Rogrio de Souza Farias

O Brasil e o GATT (1973-1993): unidades decisrias e poltica externa

Braslia
2007

Rogrio de Souza Farias

O Brasil e o GATT (1973-1993): unidades decisrias e poltica externa

Dissertao submetida ao Instituto de

Relaes
Internacionais
da
Universidade de Braslia, como parte
dos requisitos necessrios obteno
do ttulo de Mestre em Relaes
Internacionais.
rea de concentrao: Histria das
Relaes Internacionais
Orientador: Prof. Dr. Antnio Carlos
Lessa

Braslia
2007

Rogrio de Souza Farias

O Brasil e o GATT (1973-1993): unidades decisrias e poltica externa

Dissertao submetida ao Instituto de

Relaes
Internacionais
da
Universidade de Braslia, como parte
dos requisitos necessrios obteno
do ttulo de Mestre em Relaes
Internacionais.
rea de concentrao: Histria das
Relaes Internacionais
Orientador: Prof. Dr. Antnio Carlos
Lessa

Banca Examinadora:
__________________________________________
Prof. Dr. Antnio Carlos Lessa
Instituto de Relaes Internacionais
Universidade de Braslia
(orientador)
__________________________________________
Prof. Dr. Amado Luiz Cervo
Instituto de Relaes Internacionais
Universidade de Braslia
__________________________________________
Prof. Dr. Paulo Roberto de Almeida
UNICEUB Centro Universitrio de Braslia
__________________________________________
Prof. Dr. Eiiti Sato (suplente)
Instituto de Relaes Internacionais
Universidade de Braslia

Data de aprovao:

22

de

novembro

de

2007 .

Agradecimentos
Ao professor Antnio Carlos Lessa, orientador e amigo, pela pacincia em lidar
com meus erros e dvidas, pelos conselhos e ensinamentos ao longo dos tortuosos
caminhos da graduao e do mestrado. Outros professores tiveram importante papel
durante a formulao dos projetos, nas disciplinas e nos seminrios: Ana Flvia Barros,
Amado Cervo, Carlos Pio, Eduardo Viola, Norma Breda, Maria Izabel Vallado, Paulo
Roberto de Almeida e Virglio Arraes. Sou muito grato, tambm, pela ajuda dos
funcionrios de diversas instituies que, direta ou indiretamente, contriburam com os
meus esforos de pesquisa. Destaco, aqui, a CAPES e a Secretaria da Ps-Graduao do
Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia Odalva, Wanderlei,
Maria Telma e Celi so anjos que facilitaram as agruras da vida acadmica.
Funcionrios do Ministrio das Relaes Exteriores, do CPDOC/Fundao Getlio
Vargas e Senado Federal tambm tiveram papel relevante na busca de fontes para o
trabalho. Vrias amigos me instigaram a ter lentes mais agudas na pesquisa: Carlos
Augusto Rollemberg, Luiz Guilherme de Castro, Matias Spektor e Raphael Cunha.
Outros tiveram papel relevante na busca de diversas fontes, como Jlio Csar Chaves e
Erica Barroso. Agradeo a todos pela ajuda e pacincia.
Em minha vida pude contar com o apoio irrestrito de meus pais e da minha irm
aos meus estudos. Sempre fizerem de tudo para criar o melhor ambiente possvel para
eu dar conta da difcil tarefa de pesquisa, mesmo quando isso implicava projetos
mirabolantes e quantidade insustentvel de papel acumulado nos cmodos da casa.
Marianne, minha namorada, foi igualmente relevante para me incentivar a chegar ao fim
dessa jornada leu e corrigiu diversos trechos da dissertao, alm de ter feito o
sacrifcio de acompanhar-me diariamente biblioteca.
Parte do segundo captulo da dissertao foi apresentada no encontro da
ANPOCS de 2006 (Farias: 2006). Uma verso modificada do quarto captulo foi
apresentada no primeiro encontro da ABRI, em julho de 2007. Agradeo aos vrios
professores que leram e comentaram esses trabalhos, em especial o professor Tullo
Vigevani e a professora Flvia de Campos Mello.

Resumo
Busca-se argumentar na dissertao que o Itamaraty no teve o monoplio
decisrio na definio da atuao brasileira no GATT entre o perodo 1973-1993.
Outros rgos estatais participaram, junto com o Itamaraty, na determinao e execuo
da posio do pas nas negociaes multilaterais. Na maioria das vezes, a interao era
cooperativa; havia, no entanto, instncias nas quais ocorriam conflitos entre as
preferncias do Palcio dos Arcos com as de outras agncias governamentais. Nestes
casos, o Itamaraty geralmente saa perdendo a batalha burocrtica pelo fato de a
instituio no ter o controle sobre as polticas domsticas relevantes, tornando-o
especialmente frgil nas disputas, mesmo quando detinha o poder de coordenar
internamente a definio da posio brasileira para as negociaes externas. Para avaliar
essa hiptese, foram analisados trs casos nos quais o Itamaraty e outros rgos
domsticos tinham preferncias distintas sobre qual deveria ser a posio externa
brasileira: as negociaes tarifrias da Rodada Tquio e da Rodada Uruguai; o
contencioso dos subsdios e a negociao do Cdigo de Subsdios e Direitos
Compensatrios da Rodada Tquio; e as negociaes agrcolas da Rodada Uruguai. Em
todos os casos a posio final brasileira no foi formulada e executada da forma
desejada pelo Palcio dos Arcos.
Palavras-chave: processo decisrio, poltica externa brasileira, GATT, Rodada Tquio,
Rodada Uruguai.

Abstract
It is argued in this dissertation that Itamaraty the Brazilian Ministry of Foreign
Affairs did not have the decision making control over the Brazilian position in the
GATT negotiations during 1973-1993. Other governmental agencies participated with
Itamaraty in the definition and implementation of the countrys position in the
multilateral negotiations. Usually the interaction was cooperative; nonetheless, there
were instances in which conflict emerged between Itamaratys preferences and other
governmental agencies predilections. In these cases, the former usually lost the
bureaucratic battle because it did not have the control of relevant domestic policies. To
evaluate that hypothesis, three cases were scrutinized in which Itamaraty and other
domestic agencies had distinct preferences about what should had been the external
policy of Brazil: the tariff negotiations of the Tokyo and Uruguay Rounds; the subsidies
controversy and the negotiations of the Subsidies and Countervailing Measures Code of
the Tokyo Round; and the negotiations over agriculture in the Uruguay Round. In all the
examined cases the Brazilian position was not devised and implemented in the way
Itamaraty wanted.
Key words: Decision making, Brazilian foreign policy, GATT, Tokyo Round, Uruguay
Round.

Sumrio
Introduo................................................................................................................... 10
Fontes ..................................................................................................................... 19
Metodologia e Teoria .............................................................................................. 24
Captulo 1: o(s) processo(s) decisrio(s) da participao brasileira no GATT .............. 28
1.1 Unidade Decisria ............................................................................................. 29
1.2 nico ou mltiplos atores? ................................................................................ 30
1.3 Especializao funcional em grupos decisrios.................................................. 34
1.4 Diviso de tarefas e constrangimentos ao Itamaraty ........................................... 36
1.5 Negociaes no GATT impactos no processo decisrio domstico ................. 38
1.5.1 Caractersticas do processo de negociao .................................................. 38
1.5.2 Assunto (issue) ........................................................................................... 40
1.5.3 Estgio........................................................................................................ 44
1.5.4 Oportunidades de ao................................................................................ 48
1.6 Intensidade perceptual, contexto e fatores domsticos........................................ 51
1.7 Tipologias de Processo Decisrio ...................................................................... 54
1.7.1 Delbragen ................................................................................................... 55
1.7.2 rgos domsticos (formulao e execuo)............................................... 56
1.7.3 Itamaraty (sem consultas) ........................................................................... 58
1.7.4 Itamaraty (com consultas) ........................................................................... 60
1.7.5 rgos domsticos (s formulao) ............................................................ 62
1.7.6 Mltiplos atores (poltica-burocrtica) ........................................................ 65
1.8 Concluso.......................................................................................................... 73
Captulo 2: a diplomacia da derrogao ou a arte da excluso...................................... 75
2.1 Negociaes tarifrias no GATT........................................................................ 76
2.1.1 Da entrada e at a reentrada do Brasil no GATT (1947-1958): .................... 78
2.1.2 Rodada Kennedy......................................................................................... 81
2.2 Renegociao do Waiver e Rodada Tquio........................................................ 84
2.3 Rodada Uruguai............................................................................................... 101
2.4 Concluso........................................................................................................ 114
Captulo 3: os limites da promoo comercial ........................................................... 117
3.1 Um modelo complementar: a dependncia competitiva das exportaes .......... 119
3.2 A formulao da posio externa brasileira no contencioso dos subsdios ........ 124
3.3 Tentativas de controle do poder de coordenao .............................................. 146
3.4 Concluso........................................................................................................ 155
Captulo 4: o Brasil e as negociaes agrcolas da Rodada Uruguai ........................... 157
4.1 A evoluo da posio brasileira em agricultura .............................................. 158
4.1.1 Idias institucionalizadas no Itamaraty...................................................... 170
4.1.2 Coalizes e relacionamentos bilaterais ...................................................... 173
4.1.3 Antecedentes: agricultura em negociaes anteriores ................................ 176
4.1.4 O papel da Misso Brasileira em Genebra................................................. 178
4.1.5 Itamaraty e unidades decisrias no tema agrcola ...................................... 179
4.2 Modelo de desenvolvimento econmico .......................................................... 184
4.3 Crises de abastecimento e importao de alimentos ......................................... 188
4.4 Polticas agrcolas............................................................................................ 201
4.4.1 Constituinte/ Lei Agrcola......................................................................... 205
4.4.2 Poltica tarifria e restries quantitativas ................................................. 207
4.4.3 Subsdios .................................................................................................. 210
4.5 Processo decisrio e o Ministrio da Agricultura ............................................. 214
4.6 Agricultores..................................................................................................... 224

4.7 Concluso:....................................................................................................... 229

Concluses................................................................................................................ 232
Bibliografia............................................................................................................... 243

Sumrio de figuras e tabelas:

Figura 1: Planejamento inicial de consulta................................................................... 23
Figura 2: Variveis que impactaram no processo decisrio.......................................... 55
Figura 3: Delbragen como unidade decisria e executora ............................................ 55
Figura 4: rgos domsticos como unidade de deciso e execuo ............................. 57
Figura 5: Itamaraty como unidade decisria (sem consulta)......................................... 59
Figura 6: Itamaraty como unidade decisria (com consulta) ........................................ 60
Figura 7: Outros rgos como unidades decisrias (mas sem execuo) ...................... 63
Figura 8: Processo de poltica-burocrtica ................................................................... 65
Figura 9: Unidade de Negociao................................................................................ 66
Figura 10: Grupos de Trabalho da Unidade de Negociao.......................................... 69
Tabela 1: Calendrio de eliminao das medidas de suporte. ..................................... 144
Tabela 2: Mdia da tarifa aplicada (%) em agricultura:.............................................. 210

Introduo
O Brasil tem atuado, nas ltimas dcadas, de forma bastante ativa nas
negociaes do sistema GATT/OMC. Em um importante exame sobre a poltica externa
do pas, fala-se at que, hoje, a participao em negociaes comerciais o principal
veculo do exerccio de liderana brasileira no mundo (Studies: 2005, 121 e 4). As
declaraes das autoridades governamentais corroboram a percepo de centralidade
que esse domnio tem atualmente para o pas.1
Seguindo essa tendncia, a academia naturalmente d cada vez mais ateno ao
tema. Seminrios so promovidos, livros so publicados, papis de trabalho so
apresentados: um exerccio que soma crescentes pesquisadores, principalmente os mais
jovens. Eu fui, desde o final da graduao, um desses imberbes curiosos. Intrigava-me
principalmente o passado; a participao brasileira em mais de quatro dcadas de
negociaes internacionais no GATT parecia no ter sido examinada exaustivamente
pelos trabalhos disponveis. Observando essa lacuna, o meu desafio foi, a partir de
ento, tentar contribuir de alguma forma para esse crescente campo de estudo.
A minha pesquisa iniciou-se com uma preocupao puramente histrica de utilizar
as fontes recm disponveis sobre a Rodada Tquio e a Rodada Uruguai para delimitar
melhor os contornos da participao brasileira nas duas negociaes.2 Na elaborao
dos projetos iniciais, a premissa central que me guiava era a de que o Itamaraty era o
nico ator na definio da posio brasileira nas negociaes. Como unidade decisria,
ele tinha um conjunto de caractersticas cultura, crenas, procedimentos operacionais
que redundava em um tipo especfico de ao por parte do Brasil. No fundo, o que eu
desejava demonstrar era o efeito independente de caractersticas do aparelho
administrativo na poltica externa brasileira.3
Inicialmente, a perspectiva de centralidade no Itamaraty parecia condizente com as
impresses que eu colhia na pesquisa. Na literatura sobre a participao brasileira em
negociaes comerciais internacionais, excluindo os casos que apontam para
1

Discurso do Presidente Eleito Luiz Incio Lula da Silva proferido no Clube de Imprensa Nacional dos
Estados Unidos durante visita a Washington. Washington, E.U.A., 10 de dezembro de 2002; Discurso
do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Conselho de Relaes Internacionais (Council
on Foreign Relations). Nova York, 25 de setembro de 2003; Aula Magna do Senhor Ministro das
Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, no Instituto Rio Branco, A diplomacia do Governo
Lula. Braslia, 10 de abril de 2003. Fonte: www.mre.gov.br. Acesso: 5 de maio de 2007
2
Refiro-me aos acervos de Paulo Nogueira Batista, Marclio Marques Moreira e Azeredo da Silveira,
depositados no CPDOC/FGV.
3
Preocupao tirada de (Egberg: 1999, 156).

10

explicativas exgenas, no h um esforo sistemtico de identificao da fonte da

agncia externa brasileira nas negociaes fora do Itamaraty geralmente j se parte
da premissa que o rgo o formulador da posio do pas ou o Estado no comporta
divises internas significativas. Um exemplo importante conjunto dos trabalhos de
Marcelo Paiva de Abreu. Nos relevantes textos de sntese da posio brasileira no
GATT, o autor sempre foca a ao do Brasil nas negociaes e no quem, como e
quando a formulou internamente. No mximo, ressalta conflitos entre o Ministrio da
Fazenda e o Itamaraty nos episdios de definio da lista de oferta tarifria e assinatura
do Cdigo de Subsdios e Medidas Compensatrias na Rodada Tquio, alm do caso da
posio brasileira na definio da agenda da Reunio Ministerial de 1982 (Abreu: 1996,
206; 1998, 6-7, 23-4).4 Os textos do autor, assim, procuram apresentar aos leitores uma
sntese posio brasileira no GATT e no como ela foi formulada.
J na dissertao de mestrado de Flvia de Campos Mello, orientada por Marcelo de
Paiva Abreu, tambm h o mesmo foco na ao brasileira durante os primeiros cinco
anos da Rodada Uruguai, sem se deter nos processos de formulao da posio do pas
a dissertao foi redigida em um perodo no qual ainda no estavam disponveis
fontes governamentais sobre as negociaes, sendo a avaliao da posio brasileira
muitas vezes prejudicada por essa escassez de fontes.5
Na tese de doutorado de Ricardo Caldas, por outro lado, h um claro propsito de
examinar o processo decisrio da participao brasileira no GATT, particularmente no
tpico de servios da Rodada Uruguai. O autor afirma, nesse trabalho, que o Itamaraty
no s representa o pas externamente como formula a posio brasileira nessas
negociaes (Caldas: 1998, xxi). Na anlise, ele utiliza a premissa que o Itamaraty tinha
o monoplio decisrio outros Ministrios no detinham fora suficiente para intervir,
com a exceo do Ministrio da Fazenda (Caldas: 1998, 41-2). Caldas afirma, ainda,
que mesmo quando houve um processo de consultas entre o Itamaraty e outros
ministrios, era o primeiro que tomava a deciso final (Caldas: 1998, 44). Para o
autor, foi a luta entre faces e personalidades dentro do Itamaraty que teve um peso

O autor no consultou, para realizar esses esforos de snteses, os documentos oficiais do Itamaraty do
perodo posterior a 1948 (Abreu: 1996, 215).
5
A anlise da posio brasileira no Grupo de Cairns, por exemplo, realizada tendo como suporte
somente literatura secundria e um documento da Diviso de Poltica Comercial de 1987 (Mello: 1992,
106).

11

considervel no processo decisrio da participao brasileira na Rodada Uruguai,

notadamente no caso de servios.6
O trabalho mais recente sobre a ao brasileira no GATT a dissertao de
Feliciano S Guimares. Ao analisar a evoluo da posio brasileira no GATT, o autor
vai criticar abordagens que enfatizam condicionantes domsticos na explicao da
participao brasileira na Rodada Uruguai, defendendo a posio inversa como o
cenrio especfico da Rodada [Uruguai] condicionou as possibilidades brasileiras e a
reorientao dos interesses nacionais (Guimares: 2005, 18). Dessa maneira, apesar de
em certos momentos apresentar dinmicas internas como variveis explicativas, o autor
ressalta a opo pelos elementos externos como variveis bsicas (Guimares: 2005,
184). No de se espantar, portanto, que aqui no haja uma considerao adequada
sobre a formulao da posio brasileira nas negociaes. A nica tentativa de
relacionar a posio brasileira com o processo decisrio domstico sem partir da
premissa implcita ou explcita de monoplio do Itamaraty a dissertao de mestrado
de Ana Paula Soares Felipe tentativa inicial de mapear os atores governamentais que
participam das negociaes agrcolas da Rodada Doha.7
Percebe-se, portanto, que, apesar das diferenas de enfoque na literatura, no h,
ainda, um exerccio mais sofisticado que analise o processo de formulao da posio
brasileira. Mais, corrente a falta de interesse em observar o papel de outros atores
domsticos na participao brasileira no GATT, pois, no final das contas, ela seria o
produto da atividade das lideranas do Palcio do Planalto e dos diplomatas no
Itamaraty.8 Foi com essa convico analtica que a pesquisa foi inicialmente ancorada.
Mas, em determinado momento, essa crena comeou a ser abalada. Tudo comeou
de forma indireta, em estudos paralelos sobre a historiografia americana dedicada ao
exame das origens da Guerra Fria. H, nesse campo, profcuo debate sobre o papel dos
Estados Unidos na gestao do conflito, em particular o embate entre John Lewis Gaddis
e Melvyn Leffler sobre a estratgia de segurana nacional do governo Truman (Gaddis:

Ele aventa at uma idia peculiar para justificar esse argumento: a tese das instrues reversas. Assim,
no seria nem o Itamaraty que definiria a posio externa brasileira, mas o prprio representante do pas
em Genebra (Caldas: 1998, 53).
7
A questo discutida no quarto e no quinto captulo da dissertao. O trabalho excessivamente
formalista, descritivo e superficial reflexo, talvez, da contemporaneidade do tema (Felipe: 2006, 83-95 e
114-20).
8
H, na literatura, exames tpicos, como algumas consideraes sobre o caso do contencioso dos
subsdios (Abreu: 1996, 206; Abreu: 1998, 6-7 e 23-4; Lima: 1986, 322-41) e o conflito entre a CPA e o
Itamaraty na construo do Mercosul (Lima e Hirst: 1990).

12

1984; Leffler: 1984a; b).9 Foi chocante notar que o contraste entre os dois autores nasce
de uma discusso sobre quais indivduos e instituies foram os responsveis pela
formulao e implementao da estratgia de segurana nacional americana no psguerra. Assim, a escolha entre o Departamento de Defesa ou o Departamento de Estado
como unidade decisria para o entendimento da agncia da poltica externa tem
profundo impacto na anlise e concluses quem decide to importante quanto o que e
como se decide. Comecei a me perguntar, nesse momento, como o problema da agncia
na poltica externa brasileira deveria ser explicitado; mais, comecei a ser mais atento
quanto hiptese de centralidade do Itamaraty.
Ao iniciar a pesquisa em fontes primrias, guiado por essa nova preocupao,
percebia-se que, desde governo Geisel, existiam conflitos burocrticos em uma ampla
gama de nichos de polticas pblicas, inclusive no mbito da poltica externa sinal de
que poderia haver interferncias pontuais de outros rgos na definio da posio
brasileira no GATT.10 Depois, ao consultar especificamente a atuao brasileira no
GATT nos acervos do CPDOC e do Itamaraty, encontrava-se grande atividade de
interao entre rgos da rea econmica e o Palcio dos Arcos. Dessa maneira, j no
podia mais reputar como irrelevante a participao de outros atores no meu objeto de
estudo. Na verdade, ela era abundante e, no raro, central na determinao de o porqu o
Brasil ter se portado de uma determinada forma e no de outra nas negociaes.
O mesmo se pode dizer do exame de outros nichos da poltica externa brasileira na
literatura. No se pode afirmar de forma alguma que inexistem estudos que trabalham
com o impacto de outros atores domsticos na insero internacional do Brasil. Na
verdade, o volume de estudos at numeroso. Alguns exemplos so relevantes. Joaquim
9

Leffler critica duramente a noo de que os Estados Unidos no tinha uma concepo de segurana
expansiva ao final da II Guerra Mundial. A posio do pas no era determinada por percepes da
ameaa sovitica; muito pelo contrrio, a expanso da ao americana era resultado de uma crescente
apreenso sobre a vulnerabilidade dos interesses econmicos e estratgicos do pas em um mundo catico
e instvel, levando-os a conceber o mundo em termos de esfera de influncias e a garantir acesso
territorial e construir bases militares em reas estratgias. Gaddis, por seu turno, tende a considerar que os
constrangimentos oramentrios do governo americano objetivavam o estabelecimento de prioridades
mais limitadas, buscando a emergncia no longo prazo de centros independentes de poder na sia e
Europa e a utilizao de instrumentos econmicos, em detrimento de uma concepo militar, na garantia
dos objetivos de estabilidade do sistema internacional e realizao dos interesses do pas (Gaddis: 1982,
41-50).
10
Assim, apesar do centralismo de Geisel, conflitos entre ministrios, autarquias e empresas estatais
repe[tiam]-se incessantemente, na proporo do extraordinrio crescimento do aparelho de Estado. O
presidente e seus ministros. O Estado de So Paulo. 18 de maro de 1977. De acordo com outro artigo:
Mais uma vez pode-se recorrer sugestiva hiptese do professor e empresrio Celso Lafer: no existe no
governo Geisel um rgo no qual as diversas faces da prpria mquina governamental - principalmente
os tecnocratas da rea econmica - possam acomodar suas divergncias e encontrar uma poltica comum.
O governo fez planos. Mas para qual pas? O Estado de So Paulo. 18 de maro de 1977.

13

Nabuco, no clssico Um estadista do Imprio, j apresentava como crucial a

cooperao entre as agncias governamentais imperiais, em especial o Ministrio da
Justia, para o combate ao trfico de escravos (Nabuco: 1997, 219-27). Leslie Bethell
indicou o relevante papel do parlamento e do Conselho de Estado para a abolio do
trfico de escravos (Bethell: 2002, 143-5, 285, 318-9, 28). Amado Cervo examinou o
papel do parlamento na construo da insero comercial brasileira no Imprio (Cervo:
1981). Joo Resende-Santos perscrutou o papel dos militares no processo de emulao
do sistema militar alemo e francs entre 1870 e 1930 (Resende-Santos: 2007, 240-95),
tendo Eugnio Vargas Garcia estudado o impacto do Exrcito e da Marinha, em especial
as Misses estrangeiras ao pas, no equilbrio estratgico da Amrica do Sul e na
poltica interamericana brasileira na dcada de 1920 (Garcia: 2006, 193-274). Tlio
Vigevani analisou a interao entre o Itamaraty, o Congresso Nacional, o Servio
Nacional de Inteligncia (SNI) e o empresariado nacional no contencioso da informtica
com os Estados Unidos da dcada de 1980 (Vigevani: 1995). Letcia Pinheiro, em um
dos estudos teoricamente mais sofisticados sobre arenas decisrias na poltica externa
brasileira, trouxe a participao interativa entre militares, o Conselho de Segurana
Nacional e o Itamaraty no restabelecimento de relaes diplomticas com a China na
dcada de 1970 (Pinheiro: 1993). A mesma autora, em tese de doutorado, formula
sofisticado arcabouo analtico para se entender o processo decisrio da poltica externa
do governo Geisel, introduzindo a idia de que no h natural consenso dentro do
Estado (Pinheiro: 1994, 318).
A premissa de exclusividade do Itamaraty, que fundamentava ontologicamente a
natureza das variveis analisada, portanto, no mais subsistia tanto pelo exame da
literatura como pelas fontes primrias. A primeira pergunta, no momento, foi entender
por que eu a sustentara por tanto tempo, inclusive quando informaes discrepantes j
se apresentavam. Ao mergulhar na literatura sobre processo decisrio, percebi que no
existe um processo natural de induo na coleta e organizao de informao sobre
processo decisrio. Na verdade, todas as informaes, no momento que so
apreendidas, j so alocadas em um modelo pr-existente sobre quais arenas, atores e
variveis so relevantes (Teisman: 2000, 938). Os trabalhos sobre a poltica externa
brasileira geralmente trabalham dentro do modelo de centralidade do Itamaraty da a
dificuldade em, desde o incio, ter questionado esse aspecto central que permeia o
campo.

14

Com a percepo da fragilidade da premissa, me vi em uma situao singular:

antes de entender a substncia da posio externa brasileira, eu teria que utilizar um
modelo que pudesse me indicar quem viria a formular a posio externa brasileira. Para
responder a questo, inicialmente, busquei compreender por que o Palcio dos Arcos
no detinha o monoplio do processo decisrio. A hiptese que defini foi que uma das
variveis centrais estava na fragilidade domstica do Itamaraty. Por um lado, o rgo
tinha grande capacidade, responsabilidade e reconhecimento em negociar externamente.
Por outro, a substncia do que se negociava externamente muitas vezes era algo que
fugia tanto do conhecimento tcnico dos diplomatas como da competncia do Itamaraty
quando pensamos em termos de ratificao e implementao ele no definia
domesticamente, por exemplo, procedimentos de valorao aduaneira, regras para
aplicao de subsdios e medidas compensatrias. O Itamaraty, portanto, no poderia
isoladamente tomar decises no plano multilateral. Havia a necessidade de alguma
cooperao com os vrios rgos domsticos que detinham controle sobre nichos de
polticas que impactavam ou eram impactadas pelas negociaes do GATT. Mas ser
que isso abrangia todos os assuntos, em todos os estgios de negociao e em todas
circunstncias? De que forma haveria essa interao? Em casos de conflitos de
preferncia do Itamaraty com outros rgos, que instituio prevalecia?
Partindo dessas perguntas, defini que os objetivos da dissertao deveriam ser:
primeiro, testar a hiptese de que outros atores governamentais tinham grande
participao na definio da posio brasileira nas negociaes do GATT durante a
Rodada Tquio e a Rodada Uruguai. Segundo, identificar se h uma variao da
unidade de deciso de acordo com fatores domsticos e internacionais um esforo
concentrado ser empreendido para entender como um nmero especfico desses fatores
afetou o poder relativo dos rgos e os contornos da unidade de deciso. Terceiro, na
maioria das vezes h uma cooperao entre o Itamaraty e os rgos domsticos na
definio das posies brasileira dentro de uma diviso de tarefas. H, porm, instncias
nas quais ocorre um conflito entre os rgos da administrao federal sobre qual deveria
ser a posio brasileira; o importante, aqui, saber qual a posio prevaleceu e por
qu.11 Com esses objetivos, deve ficar claro aqui que o propsito da dissertao no o
de relatar qual foi a posio brasileira em cada rea da agenda do GATT. O propsito,

11

A literatura de anlise de poltica externa geralmente analisa patologias no processo decisrio

(Hermann: 2001, 51). Minha dissertao tambm cuidar de estudar um desvio: constrangimento do
Itamaraty por outras foras governamentais.

15

na verdade, ser compreender o impacto do processo decisrio na definio do

comportamento do pas em negociaes multilaterais comerciais, salientando a forma
pela qual outras foras burocrticas restringiram, em determinadas circunstncias, a
posio do Itamaraty.12
Trs casos vo ser examinados para se compreender de forma mais ntida o
conflito entre o Itamaraty e outros rgos do governo. A seleo dos casos decorreu de
diversas consideraes, entre elas: a) importncia relativa do assunto para o Brasil no
perodo; b) Nvel de relao entre rgos domsticos e o Itamaraty; e c) Disponibilidade
de fontes. A primeira nota de cautela a ser emitida que, mesmo sendo instncias
historicamente representativas, h um problema grave quando se pensa na contribuio
que esses casos possam dar para a construo de um conhecimento mais amplo sobre
processo decisrio na poltica externa brasileira: eles foram selecionados na varivel
dependente. Dessa forma, h um vis de seleo no qual a amostragem limita-se a casos
em que a ao de determinados rgos restringem as preferncias do Itamaraty.13 Os
casos, portanto, so somente uma ilustrao de como o Itamaraty foi constrangido na
definio da posio brasileira no GATT no serve de confirmao; o avano do
conhecimento, assim, s vir do exame de outros contextos (Geddes: 2003, 172).
A segunda nota de cautela que o desenho analtico dos trs captulos no
equivalente. Cada um abrange perodo, atores, foco, narrativa e antecedentes distintos.
A razo para esse contraste est na natureza do tema, na disponibilidade de fontes e,
principalmente, dos eixos causais e contextuais identificados. Optei por essa variao
para no amarrar os casos em uma estrutura pr-concebida com o fito nico de
homogeneizar formalmente as narrativas.
A terceira e ltima nota de cautela sobre a relao do primeiro captulo com os
demais. Busquei no resgatar de forma explcita nos casos estudados os conceitos e
marcos levantados no primeiro captulo. Isso de forma alguma significa que deixei de
us-los; na verdade, optei por deix-los implcitos, estruturando a narrativa de forma
mais sbria.
A dissertao vai procurar contribuir para a literatura de negociaes comerciais
internacionais, processo decisrio e poltica externa brasileira. No primeiro caso,
percebe-se que, excetuando os estudos sobre o caso americano, so poucos os trabalhos

12

Compartilha-se aqui da afirmao de que (...) a knowledge of the motivations and behavior of the
bureaucracy is indispensable for understanding contemporary international politics (Fukui: 1978, 156).
13
Uma boa introduo sobre esse problema o texto de David Collier (Collier: 1995).

16

que tentam demonstrar o funcionamento interno das burocracias na formulao da

posio dos participantes no sistema multilateral de comrcio (Nau: 1989, 2-3). Ao
fazer um exame sobre a atuao brasileira em trs temas no GATT durante a Rodada
Tquio e Uruguai, o estudo contribuir para a diversificao da literatura acadmica. J
na literatura de processo decisrio, perceptvel que h um vis americano na maioria
dos estudos tericos. Esse vis inadequado para generalizar certas concluses sobre
como decises so feitas e implementadas para outras estruturas governamentais
(Hermann: 2001, 49). Nesse aspecto, na dissertao ser desenvolvido um entendimento
especfico sobre dinmicas de processo decisrio em um contexto burocrtico distinto
do existente na literatura americana. Por fim, tentar-se- articular um novo enfoque para
o estudo da poltica externa brasileira. A dissertao identificar que no h um
monoplio do Itamaraty na definio da posio externa do pas no GATT; na verdade,
h uma variabilidade da unidade de deciso, o que implica a inexistncia de um nico
processo decisrio para todos os assuntos em todos os estgios de negociaes
multilaterais.
Isso no significa que o Itamaraty seja irrelevante. Muito pelo contrrio, a
instituio sempre est presente, mesmo com a participao de outros rgos
governamentais na determinao da posio externa brasileira. Mas o tipo de
participao da instituio no perodo examinado no homogneo, nem
necessariamente perene no futuro. Nos Estados Unidos, por exemplo, o controle do
Departamento de Estado sobre as negociaes comerciais externas durou trinta anos,
sofrendo um irreversvel revs na administrao Kennedy.14 No Brasil, semelhante
processo pode ocorrer em algum momento ulterior.
Para os analistas que tentam explicar a posio brasileira em negociaes
internacionais pelo exame da atuao de grupos de interesse, essa dissertao tambm
trar novidades. Isso porque, se partimos do ponto de vista usual, observaremos
somente a relao de grupos de interesse de um lado e o Itamaraty de outro. Mas
quando se observa que outros rgos da administrao tambm tiveram papel relevante
na formulao da posio brasileira, necessrio abarcar a interao dos grupos de
interesse nessas outras instituies. A lgica que est por trs dessa idia que h
diversos pontos de acesso no processo decisrio de definio da posio brasileira em

14

A causa dessa mudana foi a crescente insatisfao do Congresso Americano com o Departamento de
Estado, que era qualificado como rgo que sacrificava os interesses nacionais pelos propsitos e
objetivos da poltica externa americana (Dryden: 1995; Lee: 1991; Twiggs: 1987, 15).

17

negociaes comerciais internacionais, pois a articulao da posio do pas, muitas

vezes, fruto da interao de diversos rgos do governo.15
Uma outra rea de contribuio ser sobre anlises que trabalham com o impacto
do sistema de crenas, idias e aspectos cognitivos na poltica externa brasileira. Se no
sabemos especificamente a origem da agncia do comportamento brasileiro em
termos organizacionais, como poderemos identificar as crenas e aspectos cognitivos de
indivduos que participam do processo decisrio? A alternativa da literatura , de certa
forma, ignorar a questo e partir da premissa que o Itamaraty a instncia principal,
quando no nica, na definio da posio brasileira so as crenas dos indivduos
desse rgo que importam. Isso, por seu turno, vai refluir para a definio da literatura,
em larga medida, da idia que certos paradigmas ou eixos analticos tm grande
estabilidade na formulao da poltica externa brasileira, pela forma que esto
incrustados em instituies e fornecem road-maps analticos para os decisores. Essa
questo, contudo, traz um problema, devido ao fato de ser muito difcil derivar
comportamentos especficos de tais parmetros genricos e difusos; alm de eles terem
sido construdos estruturados na viso de agncia tradicional, que observa o Itamaraty
como o ator nico do processo de definio da poltica externa brasileira.
Temos, portanto, que introduzir na anlise as idias, crenas e aspectos
cognitivos dos decisores de outros rgos que porventura venham a participar da
dinmica de deciso a no ser que se use uma anlise estruturada em predisposies
perceptivas de populaes nacionais, balizada em um sistema de valores culturais, h a
necessidade de saber qual o grupo e quais os decisores importam e em quais
condies.16 Um outro aspecto interessante nessa abordagem que ela lana luz sobre a
natureza de uma instituio missionria como o Itamaraty.17 Isso, por seu turno,
relevante para se interpretar o impacto comparado da cultura organizacional em
instituies insuladas e abertas, algo reputado como relevante na literatura terica
(Drezner: 2000).
15

Aqui cabe at uma reflexo sobre o conceito de policentrismo decisrio e policentrismo de acesso,
aplicado no s poltica de comrcio exterior como a interao entre poltica comercial e diplomacia
comercial, expandindo o trabalho de Olavo Brasil e Maria Regina Soares de Lima (Lima e Jr.: 1987).
16
Para uma anlise nesse sentido ver (Rohrlich: 1987).
17
O termo instituio missionria utilizado por Daniel Drezner para delimitar as unidades decisrias
caracterizadas por um forte conjunto de crenas disseminado entre os seus integrantes. Para ele,
instituies missionrias que possuem insulamento estrutural com relao influncia de outras
organizaes tem maior probabilidade de sobreviver de forma consistente ao conjunto de idias fundador
da organizao. Dessa forma, o insulamento permite a uma determinada agncia do governo o
desenvolvimento de uma cultura dedicada sustentao de certas idias fundamentais, impedindo a
introduo de outras idias (Drezner: 2000, 733).

18

Por fim, a dissertao contribuir para trazer mais informaes sobre o passado
ainda no to bem mapeado, mesmo que mediadas sob uma preocupao terica
especfica. Isso relevante, uma vez que um maior entendimento sobre como os eventos
do passado se desenvolveram contribui para uma melhor tomada de deciso.18 Como
bem coloca Azeredo da Silveira:
[a]n appraisal of past () would be purposeless unless it is geared to future
action, just as a projection of future action would be irresponsible if it is not
based on the experience already gained.19
Fontes
Em uma anlise sobre processo decisrio, as fontes que geralmente so
utilizadas na anlise so minutas de encontros, dirios, memrias, cartas, anotaes
pessoais e discursos no raro redigidos pelos autores com o olhar voltado para o
futuro. As melhores fontes so transcries literais de reunies informais e formais
como ata, minuta e ajuda memria. O problema com que nos defrontamos que esse
material raramente produzido no curso normal de funcionamento do governo
brasileiro. Dessa maneira, do lado governamental, de uma forma geral, h grande
dificuldade em se conseguir as fontes necessrias para pesquisas sobre processo
decisrio.20 Quando existentes, os arquivos, fontes essenciais para a anlise do processo
decisrio em agncias governamentais (Maier: 1980, 373), so muito pouco acessveis.
Essa dificuldade torna a observao uniforme do funcionamento do aparelho estatal
praticamente impossvel do ponto de vista metodolgico, uma barreira considervel
(Odell: 2000, 20).21
A literatura, ao realizar a anlise da ao brasileira no GATT, no reflete
adequadamente sobre os impactos das fontes em suas anlises. Percebe-se, aqui, que o
problema da escassez e disponibilidade de volume de material primrio talvez tenha
impactado sistematicamente para acomodar as anlises dentro das premissas
tradicionais de centralidade para o Itamaraty. A dissertao, ao buscar a ampliao da

18

Salienta-se, nesses termos, os problemas que o aprendizado do passado traz, da forma em que ele
comumente processado por decisores (Jervis: 1976, 227-9). The student ignorant of yesterdays events
will not understand the reasons for todays reasoned judgments, since those judgments may result from
previous bureaucratic disputes (Hollis e Smith: 1986, 280).
19
Azeredo da Silveira. Statement by Ambassador A.F. Azeredo da Silveira. Head of the Brazilian
Delegation (Geneva). 15 November 1967. AAS 1966.03.24. Pasta II
20
Sobre a questo, ler (Millar: 1969, 58).
21
Como afirma Janis, as informaes que os pesquisadores mais precisam usually are safely locked up
in government files, doomed () to remain confined for a certain term, until the foul crimes of those
earlier days are purged away(Janis: 1982, ix).

19

base de fontes, tentar minimizar o potencial problema gerado pelo vis e seletividade
apresentados na literatura (Thies: 2002, 355).22 Mas, bom j deixar expresso, que ser
necessrio um trabalho complementar, com novas pesquisas que penetrem mais fundo
no substrato material deixado por esse passado. Assim, a metfora de Gaddis bastante
adequada para representar a natureza dessa dissertao: historiadores vivem em
montanhas de areia sempre em movimento, implicando que se deve preferir tendas
explanatrias a grandes templos monolticos (Gaddis: 1997, 81). O conhecimento de
um objeto to difuso, de difcil identificao e que deixou poucos registros fadado a
ser bastante modificado com a descoberta e utilizao de fontes e interpretaes no
utilizadas aqui.
Tendo feito essas consideraes, analisemos alguns aspectos especficos das
fontes utilizadas ao longo do trabalho. Um primeiro ncleo de fontes foram os artigos
de jornais nacionais e estrangeiros que reportaram a formulao da posio brasileira
nas negociaes. Jornais so particularmente relevantes, pois permitem traar uma
cronologia de processos, ainda que superficial, alm de no serem filtrados por
interpretaes posteriores ocorrncia sob exame (Thies: 2002, 357). Procurou-se
sempre conjugar a leitura dos acontecimentos por mais de um veculo de imprensa,
tentando diminuir as possveis distores de vis da linha editorial. Mas, mesmo sendo
teis para identificar certos traos da posio brasileira, as informaes dos jornais
sobre o processo decisrio governamental so escassas.23
Uma outra fonte importante para a dissertao so os discursos dos indivduos
posicionados estrategicamente dentro e fora do governo que puderam de alguma forma
impactar sobre o processo decisrio. Essa uma fonte muito utilizada na anlise da
poltica externa brasileira. O foco no discurso, de certa maneira, um resduo da prpria
realidade de escassas fontes sobre o funcionamento do Estado brasileiro. Portanto, o
trabalho tanto do jornalista quanto do analista da poltica exterior brasileira acaba se
concentrando em uma anlise de discurso, em que se busca deduzir e decifrar os reais
22

Para solucionar esse problema se utilizar, na dissertao, em diversos momentos, a chamada quasetriangulao, na qual a narrativa construda com referncia s teses e histrias de diferentes
historiadores e fontes, explicitando ngulos polticos e tericos. Isso, contudo, no resolver vrios outros
problemas metodolgicos (Lustick: 1996, 616).
23
Esse problema decorria principalmente do quadro de censura que, mesmo reduzida se comparada com
o perodo precedente, ainda vigorava no perodo. Geisel procurava apresentar um governo sem divises
internas. A imprensa, em grande medida, seguia essa linha; mesmo assim, havia desvios, que eram
prontamente endereados por medidas fortes. Um exemplo foram as conseqncias que David Vidal,
reprter da Associated Press, sofreria aps relatar algumas declaraes que Geisel teria feito a alguns
lderes polticos. NARA. De Crimmins para o State Department. Reaction to AP story on Geisel meeting
with political leaders. 27 de fevereiro de 1975. Para maiores detalhes ver (Gaspari: 2003).

20

significados dos discursos e entender aes concretas da poltica exterior sob o prisma
da retrica, sem o depurado exame dos reais processos de deciso. A justificativa, nesse
caso, muitas vezes confunde-se com os motivos; a retrica, no raro, com a substncia.
Mesmo assim, os discursos foram relevantes na identificao da posio final brasileira
no plano multilateral ou dos instrumentos retricos utilizados para camuflar para uma
audincia especfica os problemas do processo decisrio. Colimando esse extrato
informativo com os dados sobre as posies especficas dos diferentes rgos
domsticos, foi possvel identificar se a posio do Itamaraty foi constrangida ou no.
Um outro tipo de fonte so as memrias dos participantes do processo decisrio.
De forma geral, os historiadores indicam que esse tipo de fonte inadequado e incerto,
at mesmo quando do testemunhos de personagens importantes dos acontecimentos do
passado (Evans: 2000, 77).24 As memrias dos participantes tambm no so textos
neutros. So, na verdade, uma confusa coleo de discursos organizados pelas
preocupaes pessoais e comprometimentos presentistas dos autores (Lustick: 1996;
Thies: 2002, 355). Assim como os discursos, no raro so recursos retricos, tentando
insuflar e influenciar o leitor futuro h at ocasies nas quais so preservados por
indivduos e organizaes para algum propsito, como propaganda ou para servir de
narrativa exclusiva de eventos (Thies: 2002, 357). Na dissertao, poucas memrias
sero utilizadas.
Vrios dos problemas das memrias e dos discursos podem ser encontrados na
histria oral. As dinmicas de processo decisrio analisadas se do de forma quase
secreta, deixando poucos registros para a posteridade. A restrio geralmente se d
porque, em negociaes internacionais na rea econmica, no raro os atores trabalham
com grandes incentivos para manter a privacidade como forma de diminuir presses de
constituintes e grupos que no venham a concordar com o contedo do processo. A
conseqncia que tanto estudiosos como jornalistas esto, no exerccio dos respectivos
ofcios, em grande dependncia sobre o que os negociadores esto propensos a falar e
estes tm grandes incentivos para manter em segredo questes relevantes (Matz: 2004,
361). Mesmo assim, h vrios pesquisadores que utilizam fontes de histria oral. De
acordo com esses, quando utilizado com cuidado e modstia, o recurso aumenta nosso
entendimento sobre o passado, indicando, principalmente, as ideologias na construo
da narrativa, desvendando as mentalidades e pressupostos subjacentes atividade

24

Sobre os diversos problemas no uso de memrias ver tambm (Schulzinger: 2004).

21

poltica (Grele: 1987, 578; Soffer: 1995, 610). No entanto, argumentos e concluses na
rea de histria de poltica externa mais avanados, principalmente nos EUA, raramente
so estruturados primariamente em evidncia de histria oral. H na rea uma averso
ao uso da fonte, mesmo quando so abundantes.25 A impreciso e falha em enderear o
funcionamento detalhado das burocracias que lidam com a poltica externa so
apontados como as principais razes para essa falta de uso. Uma outra dificuldade que
os oficiais escutados geralmente repetem narrativas enlatadas (Soffer: 1995, 609).
Para algumas vises mais radicais, o historiador deve ser ctico at de testemunhas
oculares; a mente e os sentidos, principalmente na confiana da memria humana,
podem pregar peas em todos, inclusive nos historiadores (Schoonover: 2003).
No incio da pesquisa, realizei entrevistas com trs diplomatas brasileiros. Dois
acompanhavam as negociaes do GATT desde a dcada de 1970; o terceiro, desde a
dcada de 1980. Para os propsitos da dissertao, o exerccio foi excelente, mas no
to produtivo quanto se esperava, pois as informaes que eu procurava eram
especficas demais para que fossem lembradas havia at choque entre certas
afirmaes dos entrevistados e os documentos primrios que eu consultava. Os relatos,
no entanto, no foram em vo. As entrevistas abriram os meus olhos para o fato de que,
na maioria das vezes, a interao do Itamaraty com outros rgos do governo era
bastante cooperativa e as ocasies em que havia conflitos eram muito raras. Foi tambm
em uma entrevista que fui alertado para a situao de impotncia que muitas vezes o
Itamaraty ficava quando os rgos domsticos tomavam medidas contrrias s
obrigaes brasileiras consolidadas no GATT e se negavam a revog-las ou modificlas. Alm das entrevistas que fiz, pude utilizar a de Azeredo da Silveira, disponibilizada
em fitas pelo CPDOC. As informaes do diplomata sobre o relacionamento do
Itamaraty com o Ministrio da Fazenda no Governo Geisel foram muito importantes,
principalmente para a redao do segundo e terceiro captulo da dissertao.26
Mesmo utilizando uma ampla gama de fontes, o trabalho ancorado nas fontes
primrias do Itamaraty de 1973 at 1991. No incio da anlise, meu objetivo era buscar
dois tipos distintos de fontes. O primeiro era o acervo de documentos da rea comercial
do governo que eram enviados e recebidos do Itamaraty principalmente os da CPA,
25

Jonathan Soffer d um exemplo interessante. Na produo acadmica sobre o governo Truman no h

quase nenhum esforo em usar as fontes de histria oral, mesmo existindo um acervo de 371 entrevistas
de altos funcionrios e oficiais de seu governo (Soffer: 1995, 607).
26
Um comentrio deve tambm ser feito entrevista de Marclio Marques Moreira. Foi nos comentrios
do ex-diplomata que eu encontrei indicaes de que, mesmo em negociaes bastante polticas, como as
da UNCTAD, havia um exerccio decisrio interburocrtico (Moreira: 2001, 96).

22

CACEX e Ministrio da Fazenda. O segundo era o acervo de correspondncia entre o

Itamaraty, em Braslia, e a Delegao brasileira em Genebra (Delbragen). Para saber
qual foi o resultado da posio brasileira no plano multilateral, buscaria os documentos
disponibilizados pelo GATT. Com essa seleo, poderia observar no s o grau relativo
de poder dos rgos domsticos, como a possibilidade de as instrues de Braslia
serem modificadas em Genebra.
Primeiro foram levantados os despachos enviados do Itamaraty para a
Delgragen. Nesse momento, duas questes influenciaram a reviso do planejamento
inicial, no sentido de eliminar a consulta aos documentos trocados entre os rgos
comerciais e o Itamaraty. Primeiro, o volume de material to grande que seria
impossvel analisar todas as fontes no tempo disponvel para a pesquisa. Segundo, se
um documento encaminhado pelo Ministrio da Fazenda, CACEX e CPA fosse
relevante, ele geralmente era enviado para a Delbragen.
rgos
domsticos

Itamaraty

Delbragen

GATT

Figura 1: Planejamento inicial de consulta

A limitao das fontes se, por um lado, potencialmente poderia prejudicar a
narrativa dos casos, por outro, acabou sendo a nica forma encontrada de tornar a
pesquisa vivel. No cmputo geral, o impacto para o trabalho no foi grande, pelo
seguinte motivo: eram os diplomatas do Itamaraty que geralmente redigiam as atas e
ajuda-memria das reunies com funcionrios dos rgos domsticos. Esses
documentos, por sua vez, eram encaminhados para a Delbragen, da o acerto na
limitao anlise da correspondncia entre Braslia e Genebra. Pode-se dizer que eles
so bastante enviesados as vozes dos outros rgos so filtradas pelo diplomata que
tomou as notas das reunies , mas foram as melhores fontes consultadas nas quais o
processo decisrio da participao brasileira no GATT desnudado. Uma outra base de
documentao tambm utilizada foi o rico acervo depositado no CPDOC Azeredo da
Silveira, Marclio Marques Moreira, Paulo Nogueira Batista e Ernesto Geisel.
Infelizmente, os maos de George Maciel representante brasileiro em Genebra em
grande parte da Rodada Tquio ainda no estavam disponveis para consulta quando
foram finalizadas as pesquisas de fontes primrias para a redao da dissertao.
As fontes no consultadas do Itamaraty e de outros rgos governamentais
podero trazer diversas revises tanto aos aspectos tericos e conceituais apresentados
23

no primeiro captulo, como s narrativas dos captulos seguintes. Outras interpretaes

contrastantes tambm podero ser construdas sobre a mesma base emprica os
documentos no provam motivos, de forma que os pressupostos externos utilizados na
interpretao das mesmas fontes podem ter grande efeito para se chegar a outras
concluses (Finney: 1997, 38). Mesmo antes de terminar a redao da dissertao,
vrias fontes do National Archives (EUA) do perodo 1973-1976 j demonstraram que
aspectos factuais da minha dissertao deveriam ser ajustados o que eu fiz, mas,
infelizmente, no tive tempo suficiente para consultar e internalizar todas as fontes
relevantes disponibilizadas.
Metodologia e Teoria
O objetivo da dissertao a anlise de um fenmeno especfico o processo
decisrio da participao brasileira no GATT, com especial destaque ao relacionamento
entre o Itamaraty e outros rgos governamentais. As escolhas metodolgicas feitas ao
longo do trabalho de pesquisa seguiram de perto a mxima de que o mtodo deve seguir
as caractersticas dos fenmenos que buscamos compreender (Bennett e Elman: 2006,
250). Dessa maneira, logo de incio afastei-me de uma metodologia rgida que pudesse
congelar premissas e crenas apriorsticas sobre o meu objeto de estudo.
Principalmente por ser um fenmeno marcado pelo subjetivo, pelo contingente e
pela constante mutao de relevncia dos processos e atores, acautelei-me contra o uso
irrefletido da metodologia excessivamente positivista e formalizada que varre hoje os
campi norte-americanos. Com efeito, a rea de cincia poltica americana, muito
influenciada por um modelo dedutivo-nomolgico de causalidade, no consegue
explicar fenmenos que ocorrem em sistemas abertos onde qualquer resultante est
sujeita a mltiplas causas conjunturais (Lebow: 2007).
Tendo em vista que atores podem mudar as regras do jogo, a dinmica de
processos ou at a natureza do sistema poltico em que operam, mtodos gerais de
anlise de processos da rea de relaes internacionais tero validade restrita, o que
implica um exerccio do analista em especificar as condies nas quais suas teorias e
mtodos so aplicveis (Lebow, Steinet al.: 2000, 48-52).27 Os historiadores, no
27

Social science tends to value parsimony and generalizability: the less said about a wide range of
phenomena across time and space, the better. Social scientists seek to develop powerful and widely
applicable conceptual blueprints. To explain specific situations, or cases (...), other levels of analysis may
be added, reducing parsimony, but increasing explanatory power. Diplomatic historians typically work
within a far more restricted range of time and space: much more must be explained about much less.
Diplomatic historians value clarity, but clarity is not parsimony. Diplomatic historians tend to make

24

entanto, esto familiarizados com esse fenmeno. A rea est acostumada com a idia
de que eventos muitas vezes so sobredeterminados tm diversas causas suficientes e
necessrias (Evans: 2000, 158).28 por essa razo que este trabalho trabalha dentro
dessa perspectiva metodolgica sem, claro, abrir mo dos importantes ensinamentos
da cincia poltica.
A primeira considerao metodolgica dentro do marco histrico adotada pelo
trabalho foi a forma de lidar com os fatos e interpretaes que temos conhecimento
hoje, mas que no estavam disponveis aos indivduos do perodo.29 A histria, como
afirma um arteso do ofcio, vivida de forma evolutiva, mas escrita em retrospectiva;
ns sabemos o final antes de considerar o incio (Gardner: 1956, xvi). Historiadores,
portanto, devem sempre levar em conta o mundo real no qual as aes dos tomadores de
deciso ocorreram, em vez de imaginar o mundo pelo prisma contemporneo (Pelz:
1988, 275). Por essa razo, busquei sempre fazer a avaliao interna e externa de um
documento considerando o contexto no qual os atores operavam (Thies: 2002, 357).
Como na interao entre fonte e mensagem na anlise de consistncia em servios de
inteligncia, a dissertao analisar as fontes de forma crtica indicada principalmente
pelas caractersticas da produo documental posterior e anterior ao documento, a
credibilidade e posio relativa do autor da evidncia, a natureza e funo do
documento na poca de sua produo (Howell e Prevenier: 2001; Jervis: 1976, 122).
Uma outra questo sempre presente na minha anlise foi a de diferenciar os intuitos
professados pelos agentes governamentais e os motivos reais por trs da retrica.30 A
ao governamental, como se sabe, no necessariamente aquilo que os decisores
desejam alcanar da o foco da dissertao em sempre buscar e comparar o que o
governo realmente faz com os motivos professados pelos decisores (Destler: 1974, 4;
Kingdon: 1995, 26; Millar: 1969, 59). Uma relao igualmente pertinente a entre a
estrutura formal de funcionamento do governo aquela expressa nas leis e
regulamentos e a existente na realidade do dia-a-dia.31 Como bem coloca Destler, os
complex multi-causal arguments. What is parsimony to political scientists is reduction to diplomatic
historians. What is richly textured explanation to diplomatic historian is multi-causal promiscuity to
political scientists (Eden: 1993, 179-80).
28
Os historiadores so treinados para analisar mudana e continuidade ao longo do tempo (Salomon:
1993, 386).
29
() policymakers often perceive other possible costs and risks and other benefits that analysts have
not considered (George: 2006, 69).
30
Martin Hollis e Steve Smith afirmam que (...) the true motive for (...) actions need not be those ()
profess[ed] (Hollis e Smith: 1986, 277).
31
(...) the reality of power within any administrative structure depends far more on informal lines of
influence and power than on formal patterns of authority (Lee: 1991, 78).

