferecia mais cadeiras aos representantes
do Nordeste, procurando, assim, oferecer uma maior harmonizao do sistema federativo.
o Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FCO); o Fundo

Constitucional de Desenvolvimento do Nordeste (FNE) e o Fundo Constitucional
de Desenvolvimento do Norte (FNO).
Vrios estudos, organizados pela equipe tcnica do Ipea, procuram mensurar
a efetividade de tais Fundos para o desenvolvimento das regies que
representam. Como salienta ngelo da Silva (2007, p. 144), possvel afirmar
que os fundos constitucionais de financiamento constituem a poltica regional
brasileira mais expressiva das duas ltimas dcadas. O autor aponta que os
recursos desses fundos representam uma quantia considervel das despesas da
Unio, uma cifra aproximada de 0,08% do PIB brasileiro.
Esse mecanismo de transferncia de recursos por intermdio desses fundos foi,
como j dito acima, legalizado pela Constituio de 1988, como uma espcie de
um instrumento de desenvolvimento regional, obedecendo onda
descentralizante que na poca existia. No entanto, desde a Constituio de
1946, esses fundos eram utilizados na tentativa de equilibrar os entes federados.
Eles so compostos de 3% das receitas do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR), e sua criao objetivava a
gerao de emprego e renda para as regies mais pobres. Atualmente, os fundos
so alocados junto ao Ministrio da Integrao Nacional, que o responsvel pela
destinao correta dos recursos.
Entretanto, ngelo da Silva (2007) aponta que dentre as desvantagens de tais
fundos est que a maioria dos emprstimos direcionada para reas mais
dinmicas, o que faz aumentar, desta maneira, as desigualdades intrarregionais,
medida em que colabora para diminuir as desigualdades inter-regionais. Isto
porque os tomadores de emprstimos desses fundos se localizam, em sua maioria,
em regies mais dinmicas, o que aumenta, consequentemente, suas chances de
acesso aos recursos.
No entanto, podemos dizer que o mecanismo dos fundos constitucionais
um mecanismo constitucional para a diminuio das desigualdades interregionais,
em especial, neste estudo, a Regio Nordeste. Ao lado do mecanismo
constitucional, convencionamos denominar de mecanismo institucional aquelas
tentativas de estmulo ao desenvolvimento regional via diretrizes de determinada
instituio, a exemplo da Sudene; alm disso, existem, ainda, e ser desdobrado
em mais detalhes ao longo deste estudo, o que convencionamos denominar de
mecanismos polticos de desenvolvimento regional, o qual obriga por vezes o
governo federal a intervir em prol de uma regio, em carter emergencial.
299
300
O trip: mecanismo constitucional, mecanismo institucional e mecanismo poltico so as

formas mais conhecidas atualmente que buscaram um desenvolvimento da
regio nordestina, visando a diminuio da pobreza e das assimetrias federativas.
Tentativas de diminuio do atraso econmico nordestino: a
criao da Sudene
Um mecanismo institucional de combate s assimetrias regionais, muito

conhecido da Regio Nordeste, foi a criao da Sudene. Tornava-se
extremamente necessria a criao de uma instituio que fosse responsvel
pelo combate ao desenvolvimento acelerado do Sudeste, a fim de encontrar
solues para o problema nordestino e para evitar que a regio fosse o palco das
aes revolucionrias que estavam emergindo na sociedade brasileira. Diante
deste quadro, as atuaes do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN) tiveram incio e, sequencialmente, deu-se a criao da Sudene,
em dezembro de 1959, por meio da Lei 3.692.
Nascia novamente sob a liderana do antigo chefe do GTDN, Celso Furtado.
Os intelectuais da poca3 observavam que a regio necessitava de um forte
planejamento econmico, para que pudessem ser diminudos os ndices de
desigualdade apresentados. Ao contrrio, todavia, do que apregoa a teoria do
desenvolvimento regional, Furtado no desejava uma modernizao apenas para
o Nordeste; no via esta regio dissociada das demais regies da federao. O que
ele almejava era, sim, uma integrao dessa regio com as demais do Pas. Era,
pois, um projeto planejado e grandioso, a fim de contornar definitivamente a
misria da regio:
O Nordeste no um simples problema regional e tampouco um problema
nacional entre outros, cuja abordagem pudesse ser deixada para amanh, como
se a soluo dos demais pudesse avanar enquanto a desse espera. O Nordeste ,
na verdade, a face do Brasil em que transparece com brutal nitidez o sofrimento
de seu povo. A se mostram sem disfarces as malformaes maiores de nosso
desenvolvimento. Se no existe poltica adequada para o Nordeste, pode-se dar
por certo que os problemas maiores do pas esto se agravando, que nos iludimos
com miragens quando pensamos legar aos nossos filhos uma sociedade mais
justa e um pas menos dependente. (FURTADO, 1981, p. 1)
3 Entre eles podemos destacar Oliveira (1977).
A Superintendncia foi concebida aps um perodo secular de atrofiamento

das atividades produtivas agroexportadoras e de contnua perda de participao
econmica para o Sudeste, sobretudo para So Paulo. O Nordeste atingia o
pice de sua crise econmica, passando a ficar entre as regies mais pobres do
Hemisfrio Sul. Junto lei que criou o rgo, foram anexados dois mecanismos
de incentivos (artigos 18 e 19) no sentido de atrair investimentos para o
Nordeste. O rgo seria mantido, ento, da seguinte maneira: 1) iseno de
impostos para a importao de equipamentos novos e sem similar de produo
nacional e 2) iseno do imposto de renda para indstrias novas ou j instaladas,
que utilizassem matria-prima regional (Sudene; BNB, 1990).
Apesar de ter sido uma ao poltica do governo federal, a Superintendncia
nascia de um acordo coletivo e no individual, com o apoio fundamental dos
governadores dos estados nordestinos. Representava, pois, uma ao polticocooperativa fundamental dentro da federao. Outros pases j adotaram a formao
de conselhos a fim de discutirem e integrarem as unidades subnacionais. Os Estados
Unidos, por exemplo, possui o Conselho dos Governos Estaduais, responsvel por
aperfeioar as prticas governamentais, encontrar solues para os problemas
regionais e estaduais e contribuir em negociaes entre os estados e destes com a
Unio. No entanto, tal Conselho no conta com a participao do governo federal,
apenas com os representantes dos estados (ELAZAR, 1984). Assim tambm nascia
a Sudene, um exemplo de cooperao federativa e de um forte acordo poltico.
A Sudene tinha competncias de planejamento, coordenao, cooperao e
assistncia tcnica, alm de supervisionar, controlar e coordenar a implementao
e elaborao de projetos de desenvolvimento na Regio Nordeste. Assim, as
atribuies da Sudene, em seu projeto original, eram as seguintes:
1) promover a industrializao do Nordeste, de maneira a reduzir as
desigualdades entre esta regio e aquelas economicamente mais desenvolvidas
do Pas;
2) modernizar a agricultura regional, particularmente por meio de aes no
Semirido e na Zona da Mata nordestina, bem como nas reas midas do interior
do Maranho;
3) preservar os recursos pblicos federais direcionados para a regio por meio
da institucionalizao da cooperao regional, evitando assim que eles fossem
capturados pela cultura poltica tradicionalista;
4) planejar e coordenar as aes do governo federal, possibilitando uma
unidade de propsito nas intervenes de suas instituies no Nordeste;
301
302
5) realizar estudos sobre a realidade nordestina, como forma de subsidiar a

interveno da Unio e dos estados;
6) e articular os interesses dos governos estaduais nordestinos, estimulando
a cooperao no plano regional.
A Sudene representava, pois, o rgo de articulao e intermediao das
reivindicaes estaduais junto ao governo federal. Alm disso, ela atuava de
modo a organizar os governadores do Nordeste como um meio de redefinir as
relaes de poder dentro da federao brasileira, e tambm uma ao no sentido
de no permitir, por parte desses governadores, aes isoladas. Nas palavras de
Furtado (1959):
A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene pretende
ser um rgo de natureza renovadora com o duplo objetivo de dar ao governo um
instrumento que o capacite a formular uma poltica de desenvolvimento para o
Nordeste e, ao mesmo tempo, o habilite a modificar a estrutura administrativa
em funo dos novos objetivos. (FURTADO, 1959, p. 18)
Nesse sentido que foi possvel, durante a fundao da Sudene, o apoio

total dos governadores de estados da Regio Nordeste, com uma srie de alianas
polticas, dentro do federalismo, que foram estabelecidas, conforme ressalta
Celso Furtado. Importante considerar que at mesmo foras polticas opostas
foram articuladas de modo a favorecer a implantao do rgo:
Quando me convidou para pensar a Instituio, Juscelino disse: preciso
fazer alguma coisa pelo Nordeste. A regio atravessava uma grave crise. A seca
de 1958 foi medonha. Ento, pensamos a Sudene. S podamos fazer algo novo
se tivssemos a participao dos governadores, que eram, em parte, de partidos
de oposio. O governador de Pernambuco, Cid Sampaio, da UDN, e o
governador da Bahia, Juracy Magalhes, eram da oposio. Tive de explicar
para Juscelino que era preciso dividir o poder com os governadores. A Sudene
ficaria acima das elites partidrias, a fim de haver a participao dos
governadores. S eles poderiam dar fora Sudene no Congresso. E assim foi. A
criao da Sudene foi um milagre; quebrava um pouco o sistema federativo
brasileiro, pois era um poder novo, de mbito federal. Os governadores
participavam das decises do governo federal e ajudavam a alocar os
investimentos. Isso s foi possvel em circunstncias muito especiais. (FURTADO,
entrevista, 2002, p. 22-23).
Essa necessidade do apoio dos governadores de estado surgia tambm como uma
necessidade de transformao da prpria identidade nordestina, transformao
mesmo na estrutura sociocultural da sociedade, ressaltando os valores de cooperao,
a fim de enxergar o Nordeste como uma construo em curso, suplantando antigos
padres tradicionais e, assim, se integrando com as demais regies do Brasil. Nos
dizeres de Furtado (1999), havia que se cimentar a unidade regional.
A Sudene movia-se entre dois espectros principais: em primeiro lugar,
deveria obter o aval do governo federal para arbitrar os conflitos do Nordeste e,
concomitantemente, deveria ter o apoio dos governadores para liderar
negociaes com o governo federal. O Conselho Deliberativo da Sudene era
bem ecltico quanto sua composio: deveria ser constitudo por um
representante de cada um dos governos situados na rea de atuao da Sudene,
por representantes do governo central, pelo secretrio de Desenvolvimento
Regional, pelo representante do Banco do Nordeste, por empresrios e por
trabalhadores. Oliveira (1995) destaca que o nascimento da Sudene era uma
verdadeira revoluo federativa:
No caso da Sudene, pode-se falar de uma revoluo federativa: criou-se
uma instituio regional, plena de poderes, na qual tinham assento, voz e voto
decisivos os governadores dos estados da Regio Nordeste (fortalecida com a
incluso do Maranho e de Minas Gerais), ao lado de representantes dos
principais ministrios e bancos do governo federal, includo o Estado-Maior
das Foras Armadas. Durante um breve e luminoso tempo, a revoluo
federativa, animada pelo movimento social e poltico que lhe dera origem, havia
conseguido propor um novo federalismo e chegado prtica de uma poltica no
retaliatria entre os estados nordestinos, ao mesmo tempo que anulava o
clientelismo do governo federal em suas relaes com os governos estaduais e
municipais. (OLIVEIRA, 1995, p. 84)
Nos anos iniciais, a Sudene atuava apenas na Regio Nordeste; no entanto,

com o passar do tempo, incluiu as reas do chamado Polgono das Secas, as
quais eram Minas Gerais, o territrio de Fernando de Noronha, o Vale do
Jequitinhonha e o norte do Esprito Santo.
Entretanto, o golpe militar de 1964 foi certeiro tanto na autonomia da
sociedade civil, enquanto uma instncia de debates, como com relao s
instituies; neste sentido, a Sudene passa a integrar-se aos planos dos militares,
os quais visavam um crescimento acelerado do Pas, tarefa amparada por meio
303
304
dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). O Nordeste cresceu, isto

verdade, porm acompanhou a tendncia do restante do Brasil. Nessa fase dos
PNDs, a nfase do desenvolvimento voltava-se para os grandes complexos
industriais, a exemplo da implantao do Complexo Petroqumico de Camaari,
na Bahia, o Complexo Cloroqumico de Alagoas, o Complexo Industrial
Porturio de Suape, em Pernambuco, o Polo Siderrgico do Maranho, o
Complexo Industrial de Base de Sergipe, o Polo Txtil e de Confeces de
Fortaleza, no Cear, o Complexo Agroindustrial do Mdio So Francisco, em
Petrolina, o Polo de Fruticultura Irrigada do Vale do Au, no Rio Grande do
Norte, alm de diversos outros empreendimentos nas cidades nordestinas.
Todavia, a industrializao que antes era prevista para ser apenas regional
passa a ser nacional e o planejamento inicial de um centro autnomo de expanso
manufatureira se altera nesse novo contexto. Os principais grupos do CentroSul passaram a migrar para a Regio Nordeste a fim de duplicar suas produes,
implantando fbricas e unidades produtivas. Assim, a tentativa de integrao do
Nordeste com as demais regies da federao tornou-se cada vez mais complexa.
O enfraquecimento da Sudene se deu de maneira gradual at sua total
extino, pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em 2001. Tal movimento
teve repercusses imediatas para o conjunto da federao: Na prtica, a
progressiva retirada do governo federal das aes discricionrias no levou
saudvel hegemonia do mercado, como muitos esperavam, mas criou um vazio
de polticas rapidamente preenchido pela ao dos grupos regionais. (PRADO;
CAVALCANTI, 2000, p. 113).
A extino formal das agncias de desenvolvimento como a Sudene e a
Sudam tambm representou um grande passo para que, de fato, a guerra fiscal
se tornasse prtica corriqueira. Um dos efeitos deletrios dessa guerra que ela
vem ressaltar a assimetria regional e, na maioria das vezes, promove uma piora
no quadro de desigualdade regional. Esta prtica instalou-se em um perodo em
que a economia brasileira abria-se iniciativa de grandes grupos econmicos
internacionais e aprofundava sua insero global:
A abertura ensejou a condio econmica para a escalada da guerra fiscal,
na medida em que atraiu o fluxo crescente de capitais internacionais em busca
de oportunidades de investimento no Pas. Parcela relevante da guerra fiscal tem
a ver com a disputa por projetos industriais de origem externa, sendo os mais
visveis os da indstria automobilstica. (DULCI, 2002, p. 03).
Portanto, a guerra fiscal se fortaleceu exatamente na ausncia do Estado, na

medida em que no existem mais instituies capazes de promover o
desenvolvimento regional, contornando as desigualdades intrnsecas federao
brasileira; em contrapartida, os estados decidiram por si s promover
importantes concesses s empresas multinacionais, com uma srie de incentivos
fiscais, fator que acaba tambm por penalizar os empreendimentos nacionais.
Enquanto as empresas estrangeiras geralmente recebem concesses diversas, os
empresrios nacionais queixam-se da carga tributria que os compete, alegando
que as mesmas so onerosas demais em comparao com o que comumente
pagam as empresas internacionais, instaladas via incentivos estatais (COLOMBO,
2008).
Por meio do mecanismo da guerra fiscal ou guerra de lugares, como
preferem alguns economistas , os estados renunciam parte das receitas futuras
de impostos, realizam gastos (no presente) de infraestrutura necessria s
exigncias feitas pelas empresas internacionais para se instalarem e tornam-se
permanentemente refns da possibilidade de a empresa instalada mudar de
planos e mover-se em direo a outras partes do territrio nacional onde os
incentivos (fiscais, financeiros, creditcios etc.) lhe parecerem mais favorveis.
Assim, esse processo acaba por distorcer os princpios federativos, como
adverte Diniz (2000, p. 343): Nessa guerra, ganham os estados mais
desenvolvidos, com melhores condies locacionais e maior cacife financeiro e
poltico. Isto seguramente agravar as desigualdades regionais. A passagem
abaixo corrobora a ideia aqui desenvolvida de que tal mecanismo uma maneira
de contrabalanar a ausncia de polticas nacionais de desenvolvimento regional,
como salienta Carvalho (2001, p. 168): A ausncia de poltica regional federal
retirou das negociaes entre os governos federal e estaduais o principal ponto
de discusso, fazendo com que os estados percebessem que no teriam ajuda
federal e deveriam conseguir por conta prpria novos investimentos.
Aps todo esse cenrio acima descrito, houve a insurgncia de uma corrente
intelectual que aponta que no existem mais no Brasil polticas nacionais de
desenvolvimento regional (BACELAR DE ARAJO, 1997, 1999, 2000; PACHECO,
1996). Portanto, uma questo se faz, ento, essencial: o que ter restado de
todas essas heranas de interveno estatal no Nordeste? Estar a regio fadada
apenas aos incentivos de grandes complexos privados? Podemos ir alm: a
poltica est entregue economia? E o papel do Estado? No existem mais
polticas para a regio que, para o conjunto da federao, a mais desigual?
305
306
Delegar o desenvolvimento de uma regio somente iniciativa privada delegar

a falncia do prprio Estado. Alm disso, comungamos da ideia de que as
instituies importam (NORTH, 1990) e se elas existem dentro do Estado, e se elas
permanecem ao longo do tempo, porque algum tipo de atividade possuem. Qual
seria, ento, o papel das instituies brasileiras no combate s assimetrias regionais?
Neste sentido, a seguir discorreremos a respeito da iniciativa do primeiro mandato
de Fernando Henrique Cardoso para o desenvolvimento da Regio Nordeste.
O governo Fernando Henrique Cardoso e o Nordeste: o Projeto
ridas4
Apesar de as questes regionais terem um tratamento residual por parte do

Estado brasileiro, pudemos mapear algumas iniciativas de desenvolvimento do
Nordeste, a exemplo do Projeto ridas. Este Projeto ridas uma estratgia
de desenvolvimento sustentvel para o Nordeste nasceu do Ministrio da
Integrao Nacional e da Secretaria da Presidncia da Repblica, com uma
parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA). Contou com uma srie de estudos, subdividos em temas de relevncia, que
foram desde anlises sobre a regio, com especificidades sobre o solo, a gua, a
vegetao, at debates sobre como seria o financiamento do projeto. Data do ano
de 1995 portanto, do primeiro mandato do presidente FHC. Ele previa, em
poucas palavras, um desenvolvimento sustentvel e a longo prazo para o
Nordeste do Brasil.
Uma palavra-chave importante para esse projeto e que tem forte relao
com o federalismo a descentralizao, pois cada estado e cada municpio do
Nordeste ficaria incumbido de promover as mudanas necessrias a partir das
deliberaes que viriam do governo federal. Nas palavras de Lima:
H decises nacionais, como a criao e consolidao do Sistema Pblico de
Emprego, a definio de polticas e a alocao de recursos para infraestrutura
econmica e social. Outras, semelhantes, tero carter regional e sero objeto de
deliberao em fruns nacionais e regionais. Outras, ainda, sero estaduais,
municipais ou envolvero uma pequena comunidade. (LIMA, 1995, p. 5)
Primeiramente cabe um comentrio a respeito desse projeto. No nos compete aqui mensurarmos a
eficcia do Projeto ridas, nem tampouco fazermos uma apologia ao governo FHC. Nosso intuito bem
maior: saber, de fato, o que resta ao Nordeste, da parte do Executivo Federal, na implantao de polticas
pblicas; mais do que isso: queremos desvendar o desenho federativo brasileiro, a partir das j to sabidas
desigualdades regionais.
O projeto previa modificaes importantes na Regio Nordeste at o ano de

2020. Alguns objetivos mais gerais eram:
Programas de educao e qualificao para os trabalhadores;
Investimentos pblicos na rea de infraestrutura econmica e social;
A criao do Sistema Pblico de Emprego.
Tais objetivos seriam alcanados, como j salientado acima, por intermdio
de aes descentralizadas, que visavam principalmente atingir o crescimento
econmico, a criao de empresas e o apoio pequena produo, aes que
pudessem atingir no somente as reas de dinamismo econmico, como tambm
aquelas consideradas crticas.
O apoio s micro, pequenas e mdias empresas seriam importantes para a
gerao de empregos na regio, e, portanto, era tarefa do ridas estimular. Este
estmulo envolvia programas de capacitao, simplificao das exigncias legais
para a instalao e operao e reduo da carga fiscal. Com relao ao
desenvolvimento de reas promissoras e tambm crticas, o projeto previa a
expanso de polos de modernidade e tambm a reestruturao produtiva nos
espaos de explorao agrcola em reas pouco desenvolvidas. Alm disso, o
ridas entendia o desenvolvimento como uma ao global e que, portanto,
deveria estimular polticas sociais de longo alcance, como habitao, sade,
saneamento, educao, qualificao, combate pobreza etc. Um ltimo ponto
importante tambm a ser considerado que o projeto previa aes voltadas ao
combate seca na regio, programas emergenciais, mas que deveriam, com o
tempo, ser transformados em programas permanentes.
Um ponto bastante discutido, dentro do projeto ridas, foi a gerao de
emprego e renda, buscando, para isso, a consolidao de um sistema integrado
de atendimento ao desempregado. Era o chamado Sistema Pblico de Emprego.
A grande questo a ser resolvida era: como eliminar o desemprego e o
subemprego, criando empregos para os futuros participantes do mercado de
trabalho e, ao mesmo tempo, inserir a regio competitivamente na economia
nacional e mundial e ainda conviver com uma inexorvel reestruturao
produtiva que deve trazer consigo grandes aumentos de produtividade do
trabalho em todos os setores?
A Regio Nordeste, quando comparada com as demais, bem peculiar:
45% da populao de mais de 50 anos de idade no l nem escreve. Na faixa
mais produtiva, dos 15 aos 49 anos, o ndice sobe para 31%. Alm disso, o
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308
desemprego na regio tambm apresenta os piores ndices, quando comparado

com o conjunto da Federao. Nesse sentido, o Sistema Pblico de Emprego
previa:
Ao integrada nas reas do seguro-desemprego, da formao profissional
e da intermediao da mo de obra;
Aes dirigidas para programas de capacitao de mo de obra para a
criao e gerenciamento de empresas;
Aes e financiamentos orientados para programas de gerao de emprego
e renda, particularmente criao de micro, pequenas e mdias empresas
organizadas como cooperativas ou empresas associativas;
Um ponto importante destacado no projeto ridas que ele ressaltava a
importncia da retomada da interveno estatal no desenvolvimento regional,
associado iniciativa privada, uma vez que considerava que s o poder pblico
incapaz de lidar com as enormes desigualdades da regio; seria, assim, uma
maneira de superar as distores do mercado, garantindo a sustentabilidade
dos programas voltados populao. Alguns outros pontos apontados pelo
ridas que justificavam a interveno estatal eram:
Vrios diagnsticos dos problemas da economia nordestina indicavam
que sua estrutura produtiva de base estreita precisava ser expandida e
diversificada para gerar os postos de trabalho necessrios para a absoro dos
desempregados;
Constatou-se que o investimento privado na regio depende do
investimento pblico e os dois crescem concomitantemente; o Estado, segundo
o ridas, deveria ento investir para estimular o crescimento, alavancando,
tambm, os investimentos privados;
O ridas considerava que a descentralizao e a interiorizao dos
investimentos eram importantes para a gerao de emprego e renda; tais
objetivos poderiam ser alcanados se fossem liderados pelo investimento pblico,
especialmente quando realizado pelos municpios mais dinmicos da Regio
Nordeste, por meio de programas estaduais, municipais e de projetos
comunitrios, com recursos federais.
Ao lado desses investimentos estatais, vrios outros projetos estruturadores
assim chamados para dar sustentao s polticas sociais mais abrangentes
deveriam ser estabelecidos. O que os formuladores do projeto ridas entendiam
por projetos estruturadores eram aqueles voltados para as seguintes reas:

Infraestrutura econmica (energia, turismo, transporte). Era prevista a
retomada da Ferrovia Transnordestina com os trechos Suape Salgueiro
Petrolina;
Infraestrutura social nfase na educao, saneamento e habitao;
Outros elementos tambm eram considerados primordiais, como a
reestruturao fundiria e a irrigao ou seja, a elaborao de uma poltica de
recursos hdricos foi tambm realizada pelo Projeto ridas.
No entanto, apesar de prever uma forte interveno do Estado, o projeto no
deixava de abordar e estimular o setor privado. Mas isso no est muito claro no
texto do ridas, que especifica apenas que a interiorizao das empresas privadas
estimular novos incentivos por meio da ao pblica e ainda de outros fatores
de atrao de investimentos, fora os j existentes incentivos fiscais e creditcios.
Alm disso, o projeto previa um amplo sistema de irrigao privada a partir da
definio de uma poltica de recursos hdricos.
Entretanto, a grande inovao do Projeto ridas com relao criao do
Sistema Pblico de Emprego (SPE), que seria o resultado da combinao dos
programas de gerao de emprego e renda, apoio pequena produo rural,
micro e pequena empresa e setor informal e trabalho autnomo. O SPE, na viso
dos seus formuladores, seria muito mais eficiente que os outros sistemas
existentes (Sebrae, Sine etc.), pois no se limitaria a atender apenas o setor
formal. Nas palavras de Lima:
O SPE dever coordenar nacionalmente, em articulao com estados,
municpios e sociedade civil, aes relacionadas aos programas de gerao de
emprego e renda, desde o financiamento at a implantao dos
empreendimentos, participando ativamente: da capacitao, da orientao aos
agentes financeiros, da busca de formas de oferecer garantias s instituies
financeiras envolvidas, da distribuio das tarefas entre os vrios atores
envolvidos, que so os Conselhos Nacionais (CODEFAT, CNT e outros), as
instituies financeiras envolvidas (BNDES, BNB, BB, Senai, Senac, Senar, Sebrae,
Sine, universidades e outros rgos da sociedade civil). (LIMA, 1995, p. 23)
O setor trabalhista no Nordeste apresenta-se bastante comprometido

medida em que existem, segundo os pesquisadores do ridas, subespaos que
no se articulam entre si, mantendo pouca relao com o restante da economia
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da regio. Exemplos desses subespaos seriam a cultura de gros, no cerrado da

Bahia e Maranho, o eixo petroqumico, na Bahia, o polo txtil do Cear, o
complexo minerometalrgico do Maranho, entre outros. Portanto, para a
integrao dessas regies dinmicas com as demais regies carentes da regio
seria implantado, segundo o Projeto: uma adequada infraestrutura econmica
e social, recursos hdricos, irrigao, reestruturao fundiria e melhoria da
qualidade dos servios pblicos prestados.
Para as chamadas reas crticas, que incluam extenses do Semirido, parte
da Zona da Mata, Paraba, Pernambuco, Alagoas e a regio cacaueira do sul da
Bahia, era previsto um sistema emergencial de emprego; para o Semirido,
aes como estmulo agricultura de sequeiro, poltica de recursos hdricos, de
irrigao, fariam parte do nascimento de cooperativas na agricultura. Tudo isso
partindo da concepo de desenvolvimento endogenamente propulsionado.
Todas as aes acima delimitadas seriam implementadas por intermdio de
deliberaes municipais: O municpio a unidade basilar de vrias aes a
serem desenvolvidas pelo ridas e, muito especialmente, daquelas que visam
gerao de emprego e renda (LIMA, 1995, p. 29). Neste sentido, o elemento
federativo estava no centro das decises do ridas, com destaque para a
descentralizao:
A participao para a tomada destas decises maior nos municpios, pois que
mais direta a, em contraposio participao representativa, e, portanto, indireta,
nas demais esferas deliberativas. E as aes concretas de poltica social (construir um
hospital, distribuir merenda escolar) e de empreendimentos econmicos envolvendo
investimento pblico ou privado (construir uma estrada, reflorestar uma rea,
instalar uma empresa) ocorrem nos municpios. (LIMA, 1995, p. 30)
Os municpios seriam responsveis tambm pela utilizao dos recursos do

Sistema Pblico de Emprego, que seria formado com recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Fundo Constitucional para o Nordeste (FNE);
para os formuladores do ridas, dessa maneira haveria condio para a atrao
de investimentos privados, promovendo a interiorizao das empresas, em
municpios eficientes e dinmicos. As reas de atuao do Sistema Pblico de
Emprego abarcariam: a intermediao de mo de obra, de formao profissional,
de gerao de emprego e renda e de seguro-desemprego.
A chamada rea de intermediao, ressaltada no texto do ridas, era a instncia
por meio da qual o trabalhador seria encaminhado para a reciclagem e
capacitao para a formao profissional. Previa-se, para a complementao do

aparato para a criao de empregos, a recuperao dos Sines. J a rea de formao
profissional contaria com a reestruturao de rgos como Senai, Senac, Senar,
Sebrae, a fim tambm de capacitar o trabalhador. A rea de seguro-desemprego
utilizaria este benefcio para amparar o trabalhador em qualquer eventualidade,
recolocando-o no mercado de trabalho em um curto prazo de tempo. E, finalmente, a rea de gerao de emprego e renda, assim como as demais, apresentavase, no projeto, bastante vaga, dando margem a diversas interpretaes. Todas as
estratgias previstas pelo SPE so bastante bvias, mas pouco detalhadas,
restando, portanto, diversas lacunas a serem preenchidas.
Cabe, pois, uma pergunta bem pertinente: quais as fontes de recursos que
seriam disponveis para esses empreendimentos?
O Projeto ridas contava com recursos do BID, BIRD, FIDA e de outros
organismos internacionais de financiamento; na rea de gerao de emprego e
renda (aquela bem vaga em seus termos), os recursos viriam do FGTS e do FAT,
alm dos fundos de penso, do BNDES, do Banco do Brasil, do BNB e do FNE. No
se especifica, pois, quais os percentuais que tais organismos financiariam. Eles
so, novamente, vagamente citados no texto do Projeto, sem a devida
especificao dos montantes a serem financiados.
Os efeitos do Projeto ridas: houve melhoria para o Nordeste?
O Projeto ridas, aqui grosso modo apresentado, representou uma tentativa

de repensar um Nordeste de uma maneira talvez bastante ambiciosa, mas um
Nordeste moderno, estruturado e consistente com as regras ditadas pelo
mercado. Composto por sete grupos de trabalho, o Projeto reuniu um corpo
intelectual para pensar formas inovadoras e consistentes de desenvolvimento. Os
grupos de trabalho eram assim divididos: GT1, Recursos Naturais e Meio
Ambiente; GT2, Recursos Hdricos; GT3, Recursos Humanos; GT4, Organizao
Regional e Agricultura; GT5, Economia, Cincia e Tecnologia; GT6, Polticas de
Desenvolvimento e Modelos de Gesto; e GT7, Integrao com a Sociedade.
Previa, portanto, um plano realmente estruturado de maneira global,
respeitando a sustentabilidade, termo bastante discutido na poca de seu
planejamento. Leo de Andrade (1995) realizou um estudo bastante curioso
sobre a eficcia do Projeto ridas em dois estados diferentes: Cear e Rio Grande
do Norte. Segundo a autora:
311
312
No h dvidas acerca da importncia do projeto ridas para o

enfrentamento desse desafio, tanto do ponto de vista da formao de um corpo
tcnico que repensou o desenvolvimento da regio, aprofundando a discusso
sobre a sustentabilidade no Nordeste, quanto do ponto de vista da criao e
aperfeioamento de uma metodologia de trabalho baseada no princpio da
descentralizao e da participao da sociedade na formulao de planos e
programas de ao. (LEO DE ANDRADE, 1995, p. 25)
E mais:
O processo de elaborao dos planos em cada um dos estados teve muito de
novo, na medida em que saiu da discusso limitada dos gabinetes para discusses
abrangendo diversos setores da sociedade interessados e comprometidos com as
estratgias de desenvolvimento a serem adotadas. No h dvidas sobre um
certo elitismo ainda predominante nesse processo de discusso, e sobre a ausncia
dos chamados setores subalternos da sociedade local. Chamou a ateno,
tambm, a no participao das unidades municipais de governo, principalmente
no Rio Grande do Norte, onde o governo de estado era o grande protagonista
e onde a necessidade de descentralizao das aes ainda no havia sido
introduzida no projeto de reforma do Estado. No entanto, o espao de discusso
foi, certamente, ampliado. (LEO DE ANDRADE, 1995, p. 25)
Porm, segundo Leo de Andrade, enquanto no estado do Cear o Plano de

Desenvolvimento teve o Estado como o grande protagonista, no Rio Grande do
Norte a formulao do plano no passou de um exerccio de planejamento, sem
qualquer efeito prtico nas aes do governo (LEO DE ANDRADE, 1995). No
entanto, essa diferena de aplicao do Projeto ridas nos dois estados
pesquisados por Leo de Andrade (1995) tem um elemento poltico forte:
preciso entender, no entanto, que para o governo do Cear (gesto Tasso
Jereissati) a adoo de uma nova perspectiva de desenvolvimento parte de um
processo de renovao das prticas e das estruturas polticas locais. O novo
modelo de desenvolvimento proposto a partir dali, ganha uma dimenso
estratgica para o processo de renovao dos chamados governos da mudana.
A dimenso poltica do plano assegurada com a introduo de novos parceiros
e com um intenso processo de organizao da sociedade que favorece e d
sustentao ao projeto defendido pela coalizo governista. visvel no Cear uma
inverso de prioridades e uma focalizao na rea social, com destaque para
aes estruturantes em educao e sade, assim como o enfrentamento de velhas
questes como a da gua. (LEO DE ANDRADE, 1995, p. 26)
Para o Rio Grande do Norte, em contrapartida, a coalizo governista, naquela

poca, apresentava-se de base tradicional, sendo difcil romper com antigos
modelos de gesto. A autora aponta que h uma predominncia de incentivos
fiscais que visavam os investimentos econmicos, sendo difcil a implantao das
medidas contidas no Plano ridas.
O que se observa, portanto, que o argumento central aqui desenvolvido
que o desafio do desenvolvimento do Nordeste um desafio eminentemente
poltico e concordamos com Guimares (1995, p. 134), que diz: Antes de
buscar os argumentos tcnicos para decises racionais, deve-se encontrar a
aliana poltica correta. E este elemento poltico est expressamente composto
no s com relao ao Projeto ridas, mas tambm em todas as tentativas de
mudanas no padro de desenvolvimento do Nordeste.
A Sudene, por exemplo, nasceu fortemente apoiada em um acordo poltico
com seus formuladores e os governadores nordestinos; a guerra fiscal, fenmeno
tambm apontado acima, est sempre relacionada ao padro governista
dominante, onde o governante escolhe os percentuais a serem doados para as
empresas instalarem-se em seus territrios. E assim foi, tambm, com o Projeto
ridas, que representou, dentre outras coisas, uma tentativa de modernizar o
Nordeste a partir de uma viso estruturada e devidamente estudada, mas que
esbarrou em elementos polticos para sua verdadeira eficcia.
Esse projeto, como j ressaltado acima, data do ano de 1995. Mais adiante, em
1998, tambm no governo Fernando Henrique Cardoso, novas medidas
emergenciais tiveram de ser tomadas, a fim de combater a grande seca que assolou
a Regio Nordeste. E sobre este tema que discorreremos no tpico seguinte.
A seca de 1998-1999 no Nordeste e as medidas tomadas pelo
governo FHC
Em fins de 1998, uma grande seca atingiu o Nordeste brasileiro e exigiu,

do ento presidente em exerccio, mecanismos emergenciais de interveno.5
A seca de ento extrapolava as caractersticas meramente geogrficas e se
transformava, naquele momento, em uma questo poltica, pois se no fosse
contornada rapidamente poderia ser derradeira para FHC, que, naquele momento, concorria reeleio para seu segundo mandato. Assim, Fernando
Henrique Cardoso utilizou-se de mecanismos polticos para traar um plano emergencial para combater os efeitos dessa seca, pois, ao contrrio, adeus reeleio!
5 Todos os fatores polticos envolvidos no tema foram profundamente estudados por Maia Gomes (2001).
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Os meios de comunicao, por sua vez, comearam a indagar e pressionar a ao

do governo, questionando, principalmente, a rapidez com que as medidas eram
tomadas. A revista Veja, na poca, lanava tal questionamento nos seguintes termos:
Com o fantasma da misria e da fome rondando o Nordeste e o norte de
Minas Gerais, inacreditvel que nenhum dos candidatos Presidncia da
Repblica tenha aparecido na regio. Fernando Henrique Cardoso, que costuma
ser associado pelos adversrios a qualquer tipo de catstrofe natural que ocorra
no Brasil, no apareceu no Semirido nem ao menos para dar uma olhada.
Depois que a imprensa noticiou a seca, o presidente anunciou na semana passada
que, finalmente, ir ao Nordeste. (REVISTA VEJA, 06/05/1998).
A mdia e a populao pediam esclarecimentos da equipe governamental e

exigiam medidas urgentes para a regio. Neste sentido, as respostas por parte
dos rgos do governo comearam a aparecer, vindas principalmente da Sudene,
que trocara de superintendente, passando o cargo a Srgio Moreira, que
anunciava, em 27/04/1998, notcias nada animadoras:
O programa de combate seca a ser implementado pelo governo federal
dever excluir dos benefcios diretos mais de 4,7 milhes de pessoas metade
da populao atingida pela estiagem. Isso acontecer porque, de acordo com
estudo feito pela Sudene, essas pessoas j tm alguma cobertura do inss ou
possuem alguma outra fonte de renda. (FOLHA DE S. PAULO, 27/04/1998)
Aqui, portanto, nem se tratava mais de pensar em planos de

desenvolvimento, mas de adotar medidas emergenciais para conter o avano da
seca. Para tanto, foi criado, ento, pelo governo federal, o Programa Federal de
Combate aos Efeitos da Seca, em junho de 1998, com a divulgao e
implementao pela Sudene. O objetivo do Programa era assim descrito:
Prestar assistncia s populaes afetadas pela seca, atravs da ampliao da
oferta de gua, alimento e renda aos trabalhadores, incluindo aes emergenciais
nas reas de educao e sade, antecipando aes de carter permanente,
sobretudo na rea de capacitao para a convivncia com as caractersticas
climticas do Nordeste. (Sudene, 1998, p. 7)
O programa assentava-se em uma comisso gestora, por meio da qual

subordinavam-se comisses estaduais e municipais, todas relacionando-se entre
si e com a Secretaria de Comunicao e a Secretaria Executiva. Segundo Maia

Gomes (2001), a funo mais importante da comisso gestora era aprovar os
planos de trabalho apresentados pelos estados. Sua composio, extensa e ecltica,
abrangia desde o superintendente da Sudene, que a presidiu, at representantes
de organizaes no governamentais e instituies da igreja.
J as comisses estaduais tinham a funo de acompanhar a execuo do
programa nos estados e aprovar os planos de trabalho apresentados pelas
comisses municipais, alm de exercerem funes de planejamento e controle.
As comisses municipais eram responsveis por aes como a execuo direta do
programa, alm de possurem a funo de alistar os trabalhadores que seriam
assistidos pelo programa.
A primeira ao do Programa Federal de Combate aos Efeitos da Seca foi a
distribuio de cestas bsicas. Em maio de 1998, as cestas atendiam a 411
municpios e com o programa, 1.235 municpios do Nordeste passaram a ser
beneficiados com esses alimentos. Como ressalta Maia Gomes (2001), no auge
do programa, no ano de 1998, foram distribudas 3 milhes de cestas por ms,
em 1.418 municpios localizados no Nordeste, no Vale do Jequitinhonha e no
norte do Esprito Santo. J em outubro de 1999, com o andamento do
programa, o nmero de cestas bsicas distribudas atendia somente a 446
municpios, em seis estados do Nordeste.
Ainda para a melhoria da renda do trabalhador nordestino, o Programa
Federal de Combate aos Efeitos da Seca previa a abertura de frentes de trabalho,
ou frentes produtivas, a fim de prepararem as populaes do Nordeste a
conviverem melhor com a estiagem, por intermdio de obras hdricas e tambm
pela alfabetizao destinada aos trabalhadores dessas frentes, visto que a maioria
era analfabeta. O alistamento desses trabalhadores era feito pela Sudene, que
considerava, por municpio, condies como a populao, os ndices
pluviomtricos, ocorrncia de frustrao da safra, atividades e obras em
andamento etc. As reas atingidas pelo Programa eram:
Alfabetizao/capacitao: educao ambiental, capacitao para a
convivncia com o Semirido;
Recursos hdricos: construo de cisternas e tanques; poos amazonas e
cacimbes, construo de barragens, audes, e construo e recuperao de
adutoras;
Saneamento bsico: sistemas de abastecimento de gua e esgoto, e
instalaes sanitrias domiciliares.
315
316
Em seu momento mais intenso, segundo Maia Gomes (2001), as frentes

produtivas empregaram 1.192.716 trabalhadores, sendo que o gasto total com as
obras foi de R$ 1,232 bilho. Em 1999, como j destacado acima, o programa
passou a alistar 767 mil trabalhadores, com gastos de R$ 600 milhes. O valor da
remunerao, que era de R$ 80 por trabalhador/ms, em 1998 (sendo R$ 65 pagos
pelo governo federal e R$ 15 pelo estadual), foi reduzido para R$ 65 (R$ 48 do
governo federal; R$ 12 do estadual). (MAIA GOMES, 2001, p. 41).
Alm das frentes de trabalho, houve a abertura de uma linha de crdito para
produtores rurais na rea da seca, via Programa Especial de Financiamento para
Combate aos Efeitos da Estiagem. Os objetivos desse programa eram o
fortalecimento da infraestrutura hdrica, da formao da reserva de alimentao
animal, de produo de alimento para consumo humano e tambm para a
manuteno de rebanhos. O Banco do Nordeste ficou encarregado de cobrar os
encargos e juros do Programa: 6% ao ano para emprstimos que visavam
despesas de investimento e 3% ao ano para o custeio, respeitando-se o prazo do
pagamento, que era de at 12 anos.
O Programa Federal de Combate aos Efeitos da Seca previa tambm o
fornecimento de carros-pipa, alm da instalao de poos tamponados e
implementao de dessalinizadores nas regies mais atingidas pela seca e carncia
de gua. Outro programa especfico foi criado para a perfurao dos poos
tubulares, chamado de Prohidro-Emergncia. Segundo Maia Gomes (2001, p.
43): At abril de 1999, a Sudene registrava 2.250 novos poos perfurados,
1.426 instalados, 1.015 recuperados e 91 dessalinizadores instalados, em 2.466
comunidades e 829 municpios. Um total de 806 mil pessoas teriam sido
beneficiadas. (MAIA GOMES, 2001, p. 43)
Uma outra inovao nas aes emergenciais na seca era com relao sade.
Foram selecionados mais de 23 mil agentes comunitrios, que trabalhavam em
940 municpios do Nordeste mapeando as famlias com dificuldade. Alm
disso, uma inovao tambm desse Programa Federal de Combate aos Efeitos da
Seca foi a introduo de cinco linhas de ao para a educao. Um fato,
entretanto, bastante curioso, pois a educao um quesito que j deveria ter um
programa especfico e permanente, e no apenas ser inclusa em um programa
cujo carter era, naquele momento, emergencial. Uma anlise feita por Maia
Gomes (2001, p. 46) assim resume os efeitos do programa: No mbito de
seus propsitos limitados, porque emergenciais, o Programa Federal de Combate
aos Efeitos da Seca funcionou de forma satisfatria. Uma prova indireta disso
a relativa ausncia de denncias e protestos contra o programa. No entanto, o

problema do programa em tela que ele no teve continuidade ao longo do
tempo, caracterstica que tem sido frequente em todos os programas para o
Nordeste.
Qual o saldo deixado pelo governo
FHC
para as questes regionais?
Os programas acima apontados, tanto o Projeto ridas, quanto o Programa