25

espaos entre os padres formais de organizao e como os governos realmente

funcionam so bvios demais para serem ignorados, exigindo do analista a distino
entre a forma organizacional e a realidade decisria (Destler: 1974, 9 e 42).
Passando para o exame especfico da questo terica, primeiramente devemos
considerar que o historiador tem que ter alguma teoria bsica sobre como e por que as
coisas acontecem, alguma idia fundamental de motivao e comportamento humano
(Evans: 2000, 139). Acreditar que seu trabalho no guiado por algum tipo de teoria
bsica e que os fatos falam por si mesmos um ato de presuno com pouca recepo
no campo (Trachtenberg: 2006, 30-50). por isso que essa dissertao constitui-se em
uma narrativa histrica teoricamente informada.32
Mas h que se ter cautela. As teorias, mesmo quando do proeminncia a certos
fenmenos, tendem a exagerar a importncia deles e negligenciar outros fatores
(Destler: 1974, 65). Esse o grande problema dos trabalhos de anlise de poltica
externa calcados em uma nica varivel tendem a ser contraditrios e inconclusivos
(Price: 1978, 358) e a complexidade da poltica externa no se encaixa nesses
parmetros rgidos. Por isso, a dissertao utilizar a moderna perspectiva de integrao
terica. A integrao permite avaliar a interao de fatores em diversos nveis de
anlise, aumentando a qualidade da explicao (Hudson: 2007, 16, 165-6). As
causalidades podem ocorrer em uma ampla variedade de nveis, simultaneamente e
serialmente, em um ambiente dinmico, e com um agenciamento criativo (Hudson:
2007, 166-7; Pelz: 1988, 261).
A integrao vai ser feita de forma a no haver dissonncia heurstica entre as
diversas teorias utilizadas. Alm dessa questo, a sua utilizao vai ser exercida com
parsimnia, pois na maioria das vezes ela derivada do presente e no das fontes nas
quais o trabalho se estruturou (Evans: 2000, 83). As teorias de anlise de poltica
externa desenhadas dentro de um contexto exgeno ao aparelho estatal brasileiro, por
sua vez, sero adaptadas para o nosso contexto que, entre outras particularidades, tem
pouca interferncia do legislativo se comparado ao caso americano.
A organizao dos captulos foi feita da seguinte forma. O primeiro captulo
apresentar um profundo exame sobre a constituio de unidades decisrias na
participao brasileira nas negociaes do GATT. aqui que ser examinado em quais
circunstncias h o monoplio decisrio do Itamaraty e quando esse poder delegado e

32

Termo utilizado em (Rose: 1998, 168).

26

compartilhado com outros rgos domsticos. Como o objetivo da dissertao tambm

examinar o poder relativo dos outros rgos frente ao Itamaraty, o captulo alentar
algumas hipteses para a razo de outros rgos poderem determinar as preferncias
brasileiras nas negociaes em detrimento das preferncias e da oposio do Palcio dos
Arcos. Os captulos seguintes da dissertao avaliaro as hipteses lanadas no primeiro
captulo em casos especficos nos quais o Itamaraty foi restringido por outros rgos
governamentais. O segundo captulo narrar a participao brasileira nas negociaes
tarifrias da Rodada Tquio at a Rodada Uruguai a Comisso de Poltica Aduaneira
(CPA) e Ministrio da Fazenda determinariam o ritmo e o contedo da posio final
brasileira. O terceiro analisar a interao do Brasil com os Estados Unidos no contexto
do contencioso bilateral de subsdios e da negociao do Cdigo de Subsdios e
Medidas Compensatrias na Rodada Tquio o Ministrio da Fazenda determinar a
posio externa brasileira. Tambm ser analisada, nesse captulo, a tentativa de retirada
de competncias do Itamaraty por parte da CACEX. Por fim, o quarto captulo
examinar a mudana da posio brasileira nas negociaes agrcolas da Rodada
Uruguai o Brasil, mesmo com certo ativismo do Itamaraty, demorou a mudar de
posio por conta da recalcitrncia do Ministrio da Agricultura e dos agricultores em
um contexto de instabilidade tanto da economia agrcola nacional como das polticas
pblicas voltadas para o setor.

27

Captulo 1: o(s) processo(s) decisrio(s) da participao brasileira no GATT

Itamaraty no tem o monoplio decisrio de toda insero internacional do
Estado brasileiro. Outros rgos do governo participam do processo decisrio, de duas
formas distintas. Primeiro, pela delegao de determinadas decises para rgos
domsticos especficos; e, segundo, pela participao de outras instituies em arranjos
burocrticos de deciso, geralmente coordenados pelo Palcio dos Arcos. No primeiro
caso, no h restrio da posio do Itamaraty porque o rgo simplesmente se absteve
do processo decisrio ou delegou a deciso para outras entidades. somente no
segundo caso que possvel identificar conflitos entre ele e determinados rgos da
estrutura estatal sobre a substncia das decises; aqui estaro os episdios nos quais
outros rgos o suplantaram nas negociaes do GATT. Essa ltima situao bastante
contingencial, dependendo de vrios fatores tanto domsticos como internacionais.
Ento, para se identificar em que condies o Itamaraty vai ser restringido na definio
da posio brasileira no GATT, deve-se formular uma estratgia que identifique as
condies tericas em que esse tipo de dinmica decisria ocorre (Hermann: 2001, 49).
Esse captulo buscar esse objetivo, trazendo, inclusive, uma tipologia dos diversos
tipos de unidades decisrias encontradas na Rodada Tquio e na Rodada Uruguai.
Servir de arcabouo para o exame de trs casos nos quais o Itamaraty foi constrangido
por rgos domsticos na definio da posio externa brasileira, examinados nos
prximos captulos.
O grande propsito nesse captulo identificar o porqu de o Itamaraty, mesmo
tendo o poder de coordenar a formulao da definio da posio externa brasileira e
execut-la no plano multilateral, no conseguir, em alguns casos, impor-se aos outros
rgos do governo quando h conflitos em modalidades burocrticas de processo de
deciso. Primeiramente, ser definido o conceito de unidade decisria, salientando que
ela pode ser constituda de um ou vrios rgos governamentais. Pode haver, ainda,
uma unidade decisria com a participao de vrios rgos, mas cada um
desempenhando nos trabalhos uma funo distinta e especializada. Segundo, muito
difcil saber de antemo qual ser o desenho de uma unidade decisria. Porm, o
conhecimento de alguns fatores internacionais e domsticos pode ajudar-nos a
compreender por que um determinado tipo de unidade decisria emerge e no outro em
um

determinado

momento.

Preliminarmente,

sero

apresentados

os

fatores

28

internacionais relevantes caractersticas do processo negociador, assunto, estgio e

oportunidade de ao. Depois sero avaliados as caractersticas domsticas que
impactam na definio da unidade decisria. Por fim, ser apresentada uma tipologia de
unidades decisrias que emergiram nas negociaes da Rodada Tquio e da Rodada
Uruguai para formular a posio externa brasileira. Ser argumentado que a explicao
fundamental da fragilidade do Itamaraty est no fato de esse rgo no ter o controle
sobre a substncia de polticas pblicas relevantes.
1.1 Unidade Decisria
O primeiro passo na definio de uma tipologia de unidade decisria
conceitu-la. O melhor conceito o de Charles e Margaret Hermann, que a define como
a entidade que tem a habilidade de comprometer recursos governamentais na poltica
externa, e o poder ou a autoridade de evitar que outras unidades do governo revertam
sua posio sem grandes custos (Hermann e Hermann: 1989, 363).
O interesse em definir com maior preciso as caractersticas das unidades
decisrias est no grande impacto que elas tm na substncia das decises essencial,
portanto, para uma explicao sobre o porqu de os decisores terem tomado
determinado curso de ao e no outro (Hagan: 2001; Hermann: 2001, 75; Snyder,
Brucket al.: 1962, 98). Uma das razes para a importncia

dessa ligao entre

contornos institucionais e substncia das resultantes est na forma pela qual as unidades
decisrias servem de filtro entre os fatores domsticos e internacionais e as decises
estatais (Beasley, Kaarboet al.: 2001, 219; Drahos: 2003, 82-5; Hermann e Hermann:
1989, 362). Uma outra importncia est em determinarem como o poder sobre a tomada
de deciso alocado entre os atores nacionais; e a forma como o poder compartilhado,
por seu turno, afeta quais as preferncias sero levadas em conta no processo de deciso
(Milner: 1997, 99).
A grande preocupao nas definies tericas desse captulo a de balancear
uma estrutura explicativa que seja ao mesmo tempo abrangente e d o espao necessrio
para variaes. Isso porque qualquer conjunto que implique generalizaes tem a
tendncia de dar mais proeminncia para certo fenmeno em detrimento de outros,
havendo o risco de se exagerar sua importncia relativa. No fundo, esse um
reconhecimento de que no h fatores imutveis ou absolutos no domnio da poltica
externa (Millar: 1969, 59). Essa mutabilidade, por sua vez, redunda na baixa
probabilidade de que durante todo o perodo das negociaes comerciais multilaterais

29

exista um mesmo conjunto de decisores que lida com todos os problemas de uma
mesma forma em uma mesma unidade decisria. Assim, no possvel fixar de
antemo quais so os atores importantes e o exato processo de deciso, pois h diversos
tipos de processos, com diferentes formas de participao, com variados atores
(Teisman: 2000, 946) necessrio, pois, um modelo contingente que demonstre sob
quais condies unidades decisrias alternativas iro engajar-se em diferentes tipos de
processos, levando a diferentes resultantes (Hermann e Hermann: 1989, 362).
1.2 nico ou mltiplos atores?
Vrios indivduos e instituies podem fazer parte de uma unidade decisria, sendo
relevante a pergunta sobre quais importam em um determinado tipo de deciso e em
quais circunstncias. Uma primeira considerao que devemos fazer sobre a
possibilidade de um nico indivduo ou agncia do governo constituir a unidade
decisria ou seja, avaliar sozinho o grau de relevncia, o tempo de resposta, o tipo de
conhecimento demandado e tomar uma deciso. A primeira hiptese que podemos criar
que todos esses processos sejam controlados pelo Presidente da Repblica. Ocorre
que, mesmo se quisesse, o Presidente no conseguiria se ocupar com as tarefas de
controlar todo o fluxo de informaes, examinar a posio brasileira em todos os
assuntos, tomar todas decises e execut-las no plano multilateral o Presidente carrega
um pesado fardo, tendo que dividir responsabilidades em um conjunto mais organizado
de sub-tarefas, dadas a uma ou vrias unidades especializadas dentro do governo
(George: 1980, 109). inevitvel, portanto, haver uma delegao de suas prerrogativas
para algum sistema administrativo que cuide dessas tarefas ficando ele somente com a
arbitragem de conflitos e decises de grande relevncia.
Partindo dessa considerao, poderamos prever que o Itamaraty fosse a nica
instituio a receber essa delegao. Em alguns episdios especficos, isso ocorre. No
entanto, como veremos no decorrer do captulo, esse s um dos tipos de unidade
decisria possveis. Resultado, talvez, da dinmica de ao burocraticamente
fragmentada do governo, percebe-se que no h uma unidade administrativa com
controle completo dos recursos estatais que possa atuar em todas as atividades, em
todos os momentos; da a necessidade de entender o processo pelo qual outros atores
domsticos participam, isoladamante ou em conjunto com o Itamaraty, na definio e
execuo das posies brasileiras no GATT.33
33

Retirei essa idia de (Friedberg: 1988, 280).

30

Para entender a razo do no monoplio do Itamaraty, convm desagregar as

funes de formulao e execuo. Quando fazemos isso, so visveis as vantagens do
Itamaraty em executar decises no plano externo. Trs argumentos do suporte a essa
afirmao: primeiro, ele o nico rgo brasileiro que tem uma estrutura permanente no
exterior para acompanhar as negociaes multilaterais e poder informar o aparato estatal
e os grupos sociais relevantes das oportunidades de deciso; segundo, o rgo o nico
que tem uma rede administrativa espalhada pelo mundo que possibilita o relevante
trabalho de gesto e convencimento bilateral para avanar as posies do pas; terceiro,
o rgo tem um ncleo de recursos humanos treinado para desempenhar atividades de
negociao e defesa dos objetivos do pas no exterior.
Se, por um lado, o Itamaraty tem diversas vantagens no desempenho de
atividades de execuo, o rgo, por quatro razes, sempre padeceu de srias
deficincias na atividade de formulao. A primeira que ele no tem o poder de
ratificar domesticamente o resultado das negociaes externas. Dessa forma, sempre
tem muitos estmulos para internalizar no processo decisrio os indivduos e instituies
que detm essa competncia pode-se esquivar de grandes problemas na hora da
ratificao dos acordos internacionais se os atores domsticos ratificadores forem
levados em considerao na definio da posio do pas (Elliott: 2000, 109).

segunda razo que os assuntos que esto sob negociao so muito complexos e
tcnicos, de forma que o rgo, muitas vezes, no tem quadros adequados para
identificar o interesse brasileiro que deve ser colocado na mesa de negociao. A
terceira razo considerarmos que, mesmo se quisesse lidar autarquicamente com todas
as responsabilidades de deciso e execuo, o Itamaraty tem uma capacidade
administrativa limitada para lidar com todos os temas de uma complexa agenda de
negociao. H uma grande dificuldade de seus agentes processarem todas as
informaes pertinentes, interpret-las, tomar as decises e execut-las inclusive em
assuntos que possam ter grande conhecimento e tenham prerrogativas para agir
unilateralmente.34 natural que, alm do Itamaraty, haja outros rgos que tenham o
monoplio decisrio de um nicho de questes. Por fim, a quarta e mais importante razo
que o Itamaraty nunca teve a competncia para administrar os instrumentos
normativos de regulao do comrcio exterior do pas. O rgo nunca pde modificar
tarifas aduaneiras, nomenclatura de linhas tarifrias, aplicar subsdios para fomentar

34

Fao essa considerao baseando-me em (Touval: 1989, 163).

31

exportaes, impor quotas, criar e emitir licenas de importao. Essas atividades, que
formaram o arcabouo clssico da atividade de poltica comercial, foram, at a dcada
de 1990, formuladas por outros rgos, sem a influncia do Itamaraty. Foi o Congresso
Nacional, a CEXIM, a CPA, a CACEX, o Ministrio da Fazenda, o Ministrio da
Indstria e do Comrcio, e o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento que
tiveram a competncia de formular e executar todas essas atividades aps a dcada de
40 e no o Itamaraty. O Palcio dos Arcos no poderia, portanto, definir a posio
externa brasileira sem saber as preferncias das reas tcnicas do governo, sob pena de
que os resultados das negociaes externas no fossem implementados de forma
adequada. Mais, como veremos nos prximos captulos, durante as negociaes
multilaterais, esses rgos poderiam formular e implementar a poltica comercial
brasileira de forma contrria posio que se defendia durante as negociaes no plano
multilateral, diminuindo a credibilidade externa do pas.35
No difcil de entender os problemas decorrentes da atividade domstica dos
rgos. Por muito tempo, eles faziam reformas na legislao interna durante as
negociaes das Rodadas por simples ignorncia. No perodo da Rodada Tquio, na
maioria dos casos, no havia consultas com o Itamaraty sobre como essas impactavam a
posio externa do pas. Na Rodada Uruguai, porm, j possvel ver o Itamaraty
participando das definies dos marcos regulatrios domsticos, mas mesmo assim h
problemas.36 Um exemplo a atuao do IBAMA, em 1990, quando promulgou uma
portaria especificando os procedimentos necessrios ao registro para comercializao de
pesticidas. Havia na portaria a exigncia de realizao no Brasil de testes j feitos no
exterior e que, segundo prticas internacionais, no seriam normalmente exigidos,
aceitando-se os resultados apresentados pelo fabricante no pas em que foi realizada a
pesquisa original. O Itamaraty no foi informado da medida, de maneira que s tomou
conhecimento da portaria do IBAMA quando a delegao americana levantou o

35

H tambm um fator interessante a presso de rgos que tem prerrogativas domsticas sobre a
questo sob negociao para participar do processo decisrio. De acordo com Robert Lovett, ao examinar
o caso americano, the idea seems to have got around that just because some decision may affect your
activities, you automatically have a right to take part in making it (Destler: 1974, 60) Lovett via essa
tendncia de forma bastante crtica.
36
Desptel 1563. GATT. Comits Anti-dumping e de Subsdios. Reviso da legislao brasileira. Reunio.
17 de setembro de 1992. Telegramas recebidos e expedidos de Delbragen do ano de 1992. Do desptel 921
at 2000.1992.

32

problema em uma reunio do Comit de barreiras tcnicas do GATT.37 , portanto,

muito difcil o Itamaraty atuar de forma isolada.
At agora, falamos somente dos casos em que uma unidade decisria constituda
por uma nica instituio. Ocorre que, em muitos casos, o processo decisrio
construdo com a participao de mltiplos atores diversos indivduos, por intermdio
de diferentes instituies estatais, interagem para tomar conhecimento de uma
oportunidade de ao, agregam recursos para processar um assunto, tomar uma deciso
e implement-la no plano externo (Destler: 1974, 161). Isso poderia levar a um
entendimento de que o prisma terico da poltica-burocrtica fundamental para uma
viso adequada do processo decisrio nessas instncias especficas. Com efeito, o foco
de anlise deve ser primariamente nos indivduos dentro de instituies governamentais,
e nas interaes deles como determinantes das aes de um Estado na poltica
internacional (Allison e Halperin: 1972, 43).38
Mas h srios problemas na aplicao crua do modelo da poltica-burocrtica
geralmente derivados do vis norte-americano da teoria.39 O primeiro est em ver as
decises como episdios ad-hoc, em vez de um conjunto de interaes evolutivas
(Kuperman: 2006, 537). O segundo est na tendncia em tratar a poltica-burocrtica
exclusivamente como uma varivel independente explicando resultantes (policy
outcomes). Assim, muitos analistas tenderiam a tratar a poltica-burocrtica como um
fato invarivel do processo decisrio, em vez de um fenmeno contingente que varia em
forma e intensidade de acordo com a situao, tpico e sistemas administrativos como
vimos, nem todas as decises so feitas em um contexto de grupos, devendo-se,
portanto, aceitar a poltica-burocrtica como varivel, tendo seu impacto sobre a
resultante tambm de forma varivel (Hart e Rosenthal: 1998, 236). Terceiro, a
literatura tende a dar mais ateno a dinmicas patolgicas de processo decisrio ou
atuao em situaes de crises, o que dificulta generalizaes para os casos normais,
que so bem mais numerosos (Hermann: 2001, 51). Quarto, h uma concepo muito
mecnica na relao entre a posio institucional dos indivduos e os papis que
representam (Hollis e Smith: 1986). Por fim, na definio do modelo da polticaburocrtica, os autores salientam que a resultante o resultado da barganha entre
37

Tel 735. GATT. Barreiras tcnicas. EUA-Brasil. Pesticidas. Portaria IBAMA. 6 de maio de 1992.
Telegramas recebidos (701 at o 1400) do ano de 1992 de Delbragen.
38
Ver tambm (Destler: 1974, 52; Hudson: 2007, 75).
39
Indeed, the U.S. bias in the decision-making literature has made it difficult to generalize to other
countries and has given researchers blind spots regarding how decisions are made in governments and
cultures not like the American (Hermann: 2001, 49).

33

jogadores (players) posicionados hierarquicamente dentro do governo (Allison e

Halperin: 1972, 43). No h, outrossim, uma preocupao com as funes que os
jogadores exercem dentro do processo decisrio e como a especializao desses
jogadores pode ser mais importante do que a posio relativa na hierarquia do aparelho
estatal na determinao das relaes de poder e das prprias caractersticas da unidade
decisria (Kaarbo: 1998, 75). Na prxima seo, abordaremos essa questo de maneira
mais pormenorizada.
1.3 Especializao funcional em grupos decisrios
Na literatura sobre poltica-burocrtica bastante generalizada a idia de que todos
atores dentro de um grupo compartilham o poder de forma equivalente e interagem em
jogos para se chegar a uma deciso nenhum indivduo ou departamento
preponderante e o poder compartilhado de forma igualitria entre esses atores
(Kaarbo: 1998, 74). Essa no uma caracterstica restrita a trabalhos puros de polticaburocrtica. Um exemplo o volume de Irving Janis, que trata de uma patologia
psicolgica de processo decisrio (Groupthink). De acordo com o autor, durante a Crise
dos Msseis, o grupo utilizado por Kennedy para deliberar sobre o problema funcionava
de forma que seus membros exerciam a funo de generalistas cticos, ou seja, em
uma situao no hierrquica (Janis: 1982, 141).
As diferenas dos recursos dos atores s emergem nessas teorias quando h a
discusso sobre as estratgias de barganhas utilizadas no processo de pulling and
hauling. Destler coloca a questo exatamente nesses termos quando afirma que quem
influencia qual discusso e em qual grau determinado pelas estratgias utilizadas
dentro do processo decisrio domstico. Essas estratgias, por seu turno, seriam
derivadas da autoridade formal, obrigaes, status, conhecimento, confiana do
presidente, representao de constituintes especficos, acesso ou controle sobre
informaes, alianas com governos estrangeiros e capacidade na produo de bons
trabalhos (Destler: 1974, 58).
Allison e Halperin tambm utilizam a mesma idia. Para os autores, em jogos
decisrios, a probabilidade de sucesso de um determinado ator depende de seu poder e
sua habilidade em utilizar vantagens de barganha derivadas da autoridade formal,
controle sobre recursos necessrios para implementar a ao, responsabilidade para
implementar a ao, controle sobre informao e capacidade de persuadir outros atores,
em especial aqueles que tm controle sobre a implementao (Allison e Halperin: 1972,

34

52). Halperin e Kaarbo seguem a mesma linha de Destler e Allison. Somente quando os
autores falam em como as estratgias que os participantes utilizam para influenciar seus
pares que a questo da diferenciao dos atores abordada (Halperin: 1974, 139-50;
Kaarbo: 1998, 74).
Dessa maneira, a literatura no consegue ver como a diferena de recursos no
impacta o processo decisrio somente por intermdio das estratgias que os atores
utilizam para alavancar seus interesses dentro de uma unidade decisria. Na verdade, a
diferena de recursos ajuda a moldar a prpria unidade e o processo de deciso. A
dificuldade em ver a questo sob esse prisma talvez seja derivada da clssica distino
de Huntington entre processo decisrio legislativo e executivo usada por Rosenau,
Neustadt e outros autores, que criaram as bases para o modelo da poltica-burocrtica.
Para Huntingon, a natureza do processo decisrio pode ser ou legislativa ou
executiva. O processo legislativo ocorre quando as unidades participantes do processo
decisrio so relativamente semelhantes em termos de poder (e conseqentemente
devem barganhar entre si); h desacordo sobre os objetivos de uma poltica (policy); e
h mais de uma alternativa a ser considerada. J o processo executivo ocorre quando as
unidades participantes diferem em poder (so hierarquicamente posicionadas); objetivos
fundamentais e valores no esto sob discusso; e o nmero de alternativas limitado
(Rosenau: 1967, 43-4). Esses dois processos no apresentam-se necessariamente nos
respectivos ramos executivos e legislativos de um governo, podendo ocorrer os dois na
rea de poltica externa. Os trabalhos de poltica-burocrtica salientam a natureza
legislativa do processo decisrio, notadamente as caractersticas de barganha, desacordo
na definio da poltica (policy) e relativa semelhana em termos de poder dos atores.
Isso retira bastante alcance explicativo desses modelos. A principal razo que o
prprio desenho da unidade de deciso ser influenciado pela diviso dos recursos entre
os atores. Uma outra questo que no deve ser esquecida que no processo decisrio h
diversas atividades que devem ser realizadas podendo ocorrer uma diviso do
trabalho por uma coordenao lateral entre os atores e no uma barganha (Destler:
1974, 14). A coordenao lateral implica que os atores podem at ter poder igual, mas
como desempenham funes distintas, no se encaixam dentro do modelo legislativo; e
se a distino do poder no se d em linhas hierrquicas, e sim em linhas de funo
definidas por controle de recursos e especializao, o processo no se assemelha ao
processo executivo.
Devemos utilizar, portanto, outro modelo calcado, agora, no impacto da
35

especializao e diferenciao funcional dentro do processo de deciso. A idia para

estruturar esse modelo a de que devemos analisar uma unidade decisria como um
sistema de relacionamento de competncias (Snyder, Brucket al.: 1962, 106). Isso
significa que os atores participantes de uma unidade decisria desempenharo
diferentes tarefas necessrias para tomar e, em alguns casos, executar uma determinada
deciso. O que explica a participao de um ator em uma tarefa e no em outra que
cada organizao desenvolve suas habilidades e sua capacidade de comprometer
recursos, o que constrange o que elas podem fazer ou no (Beasley, Kaarboet al.: 2001;
Hudson: 2007, 76). Dessa maneira, os recursos e os incentivos necessrios para
desempenhar uma tarefa so cruciais para o entendimento do processo decisrio
(Kingdon: 1995, 70).
Essa diferenciao relevante porque cada tipo de participante tem a tendncia de
ser mais importante ou ativo no s em uma determinada tarefa, mas em um assunto,
estgio, tipo de deciso e oportunidade de ao. O porqu dessa relao est no fato de
os recursos que so necessrios para desempenhar cada tarefa e os incentivos que
impactam em cada tipo de varivel serem distintos, da a maior importncia de um ator
em uma determinada condio e menor em outra. A importncia vai ser determinada
no s pelas estratgias empregadas pelos atores dentro da unidade decisria, pois a
prpria estrutura institucional dessa unidade criar um vis em favor de certos atores
em uma determina condio. Isso significa que o marco institucional no agrega a
potencialidade dos atores no desempenho de tarefas especficas de forma equilibrada
(Cohen: 1977, 31).40
1.4 Diviso de tarefas e constrangimentos ao Itamaraty
Quando a dinmica de deciso se deu pela poltica burocrtica, geralmente houve
uma diviso de tarefas dentro do processo. No raro, o Itamaraty ficou responsvel com
o controle sobre fluxo de comunicao, organizao das interaes burocrticas e
execuo externa das decises. Os rgos domsticos, por seu turno, geralmente
desempenharam tarefas tcnicas, como avaliao de propostas, levantamento de dados e
escolhas de alternativas. Percebe-se, aqui, que estes rgos ficaram com tarefas cruciais
na determinao da posio externa brasileira.

40

No entanto, mesmo se for atribudo para um ator a competncia para desempenhar uma tarefa, ele pode
no ter os recursos necessrios para desempenh-la, tendo que depender de outros (Cortell e Peterson:
1999).

36

No fundo, quando uma deciso demandou conhecimento especializado, uma rea

especfica do governo foi chamada a desempenhar determinadas tarefas. Essa rea foi
importante no somente pelos recursos que controlava, mas pela crena dentro do
aparato governamental de que ela possua uma capacidade de analisar uma determinada
questo de forma impenetrvel a outras reas do governo (Halperin: 1974, 149-50). Mas
o que aconteceu se as preferncias desses rgos forem contrrias e inconsistentes com
os interesses do Itamaraty?
A hiptese, aqui, que o Itamaraty, nesses casos especficos, no conseguir
impor suas preferncias, mesmo tendo o poder de coordenar a posio brasileira e
execut-la no plano multilateral. Isso pode ser derivado da idia de que ele no tem o
conhecimento para desempenhar as tarefas desses rgos e, mais importante, como j
vimos, ele no tem o poder de mudar as polticas domsticas que esses rgos
controlam. No fundo, o que estamos avanando a tese de que rgos domsticos tm o
poder de veto na definio da posio brasileira do GATT em determinadas condies,
porque o acordo, a aquiescncia ou a participao deles so necessrios para a
determinao da posio do pas (Tsebelis: 2000, 446).
De maneira geral, o interesse de uma organizao domstica, seu conhecimento, o
grau de confiana que tem do Presidente, a profundidade de conhecimento sobre o
assunto em discusso e a sua autonomia em determinar as polticas domsticas
correlatas indicam, em larga medida, seu poder de veto no desempenho de suas tarefas
no processo decisrio (Hudson: 2007, 79). Tambm de maneira geral, quanto maior o
nmero de agncias com preferncias distintas das do Itamaraty e que tenham
conhecimento tcnico e controle sobre polticas domsticas estratgicas, menores as
chances de o Itamaraty conseguir mudar a posio externa do pas na direo de suas
preferncias (Price: 1978, 360).
Quando o papel dos agentes domsticos com poder de veto analisado, geralmente
se desenvolve a idia de Putnam e Shelling de que o negociador que tenha um agente
domstico com poder de veto e preferncias contrrias s suas tender a extrair
melhores resultados da negociao internacional do que se no tivesse essa restrio
domstica (Mo: 1995). O grande problema, no entanto, quando esses agentes com
poder de veto geram um nicho de acordos aceitveis (win-set) to pequeno que a
possibilidade de cooperao internacional quase nula (Elliott: 2000). O resultado
uma posio externa que no maximiza os recursos que o pas tem, ou, em outros casos,
produz perda de oportunidades de cooperao internacional. Nos estudos de caso dessa
37

dissertao, esse ser um problema perene a inao e muitas posies inadequadas que
o pas defendeu no GATT nasceram de problemas decorrentes desse poder de veto de
rgos domsticos especficos.
1.5 Negociaes no GATT impactos no processo decisrio domstico
As atividades de organismos internacionais multilaterais criam oportunidades para o
aparelho domstico cooperar. No entanto, cada Estado tem que, no mnimo, adaptar-se
institucionalmente no plano interno s atividades desses organismos, pois no se
consegue, unilateralmente, determinar o que deve ser discutido, quando e como no nvel
multilateral. H uma necessidade de trabalhar com um assunto determinado, em um
determinado perodo de tempo, em uma circunstncia especfica na qual se tem escasso
controle (Karns e Mingst: 1987, 464). Considerando essas caractersticas, podemos
afirmar que o ambiente externo especificamente a natureza das organizaes
internacionais tem importantes conseqncias sobre as estruturas decisrias
domsticas (Rosati: 1981, 248). So diversos os fatores vinculados natureza do GATT
que impactam no processo de definio da unidade decisria domstica. Nessa seo
sero examinados quatro: caractersticas do processo de negociao, o assunto (issue),
os estgios da negociao as oportunidades de ao.
1.5.1 Caractersticas do processo de negociao
Quando se analisam as negociaes no GATT, percebe-se que no s uma
deciso que demandada. Na verdade, em determinados temas, so centenas de
decises que devem ser tomadas ao longo de vrios anos, com nveis de complexidade
distintos. No h, portanto, uma deciso central que deve ser buscada algo que
muito comum em sistemas de ao complexos. A conseqncia para o processo
decisrio domstico, portanto, que a resultante da negociao ser a conseqncia de
diversos jogos, com a interao de atores distintos agindo de forma diferenciada.
Alguns participantes podem levar vantagem em uma etapa de um jogo, enquanto outros
participantes podero, no futuro, reverter o curso da negociao.41
Nessa perspectiva, as negociaes no sistema GATT no se encaixam
especificamente no modelo de resoluo de problemas que geralmente utilizado na
anlise de processo decisrio. Um fato que contribui para essa situao o estado
perene das negociaes, fruto da tentativa de cada vez mais se aprofundar o sistema de
41

Idia tirada de (Teisman: 2000, 938-9 ).

38

regras. Neste ltimo ponto, interessante notar que, para que as diversas partes
cheguem a um acordo sobre um determinado texto ou regra, muitas vezes o sentido do
texto tem que ficar difuso. Se, por um lado, essa natureza difusa possibilita a
acomodao das diversas posies aparentemente irreconciliveis, por outro, ela gera
um estado de pouca clareza o que faz com que o assunto tenha que ser sempre
clarificado ao longo de dcadas de negociao (Kuijper: 2003).42 No h, portanto, o
fim das negociaes; h ciclos de negociao seguidos de pausas estratgicas para o
recomeo do exerccio. O fato de ocorrem nesse contexto temporal de longa durao
gera a interessante caracterstica de que as negociaes correntes so ligadas s ainda
no iniciadas da as preocupaes em ganhar vantagens estratgicas hoje para
utilizao futura. Essa ligao tambm se d no plano inverso, pois as negociaes
correntes so influenciadas pelas ocorridas anteriormente (Crump: 2007, 118-36;
Landau: 2000, 17).
Na literatura de anlise de poltica externa, h autores indicando que problemas
enfrentados por um determinado pas continuam por muito tempo e so revisitados
diversas vezes at serem resolvidos. O importante, para ns, perceber que por
evolurem ao longo do tempo, essas sries de decises envolverem diferentes
prioridades em tempos diferentes e diferentes unidades de deciso (Ozkecesi-Taner:
2006, 545). Essa variabilidade da unidade de deciso central e tem grande impacto,
pois o grande problema na anlise de poltica externa est em impor uma moldura
decisria nica para todo um processo sob anlise fruto da tendncia de ver as
decises como episdio ad hoc, ao invs de um conjunto de interaes evolutivas
(Kuperman: 2006, 537).
Uma outra caracterstica relevante das negociaes multilaterais como o nmero
de atores que realiza mltiplas barganhas ao mesmo tempo, em diversos nveis de
interao afeta o plano domstico (Landau: 2000, 13; Money: 1998, 695). Quanto
maior o nmero de participantes no plano multilateral, maior a probabilidade de
conflitos de interesse e maior as interconexes entre os assuntos sob negociao
(Touval: 1989, 163). Esse aumento da complexidade gera um concomitante acrscimo
42

O incio de uma determinada Rodada geralmente relaciona-se com o unfinished business da

negociao anterior. Para um exemplo, ver (Jones: 1987, 372). Como afirma Paul Streeten, homens
prticos chegam a um acordo por intermdio da atividade de abrandar distines; acadmicos, por seu
turno, devem colocar as distines em contraste, tornando-as mais visveis (Streeten: 1982, 415). Shaffer
tambm concorda com essa idia, quando admite que [b]ecause the bargaining process is complex,
negotiators often draft rules in a vague manner as part of a political compromise (Shaffer: 2003, 156).

39

de trabalho no plano domstico, pois ser necessria uma avaliao de um maior

nmero de posies e propostas. A tendncia que essa caracterstica produza uma
maior diviso do trabalho e delegao de tarefas entre os rgos internos.
Por fim, a natureza da deciso tem grande impacto na atuao dos atores quando
explicitamos a diferena entre as negociaes que demandam mudanas no
ordenamento domstico tarifas, leis, regulamentos e as que buscam mudanas no
ordenamento externo. Possibilidades de abertura de mercados externos geram ganhos
difusos e incertos, dificultando coalizes que possam avanar essas atividades;
possibilidades de abertura do mercado domstico, no entanto, geram perdas
concentradas, facilitando a formao de coalizes para barr-las.43 A conseqncia
uma diferena no nvel de atividade demandada para cada caso no processo decisrio.
Para barrar a mudana do ordenamento domstico, utilizam-se tticas defensivas
facilmente mobilizveis no plano domstico contudo, necessria grande atividade
no plano multilateral e bilateral. J para buscar mudanas no ordenamento externo,
principalmente na busca de acesso a mercado, alm da grande atividade no plano
multilateral, necessrio profundo trabalho preparatrio de reconhecimento de
interesses e mobilizao de recursos.
1.5.2 Assunto (issue)
As caractersticas do assunto que se est negociando no GATT impactam quais
atores sero relevantes no tratamento decisrio domstico. H, portanto, uma relao
entre o assunto na mesa de negociao no plano multilateral e o processo decisrio no
plano domstico. O reconhecimento das caractersticas desse relacionamento, no
entanto, bastante controverso. A principal razo que a literatura de anlise de poltica
externa por muito tempo foi relutante em ver diferenas em processos de deciso de
acordo com o assunto. No incio, isso foi uma resposta aos primeiros tericos que
tentavam avanar a idia de que em poltica externa tudo dependia do assunto
(Rosenau: 1967, 11). A infinita variabilidade dos assuntos foi considerada uma das mais
nefastas conseqncias para um campo que progressivamente acreditava que o rigor
43

() in the domestic policy environment of GATT member countries, short-term political imperatives
ensure that attention is focussed on the problems for domestic industries which are reluctant or unable to
adjust to changes in the trading environment, not on the benefits for domestic industries and for the
economy as a whole from doing so. The domestic debates on such issues are one-sided. Those who stand
to lose from adjustment are usually well organised and vocal; and their arguments, which focus on the
quite visible costs to them of adjustment, are politically persuasive. Governments tend to succumb to the
pressures as a matter of political survival, despite their commitments under the GATT (Carmichael:
1986, 342). Grifo no original.

40

terico estava em encontrar padres cada vez mais gerais de teorias abstratas. Assim, a
idia de que tudo dependia do assunto acabava com qualquer esforo de avanar o
conhecimento, da o abandono a iniciativas que levassem a varivel a srio.
Essa reao paralisou os esforos dos tericos em observar o impacto do assunto na
poltica externa dos Estados ignorava-se sistematicamente a relevncia de sua
flutuao ou assumia-se que seu impacto no processo poltico no era suficiente para
necessitar ateno terica. No entanto, com o tempo, comeou a surgir abundante
evidncia de que preferncias, atores e seqncias de interao no so constantes para
todos os temas. Na verdade, at diferentes membros de um sistema poltico so ativados
de acordo com um assunto, fazendo com que os padres de interao que so
produzidos por essas variaes tragam diferentes tipos de resultados (Rosenau: 1967,
12-4). Mesmo com o reconhecimento desse relacionamento, os tericos ainda no
tinham consenso sobre os atributos definidores e se o conceito melhor tratado como
uma varivel independente, dependente ou mediadora. A discusso, no incio da
dcada de 1980, s focava o trade-off entre o grau de riqueza de uma formulao
estruturada por assunto e a conseqente diminuio da parcimnia terica, alm de
tocar em aspectos como clareza conceitual, mensurao e testabilidade emprica
(Potter: 1980, 418-24). Mas, no mesmo perodo, comeou-se a detectar um avano na
rea. De um lado, havia crescentemente a percepo de que a cooperao internacional
era varivel com relao ao assunto sob discusso (Keohane e Nye: 2001, 21-3). De
outro, percebia-se que o foco na questo dava grande importncia aos fatores
domsticos na formulao da poltica externa (Evangelista: 1989, 169). O prximo
passo foi interagir esses dois nveis, e isso que relevante para a dissertao.
Quando trazemos uma perspectiva de assunto para a anlise dos impactos das
negociaes do GATT no aparelho domstico, muito importante a caracterizao das
negociaes comerciais. Primeiro, as negociaes que envolvem temas comerciais tem
direcionado cada vez mais as relaes dos Estados para o gerenciamento de mltiplos
temas tcnicos (Winham: 1986, 365). Isso significa que sistemas decisrios domsticos
estruturados em elites no familiarizadas com a complexidade dos assuntos sob
discusso tm cada vez mais dificuldade em obter sucesso nas negociaes
internacionais. Segundo, as negociaes comerciais so caracterizadas pela progressiva
expanso de escopo cada vez mais assuntos so introduzidos na agenda de
negociao. No plano das negociaes, a primeira implicao dessa grande
variabilidade que cada tema possui uma evoluo prpria (Sjostedt: 2002, 362). No
41

estranho, portanto, que os diferentes assuntos em um mesmo processo de negociao

corram em ritmos distintos em 1988, na Rodada Uruguai, por exemplo, enquanto a
reforma do mecanismo de soluo de controvrsias j estava praticamente terminada,
tpicos como agricultura ainda estava na fase de delimitao dos contornos da agenda e
mtodos (Croome: 1995, 37-166; Landau: 2000, 3; Preeg: 1995, 84).
Essa multiplicidade de temas traz grande probabilidade de haver diversas ligaes
(linkages) entre assuntos, criando oportunidades de barganhas cruzadas (Odell: 2000,
37). Essas ligaes, por seu turno, significam que uma negociao em um assunto possa
no s influenciar, mas at determinar o processo ou o resultado em outros (Crump:
2007, 118). Por fim, as relaes de foras entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, ou a possibilidade de coalizes, tambm depende claramente das
caractersticas dos assuntos em discusso (Kumar: 1993, 215).
Mas essa variabilidade no atinge s o processo negociador multilateral ele atinge
profundamente os contornos das unidades decisrias domsticas, sendo essa relao
bem conhecida na literatura sobre instituies internacionais (Karns e Mingst: 1987,
455). A considerao no restrita a esse campo. Ikenberry, ao analisar as diversas
explicaes sobre a poltica econmica externa americana, ressalta que cada rea tem
propriedades especficas, impactando as diferentes organizaes do processo poltico de
forma distinta (Ikenberry: 1988, 236). Para o autor, o assunto pode impactar de trs
formas os poderes do Estado e da sociedade em suas relaes: primeiro, pela localizao
do processo decisrio, que, por seu turno, influencia a atividade e a possibilidade de
sucesso dos grupos sociais que tentam influenciar o Estado; segundo, a habilidade dos
grupos sociais em definir que interesses eles tm diferenciada; terceiro, os incentivos
para a ao coletiva variam (Ikenberry: 1988, 236-7). Os trs pontos de Ikenberry so
relevantes, mas, para o propsito do captulo, a primeira localizao do processo
decisrio crucial. A relao entre assunto e localizao do processo decisrio dentro
do Estado parte da premissa que nem todos os assuntos necessitam do envolvimento dos
mesmos indivduos e organizaes; assim, com uma variao do assunto, comum
haver uma variao do nmero e do tipo dos participantes que vo processar as
informaes pertinentes para tomar uma determinada deciso (Hermann, Prestonet al.:
2001, 83; Rosati: 1981, 247). No h, portanto, o processo decisrio da participao
brasileira no GATT. H diversos, dependendo do assunto a ser processado.
Seguindo nessa lgica, ao analisar o papel do assunto na interao das negociaes
do GATT com o processo decisrio domstico, podemos identificar duas relaes.
42

Primeiro, geralmente o assunto nasce da agenda de negociao do GATT. Ele afetar a

definio da unidade decisria e, conseqentemente, as caractersticas do processo de
deciso. Segundo, a natureza do processo domstico vai afetar os constrangimentos
colocados nos agentes que atuam nas negociaes no GATT. Assim, a estrutura do
processo decisrio domstico ser afetada pelo assunto discutido no GATT e, por seu
turno, afetar o espao de aceitabilidade que um acordo internacional dever preencher,
definindo o espao para o exerccio de cooperao internacional. Para os familiarizados
com a clssica teoria de Putnam, o assunto definido pelo Nvel I afeta quais atores,
preferncias e processos sero relevantes para a deciso no Nvel II, deciso essa que,
por sua vez, define o winset que vai constranger o acordos possveis no Nvel I (Boyer:
2000, 188-208).
O assunto no tem um impacto direto na definio da unidade decisria essa
relao mediada pela ao de indivduos dentro e entre as instituies do plano
domstico. Por vezes, essa mediao ancorada na experincia de negociaes
anteriores, tradio ou regras formais. H vezes, no entanto, que se abre um conflito
poltico sobre a definio do assunto e nveis de responsabilidade na deciso. Na anlise
de poltica externa, essa atividade chamada de representao de problemas, e tem
grande responsabilidade em filtrar o impacto de um assunto na definio da unidade
decisria (Boyer: 2000, 193).
Um exemplo de como esse filtro opera na forma pela qual o assunto
considerado rotineiro ou no o que traz grande impacto nos atores e processos que
devero ser envolvidos. Assim, quanto mais rotineiro o assunto for representado, mais
ele poder ser delegado a especialistas por procedimentos padronizados de operao em
nveis mais baixos na hierarquia estatal e menos a necessidade de dinmicas
intragovernamentais em altos nveis hierrquicos de deciso. Por seu turno, quanto
menos rotineiro e mais importante for um determinado assunto representado, maior ser
a necessidade de decises de alto nvel e maior a probabilidade de vrios rgos terem
que participar da deciso (Kingdon: 1995, 186).
O impacto do assunto no plano domstico ser observvel de forma mais ntida
na prxima seo. Contudo, j necessrio adiantar que o grau de poder dos diversos
agentes e rgos governamentais em determinar a posio brasileira variam de acordo
com a responsabilidade que cada um venha a ter no controle de polticas domsticas
relacionadas ao assunto sob discusso, alm do grau de interesse que tenham na

43

questo.44 Considerando a influncia dos intrincados assuntos negociados no GATT

para o ordenamento regulatrio domstico, natural esperar no s grande nmero de
participantes como maior complexidade organizacional domstica no processo decisrio
(Destler: 1980, 6-7). Por fim, o assunto tambm tem grande papel em identificar as
preferncias dos atores. Na literatura de economia poltica essa questo bem presente.
Milner, por exemplo, afirma que a estrutura das preferncias domsticas difere por
assunto entendido dentro do conceito de issue area (Milner: 1997, 17).
A natureza substantiva do que negociado no GATT, portanto, to importante que
ajuda a definir como a questo negociada no plano domstico. As unidades de deciso
variam com a natureza do assunto sob anlise (Hermann e Hermann: 1989, 363). Isso
significa, ento, uma importante limitao capacidade dos tericos em estabelecer
proposies gerais sobre negociaes que sejam ao mesmo tempo relevantes e
especficas s situaes (Winham: 1986, 369).45
1.5.3 Estgio
Em uma negociao internacional, assim como em vrios processos decisrios
domsticos, os decisores consideram os assuntos no como um todo, muito menos
tomam todas as decises na mesma hora; normalmente, como vimos, para cada assunto
so necessrias centenas de decises em um longo perodo de tempo (Destler: 1974,
59). H, portanto, a necessidade de dividir o processo em diversas decises em uma
dinmica seqencial (Hermann, Steinet al.: 2001). Considerando a realidade do GATT,
devemos apreender o processo das negociaes que ocorrem no arranjo desvendando,
assim, quais os impactos que os padres de interao nos diferentes estgios da
negociao multilateral implicam para o funcionamento e localizao da unidade
decisria domstica.46
Uma primeira informao sobre o processo negociador no GATT que ele
segue uma linha de comprometimento progressivo. Para se ter idia precisa dessa
caracterstica, basta lembrar que as negociaes geralmente trabalham com um texto
base, que vai sendo aprofundado; no processo, todos os pontos em desacordo ficam em
colchetes, sendo o exerccio negociador posterior o de progressivamente retir-los
medida que so reduzidos os pontos de conflito. Uma vez retirados, no entanto, muito
44

Idia retirada de (Destler: 1974, 58).

Minha traduo. A afirmao de Winham refere-se a outro contexto, mas pode ser aplicada nesse caso.
46
Aqui, processo entendido como um conceito analtico que pode ser empregado para caracterizar todo
um padro de interao em uma negociao, de seu incio ao seu fim (Sjostedt: 2002, 363).
45

44

difcil serem recolocados.

O segundo dado relevante que o andamento das

negociaes significa um concomitante crescimento da complexidade tcnica cada

deciso um passo no exerccio de aumento de preciso. Essa dinmica de
comprometimento progressivo e aumento de complexidade se d dentro de um processo
(Touval: 1989, 160; Winham: 1986, 212). Dessa maneira, h uma necessidade de
entender os estgios do processo de negociao multilateral. Aqui no h muita
dificuldade, pois h uma vasta literatura que lida com tipologias de fases de
negociaes. Utilizarei trs autores que possuem tipologias semelhantes, compreendidas
em quatro fases distintas (Berridge: 2002; Sjostedt: 2002; Touval: 1989).
Pr-negociao: nessa fase se define o que ser negociado. caracterizada por
contatos informais entre as partes, definio da lista de participantes, aprendizagem e
delimitao dos problemas. Aqui tambm j so analisados alguns pontos substantivos
que possam contribuir na determinao preliminar do que vai ser negociado, como e de
que forma. A fase de pr-negociao crucial na criao do escopo de resultados
possveis de uma negociao um acordo sobre a necessidade de negociar. J h
nessa fase uma grande preocupao com a definio da agenda. Muitas vezes, a fase de
pr-negociao pode durar anos como foi o caso da Rodada Uruguai e da Rodada
Doha.
Definio da agenda: nessa fase geralmente se tenta chegar a um acordo sobre
quais assuntos sero negociados e como eles sero descritos e especificados. Tambm
h um interesse em delimitar os objetivos da negociao, a organizao do processo e
um calendrio de atividades. Em grandes negociaes, o molde final do resultado em
grande medida produto da fase de agenda. Trabalhos que lidam com atores de veto em
sistemas polticos domsticos tendem a salientar como a definio da agenda define que
tipo de resultados uma negociao pode levar o conhecimento do controlador da
agenda leva a uma identificao da resultante (Tsebelis: 2000, 454-5). Nas negociaes
multilaterais, no entanto, como veremos a seguir, essa relao no comum na
verdade, o controle da fase da agenda tende a ter uma participao de mais atores,
enquanto as fases seguintes tendem a ser bem menos democrticas.
De qualquer forma, para o propsito do captulo, esta fase importante porque
definir que assuntos o aparelho domstico ter que apreciar ao longo da fase de
detalhamento e frmula (Karns e Mingst: 1987, 460). Trs notas de cautela, no entanto,
devem ser emitidas. Primeiro, se determinado assunto no for discutido na fase de
agenda no quer dizer que no ser apreciado nas negociaes. A idia de se criar uma
45

organizao internacional para abrigar os resultados da Rodada Uruguai, por exemplo,

no foi discutida na fase de agenda; somente no meio da Rodada que foi introduzida e
barganhada (Croome: 1995, 273-4; Preeg: 1995, 172-3; Winham: 1998). Segundo, nem
todos os assuntos discutidos na fase de agenda sero processados nas fases seguintes e
se forem discutidos, nada garante que seguiro no mesmo ritmo e tero o mesmo escopo
das negociaes que outros assuntos. Um caso que ilustra bem essa situao foram as
negociaes agrcolas na Rodada Kennedy o assunto foi discutido na fase de agenda,
mas os resultados prticos ao final das negociaes foram decepcionantes, se no nulos
(Miles: 1968, 20-1; Preeg: 1970, 249, 58 e 67). Por fim, devemos tomar especial
cuidado para no confundir agenda como fase de negociao e agenda como conjunto
de assuntos que sero apreciados em um determinado momento.
Frmulas e detalhamento: a troca de informaes e as negociaes sobre os
termos do acordo ocorrem nessa fase. Os atores exploram diversos pacotes alternativos
de textos. Em algumas reas, frmulas so desenvolvidas para detalhar como os
assuntos sero endereados. Muitas vezes, elas so simples passos indicando o
direcionamento da negociao; em outros, so semelhantes a modelos cientficos. Essa
fase bastante incremental. O exerccio, aqui, avanar retirando cada vez mais os
colchetes e deixando os pontos controversos para os altos decisores polticos das
capitais resolverem (Winham: 1986, 212-3).
Acordo: esta fase a culminao das negociaes, quando as partes envolvidas
se comprometem a aceitar o que foi barganhado. nesse momento que a fraseologia do
resultado final construda. No raro h, por parte dos atores envolvidos, dvidas e
arrependimentos sobre o que foi acordado, alm de a preocupao com a
implementao do acordo aumentar consideravelmente.
A princpio, todas as fases ocorrem em qualquer negociao. No entanto,
dependendo do assunto a ser negociado e de diversas variveis contingentes, uma fase
de um processo pode ser mais conspcua que as demais (Sjostedt: 2002, 363-4). Pode
haver, portanto, uma grande variao na importncia de cada fase no processo tanto
para o processo multilateral como para o processo domstico.
No plano multilateral, uma ntida diferenciao encontrada o fato de os atores que
tm poder inclusive de veto na fase da agenda, no raro perdem esse poder no
momento que a fase ultrapassada.47 Essa diferenciao ocorre pela evoluo do

47

Essa perspectiva pode ser deduzida de (Kingdon: 1995, 178)

46

contexto legislativo do GATT durante as fases de negociao. Steinberg coloca bem

essa questo quando afirma que as negociaes no GATT ocorrem de acordo com duas
modalidades de processos, uma estruturada no direito (law-based) e outra estruturada
em relaes de poder (power-based). No primeiro caso, os participantes levam a srio as
regras procedimentais, tentando articular um consenso compatvel com uma distribuio
eqitativa de abertura de mercados. J no segundo, os participantes trazem instrumentos
de poder para o processo decisrio, aplicando-os para gerar resultados assimtricos. O
autor, ao fazer uma leitura da natureza legislativa do processo decisrio desde a Rodada
Dillon, identifica que o processo de definio de agenda reflete uma modalidade de
barganha calcada no direito, o que favorece a participao dos pases mais fracos no
processo decisrio, enquanto que a parte final das negociaes estruturada em relaes
de poder, com a dominncia dos estados mais poderosos (Steinberg: 2002). Os pases
em desenvolvimento, assim, teriam maior participao e poder no incio das
negociaes, enquanto o andamento ulterior das negociaes seria controlado pelos
pases desenvolvidos.48
Se a importncia de um pas diferente de acordo com o estgio das negociaes no
plano multilateral, de forma semelhante, os contornos de uma unidade decisria tambm
se diferenciam de acordo com os mesmos estgios. Uma proposio geral lanada por
Gilbert Winham indica que o processo decisrio domstico tem grande relevncia na
abertura do processo e na deciso de aceitar ou no o resultado de uma negociao
(Winham: 1986, 305). Mas a questo no to simples e genrica assim. Em todo
estgio de negociao no plano multilateral, o processo decisrio domstico engajado;
h, porm, uma diferenciao na forma como ele articulado.
Geralmente, a fase de pr-negociao bastante poltica e sem grande
complexidade, o que favorece unidades decisrias menos plurais e mais polticas.
Progressivamente, os assuntos sob negociao vo sendo aprofundados e ganhando
complexidade, o que exige um aprofundamento no processo decisrio domstico do
trabalho tcnico a ser desempenhado; com o aumento da complexidade, h a
necessidade de se engajar atores que sejam familiarizados com o que se est negociando
externamente, tanto de dentro como de fora do governo. Em fases de resoluo de
conflitos, os agentes domsticos mais polticos so chamados a se pronunciar sobre
definies que os nveis hierarquicamente mais baixos e tcnicos no conseguiram
48

Na Rodada Uruguai do GATT, essa relao ntida, principalmente aps o primeiro encontro de Blair
House (Croome: 1995, 340-75; Keeler: 1996; Webber: 1998).