Federal de Combate aos Efeitos da Seca de 1998/1999 foram realizados no
primeiro governo FHC. No entanto, o que mais tomou a cena do governo em tela
foi o final do seu segundo mandato, em que houve a extino da Sudene. E extino que colocou, naquele momento, um ponto final na discusso sobre
polticas regionais no Brasil e encerrou a gesto FHC com resultados nada
animadores no tocante ao combate s desigualdades existentes no federalismo
brasileiro.
O discurso utilizado pelo Estado brasileiro naquele momento, representado
na figura de FHC, era que a instituio foi extinta pela corrupo que havia com
relao utilizao do Finor (Fundo de Investimento), que era mantido pela
Sudene.6 Assim, em 2 de maio de 2001, por meio de uma medida provisria
assinada pelo presidente da Repblica e por Fernando Bezerra, ministro da
Integrao Nacional, houve a extino formal da instituio. Em seu lugar
instalou-se a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), que s
comeou a existir formalmente em 13 de fevereiro de 2002 portanto, quase
um ano aps a extino da Sudene.
O fundo responsvel pelo desenvolvimento do Nordeste passava a ser,
portanto, o FDN (Fundo de Desenvolvimento do Nordeste), composto pelo
oramento geral da Unio e do retorno dos emprstimos gerados pelo prprio
Fundo. Evandro Avelar, empossado por Fernando Henrique Cardoso, passava a
ser o diretor geral da Adene, que tinha a misso de implantar os mecanismos de
controle para garantir a implantao eficaz dos investimentos na regio.
No entanto, a atuao da Adene foi totalmente tmida, ou quase nula, com
relao a projetos eficazes de desenvolvimento no Nordeste. E no dava mais
tempo, pois o governo FHC j tinha chegado ao fim. Restava, naquele momento,
a esperana de que os debates sobre a questo regional fossem reiniciados com
a posse do novo presidente, Luis Igncio Lula da Silva.
6
A tese de que a extino da Sudene se deu em virtude das denncias de corrupo foi veementemente
derrubada na tese de doutorado de Fernanda Ferrrio de Carvalho (2006).
317
318
Extinguiu-se a Sudene, criou-se a Adene, e nada mudou. O federalismo

permaneceu com as desigualdades regionais inerentes desde a sua criao.
O Nordeste ainda espera por alguma soluo, apesar de, quando comparado ao
PIB de outras regies, como o Norte, por exemplo, apresentar nmeros mais
animadores, como mostra a Tabela 1:
Tabela 1. Participao das regies no PIB do Brasil (1998-2002)
Regies
1998
1999
2000
2001
2002
Norte
4,48
4,45
4,60
4,76
5,04
Nordeste
13,05
13,11
13,09
13,12
13,52
Sudeste
58,16
58,25
57,79
57,12
56,34
Sul
17,48
17,75
17,57
17,80
17,66
Centro-Oeste
6,84
6,45
6,95
7,20
7,44
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Brasil
FONTE: IBGE.
Apesar de tais nmeros, para o conjunto da Federao, a regio Nordeste

carece de diversas medidas estruturais, como a continuidade de programas e
projetos voltados ao atendimento de seu desenvolvimento.
Consideraes finais
Este trabalho procurou mapear os principais acontecimentos ligados s

polticas de incentivo ao desenvolvimento regional, no governo Fernando
Henrique Cardoso. Foi um governo que iniciou-se com um projeto srio, amplo,
pensando por diversos intelectuais o Projeto ridas, discutido neste estudo.
Depois o mesmo governo foi surpreendido pela grande seca, ocorrida ainda no
final de seu primeiro mandato, em 1998, que exigiu uma mobilizao do Estado
para combater esse evento climtico de to severas propores para a regio. Mais
adiante, a extino da Sudene e criao da Adene assinalou, por fim, a tnica
desse perodo, marcado por grandes turbulncias e por poucas iniciativas para
combater as desigualdades regionais na Federao brasileira.
No entanto, convm ressaltar que, a despeito de nossas indagaes no incio
deste trabalho, existem, por parte do governo federal, algumas tentativas de
tornar o Nordeste menos problemtico do ponto de vista social, e o Projeto
ridas foi um exemplo consistente disso. Porm, a verdadeira implantao das
polticas pblicas tem, alm da vontade do governo federal, uma outra forte
barreira a ser enfrentada, que a articulao com todas as esferas federadas, ou
seja, toda e qualquer poltica oriunda do Executivo deve passar pela implantao
nos estados e tambm nos municpios. Foi assim com o Projeto ridas, na
gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, e ser assim com diversas
outras tentativas de desenvolvimento nordestino, nos governos subsequentes.
Tomamos de emprstimo, por fim, a frase de Furtado, que dizia: O problema
do Nordeste poltico.
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321
322
ANA MARIA FONTENELE

MARIA CRISTINA PEREIRA DE MELO
COMRCIO EXTERIOR DO NORDESTE (1990-2008) E
DILEMAS DE POLTICA
PBLICA EM UMA ECONOMIA POBRE COM PAUTA CONCENTRADA
Resumo
Este artigo tem como objetivo apresentar uma sntese do movimento do

comrcio exterior da Regio Nordeste do Brasil no perodo 1991 a 2008. Este
perodo dividido em duas fases: do incio da abertura nos anos 1990 e a partir
do ano 2000. A periodizao adotada permite comparao entre duas dcadas
e a captao da difcil e demorada insero do Nordeste ps-abertura da
economia brasileira, sua efetivao e principais resultados dela. Os resultados
sustentam que a regio nos anos 2000 ainda continua pouco aberta ao comrcio
externo e as vendas permanecem concentrados em setores tradicionais da pauta,
intensivos em recursos naturais, em energia e de baixo contedo tecnolgico.
Ocorreu mudana quantitativa na pauta exportadora e nas posies relativas
entre os setores, consequncia do comportamento da demanda de parceiros
comerciais como Estados Unidos e China. As exportaes dos estados
nordestinos revelam simplesmente suas especificidades em recursos naturais e
mo de obra barata ou criada via poltica pblica. Portanto, qualquer estmulo
oriundo de preo internacional, de demanda ou de incentivo fiscal que venha a
alavancar as vendas para o setor externo resulta forosamente em uma mudana
de importncia dos setores ou mesmo em uma queda da concentrao.
1. Introduo
Da crise do pensamento keynesiano do final dos anos 1960, do final do padro

divisa ouro, das economias embarreiradas pelas diferentes formas dos diversos
protecionismos, das recesses, dos processos inflacionrios, passou-se para a
aparente, difcil e demorada integrao a uma economia globalizada. Nesta, os
estudos passaram a se direcionar para os determinantes da competitividade em
suas vrias dimenses e conceitos quase sempre ligados sempre bem-vinda
competio dos mercados das economias e das ideias capitalistas. Nesse
contexto, passeiam as metodologias determinando e acompanhando a evoluo
da sofisticao do registro, do tratamento e da informao de dados.
Como resultado para o Nordeste, s vezes se assinalava uma provvel sada pelo
comrcio, aproveitando a abertura, algumas vezes apenas a explicao de seus
Comrcio exterior do Nordeste (1990-2008)
resultados e, em outras, a constatao de outro tipo de embarreiramento aquele

produzido pela prpria pobreza da regio. No entanto, sempre presente a questo:
o que fazer? Tem sentido uma poltica de comrcio exterior para a Regio?
Em estudos anteriores, apontou-se para a trajetria dos resultados revelados
pelo comrcio e, baseados nestes, se sugeriam setores competitivos ou que poderiam
vir a ser. Em outros, a constatao das dificuldades de se inserir internacionalmente
em circunstncias em que a demanda mundial, fortemente direcionada por economias j desenvolvidas, produzia um processo de abertura claramente assimtrico.
Como se a regio tivesse que se integrar a qualquer custo, investigavam-se, ento,
as condies sistmicas. Dessa forma, por vezes foram identificadas oportunidades
perdidas. E, novamente, novas sugestes de polticas para aproveit-las.
Nessa busca, em inmeras ocasies, exatamente as condies sistmicas eram
indicadas como fortes limitadoras da integrao e, talvez por isso, ao serem
mencionadas as provveis polticas, parecia que, na verdade, se conclua pela
dificuldade de se desenhar e, portanto, alcanar o to desejado crculo
virtuoso, ou seja, a abertura revelando setores que, ao serem estimulados,
induziriam o crescimento que estimularia setores e assim por diante.
Em artigo de 2003 (FONTENELE; MELO, p.54) constatava-se a demora: Como
parte dos resultados em nvel nacional, o comrcio exterior da Regio Nordeste
pouco se modificou a partir de 1997. No geral, a pauta de principais produtos
manteve as mesmas especificaes, registrando fortes especializaes regionais
(...) Em 2001, as autoras j colocavam que:
Considerando os limites impostos pelas polticas horizontais expostas pela
administrao das variveis macroeconmicas, acreditamos que a manuteno ou
criao de novos setores competitivos na regio somente ser possvel por meio
da associao de estratgias estaduais estilizadas, levando em conta as
caractersticas especficas dos estados nordestinos, mais precisamente no que se
refere a estratgias industriais, de investimentos pblicos e de assistncia que
possam alavancar as condies sociais da regio com melhoria de qualidade dos
gastos pblicos. (FONTENELE; MELO, 2001)
Essas concluses induziam que a associao de estratgias poderia criar uma

sinergia de modo a relaxar os limites sistmicos e, assim, fazer surgir um novo
ambiente que possibilitasse uma relao positiva entre comrcio e crescimento
e, quem sabe, forar uma nova trajetria para o Nordeste diferente daquela
traada por sua histria at aquele momento.
323
324
Galvo, em sua importante sintetizao no artigo 45 anos de comrcio exterior

no Nordeste do Brasil: 1960-2004 registra o mau desempenho nordestino e
desenha com os dados o processo experimentado pela regio no perodo citado.
Analisando os resultados da srie, sentencia afirmando que, se o Nordeste fosse um
pas, as medidas para o seu grau de abertura o colocariam como uma das
economias mais fechadas de todo o mundo (GALVO, 2007, p.18).
O autor explica os resultados de comrcio exterior pelo processo de
introverso ocorrido na economia brasileira decorrente das polticas anteriores
ligadas ao modelo de industrializao baseado na substituio de importaes.
A limitao do aparelho produtivo da Regio Nordeste por si s j impunha o
limitado grau de abertura ao se olhar tambm pelo prisma das importaes:
(....) o Nordeste s comprava do exterior estritamente o que no era
produzido no Pas por fora, obviamente, das elevadas barreiras tarifrias e do
cumprimento rigoroso da Lei dos Similares, que vedava (...) a aquisio de bens
de consumo, de matrias primas e de mquinas e equipamentos que tivessem
produo similar em alguma outra regio do Pas (GALVO, 2007, p. 21).
Este um forte registro das razes do processo de introverso: o Nordeste

adquiria de outras reas da nao as importaes necessrias para atender o
dispndio em bens no produzidos pela prpria Regio.
Ao se comparar o Nordeste com as demais macrorregies geogrficas em
qualquer dos perodos explorados pelo autor, nota-se que essa foi sem dvida a
regio de pior desempenho vista pelo lado do crescimento das exportaes, mas
as dcadas de 1980 e 1990 foram aquelas que registraram as piores
performances. Da, apenas a partir do ano de 2002, a Regio, assim como o Pas,
parece reverter e expor performances favorveis.
Hoje, como consequncia de polticas sociais em nvel nacional como o
programa Bolsa-Famlia , a Regio Nordeste parecia registrar no um circulo,
mas sim momentos virtuosos especificamente revelados pela incluso de
milhares de famlias no consumo nacional aos se descolarem da linha de pobreza.
Enquanto isso, o movimento dos setores exportadores nordestinos continuava
revelando o de sempre: resultados de polticas de incentivo, resultados do
crescimento da economia chinesa, resultados dos aumentos dos preos
internacionais, resultados da demanda externa como um todo. Com uma crise
mundial que inverte grande parte do conhecimento de fronteira em economia,
principalmente quando se trata de concorrncia e abertura, pergunta-se: e,
agora, o que fazer? O comrcio exterior do Nordeste para onde vai? Sem
consequncias, dada a pouca importncia para o comrcio em nvel mundial?
Como se dar a adaptao propagada recesso tcnica?
Tendo essas indagaes como horizonte, objetiva-se, neste trabalho,
apresentar uma sntese do movimento do comrcio exterior da Regio Nordeste
do Brasil e, a partir dele, com o cenrio dos limitantes de recesses tcnicas
em alguns dos principais pases de destino, novamente traar algumas sugestes
de polticas. Tratar-sede um perodo relativamente longo, 1991 a 2008,
dividido em duas fases: do incio da abertura at o final dos anos 1990 e uma
segunda, a partir do ano 2000. Alm do significado da comparao entre duas
dcadas, essa periodizao se explica por se poder captar a difcil e demorada
insero do Nordeste ps-abertura da economia brasileira, sua efetivao e
principais resultados dessa insero. No segundo perodo, a anlise ser
direcionada mais precisamente para as caractersticas da demanda mundial,
associando-as capacidade de oferta da economia nordestina. Na seo final,
aponta-se para algumas perspectivas.
2. Abertura comercial brasileira: acomodao e impactos nas
transaes externas nordestinas nos anos 1990
O perfil da estrutura produtiva brasileira e do comrcio exterior do Pas

sempre esteve relacionado dificuldade estrutural de se realizarem supervits na
balana comercial da ser comum na literatura econmica brasileira tratar
das dificuldades do equilbrio no balano de pagamentos. Aliado a isso, o
desempenho tecnolgico das empresas brasileiras explica, em grande medida,
o perfil da pauta de exportao. Constata-se forte concentrao das exportaes
em produtos cuja intensidade em energia, em trabalho e em recursos naturais
expressiva, contrariamente ao verificado na pauta de importaes, cujo volume
maior incide em produtos que usam intensivamente insumos tecnolgicos.
O comportamento do setor externo brasileiro est intrinsecamente ligado s
polticas macro que determinaram o movimento do crescimento da indstria.
Foi assim que a substituio de importaes escolhida para programar o
crescimento da indstria nacional imps a prpria estagnao do comrcio
externo. Portanto, mesmo antes da onda internacional para responder ao processo
de globalizao, as demais economias do mundo j se inseriam no comrcio
externo, da a reduo da participao das exportaes brasileira no total
mundial.
325
326
Essas caractersticas obviamente se reproduzem de forma muito mais forte na

Regio Nordeste. assim que, ao se considerarem os gastos em P&D como
proporo da produo e do valor adicionado em cada setor (OCDE, 2001), tem-se,
como resultado de comrcio, saldos comerciais sempre negativos relativos a
produtos de alta intensidade tecnolgica e positivos para produtos de baixa
intensidade. De seu lado, a participao das importaes de produtos de mdia alta
intensidade tecnolgica permaneceu estvel ao longo do mesmo perodo (Tabela 1).
Tabela 1. Nordeste: saldo segundo intensidade tecnolgica (1991-1999) (US$ 1000)
Anos
Intensidade tecnolgica
Alta
Mdia Alta
Mdia Baixa
Baixa
Sem Definio
1991
-18.126
23.750
561.613
705.756
-14
1992
-2.292
94.575
658.775
906.575
122
1993
-4.350
69.236
431.533
539.484
280
1994
-5.260
-99.320
585.536
507.674
-71
1995
-4.144
-123.268
256.092
486.143
-2.139
1996
-1.248
-279.902
-210.664
146.024
-1.785
1997
-25.236
-379.947
-449.114
550.631
-1.759
1998
-6.249
-469.059
-347.308
711.487
-1.137
1999
-22.052
-340.733
-395.217
545.606
-733,574
FONTE: Brasil, 2009. Elaborao prpria.
De uma forma geral, tambm se constata que a competitividade da economia

brasileira est assentada basicamente em produtos intermedirios, em produtos
originrios do agronegcio ou em produtos com processo produtivo intensivo
em mo de obra. No que se refere ao comrcio exterior associado atividade
manufatureira, o Brasil, nos anos 1990, apresentou particularidade importante
em relao ao resto do mundo: a participao das exportaes dessa categoria de
produtos aumentou de maneira significativa na pauta geral. Esse fato foi
determinado pelo desempenho revelado fundamentalmente pelos setores
automobilstico e de aeronaves. J no Nordeste, as exportaes de produtos
industrializados perderam participao no mesmo perodo, com comportamento
inverso para as importaes (FONTENELE; MELO, 2005, p.64).
O processo de abertura ao comrcio exterior iniciado nos anos 1990 provocou
resultados diferenciados nas diversas regies do Pas, e em cada estado em
particular. O ritmo e a intensidade desses impactos esto diretamente

relacionados com as especificidades dos aparelhos produtivos locais e a forma de
insero internacional de cada espao econmico. Na ausncia de polticas
regionais, a insero se deu como resultado da trajetria do estado ou regio e
os efeitos acompanharam as decises de iniciativas prprias dos vrios estados
da federao. Com a conduo das principais variveis macroeconmicas
determinadas em nvel nacional, os determinantes e os resultados da
concorrncia estavam quase sempre ligados s vantagens comparativas ou s
polticas de atrao de investimentos e frequentemente associadas s condies
sistmicas que, no Nordeste, apontavam para fatores esprios de
competitividade.
Apresentam-se a seguir os principais resultados registrados no perodo para
a Regio Nordeste.
O comrcio
Por quaisquer das razes apontadas, o comrcio exterior do Nordeste reagiu

pouco ao processo de abertura comercial da economia brasileira na dcada de
1990. A participao relativa do comrcio exterior nordestino no comrcio
exterior brasileiro, bem como do PIB nordestino no PIB brasileiro, no oscilou de
maneira significativa. As exportaes regionais corresponderam a 9% das
exportaes totais do Brasil em 1991, chegando a 7% no final do perodo; de
seu lado, as compras externas apresentam a mesma proporo das duas pontas
do perodo, ou seja, 7% (FONTENELE; MELO, 2005, p.50).
O saldo da balana comercial regional na referida dcada apresentou
movimento declinante a partir de 1992, acompanhando a mesma tendncia
registrada pela balana brasileira. O Nordeste experimentou saldo negativo j
em 1996, resultado este que se manteve at o final do perodo, apesar de ter
havido movimento em direo reduo do dficit comercial em 1997. De
fato, o saldo da balana comercial nordestina decresceu a ponto de reduzir sua
participao no volume de comrcio mundial da regio em 70% no perodo
1991-1995, chegando em 1999 a -0,03 do total de exportaes e importaes.
Na verdade, esse comportamento reflete tambm os resultados para o Brasil, cujo
indicador decresceu de um valor de 0,20 em 1991 para -0,01 em 1999
(FONTENELE; MELO, 2005, p. 60 e 63). Essa fase da insero externa se deu,
ento, via importaes, refletindo a valorizao da moeda local como um dos
principais pilares da poltica de estabilizao circunscrita no Plano Real.
327
328
Medindo o grau de abertura
O grau de abertura pode ser visualizado em dois formatos: pelo coeficiente

de importao e pelo grau de abertura propriamente dito, ou seja, a participao
do total do comrcio exterior no Produto Interno Bruto.
O coeficiente de importao (m = participao das importaes na oferta global)
da Regio Nordeste situou-se em torno de 50% do valor do mesmo coeficiente para
o Brasil durante todo o perodo considerado. Isso pode ser evidenciado pela
participao do Nordeste nas importaes brasileiras da ordem de 7%, enquanto
o PIB nordestino representava 15% do brasileiro, expondo um menor grau de
abertura da economia nordestina relativo ao Pas quando est em foco a importao.
Quanto ao coeficiente de importao dos estados da Regio, h que se
destacar o comportamento do Cear e do Maranho, onde foram registrados
aumentos de mais de 100% no indicador no perodo 1991-1999. Por outro lado,
Alagoas apresentou reduo considervel desse coeficiente. O Rio Grande do
Norte revelou aumento significativo do coeficiente, mas suas importaes, em
1999, representaram ainda apenas 0,5% da oferta global do estado, enquanto,
para a regio como um todo, nesse mesmo ano as importaes j representavam
4% da oferta global regional (Tabela 2).
Tabela 2. Brasil, Nordeste e estados: coeficiente de importao (m) e grau de abertura
(GA)
Estados
1991
M
1997
GA
1999
GA
GA
Alagoas
0,0230 0,0991
0,0185 0,0681
0,0152 0,0734
Bahia
0,0342 0,1003
0,0389 0,0886
0,0548 0,1204
Cear
0,0168 0,0455
0,0312 0,0502
0,0465 0,0803
Maranho
0,0382 0,1249
0,0354 0,1000
0,0714 0,2158
Paraba
0,0137 0,0283
0,0190 0,0306
0,0261 0,0399
Pernambuco
0,0275 0,0591
0,0404 0,0598
0,0448 0,0638
Piau
0,0026 0,0171
0,0177 0,0300
0,0045 0,0217
Rio G. do Norte
0,0016 0,0211
0,0156 0,0268
0,0179 0,0433
Sergipe
0,0066 0,0170
0,0213 0,0304
0,0288 0,0364
Nordeste
0,0244 0,0703
0,0318 0,0649
0,0438 0,0894
Brasil
0,0517 0,1364
0,0712 0,1439
0,0774 0,1658
FONTE: BRASIL, 2009. IBGE, 2009. FONTENELE; MELO, 2005. Elaborao prpria.
A participao do comrcio mundial nordestino no PIB da regio nesse

perodo apenas expunha o j esperado, ou seja, que o Nordeste era bem menos
aberto que o Pas. A participao do comrcio mundial no PIB (GA) nordestino
situava-se em todo o perodo em torno de 50% do mesmo indicador para o
Brasil. No entanto, havia forte variao do grau de abertura entre os estados. No
perodo 1991-1999, o Maranho e a Bahia apresentaram um GA bem superior
ao da Regio Nordeste. Deve-se salientar que para o Maranho esse resultado era
explicado por uma participao de 7% no PIB regional em 1999 enquanto suas
exportaes representaram, naquele ano, 17% das exportaes da Regio.
Destaque tambm deve ser feito para a Bahia, que participava com 33% do PIB
regional e com 47% das exportaes e 41% das importaes da Regio. O PIB
do estado de Alagoas representava 5% do PIB regional, 7% das exportaes
nordestinas e apenas 2% das importaes.
Pernambuco e Cear apresentaram crescimento desse indicador. O primeiro
destacou-se com aumento de 8%, acrscimo de mais de 100% no valor de seu
comrcio mundial entre 1991-1999. J para o Cear, o GA situava-se abaixo do
coeficiente para a regio como um todo, mas apresentou um aumento de 76%
no perodo citado, enquanto o seu comrcio mundial dobrou de valor.
A taxa de cobertura das importaes nordestinas
A taxa simples de cobertura das importaes nordestinas (X/M), ao longo da

dcada de 1990, apresentou reduo de 48%, decorrendo de aumento das
importaes de cerca de 150% no perodo, enquanto as exportaes expandiramse em apenas 17%. Deve-se ressaltar, no entanto, que a taxa de cobertura das
importaes regionais quando relativa ao Brasil permaneceu estvel nesse
perodo, apresentando aumento em torno de 5%, com valor maior que a unidade
em todo o perodo considerado (Tabela 3).
Ao se fazer uma anlise em nvel de cada estado, comportamentos bastante
diferenciados so observados, expondo as prprias disparidades entre estes no que
diz respeito taxa de cobertura das importaes relativa ao Nordeste
(Xest/Mest):(Xne/Mne).
Dentre os estados da Regio, Maranho, Piau, Rio Grande do Norte,
Alagoas e Bahia apresentaram taxas de cobertura relativa ao Nordeste superior
unidade durante o perodo em questo; contudo, apenas os estados da Bahia
e do Maranho revelaram comportamentos estveis no que se refere a esse
indicador. importante salientar que o Maranho apresentou crescimento ano
329
330
a ano no perodo, totalizando 100%, enquanto o estado da Bahia exprimiu

crescimento de 15% nesse intervalo de tempo.
Os estados do Piau (3,1) e Rio Grande do Norte (6,7), que possuam as
maiores taxas de cobertura em 1991, apresentaram trajetrias completamente
diferentes quando comparados a 1995. O primeiro mostrou trajetria vertiginosamente ascendente desse indicador, que cresceu em 3,5 vezes. O segundo exps reduo drstica (94,5%) entre 1991 e 1993, agravando-se, ainda
mais, at 1995, com reduo de 43% entre 1993 e 1995.
A taxa de cobertura relativa das importaes para o estado de Alagoas cresceu
de forma estvel at 1994 (1,96) e aumentou 80% de 1994 para 1995, oscilando
nos anos subsequentes.
Para Cear, Paraba e Pernambuco a taxa de cobertura relativa das
importaes foi inferior unidade em 1995. Cear e Pernambuco apresentaram
reduo de 27% e 37%, respectivamente, no valor desse indicador nos dois
extremos da dcada, lembrando que o segundo possua o menor indicador de
taxa de cobertura relativa entre os estados da regio em 1994. A Bahia estava
em quarto lugar no ranking de TCM em 1999 e o Piau em primeiro. Este
resultado expressou a incapacidade de importao da economia piauiense e foi
referendado pelo mais baixo coeficiente de importao da regio (Tabela 3).
Os estados que mais contriburam positivamente para o saldo da balana
comercial regional na dcada de 1990 foram Maranho, Alagoas e Bahia.
Tabela 3. Taxa de cobertura das importaes dos estados da Regio Nordeste (19911999)
Estados
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Alagoas
1,77
1,97
1,94
1,96
3,54
2,67
1,70
3,60
3,93
Bahia
1,01
1,16
1,34
1,43
1,16
1,22
1,37
1,24
1,89
Cear
0,92
0,57
0,46
0,44
0,45
0,58
0,51
0,59
0,68
Maranho
1,18
1,30
1,84
2,11
2,38
1,80
1,78
2,05
1,91
Paraba
0,57
0,43
0,45
0,43
0,34
0,55
0,61
0,36
0,52
Pernambuco
0,60
0,63
0,48
0,42
0,55
0,44
0,46
0,41
0,38
Piau
3,06
2,91
6,60
7,77
10,82
1,33
1,38
2,24
4,04
Rio G. Norte
6,67
2,95
3,18
1,89
1,92
0,74
1,01
1,17
1,44
Sergipe
0,87
1,40
0,48
5,99
0,77
0,40
0,43
0,30
0,24
FONTE: BRASIL, 2009. Elaborao prpria.
Em resumo, esse conjunto de indicadores apenas mostra a tradicional posio

dos estados no Nordeste. Bahia e Maranho como tradicionais estados abertos
ao exterior, expresso de seus aparelhos produtivos locais. Na Bahia, o polo
petroqumico naturalmente comandou o comrcio e o Maranho como escoador
(principalmente de minrios) e receptor da Regio Norte. As importaes da
regio como um todo dizem respeito a esses movimentos dos estados. At uma
taxa de cobertura mais alta (como para Piau e Alagoas, por exemplo) ao invs
de ser vista como um resultado positivo de comrcio apenas expressa o pouco
dinamismo dessas economias ou simplesmente seus graus de pobreza.
Participao do comrcio mundial
As transaes internacionais da Regio Nordeste tiveram participao estvel,

entre 7% e 8%, no comrcio mundial do Brasil, entre 1991 e 1999,
referendando a estabilidade na participao do comrcio mundial no PIB da
regio nesse perodo. Esse comportamento refletiu-se na maioria dos estados da
regio com exceo do Cear, que apresentou aumento de 40%, e de Alagoas,
que teve uma reduo para a metade nesse indicador (Tabela 4).
A Bahia possua, em 1999, a maior participao no comrcio mundial dentre
os estados do Nordeste, seguida do Maranho, Pernambuco e Cear. Vale
salientar que esses quatro estados apresentaram tambm os maiores coeficientes
de importao da regio exatamente por se constiturem nos menos pobres
desse conjunto com exceo do Maranho, lembrando que Cear e Pernambuco
possuam taxas de cobertura de suas importaes menores que um. Analisando
ainda esses trs estados, evidencia-se que o indicador para a Bahia situava-se em
torno de 45%, durante todo o perodo, enquanto o Cear cresceu 40%, passando
de 9,8% em 1991 para 13,7% em 1999. J Pernambuco manteve esse indicador
em 14,6% nas duas pontas do perodo.
O Maranho detinha a segunda maior participao no comrcio mundial do
Nordeste em 1999. No entanto, esse valor (15%) representava 94% desse
coeficiente para 1991 mesmo assim, ainda matinha a posio no ranking de
1991 para 1999. Alagoas foi o quinto na ordenao aqui mostrada, do incio ao
fim do perodo.
Os demais estados (Paraba, Rio Grande do Norte, Piau e Sergipe)
mantiveram as mesmas posies no decorrer do decnio, com exceo do ltimo
ano quando os dois primeiros alternaram a posio. Desse conjunto, destaca-se
o estado de Sergipe, que ganhou 78%.
331
332
Tabela 4. Participao do comrcio mundial dos estados no comrcio mundial do

Nordeste e do Nordeste no Brasil (1991-1999)
Estados
1991
1992
1993
1994
Alagoas
0,0805
0,0679
0,0634
Bahia
0,4535
0,4704
Cear
0,0978
Maranho
Paraba
1995
1996
1997
1998
1999
0,0547
0,0743 0,0592
0,0622
0,0466
0,0413
0,4332
0,4301
0,4240 0,4122
0,4511
0,4148
0,4432
0,1230
0,1333
0,1459
0,1293 0,1488
0,1347
0,1197
0,1373
0,1576
0,1307
0,1252
0,1281
0,1165
0,1368
0,1507
0,1186
0,1496
0,0249
0,0276
0,0345
0,0374
0,0385 0,0359
0,0393
0,0259
0,0278
Pernambuco 0,1457
0,1373
0,1646
0,1678
0,1876 0,1444
0,1638
0,1592
0,1455
Piau
0,0107
0,0104
0,0142
0,0097
0,0093 0,0139
0,0144
0,0107
0,0090
RGN
0,0196
0,0190
0,0196
0,0199
0,0146 0,0245
0,0285
0,0237
0,0290
Sergipe
0,0097
0,0136
0,0120
0,0063
0,0060 0,0243
0,0214
0,0175
0,0173
Nordeste
0,0841
0,0779
0,0776
0,0774
0,0809 0,0792
0,0706
0,0690
0,0707
O desempenho revelado pelo comrcio: especificidades estaduais
O comrcio externo da Regio Nordeste nos anos 1990 se caracterizou

por uma pauta exportadora composta de produtos com forte especializao em
relao ao Pas, situao essa que tambm se reflete no mbito dos estados, no
que se refere Regio. No perodo ps-abertura comercial vale salientar que
o Nordeste revelou forte presena de setores exportadores que j eram
tradicionais na pauta. Em 1997, a pauta exportadora regional tinha como
setores de maior peso os de alumnio, acares, produtos qumicos orgnicos,
ferro fundido e frutas que, juntos, totalizam cerca de 50% do valor total das
vendas externas.
Os setores que se destacaram por sua participao na pauta regional ou pelo
crescimento de suas exportaes no perodo foram responsveis por mais de
90% das exportaes nordestinas. No entanto, sua importncia bem como sua
incidncia variou de acordo com os estados da Regio. A especificidade regional
era to forte que bastava observar que alguns desses setores estavam presentes
na maioria dos estados, como por exemplo: frutos comestveis, casca de frutas
etc. (em oito Estados); peles e couros, gorduras, leos e ceras (em sete); txteis
metalizados, preparados de legumes, hortalias e frutas (em seis); produtos
qumicos orgnicos, acares e produtos de confeitaria, matrias plsticas
artificiais etc., peixes, crustceos e moluscos (em cinco estados).
Tudo levaria a crer na possibilidade de polticas de coordenao regional.

Apontava-se, ento, como possvel o que no aconteceu: polticas de cunho
regional para esses setores e liberdade aos estados para suas prprias
especificidades de produto.
3. A Regio Nordeste diante da expanso do comrcio externo
brasileiro nos anos 2000: o poder dos destinos
O bom desempenho das economias emergentes nos ltimos anos esteve

atrelado, em grande parte, ao ambiente internacional extremante favorvel.
O crescimento mundial adicionado ao aumento dos preos das commodities
refletiu em aumento da demanda por exportaes dos pases em
desenvolvimento.
O saldo positivo da balana comercial brasileira apresentou trajetria
ascendente desde 2001. O Brasil registrou at 2008, sobretudo no que se refere
s exportaes, trajetria ascendente no volume de comrcio externo as vendas
ao exterior cresceram anualmente 22%, porcentagem muito acima da mdia
mundial. De seu lado, as importaes brasileiras aumentaram anualmente 25%
nesse perodo, fazendo com que o volume de comrcio brasileiro chegasse a
registrar nveis histricos no ano de 2008.
Nesse contexto, o saldo da balana comercial do Nordeste, no perodo 20002003, acompanhava, em certa medida, o movimento verificado para o Pas, ou
seja, havia ocorrncia de valores negativos a partir da segunda metade da dcada
de 1990 que, no entanto, se conservaram at 2002. No entanto, esse dficit
oscilou bastante e, em 2003, o resultado da balana regional passou a ser positivo,
superando 8% aquele do incio do perodo. Essa mudana de trajetria do saldo
era explicada em parte pelo aumento das exportaes do conjunto dos produtos
(bsicos e industrializados) e pela diminuio, nos dois ltimos anos, da
participao das importaes de produtos industrializados (maior valor agregado).
As vendas externas regionais so compostas essencialmente de bens produzidos
sob condies de baixa e mdia baixa intensidade tecnolgica que corresponderam
a cerca de 80% do valor exportado pela regio em 2008, com maior crescimento
da participao dos segmentos de mdia baixa e baixa intensidade tecnolgica
entre 2002 e 2008. Sem dvida, o resultado da balana comercial da regio tem
sido sustentado, ao longo do tempo, pelos setores enquadrados nessas categorias.
Em 2008, o saldo para a categoria classificada como baixa intensidade ficou em
quase US$ 5 bilhes e foi o nico resultado positivo.
333
334
Os produtos exportados e classificados como de mdia alta intensidade

registrados nas exportaes so aqueles oriundos essencialmente da indstria
qumica e da indstria de mquinas e equipamentos eltricos, os quais foram
vendidos, sobretudo, pelos estados da Bahia, Pernambuco e Alagoas (Tabela 5).
Tabela 5. Nordeste: saldo da balana comercial segundo intensidade tecnolgica
(US$ 1000)
Anos
Intensidade Tecnolgica
Alta
Mdia Alta
Mdia Baixa
Baixa
Sem Definio
2000
-4.409
-651.014
-936.145
750.112
-779
2001
-15.666
-1.322.577
-963.129
1.283.534
-591
2002
-20.586
-1.075.371
-357.741
1.409.195
-818
2003
-7.222
-498.237
152.485
2.095.450
-720
2004
-9.869
-465.397
308.335
2.619.216
-400
2005
-19.222
-213.025
772.368
3.587.227
-1.811
2006
-23.197
-710.206
255.893
3.068.823
-1.558
2007
-24.295
-1.932.416
-300.176
3.379.700
-3.276
2008
-52.533
-3.132.784
-2.162.999
4.832.617
-2.812
A qualificao da balana comercial externa regional tambm pode ser

expressa por meio das transaes de compra e venda pela tica do fator agregado.
A partir de 2003, a participao das exportaes de produtos bsicos cresceu
em detrimento dos produtos industrializados, os quais, por sua vez, registraram
maior peso, ainda que no de forma significativa, para os produtos
manufaturados. As importaes de bsicos, que evidenciaram ganho de at 10
pontos percentuais em 2004 em relao a 2002, no ano seguinte voltaram a
patamares anteriores. Para os produtos industrializados a parcela maior continuou
sendo de manufaturados, que fundamentalmente foram os responsveis pelos
movimentos ocorridos nas parcelas dos industrializados tanto na pauta
exportadora como na importadora, na qual o peso foi ainda mais significativo.
As vendas de produtos bsicos, a partir de 2003, cresceram mais que
proporcionalmente a de produtos manufaturados para a Regio Nordeste. Para o
Pas, no que se refere ao fator agregado, a composio da pauta conserva a mesma
proporcionalidade expressa nos anos imediatamente anteriores (BRASIL, 2009).
O comrcio
Observando-se a participao das exportaes dos estados no valor total da

Regio Nordeste tinha-se, em 2008, a seguinte sequncia: Bahia, Maranho,
Cear, Pernambuco, Alagoas, Rio Grande do Norte, Paraba, Piau e Sergipe.
Grupos distintos podem ser evidenciados: o primeiro composto por aqueles
cuja participao no ultrapassava 3%, que so Rio Grande do Norte (2,2%),
Paraba (1,5%), Piau (0,09%) e Sergipe (0,07%); o segundo grupo rene os
estados com participao de 5 a 10%: Alagoas (5,7%), Pernambuco (6,0%) e
Cear (8,3%); seguidos do Maranho (18,1%) e, por ltimo, sozinho, e muito
distante dos outros, a Bahia, com participao de 56% do total das exportaes
regionais. Destaque-se aqui a troca de posio do Maranho com o Cear no
decorrer da dcada.
A Bahia continuou dominando, nos anos 2000, as vendas e as compras no exterior da Regio Nordeste. No entanto, comparados ao Brasil, esses ndices no passavam, em 2008, de 5% do movimento nacional. Entre 2000 e 2008, a parcela desse
estado nas exportaes regionais cresceu 17% e nas importaes, decresceu 12%.
A participao das importaes estaduais nas importaes regionais estava
claramente associada ao comportamento das respectivas economias de cada
unidade da federao. Estados economicamente menos dinmicos sofreram
quedas dessa parcela no perodo 2000-2003: Alagoas (17%) e Piau (27%).
Os dois j representavam pouco em relao ao conjunto regional desde a dcada
anterior e vm reduzindo drasticamente suas compras no exterior em
comparao com os outros estados.
Pernambuco e Cear reduziram suas participaes nas importaes ano a
ano. O primeiro decresceu no perodo e, em 2008, apresentou um valor 20%
mais baixo que o incio do perodo; o segundo registrou reduo, em 2008, na
ordem de 35% comparada a 2000.
Maranho , sem dvida, o destaque nesse indicador de compras externas. Esse
estado foi o nico que evidenciou aumento relativo das importaes no perodo:
saiu de 10% no incio para 26% no final. Na dcada anterior, o Maranho j vinha
se tornando cada vez mais relevante nas importaes regionais (BRASIL, 2009).
O comrcio exterior da Regio Nordeste, no perodo 2003-2008, apresentou
dinmica muito mais forte em relao aos anos iniciais da srie, sobretudo no que
se refere s exportaes. As vendas regionais ao exterior no trinio 2003-2005
aumentaram cerca de 30% ao ano, porcentual muito acima do que vinha sendo
registrado. As importaes tomaram maior impulso a partir de 2004, quando
335
336
cresceram em mdia 30% ao ano, at 2008. Como resultado, o saldo da balana

comercial negativo, desde 1996, tornou-se positivo com trajetria ascendente a
partir de 2003.
Informaes para o ano de 2003 mostram saldos positivos para sete dos nove
estados nordestinos e apenas Pernambuco e Sergipe ainda registraram saldos
negativos. Nesse ano, dentre aqueles com supervit comercial, a Bahia novamente
se destacou pela gerao de 60% de contribuio positiva, enquanto Pernambuco
foi responsvel por 87% da gerao negativa do resultado. Em 2008, apenas quatro
estados apresentaram saldo positivo na balana comercial: Alagoas, Bahia, Piau e
Rio Grande do Norte os demais voltaram a registrar dficits (BRASIL, 2009).
Esses resultados quantitativos revelam, em uma primeira aproximao, que
a regio participou de maneira decisiva para a dinmica recente das vendas
nacionais que, em 2005, registraram resultados jamais alcanados. Com efeito,
o Nordeste contribuiu com 10% para o aumento das exportaes brasileiras
entre 2002 e 2005. No entanto, em 2006 e 2007, o crescimento das exportaes
foi menos proporcional que o das importaes e o saldo da balana se retraiu
ainda mais, comparativamente aos anos imediatamente anteriores no ltimo
ano, o saldo voltou a ser negativo.
Medindo o grau de abertura
Pela observao do grau de abertura ao comrcio exterior dos estados

nordestinos confirma-se que nos anos 2000 a regio reafirma-se, como
tradicionalmente, bem menos aberta que o Pas como um todo. A participao
do comrcio mundial nordestino no PIB regional situava-se em torno de 60% do
mesmo indicador para o Brasil em 2000 e, em um processo de convergncia,
chega, em 2006, a 74% do brasileiro (Tabela 6). Constata-se, em 2008, forte
variao do grau de abertura entre os estados (maior valor para o MA = 0,2886
e menor valor para o PI = 0,0139, com mdia para os estados = 0,1135 e desvio
padro = 0,1060).
Nos anos de 2000 e 2006, Maranho e Bahia registraram abertura bem
superior da regio como um todo. Deve-se salientar que no caso do Maranho
esse resultado explicado por uma participao de 9% no PIB regional em
2006, enquanto suas exportaes representaram naquele ano 15% das
exportaes da regio. Destaque tambm deve ser feito para o estado da Bahia,
que participava com 31% do PIB regional, 58% das exportaes e 50% das
importaes regionais. Esses dois estados tradicionalmente tm revelado carter
exportador bem mais forte que os demais. J no que se refere ao coeficiente de

importao (m), a diferena entre os estados acentuou-se ainda mais nos anos
2000. Novamente, o Maranho apresentava o maior coeficiente (0,1265) e o
Piau despontava, mais uma vez, como o estado menos aberto (m = 0,0050,
quando, em 2006, a mdia entre os estados era de 0,0438 com desvio padro de
0,0408 enquanto, em 1991, a mdia era de 0,0182 e desvio padro de 0,0134).
O comportamento do coeficiente de importao do Maranho deveu-se
natureza do principal produto exportado pelo estado, que requer alto nvel
relativo de importao, o que reforou o elevado grau de abertura j exposto.
Tabela 6. Nordeste: coeficiente de importao e grau de abertura dos estados
2000
Estados
2006
GA
GA
Alagoas
0,0166
0,0753
0,0165
0,1224
Bahia
0,0789
0,1595
0,1002
0,2799
Cear
0,0594
0,1067
0,0539
0,1069
Maranho
0,0881
0,2474
0,1265
0,2886
Paraba
0,0289
0,0451
0,0200
0,0456
Pernambuco
0,0557
0,0768
0,0425
0,0782
Piau
0,0054
0,0272
0,0050
0,0139
Rio G. do Norte
0,0137
0,0433
0,0150
0,0587
Sergipe
0,0283
0,0384
0,0147
0,0275
Nordeste
0,0574
0,1120
0,0643
0,1584
Brasil
0,0848
0,1843
0,0786
0,2135

Nota: PIB em US$ calculado pela taxa de cmbio mdia do perodo.
ltimo dado disponvel para o ano de 2006.
A taxa de cobertura das importaes
Quanto taxa simples de cobertura das importaes nordestinas ao longo do

perodo (2000-2008), observa-se um incremento de 70% em 2003, explicitando
um aumento das exportaes alm do observado para as importaes, para se
reduzir em 2008 com o impulso das compras externas observados nos ltimos
anos. Vale ainda ressaltar que a taxa de cobertura regional das importaes relativa
ao Brasil decresceu 16%, saindo de um valor maior que a unidade at o ano de
1997 para 0,94 em 2003, reduzindo ainda mais em 2008. Ao longo da dcada,
337
338
os estados mostraram comportamentos variados e oscilantes desse indicador, sendo

que no final do perodo a maioria apresentou reduo entre 2003 e 2008.
Ao se examinar a taxa de cobertura das importaes relativa ao Nordeste,
verifica-se que alguns estados mostraram ganhos positivos significativos quando
comparados aos dados regionais entre 2000 e 2003, acompanhando a trajetria
regional relativa ao Pas, e reduziram em seguida, quando as compras estaduais
cresceram em ritmo mais acelerado que as vendas da Regio. Bahia, Pernambuco
e Sergipe seguram, em certa medida, os valores iniciais.
Participao do comrcio mundial
Como consequncia do comportamento dos indicadores acima, a participao

do comrcio mundial nordestino no comrcio mundial brasileiro (MS)
permaneceu estvel, em torno de 8%, durante todo o perodo analisado.
Obviamente, a Bahia detinha a maior participao no comrcio mundial da
Regio, seguida do Maranho, Pernambuco e Cear. As taxas de cobertura
relativa Regio Nordeste continuaram maiores que a unidade nos anos 2000
para os estados de Alagoas, Bahia, Rio Grande do Norte e Piau, apesar de
certa instabilidade no decorrer da dcada. O Maranho, que vinha apresentando
crescimento desse indicador no decnio anterior, reduz a menos da metade
entre 2000 e 2008; as importaes desse estado cresceram muito mais
proporcionalmente que as regionais.
Tabela 7. Nordeste: market share e taxas de cobertura dos estados
Estados
MS
TCM
2000 2003
2008
2000 2003
2008
Alagoas
0,0328 0,0393
0,0351
4,1179 5,2650
4,1337
Bahia
0,4754 0,4976
0,4877
1,0287 1,1946
1,3604
Cear
0,1378 0,1250
0,0910
0,8185 0,9926 0,8338
Maranho
0,1413 0,1346
0,2226
1,8532 0,7886 0,7035
Paraba
0,0259 0,0220
0,0200
0,6128 1,9572
0,5847
Pernambuco
0,1386 0,1159
0,1090
0,3600 0,3637
0,3877
Piau
0,0090 0,0066
0,0067
4,7240 4,0207
1,9437
Rio Grande do Norte 0,0249 0,0460
0,0178
2,5264 1,2992
1,7095
Sergipe
0,0141 0,0131
0,0101
0,3741 0,2818
0,5591
Nordeste
0,0793 0,0858
0,0840
0,8541 0,9361 0,8598
O desempenho revelado pelo comrcio: a fora dos destinos
O crescimento das exportaes nordestinas, nos ltimos anos, foi registrado

na maioria dos setores. Estes setores estavam entre os mais representativos da
pauta regional. Ressaltam-se seis que tiveram incrementos significativos de
suas participaes nos ltimos sete anos: sementes e frutos oleaginosos, gros,
sementes etc. (cresceu 180% a participao de suas vendas ao exterior entre
2002 e 2008); pastas de madeira ou matrias fibrosas celulsicas etc. (140%);
cobre e suas obras (80%); veculos, automveis, tratores etc., suas
partes/acessrios (60%); ferro fundido, ferro e ao (50%) e, por fim, o setor de
minrios escrias e cinzas que saiu de participao insignificante em 2002 e
atingiu 4% em 2008, mais de cem vezes a registrada em 2002.
Do conjunto dos setores que compunham 90% do valor total da pauta
exportadora regional em 2008, dois dos que registraram reduo de suas parcelas
nas vendas regionais nos anos 2000 podem ser destacados, tendo em conta que
eram tradicionais na pauta das vendas regionais: alumnio e suas obras (4%) e
peixes (1%). Esses setores j vinham registrando trajetria descendente na
parcela relativa desde a dcada precedente.
Setorialmente, as vendas externas nordestinas ainda continuam bastante
concentradas nos anos 2000. Essa concentrao pode ser corroborada por
intermdio do indicador que evidencia a participao dos setores no conjunto
da pauta regional: 23 setores correspondiam a 90% do valor total da pauta
exportadora nordestina no ano de 2008. Neste ano, apenas sete setores
responderam por 50% das vendas: combustveis minerais, leos minerais etc.,
ceras minerais; pastas de madeira ou matrias fibrosas celulsicas; ferro fundido,
ferro e ao; produtos qumicos orgnicos; acares e produtos de confeitaria;
sementes e frutos oleaginosos, gros, sementes etc.; e cobre e suas obras. O segundo, terceiro, sexto e stimo, em 2002, passaram a ter participaes nas
vendas externas regionais bem menores que em 2008. Constatam-se vrias
mudanas de posies relativas dos setores entre 2002 e 2008. Este fato est
associado, sem dvida, expanso da demanda chinesa ocorrida no perodo, na
medida em que cinco dos principais setores citados acima correspondem a mais
de 90% das compras efetuadas pela China na Regio Nordeste. Os estados da
Bahia e do Maranho tm se beneficiado da expanso do comrcio com esse pas
e do aumento de preos dos produtos desses setores dos quais so os principais
exportadores no mercado mundial em 2007 e primeira metade de 2008
(Tabela 8).
339
340
Tabela 8. Nordeste (2002-2008): principais setores exportadores de 2008