47

resolver. Por fim, na fase de definio do acordo, aumenta a relevncia da participao

dos rgos domsticos responsveis pela ratificao ou que tenham poder de veto
sobre a implementao.
Essa variao no ritmo das negociaes multilaterais indica, portanto, que, muito
provavelmente, haver uma variao das unidades decisrias domsticas em um mesmo
assunto ao longo das negociaes. Considerando o caso especfico do GATT, onde as
negociaes demoram anos para serem concludas, essa questo ainda mais importante
no raro h mudanas dos indivduos que atuam a frente das burocracias domsticas,
as prprias instituies nas quais esses indivduos operam mudam e, por fim e mais
relevante, as regras que governam o processo decisrio domstico podem ser
modificadas.
O impacto dos estgios da negociao multilateral no plano domstico traz a
concluso lgica de que a utilizao de um modelo explicativo que fixe como unidade
decisria determinados atores para examinar todos os estgios de negociao acabar
provavelmente levando a srios equvocos, pois possvel uma variao dos atores em
um mesmo assunto de acordo com o estgio. O mesmo vale se utilizarmos outras
variveis a seqncia dos estgios tem grande impacto em termos de indicar os efeitos
"causativos" dos agentes e variveis. Assim, em um determinado momento, uma
varivel pode ter um efeito, enquanto em um segundo momento, j em outro estgio
negociador, ter outro (Howlett e Reyner: 2006, 2-3 ).
1.5.4 Oportunidades de ao
No so somente as caractersticas, o assunto e o estgio da negociao
multilateral que impactam o desenho da unidade de deciso domstica. Quando
analisamos as respostas dos governos nacionais negociao multilateral, ntido que
essa interao nasce de uma oportunidade de ao ou, em outros termos, uma ocasio
para deciso (Hermann: 2001, 54). Essas oportunidades de ao nada mais so do que
chances para se tomar uma deciso sobre um determinado assunto em um dado estgio
de negociao (Newmann: 1998, 194). Na literatura sobre polticas pblicas esse
momento geralmente chamado de janela de oportunidade ensejos para ao na qual
se apresentam problemas que necessitam solues ou solues para problemas
determinados e pr-existentes (Kingdon: 1995, 165-6).
Uma oportunidade de ao pode nascer de diversas formas: uma proposta que
circulada na negociao multilateral que precise ser analisada, uma reunio que o pas

48

deva participar, uma demanda a responder, um discurso a proferir. Dessa maneira,

podem ocorrer em reunies informais em Genebra ou em alguma capital importante, em
encontros ministeriais, nos sub-grupos do Comit de Negociaes Comerciais que
gerencia o trabalho da Rodada, no dilogo informal entre negociadores nas capitais e
outras (Cortell e Peterson: 1999, 185). Assim, uma oportunidade de ao mobiliza a
burocracia nacional para uma resposta, ou at mesmo para uma opo deliberada de
inao, podendo haver diferentes tipos de unidades decisrias domsticas de acordo
com o tipo de oportunidade gerado pelo plano multilateral (Karns e Mingst: 1987, 457,
61).
O tipo de oportunidade de ao geralmente indica o nvel de ateno que deve ser
dado a um determinado assunto. As Reunies Ministeriais, por exemplo, demandam
grande participao poltica de altos dignitrios do governo nveis mais tcnicos e
inferiores da camada burocrtica tero menos independncia decisria que em reunies
de subgrupos de negociao do plano multilateral. Essa uma particularidade
interessante, pois no exame das negociaes do GATT, no raro h a tendncia de s se
analisar o que acontece nas Reunies Ministeriais irrelevando a capacidade de outras
oportunidades de ao na definio das posies domsticas. Talvez a origem desse
foco excessivo esteja na visibilidade e no grau poltico envolvido nesse tipo especfico
de oportunidade.49
Mas, mesmo assim, essa limitao obscurece a percepo de que as negociaes
esto dentro de um marco processual mais amplo e, no raro, o foco em um tipo
determinado de oportunidade de ao no traz nenhuma informao de como foi a
definio da posio de um pas em um determinado assunto, muito menos sobre a
unidade de deciso envolvida (Winham: 1986, 58). Vamos tomar o exemplo da Reunio
Ministerial de Tquio, em 1973. Se partssemos da premissa que essa oportunidade de
ao foi central na definio da posio brasileira nas negociaes, incorreramos em
grave equvoco, pois o evento teve mais importncia cerimonial que substantiva a
posio brasileira foi definida meses antes da Conferncia, nas informais reunies
preparatrias.50 O mesmo pode ser dito sobre a Reunio Ministerial de Marraqueche, em
1994 evento cerimonial de assinatura dos resultados da Rodada Uruguai. Nos dois
49

Uma situao semelhante o impacto do conceito de batalhas militares decisivas na historiografia

ocidental. Essa tendncia, porm, est mudando rapidamente, inclusive no campo da histria militar
(Harari: 2007).
50
Desptel 1258. GATT. Reunio Ministerial de Tquio. 217 de setembro de 1973. Rolo 1801.
Telegramas expedidos. Confidencial. Ano 1973. Delbrasgen.

49

casos, as oportunidades de ao que acionaram o processo decisrio domstico a

determinar a posio brasileira devem ser procuradas nas semanas e meses anteriores
aos eventos.
A oportunidade de ao tambm determina o tempo de resposta disponvel para que
uma posio sobre um assunto seja definida (Rosati: 1981, 248). Muitas vezes,
possvel saber esse tempo pela agenda de reunies (Kingdon: 1995, 165) outras vezes,
no entanto, o tempo de resposta surge de uma crise ou emergncia. No ltimo caso, o
constrangimento temporal implica celeridade no plano decisrio domstico,
demandando a constituio de unidades decisrias mais geis para lidar com os
problemas multilaterais. A hiptese mais plausvel aqui que um menor tempo de
resposta gera constrangimentos para processos decisrios domsticos, com a
participao de poucos atores. Convm notar, no entanto, que o pas no atua somente
nas oportunidades de ao criadas pelo plano multilateral. Muitas vezes, h uma
inteno deliberada de se criar ou barrar a criao dessa oportunidade, independente do
que ocorre no processo de negociao internacional (Cortell e Peterson: 1999, 191)
caso da tentativa brasileira de se barrar a convocao de uma Reunio Ministerial em
1986.
A importncia da oportunidade de ao para a constituio da unidade decisria
domstica est no fato de o aparelho domstico no raro trabalhar com vrias
oportunidades de ao em diferentes assuntos. Um exemplo clssico foram as trs
conferncias preparatrias para a Conferncia Internacional de Comrcio e Emprego de
Havana, na qual foram realizadas mais de 600 reunies para apreciar uma ampla gama
de assuntos.51 Essas oportunidades implicavam diferentes tipos de mobilizao do
aparelho decisrio em curto perodo de tempo pois so diferentes tipos de assuntos
que evoluam em diferentes estgios de negociao. O alto nmero de oportunidades de
ao, associado a caractersticas especficas do assunto e estgio de negociao, trouxe
incentivos para uma maior diviso dos trabalhos entre os rgos domsticos, levando a
um sistema mais fragmentado de processo decisrio.
Como ocorre nas caractersticas da negociao, no assunto e no estgio de
negociao, os agentes domsticos so cruciais na determinao do impacto da
oportunidade de ao na definio da unidade decisria. Isso porque uma oportunidade
51

Second session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and
Employment. Verbatim report. Fifth meeting held on friday, 22 august 1947 at 2.30 P.M in the Palais des
Nations, Geneva. E/PC/T/PV.2/5.

50

de ao tem que ser percebida por esses indivduos para haver uma deciso
necessrio que esse evento externo se apresente para eles como demandando ateno
(Hermann: 2001, 53). Assim, uma oportunidade de ao pode ser perdida se no for
reconhecida ou aproveitada (Newmann: 1998, 194) tendo os participantes que esperar
at a prxima ocasio para poder manifestarem-se, ou partirem para tentar criar uma.
1.6 Intensidade perceptual, contexto e fatores domsticos
No h uma ligao direta entre as quatro variveis apresentadas e a natureza da
unidade de deciso, pois existe uma intermediao relacional de fatores institucionais e
contextuais domsticos que vo delimitar o peso relativo das influncias das
negociaes multilaterais na determinao da unidade decisria domstica. O primeiro
ponto a ser considerado que o tipo de estrutura decisria depender do grau de
importncia perceptual da oportunidade de ao na qual um assunto se apresenta aos
atores domsticos principalmente se ele crtico ou de rotina (Rosati: 1981, 248).
Quanto maior for o reconhecimento de importncia do assunto envolvido na
oportunidade de ao, maiores as chances de vrios atores polticos de alto nvel serem
envolvidos. Assim, a forma pela qual esses atores percebem a intensidade de uma
oportunidade de ao tem influncia na maneira como eles organizar-se-o para
respond-la. Da mesma forma, a percepo de intensidade tambm influenciar os
nveis de liberdade que os atores tero dentro do processo decisrio domstico para
determinar os cursos de ao necessrios (Boyer: 2000, 189-92).
Uma outra dimenso na qual o nvel perceptual dos decisores relevante relacionase com as crenas, expectativas e desejos que estes tm da capacidade de influenciar
no s as negociaes no plano multilateral como a definio da posio domstica. 52
Muitas vezes, em um contexto de pluralidade de oportunidades de ao em diversos
assuntos distintos, alguns tpicos recebem prioridade sobre os demais para, em um
momento posterior,

serem substitudos por outros, considerados mais urgentes

(Kuperman: 2006, 539). Uma explicao para esse fenmeno est nos trade-offs que os
atores domsticos tm que enfrentar. No raro, h pouco tempo disponvel para
resposta; outras vezes, h poucos recursos disponveis para realizar as tarefas
necessrias para a tomada de deciso a nica sada fazer escolhas e definir
prioridades que merecem ateno (George: 2006, 73). Quando h atores polticos no
processo decisrio, tambm se observa a questo prtica de avaliar se os possveis
52

Dimenso internacional pode ser vista em (Karns e Mingst: 1987, 461).

51

ganhos valem o gasto de capital poltico que deve ser investido talvez por essa questo
os parlamentares brasileiros geralmente no faam questo de serem participativos no
processo decisrio domstico, afinal, os possveis ganhos do investimento de capital
poltico so to difusos e geram to pouco retorno eleitoral que o esforo no
compensatrio.
importante considerar que quando tratamos de intensidade perceptual no
trabalhamos com um modelo de processamento de informao racional.53 Os decisores
no so capazes de engajar-se em um idealizado processo cientfico de percepo,
anlise e julgamento (George: 2006, 68; Jervis: 1976, 144; Odell: 1988, 308). Isso gera
diversas disfunes no processamento de cognitivo de informaes, famosos na
literatura. Um desses problemas relevantes para a dissertao que as percepes
geralmente so influenciadas por preocupaes imediatas as informaes que os
indivduos recebem so processadas em termos do que importante para eles no
momento que elas chegam (Jervis: 1976, 202). Isso significa que muitos marcos
explicativos que utilizamos para entender as aes dos agentes podem ser equivocados
se no considerarmos as predisposies cognitivas dos indivduos no momento sob
anlise. Uma dimenso particular que deve ser examinada o impacto do contexto na
delimitao das predisposies desses agentes.
O exame do contexto reputado como relevante por diversos autores, pois ajuda a
explicar quais fatores contribuem, influenciam ou justificam a ao dos indivduos
(Farnham: 2004, 443; Landau: 2000, 16; Rose: 1998, 147; Rubin: 2002, 97). Esse
contexto, no entanto, no tem impacto direto sobre as decises ele as afeta somente
pelo mecanismo de filtro psicolgico (Brecher, Steinberget al.: 1969, 81). Isso indica
que, na anlise de processo decisrio, o contexto no aquele existente na realidade,
mas, sim, aquele que o tomador de deciso imagina. Dessa maneira, concluses sobre
como fatores ambientais impactam no processo decisrio depende do que reputamos aos
decisores (Sprout e Sprout: 1969, 42-9). Os trabalhos que examinam a posio brasileira
no GATT estranhamente esquecem como so apreendidos os aspectos contextuais pelos
decisores quando no omitem aspectos contextuais relevantes, como mudanas do
mercado domstico e polticas domsticas.54 O exame dessa importante varivel no
53

Policymakers are not free to move directly from estimating the consequences of policy alternatives to
selecting the policies with the most favorable consequences. They are constrained in their decisions by
forcer in their environment. Some forces prevent options from being chosen while others help determine
which policies have priority (EdwardsIII e Sharkansky: 1978, 213).
54
Esse ser um elemento estudado com mais profundidade no ltimo captulo da dissertao.

52

fcil; depende de informao precisa sobre quais so os indivduos que atuam em uma
unidade decisria um exerccio que, como foi visto na introduo, no feito.
Na literatura de anlise de poltica externa, no entanto, h um ncleo terico que
trabalha no com o contexto em si, mas com o clculo de aceitabilidade contextual que
possibilita a cooperao internacional. Esses trabalhos lidam com a interao entre o
plano domstico e negociaes internacionais geralmente salientando que uma das
dinmicas mais fortes atuam sobre os negociadores a busca pela compatibilidade entre
possibilidades de acordo aceitveis no plano domstico com as possibilidades que so
aceitveis no plano internacional.

Os negociadores, ento, observam o papel do

contexto calculando simultaneamente as implicaes de aceitabilidade domsticas e

internacionais de suas aes (Landau: 2000, 15). Conseguir o balano que atenda aos
dois nveis simultaneamente a tarefa primordial do negociador, principalmente na rea
de relaes econmicas externas (Destler: 1980, 1). No entanto, h trabalhos que
indicam que os decisores reagem de forma diferente com relao aos constrangimentos
colocados no plano domstico, se comparado com aqueles existentes na mesa de
negociao externa.55 A indicao que esses atores consideram fatores domsticos
primeiro, antes de examinar os constrangimentos no nvel internacional (Destler: 1980,
3-4; Farnham: 2004, 448).56 A natureza dos constrangimentos domsticos que os
decisores experimentam, portanto, de instrumental relevncia para entendermos como
pases semelhantes, que sofrem constrangimentos internacionais similares, apresentam,
muitas vezes, respostas distintas (Hwang: 2005, 54). Isso visto tanto na maior
atividade que demandada pelos negociadores no plano domstico (Landau: 2000, 13),
como nos conflitos desse nvel, geralmente bem maiores dos que os existentes no plano
internacional (Rubin: 2002, 99).
Mas quais outros aspectos domsticos so relevantes para a definio da unidade de
deciso? O primeiro o tipo e caractersticas do regime de um Estado, que pode
oferecer diferentes nveis de prerrogativas para as instituies pblicas existentes, alm

55

Uma voz dissonante a de Hagan, afirmando que os decisores raramente so motivados somente por
preocupaes domsticas em suas decises. (Hagan: 2001, 35).
56
Essa idia vem das teorias poliheursticas de processo decisrio. Essas teorias buscam eliminar as
lacunas existentes entre as teorias racionalistas e psicolgicas de processo decisrio utilizando um
esquema de processamento de informao em dois passos. No primeiro, um conjunto de possveis opes
eliminado aplicando um princpio no compensatrio para retirar qualquer alternativa com retornos
inaceitveis. Depois, as alternativas aceitveis que sobraram so processadas no segundo estgio, no qual
os decisores utilizam dinmicas analticas mais sofisticadas para diminuir riscos e aumentar ganhos
(Dacey e Carlson: 2004; Mintz: 2004). Pesquisas posteriores demonstraram que consideraes de
polticas domsticas so os fatores mais relevantes na eliminao do primeiro passo (Mintz: 1993, 606).

53

de criar constrangimentos sobre o controle que se possa ter da unidade decisria

(Hudson: 2007, 38). Segundo, muitas vezes uma instituio pode ter muito poder, mas
no est interessada em exerc-lo, delegando suas prerrogativas para outro agente ou
instituio. Terceiro, situaes de crise em assuntos importantes para a sobrevivncia
poltica de uma determinada instituio tende a aumentar a participao destas na
unidade de deciso. Quarto, quando uma determinada unidade decisria tem
legitimidade para agir, mas no consegue comprometer os recursos necessrios para
tanto como constrangimentos oramentrios , uma

outra unidade decisria

chamada para exercer seu julgamento para que possa haver uma deciso. Quinto, se o
rgo consegue ter o controle do fluxo de informao estratgico relacionado
substncia do que ser decidido, tambm aumentam suas chances de participao em
um processo decisrio que aprecie a questo. Sexto, haver um grande impacto no
desenho da unidade decisria no s a preferncia que o Presidente d a um
determinado rgo, mas a organizao administrativa j existente (Destler: 1980, 12).
Aqui, as definies constitucionais, estatutrias e costumeiras que estabelecem as
jurisdies entre os rgos, delimitando prerrogativas e fronteiras ajudaro a definir
quem ter importncia, em qual atividade e sob quais circunstncias em uma unidade
decisria (Kingdon: 1995, 155). Stimo, e mais importante para o captulo, o nvel que
uma instituio tem de conhecimento e de controle na definio de polticas domsticas
sobre um determinado assunto a ser negociado externamente d grande poder a esses
agentes na definio e funcionamento da unidade decisria.

1.7 Tipologias de Processo Decisrio

No h uma unidade de deciso que atue em todos os assuntos, em todas as
oportunidades de ao e em todos os estgios de negociao. A conseqncia desse
fenmeno a participao varivel dos atores domsticos no processo decisrio a
literatura chama esse estado de participao fluida (Newmann: 1998, 193) , o que
nos leva concluso de que existem diferentes tipos de processo decisrio, moldados de
acordo com a combinao das variveis analisadas nas sees anteriores.
As subsees seguintes analisaro seis tipos diferentes de unidades decisrias,
observando quais variveis geralmente operam para emergncia de um tipo e no outro.
Foi feita uma diviso em quatro tipos de entidades distintas que se organizam
individualmente ou em conjunto na formao dessas unidades: Itamaraty, Delegao

54

brasileira em Genebra (Delbragen), rgos domsticos e agentes no governamentais. A

separao entre Delbragen e Itamaraty analtica e servir para clarificar um tipo
especfico de processo de deciso. Tambm ser feita uma diferenciao entre
formulao e execuo na dinmica decisria. O objetivo dessa diferenciao ser
identificar em quais dinmicas o Itamaraty e a Delbragen so mais relevantes na
atividade de deciso, em detrimento da fase de execuo, na qual geralmente ambos tm
mais prerrogativas.
Brasil

GATT
Assunto

Confiana
presidencial

Estgio

Regras e
costumes

Caractersticas
da negociao

Interesses e
recursos
organizacionais

Oportunidade de
ao

Controle sobre
polticas
domsticas

Unidade
Decisria
Especializao
funcional

Figura 2: Variveis que impactaram no processo decisrio

1.7.1 Delbragen
O primeiro tipo de processo decisrio que possvel encontrar na anlise da
atuao brasileira no GATT durante a Rodada Tquio e a Rodada Uruguai quando a
Delegao do pas em Genebra (Delbragen) no s definiu a posio do Brasil em uma
dada oportunidade de ao como a executou (Figura 3). Um caso em que isso ocorreu
foi o da definio da estratgia brasileira nos primeiros meses da Rodada Tquio.
Delbragen

GATT

Figura 3: Delbragen como unidade decisria e executora

No incio do ano de 1974, o Brasil mantinha-se em estado de expectativa

interessada,

aguardando

uma posio

mais

precisa por

parte dos pases

desenvolvidos. 57 As declaraes brasileiras sobre a Rodada, nessa fase poltica de ajuste

de mandato, refletiam primordialmente as idias dos diplomatas brasileiros em Genebra

57

Desptel 37 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Perspectivas atuais. 18 de janeiro de 1974. Rolo 2057.
Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen, Delbrasonu.

55

e no de Braslia.58 Igualmente, antes da Rodada Uruguai, o trabalho preliminar de

definio das posies que viriam a ser defendidas pelo Brasil no tpico de
salvaguardas entre 1984 e 1985 foi construdo, na maioria das vezes, na prpria Misso
Brasileira em Genebra, atravs de brain-storming sessions internas.59
A Delbragen constituiu-se em unidade decisria geralmente em estgios de
negociao iniciais, em assuntos polticos, mas de pequena relevncia. Ser dada a
delegao decisria ao posto de Genebra tambm em situaes nas quais o Itamaraty e
os rgos domsticos estavam com a ateno voltada para outros problemas ou
simplesmente no desejavam ocupar seu tempo com as oportunidades de ao
apresentadas.
1.7.2 rgos domsticos (formulao e execuo)
A possibilidade de somente uma entidade formular e executar a posio
brasileira em um determinado assunto discutido em uma oportunidade de ao
especfica no se restringe ao caso da Delbragen. Cada vez mais, h um nmero
crescente de agncias estatais anteriormente consideradas de escopo domstico
envolvendo-se diretamente com a formulao e execuo de decises emnegociaes
internacionais.60
Muitas vezes, essa participao se deu no importante trabalho de gestes
bilaterais, no tendo um impacto direto sobre a definio das posies brasileiras no
GATT. Esse foi o caso, por exemplo, da viagem de tcnicos do Departamento de
Abastecimento e Preos do Ministrio da Agricultura a Washington para conversar com
funcionrios do governo americano sobre a poltica agrcola brasileira e a Rodada
Uruguai, em 1990.61 Em vrias ocasies, no so nem diplomatas nem tcnicos dos
rgos domsticos que fizeram esse trabalho de gesto: os prprios interessados da
iniciativa privada que tomam a dianteira. Se encaixa bem nessa possibilidade a visita do
presidente da Associao Brasileira dos Exportadores de Ctricos (ABECITRUS) a
Nova Iorque, na Rodada Uruguai, em 1991, com o objetivo de sensibilizar os atores
americanos relevantes na definio da oferta tarifria em suco de laranja concentrado

58

Desptel 45 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Programa de trabalho. 23 de janeiro de 1974. Rolo 2057.
Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen, Delbrasonu.
59
Tel 1261 de Delbrasgen para Exteriores em 19.07.84 (confidencial). Programa de trabalho do GATT.
Salvaguardas. Sugestes para a posio brasileira. PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta IV
60
Fenmeno no limitado ao Brasil (Lukow: 1985, 141).
61
Desptel 1210. Agricultura. GATT. Rodada Uruguai. Entrevista do Dr. Jos Cludio Barriguelli no
Departamento de Agricultura. 17 de outubro de 1990. Telegramas expedidos de 1201 em diante. 1990.

56

que o pas iria apresentar em Genebra.62 A participao mais importante, no entanto,

no nesse exerccio de gesto bilateral, porque no possvel retirar uma relao
direta entre essas gestes bilaterais e a posio que o pas defende no plano multilateral.
Temos que partir para anlise, ento, dos casos em que os rgos domsticos tiveram
papel central na formulao e execuo da posio brasileira.
Analisando o registro das negociaes, percebe-se que essa situao geralmente
ocorreu quando o Itamaraty e a Delbragen estavam sobrecarregados para lidar com todo
o processo negociador multilateral, sem interesse em participar das negociaes e fazer
o trabalho de comunicao; ou o prprio processo negociador multilateral to
complexo que exige que a formulao e execuo da posio do pas sejam feitas pelos
rgos tcnicos em Genebra, sob pena de no participao do pas no processo
negociador. Nesse caso, o rgo acabou tendo que delegar certas prerrogativas.
rgos
domsticos

GATT

Figura 4: rgos domsticos como unidade de deciso e execuo

Muitas vezes, representantes de rgos domsticos foram chamados pelo prpria

Delbragen, por intermdio do Itamaraty. Uma das vezes em que essa situao ocorreu
foi na Rodada Uruguai, mais especificamente no final de 1990. Neste perodo, o
funcionamento dos grupos e subgrupos do Comit de Negociaes Comerciais estava
em ritmo frentico de preparao para a Reunio Ministerial de Bruxelas, com diversas
reunies ocorrendo simultaneamente. A Delbragen no tinha pessoal suficiente para
acompanhar todas as reunies, o que significa que muitas oportunidades de ao no
seriam comunicadas para o plano domstico ficando o pas potencialmente fora do
processo multilateral de negociao em alguns assuntos.63
Ao longo dos meses anteriores, para sanear essas deficincias, vrios pedidos
foram feitos para que rgos domsticos enviassem a Genebra tcnicos para tentar
acompanhar e influenciar os documentos que estavam sendo redigidos e negociados
para a Conferncia Ministerial. Infelizmente, por constrangimentos oramentrios e
problemas institucionais, o deslocamento desses tcnicos para Genebra no foi possvel
62

Desptel 1229. Comrcio. Brasil-EUA. Tarifas. Suco de laranja concentrado. 31 de outubro de 1991.
Telegramas e despachos telegrficos do ano de 1991 de Delbragen. Do desptel 851 em diante. Caixa
159/91
63
Tel 1526. GATT. Reunio ministerial de Bruxelas. Delegao brasileira. 21 de novembro de 1990.
Caixa 144/90. Telegramas recebidos de Delbragen do nmero 10001 em diante; e telegramas expedidos
do nmero 1 at 350. 1990

57

e o Brasil, em setembro de 1990, no pde participar das discusses em barreiras

tcnicas, valorao aduaneira e licenas de importao.64 No ano seguinte, a Delbragen
pediu de novo a presena desses tcnicos em Genebra. Iniciando em novembro de 1991,
iriam ocorrer negociaes simultneas e ininterruptas nos sete grupos negociadores do
Comit de Negociaes Comerciais da Rodada Uruguai a Delbragen novamente no
tinha pessoal para acompanhar todos os temas. Fez-se, ento, o pedido para a presena
de representantes do Ministrio da Fazenda, Economia Planejamento, Conselho
Nacional de Abastecimento, Ministrio da Infra-estrutura, Banco Central e Instituto
Nacional de Propriedade Intelectual.65
Em outros casos, so os prprios agentes domsticos que demandaram uma
participao no processo negociador multilateral. Um caso interessante foi a
participao de parlamentares brasileiros na Rodada Uruguai. Em um determinado
estgio das negociaes, o Deputado Nelson Marquezelli, da bancada citricultora
paulista, conjuntamente com presidentes de associaes de produtores de suco de
laranja, informaram ao Itamaraty que desejavam ir periodicamente a Genebra para
participar de negociaes tcnicas da Rodada Uruguai.66 A resposta da Delbragen
demanda era que a iniciativa do deputado era muito importante e serviria para um
melhor entendimento do meio parlamentar brasileiro sobre as negociaes. A
Delbragen, no entanto, no fez esforo para delegar ao deputado e aos representantes da
iniciativa privada a capacidade de definir a posio brasileira, muito menos de executla.67
1.7.3 Itamaraty (sem consultas)
H a modalidade na qual somente o Itamaraty definiu a posio externa
brasileira, sem consultar outros rgos domsticos, ficando a execuo a cargo da
Delbragen (Figura 5). Esse o caso encontrado na definio da posio do pas nos

64

Ricupero reclama: (...) preocupa-me o fato de o Brasil no pose estar presente a algumas delas
[reunies] e portanto deixar de influir sobre o encaminhamento de questes relevantes para os resultados
da rodada.Tel 1277. GATT. Rodada Uruguai. Reforo da equipe negociadora. 20 de setembro de 1990.
Caixa 144/90. Telegramas recebidos de Delbragen do nmero 10001 em diante; e telegramas expedidos
do nmero 1 at 350. 1990
65
Tel 1624. GATT. Rodada Uruguai. Delegao brasileira. Necessidade de apoio. 16 de novembro de
1991. Telegramas recebidos (951 at 1751) do ano 1991 de Delbragen.
66
Desptel 685. Rodada Uruguai. Tarifas. Agricultura. Observador parlamentar. 2 de julho de 1991.
Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos (001 at 850) do ano 1991 de Delbragen. 1991
67
A justificativa era que o atual estgio das negociao era restrito aos emissrios governamentais
familiarizados com a negociao, sendo restrito o acesso de agentes externos (privados) a negociao. Tel
965. GATT. Rodada Uruguai. Tarifas. Agricultura. Observador parlamentar. 10 de julho de 1991.
Telegramas recebidos (951 at 1751) do ano 1991 de Delbragen.

58

temas institucionais discutidos no Grupo FOGS Functioning of the GATT System

durante a Rodada Uruguai. Nesse assunto especfico, parece que a variao no estgio
de negociao, da oportunidade de ao e do tipo de deciso demandada no levou a
uma variao da unidade e do processo decisrio ao longo das negociaes
multilaterais. A explicao, nesse caso, est na natureza do assunto um tema bastante
poltico, com pouco impacto nas polticas domsticas controladas por outros rgos, e
sem a necessidade de ter um conhecimento tcnico que demandasse consultas,
resultando em uma atuao mais independente por parte do Itamaraty.

Itamaraty

Delbragen

GATT

Figura 5: Itamaraty como unidade decisria (sem consulta)

Aqui, como a entidade que decide diferente da que executa, temos que
questionar qual a liberdade que a Delbragen teve em interpretar e executar as
instrues do Itamaraty. Tecnicamente, se h uma diferena das preferncias, a
Delbragen poderia empregar diversas estratgias para lidar com instrues
inconvenientes como fazer outra coisa, demorar a agir ou adiar o cumprimento das
determinaes, no fazer nada, obedecer a carta[,] mas no o esprito ou pedir ao
Itamaraty que reconsiderasse a questo (Halperin: 1974, 271-6). Alm dessas tticas,
como a Delbragen tinha uma funo central na coleta e processamento de informaes
em Genebra sendo, na maior parte dos casos, os olhos e os ouvidos do governo
brasileiro no GATT , a entidade tem o poder de seletivamente passar as informaes
mais convenientes para a realizao de suas preferncias.68 Em diversos casos,
possvel identificar o emprego dessas tticas pela Delbragen, em um exerccio de
tentativa de mudana das decises tomadas pelo Itamaraty. Um episdio de relevo foi a
atuao de Paulo Nogueira Batista durante a fase preparatria da Rodada Uruguai,
quando o Ministro das Relaes Exteriores, Olavo Setbal, tentava promover ajustes na

68

When arguments based on the existing information do not work, minority actors can distort
information to present their position in a more favorable light. The control over information, including
information on the implementation of decision, allows actors to define the problem, giving them an
advantage in bargaining with others (Kaarbo: 1998, 85).

59

posio brasileira em servios e Batista utilizava vrias dessas tticas para tentar
reverter a posio do Ministro.69
Mesmo observando essa possibilidade, convm notar que ela foi rara, por vrias
razes. A primeira que a relao entre o Itamaraty e a Delbragen essencialmente
hierrquica o chefe do posto pode ter problemas funcionais se no seguir as instrues
de maneira fiel. A segunda que, por ter acesso a informaes no disponveis para o
Itamaraty, em Braslia, comum a participao do posto na definio das instrues
ocorrendo uma colaborao da Delbragen nas decises do Itamaraty. A anlise das
comunicaes de Braslia para Genebra, em contraposio com os documentos do
GATT demonstra bem essa relao o posto tem pouca liberdade em se desviar das
instrues, mas tem papel fundamental em guiar as decises do Itamaraty.
1.7.4 Itamaraty (com consultas)
Um outro modelo decisrio ocorreu quando o Itamaraty definiu a posio
externa brasileira, mas ele teve que comunicar aos rgos domsticos as decises que
tomou, para que houvesse uma avaliao ou aprovao. Ocorreu, geralmente, no estgio
de definio de agenda no plano multilateral em assuntos polticos considerados de
maior gravidade para polticas controladas por outros rgos. Aqui, j houve mais
espao para que os rgos domsticos e agentes no governamentais influssem na
posio externa do pas, mas, mesmo assim, o Itamaraty foi quem teve o controle sobre
quais atores escutar, quando e de que forma. No raro essa dinmica ocorreu quando o
rgo j tinha uma posio determinada e quis somente criar uma legitimidade
domstica para suas preferncias.
Itamaraty

Agentes no
governamentais

Delbragen

GATT

rgos
domsticos

Figura 6: Itamaraty como unidade decisria (com consulta)

Essa modalidade emergiu, por exemplo, antes da criao do Grupo

Interministerial de Servios, que tinha a competncia de formular a posio brasileira no
69

No acervo Paulo Nogueira Batista do CPDOC h um grande nmero de documentos relacionados com
o episdio.

60

assunto para as negociaes que se iniciariam em 1986. Assim, analisando o ano de

1984, dois anos antes da definio final da posio brasileira, j existia um concertado
exerccio de consulta com 21 rgos governamentais e agentes privados sobre as
possibilidades de exportao de servios por empresas brasileiras, alm do
posicionamento dessas entidades sobre a negociao de servios no GATT.70 Essas
consultas, no entanto, tinham carter meramente informativo, na qual o Itamaraty
buscava a legitimidade de suas decises e os rgos governamentais e os atores no
governamentais domsticos se informavam do que estava acontecendo nas negociaes
multilaterais.
J na Rodada Tquio, o Itamaraty consultava rgos domsticos como mera
forma de ratificar os objetivos do pas dentro do Framework Group. Esse grupo de
negociao foi criado no mbito da Rodada Tquio, por iniciativa brasileira, com o
objetivo de revisar todo o sistema normativo do GATT (Maciel: 1977; Winham: 1986,
18). Pelo fato de o Itamaraty ter definido o assunto como um dos principais captulos
para o Brasil nas negociaes, alm ter natureza poltica, poder-se-ia esperar um maior
monoplio do Itamaraty no assunto. De certa maneira, isso foi o que ocorreu, mas,
mesmo assim, outros rgos do governo eram consultados sobre a questo.71
Muitas vezes, as consultas foram pr-condies para a validade das decises que
o Itamaraty viesse a tomar. Esse foi o caso da fase de acesso a mercados na Rodada
Uruguai, quando as diretrizes adicionais oferta tarifria brasileira tinham que ser
aprovadas pelo Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento, em 1991. O Itamaraty
tinha liberdade para decidir o momento adequado para apresentar proposta de
consolidao de todo o universo tarifrio ao nvel de 35%, para a utilizao ttica de
ofertar consolidao acima de 35%, ou diminuir consolidao abaixo de 35% para

70

A resposta dessas consultas era praticamente unnime no sentido de que a aplicao das regras do
GATT ao setor de servios (...) fere a legislao nacional existente e, em certos casos, (...) princpios
constitucionais. Fora isso, a consulta demonstrava um desinteresse em modificao das regulamentaes
existentes, sendo uma eventual abertura do mercado domstico a empresas estrangeiras vista como
danosa aos interesses nacionais e mesmo segurana nacional. Um questionrio circulado demonstraria,
ainda, um consenso bastante amplo dentro do aparelho de Estado brasileiro, j que nenhum dos rgos
que responderam ao questionrio demonstrou qualquer interesse em uma negociao internacional em
matria de servios (...). Da Secretaria de Estado para DelBragen. GATT. Servios. Reunio Informal.
Tel 015 de 06.03.1984 (confidencial). PNB ONU G II 1983.03.00. Pasta IV.
71
Desptel 698. GATT. NCMs. Reforma normativa do GATT. Reunio especial da Unidade de
Negociao. Resultados. 11 de junho de 1976. Rolo 2112. Confidencial. Telegramas expedidos em 1976
para Delbrasgen.

61

produtos especficos. Neste ltimo caso, no entanto, a deciso poderia ficar a critrio da
Delbragen, desde que houvesse consulta prvia aos rgos domsticos.72
O sistema de consultas crucial para o Itamaraty formular suas estratgias e
tticas no plano multilateral, principalmente quando necessria a anlise de propostas
circuladas por outros pases e pelo secretariado do GATT. Um caso exemplar o Draft
Final Act da Rodada Uruguai, criado pelo secretariado para aprofundar a fase de
frmula e detalhamento das negociaes. Tanto o Itamaraty como a Delbragen no
tinham o conhecimento tcnico suficiente para avaliar alguns dos trechos do pacote.
Havia, portanto, a necessidade de que tcnicos de rgos domsticos analisassem o
documento para o Itamaraty poder criar estratgias e tticas para maximizar a
participao do pas nas negociaes.73
O importante na anlise dessa modalidade decisria identificar qual o grau de
liberdade e interesse que o Itamaraty e a Delbragen tm em levar as consultas em
considerao. Tudo indica que quando as consultas so demandadas por eles, h uma
probabilidade muito alta de levarem as sugestes em considerao na hora de decidir;
por outro lado, quando as consultas so necessrias por serem demandadas por um
regulamento e no pelo interesse do Itamaraty ou da Delbragen, h um espao maior
para que ignor-las, desde que no viessem de rgos responsveis pela ratificao ou
implementao domstica do acordo multilateral que se estava negociando. Esse foi o
caso das consultas com o setor privado na definio domstica da oferta tarifria em
35%. A Associao Brasileira das Indstrias de Computadores e Perifricos, quando
consultada sobre a questo, criticou o nvel por consider-lo muito baixo, tendo
apresentado proposta de excees consolidao em 35%. A proposta, no entanto, foi
ignorada explicitamente pelo Itamaraty, tendo o rgo decidido que, inicialmente, a
oferta brasileira deveria ser apresentada sem excees.74

1.7.5 rgos domsticos (s formulao)

Um quarto modelo ocorreu quando foram outros rgos que determinaram a
posio brasileira, ficando o Itamaraty responsvel somente por comunicar as decises
72

Desptel 1428. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Instrues. 9 de dezembro de 1991. Telegramas e
despachos telegrficos do ano de 1991 de Delbragen. Do desptel 851 em diante. Caixa 159/91.
73
O caso da agricultura bem interessante. Tel 1832. GATT. Rodada Uruguai. Draft Final Act. VIIIAgricultura. 24 de dezembro de 1991. Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos (001 at 850)
do ano 1991 de Delbragen. 1991
74
Desptel 1428. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Instrues. 9 de dezembro de 1991. Telegramas e
despachos telegrficos do ano de 1991 de Delbragen. Do desptel 851 em diante. Caixa 159/91.

62

para a Delbragen execut-las (Figura 7). Houve uma tendncia para que esse tipo de
processo decisrio ocorresse em assuntos muito tcnicos que tivessem impacto em
polticas controladas por rgos domsticos geralmente em estgios avanados de
negociao, quando havia excessivas oportunidades de ao. Aqui, o Itamaraty foi
somente um intermedirio, mediando o fluxo de informaes entre a Delbragen e rgos
domsticos especficos e vice-versa. No estgio de frmulas e detalhamento da
negociao multilateral, no raro o Itamaraty colava as correspondncias dos outros
rgos domsticos nas instrues que iriam para Delbragen e passava os telegramas de
pedidos da Delbragen para os rgos domsticos no tendo, portanto, nenhuma
participao no contedo da deciso.
rgos
domsticos

Itamaraty

Delbragen

GATT

Figura 7: Outros rgos como unidades decisrias (mas sem execuo)

Esse foi o caso da participao brasileira nas negociaes sobre balano de

pagamentos de fevereiro de 1990 do FOGS. A Delbragen pediu que o Itamaraty
comentasse as propostas norte-americana/canadense sobre a reforma do Artigo XVIII B
do GATT. O Itamaraty, por sua vez, solicitou aos tcnicos do Ministrio da Fazenda
que comentassem e definissem qual deveria ser a posio brasileira, tendo o Palcio dos
Arcos recortado e colado os comentrios da Fazenda nas instrues para a Delbragen. 75
O nmero de rgos que foram chamados a tomar decises espantoso. Alguns tinham
grande atuao, como o Ministrio da Fazenda e a CACEX. Outros participavam em
nichos muito especficos a oferta brasileira em seguros na rea de servios da Rodada
Uruguai, por exemplo, foi progressivamente articulada pelos representantes do Instituto
Nacional de Resseguros (IRB); j a posio brasileira na rea de telecomunicaes foi
bastante influenciada pelos trabalhos do Ministrio de Infraestrutura.76
Muitas vezes, esse caso ocorreu de forma bem mais sutil: estudos tcnicos
elaborados por rgos domsticos relacionados com temas em discusso no plano
multilateral eram enviados para o Itamaraty e esse os encaminhava para a Delbragen.

75

Desptel 210. GATT. Rodada Uruguai. GN de Artigos do GATT. Artigo XVIII B. 23 de fevereiro de
1990. Caixa 144/90. Telegramas recebidos de Delbragen do nmero 10001 em diante; e telegramas
expedidos do nmero 1 at 350. 1990.
76
Desptel 492. Rodada Uruguai. Servios. Oferta brasileira. Setor de seguros. 17 de maio de 1991.
Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos (001 at 850) do ano 1991 de Delbragen. 1991;
Desptel 91. GATT. Rodada Uruguai. GN sobre servios. Lista de oferta brasileira. 5 de fevereiro de 1991.
Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos (001 at 850) do ano 1991 de Delbragen. 1991

63

Assim que surgia uma oportunidade de ao, esses estudos eram aproveitados na
determinao da posio do pas no plano multilateral. Esse o caso do estudo do
Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, de abril de 1991, sobre a poltica
comercial do governo Collor. Aproveitando a consulta do Comit de Balano de
Pagamentos que o pas iria sofrer, o Itamaraty instruiu os diplomatas em Genebra para
se guiarem pelo estudo.77
Poderia transparecer, aps a ilustrao desse tipo de unidade decisria com os
exemplos acima, a idia que outros rgos do governo s determinavam a posio
brasileira quando a oportunidade de ao demandava uma deciso tcnica relacionada
com polticas domsticas especficas. A maioria das vezes foi assim; no entanto, rgos
domsticos podiam ter grande papel na determinao de posies estratgicas e tticas
nas negociaes multilaterais. Esse foi o caso da atuao do Ministrio da Economia,
Fazenda e Planejamento na definio de aliana com os pases do Mercosul na fase final
da Rodada Uruguai. Aps a Reunio de Ministros da Economia e Presidentes dos
Bancos Centrais dos pases do Mercosul, o Ministrio definiu a diretriz de que o pas
deveria coordenar as posies na Rodada Uruguai sobretudo em propriedade
intelectual, servios e acesso a mercado com os pases do bloco. 78 Essa posio foi
comunicada ao Itamaraty e transmitida para Genebra.
Voltando para os aspectos gerais dessa modalidade, pode-se dizer que h uma
dependncia muito grande dos rgos domsticos para que o pas participe
adequadamente das negociaes multilaterais. Porm, para o propsito da dissertao de
avaliar a interao entre o Itamaraty e outros rgos domsticos, ntido que o Palcio
dos Arcos, aqui, no teve como ser restringido, pois a formulao da posio do pas
no foi sua competncia. O mximo que pde ocorrer foi a protelao da deciso pelos
rgos domsticos muitas vezes de propsito , tendo o Itamaraty e a Delbragen que
criar uma estratgia para defender a inao do pas no plano multilateral e aqui a
retrica desenvolvimentista caa muito bem. Caso de procrastinao externa nesses
termos ocorreu em 1991, quando o pas no conseguia apresentar uma oferta em
servios no GATT devido relutncia dos rgos domsticos em definirem uma ao
ser questionado pelos EUA sobre a demora na oferta em Genebra, o Itamaraty teve que
77

Desptel 351. GATT. Comit de Balano de Pagamentos. Consulta com o Brasil. 16 de abril de 1991.
Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos (001 at 850) do ano 1991 de Delbragen. 1991
78
Desptel 1304. GATT. Rodada Uruguai. Acesso a mercado. Oferta dos pases do Mercosul. 20 de
novembro de 1991. Telegramas e despachos telegrficos do ano de 1991 de Delbragen. Do desptel 851
em diante. Caixa 159/91.

64

informar a Delbragen que estava na dependncia dos rgos domsticos.79 Em outra

ocasio semelhante, um pouco antes da Rodada Tquio, a falta da publicao de
modificaes na Tarifa Aduaneira Brasileira (TAB) por parte da CPA tambm
ocasionou srios problemas ao pas os compromissos que o pas tinha feito aos seus
parceiros no plano multilateral no final da dcada de 1960 estavam sendo
flagrantemente desrespeitados pela CPA. 80 Em ambos os casos, houve a necessidade de
articular uma retrica protelatria no plano externo para dissimular os obstculos
domsticos cooperao multilateral.
1.7.6 Mltiplos atores (poltica-burocrtica)
At agora, examinamos cinco modalidades distintas de processo decisrios
identificadas no exame da participao brasileira no GATT. J ntido que o Itamaraty
no tinha o controle decisrio da participao global do pas nas negociaes
multilaterais. Contudo, at agora no identificamos os casos em que h conflitos entre
as preferncias do Palcio dos Arcos com outros rgos por termos nos limitados aos
casos em que a tarefa de formulao coube somente a uma instituio. Nesta seo,
examinaremos o modelo mais complexo de unidade de deciso: aquele no qual a
posio brasileira foi definida dentro de um contexto burocrtico-governamental com
mltiplos atores. Aqui, a posio do pas no foi necessariamente igual a de nenhum
ator individual, sendo resultado da interao dos agentes de diversos rgos do governo.
Ser aqui que encontraremos instncias de conflitos de preferncias entre o Itamaraty e
outros rgos sobre a substncia da posio brasileira.

Outros rgos
domsticos

Itamaraty

Delbragen

GATT

Agentes no
governamentais

Figura 8: Processo de poltica-burocrtica

Como veremos, todo o processo decisrio da participao brasileira na Rodada

Tquio e na Rodada Uruguai era para ter ocorrido nessa modalidade. A especializao
79

Desptel 188. Rodada Uruguai. Servios. Compromissos iniciais. Esclarecimentos sobre a oferta
brasileira. 2 de maro de 1991. Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos (001 at 850) do ano
1991 de Delbragen. 1991.
80
Esse caso ser analisado com mais profundidade no prximo captulo.

65

funcional, delegao de competncias e absteno das instituies envolvidas acabaram

diminuindo o nmero de ocasies em que esse processo ocorreu. Essa modalidade
decisria identificvel somente nos casos em que o assunto a ser processado era
considerado como importante, afetando os valores institucionais e/ou as polticas
estratgicas controladas pelo Itamaraty e por pelo menos um rgo domstico. Vamos
analisar primeiro a natureza formal pela qual se apresentou essa dinmica.
Na Rodada Tquio, a concepo de um processo com a interao entre diversos
rgos do aparelho estatal brasileiro foi definida como modalidade principal de
formulao da posio externa do pas. Ela foi estruturada por intermdio da Unidade de
Negociao (UN), rgo intergovernamental criado Decreto 72.161, de 30 de abril de
1973.81

Figura 9: Unidade de Negociao 82

De acordo com o texto do decreto, a Unidade funcionaria como ncleo de

formulao e coordenao da poltica brasileira para as negociaes no mbito do
GATT.83 Ela seria presidida pelo Secretrio-Geral Adjunto para Assuntos Econmicos
do Ministrio das Relaes Exteriores e seria integrada por representantes do Ministrio
da Fazenda, do Ministrio da Indstria e Comrcio, do Ministrio do Planejamento e
Coordenao Geral, do Banco do Brasil, do Conselho de Poltica Aduaneira do
Ministrio da Fazenda e da CACEX (figura 9).
Com a responsabilidade da definio da posio brasileira formalmente
delimitada em um arranjo fora do controle do Itamaraty, poder-se-ia pensar que os

81

O Decreto 72.476, de 16 de julho de 1973, o alteraria, convidando os representantes da Confederao

Nacional da Indstria, Confederao Nacional do Comrcio e Confederao Nacional da Agricultura para
participar do mecanismo governamental.
82
Figura formulada com base no primeiro decreto.
83
O Decreto tambm fala que a UN cuidaria da execuo.

66

diplomatas tentariam redesenhar o sistema decisrio para aumentar o seu poder na

definio da posio brasileira. Isso, contudo, no ocorreria. Os prprios diplomatas
concordavam com o carter abrangente desse mecanismo, ao afirmarem que era o
objetivo da Unidade de Negociao propor a posio a ser adotada pelo Brasil no
Comit de Negociaes Comerciais do GATT.84
A Unidade de Negociao realizou 21 reunies plenrias ao longo dos seis anos
subseqentes. Alm dessas reunies, foram realizadas outras, de contatos rotineiros e
grupos de trabalho com menor nmero de representantes. Por fim, integrantes da
Unidade de Negociao deslocaram-se diversas vezes a Genebra, participando
diretamente das negociaes com representantes de outros pases.85
Para o Itamaraty, o trabalho da Unidade referia-se no s formulao da
posio brasileira, mas ao prprio acompanhamento do processo negociador, revendo,
quando necessrio, as posies adotadas pelo pas.86 Essa competncia tornava os
diplomatas lotados na Delbragen duplamente cautelosos na hora de se pronunciarem
sobre qualquer assunto alm de saber a orientao genrica da Unidade de
Negociao, tinham que ter uma posio flexvel, para que, em caso de algum rgo
domstico, no desenrolar das negociaes, mudar as instrues, o pas ter algum espao
de recuo. O prprio Ministro das Relaes Exteriores, Azeredo da Silveira, instruu, em
1974, a Delbragen a ter cautela nas negociaes, principalmente quando estiverem em
jogo temas de especial delicadeza poltica ou que envolvam a competncia prioritria de
outros rgos do Governo brasileiro.87
O trabalho da Unidade de Negociao se desdobrou em trs fases distintas: a)
definio preliminar da posio brasileira (1973-1975); b) aprofundamento tcnico,
reviso e acompanhamento (1975-1979); c) avaliao dos resultados da Rodada Tquio
(1979). Em cada fase, tanto o papel do Itamaraty como dos outros rgos variava nas
definies de natureza poltica o Itamaraty tinha mais liberdade, enquanto que na
discusso de aspectos tcnicos outros rgos sobressaiam-se. Assim, na primeira fase o
Itamaraty mobilizou os rgos domsticos para que fosse definida uma agenda mnima
84

Ver, por exemplo, Desptel N 98. GATT. NCMs. Reunio do Comit de Negociaes Comerciais. Em
28 de janeiro de 1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1975. Confidencial.
85
Ofcio ao Presidente da Repblica Joo Baptista de Oliveira Figueiredo. GATT. NCMs. Avaliao. 8
de novembro de 1979. Mao especial da DAI.
86
Desptel 1592 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Unidade de Negociao. 19 de dezembro de 1974. Rolo
2097. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Braslalc, Delbrasgen,
Delbrasonu.
87
Desptel 1384 (Delbrasgen). Instrues 4 de novembro de 1974. Rolo 2097. Confidencial. Telegramas
expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Braslalc, Delbrasgen, Delbrasonu.

67

do pas na reunio da UN, realizada dia 17 de dezembro de 1974, que foram aprovados
os documentos preliminares da posio brasileira para a primeira fase da Rodada
Tquio.88 Seria s aps a aprovao do Trade Act americano que haveria um
aprofundamento do sistema decisrio e do ritmo de trabalho da UN.89 Em 16 de
setembro de 1975, j na segunda fase, so criados os grupos de trabalhos, todos, em
princpio, sob a coordenao do Itamaraty e com o mandato geral de preparar a
documentao tcnica necessria participao brasileira nas [Negociaes Comerciais
Multilaterais], bem como trazer ao plenrio da Unidade de Negociao sugestes
especficas nas referidas negociaes.90

88

Desptel 1592 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Unidade de Negociao. 19 de dezembro de 1974. Rolo
2097. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Braslalc, Delbrasgen,
Delbrasonu.
89
Em um raro artigo de jornal que atesta a existncia e funcionamento do mecanismo, feita a afirmao
que, com o Trade Act, se reativaria a Unidade de Negociao, contando com a presena de tcnicos dos
Ministrios da Fazenda, da Agricultura e da Indstria e do Comrcio, da Secretaria do Planejamento da
Presidncia da Repblica e de entidades representativas dos setores privados. De acordo com a notcia,
esse grupo funciona como organismo de apoio delegao do Brasil, que negocia a Rodada Tquio.
Acelera o ritmo de trabalho rgo do GATT [sic] no pas. O Estado de So Paulo. 9 de maro de 1975.
90
Desptel 1216. GATT. NCMs. Unidade de Negociao. VII reunio. Resultados. 19 de setembro de
1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em 1975 para Delbrasgen.

68

Figura 10: Grupos de Trabalho da Unidade de Negociao91

Como se pode observar pela figura 10, s o Itamaraty participava de todos os

GTs. Isso era importante, pois somente o rgo tinha o conhecimento preciso do
andamento das negociaes em Genebra, podendo contribuir com o feedback necessrio
para que os GTs elaborassem as propostas tcnicas do pas de maneira adequada. No
entanto, era comum o Palcio dos Arcos ter um perfil tmido, tambm no sendo rara a
coordenao de fato dos GTs ser realizada por outros rgos. Esse foi o caso do GT de
Setores, grupo no qual seria decidido quais os interesses de acesso a mercado do Brasil
nas negociaes. Os responsveis pela coordenao em um determinado momento
foram o Ministrio da Agricultura e o MIC, assessorados pelo Ministrio da Fazenda e
pela CACEX.92
Aps 1979, a UN foi desativada. Em 1985, com a aproximao de um novo ciclo
de negociaes, a idia de reutiliz-la foi ventilada. Demandava-se, naquele momento, o
aproveitamento da
Unidade de Negociaes, criada por decreto durante as NCMs [Rodada
Tquio], para, sob a coordenao do Itamaraty, ir fixando a posio
brasileira com relao aos diversos tpicos do Programa de Trabalho pois a
discusso desses temas tender crescentemente a assumir caractersticas de
pr-negociao.93
Contudo, a proposta de se reaproveitar a estrutura da UN para um novo ciclo de
negociao acabou fracassando e, em seu lugar, comeou a surgir, no prprio Itamaraty,
em meados de 1985, a idia para o estabelecimento de dois grupos interministeriais de
alto nvel, sob a coordenao do rgo: um para a preparao da posio do pas na rea
de bens (Grupo Interministerial de Bens GIB) e outro para a elaborao de um estudo
nacional sobre servios (Grupo Interministerial de Servios GIS). Em agosto de 1985,
a Diviso de Poltica Comercial (DPC) do Ministrio enviou Presidncia da Repblica
as minutas de Decretos que criariam os dois Grupos Interministeriais. O exerccio
fundava-se na idia de que para o pas ser bem sucedido na defesa de seus interesses,
era necessrio iniciar um processo interno de harmonizao de posies, sob a

91

MRE: Ministrio das Relaes Exteriores; MF: Ministrio da Fazenda; MIC: Ministrio da Indstria e
do Comrcio; BC: Banco Central; CPA: Conselho de Poltica Aduaneira; CNI: Confederao Nacional da
Indstria; CNC: Confederao Nacional do Comrcio; CACEX: Carteira de Comrcio Exterior do Banco
do Brasil; MA: Ministrio da Agricultura.
92
Desptel 1369. GATT. NCMs. Primeira Reunio do Grupo de Setores da Unidade de Negociao. 20
de outubro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em 1975 para Delbrasgen.
93
O Brasil e o GATT. Papel de trabalho da Diviso de Poltica Comercial (abril de 1985). PNB ONU g II
1983.03.00. Pasta VIII.