(participao)
NCM
Setores
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
27 Combustveis minerais, leos minerais etc. Ceras minerais 0,0964 0,1164 0,1052 0,1436 0,0980 0,0773 0,0892
47 Pastas de madeira ou matrias fibrosas celulsicas etc.
0,0369 0,0324 0,0266 0,0345 0,0541 0,0596 0,0883
72 Ferro fundido, ferro e ao
0,0484 0,0445 0,0641 0,0657 0,0568 0,0564 0,0726
29 Produtos qumicos orgnicos
0,1114 0,1022 0,0902 0,0788 0,0801 0,0906 0,0678
17 Acares e produtos de confeitaria
0,0782 0,0663 0,0606 0,0600 0,0675 0,0524 0,0627
12 Sementes e frutos oleaginosos, gros, sementes etc.
0,0221 0,0249 0,0395 0,0372 0,0292 0,0338 0,0607
74 Cobre e suas obras
0,0321 0,0198 0,0280 0,0348 0,0717 0,0713 0,0578
8 Frutas, cascas de ctricos e de meles
0,0542 0,0609 0,0501 0,0479 0,0470 0,0537 0,0468
26 Minrios, escorias e cinzas
0,0004 0,0113 0,0293 0,0334 0,0222 0,0355 0,0444
76 Alumnio e suas obras
0,0767 0,0557 0,0480 0,0350 0,0528 0,0557 0,0443
87 Veculos automveis, tratores etc. Suas partes/ acessrios 0,0265 0,0666 0,0808 0,0843 0,0803 0,0591 0,0431
64 Calados, polainas e artefatos semelhantes, e suas partes 0,0330 0,0381 0,0352 0,0289 0,0308 0,0349 0,0351
39 Plsticos e suas obras
0,0250 0,0273 0,0284 0,0324 0,0352 0,0360 0,0205
23 Resduos e desperdcios das indstrias alimentares etc.
0,0215 0,0214 0,0275 0,0194 0,0136 0,0166 0,0196
41 Peles, exceto a peleteria (peles com pelo), e couros
0,0274 0,0257 0,0248 0,0192 0,0209 0,0211 0,0196
40 Borracha e suas obras
0,0014 0,0031 0,0038 0,0093 0,0119 0,0226 0,0190
52 Algodo
0,0235 0,0284 0,0272 0,0240 0,0231 0,0224 0,0182
18 Cacau e suas preparaes
0,0291 0,0350 0,0243 0,0214 0,0182 0,0172 0,0170
99 Transaes especiais
0,0126 0,0094 0,0099 0,0122 0,0113 0,0135 0,0159
22 Bebidas, lquidos alcolicos e vinagres
0,0105 0,0112 0,0161 0,0164 0,0166 0,0163 0,0157
71 Prolas naturais ou cultivadas, pedras preciosas etc.
0,0160 0,0102 0,0084 0,0094 0,0148 0,0120 0,0142
28 Produtos qumicos inorgnicos etc.
0,0173 0,0146 0,0160 0,0159 0,0161 0,0136 0,0139
48 Papel e carto, obras de pasta de celulose, de papel etc.
0,0125 0,0110 0,0087 0,0073 0,0078 0,0093 0,0092
3 Peixes e crustceos, moluscos e outros

invertebrados aquticos
0,0533 0,0502 0,0370 0,0250 0,0188 0,0131 0,0092
Total
0,8664 0,8869 0,8897 0,8962 0,8986 0,8939 0,9050
O crescimento do valor das exportaes nordestinas em 2008 foi influenciado

pelo aumento dos preos das commodities at a primeira metade do ano tal qual
ocorreu nos dois anos anteriores. O aumento do preo do petrleo puxou
fortemente o crescimento das exportaes de combustveis realizadas pela Bahia.

Os preos das commodities, como a soja, sofreram elevao at a metade do ano
com a especulao dos preos nos mercados futuros. Nesse ano, o destino das
vendas de maior destaque foi a sia, notadamente a China (Iedi, 2009).
O comportamento favorvel dos mercados internacionais, de novo a China,
impulsionou, sem dvida, as vendas nos segmentos prximos agropecuria e
extrao mineral, to importantes na pauta regional.
Nesse contexto, as trocas comerciais da Regio Nordeste com a China
tambm tomaram impulso no perodo recente e foram responsveis por grande
parte do crescimento da corrente de comrcio regional com o mundo. De fato,
a partir de 2003, as vendas externas nordestinas para a China cresceram, em
mdia, 68% ao ano e as compras registraram crescimento mdio anual de 64%.
A participao desse destino no comrcio externo nordestino vem aumentando
ano aps ano com importncia cada vez maior dessas transaes para a dinmica
das trocas externas da regio (Tabela 9).
Em 2008, a participao tanto das vendas como das compras externas
nordestinas transacionadas com a China foi quatro e cinco vezes maior,
respectivamente, comparada quela registrada em 2002. Dessa forma, a China
passou a ocupar, em 2008, a quarta posio no ranking dos principais
compradores da regio em trajetria ascendente, chegando a representar 7% do
valor total das vendas ao exterior no ltimo ano.
Tabela 9. Nordeste: participao da China no comrcio internacional
(US$) (2002-2008)
Anos
Exportaes
Importaes
Saldo
XNeChi/XNeMun(%)
MNeChi/MNeMun(%)
2002
78.888.572
75.701.235
3.187.337
1,69
1,62
2003
139.035.153
101.213.315
37.821.838
2,27
2,34
2004
207.147.366
208.126.039
-978.673
2,58
3,78
2005
482.866.522
287.363.579
195.502.943
4,57
4,56
2006
590.995.577
485.534.113
105.461.464
5,08
5,48
2007
937.624.381
860.049.389
77.574.992
7,16
7,29
2008
1.138.003.276
1.351.112.791
-213.109.515
7,36
8,59
A Regio Nordeste respondeu, em 2008, por 9% das vendas externas

realizadas pelo Brasil para esse destino, parcela prxima daquela registrada para
341
342
as vendas externas totais regionais (8%). Constatou-se forte concentrao em dois

estados, ou seja, Bahia e Maranho, que responderam, em 2008, por 94% do
valor total das exportaes do Nordeste para a China. Vale ressaltar que esses
estados so importantes produtores de commodities, setores com forte expanso da
demanda chinesa nos ltimos anos. Por seu lado, as compras oriundas da China
estavam concentradas em quatro estados: Bahia, Cear, Pernambuco e Paraba,
que responderam por 89% do valor total das importaes de produtos chineses
pelo Nordeste. Na regio, os trs primeiros foram os que apresentaram
economias mais dinmicas na produo e no consumo, o que justifica essa
participao.
No ano de 2008, 23 setores foram responsveis por 89% das exportaes
nordestinas, uma pauta concentrada. A forte especialidade dos estados fica
visvel assim como o domnio do comrcio exterior na regio. A Bahia foi o
principal estado exportador de 12 desses setores e em 11 responde por mais de
70% do total exportado pelo Nordeste, alm de ser o nico estado da regio a
exportar pastas de madeira, cobre e cacau. A seguir, o Maranho, principal
exportador de quatro desses setores principais, foi praticamente o nico
exportador de minrios (97%) e alumnio (97%). Os demais estados que se
destacam dentro da regio expem suas polticas e, novamente, suas
especificidades locais. Cear e Rio Grande do Norte foram responsveis pela
exportao do setor de peixes e crustceos, que apresentou forte declnio na
dcada pela retrao violenta da venda de lagostas. O Cear ainda desponta nos
setores de calados e peles e couros, resultado da poltica de anos anteriores
baseada essencialmente na atrao de investimentos. Pernambuco se reafirma
como principal exportador de frutas e Alagoas, de acares (BRASIL, 2009).
Vale observar a pouca ou quase nenhuma mudana nos limites fortes para a
insero internacional da economia nordestina no perodo. Dada a pequena
importncia do seu comrcio externo, aliada ao fraco dinamismo da regio,
qualquer poltica ou ao de parceiros afeta fortemente a posio dos setores na
ordenao dos principais. Os limites so sempre postos por fatores alm da
regio. Pode-se observar, por exemplo, que a demanda chinesa impulsionada por
fortes taxas de crescimento daquele pas o torna principal destino e exatamente
essa demanda que faz com que o setor de pastas de madeira venha a ser o
segundo setor em exportao no ano de 2008. O domnio americano, como
principal destino dos principais produtos de exportao, deixa tambm o
Nordeste, muito mais que o Brasil, pesadamente dependente do movimento da
demanda mundial. Isso, aliado fragilidade de sua economia e s caractersticas

de sua competitividade, pode vir a desencorajar em grau bem maior um provvel
estmulo em pocas de aumento da demanda mundial se este estmulo no se
mostrar verdadeiramente slido pelas expectativas isto , o poder da demanda
pode se reverter no contrrio tendo em vista as experincias recentes de provveis
frustraes.
Ao se tratar dos pases da Amrica Latina, apenas a Argentina se mostra
como principal destino dos setores exportadores mais importantes da pauta do
Nordeste. Esse pas divide com Venezuela e Mxico as compras de veculos
exportados pela Bahia. Observa-se aqui tambm que esse fato fruto da poltica
de incentivo baiana que atraiu a Ford para o estado via guerra fiscal. Em pocas
de crescimento e otimismo, a implementao desse tipo de poltica se torna bem
mais vivel; no entanto, pode no se sustentar em pocas de recesso e retrao
da demanda. Neste momento, o reforo federal com a reduo do IPI aparece
como medida compensatria dos efeitos malficos da crise (BRASIL,2009).
De um modo geral, a dana na posio dos setores visvel. E a fora dos
destinos facilmente detectada ao se perceber que o setor de minrios ocupava,
na pauta de 2002, a 58a posio na pauta exportadora regional e em 2008, veio
para a nona! Os demais, com exceo de bebidas, j configuravam entre os 23
principais de 2002. Deve-se lembrar que a China comprou, em 2008, 43% do
valor total de minrio exportado pela regio e expedido quase exclusivamente
pelo Maranho (97%).
4. Cenrio atual e perspectivas: a crise internacional, o
rebatimento no comrcio regional e algumas notas conclusivas
No ltimo trimestre de 2008, o comrcio exterior brasileiro comeou a dar

sinais de reflexo do aprofundamento da crise financeira internacional. Houve
retrao nas vendas, nas compras e no saldo da balana comercial. A anlise mais
comum que:
(...) os efeitos negativos sobre as exportaes causados pela reduo dos
preos das commodities e menor demanda externa se sobrepuseram aos possveis
efeitos positivos da desvalorizao da moeda nacional. Ao passo que no caso
das compras externas a combinao de desvalorizao e queda de preos e da
demanda interna por bens engendrou a diminuio relativa das importaes
no ltimo trimestre. (IEDI, 2009, p. 25)
343
344
De fato, as vendas externas, nesse perodo, corresponderam ao pior resultado

desde 2003; as compras, de seu lado, aumentaram em relao ao ltimo
trimestre de 2007 e o saldo recuou aos nveis de 2002.
Os resultados do comrcio exterior brasileiro, no ltimo trimestre de 2008,
foram piores do que os obtidos ao longo do ano. A concentrao do saldo
comercial e das exportaes em setores pouco ou no industrializados, com
baixa agregao de valor e baixo contedo tecnolgico, se traduz em risco no
s para o comrcio externo como tambm para a estrutura industrial do Pas.
A crise financeira intensificou a reduo do saldo comercial, cujo processo teve
incio em 2007, lembrando tambm que este fato corroborado pela ausncia
de poltica que fomentasse a exportao de produtos industrializados. Nesse
sentido, no contexto de incertezas e retrao da demanda, h necessidade de
polticas que incluam taxas de cmbio competitivas, polticas industriais e de
incentivo inovao, assim como gerao de condies sistmicas favorveis s
transaes externas (IEDI, 2009).
Na Regio Nordeste, os impactos da crise no foram diferentes e, no ltimo
trimestre de 2008, o comrcio externo regional j mostrou os primeiros sinais
de reao. As vendas externas reduziram ms a ms, se comparadas com o
mesmo perodo do ano anterior. Nesse perodo, a maioria dos setores ainda se
beneficiava da expanso da demanda e da desvalorizao do real, compensando
a queda dos preos. No trimestre seguinte, em 2009, a retrao das exportaes
foi ainda mais forte em comparao com o equivalente perodo de 2008. Nesse
momento, setorialmente, o movimento se deu essencialmente pelo encolhimento
de grande parte dos principais segmentos exportadores, o que exprime
nitidamente a retrao da demanda dos parceiros mais importantes. Outros
poucos setores tiveram acrescidas quantidades exportadas e o valor total na
mesma comparao do perodo, como sementes e frutos oleaginosos (no caso, a
soja), que, apesar da queda dos preos internacionais, a expanso da demanda
mundial mais que compensou os impactos negativos de outras variveis.
Assim, aps o aparente e inexplicvel susto da crise mundial j se pode
detectar algumas das previstas reaes sobre o j pequeno comrcio exterior
nordestino. Para tal, reproduz-se o movimento recente das exportaes para
comparao, inicialmente, do ltimo trimestre de 2008 (out/nov/dez) com o
mesmo perodo do ano anterior (2007) e, em seguida, uma outra, que mostra
o comportamento do primeiro trimestre (jan/fev/mar) de 2009 comparado ao
mesmo perodo de 2008 (BRASIL, 2009).
Para a regio, inicialmente a reao foi bem menor que a ocorrida para o
Brasil. Obviamente isso se deve s caractersticas dos produtos exportados pelos
estados nordestinos e o forte peso dos produtos bsicos na pauta ainda
relativamente maior do que a do Pas. A comparao com o incio do ano indica
uma queda permanente j com alguma recuperao para o ms de maro e,
novamente, com uma reao nordestina bem menor. O impacto inicial tambm
exprime a importncia das exportaes de combustveis e sua reao negativa
queda do preo do petrleo. O grau de exposio da pauta exportadora
nordestina pode ser claramente apreendido ao se olhar a forte especializao
em nvel de estados, de setores e de destinos. Os sete principais setores
respondem por 50% da pauta nordestina e, com exceo de apenas um deles
(acares), a Bahia ou o principal estado ou o nico exportador, tendo EUA e
China como principais destinos!
Como j afirmado, as pautas de exportao dos estados nordestinos revelam
simplesmente suas especificidades sejam estas naturais (recursos naturais),
consequncias de sua prpria pobreza (mo de obra barata) ou criadas via poltica
pblica (atrao de empresas). Sendo assim, qualquer estmulo oriundo de
preo internacional, de demanda ou de incentivo fiscal que venha a alavancar as
vendas para o setor externo resulta forosamente em uma mudana de
importncia dos setores ou mesmo em uma queda da concentrao. Esse
resultado sempre revela a fragilidade de naes (ou estados) pobres, pouco
competitivas internacionalmente. Dessa forma que a demanda chinesa mudou
o cenrio do setor exportador da regio nos ltimos anos e , tambm, por isso
que o comportamento da economia americana to determinante para o
dinamismo do setor exportador da regio. Esse comportamento com fortes
oscilaes uma caracterstica das exportaes do Nordeste na maioria dos
grandes perodos: assim que anos de forte crescimento podem ser sucedidos por
pequenos aumentos ou declnio das vendas ao exterior.
Interessante observar o grau de fragilidade do Nordeste no que diz respeito
ao seu comrcio exterior. Essa fragilidade praticamente impossibilita a descrio
de provveis cenrios. Pode-se ilustrar com algumas concluses de estudos bem
recentes. As razes para o baixo dinamismo so claramente diagnosticadas e as
sugestes de polticas quase sempre objetivam reverter as limitaes apontadas.
Algumas tratando do grau de concentrao fator forte de fragilidade da pauta
(como diversificar a pauta? Como conquistar novos destinos?) , outras da
reao do Nordeste diante da poltica nacional de determinao de variveis
345
346
(como taxa de juros e de cmbio), que estabelecem inclusive as condies de

financiamento; e parte sugerindo a articulao dos diversos atores, agentes
pblicos e privados, para aes de melhoria da competitividade, mas, o mais
importante, seria ainda a coordenao de polticas regionais que possibilitassem
aos estados a articulao necessria, evitando as guerras consubstanciadas nas
atraes de investimento que no final resultam em mais fragilidades.
No se pode esquecer que o processo de abertura j ocorrido imps decises
estratgicas de sobrevivncia de setores expostos concorrncia internacional.
E, tambm, se sabe que o referido processo se deu praticamente sem quaisquer
articulaes nacionais que, de alguma forma, permitissem alguma proteo da
estrutura produtiva, o que imps um processo de reestruturao aberto num
movimento do salve-se quem puder do momento globalizado. Como
consequncia, as atividades produtivas passaram por um movimento forte de
relocalizao quase inevitvel, ainda incompleto e agora exposto aos efeitos da
crise, da recesso tcnica, da falta de crescimento.
A partir das especificidades locais desenhadas pela natureza, pela pobreza ou
por polticas de desenvolvimento decorrentes de planejamentos bem anteriores
(polo da Bahia, por exemplo), tudo leva a crer que as mudanas mais recentes
respondem sempre a adaptaes, sejam elas estimuladas por polticas de atrao
de empresas num rearranjo das prprias especificidades, sejam por reaes aos
movimentos das variveis macroeconmicas ou pelo aquecimento da demanda,
trazendo novos destinos que reforam as velhas e tradicionais vantagens
comparativas de uma regio formada por estados pouco dinmicos.
Dessa forma, as sugestes ainda so as mesmas, ou seja, tornar as economias
estaduais mais competitivas; o cmbio adequado s exportaes; ampliar e
modernizar a infraestrutura; criar novos instrumentos de polticas nos vrios
nveis tecnolgico e comercial de vasto espectro; avanar nas reas sociais
determinantes da competitividade no longo prazo pelas condies de educao
e sade, etc. Mas, como implement-las? Sem articulaes de polticas pblicas
realmente reestrurantes, impossvel.
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Os irrigantes do Projeto Jaba
GILMAR RIBEIRO DOS SANTOS

RICARDO DOS SANTOS SILVA
OS IRRIGANTES DO PROJETO JABA:
DA PRODUO DE SUBSISTNCIA
AGRICULTURA MODERNA
Resumo
O norte de Minas Gerais est no limite da Regio Sudeste com o Nordeste do

Brasil. Do ponto de vista econmico e social se aproxima mais do Nordeste que
do Sudeste. Essa regio foi incorporada ao mercado capitalista com a interveno
do Estado como agente indutor do desenvolvimento econmico regional a partir
da criao da Sudene no final dos anos 1950. O Projeto Jaba foi idealizado na
perspectiva de se construir um grande projeto de irrigao que auxiliasse no
desenvolvimento regional pautado pela reduo das desigualdades sociais e
regionais do Brasil. Na sua implantao, o regime militar tentou criar ali um
modelo baseado em grandes empresas agrcolas. Posteriormente, os primeiros
governos civis tentaram implantar um modelo de desenvolvimento rural baseado
nos agricultores tipo farmer estadunidense. Por fim, existe desde o final dos anos
1990 uma tentativa frustrada de se transferir totalmente a gesto do projeto para
os irrigantes. Com a recriao da Sudene coloca-se a indagao sobre qual modelo
de desenvolvimento ser implantado a partir de ento no Projeto Jaba. Ser
possvel resgatar o modelo de desenvolvimento regional calcado na perspectiva da
reduo das desigualdades sociais e regionais almejado por Celso Furtado?
Introduo
Inicialmente orientado para a produo agroindustrial, o Projeto Jaba se

transformou em um empreendimento de colonizao com a incorporao de
agricultores tradicionais da regio norte de Minas. Pressionados pelas exigncias
das relaes capitalistas, os produtores assentados mudaram sua forma de
produzir, de se relacionar, enfim, de viver. Houve uma mudana da lgica de
produo de subsistncia para a lgica da produo de mercado, o que acarretou
um conjunto de problemas sociais, econmicos e mesmo culturais.
A microrregio onde est localizado o Projeto Jaba uma das mais pobres
de Minas Gerais. Situa-se no extremo norte do estado, na fronteira com a Bahia.
Por causa dessa posio geogrfica, e tambm por ser cortada pelo Rio So
Francisco, foi escolhida para sediar o Projeto Jaba, que deveria alargar a fronteira
agrcola do Pas, integrando toda a regio em um processo de desenvolvimento
349
350
impulsionado pela agroindstria. A tecnologia de ponta a ser empregada na

produo transformaria aquele rido serto mineiro em um osis da agricultura
moderna, diziam seus idealizadores.
O projeto consumiu at o final da dcada passada US$ 0,5 bilho,
aproximadamente, na construo de infraestrutura para irrigar 100 mil hectares
de terra, mas assentou menos de 2 mil famlias e vendeu lotes para algumas
dezenas de empresrios. A parte empresarial segue em um ritmo lento de
implantao, considerando as dcadas de criao do projeto. Por volta de um
tero das famlias assentadas abandonou seus lotes, principalmente em funo
do endividamento bancrio.
O Projeto Jaba foi idealizado no bojo das polticas de desenvolvimento
regional dos anos JK. Surgiu como materializao das ideias de Celso Furtado de
construir um desenvolvimento regional que proporcionasse reduo das
desigualdades sociais e regionais no Brasil. O Jaba foi implantado ali
principalmente para ficar na rea mineira da Sudene e usufruir de alguns
benefcios daquela agncia de desenvolvimento. No entanto, paralelo ao
desvirtuamento do papel de indutor do desenvolvimento regional da Sudene, o
Estado brasileiro modificou tambm as diretrizes do Projeto Jaba. De baluarte
do desenvolvimento regional, visando combater as desigualdades sociais e
regionais, ele chegou a um empreendimento privado praticamente abandonado
pelo Estado, passando pelo modelo de desenvolvimento rural balizado pelo
produtor tipo farmer estadunidense durante o regime militar.
O Projeto Jaba
O Projeto de Irrigao do Jaba est em fase de implantao desde 1972, mas

os primeiros debates em torno da implantao de um projeto de irrigao,
naquele local, remontam ao final da dcada de 1950. fruto de uma parceria
entre o governo federal e o governo do estado de Minas Gerais. Segundo o
discurso oficial, foi idealizado como fator de desenvolvimento regional visando
resolver os graves problemas socioeconmicos comuns em todo o norte do
estado. Foi dividido em quatro etapas, somando, aproximadamente, 100 mil
hectares de rea irrigada e mais 130 mil hectares de rea de sequeiro. Segundo
documentos oficiais dos governos federal e estadual, os objetivos principais do
Jaba eram: incorporao da regio economia do Pas; ampliao da fronteira
agrcola; aumento da renda mdia dos trabalhadores locais por meio da
implantao de indstrias, agroindstrias e empreendimentos agropecurios;
introduo de novas tecnologias na agricultura local e, por fim, criao de um

novo polo agropecurio para abastecer parte da Regio Sudeste.
O governo JK criou a Sudene, a partir da concepo de Celso Furtado, dentro
do projeto mais amplo de desenvolvimento do Nordeste, visando reduzir as
desigualdades sociais e regionais no Brasil. O Projeto Jaba foi implementado
no bojo do processo de interveno estatal para incrementar o desenvolvimento
do Semirido. Segundo Silva e Afonso:
A Sudene era definida como uma agncia de desenvolvimento regional,
incumbida de planejar e coordenar os programas socioeconmicos de interesse
do Nordeste, sendo-lhe conferido o poder de atuar como rgo centralizador dos
investimentos federais na regio. A regio norte de Minas Gerais, precisamente,
Pirapora e vrios outros municpios integrantes do Polgono da Seca recebem
programas e investimentos para o seu crescimento socioeconmico. (SILVA;
AFONSO, 2009)
A primeira etapa desse projeto est praticamente concluda, em termos de

infraestrutura e assentamento dos irrigantes e suas famlias. A segunda etapa,
exclusivamente empresarial, est em fase de implantao, mas com inmeros
projetos em funcionamento. A primeira totaliza 32.754 hectares e foi financiada
pela Unio, governo de Minas e Banco Mundial. A segunda teve incio em
fevereiro de 1999, mas est praticamente paralisada. Ter 29.982 hectares e
financiada pelo governo japons por meio do Overseas Economic Cooperation
Found. Quanto a terceira e quarta etapas, no existe previso para a implantao.
A produo irrigada iniciou-se, formalmente, em 1988, com a criao do
Distrito de Irrigao, uma instituio de direito privado comandada pelos
irrigantes e que administra o Projeto Jaba em conformidade com as decises
governamentais, via CODEVASF. O Projeto, em sua totalidade, tinha consumido
aproximadamente US$ 0,5 bilho at 1998 aproximadamente US$ 160
milhes apenas em juros, devido aos atrasos do cronograma (RODRIGUES, 1998).
Especificamente, o Jaba est localizado margem direita do Rio So Francisco,
entre este e o Rio Verde Grande, no extremo norte do estado. Ele o maior
projeto de irrigao em rea contnua da Amrica Latina.
As responsabilidades dos nveis de governo envolvidos no Projeto Jaba
foram divididas da seguinte forma: a Unio seria responsvel pela infraestrutura
e pelo assentamento das famlias; o estado de Minas Gerais e os municpios
envolvidos garantiriam os equipamentos sociais acordados entre si.
351
352
Desde o seu planejamento, o projeto tem causado enormes polmicas. Uma

sntese das defesas e das crticas referentes a ele pode auxiliar no entendimento
desse complexo empreendimento.
As crticas mais frequentes a ele so: trata-se de mais um dos projetos
faranicos gestados pelo regime militar durante o milagre econmico; consumiu
volumosos recursos por ordem de gestes incompetentes e por corrupo; sua
implantao est atrasada dez anos; acentuou a diferena entre pequenos e
grandes produtores; no executou uma eficaz poltica de educao dos colonos;
no viabilizou o escoamento da produo; no conseguiu criar o polo industrial
planejado; abandonou os pequenos irrigantes em precrias condies sociais; a
complexa captao de gua, a falta de planejamento ambiental e a enorme
dimenso do projeto geraram um desastre ecolgico. A ltima e a mais
importante refere-se ao questionamento da viabilidade econmica do projeto em
termos de conseguir sua autossustentao.
Por outro lado, os defensores do Jaba argumentam: ele tem conseguido
implantar um polo de fruticultura na regio do Semirido; fixou o homem no
campo, incorporando-o a processos produtivos modernos; promoveu o
desenvolvimento regional, melhorando alguns indicadores socioeconmicos na
regio; melhorou a renda familiar e elevou a qualidade de vida de parte
significativa no s dos irrigantes e de suas famlias, mas, indiretamente,
tambm de milhares de pessoas da regio. A ltima e a mais importante das
defesas a que argumenta ser ele irreversvel, necessitando apenas ser
aprimorado. A irreversibilidade defendida em decorrncia do volume de
recursos pblicos j investidos e do nmero de pessoas envolvidas, o que
inviabilizaria um desmonte puro e simples da estrutura j montada.
A profundidade das mudanas sociais, ambientais e econmicas operadas
na regio, mesmo no sendo as objetivadas pelos rgos governamentais, refora
os argumentos da continuidade do projeto. O incio da segunda etapa,
comemorada publicamente pelo governo mineiro em 1999, um dos fortes
indcios de que, mesmo com longos anos de atraso no cronograma inicial, o
projeto segue em frente.
J foram assentadas aproximadamente 2 mil famlias nos lotes de cinco
hectares.1 So centenas de lotes empresariais onde se produz, em larga escala,
1 Segundo dados do Sindicato ods Trabalhadores Rurais de Jaba de aproximadamente 30% desse
total o percentual de lotes abandonados atualmente no Distrito de Irrigao de Jaba.
frutas, legumes, sementes diversas e at mesmo acar e lcool. O Projeto

tambm abriga uma grande empresa rural, a Brasnica, que possui uma rea de
613 hectares, cultiva mais de 300 hectares de banana e aproximadamente 100
hectares de outras frutas. Poderosos grupos econmicos possuem grandes
extenses de terra na rea das futuras etapas do Projeto. Essas terras foram
conseguidas por negociatas denunciadas publicamente pelos movimentos sociais
da regio (GOMES, 1983).
A produo agrcola desenvolvida no Jaba considerada de tima qualidade
em comparao com as culturas tradicionais da regio. A produtividade da
maioria dos produtos locais est acima da mdia nacional, segundo a
administrao do Jaba. No documento do Distrito de Irrigao intitulado
Aes e resultados da assistncia tcnica e extenso rural e do gerenciamento
da produo no Projeto Jaba 1988 a 1997 esto relacionados 45 tipos
diferentes de produtos cultivados, divididos entre gros, tradicionais, olercolas
e frutcolas. Segundo a administrao local, a produo aumentou cerca de
300% no perodo analisado, tendo o nmero de famlias crescido
aproximadamente 130% no mesmo perodo.
O destaque positivo da produo local , sem dvida, a fruticultura,
ocupando rea de destaque no Projeto. Essa cultura representa uma revoluo
na agricultura regional, segundo os especialistas, e est sendo implementada
tambm por outros projetos de irrigao na regio. A aceitao da fruticultura
no mercado e a relao custo/benefcio so os principais argumentos dos
defensores dessa cultura. Mas eles destacam, como negativo, a pequena
diversificao de cultura, centrada na produo de banana.
O norte de Minas atualmente uma das regies mais pobres do estado. Teve
significativa melhoria de seus indicadores socioeconmicos a partir da implantao
da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que abrange o
norte de Minas, tambm denominada Regio Mineira do Nordeste por fazer
parte da regio semirida do Pas. A agricultura ali foi constituda basicamente
como meio de sobrevivncia, no como atividade econmica mercantil.
A incorporao do norte de Minas rea de atuao da Sudene indica que o
principal fator de desenvolvimento na regio foi, e ainda , o Estado. O Projeto
Jaba mais uma das polticas pblicas com o intuito de auxiliar o
desenvolvimento regional, segundo os seus idealizadores.
Sendo assim, os indicadores socioeconmicos do norte de Minas podem ser
divididos em antes e depois da Sudene. A partir de meados da dcada de 1970,
353
354
a regio rompeu o histrico quadro de estagnao socioeconmica. Rodrigues

observa que a presena ativa do Estado possibilitou o crescimento econmico da
regio, pois entre os anos de 1985 e 1995, o PIB do norte de Minas apresentou
taxa de crescimento superior da economia brasileira e de Minas Gerais. Nesse
perodo, a taxa mdia anual de crescimento do PIB brasileiro foi de 2,28%, de
Minas Gerais 2,45% e do norte de Minas 3,70% (RODRIGUES, 1998).
O investimento do Estado transformou, tambm, as relaes sociais na
regio. Polos urbanos-industriais foram criados, houve grande migrao campocidade e mudanas tambm nas relaes sociais no meio rural. O homem do
campo que migrou para a cidade teve sua formao social viabilizada nas relaes
sociais urbanas, seja na escola ou em relaes sociais mais amplas (CARNEIRO,
1992). No entanto, os pequenos produtores rurais, forados a entrar no processo
de modernizao, no puderam contar com a educao da cidade e, na maioria
dos casos, nem mesmo com a formao escolar.
Sobre a modernizao da agricultura no Brasil
e no norte de Minas
A partir de 1965, com a implantao do Sistema de Crdito Rural, verificouse uma profunda transformao na agricultura brasileira, principalmente em
decorrncia da incorporao de novas tecnologias aos processos produtivos.
Essas tecnologias proporcionaram sensveis aumentos de produo e
produtividade, alm de grandes modificaes nas relaes de trabalho, em
determinadas regies, uma vez que atingiu espacial e temporalmente, de forma
diferenciada, o meio rural. Ao mesmo tempo que incorporou inmeros
produtores e trabalhadores ao processo de produo moderno, ela tambm
causou a excluso de um enorme contingente de pessoas do processo produtivo
(SANTOS, 1989).
Oliveira (1997), Martins (1999) e Ianni (1979), em especial, desenvolveram
estudos fundamentais para se compreender o desenvolvimento tecnolgico da
agricultura no Brasil, enfocando as suas consequncias polticas, econmicas e
sociais para os trabalhadores rurais e camponeses. Andrade (1992) e Gomes
(1983) apresentaram as consequncias da modernizao agrcola para os
pequenos produtores do Projeto Jaba especificamente. Foge aos nossos objetivos
desenvolver tal discusso no momento. Mas importante salientar que os
avanos tecnolgicos da agricultura brasileira na ltima metade do sculo
passado atingiram, negativamente, trabalhadores rurais e camponeses de forma
geral. Tal tecnologia beneficiou apenas os grandes produtores rurais, o que

refora a condio de modernizao conservadora, conceito tambm utilizado
pelos autores citados acima.
A modernizao da agricultura significa a expanso do capital ao meio rural,
no apenas por meio do trabalho assalariado, mas tambm englobando pequenos
produtores rurais. A incorporao desses produtores da economia de subsistncia
ao mercado pode se dar, tanto a partir da comercializao do pequeno excedente
de produo, quanto da crescente necessidade de insumos industrializados para
a agricultura (ENGUITA, 1989).
A modernizao da agricultura brasileira s pode ser compreendida
integralmente no bojo da racionalidade do sistema capitalista como um todo,
inclusive na diviso internacional do trabalho. Ela significa no apenas busca de
racionalidade interna, mas tambm resposta s exigncias de acumulao do
capital de forma mais ampla (PORTO, 1990). A partir da dcada de 1950, a
mudana fundamental pela qual passou a agricultura brasileira foi sua
subordinao progressiva aos interesses do capital (MOREIRA, 1999).
O processo de modernizao da agricultura brasileira tem na varivel tecnolgica
uma de suas dimenses fundamentais. A tecnologia, aqui, entendida como um
conceito que transcende sua dimenso econmica. um recurso social e
historicamente produzido, portanto, traz consigo o conjunto das contradies
inerentes sociedade da qual fruto. Os recursos tecnolgicos utilizados no processo
de modernizao da agricultura, no Pas, so frutos de um conjunto de relaes
estabelecidas entre os principais atores sociais envolvidos no processo produtivo no
campo. So eles: os trabalhadores rurais, os pequenos produtores rurais, os grandes
produtores, os proprietrios de indstrias ligadas ao setor e o Estado.
Porm, essa modernizao atingiu diferentemente os referidos atores sociais.
Para os trabalhadores rurais restaram as opes da migrao para os grandes
centros ou a submisso a condies degradantes de trabalho no campo, em sua
maioria. Cabe salientar que a proletarizao do homem do campo foi realizada
no Brasil com o agravante da ausncia de um mnimo de garantias sociais
vigentes nos centros urbanos. Mesmo com a extenso legal dos direitos
trabalhistas para o meio rural, na prtica, de forma geral, os trabalhadores rurais
brasileiros esto submetidos a condies de trabalho desumanas, incompatveis
com uma sociedade de direitos.
Quanto aos pequenos produtores, em geral vivem nesse inicio de sculo
ameaados pela proletarizao, de um lado, e pela concorrncia das mdias e
355
356
grandes empresas rurais mecanizadas, de outro. Constantemente so tambm

pressionados pelos preos subsidiados dos produtos agrcolas importados.
A poltica de juros altos e o fim dos subsdios complementam o quadro de
desespero desse segmento diante da conjuntura atual. Tambm a questo
sucessria, dentro das famlias dos pequenos produtores, tem se tornado um srio
problema, pois geralmente a terra no suficiente para garantir o sustento de
todos os filhos quando adultos (ABRAMOVAY, 2000).
J os grandes produtores rurais foram os maiores beneficirios da
modernizao da agricultura brasileira desencadeada a partir da dcada de 1950
e denominada modernizao conservadora justamente por ter privilegiado os
grandes produtores, deixando de lado o histrico debate em torno da questo
fundiria. Sendo assim, os financiamentos estatais privilegiaram a agricultura
de exportao, tpica dos grandes produtores, em detrimento dos produtos
agrcolas de primeira necessidade, tpicos da pequena produo agrcola.
As indstrias ligadas ao setor agrcola tanto as produtoras de mquinas e
insumos como as do ramo alimentcio, beneficiadoras de produtos agrcolas
foram tambm favorecidas pela modernizao. A oferta de crdito gerou enorme
demanda de mquinas e implementos agrcolas a partir da dcada de 1960,
proporcionando significativo crescimento no setor. Tambm o aumento da
produtividade, em decorrncia da mecanizao, ocasionou o aumento da oferta
de produtos para a indstria alimentcia, outro setor que se expandiu a partir das
mudanas na agricultura. O Estado brasileiro foi o grande mentor e executor
dessa poltica de modernizao da agricultura. As opes pela cultura de
exportao, pela manuteno dos latifndios e suas consequncias foram de
responsabilidade da aliana entre os grandes proprietrios de terras e o capital
industrial, avalizados pelo Estado (MOREIRA, 1999).
A tendncia de modernizao esteve centralizada na agricultura de exportao,
em detrimento da agricultura de produtos para o consumo domstico.
A utilizao de insumos industrializados, de tcnicas mais modernas de correo
do solo, assim como de crdito agrcola, indicadores de uma agricultura integrada
ao mercado, seguiu praticamente a mesma tendncia (SZMRECSNYI, 1998).
A utilizao de novas tecnologias gera um excedente de produo bastante
expressivo devido ao aumento de capital fixo na forma de mquinas, insumos,
inovaes da engenharia gentica e outros. Esse excedente apropriado, em
grande parte, pelos proprietrios de indstrias ligadas produo de insumos
para a agropecuria, e, em menor escala, pelos grandes proprietrios de terras.
Os camponeses e os assalariados, ao contrrio, foram atingidos de forma negativa

pela modernizao conservadora. Os primeiros tiveram de abandonar as culturas
encampadas pela agricultura moderna em suas regies por no conseguir
produtividade competitiva. Os ltimos tiveram seus salrios mdios reduzidos
e o trabalho intensificado.
Com relao ao norte de Minas, a agricultura foi secularmente uma atividade
de produo de subsistncia. A atividade econmica secular na regio a pecuria.
Mesmo aps a decadncia da minerao na regio central do Estado, a pecuria
de corte continuou como atividade econmica central at a dcada de 1970.
Ao redor dos imensos latifndios de criao extensiva de gado gravitaram
inmeros pequenos produtores cuja economia era unicamente de subsistncia.
O cultivo desses produtores, seja nas tribos indgenas, nos quilombos, nas
comunidades rurais isoladas, seja nas grandes fazendas, destinava-se
principalmente subsistncia. A produo agrcola para o mercado iniciou-se ali
com o ciclo do algodo no sculo XIX, o qual se repetiu no sculo XX. Mas era uma
produo nos moldes tradicionais, destes diferenciando-se, apenas, pelo volume
de produo e pelo enorme componente de explorao da fora de trabalho.
Afinal, a agricultura para o mercado s se consolidou na regio na dcada de
1960, com a atuao da Sudene. Mas foi a moderna tecnologia de irrigao que
possibilitou a introduo definitiva da agricultura como setor importante na
economia regional. O baixo ndice pluviomtrico, a existncia de secas
prolongadas, a precariedade da infraestrutura de transportes eram os maiores
empecilhos para a emergncia da agricultura de mercado no norte de Minas.
A pavimentao da rodovia Montes ClarosBelo Horizonte no final da dcada
de 1960 e a tecnologia da irrigao amenizaram esses problemas.
A irrigao tornou possvel a produo em escala, possibilitou a agregao de
valor aos produtos de um setor que, secularmente, esteve nos limites da produo
de subsistncia. Os projetos de irrigao de iniciativa do poder pblico tiveram
o papel importante na disseminao das tecnologias necessrias implantao
da agricultura moderna. Segundo as linhas gerais do processo no Pas, a
modernizao agrcola, via irrigao, no norte de Minas tambm favoreceu os
grandes produtores pelo fcil acesso ao crdito oficial. Para os trabalhadores
rurais representou intensificao do trabalho e maior expropriao de valor.
Para os pequenos produtores, de forma geral, significou a reduo dos cursos de
gua, o endividamento e o aumento da concorrncia predatria da agricultura
irrigada dos grandes produtores.
357
358
O financiamento do Projeto, o Banco Mundial e as mudanas no

modelo de desenvolvimento regional
O Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento, ou

simplesmente Banco Mundial, foi fundado em 1944, mesmo ano em que foi
criado o Fundo Monetrio Internacional, o FMI. Os objetivos centrais do Banco
Mundial so o auxlio ao desenvolvimento e a reduo da pobreza nos pases
pobres, segundo seus idealizadores. Sua atuao no Brasil teve incio em 1949,
quando lhe foi concedido o primeiro emprstimo US$ 75 milhes para ser
aplicado na rea de energia e telecomunicaes. Em 2001, essa instituio
calculava em aproximadamente US$ 30 bilhes as operaes de crdito
contradas pelo Brasil entre 1949 e 2000.
Autores como Ianni (1974) argumentam que, apesar do discurso humanitrio
de ajuda aos mais pobres, na verdade as instituies multilaterais como o BIRD
e o FMI so rgos financeiros controlados pelos Estados Unidos. Essas
instituies objetivavam, na sua criao, entre outros pontos, estabelecer novos
patamares nas relaes entre os estados capitalistas visando:
Reconstruir os sistemas econmicos atingidos pela guerra, nos quadros da
hegemonia norte-americana; recompor e dinamizar os fluxos do comrcio
internacional; reorganizar e estabilizar os sistemas financeiros mundiais e
nacionais, com base no dlar; abrir novas fronteiras para investimentos isolados,
associados e combinados nos pases dependentes; evitar ou controlar crises
econmicas que pudessem propiciar a transio para o socialismo. (IANNI,
1974, p. 91)
Essas instituies buscavam a consolidao da hegemonia dos Estados Unidos

por meio da interdependncia dos estados americanos, nova forma de subjugar os
pases dependentes. As instituies multilaterais eram instrumentos para a
garantia dessa hegemonia.
A poltica do BIRD de combate pobreza e auxlio para o desenvolvimento
aos pases membros sempre esteve atrelada aos interesses do capital
estadunidense. A atuao da instituio sempre foi caracterizada por forte
demarcao ideolgica. A Revoluo Cubana e o avano dos movimentos sociais
no sul do continente americano, na dcada de 1960, determinaram a atuao das
denominadas instituies multilaterais para auxlio aos pases pobres da regio.
A utilizao do estado desenvolvimentista para barrar o mpeto de mobilizao
social que se alastrava pela Amrica Latina foi uma estratgia utilizada, durante
as dcadas de 1960 e 1970, pelo Banco Mundial, mesmo que implicitamente.