69

coordenao do Itamaraty.94 As propostas de decreto sediavam os grupos no Ministrio

das Relaes Exteriores, determinando que a secretaria ficasse sob a responsabilidade
da DPC.
Passaram-se vrios meses at que, em maro de 1986, os dois decretos foram
assinados pelo Presidente Sarney.95 Foi somente neste momento, com a criao do GIS
e do GIB, que o Itamaraty comearia a receber o imput de outros rgos do governo de
maneira formal e sistemtica. Os dois instrumentos jurdicos tm redao parecida.
digna de nota, tambm, a semelhana da redao com o decreto que criou a Unidade de
Negociao.96 De acordo com as instrues para a Delegao em Genebra, a primeira
tarefa dos grupos seria a de formular as diretrizes para a posio brasileira a respeito
dos diversos temas em debate no GATT.97
Exemplo de assunto processado dentro desses grupos foram as decises
decorrentes das reunies do GIS durante os meses de abril a agosto de 1986 para: a)
efetuar levantamento sobre o setor de servios no Brasil, suas caractersticas e
legislao; b) analisar os efeitos de uma possvel regulamentao internacional sobre o
desenvolvimento do setor; e c) formular a proposta de posio brasileira sobre a
matria, em foros internacionais. Nesse perodo, o grupo foi coordenado pelo Ministrio
das Relaes Exteriores e composto por representantes dos seguintes rgos:
Ministrios da Fazenda, da Indstria, e Comrcio e da Cincia e Tecnologia, Secretaria
de Planejamento da Presidncia da Repblica, Secretaria-Geral do Conselho de
Segurana Nacional, Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil e Instituto
Nacional de Propriedade Intelectual. Apesar de o estgio de negociao implicar uma
maior participao do Itamaraty, vrios desses rgos foram ativos no trabalho de
definio da posio brasileira.98
Pensar que com a criao da UN na Rodada Tquio, e do GIS e do GIB na
Rodada Uruguai toda a posio brasileira foi formulada dentro de um processo de
poltica-burocrtica muito superficial. Na maioria dos casos, ocorria uma

94

Memorando de Olavo Setbal para Jos Sarney. GATT. Criao de grupos interministeriais de
trabalho. 20.8.85. PNB ONU g 1983.03.00. Pasta XI.
95
Pas rev poltica no GATT Correio Braziliense. 18 de maro de 1986; Governo cria comisses
interministeriais para preparar reunio do GATT. Gazeta Mercantil. 25 de maro de 1986
96
Decreto No 92.466, de 17 de maro de 1986; Decreto No 92.467, de 17 de maro de 1986
(http://www6.senado.gov.br/sicon/).
97
Desptel 287. GATT. Programa de trabalho de 1982. Criao dos Grupos Interministeriais de trabalho.
30 de maro de 1986. Rolo 2322. Confidencial. Despachos telegrficos de 1986 para Delbrasgen.
98
Desptel 455. GATT. Grupo Interministerial sobre Servios. Reunio. 28 de abril de 1986. Rolo 2322.
Confidencial. Despachos telegrficos de 1986 para Delbrasgen.

70

especializao funcional cada rgo cuidando de uma atividade especfica: os agentes

privados ficavam responsveis pela coleta de informaes e definio dos interesses
bsicos dos setores pertinentes; os rgos tcnicos cuidavam da anlise de propostas
surgidas no plano multilateral, o exame dos possveis choques das negociaes
multilaterais com o arcabouo normativo domstico, e a elaborao de estudos e
propostas que resultavam em decises; o Itamaraty, por fim, ficava com a traduo de
textos e controle do fluxo de informao.
Em outros casos, o Itamaraty no tinha interesse ou capacidade administrativa
para coordenar todos os grupos e subgrupos decisrios, delegando esse poder para
algum rgo especfico. Muitas vezes, tambm, o assunto estava em um estgio de
negociao to avanado, requerendo um conhecimento to especfico, que um rgo
domstico ficava a cargo de tomar a deciso isso acontecia em certas decises de
rotina.99 A letra da lei, dessa maneira, foi ultrapassada pelos ditames pragmticos da
necessidade, que impunham dinmicas mais eficientes de deciso. No podemos,
portanto, ao examinar a participao do Brasil nos dois ciclos de negociao, partir da
premissa que ocorreu necessariamente um processo de deciso burocrticogovernamental. Temos que examinar caso a caso.
Mas, nos casos concretos em que essa modalidade decisria ocorreu, percebe-se
que a proliferao de atores fez a atividade de coordenao do processo decisrio uma
necessidade. A compreenso da natureza dessa atividade muito relevante para os
interessados na anlise da posio brasileira no GATT. Devido ao grande nmero de
instituies domsticas que atuam dentro da unidade decisria muitas vezes com
objetivos e aes conflitantes , o papel da coordenao para a formao da voz externa
do pas uma atividade essencial no exerccio de participao do pas quando ocorrem
dinmicas decisrias burocrticas-organizacionais.100
No entanto, ela no uma atividade fcil de ser realizada. Um fator que explica a
dificuldade na coordenao a forte tendncia de compartimentalizao organizacional
dos rgos a verticalizao excessiva e a autarquizao na definio de polticas
pblicas combinada com uma escassa interao lateral. Esse ambiente facilita uma
conscincia de lealdade com o prprio rgo e a defesa das polticas domsticas sob
99

() the more routine the subject, the more it can be handled by specialists through standard
operating procedures, implying that many routine items can be processed at once. The less routine items
are bumped up to the bottlenecks, standing in the queue for a secretary or an important congressional to
handle (Kingdon: 1995, 186).
100
Idia retirada do caso americano (Lee: 1991, 9). De acordo com Sophie Meunier (...) the institutions
through which preferences are aggregated influence outcomes (Meunier: 2005, 178).

71

controle, em detrimento de um sentimento cooperativo no aparelho estatal, dificultando,

portanto, o trabalho do coordenador.101
Um segundo problema na coordenao qual rgo tem o controle do canal oficial
de comunicao necessrio para a conduo do processo (Ahn: 1998, 50). Para Destler,
devemos sempre analisar qual o efeito da instituio coordenadora na harmonizao
do pluralismo de posies que existe dentro do governo e da sociedade para que uma
deciso seja tomada. Para tanto, devemos perguntar se o rgo coordenador tenta agir
de forma neutra ou busca influenciar o processo. Dessa maneira, fica claro que a
instituio coordenadora pode potencialmente ter grande papel em definir que voz ir
ser ouvida, como e quando alm de determinar o peso relativo de cada posio do
processo burocrtico-governamental na posio final que o pas executar externamente
(Destler: 1980, 16-7).102 Em muitos casos, o coordenador no possui as mesmas
preferncias dos outros atores e tem interesse em modificar a posio desses (Kingdon:
1995, 127-30). Ele sai, assim, de uma posio passiva de mero roteador, para uma de
ativa participao no processo decisrio, buscando aumentar a legitimidade de suas
prprias propostas.
Nesse caso de ativismo, para criar esse espao de legitimidade, o coordenador deve
atuar no processo decisrio para que suas preferncias prevaleam, ou convencer os
rgos domsticos de que, ao contrrio das posies correntes que tm, a defendida por
ele no s mais adequada aos interesses nacionais como possvel de ser bem sucedida
se executada no plano multilateral (George: 2006, 15-8). No primeiro caso, diversas
estratgias so empregadas, como as iniciativas de combinao de elementos de
diversas propostas em um s documento, espera para que uma deciso seja tomada em
um momento mais propcio, elevao da deciso para um nvel hierrquico mais alto e
facilitao para a introduo de atores no processo decisrio que tenham preferncias
semelhantes s suas. No segundo caso, a estratgia de mudana das preferncias dos
atores domsticos vem com um processo de convencimento. Isso, no caso em exame,
facilitado pelo controle que o Itamaraty tem dos canais de informao com o plano
multilateral; o rgo pode, assim, filtrar informaes que demonstrem que as
101

Essas consideraes eu trouxe do caso japons que, em diversas dimenses, tem grandes semelhanas
com o Brasil. Ver Ahn: 1998.
102
As principais funes do rgo de coordenao, de acordo com Destler, devem ser a de brokering,
overseeing evolution of policy on particular issues, assuring that important concerns are addressed in
timely fashion, and that cabinet members and other key advisers get their opportunities to weigh in. O
coordenador deve ser, portanto, uma clula pequena, para evitar que desenvolva seus prprios interesses
paroquiais (Destler: 1980, 228).

72

preferncias dos rgos domsticos so inadequada e equivocadas, e fazer gestes para

educar esses atores e aumentar a aceitabilidade de propostas alternativas.103
Saber quando o Itamaraty, no exerccio de sua atividade de coordenador, vai tentar
introduzir suas preferncias muito difcil, mas possvel elaborar uma hiptese. Nos
trs casos que sero estudados, percebe-se que geralmente a ao ativa do Itamaraty
derivou de uma discordncia com outros rgos sobre as opes que poderiam
alavancar os interesses nacionais. O Palcio dos Arcos, dessa forma apesar de no ter o
controle sobre as polticas domsticas, tinha uma concepo particular sobre como a
economia deveria ser organizada e regulada para haver uma melhor insero
internacional do pas. Se outros rgos desejavam redefinir as regras domsticas ou
influenciar a posio no GATT de maneira contrria a essa concepo, o Palcio dos
Arcos mobilizava-se para lutar dentro do processo burocrtico-governamental. O
mesmo pode ser dito dos rgos domsticos: muitos tinham uma concepo sobre a
insero externa do pas e eram muito ciosos dos nichos de polticas que controlavam.
Quando o Itamaraty introduzia alguma proposta para modificar esses nichos, eles
insurgiam-se, batalhando para vencer o conflito burocrtico que emergia.
1.8 Concluso
Este captulo criou uma tipologia representando as dinmicas de processo
decisrio da participao brasileira no GATT com o propsito de demonstrar que o
Itamaraty no teve o monoplio decisrio de toda a ao externa do Brasil. A
emergncia de uma determinada unidade decisria dependeu de vrios fatores
domsticos e internacionais. No plano internacional, vrios fatores foram importantes,
como as caractersticas do processo de negociao, o assunto, o estgio, e a
oportunidade de ao. Estes impactavam os contornos da unidade decisria por
intermdio de variveis domsticas, como confiana presidencial, regras e costumes,
interesses e recursos organizacionais, e controle sobre polticas pblicas estratgicas.
Geralmente, a interao do Itamaraty com outros rgos da administrao era
cooperativa; pode-se at afirmar at que a regra era uma especializao funcional dentro
da unidade decisria cada rgo se especializava em algum tipo de atividade no
recolhimento, processamento e distribuio de informaes. Porm, muitas vezes, havia
conflitos sobre qual o rumo o Brasil deveria adotar, fruto das diferena nas preferncias
do Itamaraty com relao as que os outros rgos da administrao tinham. Esse caso
103

Estratgias tiradas de (Farnham: 2004, 451-4).

73

emergia geralmente dentro de uma lgica de poltica-burocrtica. Aqui, o Itamaraty

detinha o importante papel de coordenar o processo decisrio, o que, em tese, lhe dava
uma ampla vantagem frente aos outros rgos do governo na determinao da resultante
final do processo decisrio. Ocorre, no entanto, que ele no possua o controle sobre a
ratificao e implementao dos acordos negociados no plano multilateral, muito menos
o conhecimento tcnico para determinar a posio externa do pas. Essa fragilidade
que lana luz sobre as origens da paradoxal situao de fragilidade do Palcio dos Arcos
quando confrontado com as preferncias incompatveis de outros rgos. Nos prximos
captulos, essa condio ser ilustrada em narrativas de trs relevantes casos.

74

Captulo 2: a diplomacia da derrogao ou a arte da excluso

Foi argumentado no captulo anterior que necessrio um questionamento mais
refinado da premissa de exclusividade do Itamaraty na formulao da poltica externa
brasileira para se entender a posio do pas no GATT. Avanou-se na demonstrao
emprica dessa idia ao se apresentar os contornos dos vrios tipos de unidades de
formulao. A anlise do processo decisrio nessas arenas evidenciou os mecanismos
pelos quais o Itamaraty era constrangido por outros rgos da administrao.
Este captulo estudar o caso das negociaes tarifrias dentro dessa moldura,
salientando como conflitos entre rgos do governo impactaram a posio externa do
pas. O caso bastante adequado, pois a tarifa aduaneira foi considerada, desde os
primrdios do GATT, ainda que muitas vezes teleologicamente, como instrumento
central de regulamentao do comrcio internacional (Hoda: 2001, 5). O caso tambm
relevante para apresentar uma das principais aes brasileiras no GATT que, diga-se de
passagem, ainda obscura na literatura.104
Objetivando preencher essa lacuna, ser realizada nas prximas sees uma anlise
dos processos decisrios da participao brasileira tanto em negociaes tarifrias na
Rodada Tquio e na Uruguai, como na anlise do fechamento da renegociao dos
compromissos tarifrios brasileiros no perodo 1967-1975. Um entendimento acurado
dessas questes demandar um conhecimento prvio sobre negociaes tarifrias no
GATT para tanto, a primeira seo do texto tecer as consideraes necessrias nesse
sentido. O texto prosseguir com um breve relato da ao brasileira na rea tarifria do
GATT no perodo que vai de 1947 at 1972. No bloco seguinte, o foco recair sobre o
fechamento da Lista III brasileira e as negociaes tarifrias da Rodada Tquio. A
anlise do processo de definio da oferta tarifria brasileira durante a Rodada Uruguai
vir a seguir. Por fim, ser realizada uma concluso parcial, que sistematizar as formas
pelas quais a interao do Itamaraty com os rgos domsticos impactou a definio da
posio brasileira no tpico.

104

Marcelo de Paiva Abreu afirma, por exemplo, que antes de 1960 o principal envolvimento do Brasil no
GATT relacionava-se com a renegociao de tarifas. No h, no entanto, maior reflexo sobre a questo,
nem a identificao sistemtica sobre como essa ao brasileira desenvolveu-se no momento posterior
(Abreu: 1993, 142).

75

2.1 Negociaes tarifrias no GATT

At a Rodada Kennedy, as negociaes tarifrias constituam o centro do
movimento de expanso do GATT (Preeg: 1970, 258). Era o Artigo 17 da Carta da
Organizao Internacional do Comrcio que orientou os membros a entrarem em
negociaes peridicas para a reduo e ajuste de tarifas; apesar de a Carta no ter sido
ratificada, foi esse artigo que sustentou os exerccios iniciais de reduo de tarifas no
arranjo. Seria somente em 1954-55, na Sesso de Reviso do GATT, que o Artigo
XXVIII bis seria introduzido prevendo que, de tempos em tempos, uma Conferncia
Ministerial poderia apoiar negociaes para reduo de tarifas.
Os princpios que guiariam essas negociaes seriam o de reciprocidade e o de base
vantajosa mtua (mutually advantageous basis), mas no existiam critrios mais
precisos para defin-los. Tambm no havia no Artigo XXVIII bis provises mais
precisas sobre as modalidades das negociaes ficaria assentado que os participantes
decidiriam se elas seriam realizadas por produto-a-produto ou por outra regra. A partir
de junho de 1966, com a introduo do Pargrafo 8 do Artigo XXXVI, que comporia a
chamada Parte IV do GATT, foi introduzido formalmente um novo princpio: a noreciprocidade, na qual as partes contratantes do GATT no esperariam reciprocidade
para compromissos feitos no sentido de reduzir ou remover barreiras ao comrcio com
as partes contratantes menos desenvolvidas.105
Nas negociaes realizadas neste perodo, para cada concesso tarifria havia uma
ou mais partes contratantes com direitos iniciais de negociao, que correspondiam,
na maioria dos casos, ao interesse do principal fornecedor definido pela nota
interpretativa do pargrafo 1 do Artigo XXVIII como a parte contratante que tivesse, em
um perodo razovel de tempo antes das negociaes, uma participao considervel do
mercado de outra parte contratante.106
Existiam outras formas de negociaes tarifrias. A primeira era durante a acesso
ao GATT, realizada nos termos definidos entre o governo interessado e as Partes
Contratantes.107 Depois que as negociaes terminavam, os resultados eram
105

O protocolo da emenda foi aberto para assinatura em 8 de fevereiro de 1965, entrando em vigor em 27
de junho de 1966. Ver: Protocol amending the GATT to introduce Part IV on trade and development. 12
de fevereiro de 1965. L/2355; Protocol introducing Part IV. 5 de julho de 1966. L/2666.
106
Esse conceito mudou aps a Rodada Uruguai, com o Uruguay Round Understanding on the
Interpretation of Article XXVIII of GATT 1994 (http://www.wto.org).
107
H uma diferena entre Partes Contratantes e partes contratantes. O primeiro indica a atuao conjunta
dos signatrios do acordo, adotando uma posio ou concluso; o segundo envolve somente os governos
que aplicaram o Acordo dentro dos parmetros do Protocolo de Aplicao Provisria (Jackson: 1969, 88 e
126-8).

76

incorporados em uma lista de concesso, fazendo parte, a partir de ento, do arcabouo

jurdico do GATT. Para cada lista dado um numeral romano, que corresponde ordem
de acesso ao Acordo a do Brasil chamava-se Lista III. O processo de internalizao
das concesses tarifrias nessas listas significa que as tarifas discriminadas no
instrumento estavam consolidadas a um determinado nvel, no podendo a parte
contratante, em tese, definir nveis tarifrios acima do consolidado.
Outra forma de negociao tarifria eram as renegociaes de compromissos,
previstas no Artigo XXVIII. Aqui, a parte contratante que tivesse modificado ou
retirado concesses teria que compensar seus principais fornecedores, mantendo, dessa
maneira, o nvel geral de reciprocidade e concesses mtuas satisfatrias no menos
favorveis. Para os pases em desenvolvimento, havia a previso de no-reciprocidade,
alm de ser previsto no Artigo XVIII um brecha para modificaes com o propsito de
promover o estabelecimento de uma determinada indstria por substituio de
importaes. H, ainda, a renegociao prevista no contexto da formao de uma unio
aduaneira. Se uma parte contratante aumentasse a tarifa para um nvel maior do que o
consolidado ao entrar em uma unio aduaneira, havia

necessidade de ajustes

compensatrios com as partes prejudicadas.

Em todas essas modalidades de negociao, abrem-se oportunidades de ao no
aparelho governamental domstico. Em alguns casos, uma deciso mandatria,
devendo ser cumprida dentro de um prazo determinado; em outros, h um espao para a
discricionariedade na participao (ou no) do pas. O Brasil, desde o incio do GATT,
participou das negociaes tarifrias, modificando sua Lista III. O pas tambm
renegociou seus compromissos tarifrios diversas vezes, por ter retirado ou alterado
concesses j consolidadas. A oportunidade de ao gerada nas negociaes tarifrias,
como veremos, ocorria em um assunto bastante tcnico no qual o Itamaraty no tinha
poder algum na determinao das polticas domsticas. O sucesso de qualquer ativismo
do rgo, portanto, dependeria da coincidncia de posies com as agncias domsticas
ou da estratgia montada pelo Itamaraty para mudar o posicionamento desses rgos.
Na seo seguinte, ser apresentado um breve histrico da atuao brasileira durante
o perodo 1947-1958 na rea tarifria. O processo decisrio da participao do pas ser
entendido dentro dos termos da interao entre polticas domsticas e negociaes
multilaterais, servindo de antecedente para as sees subseqentes.

77

2.1.1 Da entrada e at a reentrada do Brasil no GATT (1947-1958):

As negociaes tarifrias que vo de 1947 at 1958 no GATT seriam traumticas
para o Brasil devido conjuno de dois problemas. O primeiro o fato de a poltica
comercial do pas ter como base, naquele momento, a pauta tarifria de 1934, que
consistia em um sistema de incidncia tarifria especfica e no ad valorem. Assim, com
a inflao dos anos subseqentes, a tarifa foi perdendo o seu valor proporcional aos
preos dos produtos importados, pois no era reajustada, levando a solues ad hoc que
violavam os compromissos do GATT. A falta de reajuste no perodo nos leva ao
segundo problema: a formulao da poltica comercial brasileira. Ao contrrio da
hodierna realidade, o regime constitucional de 1946 dava um papel de destaque ao
Congresso Nacional na formulao da poltica comercial. Era ele que tinha capacidade
normativa para mudar as tarifas aduaneiras.108
Foi exatamente a ao do Congresso que deixou os negociadores brasileiros no
GATT em situao delicada. Alis, o prprio processo de ratificao, em 1948,
acarretou srios problemas para a diplomacia comercial brasileira nos anos
subseqentes.109 Tendo o Executivo encaminhado o Projeto de Lei faltando cerca de um
ms para a data limite que o Brasil tinha para ratificar o Protocolo de Aplicao
Provisria do GATT, o processo legislativo foi rpido.110 Em 1948, sem nenhuma
preparao, os parlamentares, que na poca das negociaes em Genebra no se
interessaram pela discusso nem foram convidados para participar da delegao
brasileira, modificaram diversas tarifas j consolidadas na Lista III brasileira.111 A
conseqncia direta dessa modificao foi que, na segunda sesso das Partes
Contratantes do GATT, ainda em 1948, a diplomacia comercial, representada pelo
108

Artigo 141 34 combinado com o Artigo 65 I e II e com o 2 do Artigo 36 da Constituio de 1946

(Brasil: 2002). Na tramitao do Protocolo de Aplicao Provisria, na Cmara dos Deputados, a questo
da competncia para modificar as tarifas aduaneiras no foi foco de grande controvrsia. No Senado,
contudo, o tpico mereceu delongadas consideraes, principalmente sobre qual o grau de liberdade que o
Executivo tinha no assunto. A viso mais radical era do Senador Joo VillasBoas, que afirmava que (...)
ao Congresso apenas ao Congresso compete[ria] modificar, alterar ou reduzir tarifas. No sendo
delegveis essa atribuio constitucional, no possvel deixar nas mos do Chefe do Poder Executivo a
alterao de tarifas. Anais do Senado Federa. Livro Vol. 6. 1948. Pg: 667.
109
As negociaes de 1947 criariam o Protocolo de Aplicao Provisria do GATT para a internalizao
do Acordo, enquanto no fosse negociada a Carta da OIC. Com o fracasso da Carta, o Protocolo acabou
vigorando provisoriamente at a criao da Organizao Mundial do Comrcio. Para maiores detalhes ver
(Hansen e Vermulst: 1989; Jackson: 1990).
110
Horcio Lafer, relator do projeto na Comisso de Finanas da Cmara, por exemplo, disps de uma
semana para examinar o projeto (Lafer: 1988, 276). De acordo com a anlise da Comisso de Diplomacia
da Cmara dos Deputados, o projeto foi submetido Cmara 7 meses e 24 dias depois de sua assinatura.
O Congresso, contudo, teria somente seis dias para processar o projeto de lei, de acordo com o relatrio
da Comisso. Dirio do Congresso Nacional. 1948. Pg: 5954.
111
Anais do Senado Federal. 1948. Pg: 548.

78

Itamaraty, teve que batalhar para modificar as tarifas que tinham sido negociadas no ano
anterior, conseguindo a primeira derrogao de compromissos (Waiver) para aplicar a
modificao de tarifas para almanaques, calendrios, penicilina e leite em p.112
A ao do Congresso fez com que, nos anos posteriores, existisse a preocupao
explcita de sempre se levar em conta a posio do rgo na determinao da
participao brasileira no GATT. Mas, mesmo com essa precauo, o problema de 1948
esteve longe de ser um episdio isolado. No decorrer da dcada de 1950, quando o pas
implementava seu programa de substituio de importao e problemas inflacionrios
avolumavam-se, viu-se que era necessrio modificar a estrutura tarifria brasileira
uma evoluo de um sistema especfico de incidncia tarifria para um ad valorem.
Essas modificaes no podiam simplesmente ser encaminhadas do Executivo e
aprovadas pelo Congresso Nacional como uma lei normal; depois de 1948, as tarifas do
pas estavam consolidadas na Lista III do GATT. Para realizar a reforma, era necessria
uma derrogao temporria de todas as obrigaes e direitos brasileiros no GATT,
podendo, assim, o Congresso Nacional aprovar uma nova tarifa aduaneira sem que o
pas violasse as regras multilaterais. Posteriormente, o pas teria que entrar em
negociao com seus parceiros para recompor uma nova Lista III, consolidando
compromissos completamente novos. O Brasil passou, com muito esforo, por todo o
calvrio. O caso sui generis na histria do GATT, pois significou a re-entrada do pas
no Acordo, aps negociaes com 17 outras partes contratantes durante vrios anos
(Hoda: 2001, 68).
Do ponto de vista institucional, o rgo que lidava com a coordenao interna e
externa da posio brasileira era a Comisso Consultiva dos Assuntos do GATT,
vinculada ao Ministrio da Fazenda e no ao Itamaraty. A criao desse rgo marcou
a hegemonia das autoridades fazendrias na determinao da posio brasileira no
GATT e at, em determinados momentos, na execuo de decises em Genebra ,
situao que persistiria at o fim das negociaes de recomposio da tarifa brasileira
em 1958. A Comisso tinha a competncia de estudar e sugerir as diretrizes gerais da

112

Brazilian request for withdrawal of concessions Schedule III. 24 august 1948. GATT/CP.2/W.9;
Annex to Brazilian request for withdrawal of concessions. 24 august 1948. GATT/CP.2/W.9/Add.1;
Brazilian request for withdrawal of concessions Schedule III. 6 september 1948. GATT/CP.2/W.11. O
Brasil acabou rebaixando outros produtos em compensao ao aumento dos produtos. Schedule III
Brazil. Withdrawal of concessions re-renegotiations with the United Kingdom and the United States. 1
June 1949. GATT/CP./24.

79

poltica tarifria do governo e determinar a posio do Brasil no GATT.113 O chefe da

Comisso, Valentim Bouas, empreenderia uma rdua luta tanto no plano domstico,
para acelerar o andamento da reforma tarifria, como no plano externo, para que o pas
pudesse realizar sua reforma tarifria sem ser constrangido pelos compromissos
multilaterais j consolidados.114 O discurso de Bouas, ao identificar no GATT o
principal empecilho reforma domstica, indicava que o Brasil iria reformar suas tarifas
quer o GATT as ratifique ou no (Annimo: 1955, 4).
Importante salientar que a dinmica da reentrada do Brasil no GATT passou ao
largo do Itamaraty em suas trs fases fundamentais. Na primeira, de convencimento do
governo americano e do FMI, em setembro de 1956, foram funcionrios do Ministrio
da Fazenda que viajaram para Washington com o objetivo de apresentar o projeto de
reforma tarifria e pedir apoio derrogao dos compromissos brasileiros no GATT.115
Na segunda, no ms de novembro do mesmo ano, foi o Ministro da Fazenda, Jos Maria
Alkmim, que foi a Genebra apresentar aos participantes da Sesso das Partes
Contratantes a reforma brasileira e indicar a necessidade de o pas ter as suas obrigaes
do GATT derrogadas para complet-la.116 Por fim, na delegao que foi renegociar a
Lista III brasileira no GATT, aps o Congresso ter aprovado a nova tarifa, h uma clara
preponderncia do Ministrio da Fazenda e do Congresso Nacional sobre o Itamaraty,
apesar de esse ter conseguido a vitria procedimental de que todas as comunicaes
para o Brasil passassem pelo rgo.117
113

Decreto N. 35.482, de 7 de maio de 1954; Ata da reunio da Comisso Consultiva do Acordo Geral de
Tarifas e Comrcio. 23 de julho de 1954. FGV (CPDOC). OA 54.07.21/2. Rolo 27
114
Valetim Bouas j tinha sido o chefe da Comisso Revisora das Tarifas Aduaneiras. Para maiores
detalhes da reforma ver (Cmara: 1956).
115
Projeto de instrues para as conversaes a se realizarem com o governo dos Estados Unidos da
Amrica relativamente apresentao da nova tarifa alfandegria do Brasil no GATT. 12 de setembro de
1956. FGV (CPDOC). EAP 56.07.31; Carta de Otvio Paranagu para Ernani do Amaral Peixoto. 16 de
novembro de 1956. FGV (CPDOC). EAP 56.07.31
116
Summary record of the eigth meeting. 27 october 1956. SR.11/8; Essa vitria [derrogao de todos os
compromissos que o Brasil tinha assumido no GATT] se deve ao apoio dado delegao brasileira,
pessoalmente, pelo prprio ministro da Fazenda, Sr. Jos Maria Alkmim, experincia poltica do
embaixador Barbosa Carneiro e do Sr. Valentim Bouas (...) (Melo: 1956, 20); Jlio Augusto BarbozaCarneiro. Relatrio da delegao do Brasil XI sesso das Partes Contratantes do Acordo Geral sobre
Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT). Genebra, em 16 de janeiro de 1957. MRE (AHI/RJ).
Conferncia de Comrcio e Tarifas Aduaneiras. Ofcios 1954 (dez.)- 1959. Estante 80. Prateleira 1. Mao
11.
117
A chefia da Delegao coube ao experiente embaixador Barboza-Carneiro, mas todo o trabalho tcnico
de definio da posio brasileira coube a Valentim Bouas e tcnicos do Ministrio da Fazenda (ver
srie de documentos TNB). Regimento interno da delegao do Brasil s negociaes tarifrias
brasileiras no quadro do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT). 6 de fevereiro de
1958. MRE (AHI/RJ). Conferncia de Comrcio e Tarifas Aduaneiras. Ofcios 1954 (dez.)- 1959. Estante
80. Prateleira 1. Mao 11. A percepo da posio brasileira em Genebra como derivada do trabalho do
Ministrio da Fazenda identificada tambm em editorial do Observador Econmico (Annimo: 1956).

80

Observa-se, nesse breve histrico, que, desde os primrdios da ao brasileira no

GATT, a formulao do pas sempre foi impactada por outros rgos do governo,
inclusive pelo Congresso Nacional. At a funo de coordenao da formulao da
posio era, em diversos perodos, realizada fora do Itamaraty. Esse perodo tambm
demonstrou como outros rgos impactavam na posio externa brasileira em todas as
formas apontadas no captulo 1. Na prxima seo, ser abordada a posio brasileira na
rea tarifria durante a Rodada Kennedy, com um foco especial no pedido de
derrogao tarifria realizado em 1967.
2.1.2 Rodada Kennedy
O ambiente decisrio da poltica comercial que caracterizou a dcada de 1950
transformou-se em um quadro bem mais complexo na dcada seguinte. Primeiro, o
Congresso Nacional abdicaria de ter um papel preponderante na poltica tarifria,
competncia que seria progressivamente transferida para o Conselho de Poltica
Aduaneira (CPA).118 Da mesma forma, com a criao e evoluo da Carteira de
Comrcio Exterior do Banco do Brasil (CACEX), grande parte da poltica de comrcio
exterior brasileira estaria subordinada aos diversos instrumentos controlados por essa
instituio. J no mbito da diplomacia comercial, o Itamaraty progressivamente
perderia sua competncia nas negociaes do GATT.119 Coincidncia ou no, o perodo
que vai de meados da dcada de 1950 at a segunda UNCTAD, o rgo desenha um
discurso bastante articulado de crtica ao GATT120 e procura, de forma tenaz, a
migrao das questes atinentes ao comrcio dos pases em desenvolvimento para a
UNCTAD.121
118

Esse rgo teria papel de grande relevncia na formulao da poltica tarifria brasileira, at a sua
extino no governo Collor. Importante salientar que pelo decreto presidencial de 12 de agosto de 1979, o
Conselho foi extinto e no seu lugar criou-se a Comisso de Poltica Aduaneira, que guardaria a mesma
sigla (Baumann e Morais: 1988, 26).
119
[1968?] s.a. O tratamento de assuntos econmicos no Itamaraty. FGV (CPDOC) AAS 1968.10.14.
Ronald Schneider tambm afirma tese semelhante (Schneider: 1976, 94, 108-13).
120
A posio brasileira, principalmente a partir da primeira reviso do Acordo Geral, em 1955,
fundamentou-se nas seguintes premissas: (a) o esprito de liberalizao geral e tratamento nodiscriminatrio do GATT no se coaduna com a realidade econmica internacional, onde existe uma
disparidade entre os pases industrializados e os menos desenvolvidos; (b) cabe, pois, promover uma
reformulao dos princpios e normas do GATT, a fim de adapt-los s necessidades do desenvolvimento
econmico dos pases menos desenvolvidos; (c) no nterim, deve-se procurar, atravs de uma poltica
dinmica e positiva, obter do GATT condies mais favorveis para o comrcio dos pases em
desenvolvimento. Diviso de Poltica Comercial. Informao para o Embaixador Antnio Francisco
Azeredo da Silveira. 24.03.1966. AAS 1966.03.24. Ver tambm (Batista: 1991, 3).
121
Era explcito o desejo do Brasil que o GATT desaparecesse e desse lugar a uma instituio nos moldes
da UNCTAD. Nos documentos brasileiros j at se dava o nome de Organizao Internacional de
Comrcio e Desenvolvimento a essa organizao. Assim, a ao brasileira at ento era vista como
apenas um primeiro passo num longo caminho que, idealmente, levaria o GATT a integrar-se

81

Coincidindo com a fase final da Rodada Kennedy, o Governo Brasileiro baixa,

no final de novembro de 1966, o Decreto-Lei n. 63, que modifica a pauta tarifria do
pas. A nova tarifa vinha dez anos aps de 1957, que no respondia s exigncias da
nova poltica [comercial].122 Alguns autores, ao analisarem esse decreto e outras
mudanas na regulamentao aduaneira, falam de uma relativa liberalizao da poltica
comercial ou cautious outward-looking trade policy (Braga e Tyler: 1990, 3), que
caracterizaria o perodo, mas convm salientar que, em 1968, j observvel o fim
desse impulso (Allain, Franklinet al.: 1993, 9-10).
nesse contexto domstico que o Brasil ir atuar nas negociaes tarifrias do
estgio final da Rodada Kennedy. Pode-se, de forma interessante, traar um paralelo
entre a participao brasileira na rea tarifria nessa fase e na Rodada Uruguai, pois em
ambas realizar-se-iam, antes da finalizao das negociaes, reformas tarifrias
domsticas no sentido de uma relativa liberalizao e racionalizao da poltica tarifria
do pas. Assim como a Rodada Uruguai, a diplomacia comercial teve que criar o
discurso de que a reforma de 1966 constitua uma contribuio efetiva aos objetivos da
Rodada Kennedy e que, em virtude disso, o Brasil era credor no quadro geral das
negociaes as medidas, mesmo no consolidadas, serviriam como pagamento
adiantado do Brasil Rodada.123
Esse discurso coaduna-se com o primeiro objetivo dos dois defendidos pelo pas
nas negociaes tarifrias, que eram: 1) obter vantagens da Rodada Kennedy sem
negociar novas concesses; 2) derrogao global de concesses feitas e constantes da
Lista III. No possvel, com as fontes disponveis, discernir o papel preciso dos rgos
da administrao sobre o segundo ponto, e o nico documento consultado indica, na
verdade, que a idia de pedir a derrogao dos compromissos surgiu dos debates do
seio da Delegao, em Genebra. Nessa perspectiva, considerava-se que os saldos
positivos da economia brasileira no deveriam ser motivo de euforia perene, e que as
modificaes na poltica comercial do pas necessitavam que fosse renegociada a Lista
III dando a latitude necessria para o pas aprofundar seu processo de substituio de

completamente no sistema da CNUCD[UNCTAD], e na eventual criao de uma Organizao

Internacional do Comrcio e Desenvolvimento. Diviso de Poltica Comercial. Informao para o
Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira. 24.03.1966. AAS 1966.03.24.
122
Relatrio da Delegao do Brasil encarregada das negociaes relativas ao pedido de Waiver de
obrigaes decorrentes do Artigo II do Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT).
Genebra, de novembro de 1966 a janeiro de 1967. AAS 1966.03.24. Pasta I
123
Instrues para a Delegao do Brasil fase final da sexta rodada de negociaes do GATT Kennedy Round. Diviso de Poltica Comercial. Em 10 de abril de 1967. AAS 1966.03.24 del.

82

importao.124 Mas, ao analisar a orientao da delegao desde as negociaes

tarifrias da Rodada Kennedy, percebe-se que os diplomatas eram orientados a observar
que qualquer pedido de outras delegaes que exigisse oferta tarifria brasileira deveria
ser objeto de consulta da CPA antes que qualquer posio fosse tomada.125
Foi guiando-se nessa perspectiva que o Brasil aproveitaria a presena de
delegaes de vrios pases em Genebra, no final da Rodada Kennedy, para a retirada de
concesses consolidadas consideradas prejudiciais promoo da indstria nacional.
Assim, entre os meses de novembro de 1966 e janeiro de 1967, uma delegao
brasileira, com tcnicos da Fazenda e da CPA, negociou um pedido de derrogao de
obrigaes de sua Lista III. Quem chefiou a delegao foi o Embaixador Antnio
Francisco Azeredo da Silveira, na poca chefe da Misso Permanente do Brasil em
Genebra.126 O perodo, no entanto, no era dos mais adequados para esse exerccio. A
Rodada Kennedy buscava a reduo de tarifas entre os participantes das negociaes e o
Brasil, alm de no fazer ofertas tarifrias significativas, iria realizar retiradas de
concesses consolidadas, trazendo, pelo menos aparentemente, um desequilbrio s
negociaes anteriores. 127
No obstante, o Brasil conseguiu a derrogao de seus compromissos tarifrios
para realizar as necessrias mudanas na poltica comercial. Essa derrogao foi muito
relevante para o aprofundamento da substituio de importaes em alguns setores, mas
sua importncia, nessa dissertao, reside em outra questo. Como explanado no
segundo tpico do captulo, as derrogaes implicam renegociao de compromissos
com as partes afetadas pela retiradas ou modificao de concesses. Se o Brasil foi bem
sucedido em conseguir o Waiver, agora teria, para recompor sua Lista III, que entabular
renegociaes compensatrias com as partes contratantes que detinham direitos iniciais
de negociao. O prximo tpico abordar como foi realizado esse processo, que
perdurou at meados da dcada de 1970, salientando os constrangimentos sofridos pelo
Itamaraty no processo decisrio domstico. A seo aproveitar para analisar o processo
decisrio da participao brasileira nas negociaes tarifrias da Rodada Tquio.
124

Humberto Bastos. Observaes preliminares sobre reivindicaes brasileiras. Genebra, em 12 de

outubro de 1966. AAS. 1966.03.24. Pasta I
125
Instrues para a Delegao do Brasil fase final da sexta rodada de negociaes do GATT Kennedy Round. Diviso de Poltica Comercial. Em 10 de abril de 1967. AAS 1966.03.24 del.
126
Relatrio da Delegao do Brasil encarregada das negociaes relativas ao pedido de Waiver de
obrigaes decorrentes do Artigo II do Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT).
Genebra, de novembro de 1966 a janeiro de 1967. AAS 1966.03.24. Pasta I
127
Gerardo Ges. Retirada de concesses. Anlise das justificaes. Genebra, em 29 de setembro de
1966. AAS 1966.03.24. Pasta I

83

2.2 Renegociao do Waiver e Rodada Tquio

No tpico anterior foi salientado que o perodo da Rodada Kennedy correspondeu a
uma poca de diminuio do escopo de ao do Itamaraty no GATT, alm de uma
crescente predisposio do rgo contra as negociaes engendradas pelo arranjo
multilateral.128 Com a chegada do governo Geisel, a atuao de seu Ministro das
Relaes Exteriores, Azeredo da Silveira, apontaria para uma reverso dessas duas
tendncias.
importante salientar que, j ao final da dcada de 1960, ocorria no Itamaraty uma
reflexo sobre a fragilidade da UNCTAD para a defesa dos interesses brasileiros. Em
um documento sem autoria do perodo, apesar de se reconhecer a contribuio decisiva
da UNCTAD na dcada de 1960, j se falava que seu impacto se situa[va] mais no
nvel abstrato.129 Dessa forma, para o Brasil, de acordo com o texto, o GATT
permanecia o rgo negociador de comrcio por excelncia.130 Na dcada de 1970,
com as iniciativas de reforma do sistema econmico internacional no mbito da ONU, o
ceticismo se exacerba.
Em 1973, na discusso sobre a posio brasileira no tpico da Carta de Direitos e
Deveres Econmicos dos Estados, diplomatas em Braslia demonstravam-se pessimistas
quanto aos possveis frutos da iniciativa, considerando-a uma grande colcha de
retalhos que no corresponderia aos interesses do pas. 131 Paulo Nogueira Batista,
diplomata brasileiro em Genebra, afirmava que a discusso de iniciativas genricas de
reforma ou criao de uma nova ordem econmica internacional era tema abstrato,
complexo e polmico, que, ao seu ver, no ajudava os pases em desenvolvimento,
principalmente por desviar esforos da etapa de preparao do que viria a ser a Rodada
128

Particularmente na administrao Gibson Barboza (1969-1974), a ao do Itamaraty na rea

econmica foi restringida pelo avano de outros setores governo, tendo o rgo encolhido o seu escopo de
atuao. De acordo com Azeredo da Silveira, o Gibson [Barboza], quando se sentiu agredido pela rea
econmica, ele se fechou; o que ele fez muito mal, porque ele foi restringindo as atividades do
Ministrio FGV (CPDOC). Entrevista: Azeredo da Silveira. Fita 4. Lado A. 1979. Importante salientar
que at durante a gesto Silveira falava-se de uma atrofia progressiva do rgo responsvel pela
formulao de nossa poltica externa. Vrias razes explicariam isso. A primeira seria a pequena
progresso institucional e de infra-estrutura do Itamaraty, que acompanhou a concomitante progresso
geomtrica de nossas responsabilidades na rea internacional. A segunda seria o fato de o Itamaraty ter
sido objeto de um verdadeiro cerco de um imenso sistema burocrtico que o esvaziava de muitas de
suas atribuies, aambarcadas por reas da administrao que lhe so estranhas. Diplomacia Cartorial.
Jornal do Brasil. 26 de abril de 1977.
129
Sem data e autor. Poltica econmica multilateral. AAS 1968.10.14 del. Pasta I.
130
Sem data e autor. Poltica econmica multilateral. AAS 1968.10.14 del. Pasta I.
131
Desptel 892. UNCTAD. II Sesso do GT sobre a Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos
Estados. Instrues. 7 de julho de 1973. Rolo 1801. Telegramas expedidos confidencial. Ano 1973.
Delbrasgen.

84

Tquio do GATT. No tpico especfico da Carta dos Direitos e Deveres Econmicos

dos Estados, Batista achava a iniciativa pouco til, pois o momento era de a
UNCTAD e outros rgos confrontarem-se com tpicos mais concretos e menos
declaratrios, at mesmo para aumentar sua credibilidade junto aos pases
desenvolvidos. 132
A crise da UNCTAD como via de promoo dos interesses brasileiros continuou a
incomodar os quadros do Itamaraty. Em outubro de 1973, o diplomata Souto Maior
comentava a utilidade cada vez mais discutvel para ns de uma organizao em que o
Brasil se [v] crescentemente forado a posies defensivas. Para ele, no deveria
haver hesitao na crtica severa tanto da organizao em si como da poltica pouco
construtiva dos pases que a compem.133 As idias de Souto Maior eram
compartilhadas por Azeredo da Silveira, que afirmou:
Reconheo que a nossa atuao nos rgos econmicos da ONU se tornou
mais difcil na medida em que evolumos da formulao de princpios gerais
para a elaborao de normas ou recomendaes mais especficas, nos quais
os interesses dos vrios pases em desenvolvimento podem, muitas vezes,
divergir. 134
Essa declarao de Azeredo importante, pois indica uma especificidade dos
interesses brasileiros no sistema multilateral de comrcio, ou seja, demandas concretas
em vez da retrica obstrucionista que caracterizou a posio do pas durante vrios anos.
Mas se a UNCTAD diminuiria sua importncia para o Brasil, o que poderia explicar a
mudana do foco para o GATT? De acordo com o chefe da Misso Brasileira em
Genebra na poca, Ramiro Saraiva Guerreiro, essa mudana estava inserida nos termos
mais amplos da poltica de incrementar exportaes para reabsorver, ao menos em
parte, as divisas pagas aos produtores [de petrleo] [e] limitar o saldo devedor para com
os mesmos.135 H, portanto, uma ligao ntima entre o ativismo que iria caracterizar a
posio dos diplomatas brasileiros que atuavam nas negociaes do GATT durante a
maior parte da dcada de 1970 e as crenas sobre como o pas deveria agir para superar
a crise econmica do perodo. Mas, considerando a participao de outros rgos do

132

Tel 1730 (Delbrasgen). XVIII Assemblia Geral. Item 51 da agenda. UNCTAD. Carta dos Direitos e
Deveres Econmicos dos Estados. 21 de setembro de 1973. Rolo 1792. Confidencial Telegramas
recebidos no ano 1973, das Delegaes: Delbrasgen, Delbrasonu.
133
Telegrama sem nmero (Delgrasgen). Pedido de retransmisso de telegrama. 31 de outubro de 1973.
Rolo 1792. Confidencial Telegramas recebidos no ano 1973, das Delegaes: Delbrasgen, Delbrasonu.
134
Desptel 1384 (Delbrasgen). Instrues. 4 de novembro de 1977. Rolo 2097. Confidencial. Telegramas
expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Braslalc, Delbrasgen, Delbrasonu.
135
Tel 36. GATT. NCMs. Perspectivas atuais. 15 de janeiro de 1974. Rolo 2078. Confidencial
Telegramas recebidos no ano 1974 da Delbrasgen. Confidenacial.

85

governo no processo decisrio, qual seria o grau de sucesso do Itamaraty em aumentar o

ativismo brasileiro no GATT?
Iniciando a anlise em 1973, antes do lanamento formal da Rodada Tquio,
percebe-se que a prioridade do Itamaraty era fechar as negociaes de recomposio de
sua Lista III. Como foi visto, o problema iniciou-se em 1967, quando o pas conseguiu
um Waiver para mudar suas tarifas, comprometendo-se a renegociar perdas com as
partes contratantes afetadas. Com as dificuldades na fase de renegociaes, o Waiver foi
estendido cinco vezes, faltando, em 1973, somente as negociaes com a Gr-Bretanha
para o pas recompor seus compromissos. O Brasil j tinha feito uma oferta aos
britnicos em 1972, mas, devido a resistncia da CPA e da CACEX em no aceitarem
fazer concesses em tratores e usque, demandas do pas europeu, a proposta acabou
caducando. As negociaes estavam em terreno complicado pois o Reino Unido estava,
naquele momento, acedendo Comunidade Econmica Europia (CEE), processo que
potencialmente poderia retirar diversas concesses consolidadas de interesse Brasil.
A delegao britnica, dessa maneira, esperava ansiosa para terminar as negociaes
antes de entrar na CEE, algo que parecia difcil devido procrastinao do Brasil em
aceitar um acordo.136 Os britnicos, conjuntamente com a Comisso Europia,
estranhavam o fato de o Brasil, faltando somente o Reino Unido para terminar as
renegociaes da Lista III, ser evasivo e aparentar no querer terminar as
negociaes. 137 Poder-se-ia imaginar que a origem do silncio dos diplomatas
brasileiros estivesse em uma estratgia do Itamaraty para o pas continuar com suas
obrigaes e direitos derrogados no GATT e maximizar sua posio de barganha com
os ingleses e no prprio ciclo de negociao multilateral que se iniciava. Essa hiptese
interessante, e, considerando o conjunto de crenas atribudas aos diplomatas do
perodo, bastante coerente no nvel hipottico. Mas a anlise emprica no permite que
essa tese prospere, pois h uma dinmica bem mais sofisticada de explicao, agregando
atores exgenos ao Itamaraty.
Na verdade, durante todo o perodo, o rgo mobilizou-se para fechar as
negociaes com os britnicos. Desejando estar em uma posio confortvel no GATT,
a questo era um espinho que incomodava o relacionamento com os europeus e uma
mancha nas credenciais do pas. Era preciso, aos olhos dos diplomatas em Braslia e em
Genebra, solucionar o empecilho. Mas eles estavam incapacitados em determinar a
136
137

Minutes of meeting. 13 november 1973. C/N/91.

Summary record of the first meeting. 22 november 1973. SR.29/1

86

posio brasileira, pois tinham que garantir que as negociaes externas fossem
ratificadas e implementadas domesticamente, competncias essas que o Itamaraty no
possua. Precisava-se, assim, no mnimo da aquiescncia dos rgos domsticos para
que os resultados das negociaes externas de recomposio da Lista III fossem
internalizados.

dificuldade

em

consegui-la

dificultava

enormemente

posicionamento do pas no plano multilateral.

Isso derivava de, no plano domstico, no assunto especfico da poltica tarifria, a
CPA deter a responsabilidade de modificar as tarifas. Na dcada de 1970, com o uso
ostensivo de licena de importaes pela CACEX, as tarifas definidas por ela tinham
pouco impacto no grau de abertura e fechamento da economia brasileira. Mas, mesmo
assim, o rgo tinha importncia central na internalizao ou no das modificaes
negociadas com os ingleses na reforma da Lista III. Foi sua posio contrria s
compensaes aos ingleses que restringiu a ao externa do Itamaraty. A justificativa
em se negar a oferecer qualquer compensao aos britnicos estava na crena do rgo
de que, ao entrar na CEE, o Reino Unido retiraria concesses de interesse do Brasil. Na
viso da CPA, no haveria justificativa para o Brasil compensar perdas inglesas da
recomposio da Lista III sendo que, pelo processo de entrada na CEE, o pas seria
igualmente prejudicado. O rgo, por defender a tese de no dar nenhuma compensao
ao Reino Unido, era contrrio s negociaes de recomposio, por considerar extinta a
dvida que o Brasil tinha para com o pas europeu.138 Como a CPA era o rgo
domstico competente para ratificar e implementar as modificaes necessrias, o
Itamaraty no teve sada: instruiu os diplomatas em Genebra que a posio brasileira
deveria ser a de (...) adotar uma ttica dilatria em relao ao Reino Unido, procurando
congelar as negociaes sobre a Lista III (...).139
O quadro parecia mudar quando o Reino Unido reverteu, em setembro de 1973, sua
posio de exigncia de ser compensado em usque e tratores, declarando sua inteno
de aceitar a oferta brasileira do ano anterior. Essa determinao britnica acabou
criando situao vexatria para o Brasil, pois esse era o nico entrave retrico que os
diplomatas utilizavam para sustentar o no fechamento das negociaes. O Itamaraty,
138

Desptel N 462. GATT. Lista III. Reino Unido. Em 23 de abril de 1973. Rolo 1801. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.
139
A ttica no incio do ano era de especial relevo, pois o Brasil no tinha ainda fechado as negociaes
com a CEE sobre as compensaes da entrada do Reino Unido no bloco. Dessa maneira, era crucial a
Comisso Europia no saber que o Brasil poderia no dar compensaes para o Reino Unido na
recomposio da Lista III, pois isso poderia afetar as negociaes de compensaes nos termos do Artigo
XXIV:6. Desptel N 153. GATT. Lista III. Reino Unido. Em 7 de fevereiro de 1973. Rolo 1801.
Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.