Os tratados de cooperao mtua assinados por alguns pases americanos at
a dcada de 1970 foram balizados pelo conflito da poltica da Guerra Fria. O monolitismo ideolgico foi imposto pelos Estados Unidos pela diplomacia, pela
fora e, principalmente, pelo auxlio financeiro, via organismos multilaterais.
Atuando em vrias frentes, os Estados Unidos conseguiram se impor como
aliados preferenciais na Amrica Latina. Mas a justificativa apresentada era que
estava em curso a construo da interdependncia dos estados americanos. Para
Otvio Ianni:
Desde 1946, a partir do discurso de Winston Churchill em Furton, nos
Estados Unidos, abre-se ao grande pblico do mundo capitalista a poltica
norte-americana da guerra fria. Em 1947 lana-se a Doutrina Truman, com a
qual os governantes dos Estados Unidos comprometiam-se a defender
militarmente os pases dependentes nos quais ocorressem lutas de classes abertas
ou movimentos de independncia, em face da hegemonia norte-americana.
(IANNI, 1974, p. 92)
Os tratados interamericanos que se seguiram evidenciaram a construo da

hegemonia dos Estados Unidos pela via da cooperao internacional. Em 1947, foi
assinado o Tratado Interamericano de Assistncia Mtua; em 1948, o Pacto de
Bogot; e em 1961 a Carta de Punta del Este na qual se estabeleceram os
princpios da Aliana para o Progresso. Outros tratados e conferncias se
seguiram, montando o que viria ser a interdependncia hemisfrica liderada
pelos Estados Unidos (IANNI, 1974).
O Banco Mundial uma instituio financeira de tipo especial. Ele financia
projetos com a garantia dos governos dos pases-sede e os montantes passam a
compor a dvida externa desses pases. Os emprstimos, no raros, so ofertados
pela instituio, pois geralmente ela aponta as reas ou mesmo os projetos
especficos nos quais vai investir.
At a dcada de 1970, o Banco Mundial investia, no Brasil, prioritariamente
em projetos de infraestrutura fsica como comunicao, transporte e energia. Essa
era uma poltica mundial que visava a fomentar o desenvolvimento de alguns
pases credores. A instituio atuava a partir dos princpios da proposta do
estado desenvolvimentista keynesiano, com base no suposto propalado de que o
fomento ao desenvolvimento econmico reduziria as desigualdades sociais nos
pases contratantes dos seus emprstimos.
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360
Mas a poltica da Guerra Fria levou a um intervencionismo estatal sem

precedentes nos pases da Amrica Latina. Os estados nacionais tornaram-se
intervencionistas no apenas devido ao modelo keynesiano, mas tambm como
avalistas para assegurar o retorno dos capitais privados investidos, tanto nacionais
quanto estrangeiros (IANNI, 1974).
Com efeito, a poltica de fomento ao desenvolvimento no reduziu a pobreza
no continente. O ideal desenvolvimentista objetivando reduzir a pobreza e as
desigualdades regionais no Brasil no se realizou. No norte de Minas, a Sudene,
durante o regime militar, se limitou a conceder emprstimos vultosos aos
grandes empresrios, urbanos e rurais, sem um mnimo de critrio social.
O Banco Mundial ento mudou suas estratgias de ao e passou a dar
prioridade, a partir da dcada de 1980, ao investimento direto em projetos
voltados para promoo da igualdade e do bem-estar social. Como o
desenvolvimento dos pases credores no significava necessariamente melhoria
nas condies de vida das camadas menos favorecidas, a instituio resolveu
investir diretamente no setor social (FONSECA, 1995).
A dcada de 1980 apresentou o agravamento da misria e das desigualdades
sociais na Amrica Latina. Assim sendo, o enfoque do BIRD, nos anos 1980,
deslocou-se para os projetos de combate pobreza, juntamente com as reformas
setoriais. Com o fim do dilvio autoritrio na Amrica Latina, as instituies
multilaterais, controladas pelos pases centrais, iniciaram um conjunto de
polticas sociais de combate pobreza. Tambm foram incentivados estudos e
propostas de mudanas setoriais visando a dinamizar as economias nacionais e
adequar a antiga estrutura de poder aos novos desgnios democrticos. Combater
a pobreza significava, ento, incluir a populao perifrica no sistema nas relaes
capitalistas de produo. De norte a sul do Brasil, a tnica da interveno do
Banco Mundial era de combater a pobreza por meio da expanso do capitalismo
para as regies isoladas economicamente.
Somente a partir dos anos 1990, o BIRD passou a priorizar o combate
pobreza de forma estratgica, por meio da tentativa de manuteno do homem
no campo e incluso de novas reas no seu leque de prioridades, como a reforma
do estado, o meio ambiente e a educao. O volume de recursos provenientes
dessa instituio tem aumentado significativamente nos ltimos anos, chegando
ao recorde anual de US$ 1,7 bilho em 1999.
At a dcada de 1970, grande parte das regies do norte e nordeste de Minas
Gerais e do Vale do Jequitinhonha era considerada vazios econmicos pelo poder
pblico. Sendo assim, uma srie de projetos de desenvolvimento foi implantada

visando a desenvolver essas regies. O emprstimo de US$ 71 milhes do BIRD
para o Projeto Jaba, em 1988, fazia parte dessa poltica global de investimentos
diretos para reduo da pobreza. No caso do Jaba, o Banco fez algumas
exigncias importantes. Em primeiro lugar, exigiu que houvesse uma
contrapartida de investimentos do governo brasileiro e, em segundo, que se
mudasse o carter estratgico do Projeto. Ou seja, ele deveria adotar o princpio
da fixao dos agricultores da regio como pequenos irrigantes e no mais como
bias-frias trabalhando para os empresrios a serem instalados, como estava
previsto originalmente. Rodrigues (1998) denominou essa mudana na
estratgia de implantao do Jaba de denotao social do Projeto.
No final dos anos 1980, o projeto desenvolvimentista da ditadura militar j
estava derrotado. As obras faranicas que testemunhavam a importncia do
projeto do Brasil grande j se mostravam como grandes equvocos da tecnocracia
governamental. Situa-se a o Projeto Jaba, polo redentor do desenvolvimento
agroindustrial no norte de Minas, segundo seus idealizadores. Redeno que,
passadas mais de trs dcadas, nem de longe se realizou. Os investimentos
privados que transformariam a regio em um osis da agricultura brasileira, com
grandes investimentos do capital privado, no ocorreram. O fracasso do prlcool, a crise econmica dos anos 1980, a denominada dcada perdida e suas
consequncias levaram o governo brasileiro a aceitar uma mudana de rumo no
Projeto.
A Sudene teve o seu foco de desenvolvimento regional visando melhoria das
condies de vida das populaes locais desviado, a partir do golpe de 1964, para
uma atuao em consonncia com os interesses do grande capital. Durante o
regime militar ela perdeu seu carter estratgico original. A CODEVASF passou
a assumir a responsabilidade pelo investimento em relao aos pequenos
agricultores e a Sudene continuou analisando e encaminhando os financiamentos
para os empresrios no Projeto. No entanto, os financiamentos via Sudene no
passavam por um crivo de desenvolvimento regional. Muitos foram os projetos
aprovados, implantados e posteriormente abandonados, causando enormes
prejuzos sociais para os trabalhadores.
Aparentemente sem importncia, a mudana de rumo do Projeto foi
fundamental na implantao do Jaba e crucial para os trabalhadores na regio.
Com ela ficou decidido que os trabalhos no se concentrariam, inicialmente,
apenas na implantao das empresas agrcolas e sim teria prioridade o
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assentamento de agricultores pobres no Distrito de Irrigao. Em lugar de

milhares de bias-frias trabalhando para as empresas agrcolas privadas, haveria,
aproximadamente, 2 mil famlias pobres produzindo em regime de trabalho
familiar. Era uma tentativa de romper com o desenvolvimento conservador
proposto inicialmente pelo Projeto, oferecendo, em seu lugar, uma proposta de
criao de agricultores no estilo do farmer dos Estados Unidos. Essa poltica
coerente com o documento Land reform policy paper, do Banco Mundial, datado
de 1975, em que a instituio discute alguns princpios norteadores de sua
poltica de combate pobreza no campo. Desses princpios foram destacados: a
importncia da propriedade familiar em termos de eficincia e equidade; a
necessidade de promover os mercados para facilitar a transferncia de terras
para usurios mais eficientes e a necessidade de uma distribuio igualitria de
bens junto com uma reforma agrria distributiva (SAUER, 2001).
A denotao social do Projeto foi alvo de acirrados debates entre os tcnicos dos
rgos envolvidos com ele. Alguns defendiam que ali deveriam ser assentados
agricultores vindos de regies nas quais j se dedicavam agricultura de
mercado, tendo, portanto, experincia nesse sentido. Eles diziam que os
agricultores pobres da regio no conseguiriam se adaptar s exigncias da
agricultura irrigada. Para garantir o sucesso do empreendimento, a sada era
trazer agricultores de outras regies, argumentavam. No entanto, as
determinaes do Banco Mundial tiveram de ser seguidas e foram assentados
agricultores pobres do norte de Minas.
O argumento sobre a incapacidade dos agricultores para trabalhar com a
agricultura moderna era o mesmo dos tecnocratas responsveis pela poltica de
desenvolvimento agrcola dos governos militares. Eles seguiam a via autoritria
enquanto a poltica proposta pelo Banco Mundial estava de acordo com a via
democrtica (SAUER, 2001). A via autoritria marcada pela predominncia das
grandes empresas agrcolas baseadas no trabalho assalariado, com precrias
condies de trabalho. O acesso a terra sempre foi dificultado aos camponeses,
enquanto as elites tiveram a posse dela garantida pelo Estado brasileiro.
O autoritarismo para garantir s elites a posse da terra uma marca da agricultura
dos pases subdesenvolvidos onde prevalecem os grandes latifndios e o
consequente impedimento do acesso a terra para a maioria da populao pobre.
Pela via democrtica prevalecem as propriedades de mdio e pequeno porte,
exploradas basicamente pelo trabalho familiar. Ao contrrio da precria situao
da agricultura familiar no Brasil, a base da agricultura dos pases centrais a
agricultura familiar moderna, tecnificada, altamente produtiva e totalmente

inserida na economia de mercado (ABRAMOVAY, 1992). A agricultura nos pases
desenvolvidos o resultado da poltica agrria implementada pela via democrtica.
Veiga confronta os dois tipos de propriedades fundirias da seguinte forma:
(...) em todas as agriculturas do Primeiro Mundo, fazendas empregando
levas de assalariados tornam-se um apndice de uma massa de estabelecimentos
de mdio porte tocados essencialmente pelo trabalho familiar. A tal ponto que
grandes fazendas e assalariados agrcolas so timos indicadores de
subdesenvolvimento. Na Europa fcil ach-los em Portugal, Espanha ou Grcia.
Mas preciso muita pacincia para localiz-los na Frana, Alemanha ou GrBretanha. (VEIGA apud SAUER, 2001, p.09)
No entanto, a denominada via democrtica em si no garante melhores

condies de vida para os agricultores. Devido s exigncias do BIRD, o governo
federal assumiu o compromisso de assentar, na primeira etapa do Jaba, 1.888
famlias de agricultores pobres da regio. A megalomania das projees iniciais
para o Jaba foi vencida pela fora da realidade de crise econmica e falta de
adeso do setor privado no sentido de investir no Projeto. Com a contrapartida
do governo federal, o montante de investimentos relacionados ao emprstimo
de 1998 para implantao da Etapa I do Jaba totalizou US$ 158 milhes, que
seriam distribudos da seguinte forma:
Obras civis 34%, bens e equipamentos 21%, consultoria e outros servios
29%, operao do distrito de irrigao 6% e contingncias 10%. Por causa
desse emprstimo, o Banco Mundial passou a acompanhar o Projeto fazendo
exigncias ao Estado, em favor do assentamento de pequenos irrigantes.
(RODRIGUES, 1998, p. 20)
A Unio foi representada no convnio para construo da primeira etapa

pela CODEVASF. No convnio ficou estabelecido que seria criado um Distrito de
Irrigao de Jaba nos moldes dos distritos de irrigao da Califrnia, EUA ,
para o qual seria repassada a administrao de toda a rea irrigada na Etapa I. Esse
foi criado em 1988. O DIJ, como chamado, uma instituio de carter
privado, composta por representantes dos irrigantes, dos empresrios
proprietrios de lotes, da CODEVASF e da Ruralminas, rgo do governo de
Minas Gerais para a assistncia ao setor agropecurio.
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364
O Distrito de Irrigao significava a democratizao da gesto do Projeto,

segundo a CODEVASF. Mas significava, tambm, a sua privatizao, ou pelo
menos uma tentativa de privatizao, exigncia fundamental das polticas do
BIRD naquele momento. Entendemos que a est um dos grandes problemas
estruturais do Projeto: a sua orientao a partir do financiamento do BIRD, que
exige a aplicao de suas diretrizes polticas e ideolgicas na aplicao dos
recursos negociados. Problema no porque seria ideal a poltica de
desenvolvimento centrada nas grandes empresas agrcolas, at mesmo porque
elas estavam se recusando a investir no Projeto devido falta de perspectivas de
mercado, mas porque a mudana de orientao deveria ser antecedida por uma
profunda mudana em toda a proposta de desenvolvimento regional almejada
pelo pensador Celso Furtado nos anos JK com a criao da Sudene.
Mais uma vez o projeto de reduo da pobreza e das desigualdades sociais foi
esquecido. Dessa vez foi constitudo um projeto de cunho neoliberal no qual se
projetou um afastamento gradativo do Estado tanto da gesto como do
financiamento do Jaba.
Nesse sentido, levar os produtores rurais pauperizados do norte de Minas a se
transformarem em bias-frias era uma operao relativamente simples, j operada
em vrias regies do Brasil, mas lev-los a se transformarem em pequenos
produtores capitalistas, como foi concebido na denominada denotao social do
projeto, tornou-se uma operao extremamente complexa. Tal mudana de
perspectiva significou para aqueles trabalhadores excludos no campo uma
passagem abrupta da economia de subsistncia economia de mercado capitalista.
Assim, de acordo com a poltica do BIRD, o Estado criaria a infraestrutura do
Projeto e o entreg-lo-ia aos agricultores que fariam a gesto acompanhada por
uma agncia governamental. E, o mais importante: os agricultores pagariam pela
utilizao da gua, da energia eltrica e tambm pela infraestrutura por meio de
uma taxa de amortizao. A orientao do estado desenvolvimentista keynesiano
foi substituda pela proposta de desenvolvimento orientada pelo Estado, em que
ocorre uma parceria entre Estado e a iniciativa privada. Essa estratgia estava em
sintonia com a poltica geral que passou, desde ento, a nortear as intervenes
das instituies multilaterais no Terceiro Mundo. Era a guinada neoliberal
expandindo-se via polticas de combate pobreza.
Nessas circunstncias, famlias pauprrimas assentadas, uma poltica de
juros extremamente altos at mesmo para o setor industrial, ausncia de uma
poltica agrcola nacional para pequenos produtores, falta de infraestrutura para
um grande empreendimento agroindustrial na regio e as necessidades da

mudana de lgicas no processo de produo dos agricultores tornaram-se os
maiores obstculos para o desenvolvimento do Projeto Jaba ao longo da
implantao de sua primeira etapa, etapa esta at hoje no totalmente concluda.
Algumas ONGs, como o Centro de Agricultura Alternativa do Norte de
Minas, apontaram, na poca, alguns desses problemas. A maior crtica centravase na perspectiva de mercado daquela proposta. Segundo tais organizaes, o
Estado deveria desenvolver projetos regionais na perspectiva da soluo direta
dos graves problemas sociais ali existentes, no numa proposta de soluo, via
mercado. Uma reforma agrria com amplo apoio governamental aos assentados
seria soluo mais vivel naquele momento, argumentavam.
O esvaziamento do papel da Sudene enquanto principal articuladora do
desenvolvimento regional estava em curso no final da dcada de 1990. Nesse
momento, o receiturio neoliberal reforava a necessidade de privatizao e
consequente esvaziamento do papel indutor do Estado no desenvolvimento do
Pas. O ideal de Celso Furtado ao conceber uma agncia de desenvolvimento que
resgatasse uma regio secularmente relegada ao subdesenvolvimento foi sendo
abandonado a partir dos anos 1990. O maior exemplo foi o afastamento
gradativo da Sudene das discusses sobre o destino dos projetos de irrigao.
Agora frente da gesto e implementao dos projetos, a CODEVASF era a
representante oficial do governo federal no Projeto Jaba. Os responsveis pela
implantao do Projeto no abriram a discusso sobre a mudana de rumo
fundamental para o Projeto Jaba. Essa crtica unnime entre as entidades da
sociedade civil que acompanham, h dcadas, a implantao do Projeto. As
crticas feitas pelas ONGs no foram consideradas em qualquer documento oficial
a que tivemos acesso. A falta de dilogo com a sociedade civil organizada
uma marca na histria do Jaba. Mesmo os governos livremente eleitos no
abriram o debate sobre o Projeto. Em 1999, o governo de Minas assinou
convnio de US$ 110 milhes com o Japan Bank International Cooperation,
para implantao da Etapa II do Projeto Jaba, sem qualquer debate com a
sociedade civil organizada. Esse um exemplo do carter autoritrio ali presente.
Como a sociedade civil organizada regional foi contrria ao investimento de
vultosas somas de recursos em um projeto de sucesso duvidoso, os governos
preferiram ignor-la. Vale ressaltar que a Etapa II retorna ao formato original e
conservador do Jaba, portanto, ter lotes entre dez e 90 hectares, exclusivamente
para empresrios agrcolas.
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No ano de 1988, o BIRD estava antecipando, no Projeto Jaba, a sua proposta

de reforma agrria de mercado implantada no Pas em meados dos anos 1990 por
intermdio de programas como o Cdula da Terra, Banco da Terra e Crdito
Fundirio. Tal proposta est inserida nas polticas neoliberais de reduo da
participao do Estado nas polticas sociais em detrimento do aumento da sua
participao no aporte de capital para o empresariado. O Estado contrai
emprstimos do BIRD, adquire as terras dos latifundirios e repassa-as aos
trabalhadores sem terra na forma de financiamento de longo prazo. Toda a
transao feita dentro da lgica de mercado. Mecanismos como a
desapropriao, ou princpios como a funo social da terra, so excludos na
busca de solues de mercado para a questo agrria no Brasil.
A partir de ento, o mercado trataria de fazer a seleo dos mais capazes.
O capitalismo privilegiaria os mais esforados e puniria os preguiosos, segundo
o pensamento liberal. O discurso do mrito a base da ideologia do
individualismo, a qual transfere para o indivduo praticamente toda a
responsabilidade pelo seu sucesso ou fracasso na vida em sociedade. Como o
tratamento teoricamente igualitrio, o mrito individual que se torna o
diferencial bsico. A busca pelo sucesso individual o mais poderoso
combustvel para o progresso social, segundo os liberais. A responsabilidade do
sucesso ou do fracasso dos agricultores estaria, assim, nas mos de cada um
deles segundo os idealizadores da reforma agrria de mercado.
Com a reforma agrria de mercado nos anos 1990, o Estado abriu mo da
utilizao de suas prerrogativas de regulador das relaes sociais e as transferiu
para o mercado. No entanto, ele estava regulando o conflito entre latifundirios
e sem-terras, mas em benefcio dos primeiros. A negociao das terras pelo
valor de mercado beneficiava os latifundirios e no rompia com a perversa
concentrao de terras; pelo contrrio, ela incentiva o uso especulativo da terra.
Quanto aos trabalhadores, em lugar de receberem gratuitamente a terra para
trabalhar, passaram a contrair mais uma dvida que se somou aos penosos
financiamentos agrcolas. A reforma agrria de mercado seguiu a trajetria
conservadora da modernizao da agricultura brasileira. O segmento de fato
beneficiado continuou sendo o dos grandes proprietrios de terras. A supervalorizao da terra e outras negociatas marcaram a maioria das experincias
desse modelo de reforma agrria.
O Estado brasileiro, seguindo as diretrizes neoliberais do Banco Mundial,
reformulou esse projeto de irrigao no extremo norte de Minas Gerais, em
1988, dentro das diretrizes da resoluo de graves problemas sociais por meio
das leis de mercado. O Jaba um exemplo das novas diretrizes de uma
instituio multilateral que passou a propor o desmonte da estrutura de
interveno social do estado keyneisiano desenvolvimentista, que tinha sido
montado no Brasil, assim como em vrias partes do mundo.
Assim, as novas diretrizes do Banco Mundial exigiam, entre outras medidas,
a constituio de um novo sujeito no norte de Minas. Em lugar da produo de
subsistncia, a produo para o mercado; em lugar da excluso social, uma
incluso especfica nas relaes capitalistas; em substituio ao trabalho, de
acordo com as determinaes da natureza, o trabalho racionalmente controlado;
em lugar do aprendizado no cotidiano do trabalho, a educao formal. A denominada denotao social do projeto determinou uma tarefa gigantesca para os
seus gestores: viabilizar a constituio desse novo sujeito, o que implicaria a
passagem de agricultor sertanejo, excludo das relaes sociais de produo da
regio, a agricultor do tipo farmer estadunidense. O novo sujeito a ser constitudo
de acordo com os interesses da interveno estatal implementada seria:
Este campons capitalizado, espcie de farmer do serto, seria aquele
pequeno proprietrio que, a partir do acesso terra e ao financiamento,
conseguisse no simplesmente reproduzir a sua fora de trabalho e de sua famlia,
mas acumular algum capital, ampliar sua produo e transformar-se num
pequeno burgus abastado, um pequeno empresrio capitalista. (GOMES, 1983,
p. 74 )
Para os idealizadores dessa mudana de enfoque do Projeto, tal tarefa poderia

ser viabilizada pela educao formal, pela formao dos indivduos de acordo
com as novas exigncias definidas pela agricultura de mercado, baseada nas
novas tecnologias.
O Projeto Jaba foi idealizado inicialmente visando melhoria das condies
de vida da populao do norte de Minas. As ideias sobre a sua criao tomaram
consistncia com o movimento pr desenvolvimento regional encabeado por
Celso Furtado no final dos anos 1950. A Sudene, fruto do surto de
desenvolvimento dos anos JK foi um marco para o desenvolvimento do Nordeste
e tambm do norte de Minas.
No entanto, com o golpe militar de 1964, o desenvolvimento econmico e
social idealizado por Celso Furtado foi substitudo pelo desenvolvimento
dependente dos militares. O Jaba um exemplo da forma que os militares
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utilizaram para incorporar algumas regies do Pas ao capitalismo. Os investimentos

da Sudene priorizaram naquele perodo os grandes empreendimentos privados,
urbanos ou rurais. Iniciativas pblicas de enorme alcance social como o Projeto
tiveram seus investimentos interrompidos. Mesmo com a contrapartida exigida pelo
Banco Mundial nos ano 1980, o governo brasileiro no honrou por completo seus
compromissos com os pequenos agricultores.
Ocorreu no norte de Minas, a partir dos anos 1960, um desenvolvimento
centrado na reproduo do capital sem grandes preocupaes com as condies
de vida da maioria da populao. A infraestrutura e mesmo servios essenciais
no foram garantidos para a populao de reas escolhidas para implantao de
projetos como o Jaba.
A parte um, dos pequenos agricultores, sempre esteve abandonada pelo
poder pblico. A parte dois, destinada aos mdios e grandes empreendimentos,
est em franca expanso. Ainda hoje os incentivos do Estado esto concentrados
na grande produo. Para os trabalhadores sobra o emprego nas usinas
produtoras de lcool e em outras atividades tpicas do trabalhador bia-fria.
Consideraes finais
As famlias oriundas da agricultura tradicional foram assentadas sem um