87

observando o grave incmodo para o pas, batalhava para mudar a posio da CPA, no
sentido de encerrar as negociaes com os ingleses para que na prxima sesso das
Partes Contratantes o pas no se visse na situao delicada de sofrer acusaes de no
ter fechado sua lista consolidada de obrigaes tarifrias.140 A estratgia do
Departamento Econmico do Itamaraty, chefiado por Paulo Nogueira Batista, que
anteriormente lidou em Genebra com a protelao da questo, foi subir o contencioso
para o Ministro da Fazenda, Delfim Neto, para contornar a intransigncia da CPA.
Quando incumbido da deciso, o Ministro da Fazenda tambm protelaria qualquer
movimento, devido a divergncias internas.141 Em uma situao de grandes
dificuldades internas, no restava nenhuma alternativa ao Itamaraty seno instruir os
diplomatas em Genebra a lutar pela renovao do Waiver.142 O Palcio dos Arcos estava
em situao delicada, pois a posio de um rgo domstico competente para realizar as
modificaes demandadas pelas negociaes externas impossibilitava a definio
adequada da posio brasileira. Dessa forma, sem poder obrigar a CPA a aceitar um
acordo, foi somente com o novo governo e a perspectiva de novas orientaes na
matria que o Itamaraty comeou a avanar na soluo do contencioso com os
ingleses.143
Com efeito, aps a posse do novo governo, com gestes no Ministrio da Fazenda e
no Ministrio da Indstria e Comrcio, foi decidido que o Brasil procederia ao
fechamento das negociaes com o Reino Unido, no marco da oferta brasileira de 1972,
que no inclua concesses em usque ou tratores.144 Por problemas tcnicos, a
publicao pelo governo da nova Lista III foi progressivamente adiada, tendo sido
aplicada somente em maio de 1975.145
140

Desptel N 1252. GATT. Negociaes da Lista III com o Reino Unido. Em 27 de setembro de 1973.
Rolo 1801. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.
141
Desptel N 1393. GATT. Lista III. Reino Unido. Waiver brasileiro. Em 24 de outubro de 1973. Rolo
1801. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.
142
Desptel N 1410. GATT. Lista III. Reino Unido. Waiver brasileiro. Em 27 de outubro de 1973. Rolo
1801. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial; Desptel N 1488. GATT. Lista
III. Renovao do waiver. Em 14 de novembro de 1973. Rolo 1801. Telegramas expedidos
(DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.
143
Desptel N 171. GATT. Lista III. Reino Unido. Em 13 de fevereiro de 1974. Rolo 2097. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.
144
Desptel N 312. GATT Negociaes da Lista III com o Reino Unido. Em 25 de maro de 1974. Rolo
2097. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.
145
Esses problemas tcnicos eram devidos ao fato que durante o Waiver, que durou de 1967 at 1974, a
estrutura de nomenclatura tarifria do Brasil sofreu alteraes significativas, demandando grande trabalho
dos tcnicos da CPA. Desptel N 122. GATT. Medidas brasileiras de alteraes de alquotas. CEE. Lista
III. Em 30 de janeiro de 1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1975.
Confidencial; Oliver Long, quando em passagem pelo Brasil, em maio de 1975, teria como interlocutores
o Secretrio Geral do Ministrio da Fazenda, Jos Carlos Freire e tcnicos do Ministrio da Indstria e

88

A publicao da Lista III, renegociada durante oito anos, no significou o fim dos
problemas dos diplomatas. Com o choque do petrleo e o conseqente aumento dos
gastos em importaes pressionando o balano de pagamentos do pas, j em abril de
1975, o Itamaraty indicava que o pas provavelmente teria que renegociar a Lista III
novamente. Interessante notar como a diplomacia comercial usava e sofisticava a
retrica do princpio da reciprocidade relativa e da defesa da indstria nascente para
tentar conseguir no GATT uma renegociao com um mnimo possvel de
compensaes ou, inclusive, o no oferecimento, por completo, de compensaes.146 A
retrica desenvolvimentista e as prticas dilatrias no GATT, nesse caso especfico,
serviam ao interesse do pas, na medida em que criava as liberdades externas para a
atuao dos rgos domsticos encarregados de formular e implementar a poltica
comercial do pas.147
Mas o Itamaraty no pode nesse perodo ser considerado um mero locutor externo
das determinaes dos rgos internos. Durante a gesto Azeredo da Silveira, o Palcio
dos Arcos batalharia para que definies cruciais na poltica econmica externa fossem
influenciadas pelo rgo. Isso no se limitava ao plano domstico, pois, no caso do
GATT, Silveira interessava-se pelos prprios fundamentos normativos do sistema
multilateral de comrcio. Tendo sido o secretrio executivo da delegao brasileira que
atuou na Conferncia Internacional de Comrcio e Emprego em 1948, alm de ter
atuado na II UNCTAD e na fase final da Rodada Kennedy, Silveira tinhas idias
prprias sobre a direo que as instituies internacionais da rea de comrcio deveriam
tomar para maximizar a realizao dos interesses brasileiros.
Nesse sentido, em 1975, apresentaria a idia de se criar um novo acordo
internacional na rea de comrcio entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.148
Apesar de otimista, a proposta fracassaria em pouco tempo.149 Foi nesse momento que a
Comrcio. Desptel N 587. GATT. NCMs. Lista III. Visita do Diretor Geral ao Brasil. Em 7 de maio de
1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1975. Confidencial; Schedule III
Brazil. 1 July 1975. L/4191.
146
Desptel N 489. GATT. Lista III. Em 18 de abril de 1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos
(DELBRASGEN). Ano 1975. Confidencial.
147
Ver tambm Desptel N 1166. GATT. Depsito prvio s importaes. Nova reunio de trabalho na
SERE. Resultados. Em 8 de setembro de 1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano
1975. Confidencial.
148
Silveira volta e defende proposta. O Estado de So Paulo. 4 de setembro de 1975; Silveira repetir
proposta de acordo geral na ONU O Estado de So Paulo. 12 de setembro de 1975.
149
A proposta no foi bem definida e acabou sendo bastante vaga. Os assessores de Silveira tinham
dificuldades em explic-la para seus interlocutores. Ela foi bombardeada pelos prprios pares de Silveira
no governo brasileiro. Paulo Lira, presidente do Banco Central, por exemplo, acreditava que a proposta
no atendia aos interesses brasileiros. O Itamaraty, de acordo com Luis Lampreia, tentava acomodar a

89

diplomacia brasileira, ao analisar o andamento da Rodada Tquio, voltou a considerar a

enorme relevncia dessa negociao. O raciocnio dos diplomatas era o seguinte: ficar
de fora ou no ser ativo de nada adiantaria, pois o Brasil mantinha mais de 70% de seu
comrcio exterior com os Estados Unidos, a CEE e o Japo, pases que participariam
das negociaes e que, de acordo com a viso do perodo, tratariam de impor os
resultados aos demais.150
A grande relevncia das negociaes para os destinos do pas, no entanto, era
acompanhada pela crena de que a participao do pas no poderia ser encetada, tanto
no curto quanto no longo prazo, nas regras atuais da organizao. Era necessria uma
mudana das regras do jogo. Foi da que nasceu, no final de 1976, o objetivo do
Itamaraty de realizar uma reforma profunda no GATT, por intermdio do que viria a ser
chamado de Framework Group (Maciel: 1977, 141-6; Winham: 1986).151 O
Itamaraty, desde o incio, estava ciente que o avano nas negociaes de reforma do
GATT s viriam com uma flexibilizao da posio do Brasil em outras reas, inclusive
na sua oferta tarifria havia um linkage entre os dois assuntos. nesse contexto que
ocorriam os conflitos entre o ministrio e as reas econmicas do governo, que no
estavam predispostas a ceder na rea tarifria em troca de ganhos no desenho processual
e normativo do sistema multilateral de comrcio.
Como foi visto no captulo anterior, a formulao da posio brasileira ocorria no
mbito da Unidade de Negociao. O posicionamento preliminar desse mecanismo no
incio da Rodada Tquio na rea tarifria era que o pas deveria manter uma posio
defensiva de expectativa interessada.152 A razo de tal letargia no est em qualquer
crena do Itamaraty, at porque, como foi visto, as crenas dos diplomatas levariam a
viso de Lira na proposta de Silveira, mas ela no prosperou. Crimmins, embaixador americano no Brasil,
julgava que isso se devia ao fato de os diplomatas brasileiros estarem muito ocupados com as negociaes
da Rodada Tquio. Tambm levantava a hiptese de os diplomatas da rea econmica encontrarem
dificuldades para criar propostas que funcionassem, se afastassem do legalismo dos pases em
desenvolvimento, incorporasse substantivas concesses dos pases desenvolvidos em tratamento
diferencial, e lidasse com as questes de matria prima. NARA. De John Crimmins (Braslia) para o State
Department. 30th UNGA Agenda item 123 (Brazilian trade agreement proposal). 3 de novembro de
1975. Confidencial.
150
GATT poder alterar incentivos. O Estado de So Paulo. 29 de janeiro de 1978; O Brasil, de acordo
com Silveira, deveria participar obrigatoriamente do GATT porque se no participssemos, seramos
punidos e somos uma presa suculenta para os pases industrializados. Silveira critica poltica dos EUA
Gazeta Mercantil. 20 de setembro de 1978.
151
De acordo com George Maciel, [s]ince the outset of these negotiations [da Rodada Tquio], Brazil
has believed that one of its most important aspects (...) was the improvement of the international
framework for the conduct of world trade. Statement by the representative of Brazil, H.E. Ambassador
George A. Maciel, on 21 february 1977. MTN/FR/W/1. 21 february 1977.
152
Desptel N 37. GATT. NCMs. Perspectivas atuais. Em 15 de janeiro de 1974. Rolo 2097. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.

90

uma posio ativa do pas. A explicao da posio brasileira reside em outro domnio,
mais particularmente na atuao dos outros rgos na Unidade de Negociao que
demonstra como o Itamaraty era dependente do trabalho tcnico de outros rgos da
administrao. Isso claro quando se l as instrues do incio da Rodada Tquio:
Dada a alta natureza tcnica dos assuntos que entraro em pauta (...), o Brasil
ainda no pode estabelecer uma posio sobre os mesmos, sendo necessrio,
para isso, haver uma definio dos rgos internos competentes.153
No ponto especfico da rea tarifria, o Itamaraty, em Braslia, sempre alertava a
delegao em Genebra para o fato das decises sobre qual o curso de ao que o Brasil
deveria tomar ser definido (...) por rgo colegiado integrado pelas diversas reas
competentes do governo brasileiro, e no pela Chancelaria, da a dificuldade em
encaminhar as respostas das consultas da delegao em Genebra na velocidade
adequada.154
Seria s em 1975, na stima reunio da Unidade de Negociao, que seriam
criados os grupos de trabalhos para formular a posio brasileira nos diversos tpicos da
agenda da Rodada.155 O Grupo G integrado pelo Itamaraty, Ministrio da Fazenda,
Ministrio da Indstria e Comrcio, Banco Central, CPA, CACEX, Confederao
Nacional da Indstria e Confederao Nacional do Comrcio que lidaria,
inicialmente, com a construo da posio brasileira na rea tarifria da Rodada. A
primeira reunio foi marcada para fevereiro de 1976156, mas s ocorreria em setembro
do mesmo ano. A razo da demora parece ter sido o receio nutrido tanto pela CACEX
como pela CPA sobre os riscos de o Brasil ser exigido a prestar contrapartidas tarifrias
em um contexto de severos problemas no balano de pagamentos do pas. Essa situao
fica mais explcita na segunda reunio do grupo, no incio de outubro de 1976, quando
os representantes dos dois rgos consideravam prematuro at trabalhos internos para
definio de listas de pedidos e ofertas em acesso a mercados.157
Observa-se, dessa maneira, que, desde o incio das atividades do grupo de
trabalho, os conflitos burocrticos apresentavam-se na interao dos rgos do governo
153

Desptel N 502. GATT. NCMs. Grupo de Barreiras no-tarifrias. Reunio de 7 de maio. Em 6 de

maio dem 1974. Rolo 2097. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1973. Confidencial.
154
Desptel N 909. GATT. Lista III. Reunio do Conselho de Representantes do dia 11 de julho. Em 7 de
julho de 1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1975. Confidencial.
155
Desptel 1216. GATT NCMs. Unidade de Negociao. VII reunio. Resultados. Em 19 de setembro de
1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1975. Confidencial.
156
Desptel N 84. GATT. NCMs. Unidade de Negociao. 2 fase dos trabalhos. VIII reunio.
Resultados. Em 23 de janeiro de 1976. Rolo 2112. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1976.
Confidencial.
157
Desptel N 1193. GATT. NCMs. Grupo de Tarifas. Em 11 de outubro de 1976. Rolo 2112.
Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1976. Confidencial.

91

para definir a posio brasileira.158 O Itamaraty, tentando aumentar a credibilidade dos

negociadores em Genebra, insistia para que a CPA e a CACEX comeassem um
programa de trabalho para definir listas preliminares de pedidos e ofertas. Contudo,
estes dois rgos consideravam a iniciativa inadequada, utilizando a desculpa de que
no conheciam, naquele momento, as medidas de tratamento diferenciado nestas reas
sobre as quais basear seus pedidos. Assim, para os negociadores em Genebra no
restava alternativa seno rebuscar o discurso na demanda por modalidades de
tratamento diferenciado, tentando ganhar tempo para que os trabalhos internos
iniciassem, possibilitando a preparao em tempo til da posio brasileira na rea
tarifria.159
No incio de 1977, o nico avano era a definio de dois entendimentos na Unidade
de Negociao que influenciariam a posio brasileira na rea tarifria at o fim da
rodada. Primeiro, acordou-se que a exigncia de tratamento especial e diferenciado
deveria permear toda posio brasileira na rea tarifria. Segundo, o Brasil deveria s
acompanhar as negociaes, sem se comprometer a dar concesses, (...) pelo menos at
o final das negociaes, quando j seria possvel ter um balano mais completo da
rodada.160 A busca por tratamento especial e diferenciado, portanto, no teve seus
contornos mais agressivos definidos unilateralmente pelo Itamaraty; tinha curso mais
profundo, amparado pela participao dos rgos domsticos no processo decisrio. A
deciso de o Brasil s acompanhar as negociaes tinha, igualmente, as mos da CPA e
da CACEX; a implicao prtica para o pas era a postergao da participao brasileira
de maneira ativa. Os dois entendimentos, assim, acabaram significando a falta de
avano na definio da oferta tarifria do pas.
Mas se no front domstico a letargia paralisava o esforo de formulao da oferta,
em Genebra, no segundo semestre de 1977, a delegao brasileira comearia a enfrentar
os recorrentes pedidos informais dos americanos para a apresentao de listas de ofertas

158

A primeira querela foi no grupo que discutia as restries quantitativas, na qual a CACEX e a CPA
detinham uma posio inflexvel sobre o pedido do secretariado do GATT de que o Brasil enviasse
organizao uma lista com a descriminao das restries quantitativas aplicadas pelo pas. Pela
documentao disponvel, o Itamaraty, como coordenador do grupo, conseguiu modificar a posio
desses dois rgos. Desptel 1231. GATT. NCMs. Restries quantitativas. Em 24 de setembro de 1975;
e Desptel 1278. GATT. NCMs. Restries quantitativas. Grupo de trabalho da Unidade de Negociao.
Instrues Gerais. Em 2 de outubro de 1975. Ambos os documentos esto no Rolo 2105. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1975. Confidencial.
159
Desptel N 944. GATT. NCMs: Unidade de Negociao. Em 19 de agosto de 1977. Rolo 2046.
Telegramas expedidos (DESLBRASGEN). Ano 1977. Confidencial.
160
Desptel N 206. NCMs. Reunio da Unidade de Negociao. Posio brasileira. Em 17 de fevereiro de
1977. Rolo 2046. Telegramas expedidos (DESLBRASGEN). Ano 1977. Confidencial.

92

e pedidos na rea tarifria. Em uma ocasio nesse perodo, um representante americano

teria afirmado que as autoridades de seu pas j estavam terminando uma lista de
excees para negociaes tarifrias com base em indicadores de sensibilidade da
economia do pas, e que, se o Brasil quisesse ter os seus pedidos de acesso ao mercado
americano levados em conta, teria que demonstrar seus interesses e ofertas o mais
rpido possvel.161
Analisando esse curto prazo, o representante brasileiro em Genebra, George Maciel,
solicitava ao Itamaraty em Braslia que listas de pedidos e de ofertas na rea tarifria
fossem enviadas para entendimentos bilaterais. Afirmava que estratgias dilatrias de
criar obstculos procedimentais s negociaes, como as adotadas pelo Brasil, no iriam
funcionar. Com efeito, os pases desenvolvidos j estavam acordando um calendrio e
frmulas preliminares de reduo de tarifas, que condicionariam as negociaes,
deixando pouco espao de manobra para pases que queriam atras-las ou participar
somente em um estgio mais avanado.162 A viso do diplomata era que aqueles que
desejarem efetivamente participar do processo tero de aceitar tais condies, ou
permanecer margem.163
A avaliao por George Maciel demonstrava as dificuldades das negociaes para o
Brasil, pois os principais parceiros comerciais do pas afirmavam que, apesar de no
quererem uma reciprocidade total, esperavam alguma contribuio. Maciel estava em
uma situao privilegiada para avaliar como as oportunidades que o pas tinha na
Rodada Tquio, principalmente na reforma do GATT, eram delimitadas pelo nvel de
comprometimento por parte do pas em outras reas, notadamente no tpico tarifrio. O
diplomata tambm se preocupava com as possveis perdas na rea de acesso a mercados.
Observando como as ofertas dos EUA e CEE eram de interesse especfico para as
exportaes do Brasil, Maciel requisitava alguma resoluta tomada de deciso por parte
da Unidade de Negociao. Em um texto de sntese dos problemas enfrentados, ele
afirmaria:
(...) no devo esconder minha profunda preocupao com o risco crescente
de imobilizao e marginalizao do Brasil nas negociaes nesta fase

161

Tel N 2562. GATT. NCMs. Tarifas. 16 de novembro de 1977. Rolo 2033. Telegramas recebidos
(DELBRASGEN). Ano 1977. Confidencial.
162
Esse calendrio preliminar foi formalizado no documento Abreviated description of working
hypothesis for tariff reductions. 23 december 1977. MTN/INF/17
163
Tel N 2578. GATT. NCMs. Tarifas. Em 18 de novembro de 1977. Rolo 2033. Telegramas recebidos
(DELBRASGEN). Ano 1977. Confidencial.

93

decisiva, as quais, muitos acham, sero as ltimas, de tal alcance, no terreno

do comrcio internacional neste sculo.164
A resposta da Unidade de Negociao no poderia ter sido pior. Apesar de ter
tomado conhecimento da solicitao americana, ela no chegou a concluses positivas
sobre a convenincia da participao do Brasil nas negociaes tarifrias, ficando o
assunto pendente, inclusive no que toca possibilidade de apresentao de pedidos de
eliminao de barreiras tarifrias na rea agrcola, interesse particular do Ministrio da
Agricultura.165 A Diviso de Poltica Comercial (DPC), rgo interno do Itamaraty
responsvel por assuntos do GATT, vendo ruir as chances de xito para o pas na
Rodada, envia memorando para Azeredo da Silveira. No documento exposto de forma
fria e direta os prejuzos que o pas sofreria se abdicasse de participar das negociaes:
Quanto mais reduzida for a rea de participao brasileira nas NCMs
[Negociaes Comerciais Multilaterais], no s mais reduzidas se tornaro
nossas possibilidades de obteno de ganhos significativos nas negociaes,
como mais difcil se tornar a mera defesa dos interesses brasileiros nas
reas em que decidamos participar. Um afastamento do Brasil da rea de
negociao de barreiras ao comrcio reduzir consideravelmente nosso raio
de manobra na rea normativa, alm, evidentemente, de reduzir ou eliminar
nossos ganhos eventuais em termos de liberalizao comercial para os
produtos brasileiros de exportao.166
Prosseguindo na sua estratgia de convencimento, a DPC enviaria, no incio de
outubro de 1977, um ofcio para o Ministrio da Fazenda para que o rgo se
sensibilizasse com os potenciais ganhos das negociaes. A resposta demonstraria as
dificuldades do processo burocrtico de persuaso, pois a posio de Mrio Henrique
Simonsen, Ministro da Fazenda, foi taxativa, reafirmando a orientao de seus
funcionrios na reunio da Unidade de Negociao, na qual foi recomendado que o
Brasil acompanhasse as negociaes tarifrias sem qualquer compromisso de
concesses, em termos de setores ou produtos e que se a evoluo em outras reas
exigisse a participao direta nas negociaes tarifrias, o engajamento do Brasil s se
daria aps prvia deciso do Conselho de Desenvolvimento Econmico.167

164

Tel N 173. GATT. NCMs. Avaliao do estado atual das negociaes. 12 de janeiro de 1978. Rolo
1999. Telegramas recebidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
165
Tel N 37. GATT. NCMs. Reunio da Unidade de Negociao. Barreiras ao comrcio. Lcteos.
Carnes. Em 11 de janeiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978.
Confidencial.
166
Memorandum da DPC para Azeredo da Silveira. As negociaes comerciais multilaterais (NCMs). 5
de outubro de 1977. FGV (CPDOC). AAS 1974.03.15 MRE. Pasta VIII.
167
Aviso No 375 do Ministrio da Fazenda para Itamaraty. 12 de outubro de 1977. FGV (CPDOC). AAS
1974.03.15 MRE. Pasta VIII.

94

Observando essas dificuldades, o prprio Azeredo da Silveira responde a carta de

Simonsen, tentando convenc-lo a ser menos refratrio s demandas do processo
multilateral, pelo argumento de que eventuais concesses brasileiras s seriam feitas ao
final das negociaes, como tinha sido definido pela Unidade de Negociao no incio
de seus trabalhos. Tambm alertou para o risco de que se uma lista de pedidos no fosse
apresentada, o pas estaria se marginalizando totalmente do processo negociador,
levando a uma diminuio do poder de barganha brasileiro na rea normativa, um dos
principais interesses na Rodada.168
Sem conseguir sucesso no dilogo com Simonsen, Azeredo optaria por levar a
dificuldade ao Presidente da Repblica. A questo seria definida por Geisel no incio de
1978, em uma reunio realizada no Palcio do Planalto, com os ministros da rea
econmica.169 Silveira submeteu um relatrio ao Presidente que indicava a percepo do
Itamaraty sobre as negociaes. De acordo com o trabalho, existia, naquele momento,
o risco crescente de imobilizao e marginalizao do Brasil nas negociaes devido
ao fato de o Brasil no ter depositado uma lista de ofertas na rea tarifria e nem ter
reagido aos pedidos de concesso feitos ao pas. O mais importante, contudo, foi a
pragmtica avaliao de que para o Brasil conseguir qualquer avano substantivo nas
reas de interesse da Rodada, o pas deveria manifestar (...) disposio de oferecer
contribuies s NCMs [negociaes comerciais multilaterais]. 170
Azeredo da Silveira, que compartilhava com as percepes de George Maciel sobre
os riscos de o Brasil ser marginalizado nas negociaes, falava ao Presidente que os
pases desenvolvidos reiteradamente explicitavam a expectativa de receber do Brasil
alguma forma de contribuio concreta, ainda que sob a gide do princpio de
reciprocidade relativa, em troca do atendimento dos interesses brasileiros. Assim, para
Silveira, o pas teria que atender pelo menos parte dos desejos dos pases desenvolvidos
para alcanar qualquer resultado substantivo na rodada nos pontos de interesse do pas
ou, no caso, do Itamaraty.171
168

Carta de Azeredo da Silveira para Mrio Henrique Simonsen. Novembro[?] de 1977. FGV (CPDOC).
ASS/Cor. Pasta VIII
169
Tel N 155. GATT. NCMs. Participao do Brasil. Reunio com o Senhor Presidente da Repblica.
Em 3 de fevereiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978.
Confidencial.
170
Desptel N 156. GATT. NCMs. Participao do Brasil. Informao submetida ao Senhor Presidente da
Repblica. Em 3 de fevereiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978.
Confidencial.
171
Desptel N 156. GATT. NCMs. Participao do Brasil. Informao submetida ao Senhor Presidente da
Repblica. Em 3 de fevereiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978.
Confidencial.

95

Na reunio interministerial, em fevereiro de 1978, Geisel acabaria apoiando a

posio do Itamaraty, o que levaria a uma mudana sensvel dos trabalhos da Unidade
de Negociao.172 Se, antes, a CPA e a CACEX conseguiam adiar qualquer
compromisso em estudar seriamente as ofertas e pedidos da rea tarifria na rodada,
duas semanas aps a deciso presidencial acordava-se na Unidade de Negociao a
criao de um grupo de trabalho para, em regime de urgncia, elaborar uma lista de
pedidos brasileiros na rea tarifria e formular uma reao aos pedidos feitos at ento
ao pas.173 Este grupo constitudo pelo Itamaraty, Ministrio da Fazenda, Ministrio da
Indstria e Comrcio, Ministrio da Agricultura, CACEX, CPA e CNI elaborou a lista
de pedidos tarifrios no incio de maro.174 importante salientar que essa lista inicial
de oferta foi elaborada pelo Ministrio da Indstria e Comrcio para a renegociao da
Lista III e, portanto, no correspondia aos pedidos encaminhados pelos participantes das
negociaes da Rodada Tquio.175 Alm de no corresponder aos pedidos feitos ao
pas, podendo ser considerado mais um exerccio dilatrio, a posio brasileira, em
essncia, no parece ter mudado tanto. O mais interessante notar que, mesmo com o
aval e apoio presidencial, o Itamaraty no conseguiu a participao adequada dos rgos
econmicos no processo decisrio.
J em abril, vrios tcnicos da rea econmica, alm de um representante da CNI,
viajaram para Genebra, no primeiro enfrentamento direto com os americanos na rea
tarifria nessa fase de negociaes. Esse grupo definiu no texto Critrios tcnicos para
participao do Brasil nas negociaes na rea tarifria a posio preliminar do pas no
tpico.176 Nesse texto, explicita-se a tese de necessidade de proteo da produo
interna com vista manuteno do grau desejvel de desenvolvimento econmico,
implicando uma posio em que ofertas, mesmo sob o princpio da reciprocidade
relativa, seriam muito difceis de serem apresentadas.
Essa posio relutante de engajamento levou o pas a elaborar uma lista de pedidos
reconhecidamente inegocivel, alm de no ter dado uma resposta aos pedidos

172

O interessante observar que elas eram na maioria demandas. Geisel aprova lista para negociaes.
Gazeta Mercantil. 3 de fevereiro de 1978.
173
Desptel N 214. GATT. NCMs. Reunio da Unidade de Negociao. Tarifas. Em 16 de fevereiro de
1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
174
Desptel N 293. GATT. NCMs. Pedidos do Brasil. Tarifas. Barreiras no-tarifrias. Em 2 de maro de
1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
175
Desptel N 361. GATT. Lista III. Reunio do grupo de trabalho interministerial. 14 de maro de 1978.
Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
176
Tel N 992. GATT. NCMs. Negociaes com os EUA. 18 de abril de 1978. Rolo 1999. Telegramas
recebidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.

96

americanos.177 Isso visto de forma mais clara na afirmao de um tcnico de que o

Brasil s daria concesses se fossemos atendidos integralmente, em nossas
reivindicaes, quanto eliminao de barreiras (...) impostas penetrao dos produtos
agrcolas brasileiros.178 O jornal O Estado de So Paulo tambm comentava, no mesmo
sentido, que o Brasil se recusava a participar das negociaes tarifrias, porque alguns
setores governamentais defendiam uma suposta soberania de poltica comercial. O
veculo, citando fonte em Genebra, asseverava que os pases desenvolvidos
continuavam afirmando ao Brasil que um avano nas reas de interesse do pas s viria
aps receberem alguma forma de contribuio concreta, ainda que sob o princpio de
reciprocidade relativa.179 Com efeito, em uma reunio com o Embaixador Macdonald,
representante dos EUA em Genebra, George Maciel foi informado de que a atitude do
Brasil de no aceitar uma discusso sobre as eventuais contribuies Rodada Tquio
antes de conhecidos os benefcios que lhe adviriam ao trmino da mesma era um sinal
grave de relutncia. De acordo com o diplomata americano, a falta de engajamento
brasileiro causaria a retirada das ofertas de interesse do pas da mesa de negociao.180
At aqui, portanto, apesar de a deciso pela participao nas negociaes tarifrias
ser explicada principalmente pelo desejo de o Itamaraty aumentar o respaldo poltico em
outras reas da rodada181, visvel que os rgos econmicos do governo no estavam
entusiasmados com os potenciais ganhos do pas. Isso fica mais aparente no momento
em que o Ministrio da Fazenda comeou a coordenar mais ativamente o Grupo de
Tarifas da Unidade de Negociao. 182 nesse momento que, em uma reportagem na
imprensa, se fala das srias restries de alguns setores que participa[vam] no Governo
da elaborao da estratgia do Brasil no GATT. De acordo com a mesma reportagem,
esses setores acreditavam que o Brasil precisava de uma poltica tarifria flexvel para
poder instrumentar uma poltica de substituio de importaes. Por isso, a estrutura
tarifria no poderia ser consolidada, segundo eles, em funo da impossibilidade de se

177

Tel N 992. GATT. NCMs. Negociaes com os EUA. 18 de abril de 1978. Rolo 1999. Telegramas
recebidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
178
Barreira tarifria leva Brasil ao GATT. Correio Braziliense. 9 de abril de 1978. Ver tambm: Antes
do GATT, retaliaes na Amrica Latina. O Estado de So Paulo. 9 de abril de 1978.
179
Antes do GATT, retaliaes na Amrica Latina. O Estado de So Paulo. 9 de abril de 1978.
180
Tel N 974. GATT NCMs. Negociaes com os Estados Unidos. 14 de abril de 1978. Rolo 1999.
Telegramas recebidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
181
Desptel N 641. GATT. NCMs. Reforma do GATT. 19 de maio de 1978. Rolo 2015. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
182
Desptel N 623. Subgrupo consultivo de comrcio Brasil-EUA. 6 sesso. Tarifas. Contribuio do
Brasil. Em 15 de maio de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978.
Confidencial.

97

prever em que reas havero interesses de se realizar substituies de importaes nas

prximas dcadas.183
Prosseguindo o trabalho de definio das ofertas e pedidos brasileiros, o Grupo de
Tarifas realizou um exerccio de reviso da oferta tarifria do pas que, por intermdio
do Itamaraty, foi enviado Delbragen e apresentado aos principais parceiros
comerciais. Ao apresentar a oferta em Genebra, George Maciel escutava de
negociadores americanos as mesmas crticas sobre a inflexibilidade da posio
brasileira, demonstrando que a lista de pedidos pouco realista e a falta de oferta
adequada ocasionariam um processo de retirada de ofertas tarifrias americanas,
comeando pelos produtos em que o Brasil era primeiro fornecedor dos EUA.184 A
reclamao foi repetida na carta do embaixador americano, Alan Wolff, ao Chefe do
Departamento Econmico do Itamaraty, na qual explicita sua decepo com o Brasil nas
negociaes tarifrias. De acordo com a carta, os negociadores americanos em Genebra
tinham feito o mximo para oferecer uma oferta interessante ao Brasil, mas o pas se
recusava a oferecer compensaes dignas, mesmo com reciprocidade relativa. Alan
Wolff afirmaria, ainda, que a oferta americana no poderia ser sustentada, muito menos
melhorada, se o Brasil no atualizasse a sua. O embaixador, contudo, se prontificou em
fazer um esforo para melhorar a oferta americana, atendendo aos pleitos brasileiros,
condicionando isso a um esforo brasileiro no mesmo sentido. Terminou a carta
afirmando que era melhor uma abordagem positiva nas negociaes, com uma renovada
oferta de ambos os lados, do que a retirada das propostas, inevitveis caso no existisse
uma oferta melhorada por parte do Brasil.185
Aqui, portanto, o Brasil teve mais uma chance de conseguir um acesso importante
ao mercado americano nos produtos de seu interesse. Mas a resposta brasileira
proposta americana veio em uma carta na qual se afirmava que se os americanos no
atendessem aos pedidos brasileiros, o pas buscaria um exerccio de retiradas
recprocas de ofertas e buscar[ia] um entendimento a um nvel global inferior.186
Os americanos tentariam mais uma vez, agora, com uma carta de Robert Strauss
(USTR americano) para Azeredo da Silveira, na qual o americano afirma que no
183

Brasil vai discutir nos EUA a sua participao no GATT. Jornal do Brasil. 2 de junho de 1978.
Tel N 2804. GATT. NCMs. Tarifas Estados Unidos. 9 de novembro de 1978. Rolo 2000. Telegramas
recebidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
185
Desptel N 1516. NCMs. Carta do Embaixador Wolff. Em 21 de novembro de 1978. Rolo 2015.
Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
186
Desptel N 1545. GATT NCMs. Negociaes com os EUA. Carta do STR adjunto. Resposta brasileira.
Em 27 de novembro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978.
Confidencial.
184

98

concebia uma forma na qual o Brasil conseguisse sucesso em assegurar acesso a

mercado aos seus produtos sem dar tambm alguma oferta aos americanos. Strauss
reafirmaria o alerta de Wolff, dizendo que a posio brasileira iria levar
indubitavelmente reduo da oferta americana, prejudicando as pretenses brasileiras.
A carta terminava com o pedido para que o pas repensasse sua negligente posio.187
Azeredo da Silveira levaria as preocupaes de Maciel e as demandas americanas
para Simonsen, mas no teria sucesso.188 Engessado pelas definies rgidas da rea
econmica, Azeredo afirmou, em resposta, que a oferta brasileira era final, dentro dos
critrios tcnicos autorizados para a participao do Brasil na rea tarifria das NCMs,
transferindo a culpa para os Estados Unidos, por no ter oferecido melhorias na oferta
ao Brasil.189 Tambm asseverou que a justificativa da protelao e a dificuldade em
mudar a posio brasileira devia-se s responsabilidades do Ministrio da Fazenda e aos
trabalhos que envolviam a participao de vrios rgos do governo brasileiro. Por
fim, Azeredo indicou que era a avaliao desses outros rgos sobre uma nova oferta
americana, j que a primeira foi considerada inadequada e no atendeu aos interesses
prioritrios brasileiros, que iria definir a posio do pas nas negociaes.190
Essa avaliao veio no incio de 1979, em uma reunio do Grupo de Tarifas da
Unidade de Negociao para definir as instrues brasileiras na rea tarifria. Apesar de
considerar a hiptese de uma melhora na oferta brasileira, a primeira diretriz definida
pelo grupo tcnico era reduzir a oferta global brasileira na mesa.191 Na reunio
subseqente, esse objetivo foi ratificado apesar de sete produtos, que no foram
pedidos pelos EUA, terem sua oferta melhorada.192 Assim, a nica alternativa que
sobrou nas negociaes em Genebra foi construir um pacto mnimo, no qual o Brasil
conseguiria a concesso de cinco produtos agrcolas americanos, em troca de
concesses em quatro. No setor industrial, em troca do atendimento a todos os pedidos
nessa rea da ltima lista de pedidos brasileiros, o Brasil ofertou oito produtos.
187

Desptel N 1554. GATT. NCMs. Carta do STR. Em 30 de novembro de 1978. Rolo 2015. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
188
Desptel N 1576. GATT. NCMs. Negociaes Brasil-EUA. Em 5 de dezembro de 1978. Rolo 2015.
Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
189
Desptel N 1603. GATT. NCMs. Negociaes tarifrias. EUA. Em 14 de dezembro de 1978. Rolo
2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
190
Desptel N 2. GATT. NCMs. Negociaes Brasil-EUA. Carta do Ministro das Relaes Exteriores ao
STR. Em 2 de janeiro de 1979. Rolo 561. Telegramas expedidos (DELBRASGEN). Ano 1979.
Confidencial.
191
Desptel 24. GATT. NCMs. Negociaes tarifrias. Em 11 de janeiro de 1979. Rolo 561. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1979. Confidencial.
192
Desptel 119. GATT. NCMs. Negociaes tarifrias. Em 2 de fevereiro de 1979. Rolo 561. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1979. Confidencial.

99

Aqui interessante realizar uma pausa na narrativa para analisar como esse caso
ilumina o que a literatura recentemente tem argumentado sobre a evoluo de um marco
desenvolvimentista da poltica econmica externa do pas, fundado no modelo de
substituio de importao, para uma modalidade complementar de substituio de
exportaes. Apesar de essa literatura focar primordialmente a evoluo do sistema de
promoo comercial dentro do Itamaraty, aqui se pode compreender at que ponto
dentro da mquina estatal os rgos degladiavam-se em torno dos objetivos conflitantes
de um melhor acesso aos mercados externos e uma proteo ao mercado nacional
(Silva: 2004; 2005). Dessa maneira, o Itamaraty acreditava nas vantagens de
participao na Rodada Tquio, principalmente por identificar que os pases
desenvolvidos estavam mais abertos s demandas de acesso a mercados por parte dos
pases em desenvolvimento. Essa posio, contudo, no era compartilhada por outros
setores do governo, que ofereciam resistncia participao do pas em vrias reas.193
O Itamaraty no se acomodou quando se viu frente ao obstculo da resistncia aos
seus interesses dentro do prprio governo. Reiteradamente o rgo tomou a iniciativa
para mobilizar esses setores para que o pas tivesse uma posio mais ativa no plano
multilateral. Essas aes, no entanto, falharam, fazendo com que o Brasil perdesse boas
oportunidades de acesso a mercado pela vitria da preferncia da proteo do seu
mercado domstico preferncia, alis, que no era do Itamaraty. Os americanos, por
exemplo, desde o incio das negociaes tarifrias, sempre indicavam que existia
possibilidade concreta de flexibilizao da posio do pas, caso pases em
desenvolvimento, como o Brasil, se dispusessem a considerar um aumento de
concesses consolidas no GATT.194 O Brasil acabou preferindo um nvel mais baixo de
barganha, tendo os prprios diplomatas reconhecido que o pas fez poucas concesses
nas negociaes. 195
Mas ser que o Itamaraty estava sozinho nessa luta que redundou em um resultado
to inadequado para o pas? H indicaes que existia na sociedade foras que
apoiavam o Itamaraty. Uma dessas foras vinha de Laerte Setbal Filho, empresrio
importante no cenrio industrial exportador brasileiro da dcada de 1970. Ele
observava, na fase inicial da formao da posio brasileira em tarifas, o movimento
193

Tel N 41. GATT. NCMs. Reforma do GATT. Em 12 de janeiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
194
Tel N 178. GATT. NCMs. Reforma do Acordo Geral. Em 26 de janeiro de 1978. Rolo 1999.
Telegramas recebidos (DELBRASGEN). Ano 1978. Confidencial.
195
Acordo do GATT causa frustrao no Itamaraty. O Globo. 13 de abril de 1979.

100

protecionista dos pases ricos contra o Brasil como justificado. Afinal, de acordo com
suas prprias palavras, esta a contrapartida para um nmero j exagerado de medidas
protecionistas que o nosso pas vem adotando. J era tempo, de acordo com ele, de o
Brasil repensar e reexaminar todas essas atitudes, pois no esto nos ajudando em
nada. 196 Era necessrio, portanto, de acordo com o empresrio, que todo o complexo
protecionista fosse abrandado para o desenvolvimento do comrcio exterior do pas.
No foi possvel que isso ocorresse ainda na dcada de 1970.

2.3 Rodada Uruguai

Na seo anterior, a anlise da posio brasileira na rea tarifria durante a Rodada
Tquio demonstrou que o pas teve a oportunidade de conseguir um maior acesso ao
mercado americano dando, em troca, uma abertura simblica de seu mercado. O
Itamaraty desejava aproveitar essa oportunidade, mas foi constrangido pela ao de
outros rgos no processo decisrio. A resultante final foi, portanto, a abdicao de um
melhor acesso a mercado para as exportaes do pas em prol da defesa do
protecionismo de seu mercado domstico. A explicao de tal posio no poderia ser
encontrada somente no mbito do Itamaraty, pois, se dependesse do rgo, o pas teria
caminhado para uma maior abertura de seu mercado interno. No sentido de
compreender essa posio, foi apresentado, como fator explicativo, a dinmica do
processo interburocrtico na qual as diretrizes da ao externa do pas foram definidas.
O perodo compreendido pela Rodada Uruguai traz desafios interessantes
aplicao do mesmo modelo explicativo. A formulao da posio brasileira nas
negociaes tarifrias, agora, seria impactada por duas mudanas da poltica comercial
domstica. A primeira foi as reformas que o Brasil empreendeu na substncia de sua
poltica tarifria durante a Rodada Uruguai. A segunda foi a forma pela qual evoluiu
durante as negociaes o marco institucional domstico que lidava com a formulao e
execuo da poltica comercial, que sofreria mudanas ssmicas, desfigurando e
extinguindo instituies tradicionais em momentos cruciais das negociaes.
Nesse contexto conturbado que a posio brasileira na rea tarifria seria
formulada na Rodada Uruguai. Mas ser que o Itamaraty, aqui, se responsabilizaria pela

196

Industrial critica restries impostas empresa nacional. O Estado de So Paulo. 8 de maro de

1978.

101

definio das diretrizes externas do pas? Como foi visto no captulo anterior, dois
arranjos interburocrticos foram constitudos para articular a posio externa brasileira
na Rodada Uruguai o GIS e o GIB , em um sistema semelhante Unidade de
Negociao na Rodada Tquio. Mas, ao contrrio da Rodada Tquio, o impacto das
mudanas assinaladas no pargrafo acima redundou em grandes prejuzos ao processo
interburocrtico informalidade, ausncia de consultas entre os rgos domsticos e
instrues excessivamente genricas, ou at a falta delas.
Na rea tarifria, quando se analisa a posio brasileira no incio da Rodada
Uruguai, percebe-se que o pas agia com uma viso bastante refratria sobre os
possveis benefcios das negociaes. Isso fica claro pelas instrues de Punta del Este,
na qual se demonstrava a desconfiana de iniciativas que viessem abrir reas vitais da
economia.197 Em uma viso apressada, poder-se-ia explicar essa posio pelas crenas
nutridas pelos diplomatas brasileiros, ou at colocar o chefe da delegao brasileira em
Genebra, Paulo Nogueira Batista, como ator central na deciso por esse curso de ao
defensivo.198
Contudo, no foi o Itamaraty, muito menos Paulo Nogueira Batista quem definiu
exclusivamente a posio brasileira. Foi o GIB, com sua competncia para funcionar
como ncleo de formulao, coordenao e execuo da poltica brasileira no GATT
na rea tarifria, contando com as opinies no s de Paulo Nogueira Batista e dos
diplomatas em Braslia, como de outros rgos do governo. Assim, em 1986, a posio
brasileira para o incio da Rodada na rea tarifria foi forjada ao longo de quatro meses
nos encontros do Grupo. Nessas reunies, os rgos, sem restrio, concluram que em
todos os setores da economia seria perversa a abertura do mercado concorrncia
estrangeira. Essa deciso contou com o apoio da iniciativa privada que, em duas
reunies, corroborou as teses do GIB.199
Mas quando as negociaes iniciam-se em Punta, nem o Ministrio da Fazenda nem
a CPA manifestaram-se sobre a questo. Dois motivos concorrem para explicar essa

197

Apesar de estar na rea de comentrios sobre a questo de servios, a afirmao pode ser estendida
para outras reas da ao externa brasileira. Informao para o Senhor Presidente da Repblica do
Ministro interino Paulo Tarso Flecha de Lima. GATT. Reunio Ministerial das Partes Contratantes. Punta
del Este: instrues delegao brasileira. Setembro de 1986 [sem o dia do ms]. FGV(CPDOC). PNB
ONU g II 1983.03.00. Pasta XVIII.
198
Essa a posio do trabalho de Ricardo Caldas (Caldas: 1998).
199
Empresrios brasileiros no querem os servios no GATT. Gazeta Mercantil. 12 de setembro de
1986; Incluso de servios no GATT ameaa soberania, diz estudo. Folha de So Paulo. 13 de setembro
de 1986. No acervo Paulo Nogueira Batista do CPDOC h diversos documentos atestando essa
considerao.

102

ausncia no incio da definio da posio brasileira na rea tarifria. O primeiro o

estgio de negociao. Demoraria para as negociaes tcnicas iniciarem-se em
Genebra, de forma que no havia necessidade desses rgos serem mobilizados como
observamos no primeiro captulo, h uma relao entre estgio de negociao e
participao de rgos tcnicos do governo no processo decisrio. O segundo que os
dois rgos estavam, naquele momento, com os seus recursos administrativos voltados
para outros problemas. A CPA, por exemplo, mobilizava-se para realizar uma reforma
tarifria que, inicialmente, estava planejada para terminar no final de 1987.200 Por seu
turno, o Ministrio da Fazenda aparentemente agregava grande parte dos seus recursos
na rea internacional para lidar com a questo da dvida brasileira, deixando de atuar na
anlise atenta das propostas de agenda para o lanamento da Rodada.
A formulao da posio brasileira nas negociaes tarifrias da Rodada Uruguai se
iniciaria somente em abril de 1987. A discusso dentro do governo ocorria dentro do
Subgrupo de Acesso a Mercados do GIB. Na primeira reunio do Subgrupo, a CPA
esclarecia que estava em andamento uma reviso da tarifa brasileira, que,
provavelmente, levaria a uma diminuio da mdia tarifria do pas. O que foi definido
na reunio que a CPA deveria levar em considerao, no processo de reestruturao
tarifria, os produtos que poderiam ser objeto de negociao na Rodada. O rgo
tambm se encarregaria de fazer um levantamento de produtos exportados pelo Brasil
cuja diminuio de tarifas por parte de outros pases poderia favorecer as exportaes
nacionais. Como, nesse momento, a posio brasileira nas negociaes ficaria
subordinada reforma tarifria, ela tornar-se-ia difusa e retrica.201
Sem poder contar com a CPA nem com o Ministrio da Fazenda, o Itamaraty
acabou definindo, sozinho, o primeiro posicionamento do Brasil na rea tarifria.202
Definiu-se, nesse momento, que a posio do pas deveria ser a de demandar a
consolidao a zero, de todas as tarifas em todos os produtos dos pases desenvolvidos.
Alm disso, essas concesses deveriam ser dadas de forma preferencial, para que s
pases em desenvolvimento pudessem se beneficiar durante dez anos. Em contrapartida,
200

CPA estuda mudana no sistema de tarifas para as importaes. Gazeta Mercantil. 8 de outubro de
1986.
201
Desptel N 517. GATT. Rodada Uruguai. Grupo negociador sobre tarifas. Posio brasileira. Em 27 de
abril de 1987. Rolo 2523. Despachos telegrficos (DELBRAGEN). 1987. Confidencial; Modalities for
tariff negotiations: Statement Made by the Delegation of Brazil at the Meeting of the Negotiating Group
on Tariffs, June 1987 MTN.GNG/NG1/W/9. 8 de julho de 1987; Brazil: modalities for tariff
negotiations MTN.GNG/NG3/W/6. 14 de julho de 1987.
202
Desptel N 831. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Posio brasileira. Em 29 de junho de 1987.
Rolo 2523. Despachos telegrficos (DESLBRAGEN). 1987. Confidencial.

103

os pases em desenvolvimento se comprometeriam a consolidar suas tarifas em um

nmero substancial de produtos em um perodo de dez anos.203
Esse discurso brasileiro, que perdurou at setembro de 1988, de um radicalismo
extremo, sendo explicado por trs questes. Primeiro, sabendo da reforma da poltica
tarifria, os diplomatas buscavam a correta estratgia de demandar o mximo possvel e
no ofertar nada, como forma de preservar e maximizar a harmonia entre a nova tarifa e
a consolidao tarifria da Rodada. Segundo, a posio tambm tinha um carter ttico
na prpria Rodada em si principalmente na relao com a rea de novos temas. Por
fim, o Itamaraty no detinha a autoridade e capacidade tcnica para definir a posio
brasileira, levando o rgo a definir uma proposta maximizadora para ganhar tempo e
receber os insumos da rea econmica para uma posio posterior mais realista.
Obviamente, a proposta no foi bem recebida pelos pases desenvolvidos
mormente os Estados Unidos , e o prprio Itamaraty sabia da necessidade de ajust-la
a demandas mais concretas. Com efeito, desde o incio de 1988, a delegao em
Genebra requisitava da Secretaria de Estado orientaes mais precisas para que o pas
participasse das negociaes de forma positiva. O Itamaraty, contudo, procrastinava em
d-las. De acordo com um documento, a Diviso de Poltica Comercial tinha grande
dificuldade em tomar uma deciso definitiva sobre a posio brasileira sem a
pertinente consulta aos rgos diretamente interessados204, que, ao que tudo indica,
estavam no pice da reforma da poltica comercial. Mesmo assim, nesse momento que
os rgos do governo iniciam os trabalhos para identificar qual seria o impacto da
reforma tarifria na posio do Brasil nas negociaes do GATT. A CPA tomava a
liderana na defesa de que a posio brasileira deveria continuar a mesma, pois o Brasil,
em princpio, no consolidaria as tarifas que viriam a ser aplicadas pela reforma. A
explicao para essa posio talvez seja o fato de a reforma ter sido monitorada de perto
por representantes da classe produtora, tendo a CPA sempre que justificar que a
indstria nacional no [seria] prejudicada e que o conceito de similaridade nacional
[continuaria] a ser levado em conta.205 Da, talvez, a grande presso do rgo, nesse
203

Statement made by the Delegation of Brazil at the meeting of the Negotiating Group on Tariffs, June
1987. 8 july 1987. MTN.GNG/NG1/W/9.
204
Desptel N 150. GATT. Rodada Uruguai. Grupo de Negociaes sobre medidas no tarifrias. Projeto
para encaminhamento das negociaes. Em 12 de fevereiro de 1988. Rolo 2615. Despachos telegrficos
(DELBRAGEN). 1988. Confidencial.
205
A definio gradual de uma nova poltica aduaneira Gazeta Mercantil. 15 de dezembro de 1987;
Comrcio exterior ser agilizado com a nova poltica tarifria. 24 de maio de 1988; A FIESP estava
auxiliando a CPA para a reforma da poltica aduaneira em 1987. Poltica tarifria ser revisada. Folha
de So Paulo. 12 de maro de 1987.

104

momento, para que o Brasil continuasse defendendo uma posio defensiva

externamente. Considerando a argumentao da representante do CPA, os membros do
GIB decidiram, em abril de 1988, que a reforma da tarifa no afeta[ria], em princpio, a
proposta brasileira apresentada ao grupo de tarifas.206
Aparentemente, o Itamaraty no teve grande papel no desenho da reforma tarifria.
O ministrio s teria participao na definio do discurso que o Brasil defenderia no
GATT: a reforma tarifria seria uma atitude unilateral brasileira, e j era um
compromisso antecipado de cumprimento dos objetivos de reduo das barreiras
tarifrias da rodada.207 Alm de definir a posio externa do pas, o Itamaraty
comearia a empreender um exerccio de conscientizao para que as dezenas de
projetos de lei tramitando pelo Congresso no fossem incompatveis com as regras do
GATT, alm de tentar preservar espaos de manobra para os negociadores poderem
barganhar concesses no mbito da Rodada.208
A nova tarifa brasileira seria apresentada em julho de 1988 e, em setembro, o
subgrupo que lidava com questes tarifrias no GIB reuniu-se novamente para ajustar a
posio brasileira no GATT. Havia uma preocupao sensvel sobre como a reforma
tarifria deveria relacionar-se com as negociaes multilaterais. Na reunio, decidiu-se
utilizar a tarifa consolidada para as negociaes, quando existisse, e a nominal, quando
no tivesse a consolidada. Fora isso, a defesa da data-base como anterior ao ms de
julho tambm era uma diretriz do GIB, com o objetivo de explorar a possibilidade de
considerar como concesses as rebaixas feitas pela reforma de tarifa. A preocupao
em maximizar as reformas no mbito externo no se limitou s reformas das tarifas. Em
uma reunio do GIB, a CACEX relataria seu esforo em manter a aplicao de certas
medidas protecionistas, como o sistema de guias de importao, para que a eliminao
dessas pudesse servir de moeda de negociao para a Rodada Uruguai.209

206

Desptel N 430. Rodada Uruguai. GN de tarifas. Reunio em 18/4/88. Em 15 de abril de 1988. Rolo
2615. Despachos telegrficos (DELBRAGEN). 1988. Confidencial.
207
Desptel N 775. GATT. Rodada Uruguai. Brasil. Nova poltica industrial. Reforma da tarifa aduaneira.
Em 20 de junho de 1988. Rolo 2615. Despachos telegrficos (DELBRAGEN). 1988. Confidencial. Rolo
2702. Despachos telegrficos (DELBRAGEN). 1988. Confidencial.
208
IPEA defende abertura no comrcio exterior na nova lei agrcola. Gazeta Mercantil. 25 de setembro
de 1989. De acordo com a mesma reportagem, o Ministrio das Relaes Exteriores tem-se preocupado
em informar aos parlamentares sobre as negociaes da Rodada Uruguai do GATT, para que a legislao
nacional no entre em conflito com a tendncia de liberalizao do comrcio mundial de produtos
agrcolas, a eliminao de subsdios e de prticas protecionistas, tais como cotas e barreiras
fitossanitrias.
209
Desptel N 1249. Rodada Uruguai. GN de medidas no tarifrias. Em 17 de outubro de 1988. Rolo
2702. Despachos telegrficos (DELBRAGEN). 1988. Confidencial.

105

Em 1989, com uma nova tarifa, j era vivel uma reflexo mais definitiva sobre a
posio do pas. Esse movimento veio com estudos da CACEX indicando que a lista de
exportaes brasileiras para o mercado americano com tarifas acima de 10% apontava
pouco fluxo de comrcio, concentrado em setores sensveis dessa economia, como
txteis, calados e ao. No lado da oferta brasileira, procurava-se definir a nossa posio
de acordo com a reforma tarifria.210 J no final do governo Sarney, a CPA apresenta a
primeira lista de oferta. A proposta muito mais sofisticada do que o trabalho irrealista
apresentado em 1987, pois continha nmeros especficos e uma perspectiva de
compromisso de liberalizao da economia brasileira em troca de concesses.211
O balano do governo Sarney demonstra uma transio notvel da posio brasileira
no GATT; o pas comeou a advogar uma posio multilateral positiva, em
contraposio usual posio protelatria e de crtica s negociaes.212 No caso das
negociaes tarifrias, como foi visto, h uma ligao ntima entre a posio externa
brasileira e a reforma da poltica comercial. Uma declarao explcita e relevante que
corrobora essa relao a de Celso Amorim, na qual ele afirma que
(...) o Brasil, justamente porque tinha uma poltica muito protecionista
baseada no modelo de substituio de importaes, tinha, no GATT, uma
postura muito defensiva em relao aos temas. Nosso objetivo ali era sempre
evitar tratar de certos temas ou evitar a discusso de certas questes
(Amorim: 2003, 2).
Se, antes, a poltica comercial limitava o espao propositivo e construtivo da
diplomacia comercial, com o incio das reformas, o Itamaraty poderia atuar de forma
mais positiva no GATT e no na tentativa de fragilizar as regras desse arranjo
multilateral para dar a liberdade necessria poltica comercial protecionista do pas.
Mas a atuao brasileira ainda sofreria, nos prximos anos, um conjunto de mudanas
que, ao mesmo tempo em que aprofundaria as reformas na poltica comercial, tambm
fragilizaria institucionalmente o processo decisrio de formulao da posio brasileira
na Rodada.
Essas mudanas seriam iniciadas com a eleio do Presidente Fernando Collor de
Mello e a definio de sua equipe econmica. Sob a liderana de Zlia Cardoso de

210

Desptel N 675. Rodada Uruguai. GN de tarifas. Reunio de 16/6/89. Em 16 de junho de 1989.

Telegramas e despachos telegrficos (DELBRAGEN). 1989. Caixa 32. Confidencial.
211
Desptel N 1009. Rodada Uruguai. GN de tarifas. Reunio de 27/9. Proposta brasileira e instrues.
Em 26 de setembro de 1989. Telegramas e despachos telegrficos (DELBRAGEN). 1989. Caixa 32/89.
Confidencial.
212
Uma boa abordagem sobre a evoluo da identidade dos pases em desenvolvimento no decorrer da
Rodada Uruguai o trabalho de Jane Ford (Ford: 2003).

106

Mello, Ministra da Fazenda, Economia e Planejamento, buscava-se uma reformulao

completa na estrutura do comrcio exterior brasileira. Entre as idias iniciais da equipe
estava a simples extino da CACEX, identificada como uma fonte inesgotvel de
corrupo, favorecimento e clientelismo.213 Mas a reforma acabou sendo bem mais
profunda. Pelo Programa de Reformas do Comrcio Exterior, uma srie de medidas
foram tomadas, entre elas: a) a extino das restries quantitativas s importaes
(maro/90), que acarretou a eliminao do Programa de Importao da CACEX; b) a
reforma cambial (maro/90); c) a eliminao de mecanismos de anuncia prvia; d) a
reforma administrativa, com a extino de diversos rgos que atuavam no comrcio
exterior; e) a desburocratizao; f) a adoo de tarifa zero para bens essenciais
(abril/91); e g) a reduo do nvel de proteo tarifria (janeiro/91).214
A partir desse momento, toda poltica comercial concentrar-se-ia no Departamento
de Comrcio Exterior (DECEX) do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento
(MEFP). Dentro do DECEX, era a Coordenadoria Tcnica de Intercmbio Comercial
(CTIC) e a Coordenadoria Tcnica de Tarifas (CTT), com funcionrios oriundos da
CACEX e da CPA, que davam nova direo poltica comercial brasileira.215 Essas
mudanas, de acordo com um editorial de jornal, viraram pelo avesso a poltica de
comrcio exterior brasileiro, demonstrando as dificuldades institucionais de
organizao tcnica do governo para formular a posio brasileira na Rodada
Uruguai.216
A prpria criao do MEFP acabaria, nos primeiros momentos do governo Collor,
gerando um srio conflito entre a rea econmica do governo e o Itamaraty. Com as
novas responsabilidades do novo rgo, houve ambigidades sobre a competncia de o
Itamaraty lidar com as negociaes comerciais externas. De acordo com Celso Amorim,
chefe do Departamento Econmico do Itamaraty na poca, durante os primeiros meses
do Governo Collor, grandes esforos foram despendidos na defesa das competncias da
Chancelaria (Amorim: 2003, 3). Somando-se ao problema, o caos regulatrio decorrente
das mudanas institucionais com as inevitveis batalhas entre os membros da CACEX
e da CPA para manter o status quo na nova estrutura decisria muito contribuiu para
213

Equipe quer abrir comrcio exterior. O Estado de So Paulo. 28 de janeiro de 1990.

Departamento de Comrcio Exterior do Ministrio do Planejamento. Programa de reformas do
comrcio exterior brasileiro. 10 de maro de 1992. MMM mefp 1991.05.21-2. Pasta II
215
O Decex e a operacionalizao da nova estrutura de comrcio exterior brasileiro. O Estado de So
Paulo. 28 de maio de 1991.
216
Mudanas viram pelo avesso a poltica de comrcio exterior. Correio Braziliense. 15 de maro de
1991; O comeo da regulamentao. Gazeta Mercantil. 12 de abril de 1990.
214

107

o quadro confuso que caracterizou o trabalho de preparao tcnica da posio

brasileira. A situao domstica era to catica que Rubens Ricupero, representante do
pas no GATT, estando no Brasil esperando instrues, voltaria para Genebra sem
receb-las. De acordo com ele: por causa das indefinies, provocadas pela mudana
de governo, ficamos sem orientao e o Brasil perdeu o prazo para apresentar sua
proposta de reduo tarifria.217
Um aspecto relevante no processo de deciso que emergiu aps esse perodo inicial
do governo Collor era que havia muitos tcnicos do governo, inclusive do Itamaraty,
que no concordavam com a maneira pela qual se processava a reforma da poltica
comercial na verdade, eram claramente refratrios ao programa de liberalizao. 218
Esse problema refletia-se nas negociaes com os americanos no mbito da Rodada
Uruguai, que reclamavam da distncia entre a posio do governo em Braslia e a que
era defendida pelos negociadores em Genebra. 219 Havia, portanto, uma distncia entre
as diretrizes e decises do governo em Braslia e a forma como alguns diplomatas e
tcnicos da rea econmica do governo se portavam. Para resolver esse problema, vrias
reunies internas foram realizadas em Braslia no mbito do GIB, com objetivo de
procurar, de acordo com a Ministra Zlia Cardoso,
um ajustamento exato e uma sintonia fina precisa entre o que professamos
em nosso discurso interno e o que dizemos [nos] foros de atuao no campo
do comrcio internacional.220
Mas, apesar das crticas americanas e do esforo de diminuio da distncia entre o
que se professava na execuo em Genebra e o que se decidia em Braslia, nitido que
tanto a Ministra Zlia Cardoso como o Presidente Collor j estavam mais cautelosos na
tarefa de definir quais as diretrizes que os diplomatas brasileiros em Genebra deveriam
seguir. Zlia Cardoso, por exemplo, salientava a importncia de que os ajustes a serem
efetuados [na posio brasileira] se mantivessem nos limites da prudncia,

217

Pas deve ir ao GATT sem posio definida. O Estado de So Paulo. 29 de maro de 1990.
Desptel N 703. GATT. Rodada Uruguai. Reunio interministerial no Itamaraty. Posio brasileira.
Em 13 de junho de 1990. Telegramas Expedidos de Delbragen do nmero 351 at 1200. Ano 1990. Caixa
sem nmero.
219
A USTR Carla Hills teria afirmado que (...) President Collors policies in support of open markets
and economic growth in Braslia are not getting translated into action in Geneva. Carta do presidente
Collor ao presidente Bush. Documento de 31 de outubro de 1990.
220
Desptel N 700. GATT. Rodada Uruguai. Reunio interministerial. Em 25 de junho de 1990.
Telegramas Expedidos de Delbragen do nmero 351 at 1200. Ano 1990. Caixa sem nmero.
Confidencial.
218

108

procurando evitar a eroso do nosso poder de barganha.221 Alm disso, para ela,
qualquer concesso tarifria deveria ser realizada em um contexto de barganha, ou seja,
deveria ser evitada qualquer percepo de gratuidade [de concesses], procurando
faz-las preferencialmente ao final da negociao da Rodada Uruguai.222
O presidente Collor, por sua vez, mostrava-se cada vez mais cuidadoso no
prosseguimento da reforma da poltica comercial, apesar de sua retrica exacerbada no
sentido oposto. Podem-se aventar diversas justificativas para explicar esse
comportamento, como presses domsticas para a reverso das reformas e at a
conscincia de que elas deveriam agora ser barganhadas na Rodada Uruguai. Em uma
carta ao Presidente Bush, no final de outubro de 1990, a justificativa usada era a
decepo pela falta de reconhecimento por parte dos pases desenvolvidos das medidas
implementadas pelo Brasil para liberalizao da poltica comercial. Collor adicionava,
ainda, que o Brasil, naquele momento, no [estava] em posio para renunciar (...) a
possibilidade de aplicar medidas de controle de importaes de forma a proteger o seu
balano de pagamentos.223 No h, portanto, um radicalismo liberal exacerbado do
novo governo medida que se avana na anlise das decepes da gesto presidencial.
Uma outra questo tambm influenciou a posio brasileira nas negociaes
tarifrias no incio do governo Collor: o impacto das restries oramentrias nas
instituies que atuavam no GIB para definir a posio brasileira. Apesar de tcnicos do
DECEX terem viajado para Genebra algumas vezes no perodo para prestar orientao
aos diplomatas nas negociaes, percebe-se que nem de perto o pas tinha tcnicos e
diplomatas disponveis para articular uma posio adequada nas negociaes tarifrias.
Com efeito, nesse estgio da Rodada Uruguai, a delegao brasileira em Genebra estava
com srios problemas para acompanhar as negociaes, devido ao escasso nmero de
funcionrios disponveis para participar das numerosas e simultneas reunies como
observamos na introduo, o aumento das oportunidades de ao gera uma maior
necessidade de mobilizao dos rgos domsticos. Rubens Ricupero, agora,
demonstrava-se muito preocupado com o fato de o Brasil no poder estar presente em
221

Desptel N 700. GATT. Rodada Uruguai. Reunio interministerial. Em 25 de junho de 1990.

Telegramas Expedidos de Delbragen do nmero 351 at 1200. Ano 1990. Caixa sem nmero.
Confidencial.
222
Desptel N 700. GATT. Rodada Uruguai. Reunio interministerial. Em 25 de junho de 1990.
Telegramas Expedidos de Delbragen do nmero 351 at 1200. Ano 1990. Caixa sem nmero.
Confidencial.
223
Deptel N 1266. GATT. Rodada Uruguai. Posio brasileira. Carta do presidente Collor ao presidente
Bush. Em 31 de outubro de 1990. Telegramas recebidos de Delbragen do nmero 001 em diante; e
telegramas expedidos do nmero 001 at 350. Caixa 144/90.

109

diversas reunies da Rodada Uruguai, em nvel formal e informal, deixando, assim, de

influir sobre o encaminhamento de questes relevantes para os resultados da
rodada.224 Deve-se, contudo, fazer uma ressalva. Ricupero, nesse perodo, desejava
uma equipe de diplomatas familiarizados com os temas de negociao, esquivando-se,
em alguns casos, de chamar funcionrios de outros ministrios. A justificativa, de
acordo com ele, era que
(...) os representantes de outros ministrios, salvo raras excees, no falam
idiomas nem tem condies para participar ativamente de negociaes,
embora possam prestar contribuio til e mesmo indispensvel como
assessores.225
Mas no se pode responsabilizar o diplomata pelo problema da falta de tcnicos em
Genebra, pois seu sucessor, Celso Amorim, devido ao aprofundamento do programa de
negociaes da Rodada Uruguai, requisitaria a presena permanente em Genebra de
certos tcnicos de outros rgos do governo.226 O governo, contudo, rejeitou o envio
tanto desses tcnicos como de diplomatas, pois havia severas restries oramentrias
que impediam os gastos decorrentes do pedido.227 Assim, do ponto de vista
oramentrio, o Itamaraty, assim como outros rgos, no poderia estar em pior
situao para a fase final da Rodada Uruguai. Devido s metas econmicas do governo,
o oramento do rgo sofreria cortes, acarretando reduo substancial nos recursos
destinados manuteno da Misso brasileira em Genebra.228 O problema atravessaria a
gesto Celso Lafer, em 1992, e iria at a gesto Celso Amorim, em 1993, prejudicando
toda a participao brasileira na fase final da Rodada Uruguai.229 Afora os cortes
oramentrios, a partir de 1991, a Misso Permanente do Brasil em Genebra ainda teria
224

Tel N 1277. GATT. Rodada Uruguai. Reforo da equipe negociadora. Em 20 de setembro de 1990.
Telegramas recebidos de Delbragen do nmero 001 em diante; e telegramas expedidos do nmero 001 at
350. Caixa 144/90.
225
Tel N 1047. GATT. Rodada Uruguai. Equipe negociadora. Em 4 de agosto de 1990. Telegramas
recebidos de Delbragen do nmero 001 em diante; e telegramas expedidos do nmero 001 at 350. Caixa
144/90. Confidencial. Em outra oportunidade ainda teria adicionado que, apesar de os tcnicos de outros
ministrios serem indispensveis para a conduo poltica das negociaes e para as consultas de alto
nvel, ele acreditava que estes no poderiam nos grupos negociadores tomar o lugar dos diplomatas que
acompanham as negociaes e esto familiarizados com os temas e as pessoas importantes que lidaro
com o processo de implementao de acordos nos outros pases. Documento de 21 de novembro de 1990.
226
Documento de 16 de novembro de 1991. Ele cita o DECEX (acesso a mercados, antidumping,
subsdios), o DIC (subsdios, TRIMS), Conab (Agricultura), Banco Central (Servios) e INPI (TRIPS).
227
Desptel N 1316. GATT. Rodada Uruguai. Delegao brasileira. Necessidade de apoio. Em 22 de
novembro de 1991. Telegramas e Despachos Telegrficos (do 851 em diante) do ano 1991. Caixa 159/91.
Confidencial.
228
Desptel N 259. Administrao. Oramento de 1992. Dotaes. Em 18 de fevereiro de 1991.
Telegramas recebidos e expedidos (at 920) do ano de 1992 de Delbragen. Caixa 167/92. Confidencial.
229
Itamaraty deve perder representaes. O Estado de So Paulo. 21 de fevereiro de 1990; Falta de
verba prejudica ao do Itamaraty O Estado de So Paulo. 6 de setembro de 1990; Crise corta at as
viagens no Itamaraty. Jornal de Braslia. 2 de maio de 1992;

110

que voltar seus escassos recursos para a preparao da Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro no ano
seguinte.230
Foi nesse difcil contexto, a partir de junho de 1990, que os diversos rgos
econmicos domsticos comearam a redefinir a oferta brasileira em tarifas.231 Ela teria
uma cobertura de consolidao sem precedentes, mas uma oferta final dependeria das
condies de acesso a mercado que o pas conseguisse, especialmente o mercado
agrcola dos pases desenvolvidos.232 A novidade do trabalho do GIB em definir a
posio brasileira nesse momento que, na tentativa de diminuir possveis distores
entre os agentes governamentais brasileiros, os documentos do GIB serviriam tanto a
atuao dos delegados brasileiros em Genebra como para orientar as declaraes
pblicas das autoridades pblicos no Brasil.233 Diminua, portanto, a distncia entre o
discurso interno e a ao externa.
Aps a definio preliminar dos pedidos brasileiros, o grande problema do pas era
que os interesses de acesso a mercado circunscreviam-se a txteis e a produtos
agrcolas, exatamente as reas mais sensveis das economias desenvolvidas. Alm disso,
o Brasil tinha uma lista de pedidos por produtos, enquanto outros pases, notadamente
os EUA, trabalhavam com frmulas para reduzir tarifas. Do ponto de vista das ofertas,
em conversaes informais com os americanos, os delegados brasileiros tentavam dar
visibilidade ao fato de o pas estar propondo, naquele momento, uma consolidao de
tarifas por volta de 40%. Os americanos, por seu turno, afirmavam que esse tipo de ao
era muito bom para pases pequenos, como a Bolvia. No caso brasileiro, esperava-se
uma consolidao por volta de 20%.234

230

Desptel N 375. Conferencia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Chamada a
servio. Em 19 de abril de 1991. Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos (001 at 850) de
Delbragen. Caixa 158/91.
231
Importante ressaltar o papel da Coordenadoria Tcnica de Tarifas (antiga CPA), que providenciava a
preparao de resposta aos pedidos tarifrios e preparava lista de pedidos para que o Itamaraty orientasse
a delegao em Genebra.
232
Desptel N 681. GATT. Rodada Uruguai. Grupo negociador sobre tarifas. Plano brasileiro. Em 21 de
junho de 1990. Telegramas Expedidos de Delbragen do nmero 351 at 1200. Ano 1990. Caixa sem
nmero. Confidencial.
233
Desptel N 847. GATT. Rodada Uruguai. Grupos interministeriais. Positions papers. Em 18 de julho
de 1990. Telegramas Expedidos de Delbragen do nmero 351 at 1200. Ano 1990. Caixa sem nmero.
Confidencial.
234
Tel N 1132. GATT. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Consulta bilateral com os EUA.
Telegramas recebidos (951 at 1750) de Delbragen. Caixa 157/91. Confidencial; Tel N 1283. GATT.
Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Posio brasileira. Em 12 de setembro de 1991. Telegramas
recebidos (951 at 1750) de Delbragen. Caixa 157/91. Confidencial.

111

A insistncia brasileira em vincular sua posio na rea tarifria difcil abertura

equivalente na rea agrcola dos pases desenvolvidos suscita um questionamento
importante: at que ponto a demanda por um pacote abrangente em agricultura, definido
como interesse primordial brasileiro e como condio para concesses (algo prximo do
impossvel), no teria sido uma desculpa para consolidar as suas tarifas em nveis mais
altos? Alguns interlocutores do pas nas negociaes concordariam com essa hiptese.
Em dado momento, por exemplo, os europeus afirmavam que o Brasil usava a agenda
agrcola apenas como pretexto para evitar resultados no setor industrial.235
Com as fontes disponveis, ainda no possvel confirmar essa hiptese, entretanto,
pode-se aventar uma explicao alternativa para se entender o sbito interesse do pas
em ter acesso aos mercados agrcolas dos pases desenvolvidos que ser abordada no
quarto captulo dessa dissertao. Convm assinalar, tambm, outra questo que
comeou a intervir na posio do pas na rea tarifria a partir do final de 1991: a
construo do Mercosul. Essa influncia seria mais direta a partir do II Encontro de
Ministros da Economia e Presidentes de Banco Centrais do Mercosul, realizado no Rio
de Janeiro em novembro de 1991, no qual foi definida uma intensificao da
coordenao das posies dos pases do bloco na Rodada Uruguai. Foi nessa reunio
que se decidiu constituir um grupo de trabalho ad hoc para se coordenar as posies nos
temas de consolidao das estruturas tarifrias no processo negociador em Genebra.236
O sucessor de Zlia Cardoso, Marclio Marques Moreira, foi um atento observador
do processo de negociaes tarifrias no GATT. Acompanhava todos os esforos dos
diplomatas em Genebra e estava particularmente preocupado com a harmonizao de
posies do Mercosul, que estava em difcil situao, pois

os pases j tinham

apresentado suas respectivas ofertas tarifrias em separado e no tinham instrues para

lidar com a eventual mudana dessas as negociaes estavam em compasso de espera,
aguardando o rascunho que Arthur Dunkel elaborava, que viria a definir as diretrizes da
fase final da Rodada Uruguai. Foi com base na viso de construir futuramente uma
tarifa externa comum que o DECEX definiu as diretrizes negociadoras para a oferta
brasileira na rea tarifria. A instruo era que a tarifa brasileira seria consolidada a
235

Tel N 1538. GATT. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Consulta bilateral com a CEE. Em 29 de
outubro de 1991 Telegramas recebidos (951 at 1750) de Delbragen. Caixa 157/91. Confidencial. Pela
literatura que lida com negociaes comerciais internacionais, poder-se-ia dizer que a melhor alternativa
ao acordo em negociao (BATNA) era visto como bem melhor do que o acordo em si, fazendo com que
a estratgia do pas fosse desenhada para criar dificuldades na consecuo de um acordo. Para maiores
detalhes do conceito ver (Odell: 2000, 24-46).
236
Tel N 1624. GATT. Rodada Uruguai. Delegao brasileira. Necessidade de apoio. Em 16 de
novembro de 1991. Telegramas recebidos (951 at 1750) de Delbragen. Caixa 157/91. Confidencial.

112

35% e nveis inferiores s seriam aceitos com o atendimento dos pedidos prioritrios
brasileiros. Fora isso, toda a atuao brasileira deveria ser harmonizada com os pases
do MERCOSUL.237 Analisando essas instrues, o Brasil parecia genuinamente
interessado em participar das negociaes, demonstrando interesse em fazer concesses
entre cinco e dez pontos percentuais baixo dos 35%, na condio em que essas
pudessem ser trocadas por cortes mais profundos em produtos de interesse brasileiro.
Mas os pases desenvolvidos, quando elaboravam as suas listas de ofertas, o faziam sem
levar em considerao os pedidos brasileiros, e quando atentavam para os interesses do
pas, impunham condies to exorbitantes que nunca era possvel saber o real valor das
concesses. 238
Foi durante as discusses sobre o andamento da fase de oferta que houve uma
segunda reorganizao do primeiro escalo do governo, passando grande parte da
poltica comercial para o Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo, tendo este
absorvido o DECEX e outros rgos importantes do antigo MEFP.239 Essa reforma,
contudo, no parece ter impactado de forma profunda a posio brasileira, que
continuaria a ser guiada pela tese de que qualquer melhoria da oferta era dependente de
concesses dos pases desenvolvidos, principalmente na rea agrcola.240
Em 1993, ao final das negociaes de tarifas, a coordenao entre as delegaes do
Mercosul em Genebra na rea de acesso a mercados determinava cada vez mais o
escopo de atuao da oferta tarifria brasileira.241 A manuteno do teto global de 35%,
237

Desptel N 1428. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Instrues. Em 9 de dezembro de 1991.

Telegramas e Despachos Telegrficos (do 851 em diante) do ano 1991. Caixa 159/91. Confidencial. Aqui
se pode at falar em um jogo em trs nveis (Patterson: 1997).
238
Tel N 1643. GATT. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Negociaes bilaterais com os Estados
Unidos. Em 20 de novembro de 1991. Telegramas recebidos (951 at 1750) de Delbragen. Caixa 157/91.
Confidencial; Tel N 195. GATT. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Estratgia brasileira. Em 11 de
fevereiro de 1992. Telegramas recebidos (001 at 700) e expedidos (2751 em diante) do ano de 1992 de
Delbragen. Caixa 164/92. Confidencial; Tel N 323. GATT. Rodada Uruguai. Acesso a mercados.
Apresentao das listas nacionais. Telegramas recebidos (001 at 700) e expedidos (2751 em diante) do
ano de 1992 de Delbragen. Caixa 164/92. Confidencial.
239
Coordenao do comrcio exterior 21 de outubro de 1992. Gazeta Mercantil; Est na hora de
termos um Ministrio do Comrcio Exterior!. 10 de novembro de 1992. Estado de So Paulo
240
Desptel N 1398. GATT. Rodada Uruguai. Visita de Arthur Dunkel. Talking point. Em 21 de agosto
de 1992. Telegramas recebidos e expedidos (921 at 2000) do ano de 1992 de Delbragen. Caixa sem
nmero. Confidencial.
241
Desptel N 1417. GATT. Rodada Uruguai. Acesso a mercados. Reunio de coordenao.
MERCOSUL-GATT. Em 17 de novembro de 1993. Telegramas expedidos de 1993 para Delbragen.
Caixa sem nmero. Confidencial. Esse papel relevante dos diplomatas em Genebra j tinha sido definido
nas instrues aprovadas pelo prprio ministro Marclio Marques Moreira, em agosto de 1992, na qual se
afirma que, o critrio do chefe da delegao brasileira no que diz respeito ao momento adequado (...)
seria o elemento derradeiro para a concesso maior ou menor [de concesses] nas negociaes bilaterais.
GATT- Rodada Uruguai. Acesso a mercado negociaes tarifrias. Departamento de Comrcio Exterior
do Ministrio do Planejamento. [Agosto de 1992?]. MMM mefp 1991.06.14.

113

contudo, era perfurado em algumas linhas tarifrias devido aos pedidos especficos dos
EUA e CEE. Do ponto de vista decisrio, percebe-se que os diplomatas lotados em
Genebra tiveram um papel muito importante nos ajustes finais da posio brasileira,
pois detinham a autoridade para identificar se os pedidos feitos por outros pases
atendiam, de forma proporcional, concesses ofertadas. Se, de um lado, isso significou
uma diminuio do papel dos rgos econmicos, de outro estes ainda eram relevantes,
pois todas as sugestes de modificao da oferta ainda tinham que passar pelo crivo do
Ministrio da Fazenda e do Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo.242 Foi
essa margem de manobra que possibilitou o Itamaraty fazer uma correo de rumos,
mantendo de forma geral as concesses consolidadas pela frmula dos 35%, evitando
consolidar a pauta brasileira em nveis mais baixos (Amorim: 2003, 12-6).
2.4 Concluso
Este captulo utilizou a moldura conceitual de interao entre o Itamaraty e outros
rgos domstico, alm do desenho interburocrtico articulado no primeiro captulo,
para explicar a atuao brasileira na rea tarifria durante a Rodada Tquio e Uruguai,
com uma breve anlise dos antecedentes dessas negociaes.
A poltica tarifria foi formulada e implementada, no perodo estudado, pelo
Congresso Nacional, pelo Ministrio da Fazenda (MF e MEFP), pelo Ministrio da
Indstria e Comrcio, pela CPA e pela CACEX. Essas instituies tinham trs poderes
que influenciavam a formulao da posio brasileira no GATT. O primeiro era o poder
de formular polticas domsticas que impactavam nas negociaes ou nas obrigaes do
pas na referida instituio. Assim, a ameaa do Ministrio da Fazenda em mudar as
tarifas em 1947, a ratificao do Protocolo de Aplicao Provisria em 1948 e a reforma
da poltica comercial entre o perodo 1988-91 do exemplos do impacto das polticas
domsticas tanto nos compromissos internacionais consolidados pelo pas como na
posio do pas nas negociaes internacionais em curso. O segundo poder que os
rgos domsticos detinham era o de internalizar ou no o resultado das negociaes.243
Esse poder fez com que a consulta s instncias formuladoras da poltica comercial
fosse um pr-requisito fundamental para a atuao do Itamaraty; afinal, era pelo clculo
242

Tel N 1961. Rodada Uruguai. Oferta revisada. Setores. Mercosul. Em 25 de novembro de 1993.
Telegramas recebidos de Delbragen em 1993. Caixa 3. Confidencial; Desptel N 1464. GATT. Rodada
Uruguai. Acesso a mercados. Oferta revisada. Setores Mercosul. Em 29 de novembro de 1993.
Telegramas expedidos de 1993 para Delbragen. Caixa sem nmero. Confidencial.
243
A referida internalizao poderia ser considerada como sinnimo de um conceito mais amplo de
ratificao.

114

da aceitabilidade dos compromissos internacionais para o ordenamento domstico que

se criava o espao de possibilidades da cooperao externa.244 Essa consulta muitas
vezes significava a prpria participao dos rgos formuladores da poltica comercial
no exerccio de diplomacia comercial, como foi o caso da ao brasileira entre 1953-58
no GATT, alm das viagens de tcnicos da rea econmica do governo a Genebra
durante as Rodadas Tquio e Uruguai.245
Por fim, uma outra forma relevante na qual os rgos domsticos constrangeram o
Itamaraty foi a maneira pela qual se processou a definio das instrues para os
negociadores brasileiros em Genebra. Como foi visto no captulo anterior, em
oportunidades de ao em assuntos que afetem importantes polticas domsticas,
geralmente h a constituio de uma unidade decisria inter-burocrtica para articular a
posio externa do pas. Poderia ser informal, como a que lidava com a renegociao da
Lista III na dcada de 1970, ou formais, como foi, em determinadas ocasies, a Unidade
de Negociao da Rodada Tquio ou o GIB da Rodada Uruguai. O Itamaraty, na maior
parte do tempo, foi o responsvel pela importante funo de coordenao interna do
processo de formulao da posio brasileira.246 Essa atividade habilitou-o a criar
estratgias para tentar mobilizar os rgos domsticos; queria, sobretudo, fazer com que
suas preferncias prevalecessem. No entanto, muitas vezes isso no foi possvel, tendo o
rgo fracassado na estratgia nesses casos, so as preferncias e a atuao de outros
rgos do governo que explicam posio externa do Brasil.
Ao contrrio do que aparenta primeira vista, os interesses desses rgos na posio
que o Brasil defenderia no GATT no so derivados de cimes ou contingncias
subjetivas. Na maioria das vezes, eles tinham diretrizes prprias sobre o nvel de
proteo tarifria adequado economia brasileira. Para essas burocracias, essa muralha
tarifria era essencial para o desenvolvimento brasileiro e deveria ser preservada de
qualquer forma. Em outros casos, problemas econmicos principalmente de balano
de pagamentos os faziam radicais no sentido de negar ao Itamaraty a autorizao para
que certas tarifas fossem consolidadas a nveis mais baixos no GATT. Uma ilustrao
clara da confluncia dos dois casos o radicalismo da CPA e do Ministrio da Fazenda
em no permitir uma oferta na rea tarifria ao final da Rodada Tquio.
244

Esse o conceito de win-set, apresentado por Putnam (Putnam: 1993, 438-54).

Esse papel relevante de amparo tcnico de burocracias domsticas em negociaes internacionais
observado de forma bastante interessante por Raymond F. Hopkins no caso americano, j adotando uma
abordagem de redes (Hopkins: 1976).
246
A importncia da coordenao no processo decisrio em negociaes comerciais multilaterais pode ser
vista em (Destler: 1980; Lee: 1991).
245

115

Da mesma forma, as opinies confusas e uma posio mais flexvel dos rgos
domsticos no controle das importaes teve um impacto visvel nas negociaes
tarifrias da Rodada Uruguai. Com o fim da CACEX e da CPA no governo Collor e as
novas diretrizes que se formulavam no comrcio exterior, o Itamaraty teve mais
facilidade em mobilizar o aparelho domstico para articular a posio externa brasileira.
Muitos fatores intervieram de forma a fragilizar o sucesso da posio brasileira nesse
novo contexto constrangimentos oramentrios, caos institucional, falta de
delimitao clara das jurisdies organizacionais, parceiros comerciais pouco abertos
aos pedidos brasileiros; mas, de qualquer forma, abriu-se, principalmente com a
mercosulizao da poltica tarifria brasileira, mais espao para que o Itamaraty pudesse
participar das decises de poltica comercial domstica e, assim, aumentar seu poder no
processo inter-burocrtico de definio da posio brasileira nas negociaes do GATT.

116

Captulo 3: os limites da promoo comercial

O ano em que se iniciou a Rodada Tquio 1973 foi um marco no processo de
desenvolvimento brasileiro. Os anos anteriores caracterizaram-se por uma alta taxa
mdia de crescimento do PIB 10,9% ao ano. Agora, a economia no crescer mais
nessas taxas e haver, a partir de 1974, um problema grave na composio do balano
de pagamentos do pas o equilbrio das contas ser crescentemente dependente dos
emprstimos externos (Bonelli: 1995, 130).247 Esse problema foi gerado no quadro de
crise decorrente da quadruplicao dos preos do petrleo no final de 1973. Diante de
tal conjuntura, o impacto para o Brasil seria gigantesco 80% do petrleo consumido
no pas era importado. O governo tinha em sua mesa duas estratgias distintas: ajuste ou
desenvolvimento por endividamento. Apesar de titubear no primeiro momento, escolheu
a segunda e ateve-se nela com afinco.
Vrios fatos explicam a escolha do governo brasileiro por uma estratgica
calcada no aumento significativo do investimento pblico como forma de sustentao
das taxas de crescimento sem uma reduo no consumo real.248 Para este captulo, no
entanto, o mais importante compreender que a sustentabilidade no longo prazo dessa
estratgia de desenvolvimento estava associada intimamente, entre outros fatores, ao
agressivo aumento das exportaes. No sentido de abalizar uma estratgia voltada para
as exportaes, o governo no foi comedido em criar e aprofundar um sofisticado
sistema de subsdios e medidas de suporte para essas atividades. O arcabouo de
incentivos criado Befiex, crdito-prmio e outros , por sua vez, trouxe uma grande
expanso institucional do sistema de promoo de exportaes do Itamaraty e de outros
rgos, que iriam progressivamente se digladiar para controlar a atividade de promoo
comercial nos governos Geisel e Figueiredo.
Alm dos problemas domsticos, os novos fundamentos da promoo comercial
do pas sofreriam outro grande desafio: os Estados Unidos progressivamente
questionavam as polticas de subsdios do Brasil, abrindo um contencioso bilateral que
perduraria at a dcada de 1980. Concomitantemente, esse contencioso refluiu para as
247

As importaes cresceram de US$6.192 milhes em 1973 (9,5% do PIB) para US$ 12.641 milhes
em 1974 (13.9% do PIB). O aumento dos preos do petrleo explica somente um tero do aumento total
das importaes. Os outros dois teros relacionam-se a outros bens intermedirios, de consumo e de
capital. Tanto a quantidade quanto os preos das importaes dos bens no relacionados com o petrleo
aumentaram, o primeiro pela continuao do crescimento da economia e o segundo pelo aumento
significativo dos preos de outros produtos nos mercados mundiais (Coes: 1995, 210). Minha traduo.
248
Uma boa sntese dessa questo est no texto de Dionsio Dias Carneiro (Carneiro: 1990).

117

negociaes do Cdigo de Subsdios do GATT. Na definio da posio brasileira

nesses dois tabuleiros, a dinmica interburocrtica dentro do governo mostrou-se
pulsante, sendo ela crucial para o entendimento das posies defendidas externamente
pelo pas.
O argumento deste captulo ser que, ao contrrio das negociaes tarifrias, o
Itamaraty queria barrar um acordo com os Estados Unidos na rea de subsdios, pois
acreditava que um acordo restringiria de maneira grave a capacidade de exportao do
pas, alm de impactar negativamente no tabuleiro de negociao do GATT. Por sua
vez, o Ministrio da Fazenda via o contencioso bilateral com os Estados Unidos como
uma oportunidade para implementar um programa de restrio aos programas existentes
de suporte, almejando os ganhos fiscais e o combate inflao que uma reduo dos
incentivos governamentais acarretaria.249
A prxima seo apresentar como a literatura analisa o movimento progressivo
do pas para o suporte diversificao das exportaes, salientando a dependncia desse
exerccio aos programas de subsdios e crdito. O objetivo ser demonstrar como o
sucesso institucional da promoo comercial do Itamaraty era dependente desses
arranjos, o que ajuda a explicar a intransigente defesa pelo rgo da continuidade de
esquemas de apoio ao longo da Rodada Tquio. Prosseguindo, o texto realizar uma
narrativa do contencioso entre os Estados Unidos e o Brasil. Aqui, o conflito entre o
Ministrio da Fazenda e o Itamaraty para a determinao da posio brasileira sai da
rotunda das ante-salas dos gabinetes da Esplanada e ganha as manchetes dos jornais.
Enquanto o Itamaraty queria que o pas seguisse um curso mais vitoriano na sua arte
pecaminosa250, mantendo ou at aumentando os programas de suporte governamental
s exportaes, o Ministrio da Fazenda preocupava-se mais com os ganhos
macroeconmicos que a extino dos programas de suporte acarretaria. Na penltima
seo ser analisada a evoluo da tentativa de reforma das instituies governamentais
que lidavam com promoo, diplomacia e poltica comercial. Essa tentativa foi
engendrada por dois fatores: a crescente atuao da CACEX na rea de promoo
comercial e a insatisfao do Ministrio da Fazenda com a forma pela qual o Itamaraty
249

A utilizao ttica das presses internacionais para avanar a posio de minorias burocrticas, como
este caso bem demonstra, amplamente analisada pela literatura de jogos de dois nveis. Ver, por
exemplo, o trabalho de Robert D. Putnam e Nicholas Bayne sobre o G-7 (Putnam e Bayne: 1987).
250
Utilizo a expresso de Paulo Tarso Flecha de Lima, que denominou a nossa legislao de subsdios de
ingnua, demandando uma sofisticao maior do pas na arte de explorar os loopholes das regras
internacionais. Embaixador aponta ingenuidade do pas no comrcio externo. Correio Braziliense. 19 de
agosto de 1982.

118

se portava na questo dos subsdios. Foi uma das tentativas mais profundas e
sistemticas de reforma do arcabouo institucional brasileiro na rea de comrcio
exterior, e seu exame trar uma importante contribuio sobre a interao
intragovernamental na rea. Por fim, a concluso sistematizar os argumentos do
captulo, relacionando-os, por seu turno, s premissas da literatura sobre a poltica
externa brasileira.
3.1 Um modelo complementar: a dependncia competitiva das exportaes
A dcada de 1970 foi um perodo no qual as exportaes tornaram-se importante
instrumento da tentativa de diminuio da vulnerabilidade do pas em um contexto de
crise econmica internacional (Filho Fasano: 1988, 73). Esse movimento exportador
no nasceu dos cofres pblicos abalados pelo fardo da conta do petrleo; foi construdo
lentamente, tendo suas bases construdas em um perodo no qual as polticas voltadas
somente para a substituio de importao (ISI) dominavam o planejamento econmico
da tecnocracia do pas.
No incio da dcada de 1960, estava claro que a estratgia de ISI precisava ser
complementada, pois as indstrias criadas para produzir bens previamente importados
necessitavam importar bens de capital e inputs intermedirios no disponveis no Brasil
portanto, por incrvel que parea, a estratgia de diminuio da dependncia do pas
pela ISI fez aument-la.251 Alm do aumento da dependncia externa, a ISI tinha
orientado a indstria brasileira excessivamente para o mercado interno, algo que
redundou em falta de economia de escala e no competitividade em mercados
internacionais (Cason: 1993, 23-4 e 57-8). Percebendo essas distores, j no Plano
Trienal de 1962 possvel identificar uma preocupao no sentido de intensificar as
exportaes por parte do governo (Lima e Jr.: 1987, 106). Dois anos depois, o
movimento continuava. Um estudo do perodo afirmava:
O governo brasileiro desenvolve um esforo integrado de sua administrao
para aumentar nossa capacidade geradora de meios de pagamento externos.
Dentro deste quadro, o tradicional slogan exportar ou sucumbir mais do

251

Paradoxalmente em certo sentido somos hoje muito mais dependentes do comrcio com o exterior do
que h cinqenta anos atrs, no obstante o considervel declnio do coeficiente de importaes. Isso
porque a nossa pauta de compras ao exterior no contm os mesmos itens compressveis e rapidamente
substituveis do passado. Um pas importador de bens suprflueos pode adaptar-se facilmente a uma
queda brusca de sua receita cambial, sem maiores problemas econmicos internos. (...) Hoje, porm,
seramos muito mais vulnerveis a uma queda dessa ordem na capacidade para importar (Simonsen:
1969, 159-60).

119

que um lema propagandstico hoje, para o Brasil, uma alternativa imposta

pelos fatos.252
Apesar do tom incisivo e do reconhecimento da necessidade de expandir as
exportaes, foram poucos os resultados prticos da estratgia nesse perodo. Seria
somente a partir de 1966-1967, com uma grande reforma da poltica comercial
brasileira, tanto do ponto de vista substantivo quanto operacional, que existiria um
aparato estatal para estimular sistematicamente as exportaes. O exportador, pouco a
pouco, foi se transformado em uma espcie de heri (Kennedy e Fonseca: 1989, 31).
Ser que essa mudana de status do exportador que, diga-se de passagem, era
considerado como vilo da inflao e da carestia no muito tempo atrs significava
uma transio de um modelo de substituio de importao para um voltado
exclusivamente para as exportaes? H indicaes que no. Primeiro, no havia
consenso para mudar a estratgia de poltica comercial. Vrios economistas
continuariam a endossar polticas orientadas somente para o mercado interno teses
compartilhadas no seio do aparelho de estado brasileiro (Coes: 1991, 178). Segundo,
como o captulo anterior elucidou, apesar da tentativa de complementaridade das duas
estratgias, quando existia choque entre elas, as decises eram tomadas em detrimento
do aumento das exportaes favorveis, portanto, substituio de importao por
intermdio da defesa do mercado interno pelos aparatos de proteo. Terceiro, a
estratgia do governo Geisel a partir de 1975 envolvia um profundo comprometimento
com a tentativa de dar mais auto-suficincia ao Brasil e desenvolver novos tipos de
vantagens comparativas (Baer: 2002, 110).253
Acurada, portanto, a considerao que o Brasil teve uma estratgia hbrida de
desenvolvimento, apoiando a substituio de importaes em certos setores da
economia e a promoo de exportaes em outros. No houve, como alguns autores
atestam, a substituio de um modelo pelo outro. Com efeito, o movimento para a
promoo de exportaes estava conectado ao desgnio de contribuir para as divisas
necessrias para o aprofundamento da ISI e no para substitu-la.254 Isso confirmado

252

Comrcio exterior: Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento e Rodada de
Negociaes Kennedy do GATT. 10 de maro de 1964. CPDOC. VLC 64.03.10-AE. Pasta 11.
253
Ver tambm (Pagnussat: 1988, 1; Schuh: 1996, 20).
254
(...) the export-promotion project adopted in Brazil was not a strategic decision on the part of policy
makers to encourage industrial upgrading or other developmental goals through export promotion; the
primary goal of the policy was to get as much foreign exchange as possible as to be able to import the
equipment and machinery that would be necessary to expand industry in Brazil for the domestic market
(Cason: 1993, 62). Ver tambm (Shapiro: 1997, 70).

120

pelas aes das autoridades econmicas, alm das manifestaes do prprio Presidente
Geisel.255
Mas se as razes desse modelo complementar vinham da dcada de 1960, a crise
do petrleo e os desafios econmicos que o Brasil enfrentaria a partir de ento que
explicam a profundidade do ajuste do modelo econmico reestruturando o Estado
brasileiro para a consecuo de saldos comerciais crescentes. 256 Antes, a exportao era
um exerccio opcional na estratgia de desenvolvimento brasileiro; agora, ela era
realmente uma fatalidade (Gomes: 1998, 66).257
Esse novo destino, para o qual o Brasil lanava-se para dar continuidade ao seu
processo de desenvolvimento, apoiou-se em diversos instrumentos. Entre os criados
antes do choque do petrleo, tendo um papel central na poltica de promoo comercial
a partir de ento, estava o Programa de Benefcios Fiscais exportao (BEFIEX).
Criado em 1972, em 1987 teria mais de 317 programas para exportao em treze anos
de existncia, cada dlar exportado gerou uma entrada lquida de divisas de
aproximadamente U$ 0,65.258 Um outro instrumento relevante era o crdito prmio, um
bnus que permitia aos exportadores deduzir uma percentagem fixa do valor de suas
exportaes de taxas e impostos que eles deviam tanto no nvel estadual como no
federal.
No o objetivo deste trabalho explanar o funcionamento desses mecanismos.259
O que relevante ressaltar que eles constituam a principal ferramenta associada
promoo de exportaes no pas em 1978, por exemplo, a soma dos incentivos
representava quase 60% do valor das exportaes de manufaturados (Braga e Tyler:
1990, 15).260 Marcelo de Paiva Abreu traz nmeros interessantes, demonstrando,
inclusive, a dependncia do perfil exportador brasileiro continuidade das medidas de
suporte nesse perodo (Abreu: 2004a, 24). Alm dessa dependncia, h indicaes claras
255

Ver, por exemplo: Geisel: economia avanou; poltica avanar. O Estado de So Paulo. 30 de
dezembro de 1977.
256
Esse impulso no ocorreu somente no Brasil, como demonstra bem o caso da frica do sul (Muller:
2000) e da ndia (Sridharan: 2002, 62). Um importante relato processo no caso indiano o artigo do
Embaixador Kishan S. Rana (Rana: 2004).
257
No entanto, no se pode esquecer que, com o choque do petrleo, o governo explicitamente decidiu
aprofundar a estratgia de substituio de importaes coexistindo, portando, com a estratgia de
exportaes. (Abreu: 2004a, 21).
258
Desde 1972, US$ 29 bilhes em vendas no exterior. Gazeta Mercantil. 5 de janeiro de 1987.
259
Para maiores detalhes sobre os programas de incentivos de exportaes ver (Bergsman: 1970, 183-4;
Franco e Frisch: 1993, 17-8; Gomes: 1998, 39-77; Lima e Jr.: 1987; Shapiro: 1997).
260
Os incentivos fiscais exportao tiveram papel decisivo na expanso da venda de manufaturados
nos ltimos dez anos. Reunio de Genebra poder trazer mais restrio ao Brasil. Jornal de Braslia. 3
de fevereiro de 1978.

121

de que os subsdios foram jogados em setores errados, pois h uma correlao

negativa entre as atividades que recebiam maiores subsdios e as empresas que
demonstravam maior crescimento nas exportaes (Coes: 1991, 179).
Se, por um lado, pode-se identificar os mecanismos de suporte como um fator
explicativo de maior peso no aumento das exportaes, por outro, necessrio elucidar
os contornos da atividade de promoo comercial no Brasil, para tratar com mais
esmero a batalha interna dos rgos na definio da posio brasileira no tpico durante
a dcada de 1970. Nesses termos, ntido que o salto brasileiro em sofisticao na rea
de financiamento s exportaes foi acompanhado de perto por modificaes no
contedo e operacionalizao das polticas de comrcio exterior as alteraes no
organograma do comrcio exterior associavam-se ao processo de multiplicao de
instrumentos creditcios e fiscais (Lima e Jr.: 1987, 108).
Assim, no coincidncia, nesse momento, o aumento do poder do Ministrio
da Fazenda na poltica econmica externa e a concomitante exploso de recursos
financeiros e normativos disposio do rgo para estimular as exportaes. Antes do
governo Geisel, era o Ministrio da Fazenda que agressivamente voltava-se para o
exterior, tolhendo diversas competncias do Itamaraty (Barros: 1984, 34-5). Ao
contrrio de rivalizar essas iniciativas, o Itamaraty, chefiado por Gibson Barboza,
acabou fechando-se, permitindo que sua voz no mais fosse ouvida na definio dos
interesses brasileiros na rea econmica externa. A transio para Azeredo da Silveira
marcou uma mudana profunda na forma pela qual o rgo iria lidar com temas
econmicos.261 Azeredo criticava a atitude de seu predecessor, estando determinado a
mud-la.262
Dessa maneira, no governo Geisel, h um ativismo muito grande do Itamaraty
na rea comercial, especialmente no nicho estatal que estava na vanguarda do processo
de desenvolvimento da economia brasileira a promoo comercial de bens
manufaturados. O foco nas exportaes de manufaturas levaria a um impulso do
261

O papel da personalidade, portanto, central no entendimento da evoluo do caso, um entendimento

bem mais sofisticado do que a idia de que where you stand depends on where you sit. Personality types
matter because they affect the sort of judgements that an actor makes when trying to decide for which
course of action there are the better reasons (Hollis e Smith: 1986, 280).
262
O Gibson, quando se sentiu agredido pela rea econmica, ele se fechou; o que ele fez muito mal,
porque ele foi restringindo as atividades do Ministrio. Enquanto que uma Chancelaria tem que aceitar
esse desafio normalmente, tem que se abrir, tem que ajud-los. Tem que cooperar com eles, e tem que
apelar para cima quando a soluo excessivamente negativa para os interesses gerais do pas - a sua
projeo no exterior. Fita 4. Lado A. Ver tambm (Schneider: 1976, 101-3). Gibson Barboza,
obviamente, no compartilha a tese de que em sua gesto o Itamaraty foi restringido pela rea econmica
do governo (Barboza: 2002, 356-65).

122

Departamento de Promoo Comercial, dirigido pelo competente diplomata Paulo Tarso

Flecha de Lima.263 Esse Departamento foi criado pela Lei 4.669 de 1965, com a
responsabilidade de fazer o trabalho de divulgao internacional de bens e servios
brasileiros, mas, at o incio da dcada de 1970, no era ativo. Para solucionar esse
problema, implementou-se um grande exerccio de treinamento de diplomatas para a
atividade de promoo comercial. Em 1976, dos 600 diplomatas na ativa, 80 j tinham
passado pelos cursos de treinamento em promoo comercial. Considerando que 160
eram ministros e embaixadores, funcionrios que j tinham ultrapassado a faixa
profissional de chefia de setores de promoo comercial, conclui-se que quase 20% dos
diplomatas em atividade nos nveis operacionais j tinham especializao nessa rea.264
Apesar desse visvel crescimento da rea de promoo comercial no Itamaraty, a
questo que deve ser analisada se o Itamaraty tinha o monoplio dessa atividade.
De acordo com Flecha de Lima, desde 1961 o Itamaraty era o rgo
encarregado de coordenar as atividades de promoo comercial no exterior (Lima:
1974, 51). Ao ler esse trecho, poder-se-ia chegar a concluso de que o rgo tinha o
monoplio da atividade de promoo comercial. Toda a mitologia da diplomacia
brasileira aponta para essa concluso uma idia redentora, de diplomatas carregando a
pira do desenvolvimento econmico do pas na atividade de caixeiro-viajante ao redor
do mundo. Mas a realidade bem mais complexa, pois, antes de tudo, na afirmao de
Flecha de Lima j h detalhe no final da frase que flexibiliza tal concluso no
exterior; ou seja, o papel de coordenao interna no era necessariamente competncia
do Itamaraty. Na verdade, essa atividade era fragmentada no aparelho de Estado
brasileiro. O apoio da CACEX aos exportadores, por exemplo, era tido na poca como
varivel mais relevante que o trabalho do Itamaraty na explicao da evoluo do
comrcio exterior na dcada de 1970.265 A atividade tambm no era monoplio da
administrao direta, pois a Braspetro, subsidiria da Petrobras para atividades no
exterior, serviu em diversos momentos de intermediria entre empresas brasileiras e
compradores estrangeiros, notadamente no Oriente Mdio.266

263

Para uma explicao sobre o funcionamento da rea de promoo comercial no Itamaraty ver (Lima:
1978).
264
Itamaraty contra ao do BB na exportao. Estado de So Paulo. 28 de maro de 1976.
265
Comrcio exterior e eficincia pblica. O Estado de So Paulo. 14 de janeiro de 1976.
266
A Braspetro conduzir as negociaes com o Iraque. Folha de So Paulo. 29 de abril de 1975. Um
caso interessante a participao da subsidiria na exportao de calados para a Unio Sovitica. Ver:
NARA. Da embaixada americana em Braslia para o State Department. Industry data on Brazils shoe
industry. 17 de setembro de 1975.

123

Com essas consideraes, chega-se facilmente concluso de que o crescimento

institucional da rea de promoo comercial do Itamaraty no deve levar todo o crdito
pela modificao do perfil do comrcio exterior brasileiro, como o discurso diplomtico
do perodo apresenta. Na verdade, com a dependncia que o sucesso das atividades do
Departamento

de

Promoo

Comercial

do

Ministrio

tinha

dos

suportes

governamentais, pode-se aventar hiptese inversa o sucesso das atividades do

Ministrio deve-se competitividade artificial gerada pelas medidas de estmulo
exportao. Essa uma concluso de grande relevncia, pois uma das razes que
podem explicar a posio do Itamaraty de defesa tenaz desses mecanismos, quando
foram questionados no contencioso com os Estados Unidos.

3.2 A formulao da posio externa brasileira no contencioso dos subsdios

O contencioso dos subsdios refere-se ao relacionamento bilateral entre os
Estados Unidos e o Brasil iniciado com a imposio de direitos compensatrios s
exportaes de calados brasileiros para o mercado norte-americano, em 1974, que, de
acordo com os americanos, eram subsidiados de forma ilegal. Houve um impacto direto
dessa interao na negociao do Cdigo de Subsdios e Direitos Compensatrios do
GATT. A ocasio um dos nicos episdios de conflito burocrtico identificado na
literatura, quando a posio brasileira no GATT examinada (Abreu: 1996, 206; 1998,
6-7 e 23-4; Lima: 1986, 322-41). A razo dessa identificao talvez esteja no fato de, ao
contrrio dos outros casos de conflito ou interao apresentados na dissertao, s
observveis pelo exame da documentao do Itamaraty, o processo decisrio que
definiu a posio brasileira ganhou, no caso dos subsdios, as manchetes dos jornais.
Para se entender a imposio dos direitos compensatrios pelos EUA, deve-se
analisar a evoluo da poltica comercial desse pas. Desde a criao do GATT, os EUA
tinham uma condescendente benevolncia com as ilegalidades perpetrados pelos outros
membros do arranjo.

Essa posio, na maioria dos casos, era justificada pela

subordinao da poltica e diplomacia comercial aos desgnios de sua poltica externa

em um contexto de Guerra Fria. No entanto, essa posio no era consensual, e o apoio
ao grande desenho do multilateralismo americano rua na medida em que a
competitividade das economias europias e asiticas ameaava o seu mercado
domstico (Baik: 1993; Bhagwati e Patrick.: 1990; Chorev: 2005; Destler: 1995; Jr.:
2004; Martin: 1995; Nau: 1994; Preeg: 1989, 139-74; Zeng: 2004, 1-5).

124

A resultante desse processo foi uma crescente presso para a implementao de

restries importao de produtos vindos de pases que praticavam prticas desleais de
comrcio tendncia que se acelerou na dcada de 1970. Na literatura sobre a poltica
comercial americana, nesse contexto, geralmente relevam-se os casos dos produtos
txteis, automobilsticos e de informtica exportados pelo Japo (Anchordoguy: 1994;
Bhagwati: 1996; Dryden: 1995, 255-77; Friman: 1988; Young: 2001). J na anlise dos
casos brasileiros, emblemtica a proeminncia tanto do contencioso da informtica
como o das patentes, ambos no perodo posterior Rodada Tquio (Hirst e Lima: 1990;
Odell: 1993; Tachinardi: 1993; Vigevani: 1995). Pouco se fala sobre o caso dos
calados brasileiros.
O contencioso foi deflagrado quando, em 1974, o governo norte-americano
decidiu iniciar investigaes para impor sobretaxas ao valor exportado desses produtos
brasileiros, variveis de 3,5% a 12,3%. As sobretaxas eram consideradas direitos
compensatrios, que buscavam balancear os subsdios e medidas consideradas ilegais.
O governo brasileiro no foi pego de surpresa. Desde o final da dcada de 1960, o
Itamaraty previa que as medidas de suporte implementadas pelo governo poderiam ser
questionadas. Dentro do rgo, articulou-se um discurso para a defesa dessas medidas
no plano internacional. O argumento era que as indstrias voltadas para a exportao
eram to importantes quanto as voltadas para substituio de importao. Assim, da
mesma forma que a proteo por intermdio de tarifas era defendida para o
desenvolvimento econmico do pas, os subsdios s exportaes justificavam-se pelo
argumento de necessidade de tempo e incentivo para que indstrias no tradicionais
voltadas para a exportao florescessem e ficassem robustas para encarar a concorrncia
internacional sem o apoio do governo (Cason: 1993, 103).
Tanto no mbito da UNCTAD como no GATT, o pas lutaria por um sistema de
acesso preferencial aos mercados desenvolvidos que possibilitasse melhores incentivos
exportao de produtos manufaturados e semi-manufaturados.267 De acordo com uma
das instrues da Rodada Kennedy, o pas encontrava-se em plena expanso e
diversificao de suas exportaes de produtos industrializados, tendo a diplomacia
comercial que defender no GATT os interesses especficos relacionados com a abertura
de mercados externos. O trabalho dos diplomatas no GATT era, dentro desse esforo,

267

Azeredo da Silveira. Relatrio da Delegao do Brasil XXIV sesso das Partes Contratantes do
GATT. Genebra, 9 a 24 de novembro de 1967. AAS 1966.03.24 del.