projeto de preparao para o trabalho consistente que levasse em considerao
as mudanas ontolgicas e no apenas gnosiolgicas pelas quais precisariam
passar ao assumirem a agricultura de mercado. A produo de subsistncia foi
totalmente desarticulada e a maioria dos irrigantes resiste s mudanas
necessrias para produzirem em bases capitalistas.
Os agricultores pobres foram assentados no Projeto confiando em suas
diretrizes de transform-los em pequenos e prsperos capitalistas. A sociedade
comprou a ideia de que ali estava se construindo uma nova etapa na agricultura
familiar do Pas. Segundo o governo federal os assentados seriam formados
segundo o modelo do farmer estadunidense. Mas eles se tornaram trabalhadores
expropriados pelo capital. Eles so trabalhadores para o capital, mas fora das
relaes capitalistas tradicionais. So submissos ao capital medida que
dependem do conhecimento cientfico, dos meios de produo, dos insumos, do
financiamento e tambm do comrcio para ecoar seus produtos. Em todas essas
etapas, est presente o capital para expropriar valor de seu trabalho. Eles no so
capitalistas nem to pouco trabalhadores assalariados, mas produzem valor, so
expropriados assim como os assalariados.
A transformao dos agricultores sertanejos em pequenos capitalistas no

passa de discurso. Na verdade, eles esto sendo transformados em uma categoria
social especfica para produzir valor mediante relaes no capitalistas, com a
ajuda do Estado. Os ensinamentos para as geraes de capitalistas so muito
diferentes dos ensinamentos para a classe trabalhadora, mesmo que eles estejam
no mesmo tempo e espao. Usando a metfora de Bernardo (1989), a escola seria
com um avio onde viajam pessoas de classes diferentes, irrigantes e capitalistas.
Passados todos esses anos, o Estado no consegue formular um projeto de
sociedade para o Jaba por no poder assumir, explicitamente, a condio de
superexplorao dos irrigantes. No capitalismo, a insero no mercado no
possui outro espao que no o de capitalista e/ou gestor, classe expropriadora de
valor, ou ento, o de produtor de valor para o capital, ou seja, classe expropriada.
A crise econmica e as pssimas condies de vida de uma parte significativa
dos irrigantes so evidentes. Entretanto, a falta de adeso a alguns princpios
bsicos de higiene para com o meio ambiente e o no cumprimento de algumas
regras essenciais no processo produtivo so mais difceis de serem percebidas.
E so justamente essas ltimas que denunciam a existncia de uma tnue
estrutura de plausibilidade, uma resistncia s novas relaes sociais de produo.
A gesto do Projeto assumiu a empreitada de transformar os agricultores da
economia de subsistncia em produtores rurais do tipo farmer estadunidense, sem
atentar para o fato de que a agricultura um dos setores mais controlados pelo pode
pblico nos Estados Unidos. Analisaram os agricultores familiares daquele pas pelo
aspecto da sua produtividade. Mas, esqueceram-se do mito jeffersoniano, que
argumenta ser o agricultor tipo farmer um livre competidor nas relaes capitalistas,
agindo livremente no espao onde vigora apenas a mo invisvel do mercado, mas,
na verdade, esconde um alto grau de protecionismo estatal para o setor. Passou-se
a cobrar dos irrigantes, ento, uma eficincia praticamente impossvel de se
conseguir nas condies sociais de produo do Brasil na atualidade.
A Sudene, como agncia de desenvolvimento, seria um sustentculo dos
pequenos produtores na competio com a agricultura nacional e internacional,
e essa seria uma postura de um modelo de desenvolvimento que realmente se
preocupasse com os trabalhadores. Entregar os empreendimentos para serem
geridos pelos prprios trabalhadores , aparentemente, uma medida
democrtica. No entanto, quando essa transferncia de responsabilidade significa
tambm a retirada gradual dos investimentos pblicos da produo local, a
medida no passa de uma deciso estratgica de cunho neoliberal.
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As resistncias dos irrigantes existem em decorrncia da mudana na forma

de produzir ter exigido alteraes profundas na sua prpria condio de ser e
acentuado o processo de expropriao do seu trabalho. As transformaes nas
relaes sociais de produo desenraizaram-nos, criando uma profunda
insegurana. Sendo assim, uma nova estrutura de plausibilidade passou a ser
necessria para tentar dar suporte s transformaes. A carncia de um projeto
de sociedade exequvel, de uma poltica estvel de preparao para o trabalho,
tem reforado a insegurana das famlias.
Ademais, o assentamento dos agricultores tradicionais significou a imposio
de novas relaes sociais. A incorporao ao mercado foi realizada sem um
processo de mediao. As condies de produo no Projeto no permitem
optar entre entrar ou no para o mercado. Muitos assentados no faziam nem
mesmo ideia do que seria esse mercado. A mxima liberal da seleo dos mais
aptos, aplicada ali, significa uma crueldade para com pessoas que apostaram no
sonho de se transformarem em pequenos produtores modernos.
A falta de liberdade para escolher entre a agricultura tradicional e a de
mercado, e mesmo o momento de assumir esta ltima, demonstra o grau de
submisso dos irrigantes. As resistncias pontuais, na verdade, so resistncias
lgica da produo de mercado e as consequncias dela para suas vidas.
Como o capital est preocupado no com a condio humana, mas, sim,
com a produo de valor, ele no leva em conta a dimenso ontolgica dos
indivduos. Pelo contrrio, preparar para o trabalho na perspectiva da produo
de valor ter seu universo cindido, alienar-se perante o capital. O modelo de
agricultura que est se constituindo no Projeto Jaba aponta uma submisso cada
vez maior ao capital dentro do quadro predatrio do capitalismo no Brasil.
Com a recriao da Sudene, coloca-se um grande dilema. Recriada a Sudene,
qual modelo ser implantado de fato? Ser a Sudene dos grandes
empreendimentos privados, da preocupao com a reproduo do capital ou a
Sudene defendida por Celso Furtado, do desenvolvimento econmico e social
visando combater os desequilbrios regionais no Brasil? possvel reconstruir
a parte dos irrigantes, visando, de fato, melhorar suas condies de vida na
perspectiva de atenuar as diferenas sociais e regionais como era originariamente
o projeto da Sudene?
Referncias
Livros
ABRAMOVAY, R.
Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. Campinas:

UNICAMP/ANPOCS, 1992.
ENGUITA, M. A face oculta da escola: educao e trabalho no capitalismo. Porto
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IANNI, O. Colonizao e contra-reforma agrria na Amaznia. Petrpolis: Vozes,
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MARTINS, J.S. O poder do atraso: ensaios de sociologia da histria lenta. So
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Peridicos
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PORTO, M.S.G. Temas e tendncias da sociologia rural: a experincia recente
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1970-1996. Tese de Doutorado em histria econmica. So Paulo: USP, 1998.
Eventos
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Brasil. Braslia, 2001. Disponvel em:
<www.dataterra.org.br/documentos/sintese/SAUERnotas.html>.
Agradecimentos
AGRADECIMENTOS
O seminrio Desenvolvimento Regional do Nordeste nasceu de um encontro

de professores e pesquisadores, membros do Centro Celso Furtado, que aceitaram
integrar o comit cientfico do evento: a Tania Bacelar, Marcos Costa Lima, Jair do
Amaral Filho, Carlos Brando, Ricardo Ismael, Marcos Formiga, o agradecimento
superlativo. To logo se esboaram as linhas da programao, o Banco do Nordeste
do Brasil aderiu ao projeto, possibilitando-nos trazer pesquisadores estrangeiros que,
na ndia e na Frana, h muitos anos se debruam sobre o desenvolvimento regional:
a Jos Sydrio de Alencar Jr., ento superintendente do Etene/BNB, nosso
agradecimento pelo patrocnio. A Universidade Federal de Pernambuco foi parceira
de primeira hora, oferecendo-se para acolher o seminrio no seu Centro de
Convenes: sem a professora Solange Coutinho, pr-reitora de extenso, Miriam
Vila Nova Maia, chefe da diviso de apoio institucional, Elizabeth Sacramento, a
organizao do seminrio teria sido muito mais difcil. Na Fundao Joaquim
Nabuco contamos com a generosa colaborao de Isabela Chaves Cribari e de
Hamilton Monteiro, que nos facilitaram a projeo, no cinema da Fundaj, do
documentrio O Retorno, em presena de seu diretor, Rodolfo Nanni. A Nanni
e a Jos Mariani, diretor de O longo amanhecer cinebiografia de Celso Furtado,
agradecemos a ida ao Recife e a oportunidade que nos deram de levar aos
participantes seus dois comoventes documentrios.
O regente Joo Batista de Coimbra Silva Barbosa dirigiu o Coral que honrou
a sesso de abertura. A pesquisa documental coordenada por Marcos Costa Lima
contou com o entusiasmo dos jovens pesquisadores Anderson Matias Cardozo,
Antnio Henrique Lucena Silva, Augusto Wagner Teixeira Jr, Diogo Moura,
Renan Cabral da Silva e Rodrigo Santiago. A exposio Celso Furtado: vocao
Nordeste (1958-64), que resultou da pesquisa, foi idealizada por Amelia Paes.
Fernando Rodrigues assegurou com a competncia de sempre a infraestrutura
das viagens e hospedagem dos convidados brasileiros e estrangeiros. A eles,
nosso muito obrigado.
373
Programao do Seminrio
Programao do seminrio
Desenvolvimento regional do Nordeste
Recife, 13-16 de outubro de 2009
Dia 14, quarta-feira
17h Inaugurao da exposio Celso Furtado: vocao Nordeste
(1958-64).
17h30 Projeo do documentrio O longo amanhecer, de Jos
Mariani, na presena do diretor.
18h30 Lanamento dos livros:
O Nordeste e a saga da Sudene (col. Arquivos Celso Furtado, n. 3,
Centro Celso Furtado/Contraponto).
RJ,
Formao econmica do Brasil, edio comemorativa dos 50 anos, apresentao

de Rosa Freire dAguiar e prefcio de Luiz Felipe de Alencastro (SP,
Companhia das Letras).
O pensamento de Celso Furtado e o Nordeste hoje (RJ, Centro Celso
Furtado/BNB/Contraponto).
Desenvolvimento e subdesenvolvimento, de Celso Furtado (RJ, Centro Celso
Furtado/Contraponto).
19h Sesso de abertura. Prof. Amaro Lins, reitor da UFPE, Jos Sydrio
de Alencar Jr., superintendente do ETENE/BNB, Rosa Freire dAguiar, do
Centro Celso Furtado, Solange Coutinho, pro-reitora da Proext/UFPE, Luiz
Felipe de Alencastro, da Universidade de Paris, Marcos Costa Lima, da
UFPE e Jos Antonio Bertotti, da Secretaria de Cincia, Tecnologia e
Desenvolvimento Econmico do Recife.
Conferncia inaugural: Luiz Felipe de Alencastro, professor titular da
ctedra de Histria do Brasil na Universidade de Paris-Sorbonne.
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Dia 15, quinta-feira

9h Mesa 1 A criao da Sudene
Coordenao: Amelia Cohn (USP)
Francisco de Oliveira (USP)
Wilson Cano (Unicamp)
Vera Cepda (UFSCAR)
11h Mesa 2 O Nordeste que d certo
Coordenao: Tania Bacelar (UFPE)
Jair do Amaral Filho (UFC)
15h Mesa 3 Atualidade do desenvolvimento regional
Coordenao: Marcos Costa Lima (UFPE)
Amit Bhaduri (Universidade J. Nehru, Nova Delhi)
Carlos Brando (Unicamp)
Xavier Gizard (Secretrio-geral da Conferncia Europeia das Regies
Martimas Perifricas)
19h Projeo do documentrio O retorno, de Rodolfo Nanni,
na presena do diretor.
Dia 16, sexta-feira
10h Mesa 4 A pobreza: realidade e controvrsias
Coordenao: Dulce Pandolfi (IBASE/FGV)
Lena Lavinas (UFRJ)
Celia Lessa Kerstenetzky (UFF)
Helosa Mendona de Morais (UFPE)
15h Mesa 5 Um Federalismo cooperativo no Brasil
Coordenao: Ricardo Ismael (PUC-RJ)
Valeriano Costa (Unicamp)
Eduardo Raposo (PUC-RJ)
Ivo Coser (UFRJ)
17h Mesa 6 Novos cenrios para o Brasil e Nordeste
Coordenao: Marcos Formiga (CNI/UNB)
Jos Maria de Arago
Tania Bacelar (UFPE)
Paulo Guimares (Chefe do Departamento regional do BNDES)
Celso Pinto de Melo (UFPE)
Dias 13, tera-feira, e 14, quarta-feira

Cursos:
Novas teorias sobre o desenvolvimento regional. Prof. Ana Cristina
Fernandes/UFPE
O Nordeste na Federao brasileira. Prof. Ricardo Ismael (PUC-RJ)
O Nordeste na obra de Celso Furtado. Prof. Wilson Cano (Unicamp) e
prof. Fernanda Ferrrio (Sudene)
Grupos de trabalho:
1. O Nordeste segundo Celso Furtado. Balano da Sudene:
revisitando a fantasia desfeita. O Nordeste na formao histrica
brasileira Coordenao: Prof. Fernanda Ferrrio.
Artigos:
O debate sobre o problema regional nordestino nas leituras de Celso Furtado e Wilson
Cano. Ccero Alves dos Santos e Francisco do O de Lima Jnior.
O algodo na economia da zona da mata de Pernambuco, 1880-1920. Cludio
Roberto de Souza.
Quo vadis Nordeste? Vicissitudes da questo regional no contexto do capitalismo
contemporneo. Francisco Carlos Baqueiro Vidal.
Regio e desenvolvimento regional na obra de Celso Furtado. Hermes Magalhes
Tavares.
O desafio da unidade regional e a nova Sudene: impasses e perspectivas. Priscila de
Ges Pereira.
A Insurreio Praieira (Pernambuco, 1848-49) no contexto de consolidao da
monarquia brasileira e de crise da economia aucareira do Nordeste. Vania Maria
Cury.
377
378
2. Estado e instituies pblicas no Nordeste. O Nordeste no

federalismo brasileiro. Elite poltica e partidos polticos no
Nordeste. Coordenao: prof. Ricardo Ismael.
Artigos:
Emprego pblico, ao de estado e desenvolvimento regional: o caso do Nordeste do
Brasil. Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho Fillho, Marcelo Almeida
de Britto, Simone de Figueiredo.
O papel do estado no desenvolvimento econmico brasileiro e nordestino na viso
de Celso Furtado. Jos Elesbo de Almeida.
Federalismo e o Nordeste brasileiro: as polticas de desenvolvimento regional na
era Fernando Henrique Cardoso. Lucilia Aparecida Colombo.
Consideraes sobre receitas municipais em estados do nordeste brasileiro: uma
anlise comparativa referente ao comportamento da arrecadao dos municpios
baianos, cearenses e piauienses, no ano de 2007. Lus Abel da Silva Filho, Yuri
Cesar de Lima e Silva, Adriano Olivier de Freitas e Silva, William
Gledson e Silva.
A implantao dos projetos de irrigao no semirido pernambucano. Renata
Maria Caminha Mendes de Oliveira Carvalho.
Federalismo cooperativo, consrcios intermunicipais e desenvolvimento do Nordeste.
Rodrigo Chaloub Dieguez.
3. Desenvolvimento local no Nordeste. Novas propostas para o

desenvolvimento do semi-rido. A questo ambiental nordestina.
Estrutura produtiva e desenvolvimento do Nordeste. Coordenao:
prof. Ana Cristina Fernandes.
Artigos:
Hidreltricas e o custo social da energia limpa: o caso da barragem de Itaparica.
Deborah Werner e Fbio Lucas Pimentel de Oliveira.
Integrao do rio So Francisco com as bacias do nordeste setentrional: racionalidade
econmica e impactos na dinmica de crescimento do semirido. Eduardo Kaplan
Barbosa e Gustavo Antnio Galvo dos Santos.
Macroeconomia nordestina e dinmica econmica recente de Pernambuco:

perspectiva de mudana ou sinal de continuidade na estrutura produtiva estadual?
Fbio Lucas Pimentel de Oliveira.
Projeto uma terra e duas guas (P1+2): um novo padro de desenvolvimento para
o semi-rido brasileiro. Kelvio Felipe dos Santos e Maria Messias Ferreira
de Lima.
Comrcio exterior do Nordeste (1990-2008) e dilemas de poltica pblica em uma
economia pobre com pauta concentrada. Maria Cristina Pereira de Melo e
Ana Maria Fontenele.
Poltica nacional de combate desertificao: diretrizes para a conservao
socioambiental do bioma caatinga. Viviane Motta Barreto Nogueira, ngela
Maria Cavalcanti Ramalho, Gesinaldo Atade Cndido, Sandra Sereide
Ferreira da Silva, Minelle Enas da Silva.
4. Movimentos sociais no Nordeste. O Nordeste na integrao sulamericana. Cultura e desenvolvimento do Nordeste. Inovao e
desenvolvimento do Nordeste. Coordenao: prof. Jair do Amaral Filho.
Artigos:
Desenvolvimento, educao e diversidade cultural: o programa ensino mdio no
campo com intermediao tecnolgica nas comunidades afro-indgenas da Bahia.
Cristiane Batista da Silva Santos e Rute Andrade Castro.
Reconstruindo Cajueiro Seco: arquitetura, poltica social e cultura popular em
Pernambuco (1960-64) Diego Beja Inglez de Souza.
Os irrigantes do Projeto Jaba: da produo de subsistncia agricultura
moderna. Gilmar Ribeiro dos Santos e Ricardo dos Santos Silva.
A integrao do Nordeste com o Mercosul: uma anlise da insero das exportaes
regionais. Jorge Luiz Mariano da Silva e Juliana Schmaltz Martins.
A imaturidade do sistema setorial de inovao em sade no estado de Pernambuco:
uma anlise a partir da base corrente dos grupos de pesquisa do CNPq. Jos
Geraldo Pimentel Neto.
A luta pela moradia nos anos 80: movimento de defesa dos favelados no Nordeste.
Maria Alexandra Monteiro Mustaf.
379
380
5. Desenvolvimento local no Nordeste. Novas propostas para o

desenvolvimento do semi-rido. A questo ambiental nordestina.
Estrutura produtiva e desenvolvimento do Nordeste. Coordenao:
prof. Ana Cristina Fernandes.
Artigos:
Dinamismo regional e aglomeraes da indstria petroqumica nordestina. Fbio
Heleno Mouro da Costa.
Indstrias Centrais e Pioneiras: uma anlise sobre a concentrao e dinmica
espacial da manufatura e perspectivas de polticas de desenvolvimento para o
Nordeste brasileiro. Gustavo Antnio Galvo dos Santos, Eduardo Kaplan
Barbosa, Rodrigo Loureiro Medeiros.
A atividade petrolfera como fator de transformaes da economia e da estrutura
produtiva do Rio Grande do Norte 1985-2004. Joo Rodrigues Neto.
Onde o vento faz a curva: a formao do polo de energia elica no estado do Rio
Grande do Norte. Maria do Socorro Gondim Teixeira.
A reterritorializao do retornado cearense: uma perspectiva geogrfica. Thiago
Romeu de Souza.
Euforias maranhenses e o mito do desenvolvimento econmico. Welbson do Vale
Madeira.

Sudene 50: Desenvolvimento Regional do Nordeste

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ISSN 1809-8606

Rio de Janeiro, outubro de 2010, ano 5, n 7

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

Cadernos do Desenvolvimento uma publicao do

Cadernos do Desenvolvimento. Ano 1, n.1 (2006)

Todos os direitos desta edio reservados ao

Celia Lessa Kerstenetzky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149

Arnaldo Carvalho fotgrafo. Comeou no fotojornalismo ainda estudante da

ircunstncias muito especiais, como a premncia de dar uma

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

documental coordenada, em 2009, pelo professor Marcos Costa Lima sobre

Amelia Cohn sociloga, docente do departamento de medicina preventiva

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

Carlos Brando professor titular do Instituto de Economia da Unicamp,

Banco Central do Brasil e a sociologia das instituies militares brasileiras.

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

se concentram em Brasil, Nordeste, Cear, desenvolvimento econmico,

da Integrao Latino-americana UNILA; do conselho cientfico do Observatrio

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

auxiliar do Rio de Janeiro. O prprio Banco do Nordeste uma criao varguista

da depredao do Estado brasileiro! preciso recuperar essa histria. preciso

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

REGIONAL E A AGRICULTURA ITINERANTE NO BRASIL1

A temtica dos desequilbrios regionais no Brasil est presente em muitas das

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especfica sobre o diagnstico e a poltica de desenvolvimento regional; na

Embora seu enfoque esteja centrado na implantao e dinmica da chamada

e a oferta elstica de mo de obra neste caso excluda no s de propriedade,

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A agricultura cafeeira capitalista de So Paulo, a partir da dcada de 1880,

aumento do progresso tcnico e mais pelo da rea), seriam baixos os rendimentos

Cadernos do Desenvolvimento vol. 5 (7), outubro 2010

Esse texto de Furtado de 1972, momento em que se iniciava um processo

Embora o Nordeste esteja presente em vrias partes de Formao econmica do

metrpole. Embora essa atividade principal gerasse mercado de grande dimenso

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gado, geralmente combinada com o plantio de algodo (via parceria), e a expanso

foram fundamentais para a elaborao do diagnstico socioeconmico que

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vulnervel diante do quadro ecolgico local. Mas Furtado no conclua,

O regionalismo brasileiro faz parte de nossa histria poltica e social, tendo

Cano (1998 A e B).

muito embora incapazes de explicar nossa problemtica porque teoricamente

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principalmente ao Sul, em busca de sobrevivncia. As migraes internas

A formulao da poltica surgiria em decorrncia das presses polticas j

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A viso que a Sudene apresentava para o Nordeste era distinta daquelas

transferncia de capitais privados nordestinos em direo outra regio, s

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d) industrializao: concebia a instalao de um Centro Autnomo

Estas consideraes finais contemplam comentrios e crticas a trs tipos de

Pinto e Kakal, 1971.

Dentro de uma nao, sem fronteiras polticas ou alfandegrias internas,

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o levantamento de um Balano de Pagamentos regionalizado com o qual se poderia efetivamente estimar

Em suma, e ao contrrio do que afirmavam muitos de seus crticos, Furtado

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encontraram 50 a 60 mil pessoas vivendo em condies deplorveis: uma enorme