125

executar e concretizar medidas que beneficiam a expanso qualitativa e quantitativa

da rede comercial brasileira no mundo.268
Na discusso da agenda de lanamento da Rodada Tquio, um ano antes da
imposio dos direitos compensatrios, o Itamaraty novamente previa dificuldades para
as exportaes brasileiras provenientes dos questionamentos das medidas de suporte. A
estratgia brasileira para cont-las estava em tentar inserir no cdigo ou normas a serem
elaborados nas negociaes uma clusula de salvaguarda absoluta para pases em
desenvolvimento, que expressamente isentaria esse grupo de qualquer restrio
aplicao de incentivos s suas exportaes, alm de prever um mecanismo de consultas
multilaterais prvio eventual imposio de direitos compensatrios por um pas
desenvolvido contra exportaes de pases em desenvolvimento.
Justificava-se, naquele momento, tal posio com os seguintes argumentos: (1)
Devia-se honrar a Parte IV do GATT e outros instrumentos, que preconizavam a adoo
de medidas especiais para aumentar a participao dos pases em desenvolvimento no
comrcio mundial; (2) A liberdade para aplicar medidas de incentivos para exportao
seria uma forma de compensar a eroso decorrente das negociaes da Rodada Tquio
no sistema generalizado de preferncias. Mas se essa estratgia no desse certo, j
estava prevista uma posio de recuo a adoo de um clusula de salvaguarda parcial
para pases em desenvolvimento, contendo uma
lista mais restrita das medidas que seriam qualificadas de subsdio
exportao quando aplicadas por pases em desenvolvimento e, ao mesmo
tempo, estabeleceria critrios mais rigorosos para o recurso a medidas
restritivas ou sanes [como direitos compensatrios].269
J havia, portanto, uma estratgia complexa para assegurar a liberdade brasileira
em subsidiar suas exportaes por intermdio das regras do GATT. O problema estava
no fato de essa estratgia ter sido definida dentro do Itamaraty no correspondendo
viso dos outros rgos do governo, principalmente os que tinham contato com
negociadores estrangeiros sobre a questo.
268

Diviso de Poltica Comercial. Informao para o Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira.
24.03.1966. AAS 1966.03.24. Convm notar, no entanto, que a euforia da promoo das exportaes no
era consensual no prprio Itamaraty antes da crise do petrleo. De acordo com uma vertente crtica, o
argumento dos mercados potenciais no terceiro mundo poderia ser chamado de sndrome de Marco
Polo, derivado da miragem de um mercado extico, praticamente inexplorado pelo Brasil. Na verdade,
para essa vertente, as possibilidades imediatas de explorar esse mercado so restritas e talvez os
resultados no compensassem os esforos necessrios. Dado as dificuldades e os sacrifcios exigidos
para penetrar nesses mercados, os esforos exigidos talvez se revelem pouco rentveis [Sem autor. Sem
data]. O Brasil e o Terceiro Mundo. AAS 1968.10.14. Pasta II.
269
Desptel 44. GATT. Grupo de trabalho sobre subsdios exportao. 12 de janeiro de 1973. Rolo
1801. Telegramas expedidos Confidencial. Ano 1973. Delbragen.

126

A participao do Ministrio da Fazenda no contencioso emblemtica nesse

sentido. Com efeito, uma das primeiras interaes entre oficiais do governo americano e
do governo brasileiro na qual o hiptese de imposio de direitos compensatrios seria
aventada foi a entre Delfim Netto, Ministro da Fazenda, e George Schultz, Secretrio do
Tesouro norte-americano, em setembro de 1973. O emissrio americano afirmaria que
fabricantes de calados do pas pressionavam o governo para implementar direitos
compensatrios ao produto brasileiro, pois consideravam os subsdios e medidas de
suporte brasileiros ilegais. Delfim ponderaria que o produto brasileiro no ocupava
faixa relevante do mercado americano e que a balana comercial deficitria do Brasil
com os Estados Unidos deveria sensibilizar as autoridades americanas. Delfim
preocupou-se com a situao, pois, para ele, seria toda a mecnica brasileira de
incentivos fiscais para a exportao que os americanos estariam colocando em questo.
Se, naquele momento, eram os calados, posteriormente, todo o elenco de produtos
manufaturados brasileiros poderia ser alvo desse tipo de ao.270
Em outubro do mesmo ano, o Departamento do Tesouro americano dirigiu carta
ao Ministrio da Fazenda, indicando as bases da reclamao e propondo discusses
informais em Washington. Aps dois meses, em dezembro de 1973, o Ministrio da
Fazenda responde a carta, sustentando a base jurdica das medidas de incentivos que o
pas implementava e esquivando-se de assumir qualquer compromisso quanto reunio
tcnica sugerida pelos americanos. Essa medida protelatria custou caro ao pas.
Futuramente, os americanos indicariam que se o governo brasileiro tivesse uma atitude
mais positiva nessas conversaes, o Tesouro teria adiado, ou at mesmo evitado, o
incio da investigao. No entanto, o Ministrio da Fazenda, com receio de que as
conversaes com os americanos pudessem extravasar para o exame do conjunto das
polticas de incentivos, afastou-se de qualquer dilogo propositivo.271
Ainda no final do governo Mdici, h uma nova moldura na interao
governamental. Antes, o dilogo mais importante ocorria nos canais de interao entre o
Departamento do Tesouro americano e o Ministrio da Fazenda brasileiro; agora, o
Itamaraty comeava a atuar sistematicamente, utilizando o canal do Departamento de
Estado americano. Os dois rgos brasileiros compartilhavam, nesse momento, uma
percepo do problema bastante convergente. Acreditavam que no havia qualquer
270

Desptel 1356. Protecionismo norte-americano. Exportao de calados brasileiros. Countervailing

duties. 18 de outubro de 1973. Rolo 1801. Telegramas expedidos Confidencial. Ano 1973. Delbragen.
271
Informao para o Senhor Presidente da Repblica General-de-Exrcito Ernesto Geisel. Exportao de
calados para os EUA. 15 de maro de 1974. FGV (CPDOC). AAS 1974.03.15 MRE. Pasta VIII.

127

regra internacional que proibisse o Brasil de subsidiar suas exportaes. Tambm no

desejavam assumir qualquer compromisso preliminar de retirada das medidas.
O desdobramento externo da posio do Itamaraty veio em fevereiro de 1974,
com a reunio do Ministro das Relaes Exteriores brasileiro, Gibson Barboza,
acompanhado dos diplomatas Arajo Castro e George Maciel, com o ento Secretrio
de Estado americano, Henry Kissinger. Na ocasio, Gibson Barboza referiu-se
preocupao brasileira de que os EUA aplicassem direitos compensatrios s
exportaes de calados do Brasil. patente que Kissinger, nesse momento, no era um
interlocutor adequado para lidar com o problema no havia o que discutir no mbito
poltico, pois o processo administrativo correria no Departamento do Tesouro. Devido a
mudana do governo brasileiro, que ocorreria no ms seguinte, decidiu-se adiar as
conversaes sobre o contencioso.272 Mesmo assim, em maro de 1974, quando j h a
troca de governo no Brasil, Kissinger prometeu a Azeredo da Silveira, novo Ministro
das Relaes Exteriores, fazer o possvel para sustar a deciso do Secretrio do Tesouro
sobre a matria contudo, em 7 de maro, informa que a abertura da investigao seria
anunciada no dia seguinte. Com a abertura do processo de investigao, Azeredo da
Silveira e Mrio Simonsen redigem documento conjunto para o Presidente Geisel sobre
a questo. Eles observavam que a medida americana era bastante abrangente, pois
afetava no s
os interesses especficos da indstria de calados [,] mas sobretudo posies
de princpio do Brasil no que diz respeito a seu direito de diversificar e
expandir suas exportaes de manufaturas, mediante a utilizao de
incentivos.273
No documento, j se formulavam possveis providncias que o governo
brasileiro poderia tomar, alm de tentar realizar uma coordenao interna de posio
mediante convocao de um Grupo de Trabalho, com a participao do Itamaraty, do
Ministrio da Fazenda, do Ministrio da Indstria e Comrcio e do Conselho Nacional
de Segurana. 274
As investigaes sobre os subsdios brasileiros na rea de calados poderia ou
no redundar na aplicao de um direito compensatrio. Para evitar que isso ocorresse,
272

Desptel 298 (EmbWashington). Entrevista do Secretrio de Estado Henry Kissinger com o Chanceler
Mario Gibson Barboza. 21 de fevereiro de 1974. Rolo 1636. Secreto. Telegramas expedidos do ano 1974:
Delbrasgen, Brasalalc, Washington. Srie Chanceler.
273
Informao para o Senhor Presidente da Repblica General-de-Exrcito Ernesto Geisel. Exportao de
calados para os EUA. 15 de maro de 1974. FGV (CPDOC). AAS 1974.03.15 MRE. Pasta VIII.
274
Informao para o Senhor Presidente da Repblica General-de-Exrcito Ernesto Geisel. Exportao de
calados para os EUA. 15 de maro de 1974. FGV (CPDOC). AAS 1974.03.15 MRE. Pasta VIII.

128

Azeredo da Silveira desenhou uma sofisticada estratgia, construda em dois planos de

ao. O primeiro era no plano bilateral com os EUA, tentando transformar a
investigao tcnica do Departamento do Tesouro em uma questo poltica se
possvel, migrando-a para outro rgo mais receptivo ao Brasil, preferencialmente o
Departamento de Estado. A segunda, bem mais profunda, era multilateralizar o
contencioso, trazendo-o para a Rodada Tquio do GATT.275 J havia no mandato das
negociaes comerciais multilaterais previso explcita para um aprofundamento de
disciplinas para a aplicao de subsdios e medidas compensatrias o linkage para o
plano multilateral, assim, j era uma hiptese factvel.276
Azeredo da Silveira colocaria essa estratgia em movimento, confiando em seu
relacionamento com Henry Kissinger para a resoluo do problema.277 A partir de
ento, em reunies bilaterais com os Estados Unidos, o rgo faria a ligao da
investigao domstica americana com as regras do GATT. A demanda era clara:
deveria haver a concesso de tratamento especial aos pases em desenvolvimento, tanto
no que se refere ao uso de subsdios como no que diz respeito aplicao de direitos
compensatrios em exportaes desses pases. 278
Silveira, quando esteve em Washington, props a Kissinger o incio imediato
das discusses no mbito do GATT de um cdigo de subsdios e direitos
compensatrios. Afirmou, ainda, que os incentivos exportao por parte dos pases em
desenvolvimento deveriam ser encarados como uma espcie de sistema geral de
preferncias normativo, incidente sobre o lado da oferta, tendo como objetivo assegurar
preos

mais

favorveis

para

exportaes

no-tradicionais

dos

pases

em

desenvolvimento. A justificativa da demanda estava na tese de que, na conjuntura

econmica mundial, tornava-se necessrio para esses pases o incremento e
diversificao das exportaes, inclusive como meio de arcar com as despesas
275

Salutar considerar que o ciclo de negociaes s foi conhecido por esse nome anos depois. Nesse
momento, o termo mais adequado ainda era Negociaes Comerciais Multilaterais (Twiggs: 1987).
276
Paulo Nogueira Batista um dos que entendia como o problema bilateral com os EUA estava
intimamente ligado com o contexto mais amplo das Negociaes Comerciais Multilaterais, nas quais
[seriam examinados] os problemas relativos a subsdios, com possvel elaborao de Cdigo de Conduta
sobre subsdios exportaes. Desptel 1356. Protecionismo norte-americano. Exportao de calados
brasileiros. Countervailing duties. 18 de outubro de 1973. Rolo 1801. Telegramas expedidos
Confidencial. Ano 1973. Delbragen.
277
Desptel 582 (EmbWashington). Reunio dos Chanceleres em Washington. Countervailing duties. 8
de abril de 1974. Rolo 1636. Secreto. Telegramas expedidos do ano 1974: Delbrasgen, Brasalalc,
Washington. Srie Chanceler.
278
Desptel 486 (Delbrasgen). NCMs. Reunio com o Embaixador Eberle. Apreciao. 3 de maio de 1974.
Rolo 2057. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen,
Delbrasonu.

129

crescentes na importao de petrleo e de outros produtos essenciais manuteno do

processo de desenvolvimento. Assim, para tornar os seus produtos manufaturados e
semi-manufaturados mais competitivos nos mercados internacionais, era indispensvel,
para os pases em desenvolvimento, oferecer incentivos s suas indstrias.279
As instrues para os negociadores em Genebra que lidariam com a dimenso
multilateral do problema acompanharam o tom pragmtico de Silveira. O objetivo do
pas no GATT era buscar um tratamento diferenciado e mais favorvel s exportaes
de pases em desenvolvimento, tanto no que se refere ao direito de utilizao de certos
incentivos s exportaes, quanto nos critrios que deveriam ser aplicados para
imposio, em casos excepcionais, de taxas compensatrias que afetassem essas
exportaes quando direcionadas aos mercados dos pases desenvolvidos. Essas
instrues partiram do prprio Itamaraty, sob a superviso de Azeredo da Silveira, que
considerava o tema alta prioridade o Ministrio da Fazenda, nesse estgio inicial,
aparentemente no foi consultado.280
Se, de um lado, o Itamaraty j tinha definido a estratgia brasileira no GATT de
atrelar a discusso de subsdios ao tpico dos direitos compensatrios, de outro, a
discusso bilateral com os EUA seguiria um curso mais complexo.281 A complexidade
vinha do fato de o Palcio dos Arcos no ter o monoplio decisrio na definio da
posio brasileira. Isso fica visvel j em 7 de junho de 1974, quando o grupo
interministerial entra em funcionamento para preparar a posio brasileira para
responder a

investigao do Departamento do Tesouro sobre as exportaes de

calados brasileiros. Na ocasio, adotou-se uma estratgia de duas vias. A primeira era
de natureza poltica, entre o Itamaraty e o Departamento de Estado americano; a
segunda, de natureza tcnica, entre o Ministrio da Fazenda e o Departamento do
Tesouro americano. Aparentemente, os dois rgos brasileiros ainda no tinham
divergncias graves. Mas, abaixo dessa calma superfcie, j estavam as sementes da
discrdia futura. Mrio Simonsen, Ministro da Fazenda brasileiro, aproveitando
encontro com o Secretrio do Tesouro americano, afirmou que existiam estudos que
poderiam revisar a legislao de incentivos fiscais brasileiros e, sem assumir qualquer
279

Desptel 505 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Negociao de Cdigo sobre subsdios. 6 de maio de 1974.
Rolo 2057. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen,
Delbrasonu.
280
Desptel 505 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Negociao de Cdigo sobre subsdios. 6 de maio de 1974.
Rolo 2057. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen,
Delbrasonu.
281
Desptel 522 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Cdigo de Subsdios. 8 de maio de 1974. Rolo 2057.
Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen, Delbrasonu.

130

compromisso no sentido de elimin-los, procurava obter um adiamento ou suspenso da

investigao americana. Para o Itamaraty, esta declarao, feita de forma ttica e sem
nenhum comprometimento, era adequada, pois congelaria o andamento tcnico da
questo, enquanto se tentava avanar uma soluo adequada pela via polticodiplomtica.282 Como o futuro iria demonstrar bem, o argumento de Simonsen de
reviso no era uma ttica dilatria, como pensavam os diplomatas envolvidos. Ele
realmente desejava reformar o aparato de suporte das exportaes brasileiras e, desde
esse momento, colocava a tese sobre a mesa de negociaes. 283
Azeredo, que no concordava com a posio de Simonsen, preocupava-se com a
sua marginalizao na questo. Ficava claro que se estava diante de um problema
tcnico. Ele, no entanto, no aceitava que a discusso ficasse somente no mbito das
autoridades fazendrias. Tentando aumentar seu poder no aparelho governamental
domstico, em junho de 1974, envia carta para Henry Kissinger, na qual pede que a
questo dos direitos compensatrios no fosse conduzida luz de interesses fraccionais
norte-americanos e por uma interpretao rgida e automtica da legislao dos Estados
Unidos. Azeredo buscava sensibilizar Kissinger no sentido dede que o problema,
aparentemente tcnico, cingia de forma profunda o relacionamento bilateral dos dois
pases, e que era nessa moldura mais ampla que a questo deveria ser conduzida. A
carta era mais uma tentativa de fazer com que o Departamento de Estado americano
conseguisse influenciar a posio do Departamento do Tesouro na imposio dos
direitos compensatrios.284 Havia, no entanto, um problema na estratgia de Silveira,
que era contar excessivamente com seu relacionamento com Kissinger para a resoluo
do contencioso. O oficial americano, apesar de creditar importncia ao Brasil na rede de
relacionamentos bilaterais dos EUA, considerava, naquele momento, assuntos
econmicos como estando no segundo plano e, portanto, sua ao seria de escassa
282

Desptel 991 (EmbWashington). Exportaes brasileiras de calados para os EUA. Coutervailing

duties. 7 de junho de 1974. Rolo 1636. Secreto. Telegramas expedidos do ano 1974: Delbrasgen,
Brasalalc, Washington. Srie Chanceler. Ver Desptel 1032 (EmbWashington). Comisso Especial de
Coordenao Brasil/EUA. 14 de junho de 1974. Rolo 1636. Secreto. Telegramas expedidos do ano 1974:
Delbrasgen, Brasalalc, Washington. Srie Chanceler.
283
Simonsen era visto pelos americanos como mais flexvel. Havia a inteno de modular a posio de
forma a fortalecer a posio dele dentro do governo brasileiro, em detrimento de Azeredo da Silveira.
Simonsen is a good and helpful friend of the United States. Should he lose face with his colleagues, some
of whom, as Washington knows, consider him soft on the duty question, over this issue we may well
find it difficult in the future to get his cooperation on issues more important to our interests. NARA. De
John Crimmins (Braslia) para o State Department. Countervailing duty: Brazilian footwear. 31 de agosto
de 1974. Ver tambm: NARA. De John Crimmins (Braslia) para o State Department. Countervailing
duty: Brazilian footwear. 28 de agosto de 1974.
284
Desptel 1067 (EmbWashington). Calados. Countervailing duties. 20 de junho de 1974. Rolo 1636.
Secreto. Telegramas expedidos do ano 1974: Delbrasgen, Brasalalc, Washington. Srie Chanceler.

131

importncia para a resoluo do problema brasileiro. Alm do mais, o estatuto

americano sobre direitos compensatrias no possibilitava nenhum papel relevante ao
Departamento de Estado.285
Se os entendimentos bilaterais aguardavam o resultado da investigao, a
estratgia no GATT seguia o curso desejado. A posio negociadora do Brasil, ajustada
pelo Itamaraty, em meados de 1974, era que o direito brasileiro de aplicar subsdios era
incontroverso dentro das normas do GATT, e o que estava em questo, luz dessas
mesmas normas, era o direito dos pases desenvolvidos de aplicarem taxas
compensatrias sobre exportaes, legitimamente subvencionadas, procedentes dos
pases em desenvolvimento.286 Havia, portanto, uma tentativa de inverter o nus da
ilegalidade para tentar modificar a posio americana a ilegalidade seria a eventual
imposio do direito compensatrio por parte dos EUA e no o subsdio brasileiro.
As tentativas brasileiras de sensibilizar os americanos, tanto no plano bilateral
quanto no multilateral, foram em vo. Em setembro de 1974, o Departamento do
Tesouro imps direitos compensatrios de 3,5% e 12,3% sobre a exportao de
calados provenientes do Brasil. A alquota menor era aplicvel aos produtos de firmas
que exportassem mais de 40% em relao receita total, ficando as demais sujeitas
alquota mais elevada. De acordo com Francisco Dornelles, na poca chefe da
Assessoria de Tributao Internacional do Ministrio da Fazenda, cerca de trs quartos
das exportaes brasileiras de calados de couro foram atingidas pela sobretaxa mais
reduzida (4,8%).287
Aps a implementao da medida, houve uma reao intempestiva dos
exportadores brasileiros e do prprio Presidente Geisel que, no II Encontro Nacional
dos Exportadores, fez um duro discurso criticando o protecionismo dos pases

285

(...) Kissinger believed that political diplomacy was high policy, whereas negotiations over
economic affairs were low comedy and somehow undignified (Dryden: 1995, 141). I.M. Destler,
contudo, identifica uma um interesse progressivo de Kissinger em aspectos econmicos, de 1971 a 1976
(Destler: 1980, 10-1).
286
Desptel 858 (Delbrasgen). GATT. NCMs. Subsdios e direitos compensatrios. 4 de julho de 1974.
Rolo 2057. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen,
Delbrasonu.
287
Desptel 1174 (Desbrasgen). Exportaes de calados brasileiros para os EUA. Aplicao de direitos
compensatrios. 18 de setembro de 1974. Rolo 2057. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974,
para as delegaes: Brasalac, Delbrasgen, Delbrasonu; Ver Kissinger vai debater restries. Jornal do
Brasil. 15 de fevereiro de 1976; Para detalhes especficos ver carta de Henry Simon para Mario
Simonsen. NARA. Do State Department para a embaixada americana em Braslia. Letter from treasury
secretary Simon to Brazilian finance minister. 4 de setembro de 1974.

132

desenvolvidos. 288 Apesar da reao no Brasil, em visita ao Presidente Ford,

acompanhado por Henry Kissinger, Azeredo da Silveira tocou s em temas gerais, no
questionando o Presidente americano sobre o problema dos calados.289 O mesmo
parece ter ocorrido em jantar entre Kissinger e Silveira.290
A aplicao das taxas, portanto, era uma realidade. O objetivo brasileiro, a partir
de ento, foi buscar formas de revog-la; o dos americanos, de garantir que os subsdios
brasileiros fossem eliminados. Em 1975, quando h um exerccio mais profundo de
interao com os americanos sobre o contencioso, a dinmica continuava a mesma. Isso
observvel pela ao do Brasil no mbito da Rodada Tquio, defendendo a tese de que
os pases em desenvolvimento precisavam continuar a oferecer incentivos fiscais s suas
exportaes sem que, por isso, fossem sujeitos a barreiras extra-alfandegrias.
Interessante notar o sofisticado malabarismo semntico para justificar o fato de os
incentivos brasileiros serem diferentes dos subsdios dos pases industrializados
estes, sim, deveriam ser proibidos.291 Mas se a estratgia a mesma, a arena de atuao
muda. Antes, os contatos bilaterais entre o Brasil e os EUA eram articulados pelos
canais ordinrios de comunicao de maneira pouco sistemtica; agora, o Grupo
Consultivo Informal sobre Assuntos Econmicos, que seria abrigado posteriormente sob
o Memorando de Entendimento Kissinger-Silveira, era o novo espao de interao entre
os dois pases. O Grupo fora criado na visita do Subsecretrio de Estado para Assuntos
Econmicos dos Estados Unidos, Charles W. Robinson, em julho de 1975. O mandato
era examinar assuntos econmicos de interesse mtuo, de nveis global, hemisfrico e
bilateral, alm de consultar e procurar identificar solues para problemas econmicos
especficos. O objetivo inicial era que o grupo se reunisse pelo menos uma vez por ano,
alternadamente em Braslia e em Washington, com representantes de mais alto nvel.
Uma outra medida importante foi a criao, dentro desse arranjo, de um subgrupo de
comrcio que seria, a partir de ento, o locus mais especfico da interao entre dois
288

Desptel 1247 (Delbrasgen). Exportaes de calados brasileiros para os EUA. Aplicao de direitos
compensatrios. 1 de outubro de 1974. Rolo 2057. Confidencial. Telegramas expedidos. Ano 1974, para
as delegaes: Brasalac, Delbrasgen, Delbrasonu.
289
Telegrama sem nmero. Entrevista do Ministro de Estado com o Presidente Gerald Ford. 30 de
setembro de 1974. Brasemb Washington. Rolo 1618. Secreto. Telegramas recebidos no ano de 1974.
Srie Chanceler.
290
Telegrama sem numero. Encontro do Ministro de Estado com o Secretrio de Estado Henry Kissinger.
30 de setembro de 1974. . Brasemb Washington. Rolo 1618. Secreto. Telegramas recebidos no ano de
1974. Srie Chanceler. NARA. Do State Department para embaixada americana em Braslia. Luncheon
meeting between the Secretary and Brazilian foreign minister Silveira, September 28. 12 de outubro de
1974. Secreto.
291
Brasil defende no GATT os incentivos para a exportao. O Estado de So Paulo. 3 de junho de
1975.

133

pases no tema dos subsdios e direitos compensatrios, tanto no contencioso bilateral,

como na articulao e troca de informaes para as negociaes no GATT.
Na mesma ocasio, diplomatas brasileiros aproveitaram a presena de Robinson
para questionar se poderia ser concedido ao pas um waiver (derrogao) ao direitos
compensatrio. Robinson indicou que o governo americano iria recepcionar tal
possibilidade, mas alertava que para a concesso da derrogao era necessrio que o
Brasil tomasse medidas adequadas para reduzir substancialmente ou eliminar as
medidas de subsdios.292 Afora esse questionamento, a reunio acabou sendo muito mais
de reconhecimento de posies do que de iniciativas que debelassem o conflito. Algo
semelhante aconteceu alguns meses depois, na I Reunio do Subgrupo Consultivo de
Comrcio Brasil-EUA, realizada em Braslia. Pelo lado americano, participou Clayton
Yeutter, Representante Especial Adjunto para as Negociaes Comerciais Multilaterais,
e Albert Fischlow, Subsecretrio-Adjunto para Assuntos Econmicos do Departamento
de Estado alm de outros funcionrios dos Departamentos do Tesouro, do Comrcio,
de Agricultura e de Estado.293 O subgrupo de comrcio foi a instncia adequada para as
negociaes entre EUA e Brasil no contexto da relao entre a legislao domstica
americana sobre medidas compensatrias, os programas de incentivos brasileiros e a
negociao do cdigo e subsdios da Rodada Tquio.
O Brasil conseguiu, nas negociaes, fazer com que os EUA concordassem, em
princpio, a internalizar no cdigo o GATT um dispositivo de pr-requisito de
comprovao que os subsdios causem danos efetivos indstria domstica, antes da
aplicao de direitos compensatrios algo que no existia na legislao domstica
americana. Mas uma questo relevante para o Brasil institucionalizao de tratamento
diferenciado e mais favorvel aos pases em desenvolvimento, o que possibilitaria a
construo de uma lista positiva de medidas de incentivos as quais no se poderiam
impor direitos compensatrios no foi aceita.294 As divergncias bsicas entre as
posies dos dois pases no tratamento do assunto, notadamente em sua dimenso

292

Desptel 953. Visita do Subsecretrio de Estado Robinson ao Brasil. Criao do Grupo consultivo
informal sobre assuntos econmicos. NCMs. 14 de julho de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas
expedidos em 1975 para Delbrasgen.
293
Desptel 1320. GATT. NCMs. I reunio do Subgrupo Consultivo de Comrcio Brasil-EUA. 14 de
outubro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em 1975 para Delbrasgen.
294
Tel 1521 de Brasemb Washington para Exteriores, em 14 de outubro de 1975. I Reunio do subgrupo
consultivo de comrcio Brasil-EUA. Subsdios e Direitos Compensatrios. Confidencial. AAS
1974.03.15 Pasta IV.

134

multilateral, eram grandes demais at para a resoluo da questo em tal nvel

governamental.295
Quase no mesmo dia em que se deu a reunio bilateral, foi definida a posio
brasileira no tpico pelo Subgrupo de Subsdios e Direitos Compensatrios da Unidade
de Negociao para a Rodada Tquio. Percebe-se que toda a posio brasileira reflexo
do contencioso com os EUA. Os argumentos jurdicos que incluam a tese de que,
pelo fato de o Brasil no ter subscrito a Declarao de 1960 sobre a aplicao definitiva
do 4o do artigo XVI do GATT, o pas no estava proibido de subsidiar suas
exportaes de produtos industriais eram, aqui, definidos em uma dinmica
intragovernamental bastante eficiente. A formulao da posio brasileira seguiu um
curso interessante, pois no se limitou somente a uma retrica que justificasse as
medidas; trabalhava-se, novamente, com uma posio de recuo, para que o pas
preservasse pelo menos alguns de seus instrumentos de apoio s exportaes. Foi com
esse objetivo que na reunio da Unidade de Negociao desenhou-se uma proposta de
seleo de tipos de subsdios que deveriam ser permitidos para pases em
desenvolvimento em uma lista positiva uma sugesto engenhosa, parecendo com o
sistema encontrado na Rodada Uruguai para a rea agrcola.296
O final de 1975 assistiu uma interao maior dos dois governos para a soluo
do conflito. No entanto, medida que aumentava essa interao, os choques entre
Azeredo da Silveira e Mrio Simonsen cresciam com igual proporo. Na visita de
Kissinger ao Brasil, em fevereiro de 1976, por exemplo, os principais interlocutores
sobre o contencioso eram os ministros Simonsen e Reis Velloso este, do
Planejamento.297 O problema dos calados, na agenda de Kissinger, era considerado
um dos mais importantes assuntos e tambm como o principal desafio das
negociaes comerciais.298 Essa prioridade foi demonstrada na reunio do emissrio
americano com os ministros brasileiros, mas no possvel saber precisamente, com as
fontes disponveis, como a questo foi discutida.299

295

Desptel 1323. GATT. NCMs. Subsdios e Direitos Compensatrios. Resultados da I Reunio do

Subgrupo de Comrcio Brasil-EUA. 14 de outubro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas
expedidos em 1975 para Delbrasgen.
296
Desptel 1324. GATT. NCMs. Subgrupo de Subsdios e Direitos Compensatrios. Resposta aos
aerogramas 1184 e 1185. 14 de outubro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em
1975 para Delbrasgen.
297
Sero discutidas solues sobre sobretaxa. O Estado de So Paulo. 21 de fevereiro de 1976.
298
Kissinger vai debater restries. Jornal do Brasil. 15 de fevereiro de 1976.
299
Os documentos do National Archives de 1976, por exemplo, ainda no esto disponveis.

135

O que se sabe que Silveira ficou muito preocupado com o que o Simonsen teria
dito para Kissinger provavelmente a sinalizao de que o pas reformaria o seu
sistema de incentivos. Dessa forma, Silveira manda uma carta para Simonsen
comentando a conversa que teve com Henry Kissinger sobre o contencioso dos direitos
compensatrios dilogo ocorrido aps a reunio do americano com o Ministro da
Fazenda brasileiro. Silveira interpretou das palavras de Kissinger que se o Brasil
dissesse ter suspendido os subsdios, os Estados Unidos fechariam os olhos a crditos e
financiamentos brasileiros que no fossem dados ostensivamente como estmulo
exportao, mas agissem nesse sentido. Ou seja, era s o Brasil retoricamente afirmar
que os subsdios foram removidos aps mudanas cosmticas que os Estados Unidos
retirariam os direitos compensatrios das exportaes brasileiras. Considerando essa
hiptese, Silveira enviou para Simonsen um estudo do Itamaraty no marco do
entendimento das palavras de Kissinger.300
As propostas de Silveira no sensibilizaram Simonsen. Muito pelo contrrio, nos
meses seguintes, o Ministro da Fazenda ampliaria os trabalhos para a reforma do
sistema de incentivos brasileiro. Tambm procuraria, progressivamente, ocupar
externamente a autoridade de definir a posio brasileira no contencioso com os EUA,
em detrimento do Itamaraty. Em maio de 1976, ele encontra-se com William Simon,
Secretrio do Tesouro Americano, para negociar um acordo no qual se congelasse a
imposio dos direitos compensatrios. Coloca formalmente na mesa de negociao a
reforma do sistema de suporte brasileiro. O discurso dele era que no haveria grandes
mudanas no sistema de incentivos fiscais do governo brasileiro, mas a poltica de
crditos prmios de ICM e IPI para produtos exportados sofreriam redues
gradativas. De acordo com o Ministro, o fim dos incentivos especficos, que os norteamericanos consideravam como subsdios passveis de retaliao, faria parte de uma
srie de medidas encadeadas cujo objetivo, no futuro, era adequar o sistema brasileiro s
condies internacionais e aos termos GATT o contrrio do trabalho de Silveira, que
era no sentido de moldar os constrangimentos internacionais para acomodar as polticas
brasileiras. Inicialmente, a principal hiptese era acabar com os esquemas em 2 anos
aps o fim das negociaes com os americanos. A deciso mobilizou integralmente o
Ministrio da Fazenda e a Secretaria de Planejamento da Presidncia para adaptar a
legislao interna. Contudo, circulava na imprensa o boato que os prmios do IPI e do
300

Carta de Azeredo da Silveira para Mrio Henrique Simonsen. [s.d.] de Fevereiro de 1976.
FGV(CPDOC). AAS/Cor CCLVI.

136

ICM seriam substitudos por outras medidas do governo. No obstante a hiptese de

continuidade de algum sistema de apoio residual, criou-se uma grande animosidade nos
meios empresariais e no Congresso.301 Aqui, dois questionamentos so importantes.
Primeiro, o que justificava o desejo das autoridades fazendrias em aproveitar o
contencioso bilateral para, aparentemente, repensar os programas de suporte s
exportaes? Segundo, como essa posio diferenciava-se da defendida por Azeredo da
Silveira?
Quanto primeira, ainda no possvel saber de forma segura as motivaes
dos atores fazendrios, principalmente as de Simonsen. No incio do governo Geisel,
quando tomou posse, ele prometeu publicamente a continuidade da poltica econmica
que fez o milagre econmico brasileiro possvel.302 No entanto, privadamente,
desprezava a poltica econmica do milagre econmico (Gaspari: 2004, 339). Sobre o
uso de subsdios, publicamente negava a possibilidade de reduo ou extino.303
Porm, nos seus trabalhos acadmicos, condenara o uso de subsdios304, e, nas
conversas com os americanos, afirmava que virtualmente todas as exportaes
brasileira eram subsidiadas e que o presidente Geisel tinha prometido a ele abolir
todos os subsdios governamentais at 1979.305 Essa dissonncia do discurso de
Simonsen talvez possa ser explicada pela natureza poltica dos interlocutores ele era
contra os subsdios, mas era preciso defend-los para fortalecer a posio brasileira com
os EUA, alm de proteger-se contra os crticos domsticos.
De qualquer maneira, o que parece ter levado Simonsen a defender a extino
das medidas foi uma expectativa particular sobre o impacto do processo inflacionrio e
do endividamento na evoluo da economia brasileira.306 O Presidente Geisel deixou
301

Congresso reage aos acordos com Simon. Jornal de Braslia. 14 de maio de 1976.
NARA. De John Crimmins (Braslia) para o State Department. New finance minister promises
continuity. 18 de maro de 1974.
303
NARA. De John Crimmins (Braslia) para o State Department. Countervaling duties on shoes. 25 de
julho de 1974. Confidencial; NARA. Da embaixada americana em Braslia para o State Department.
Finance minister Simonsens testimony on economic policies. 10 de junho de 1975.
304
De acordo com Simonsen, um dos problemas do pensamento econmico brasileiro era a idia de que
o governo pode baixar o custo real de um bem ou servio, subsidiando-o, ou fixando arbitrariamente o seu
preo. Em parte isso se deve nossa tradio de elites burocrticas: o funcionrio pblico talvez tenha a
impresso de que o governo cria recursos reais ao receber os seus vencimentos no fim do ms. Em parte,
ao nosso hbito de esquecer que as despesas pblicas tm que ser pagas por algum, ou via impostos, ou
via inflao; contrariamente a certos pases onde a opinio pblica exerce severo controle sobre os gastos
governamentais, costumamos reagir contra os aumentos de impostos, mas nunca contra os aumentos de
despesas (Simonsen: 1969, 253).
305
NARA. Do consulado americano em So Paulo para o State Department. Comments on the Trade Act
by finance minister Mario Simonsen. 7 de fevereiro de 1975.
306
Mrio Henrique Simonsen. O problema da credibilidade externa brasileira. Outubro de 1976. EG.
Rolo 8.
302

137

registrado em sua entrevista ao CPDOC a centralidade do problema para o seu Ministro

da Fazenda.307 Preocupado com essas duas questes, Simonsen usaria a janela de
oportunidade do contencioso americano para diminuir os gastos dessa poltica pblica
como forma de aplacar os contornos mais agressivos desses dois problemas no longo
prazo.
Silveira no nutria esse tipo de preocupao e nunca conseguiu compreender
Simonsen.308 Para ele, as medidas de suporte eram centrais para o Brasil, pois davam
condies de competitividade aos produtos manufaturados brasileiros no mercado
internacional o que no seria possvel sem esses instrumentos. Silveira acreditava que
os pases em desenvolvimento no podiam "competir com as mesmas armas" que os
pases desenvolvidos. Alm dessas consideraes, no h como no observar a
dependncia que o inovador trabalho de promoo comercial do Itamaraty tinha desses
arranjos o sucesso da promoo comercial era dependente dos arranjos
governamentais de renncia fiscal e subsdio, como foi observado na seo anterior.
No havia, portanto, uma diviso simples entre os dois ministros em objetivos
de curto e longo prazo, como afirma Maria Regina Soares de Lima.309 O que havia era
preocupaes distintas. Silveira tinha uma viso ntida de como compromissos bilaterais
com os Estados Unidos e atitudes unilaterais do Brasil poderiam impactar
negativamente na arena do GATT, que determinaria, em ltimo caso, os limites da
promoo comercial no longo prazo. O diplomata no tinha, porm, uma percepo
apurada sobre o custo de oportunidade que os gastos nesses programas imporiam
economia brasileira no longo prazo e como a presso americana era uma oportunidade
para fazer uma reforma e aplacar possveis resistncias domsticas.310 J Simonsen
prognosticava, com razo, que a palavra de ordem deveria ser um programa de
307

Geisel: (...) Simonsen de vez em quando arrancava os cabelos e vinha a mim com o problema da
inflao. Pensvamos na inflao, procurvamos adotar alternativas para reduzi-la, mas no era o
problema nmero um do governo. Nosso problema nmero um era desenvolver o pas, dar emprego,
melhorar as condies de vida da populao (D'Araujo e Castro: 1997, 293)
308
Mesmo anos depois, continuaria a criticar a posio de Mrio Simonsen, que, de acordo com Silveira,
"achava um absurdo o sistema de incentivo no Brasil." Entrevista de Azeredo da Silveira ao CPDOC. Fita
15. 7/6/1979
309
Para a autora, enquanto o Ministrio da Fazenda preocupava-se com os problemas de curto prazo, com
pouca considerao com as implicaes polticas e conseqncias de longo prazo das aes brasileiras, o
Itamaraty balanceava as aes brasileiras com as conseqncias de longo prazo das medidas tomadas para
os objetivos de poltica externa do pas (Lima: 1986, 330-1).
310
O Chanceler realmente no tinha a noo de custos de oportunidade quando o assunto era poltica
econmica. Em sua entrevista ao CPDOC, Azeredo achava ser uma briga infantil a existente entre a
agricultura e a indstria, pois ele achava que no Brasil se tem que desenvolver tudo. Ele no percebia o
trade off entre os dois domnios e como as medidas implementadas em um setor poderiam impactar
negativamente no outro, importando na necessidade em se ter preferncias para conseguir polticas
coerentes e bem sucedidas. Entrevista de Azeredo da Silveira ao CPDOC. Fita 15. 7/6/1979

138

austeridade na rea de gastos e investimentos pblicos para que o pas pudesse ter um
crescimento sustentvel no longo prazo algo que, diga-se de passagem, ele nunca
conseguiu implementar da forma desejada.311 O Ministro da Fazenda, contudo, no via
como a resoluo do problema de forma bilateral poderia afetar profundamente toda a
posio brasileira na Rodada Tquio, diminuindo o poder de barganha na negociao do
Cdigo de Subsdios e Direitos Compensatrios.
A incongruncia entre os dois ministros no foi superada ao longo do governo
Geisel e trouxe resultados curiosos, se pensarmos em uma estrutura de fragmentao
burocrtica domstica em jogos de dois nveis. Azeredo afirma que vrias vezes tinha se
oferecido para estudar conjuntamente com Simonsen os incentivos legais de outros
pases, para que os implementados no Brasil no pudessem ser contestados (...) nessa
falsa moralidade dos pases industrializados. De acordo com ele, Simonsen nunca
quis fazer isso (...) [e] no passaria de um banqueiro no seu preciosismo monetarista. O
caso das medidas de suporte ao setor de tecidos teria sido emblemtico, j que, mesmo
quando o Itamaraty garantiu externamente que esses no seriam questionados,
Simonsen diminuiu-os, enfurecendo Silveira.312 A dissonncia entre os dois, portanto,
prejudicava a posio externa do pas, gastando-se tempo e esforo em exerccios que
seriam fteis, e fragilizando o capital de barganha externo winset ao tomar decises
apressadas, sem considerar os movimentos do tabuleiro internacional.
Voltando para o desenvolvimento do caso, nas negociaes do Cdigo de
Subsdios, em junho de 1976, era ntida a fissura entre os rgos. Isso ficou visvel
quando, em Genebra, em um confronto entre os Estados Unidos e o Brasil nas reunies
bilaterais, os diplomatas arduamente combatiam defendiam um Cdigo no qual existisse
uma clara disposio permitindo o direito dos pases em desenvolvimento de subsidiar
suas exportaes. O Jornal de Braslia achava incongruente o fato de, ao contrrio do
que aparentou aceitar em Braslia, o Brasil defender com intransigncia esse direito. A
explicao para essa incongruncia que, enquanto em Braslia era o Ministrio da
Fazenda que estava negociando no tabuleiro do contencioso bilateral, em Genebra, eram
os diplomatas do Itamaraty que lidavam com as negociaes do GATT.313 A Fazenda,
em Braslia, j tentava negociar uma reduo das medidas para que os direitos
compensatrios fossem retirados; o Itamaraty, por seu turno, batalhava para que o
311

Mrio Simonsen (Fazenda) - O problema da credibilidade externa brasileira. CPDOC. EG. rolo 8.
Entrevista de Azeredo da Silveira ao CPDOC. Fita 15. 7/6/1979
313
Estados Unidos so contra o Brasil: reafirmada a manuteno dos subsdios s exportaes. Jornal
de Braslia. 6 de junho de 1976.
312

139

Cdigo em negociao no GATT impedisse os EUA de continuar impondo direitos

compensatrios, extinguindo, assim, a necessidade de modificar as medidas domsticas.
No havia uma voz nica que comandasse a posio brasileira nos dois tabuleiros. O
Itamaraty, por um lado, no conseguia deter a Fazenda de definir o objetivo brasileiro
de diminuir os incentivos. Por outro lado, o Ministrio da Fazenda no conseguia
harmonizar sua posio com a executada em Genebra, apesar de concordar com certos
pontos defendidos pelo Itamaraty nas negociaes do GATT.314
Em 1977, com a posse de Jimmy Carter e a entrada no estgio avanado das
negociaes na Rodada Tquio, h uma mudana sensvel dos incentivos e
constrangimentos que atuavam sobre as posies domsticas nos dois tabuleiros e nos
dois canais de ao da estratgia brasileira. No governo Carter, o Itamaraty viu-se
confrontando um quadro de hostilidade no Departamento de Estado. O clima propcio
para um engajamento entre as duas Chancelarias na resoluo de problemas objetivos,
como existia na era Kissinger, fora substitudo por um quadro de rivalidade na era
Brzezinski-Vance. O dilogo bilateral tambm se encontrava emperrado entre todo o
aparelho de Estado dos dois pases. 315 At a sofisticada estrutura bilateral construda sob
o Memorandum de Entendimento de 1976 foi profundamente abalada, mesmo com
tentativas de Silveira e Cyrus Vance de rearticul-la.316
Com a diminuio da possibilidade de um acordo diplomtico no plano bilateral,
uma diminuio das chances de o Brasil conseguir impor sua posio nas negociaes
do GATT e o avano do estgio negociador em Genebra, o Itamaraty foi
progressivamente fragilizado na determinao da posio externa brasileira. Mais isso
no foi automtico. Em junho do ano seguinte, quando h a definio e ajuste da
posio brasileira no Cdigo de Subsdios e Direitos Compensatrios, ainda h uma
predominncia do Itamaraty dentro da Unidade de Negociao. A posio brasileira,
dessa maneira, ainda partia do reconhecimento que os pases em desenvolvimento
tinham o direito de subsidiar suas exportaes. O fundamento desse direito era a
necessidade de superar as deficincias estruturais inerentes ao processo de
industrializao. Mas, se para os pases em desenvolvimento os subsdios deveriam ser
314

Primeiro, o Cdigo poderia reduzir a arbitrariedade na imposio de direitos compensatrios; segundo,

tambm poderia coibir prticas desleais perpetradas pelos pases desenvolvidos; poderia, por fim,
aumentar o espao de barganha com o Departamento do Tesouro para um cronograma mais flexvel para
a reduo dos subsdios
315
Ver carta do senador americano Charles Mathias ao Ministro Mrio Simonsen em 8 e abril de 1977.
AAS 1974.03.15 Pasta VII
316
O Memorando de Entendimento e a evoluo da posio do Senhor Jimmy Carter a respeito. AAS
1974.03.15 Pasta VIII

140

permitidos, o Cdigo deveria proibir, para os pases desenvolvidos, a prtica de

subsdios exportao. Alm dessa restrio, s poderia haver a aplicao de direitos
compensatrios se fosse demonstrada a existncia de dano srio indstria local do pas
importador, como conseqncia direto do subsdio algo que no foi encontrado no
caso dos calados. 317
Na reunio dos funcionrios do Ministrio da Fazenda, em Washington, com
negociadores do STR, em junho de 1978, foi articulado um discurso muito prximo do
Itamaraty. De acordo com Francisco Dornelles, procurador-geral do Ministrio da
Fazenda, o Brasil lutava por uma garantia do direito de subsidiar suas exportaes pelo
princpio do tratamento especial e diferenciado aos pases em desenvolvimento nas
regras do GATT.318 Alan Wolff, Deputy do Special Trade Representative (futuro
USTR), reagiu indicando que os Estados Unidos no poderiam aceitar um tratamento
diferenciado que envolvesse uma legalizao integral das prticas de subsdios de pases
em desenvolvimento. J para Fred Bergstein, do Departamento do Tesouro, o Brasil
deveria ter em mente que apesar de os pases em desenvolvimento terem condies
especiais, eles deveriam aceitar responsabilidades na eliminao de subsdios
exportao.319
Em agosto, h outra viagem de Francisco Dornelles a Washington para
conversar com Bergstein. O americano mostra que, nas negociaes do GATT, levaram
em conta posio brasileira na definio da posio americana no tpico do Cdigo de
Subsdios e Medidas Compensatrias. Para Bergstein, no entanto, qualquer
compromisso adicional no tpico do tratamento especial e diferenciado deveria envolver
o fim gradual dos crditos prmios do IPI e do ICM. Dornelles, como emissrio da rea
fazendria, at que gostaria de j articular um arranjo com Bergstein. No entanto, ele
no tinha instrues para tomar as decises o governo brasileiro ainda no tinha
definido uma posio final. O mximo que fez foi afirmar ao americano que uma
resposta do governo brasileiro teria que aguardar a discusso da questo entre os
principais ministros interessados.320
317

Desptel 753. GATT. Subsdios e direitos compensatrios. Consultas com os EUA. 8 de junho de 1978.
Rolo 2015. Confidencial. Telegramas expedidos em 1978 para Delbrasgen.
318
Bergsten: preciso congelar incentivos. O Estado de So Paulo. 14 de junho de 1978; O direito ao
subsdio. Gazeta Mercantil. 11 de setembro de 1978.
319
Desptel 778. GATT. NCMs. Cdigo de subsdios e direitos compensatrios. Reunies de Dornelles no
STR e no Tesouro. 13 de junho de 1978. Rolo 2015. Confidencial. Telegramas expedidos em 1978 para
Delbrasgen.
320
Desptel 1135. GATT. NCMs. Subsdios. 31 de agosto de 1978; Desptel 1136. GATT. NCMs.
Subsdios. 31 de agosto de 1978. Rolo 2015. Confidencial. Telegramas expedidos em 1978 para

141

Essa discusso j estava marcada. Seria um acontecimento de grande

importncia, pois definiria a ao brasileira na fase final da Rodada Tquio. A reunio
ocorreu em 18 de setembro de 1978, no Conselho de Desenvolvimento Econmico
(CDE), contando com a participao de Geisel e de todo o alto escalo do governo. Na
imprensa, detectava-se uma diferena de posies dentro do governo. De um lado,
estava a Fazenda querendo desmontar os arranjos de subsdios e renncia fiscal para a
exportao; de outro, estava o Ministrio da Indstria e do Comrcio, CACEX e o
Itamaraty que no queriam de forma alguma abrir mo desses instrumentos. Na
reunio, foram aprovadas as instrues para que o Brasil atuasse nas negociaes do
Cdigo de Subsdios e Direitos Compensatrios do GATT. O fato de essas instrues
terem sido aprovadas com Geisel no nvel poltico mais alto e no dentro da Unidade
de Negociao, como ordinariamente ocorria , demonstra a sensibilidade de tpico e o
conflito entre os rgos do governo na questo. As instrues resultantes foram para
que o Brasil, nas negociaes, se orientasse pelos seguintes princpios:
a) Reconhecimento da legitimidade das polticas de incentivos exportao dos
pases em desenvolvimento cobrindo tanto produtos industriais como primrios;
b) Esse direito deveria ser exercido sem causar dano ou srio prejuzo;
c) Qualquer medida compensatria s poderia ser estabelecida contra as
exportaes dos pases em desenvolvimento aps prova de srio prejuzo ou dano a
ser determinado de acordo com critrios objetivos;
d) No poderiam ser adotadas medidas preventivas contra subsdios de pases em
desenvolvimento;
e) Qualquer medida compensatria deveria ser precedida de consulta prvia entre
importador e exportador e sempre sujeita reviso por rgo internacional;
f) Deveria ser evitada qualquer discriminao entre pases em desenvolvimento.
Em um primeiro momento, a leitura desses princpios poderia indicar uma
vitria do Itamaraty sobre a Fazenda. Mas a anlise desses termos deve ser feita em
conjuno com a deciso central da reunio: haveria uma reduo gradual de algumas
prticas de incentivos exportao se os princpios fossem seguidos. A deciso
demonstrou, portanto, a vitria do Ministrio da Fazenda sobre o Itamaraty mesmo
Delbrasgen. Convm salientar que j era perceptvel, nesse momento, que o Itamaraty cada vez mais tinha
que atuar de acordo com as diretrizes da Fazenda. De acordo com um jornal, o Brasil, apesar de
resistncia do Itamaraty, vem cedendo nos foros internacionais, num procedimento defendido pelo
Ministrio da Fazenda, como sendo a nica sada para se manter o ritmo de exportaes, a mdio prazo,
numa cadncia que no prejudique a performance da balana comercial. CDE acerta a posio do pas
no GATT. Jornal de Braslia. 19 de setembro de 1978.

142

considerando os duros pr-requisitos.321 A seqncia de aes do governo demonstra

bem isso, pois o Brasil comunicaria aos EUA que o governo examinaria a
possibilidade de negociar a reduo gradual (...) do IPI e do ICM, com os seguintes
condicionantes:
a) soluo satisfatria para o processo de direitos compensatrios que estavam em
curso contra as exportaes brasileiras de produtos txteis;
b) suspenso a partir de 1o de janeiro de 1979 dos direitos compensatrios vigentes
contra as exportaes brasileiras;
c) no seriam impostas novas medidas compensatrias contra exportaes
brasileiras at a entrada em vigor do cdigo do GATT;
d) durante o perodo previsto para a reduo gradual no seriam aplicadas medidas
compensatrias de qualquer natureza contra as exportaes brasileiras.322
Esse poderia ter sido o fim do contencioso, no qual as teses do Itamaraty foram,
pouco a pouco, suplantadas pelo objetivo do Ministrio da Fazenda de diminuir,
progressivamente, os gastos governamentais com medidas de suporte exportao de
manufaturas. No foi. Mesmo depois da reunio do CDE e a divulgao da deciso por
Simonsen, noticiava-se que o Itamaraty tentava mudar a posio brasileira, com o
objetivo de fortalecer a posio do pas nas negociaes do GATT uma estratgia
correta, j que a confisso de que o Brasil retiraria as medidas de suporte impediria que
essa ao fosse barganhada multilateralmente. Um jornal, inclusive, afirmaria que
Silveira acreditava que a informao divulgada por Simonsen no era definitiva.323 Ele
afirmava que o Brasil no iria reduzir, nem lenta, nem gradualmente, os incentivos s
exportaes. Era, assim, imperativo que o Brasil utilizasse subsdios para exportar seus
produtos porque seno no [seria possvel] ter condies de competitividade no
mercado internacional. Afirmaria, ainda, que o pas no estava aceitando prazos e que
o governo no iria comprometer nosso desenvolvimento industrial.324 Ao tomar
conhecimento das declaraes de Azeredo, Simonsen reagiria, afirmando que o
Chanceler (...) obviamente, no [estava] por dentro da tecnicalidade interna dos
321

Desptel 1219. GATT. NCMs. Cdigo de subsdios e direitos compensatrios. 19 de setembro de 1978.
Rolo 2015. Confidencial. Telegramas expedidos em 1978 para Delbrasgen.
322
Desptel 1225. GATT. NCMs. Cdigo de subsdios e direitos compensatrios. Resposta a proposta dos
EUA. 20 de setembro de 1978. Rolo 2015. Confidencial. Telegramas expedidos em 1978 para
Delbrasgen.
323
Silveira nega retirada. Jornal de Braslia. 20 de setembro de 1978
324
Silveira diz que no diverge de Simonsen sobre os subsdios. Gazeta Mercantil. 22 de setembro de
1978; Brasil no aceita o fim dos incentivos, diz Velloso aos exportadores. Gazeta Mercantil. 22 de
setembro de 1978.

143

mecanismos de subsdios dados pela Fazenda e que iria sim reduzir subsdios.325 Com
essa troca pblica de farpas, que contava inclusive com a participao de Reis Velloso
ao lado de Silveira326, no era possvel saber ao certo qual era realmente a posio que
guiaria o Brasil externamente. Os prprios jornalistas que acompanhavam no sabiam
dizer ao certo se o Brasil iria abrir mo de seus arranjos em troca do fim dos direitos
compensatrios.327
A documentao, no entanto, demonstra que a tentativa de Silveira de reverter a
posio de Simonsen no deu certo. Logo aps a reunio do CDE, tcnicos brasileiros
foram conversar com os americanos sobre o tpico. visvel a mudana da posio do
pas e o clima mais ameno dos concilibulos. Bergsten chegou at a elogiar a
imaginao criativa dos brasileiros que lidavam com a questo de subsdios e medidas
compensatrias. Teria afirmado, tambm, que as principais iniciativas em andamento
sobre o Cdigo de Subsdios se baseavam em propostas e contra-propostas apresentadas
pelo Brasil.328
Em janeiro de 1979, veio o resultado das negociaes com os americanos. Elas
foram feitas primariamente por tcnicos do Ministrio da Fazenda e continham um
programa para a extino gradual do crdito-prmio at 1983. Simonsen enviou carta
para o Secretrio do Tesouro americano, na qual justificava a reduo com base em
argumentos de poltica econmica domstica o fardo que a extino desse instrumento
tiraria dos oramentos estaduais e federal.329 O calendrio da eliminao ficou assim:
Tabela 1: Calendrio de eliminao das medidas de suporte.330
Data:
24 de janeiro de 1979
30 de junho de 1979
31 de dezembro de 1979
31 de dezembro de 1980

Reduo cumulativa das taxas de crdito-prmio IPI

e ICM:
10%
15%
30%
50%

325

Silveira: Brasil negociar no GATT com cautela O Globo. 21 de setembro de 1978; Ver ainda
Simonsen refuta afirmaes de Silveira sobre subsdios Gazeta Mercantil 21 de setembro de 1978.
326
Reis Velloso, assim como Azeredo, afirmava que o Brasil no iria modificar seus esquemas de
suporte.Ver Silveira diz que no diverge de Simonsen sobre os subsdios. Gazeta Mercantil. 22 de
setembro de 1978; Brasil no aceita o fim dos incentivos, diz Velloso aos exportadores. Gazeta
Mercantil. 22 de setembro de 1978; Ministro defende a privatizao do comrcio exterior. Jornal do
Brasil. 23 de setembro de 1978.
327
Somente a leitura cautelosa desse documento [instrues aos negociadores sobre cdigo de subsdios]
pode definir quem est dizendo a verdade. Silveira: no h divergncia entre mim e Simonsen. O
Estado de So Paulo. 22 de setembro de1978.
328
Desptel 1246. Comrcio Brasil-EUA. Subsdios e Direitos Compensatrios. 22 de setembro de 1978.
Rolo 2015. Confidencial. Telegramas expedidos em 1978 para Delbrasgen.
329
Isso era importante, j que havia uma progressiva deteriorao do oramento pblico no ano (BresserPereira: 2003, 1999).
330
Fonte: Desptel 24. GATT. NCMs. Cdigo de Subsdios e direitos compensatrios. 18 de janeiro de
1979. Rolo 561. Confidencial. Telegramas expedidos em 1979 para Delbrasgen.

144

31 de dezembro de 1981
31 de dezembro de 1982
30 de junho de 1983

70%
90%
100%

Nas negociaes finais do texto do Cdigo de Subsdios e Direitos

Compensatrios, no mbito da Rodada Tquio, tambm era o Ministrio da Fazenda
que definia a posio brasileira. Durante a ltima fase de negociao, tcnicos
fazendrios entravam em contato direto com europeus e americanos, avanando a oferta
brasileira e demandando a incluso de aspectos importantes no texto.331 O Itamaraty
tinha perdido a batalha.
Quando houve o desfecho da Rodada Tquio, o governo brasileiro avaliou o
Cdigo de Subsdios e Medidas Compensatrias como um instrumento valioso para a
defesa das exportaes brasileiras da incidncia de prticas unilaterais dos pases
desenvolvidos. A adeso do Brasil ao arranjo plurilateral, de acordo com um documento
interministerial, obrigaria os demais signatrios, inclusive os Estados Unidos da
Amrica, a s impor direitos compensatrios a exportaes subsidiadas brasileiras
mediante comprovao de dano indstria domstica.332 Apesar do reconhecimento
dessa vantagem, o Brasil no assinou de imediato o Cdigo. Somente em janeiro de
1980, lvaro Gurgel de Alencar, encarregado de negcios do Brasil em Genebra,
recebeu a autorizao do Presidente Figueiredo para assin-lo. Isso s foi possvel aps
a deciso de eliminao gradual do crdito-prmio para produtos manufaturados
exportados at 1983, tomada dia 7 de dezembro de 1979 pelo governo.333
Essa foi uma deciso histrica, pois era a primeira vez, desde a dcada de 1950,
que o Brasil se viu abertamente constrangido na sua liberdade domstica de programar
polticas na rea comercial por um arranjo construdo no GATT.334 Natural, portanto, o
estado de perplexidade e o choque do empresariado nacional: eles sabiam como os
arranjos de renncia fiscal e subsdio foram instrumentais na promoo das exportaes

331

Desptel 5. GATT. NCMs. Cdigo de subsdio e direitos compensatrios. Sugestes da CEE. 3 de

janeiro de 1979. Rolo 561. Confidencial. Ofcios e telegramas expedidos em 1979 para Delbrasgen.
332
GATT. NCMs. Avaliao. 8 de novembro de 1979. Mao especial sobre o GATT. Diviso de Atos
Internacionais (DAI) do Ministrio das Relaes Exteriores. Braslia.
333
Brasil assina acordo de comrcio exterior. Tribuna da Imprensa. 3 de janeiro de 1980. Agreement
on implementation and application of Articles VI, XVI and XXIII of the General Agreement on Tariffs
and Trade: Declaration by Brazil. 7 January 1980. L/4922
334
Deve-se ressaltar, no entanto, que somente na reforma da poltica comercial de 1987 que o Cdigo de
Subsdios e Direitos Compensatrios foi internalizado.

145

de manufaturas de quantidades quase insignificantes na dcada de 1960, para uma de

receita cambial no financeira, ao final da dcada de 1970.335
Mas se os arranjos questionados pelos americanos e modificados ao final da
Rodada Tquio eram to relevantes para a indstria nacional, como Simonsen
conseguiu aplacar as crticas de diversos setores da sociedade que eram contra a
medida? A resposta talvez tenha sido a promessa de, ao mesmo tempo em que
diminusse as medidas, se esforasse para implementar uma desvalorizao da moeda
brasileira como forma de diminuir as perdas de competitividade dos exportadores. Em
dezembro de 1979, essa desvalorizao veio; no entanto, foi acompanhada de uma
prefixao da correo cambial e monetria em nveis inferiores ao da inflao. O
resultado foi a rpida valorizao do Cruzeiro no ano seguinte, anulando-se a
desvalorizao (Bresser-Pereira: 2003, 200).
Os problemas bilaterais com os americanos sobre as medidas no acabaram,
porm, com o fim da Rodada Tquio. O governo Figueiredo atrasou a implementao
do acordo e reintroduziu os incentivos do crdito prmio em 1981.336 Os EUA no
demoraram e foram diretos na afirmao de que um direito compensatrio seria
aplicado sem hesitao caso o governo brasileiro no revertesse a situao. O Brasil,
encurralado, recuaria, comprometendo sua expanso no segmento de exportao de
manufaturados.337 O contencioso ainda se estenderia para o ano de 1982, ligando-se
progressivamente tentativa de lanamento de uma nova rodada de negociaes
comerciais. Somente em julho desse ano o Presidente Figueiredo manda carta para
Reagan, afirmando que determinou a descontinuao da pratica de concesso de
incentivos especiais dentro do programa Befiex.338
3.3 Tentativas de controle do poder de coordenao
O contencioso dos subsdios fez parte de uma dinmica de conflito mais extensa
que rivalizava o Itamaraty, o Ministrio da Fazenda e a CACEX no controle das
atividades de poltica comercial, promoo comercial e diplomacia comercial. Essa
situao acabou gerando uma tentativa de redefinio do poder decisrio desses rgos,
na qual se tentava, principalmente, retirar poderes do Itamaraty.
335

Brasil inicia liberao completa do comrcio exterior e Exportao depende de subsdio. Jornal do
Brasil. 25/1/79; Comrcio exterior centralizado Gazeta Mercantil. 26 de janeiro de 1979
336
(Cason: 1993, 111-2). Essa atitude do governo levou a uma resposta inusitada os exportadores de
calados comearam uma campanha contra o recebimento dos novos subsdios. (Cason: 1993, 169).
337
O imposto para evitar sobretaxa. Gazeta Mercantil. 30 de abril de 1981.
338
Desptel 1185. Brasil-EUA. Relaes comerciais. Carta do Senhor Presidente da Repblica ao
Presidente Reagan. 7 de julho de 1982. FGV (CPDOC). AAS. 1979.03.19 ew. Pasta 5.

146

De certa forma, isso no foi uma novidade. A primeira tentativa sistemtica de

retirar do Itamaraty competncias na rea de comrcio exterior veio na dcada de 1960,
com a criao do Conselho Nacional de Comrcio Exterior (CONCEX). O CONCEX,
ao mesmo tempo que era presidido pelo MIC, tinha os servios de sua Secretaria Geral
providos pela CACEX. A lei que o instituiu definiu que era a CACEX o principal rgo
executor das diretrizes e decises no plano domstico; por sua vez, caberia ao Itamaraty
executar as orientaes definidas para o mbito internacional.339 H, portanto, nesse
momento, a tentativa de limitar o poder de influncia do Itamaraty na definio da
posio brasileira em negociaes internacionais comerciais, principalmente no GATT.
O rgo seria um mero executor de diretrizes definidas no plano domstico, em um
sistema intra-governamental no qual a CACEX e o MIC teriam papis preponderantes.
No h, ainda, trabalhos que analisem o funcionamento do arranjo, mas h indicaes
de que, apesar de esforos iniciais, o CONCEX no conseguiu ascendncia na
formulao da poltica comercial brasileira, muito menos na definio da posio do
pas em negociaes comerciais internacionais (Gomes: 1998, 59).
O segundo momento em que as competncias do Itamaraty na rea de comrcio
exterior foram desafiadas foi na dcada de 1970. Uma das causas centrais que
impulsionaria essa nova reflexo sistemtica sobre a estrutura administrativa do
comrcio exterior brasileiro decorreu do problema dos subsdios.340 Os maiores
entusiastas dessa reforma dentro do governo eram Mrio Henrique Simonsen, Ministro
da Fazenda do governo Geisel, e, principalmente, Benedito Moreira341, diretor da
CACEX entre 1968 e 1983 (Cason: 1993, 74; Shapiro: 1997, 72).342
Para entender essa tentativa de redefinio de competncias dentro do aparelho
governamental na dcada de 1970, necessrio um exame do funcionamento das
339

O CONCEX o rgo ideal para se fazer a coordenao dos trabalhos do setor externo. Contudo, esta
coordenao tem sido espordica, no abrangendo setores importantes, a exemplo da poltica
integracionista. O Itamarati desenvolve aes neste campo, que podem ser consideradas unilaterais, sem
objetivar uma poltica de longo prazo necessria ao setor. Os estudos realizados no IEPEA, sobre a
tendncia da participao do comrcio exterior no desenvolvimento brasileiro, indicam uma grande
importncia desse setor na evoluo do processo industrial, e a integrao econmica de pases em
desenvolvimento tem sido a frmula geral indicada. No entanto, no se v a formulao de uma poltica
integracionista na coordenao dos trabalhos, e a participao dos estudos praticamente limitada ao
Ministrio das Relaes Exteriores (Bentes: 1966, 8).
340
Moreira quer Fazenda na chefia do comrcio exterior brasileiro Jornal do Brasil. 31.1.1979;
Moreira justifica a criao de novo rgo para gerir comrcio exterior. O Estado de So Paulo. 31 de
janeiro de 1979.
341
Benedito Moreira, antes de estar frente da CACEX, j tinha tido uma experincia com reformas
institucionais na rea de comrcio exterior fez parte da equipe que props a criao e implementao do
CONCEX quando trabalhava no MIC na dcada de 1960.
342
Ver tambm: CPA passaria para a nova Secretaria. O Estado de So Paulo. 22 de junho de 1976;
Nova Secretaria pode racionalizar comrcio exterior. O Globo. 23 de junho de 1976.

147

instituies do perodo, principalmente da CACEX. Esse rgo, liderado por muito

tempo por Benedito, teria grande impacto na poltica comercial do pas (Abranches:
1978, 386). Assim como o Itamaraty, a CACEX era considerada um dos nichos mais
profissionalizados, competentes e eficientes dentro do aparato estatal brasileiro algo
obscurecido nos perodos de crise da poltica comercial do pas (Shapiro: 1997, 72).
Mas essas caractersticas no estavam presentes desde a sua criao. Fundada em 1953,
tinha inicialmente a competncia de execuo da poltica de importao e importao
concedia licenas, checava preos, etc. Progressivamente, o rgo abocanharia
responsabilidades de outras instituies343, no demorando para ser considerado, por
muitos, a instituio por excelncia da poltica comercial brasileira (Gomes: 1998, 59;
Shapiro: 1997, 72; Vasconcelos: 2001, 104; Veiga e Iglesias: 2002, 57).
Com o tempo, portanto, ela acabou tendo as mos livres para implementar
controles de importao ao sabor das expectativas de balano de pagamentos do
governo, tanto pelo controle de emisso de guias at pela lentido no processamento dos
pedidos. Uma outra atividade eram as reunies com empresrios de diversos setores da
economia, na tentativa de fazer com que os eles se esforassem mais para importar
menos e exportar mais.344 Em 1980, seu poder chegou ao absurdo de utilizar medidas
sigilosas para suspender a importao de vrios produtos, medidas margem das
prprias regras editadas pelo governo.345
Durante todo esse tempo, o rgo adquiriu importante papel na articulao de
uma vasta rede de clientelas privadas (Abranches: 1978, 392-6). O estreito
relacionamento com esses segmentos veio de diversas formas. A primeira foi a pronta
responsividade s presses de segmentos do empresariado. No era raro o rgo
modificar regulamentos aps a reclamaes do setor privado.346 Essa responsividade era
construda pelos prprios elos com o setor, em comits e grupos de trabalho um dos
exemplos de sucesso foi o sistema de Comits de Exportao na dcada de 1970, de
especial relevncia para que exportadores discutissem assuntos setoriais (Shapiro: 1997,

343

Durante um bom perodo, a atividade de emisso de licenas era desempenhada pela CPA e s
subsidiariamente pela CACEX. A CACEX absorveria em outubro de 1967 a autoridade de exame de
similaridade (Bergsman: 1970, 35).
344
Maior controle das importaes para impedir especulao. Gazeta Mercantil. 25 de fevereiro de
1980; Operao tartaruga pode ajudar a melhor balana. Gazeta Mercantil. 2 de maro de 1980;
Reunies da CACEX para conter importaes 3 de maro de 1980; Conteno continua em 1981.
Gazeta Mercantil. 30 de julho de 1980.
345
CACEX veta importao em sigilo. O Estado de So Paulo. 28 de setembro de 1980.
346
CNI critica ao estatal sobre comrcio exterior. O Globo. 31 de agosto de 1976; CACEX altera
normas de cadastramento do comrcio exterior. Folha de So Paulo. 21 de setembro de 1976.

148

73). Mas os seus recursos polticos no eram somente associados sua capacidade de
articular blocos de interesse e fazer alianas com as foras do setor privado. Eles
tambm controlavam uma ampla gama de mecanismos coercitivos e distributivos
(Abranches: 1978, 396). Talvez o mais relevante tenha sido a autoridade de definir
quais setores iriam se beneficiar dos incentivos fiscais e creditcios dos programas de
promoo s exportaes. A indstria de calados brasileira, por exemplo, foi um dos
primeiros setores que a CACEX selecionou para entrar na estratgia de diversificao
das exportaes (Cason: 1993, 131 e 48). Ela tinha recursos autnomos e dirigia, na
prtica, a trading criada pelo Banco do Brasil, a Companhia Brasileira de Entrepostos
Comerciais COBEC (Veiga e Iglesias: 2002, 57).
Com a competncia quase indiscutvel no controle das principais ferramentas da
poltica comercial, a CACEX iria avanar para um domnio em que o Itamaraty
crescentemente reputava como estratgico: a implementao externa da atividade de
promoo comercial. Isso identificado em 1974, um ano aps a crise do petrleo,
quando surge a idia de criao de um banco para o comrcio exterior.347 O Ministro da
Fazenda, Delfim Netto, era contra, argumentando que o Banco do Brasil, por intermdio
da CACEX, era o mecanismo ideal para a promoo das exportaes do pas. O
pronunciamento de Delfim demonstra como o prestgio do rgo estava em alta.
Naquele momento, com o apoio das 16 agncias e escritrios do Banco do Brasil em
todo o mundo, a CACEX estava promovendo com eficincia as exportaes, por um
custo operacional bem reduzido, de acordo com o Ministro.348
Em 1975, Benedito j partia para misses ao exterior, assessorando exportadores
brasileiros.349 No ano seguinte, foi celebrado o convnio do Banco do Brasil com a
Associao dos Exportadores Brasileiros (AEB) para a utilizao da estrutura fsica do
banco no exterior para promover as exportaes brasileiras proposta no bem recebida
pelo Itamaraty. O sistema de promoo de exportaes do Itamaraty ocorria em 110 das
130 representaes brasileiras, enquanto o Banco do Brasil iria, inicialmente, oferecer
AEB o apoio de 30 agncias do Banco do Brasil no exterior.350
Em agosto de 1977, a CACEX daria seu maior salto, quando criou-se o
Programa de Coordenao Empresarial de Apoio Exportao (PROCEX), iniciativa
347

Tcnico diz que banco para o comrcio exterior viria preencher lacuna existente. Jornal do Brasil. 14
de fevereiro de 1974.
348
Fazenda vetar a criao de um banco de comrcio exterior. O Estado de So Paulo. 13 de fevereiro
de 1974.
349
AEB encerra sua misso com xito. Estado de So Paulo. 26 de junho de 1975.
350
Itamaraty contra ao do BB na exportao. O Estado de So Paulo. 28 de maro de 1976.

149

que resultava das gestes feitas pela CACEX junto aos empresrios. O objetivo do
programa era incentivar a coordenao de iniciativas com relao colocao, no
exterior, de produtos brasileiros. O rgo, agora, atuava explicitamente para organizar,
coordenar e orientar as empresas produtoras nacionais voltadas pra a exportao, com
vistas a maximizar a receita cambial, diversificar a pauta e fortalecer a empresa privada
nacional. Havia, assim, muitas similaridades com o trabalho do Itamaraty de
organizao da comercializao externa. O PROCEX contaria com centros estaduais
de exportaes integrados com rgos de classe, centros de informao, alm do
trabalho de formao de profissionais em comrcio exterior.351 A CACEX tambm
contaria com o apoio da Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior na parte de
pesquisa, estudos e assessoramento das entidades.352
No exame do salto brasileiro na atividade de promoo do comrcio exterior na
dcada de 1970, devemos considerar que havia, alm do sistema de promoo comercial
do Itamaraty e da CACEX, a atuao independente da COBEC e da Interbrs. A
pluralidade de instituies em um mesmo nicho de polticas pblicas acabou gerando
incentivos para se criar um rgo central para coordenar e centralizar no s a atividade
de promoo comercial, mas toda a mirade de atividades regulatrias do comrcio
exterior brasileiro. No final de 1974, a proposta j tinha sido ventilada no Congresso
Nacional, e, em 1975, j se publicavam artigos nos jornais afirmando que era a CACEX
que deveria ser reformulada para ocupar essa funo de acordo com os mais otimistas,
ainda havia espaos desocupados na Esplanada dos Ministrios.353
Apesar de no aparentar, a demanda pela reforma do aparelho institucional da
poltica comercial brasileira no era endgena. Sem contar o problema dos subsdios,
que demonstrava srias divises no aparelho decisrio brasileiro, vrias foras na
sociedade articulavam propostas de mudana, muitas vezes ligadas a crticas de
ineficincia administrativa, duplicidade de rgos e falta de coordenao.354 As
propostas iam desde a criao, na prpria iniciativa privada, de um corpo de
negociadores de alto nvel para representar os setores industriais voltados para a
351

Procex assume funes do Itamarati. Correio Braziliense. 9 de agosto de 1977.

CACEX cria programa de exportaes a nvel empresarial. Gazeta Mercantil. 9 de agosto de 1977.
353
Ver discurso do Sr. Luiz Cavalcante, no Congresso Nacional, demandando a criao do Ministrio do
Comrcio Exterior (Dirio do Congresso Nacional, 23 Outubro de 1974. P. 4793); Ministrio do
Comrcio Exterior, idia que volta a tomar corpo. Jornal de Braslia. 5 de dezembro de 1975.
354
Hipteses de um novo Ministrio sugerem a reviso do CONCEX. Jornal do Brasil. 2 de fevereiro
de 1976; Comrcio exterior e eficincia pblica. O Estado de So Paulo. 14 de janeiro de 1976; AEB
acha superposio prejudicial. Gazeta Mercantil. 21 de dezembro de 1976; Mariz insiste na
centralizao. Gazeta Mercantil. 5 de outubro de 1977.
352

150

exportao355, at a revitalizao do CONCEX.356 Vrias questes eram colocadas nas

discusses sobre modificaes institucionais: quais seriam os funcionrios, de onde
seriam deslocados e haveria alguma extino ou criao de rgos? Sabia-se, de
antemo, que seria muito difcil retirar as instituies existentes as diversas e especficas
atribuies de comrcio exterior que detinham cada um defenderia seu quinho de
autoridade357; mas, mesmo assim, previa-se, no incio das discusses, que o Itamaraty
seria o mais esvaziado com a iniciativa.358
Mesmo havendo grande discusso, seria somente em 1978 que o planejamento
da reforma foi iniciado de forma sistemtica. Benedito Moreira foi o responsvel pela
redao de um relatrio, que seria submetido Presidncia da Repblica, por intermdio
do Ministrio da Fazenda. Moreira lanou-se avidamente ao exame das estruturas
institucionais e normativas do comrcio exterior brasileiro. Em um diagnstico
preliminar, identificou a existncia de mais de 800 atos legais relacionados regulao
do setor, chegando concluso de que quase todos os Ministrios tinham algo a
dizer sobre importao e exportao, sem contar as vrias autarquias, comisses e
departamentos.359 No havia coerncia, muito menos coordenao, nessa confusa
estrutura que administrava as interaes comerciais do Brasil com o mundo.
Aps o diagnstico, comeou a buscar solues. Como na maioria dos casos de
ineficincia administrativa em um contexto de policentrismo decisrio, a proposio
preliminar dele era a criao de um rgo, vinculado ao Ministrio da Fazenda, com
atribuies institucionais de centralizar toda a poltica de comrcio exterior e por fim
atividade dispersiva que vinha prejudicando o pas e principalmente os exportadores.
Para Moreira, a centralizao do controle do comrcio externo no Ministrio da Fazenda
justificava-se por esse ter o comando das polticas cambial, financeira, monetria e de
controle do balano de pagamentos, cujo relacionamento com o comrcio externo
notrio.360
J nesse momento ntido como a tese da centralizao acarretaria uma grande
diminuio das atribuies do Itamaraty, tanto na rea de promoo comercial, como
355

Empresrio sugere normas para o comrcio exterior. O Estado de So Paulo. 8 de dezembro de

1977.
356
Hipteses de um novo Ministrio sugerem a reviso do CONCEX. Jornal do Brasil. 2 de fevereiro
de 1976.
357
Barganha a soluo que ministrio novo no d. Jornal do Brasil. 26 de abril de 1976.
358
Ministrio para o comrcio exterior. O Estado de So Paulo. 13 de janeiro de 1976.
359
Benedito Moreira quer mudar estrutura inadaptada de apoio ao comrcio exterior. Jornal do Brasil.
11 de maio de 1978.
360
CACEX pede poltica centralizada no MF. O Estado de So Paulo. 23 de maio de 1978.

151

nas atividades no mbito das negociaes comerciais externas. Mas a marginalizao do

Itamaraty na redistribuio de competncia no decorria de uma rivalidade unilateral e
isolada da CACEX. Na verdade, o estudo de Moreira refletia um amplo consenso sobre
uma reforma, contando, inclusive, com o apoio do empresariado para a realizao dessa
centralizao. Jos Flvio Pcora, Presidente da Associao Brasileira das Empresas
Comerciais Exportadoras, concordava com a idia de concentrar na Fazenda esforos
dispersos nos Ministrios da Relaes Exteriores, MIC e Agricultura.361 Simonsen
tambm defendia o estudo de Moreira e no escondia sua opinio sobre os poderes do
Itamaraty na rea comercial. De acordo com ele,
(...) todo embaixador desempenha um papel no comrcio exterior e isso
bom. Mas temos que admitir que todo embaixador pertence ao Ministrio
das Relaes Exteriores.362
Na administrao Figueiredo, a proposta de Benedito comeou a diminuir de
escopo e caminhar para a criao de uma Comisso Nacional de Poltica de Comrcio
Exterior (CNPCE), que viria substituir o CONCEX. No anteprojeto, ficava claro que o
Itamaraty iria perder toda sua competncia na coordenao das negociaes comerciais
multilaterais.363 Examinando os incisos do nono artigo do anteprojeto, possvel ver
que caberia ao CNPCE,
conduzir, no mbito interno, os trabalhos preparatrios das negociaes
tarifrias em acordos internacionais, assim como opinar sobre extenso e
retirada de concesses tarifrias outorgadas; formular a poltica de
promoo comercial, de pesquisas, de assistncia tcnica e de treinamento
de recursos humanos, bem como orientar e promover programas; formular
as diretrizes, definir as condies e aprovar a participao do Brasil em
acordos, convnios e organismos internacionais relacionados com o
comrcio exterior, assim como determinar a orientao a ser adotada nas
negociaes tarifrias em acordos internacionais e sobre a extenso e
retirada de concesses tarifrias outorgadas.364
O dcimo artigo era ainda pior, pois previa a extino dos rgos do Itamaraty
que lidavam com poltica comercial trinta dias aps a criao da CNPCE.365 O Itamaraty

361

Empresrios querem poltica de comrcio mais centralizada. O Estado de So Paulo. 14 de junho de

1978.
362
Simonsen diz que CACEX simplificar burocracia. O Globo. 11 de outubro de 1978.
363
Governo federal define a estrutura da CONCEX. O Globo. 27 de maro de 1979; CONCEX ser
autarquia da Fazenda. Folha de So Paulo. 27 de maro de 1979; Recursos do PIS para a CONCEX?
Gazeta Mercantil. 27 de maro de 1979.
364
Texto completo disponvel no artigo Itamaraty perde autonomia. Jornal de Braslia. 6 de abril de
1979.
365
As comisses, comits ou grupos existentes, de natureza normativa, consultiva ou executiva, que
tratem de assuntos especficos do comrcio exterior, ficaro, de imediato, subordinados s normas e
diretrizes baixadas pela CONCEX, e estaro automaticamente extintos no prazo de at 30 (trinta) dias

152

foi pego de surpresa. Saraiva Guerreiro, substituto de Azeredo da Silveira, no sabia do

andamento do processo de reforma. Na verdade, parece que os diplomatas sequer foram
consultados a respeito do anteprojeto de Benedito. Nos corredores do Itamaraty, a
proposta era considerada um absurdo em termos administrativos, porque criaria uma
autarquia vinculada a um ministrio que, por sua vez, controlaria setores de outros
ministrios. De acordo com um diplomata, havia interesses de poltica externa que
deve[riam] ser levados em conta quando se tomam decises na rea de comrcio. s
vezes uma transao no comercialmente interessante, mas contribui para atingir
objetivos maiores da poltica externa.366 Apesar dessas crticas, o clima de pessimismo
reinava, e vrios j comea[vam] a se dar conta que t[inham] pela frente um processo
de perda de autonomia e congelamento de fatias importantes de responsabilidades.367
Na sua luta contra a reforma, o Itamaraty conseguiu um aliado importante: o
Ministro da Fazenda, Karlos Rischbieter. Com essa aliana, Benedito acabou revisando
o seu projeto; mas, mesmo aps a reviso, o Itamaraty ainda teria importncia
secundria tanto na rea de promoo comercial como na rea de coordenao das
negociaes internacionais at feiras internacionais passariam a ser organizadas pelo
novo rgo, sendo a funo do Itamaraty, na nova situao, a de um mero executor no
estrangeiro de uma poltica definida apenas pela CNPCE.368 Sentindo a foice de
Moreira perto do Palcio dos Arcos, Saraiva Guerreiro partiria para o ataque,
convocando a imprensa para externar suas crticas.369
A reao fora bem sucedida em seu intento. Em maio de 1979, era perceptvel
que, mesmo com o apoio da Associao dos Exportadores Brasileiros, o projeto
naufragava, principalmente pela atuao do MIC e do Itamaraty nos bastidores.370
Contudo, mesmo com essas crticas, Benedito no desistia de avanar as reformas
agora, com a tentativa de revitalizar o CONCEX, transferindo-o para o Ministrio da
Fazenda.371 O projeto de transferncia foi atrasado pela ao de Saraiva Guerreiro, que

aps a publicao do Regulamento da presente lei. Texto completo disponvel no artigo Itamaraty perde
autonomia. 6 de abril de 1979. Jornal de Braslia.
366
Criao da CONCEX gera conflitos. Gazeta Mercantil. 9 de abril de 1979.
367
Projeto da CONCEX provoca crticas. Jornal de Braslia. 7 de abril de 1979; Itamarati poder ser
esvaziado com a ao do CONCEX. Folha de So Paulo. 8 de abril de 1979.
368
CONCEX: a nova verso. Gazeta Mercantil. 23 de abril de 1979.
369
A CONCEX em debate. Gazeta Mercantil. 25 de abril de 1979.
370
Itamarati e MIC sabotam a CONCEX. Folha de So Paulo. 6 de maio de 1979.
371
Projeto da CONCEX no abandonado. Gazeta Mercantil. 8 de maio de 1979; Apesar das crticas,
Benedito Moreira no desistiu da CONCEX. Gazeta Mercantil. 11 de maio de 1979; CONCEX passar
para a Fazenda dentro de 1 ms. O Estado de So Paulo. 19 de junho de 1979; CONCEX ser
transferido para Fazenda. Jornal de Braslia. 19 de junho 1979.

153

queria mais tempo para refletir as conseqncias do que se estava definindo.372 A

preocupao traduzida por Guerreiro era a de que a transferncia do CONCEX do MIC
para a Fazenda no deveria redundar uma tentativa de ressurreio dos antigos projetos
da CACEX, retirando as competncias do Itamaraty.373 Enquanto lutava para engavetar
o projeto de mudana, Guerreiro reclamava na imprensa que no estava sendo ouvido na
reforma de coordenao comercial.374 Com essa atitude, o Itamaraty buscava ganhar
tempo, a fim de se impor mais fortemente dentro do rgo.375
A estratgia dilatria do Itamaraty acabou dando certo. Depois que Simonsen
saiu do Ministrio do Planejamento e Delfim Neto entrou em seu lugar, no incio do
governo Figueiredo, a balana de foras alterou-se: Delfim passou a apresentar uma
posio mais favorvel ao Itamaraty, ao passo que Benedito Moreira foi, aos poucos,
tendo que aceitar que o Itamaraty tambm deveria ter uma participao importante na
administrao de certas competncias do comrcio externo brasileiro.376 No projeto
final, assinado pelo Presidente Figueiredo, em agosto de 1979, o CONCEX inovou ao
incluir trs representantes da iniciativa privada no rgo com direito a voto.377 Foi
acertada uma diviso de tarefas entre o Itamaraty e a CACEX: enquanto o primeiro
cuidaria do fronte externo, o segundo ficaria responsvel com o interno. Esse arranjo foi
muito difcil de ser articulado, j que Moreira em repetidos estudos defendia o
alijamento do Itamaraty no front externo; a posio dele era defendida por vrios
funcionrios da Fazenda, chegando-se a comentar neste ministrio que diplomata s
sabe preparar solenidade.378 Mesmo aps o fim da batalha, a animosidade ainda
subsistia.
Nos meses posteriores, a implementao da reforma do CONCEX acabou
demonstrando o papel da inrcia institucional na administrao de competncias do
comrcio exterior brasileiro. O Itamaraty teve toda sua autoridade preservada, assim
como a maioria dos rgos. Nas primeiras reunies, cada membro do CONCEX
externava a busca pela completa independncia decisria, o que dificultava qualquer
exerccio de mudana e ajuste institucional mais profundo para um observador da
372

CONCEX busca pela segunda vez obter consenso para ao. Jornal do Brasil. 20 de agosto de 1979.
CONCEX: as justificativas para o impasse. Gazeta Mercantil. 20 de agosto de 1979.
374
Itamarati quer ser ouvido. 3/4/79. Jornal do Brasil
375
Sabe-se que o Itamaraty se empenhou numa luta hbil e silenciosa, para preservar as funes que
vinha desempenhando (...) no mbito do comrcio externo. Rischbieter e Guerreiro divergem sobre o
CONCEX. O Globo. 21 de agosto de 1979.
376
Rischbieter e Guerreiro divergem sobre o CONCEX. O Globo. 21 de agosto de 1979.
377
Governo muda CONCEX para incluir setor privado. O Globo. 29 de agosto de 1979.
378
espera do CONCEX. Veja, 29 de agosto, 1979. Pg: 93-94
373

154

poca, tratava-se de uma partitura tocada em desarmonia por instrumentistas que

desejam eles prprios terem audincia preferencial para o som de instrumento que cada
um toca.379 O rgo acabou tendo, portanto, at meados do governo Sarney, uma
natureza meramente decorativa, sem grande impacto na autoridade do Itamaraty de
coordenar as negociaes econmicas comerciais. A grande batalha de Benedito para
modificar o panorama decisrio na rea de comrcio exterior falhara.
3.4 Concluso
A atividade de promoo comercial em um contexto de diversificao de
exportaes no dependeu somente da criatividade solerte dos diplomatas brasileiros.
Ela era apoiada por um complexo sistema de suportes financeiros e institucionais que se
alastraram a partir da dcada de 1960, alm da investida de outros setores do governo na
arena internacional. Esse novo marco institucional sustentou o ajuste da estratgia de
desenvolvimento, principalmente a partir de 1973, quando h a necessidade crescente
do pas voltar-se para o exterior para balancear suas contas.
Mas os instrumentos utilizados foram questionados no plano bilateral pelos EUA
e no plano multilateral pelas negociaes multilaterais da Rodada Tquio do GATT. Era
um desafio para a sustentao das polticas domsticas, e a resposta nos dois planos pelo
Brasil era formulada por uma complexa interao entre o Itamaraty e o Ministrio da
Fazenda. No incio, a estratgia do Itamaraty parecia guiar a posio brasileira; no
entanto, com o passar do tempo, a Fazenda controlou os rumos da negociao, tanto
com os americanos como no GATT.
A vitria da Fazenda, definindo os limites da promoo comercial, pode ser
explicada principalmente pelo controle que tinha sobre as polticas domsticas de
desembolso e pelo apoio americano ao rgo brasileiro. Contudo, a forma pela qual
atuou acabou prejudicando o capital de barganha do Brasil no plano multilateral.
Enquanto o Itamaraty lutava para aprovar o direito dos pases em desenvolvimento de
subsidiar suas exportaes, o que diminuiria a urgncia de acabar com as medidas
domsticas, Simonsen fazia declaraes pblicas informando que o Brasil iria retirar os
incentivos de qualquer forma, enfraquecendo a posio do pas no GATT.380 O caso
demonstra bem como, mesmo o Itamaraty tendo o papel de coordenao da posio
brasileira na Rodada Tquio, ele no conseguiu impor seus desejos no processo de
379

Frota Neto. Ser que o CONCEX engrena?. Correio Braziliense. 17 de dezembro de 1979.
Uma velha tese. Folha de So Paulo. 25 de setembro de 1978; Criao da Concex gera conflitos.
Gazeta Mercantil. 9 de abril de 1979.
380

155

decisrio. O conflito entre os rgos para a determinao da posio externa tambm

no ficou circunscrito ao tpico dos subsdios.
A vinculao entre as negociaes internacionais e poltica comercial, associada
complexidade decisria do aparato administrativo da dcada de 1970, demonstrou
uma clara necessidade de se repensar todo o sistema administrativo que governava o
funcionamento do Estado brasileiro na rea de comrcio exterior em negociaes
comerciais.381 Esse processo de reforma foi estudado por Benedito Moreira, diretor da
CACEX, com o ativo apoio do Ministro da Fazenda, Mrio Henrique Simonsen. Com
as dificuldades e rivalidades que esses dois rgos tiveram ao longo da dcada de 1970
com o Itamaraty principalmente no contencioso dos subsdios , as competncias do
rgo foram particularmente visadas no projeto de reestruturao de Moreira.
Buscou-se de toda forma retirar do Itamaraty a autonomia que gozava tanto na
promoo comercial como na competncia de ser o interlocutor privilegiado do Brasil
no exterior. Depois da planejada reforma, ele seria nada mais que um mero executor das
determinaes dos rgos domsticos. Ao saber desses planos, o Itamaraty, j na chefia
de Saraiva Guerreiro, mobilizou-se para defender suas competncias. Buscou aliados,
mobilizou a imprensa, utilizou estratgias dilatrias, tudo para a proteo de seu nicho
ameaado pela sanha centralizadora de Moreira e Simonsen. Conseguiu obter sucesso.
A reforma protelou-se, e, carcomida pelas dezenas de modificaes, pouco ajustou a
distribuio de competncias entre as burocracias domsticas na rea de comrcio
exterior. Se o Itamaraty no conseguiu determinar a posio brasileira no contencioso
bilateral e no Cdigo de Subsdios, pelo menos manteve sua autoridade intacta.

381

Freire diz que lei dos EUA fere regulamentos do GATT. Jornal do Brasil. 21 de abril de 1978.

156

Captulo 4: o Brasil e as negociaes agrcolas da Rodada Uruguai

Este captulo analisar a atuao brasileira nas negociaes agrcolas nos primeiros
anos da Rodada Uruguai, dando especial ateno participao do pas no Grupo de
Cairns. Dentro dos objetivos da dissertao, buscar-se- entender como a mudana da
posio brasileira foi protelada pela demora de outros atores fora do Itamaraty em
avaliar os benefcios de uma maior posio de vanguarda do pas na liberalizao
comercial agrcola. A causa dessa demora estava no contexto conturbado de mudana e
crise na agricultura brasileira na qual os atores governamentais tinham que atuar.
Primeiro, ser apresentada a evoluo da posio brasileira em agricultura do incio
da Rodada Uruguai, de setembro de 1986 at o final de 1990. Em um momento
preliminar, a posio brasileira foi predominantemente estratgica, subordinando o tema
questo de servios inicialmente por uma aliana com os europeus e depois pela
utilizao ttica do single undertaking. Essa posio gerou a paradoxal situao na qual
o Brasil atuava contra o desenvolvimento da agenda agrcola. Depois, houve um
processo de mudana, resultando em uma posio inversa: o pas transformou-se em um
ativo participante das negociaes do tema.
As partes seguintes do texto sero divididas de acordo com eixos explicativos. Esses
eixos esto agrupados em duas modalidades. A primeira agrega as variveis geralmente
apresentadas pela literatura, utilizando o Itamaraty como unidade decisria: as idias, os
antecedentes, a ao do pas em coalizes e a atuao do chefe do posto da Misso
Brasileira em Genebra. Todos esses fatores so importantes, mas esto longe de
constiturem-se em causas suficientes para explicar a mudana da posio brasileira. A
razo est no simples fato de o Itamaraty ter partilhado o poder decisrio com outros
rgos do governo, principalmente o Ministrio da Agricultura. Dessa maneira, quando
o Itamaraty acreditou que o Brasil deveria mudar sua posio em agricultura na Rodada
Uruguai, no conseguiu redefini-la nesse sentido por no ter o monoplio do processo
decisrio tanto o Ministrio da Agricultura como os prprios agricultores operaram
para o adiamento desse ajuste. Mas por que estes dois eram foras recalcitrantes; por
que ao invs de batalhar por uma insero mais afinada com a liberalizao
internacional do mercado agrcola pareciam desejar o oposto? aqui que entrar a
segunda modalidade explicativa, constituda por uma ampla gama de foras contextuais
contingenciais que impactaram o processo decisrio intragovernamental: o modelo de

157

desenvolvimento econmico brasileiro, a crise de abastecimento do perodo, as polticas

agrcolas brasileiras, as mudanas institucionais do aparelho estatal e a mentalidade dos
agricultores. Nenhum desses eixos consegue explicar isoladamente a mudana da
posio brasileira, mas, por sua vez, nenhuma explicao poderia ser vivel sem que se
examinasse o impacto de cada uma dessas variveis.
4.1 A evoluo da posio brasileira em agricultura
O Brasil enfrentou um grande problema na Rodada Uruguai: a presso
americana para expandir a agenda do GATT em temas como servios, propriedade
intelectual, investimentos e maiores obrigaes para pases em desenvolvimento
(Dryden: 1995, 283). Essa estratgia veio acoplada a diversos instrumentos de presso
bilateral para que o Brasil aceitasse essa nova agenda (Destler: 1995, 154, 209).382 Ao
refletir sobre esse contexto, pode-se articular a hiptese de que a posio brasileira em
agricultura e no grupo de Cairns foi subordinada tentativa de barrar os objetivos
americanos, em uma estratgia definida pelo Itamaraty.
A literatura consegue identificar essa hiptese. Para Flvia de Campos Mello,
por exemplo, a reticncia inicial do pas no grupo de Cairns poderia ser fundamentada
no interesse em explorar as diferenas entre os pases desenvolvidos com relao aos
novos temas (Mello: 1992, 106). Marcelo de Paiva Abreu tambm identifica, muito
apropriadamente, que a motivao inicial do Brasil em entrar no Grupo de Cairns foi
poltica (Abreu: 1993, 145-6). Ann Capling, por seu turno, afirma que a posio
relutante inicial do Brasil na coalizo parcialmente explicada pelo fato de o pas
focalizar mais a questo de servios (Capling: 2001, 119).
Com efeito, possvel identificar dentro do Itamaraty, desde o incio da dcada
de 1980, o desejo de circunscrever as discusses de qualquer negociao do GATT
clssica agenda da instituio multilateral, direcionando os debates para a conteno das
aes unilaterais dos pases desenvolvidos, notadamente os Estados Unidos. Esse desejo
era visto com bastante realismo. O Itamaraty no achava possvel que o Brasil fosse
conseguir mudar posies de princpio do governo Reagan. A estratgia, ento, estava
voltada para dois cursos de ao. O primeiro era aguardar com pacincia a provvel
suavizao no mdio prazo das tendncias americanas, procurando uma acomodao

382

O Brasil foi o que mais sofreu processos de medidas compensatrias entre 1980 e 1986 (Batista: 1991,
3). O mesmo autor tambm demonstra que, entre 1975 e 1989, o Brasil sofreu 5 das 29 investigaes sob
a Seo 301.

158

que trouxesse menos danos ao pas. 383 O segundo poderia ser chamado de
inconformismo disciplinado. Partia, tambm, da premissa que o Brasil tinha
capacidade limitada para, isoladamente, ou mesmo em conjunto com outros pases de
porte semelhante, influir decisivamente nos rumos das negociaes da arquitetura de
regras do GATT.384 A nica soluo, assim, era sempre atuar para minar a sedimentao
de um ncleo que marginalizasse o Brasil do processo decisrio multilateral
Esses dois cursos de ao implicavam a articulao de uma estratgia flexvel e
adaptvel aos mais diversos contextos de presso que o pas sofreria. Essa definio
tambm no poderia ser puramente obstrucionista, pois isso marginalizaria o pas nas
negociaes, diminuindo sua credibilidade e fortalecendo a estratgia americana de
dividir os pases em desenvolvimento. Era necessrio, portanto, um rol de tticas que
utilizasse um marco propositivo que pudesse contrabalanar a posio americana. Ao
longo da Rodada Uruguai, uma das principais tticas do Brasil para alcanar tal intento
era a utilizao de coalizes e alianas. Trs so especialmente relevantes para o
desenvolvimento argumentativo do captulo: o grupo informal dos pases em
desenvolvimento, a aliana ttica com os europeus e o Grupo de Cairns.
A coalizo informal de pases em desenvolvimento funcionava no GATT desde
a dcada de 1960, mas foi sendo dominada, aos poucos, pelos 5 grandes Argentina,
Brasil, Egito, ndia e Iugoslvia. No incio da dcada de 1980, vrios pases comearam
a questionar a autoridade que esses tinham para falar em nome de todas os pases em
desenvolvimento (Kumar: 1993, 213; Narlikar: 2003, 54-79). O grupo, naturalmente,
perdeu foras. No entanto, com sua fragmentao, seus elementos mais ativos criaram o
G-10, como uma clara resposta tentativa americana de introduzir o tema de servios
na agenda do GATT. Durante longo perodo, a utilizao dessa instncia proporcionou a
realizao dos objetivos brasileiros na preparao da Rodada Uruguai. No entanto,
pouco antes de Punta del Este, com a sada Argentina do G-10385, o Brasil no poderia

383

Brasil-EUA. [Sem autor e data]. PNB ONU G II 1983.03.00. Pasta III.

A tese do inconformismo disciplinado vinha da dcada de 1960, e observvel nos pronunciamentos
e documentos do Itamaraty. Um exemplo pode ser visto nas instrues a Azeredo da Silveira quando este
esteve em Genebra: o ressentimento anrquico sempre destrutivo; o inconformismo disciplinado, por
outro lado, pode ser um elemento de equilbrio nas relaes internacionais, impedindo a sedimentao de
hegemonias e o congelamento de um status quo inconveniente aos interesses dos pases
subdesenvolvidos Diviso de Poltica Comercial. Instrues sobre Matria econmica para o
Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira, Chefe da Delegao em Genebra. 23.5.1966.
AAS.1966.04.13. Pasta I.
385
AL quer vincular a dvida s exportaes. Jornal de Braslia. 13 de setembro de 1986. No primeiro
dia da Conferncia, jornalistas indagaram Ruy Nogueira, porta voz do Itamaraty, se o ministrio
considerava uma defeco o novo posicionamento da Argentina. O porta voz afirmaria que respeitava384

159

contar com a coalizo para ancorar sua estratgia. visvel, j antes da Rodada
Uruguai, que o Brasil no possua um ncleo ttico de alianas com pases em
desenvolvimento para reverberar com sucesso sua posio dentro das negociaes. A
partir daqui, portanto, aumentou a potencialidade na atividade de explorar as divises
dentro do grupo dos pases desenvolvidos, fazendo alianas tticas com a Comunidade
Econmica Europia (CEE) e com os pases mdios (Canad, Austrlia).386
A aliana com a CEE, particularmente com os franceses, foi produtiva nos dois
primeiros anos da Rodada Uruguai. A aproximao tinha lgica, pois os europeus
tinham vrias semelhanas com o Brasil. Primeiro, ambos vinham de um perodo no
qual se especializaram em aproveitar as vantagens do sistema multilateral de comrcio
sem oferecer contribuies substantivas. Segundo, tanto o Brasil como a CEE sofriam
grandes presses em uma ampla gama de contenciosos bilaterais com os EUA. Terceiro,
e mais importante, a agenda do GATT colocava uma ameaa a dois setores tidos como
cruciais servios para o Brasil e agricultura para a CEE.
Essa situao criou uma janela de oportunidade para que pudessem ajudar-se em
impedir o avano nas duas reas. Para o Brasil, isso significaria a subordinao do tema
agricultura aliana com os europeus. 387 A ttica dependia de os europeus continuarem
a opor-se ao tema agricultura mais do que apoiar avanos no tema de servios; e,
tambm, da demonstrao de capacidade dos diplomatas brasileiros em influenciar a
agenda em agricultura e no faz-la avanar. Quanto ao primeiro ponto, no incio de
1986, estava tudo caminhando segundo os interesses brasileiros, pois a CEE era clara no
objetivo de vincular o progresso em agricultura ao andamento das discusses em
outras reas. Assim, era conveniente CEE manter o processo negociador em servios
em ritmo lento, com o que asseguraria igual lentido nas conversaes sobre
agricultura.388

se a posio argentina, mas era algo que o Brasil no poderia concordar. Brasil fica no GATT mesmo
que servios sejam regulamentados. Gazeta Mercantil. 16 de setembro de 1986. No segundo dia da
Reunio, j haviam rumores de que o Grupo dos 10 estaria cindindo-se. Surgem duas novas propostas
para pr fim ao impasse sobre servios. Gazeta Mercantil. 17 de setembro de 1986. H documentos
secretos de agosto e setembro no acervo do Itamaraty em que o Brasil comunicado da sada da
Argentina do bloco.
386
O Brasil e o GATT. Papel de trabalho da Diviso de Poltica Comercial (abril de 1985). PNB ONU g
II 1983.03.00. Pasta 8.
387
Tel 1472. De Delbragen. GATT. Negociaes comerciais. Reunio em Punta del Este. Subsdios.
Informao ao Senhor Presidente da Repblica. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos
agrcolas florestais e pesca. 1988-1990.
388
Tel 1983. De Delbragen para Exteriores em 04.12.84 (confidencial). GATT. 40 sesso das Partes
Contratantes. Servios. Avaliao. PNB ONU g 1983.03.00. Pasta IV.

160

Quanto ao segundo, para demonstrar sua capacidade em influenciar a agenda

agrcola, o Brasil iria utilizar sua aliana com diversos pases que batalhavam no avano
do fim dos subsdios e das restries ao comrcio internacional em agricultura. Isso
visvel j no final de abril de 1986, em uma reunio em Montevidu de vrios pases do
hemisfrio sul exportadores de produtos agrcolas. A reunio serviu para aproximar os
pases latino-americanos, notadamente Uruguai e Argentina, da Austrlia e NovaZelndia, para articular uma posio a favor do avano do tema da agricultura dentro do
GATT. O Brasil travou um debate intenso com os australianos na reunio. A anlise
dessa tenso entre os dois pases importante, pois ilustra o grau de contaminao que o
tema de servios trazia na definio da posio brasileira na rea agrcola. Os
australianos acreditavam que no comunicado final da reunio deveria haver uma
recomendao para que no encontro ministerial do GATT fossem estabelecidos
objetivos e compromissos concretos para agricultura. Os diplomatas que representavam
o Brasil, por seu turno, acreditavam ser prematura tal indicao, pois, para o pas, no
havia sequer indicao de que uma rodada de negociaes seria lanada. Ademais, o
Brasil ainda se preocupava com o possvel precedente que uma declarao em tais
termos poderia trazer em outras reas temticas um avano em agricultura poderia
justificar um avano concomitante nos novos temas.389 A preocupao com o
equilbrio das negociaes seria um ponto central para que o Brasil evitasse o avano
dos novos temas durante a Rodada.
As conversaes prosseguiram, em julho do mesmo ano, no Encontro dos Pases
Exportadores de Produtos Agrcolas No-Subsidiados, em Pattaya, Tailndia. A reunio
foi oportuna por agregar vrios pases asiticos ao grupo Indonsia, Filipinas e
Tailndia. Aqui, h outra importante viso da posio brasileira: a prioridade em
agricultura era um elemento ttico de reforo do sistema GATT como arcabouo que
lida somente com o comrcio de bens. Esse elemento ttico ntido quando o Brasil
rejeitou a tese australiana de se buscar apresentar uma aliana com os EUA como um
caminho para o grupo viabilizar os interesses de liberalizao agrcola.390
Em agosto de 1986, ocorre a reunio de lanamento do Grupo de Cairns na
Austrlia. Concomitantemente, h um desalinhamento comunitrio em funo de

389

Desptel sem numero. Reunio de pases do Hemisfrio Sul exportadores de produtos agrcolas da zona
temperada. 7 de maio de 1986. CDO (Bsb). Camberra. Ofcios Expedidos. 1986. Ostensivo.
390
Tel 151. De Brasemb Bangkoc. Agricultura. GATT. Reunio. Relatrio. 29 de julho de 1986. Mao
especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca. 1986-1987.

161

objees francesas ao tratamento da questo dos subsdios agrcolas391, que abre um

exerccio de consultas com a ndia e o Brasil para tentar criar pontos de convergncia
inclusive a separao das negociaes entre bens e servios.392 Com esses dois
tabuleiros operantes, cria-se a estratgia brasileira para a Rodada, vinculando-os de
forma ttica:
Em termos globais nosso principal aliado no grupo desenvolvido dever ser
a CEE e, dentro dela[,] a Frana. Para obter o apoio da CEE necessrio
manter a incerteza sobre a rea agrcola e a o Brasil poder seguir com sua
aliana ttica com os EUA e o G-14 [Grupo de Cairns]. Tal postura,
contudo, no deve ser excessivamente combativa, tanto porque nossos
interesses em agricultura so mais qualificados, como porque uma
negociao agrcola depende de acertos CEE-EUA. Nesse sentido, deve ser
exercida presso sobre os EUA tambm na rea agrcola para que mantenha
o seu apoio ao G-14. (...) O Brasil deve apoiar as teses comunitrias sobre
desequilbrio de balanas comerciais a fim de deslocar os pases sobre
acesso para o Japo e evitar que as negociaes sobre acesso se convertam
numa negociao Norte-Sul. Alm disso, tal postura forar os EUA a
tambm exercerem presso sobre o Japo o que poder levar este pas a
abandonar sua atual posio de total alinhamento s teses americanas. 393
Observa-se, portanto, que o tema da agricultura estava subordinado estratgia
geral brasileira nas negociaes. Foi com base nessa estratgia que Abreu Sodr e a
delegao brasileira atuaram em Punta subordinando a atuao em agricultura
estratgia de obstruo aos novos temas.394 O USTR Clayton Yeutter tentou impedir a
operao dessa dinmica, tendo at enviado carta para o Comissrio europeu Willy de
Clercq para que este tentasse impedir o embaixador comunitrio de realizar qualquer
harmonizao com o Brasil e ndia.395
Ser em um dos apartamentos da delegao brasileira no Hotel La Capilla,
situado a pouco mais de 100 metros do Hotel San Rafael, sede da Conferncia em
Punta, que identificaremos um dos momentos mais importantes da aliana entre

391

Desptel 3170. EUA. GATT. NCMs. Tendncias do Congresso e empresariado. De exteriores para
Delbragen. 14.8.86. PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta XVIII.
392
Tel 1454. GATT. Reunio de Punta del Este. Entendimentos com a CEE sobre servios. Participao
da frica do Sul e da URSS na nova rodada. De Delbragen para Exteriores em 27.8.86 (secreto). PNB
ONU g II 1983.03.00. Pasta XVIII. O representante europeu Tran van Dihn tinha um grande trnsito com
Paulo Nogueira Batista e Shukla, representantes, repectivamente, de Brasil e ndia. (Messerlin: 1996).
393
DPC. Estratgia geral de negociao. First Draft. 1/10/1986. PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta XIX.
394
Informao para o Senhor Presidente da Repblica do Ministro interino Paulo Tarso Flecha de Lima.
GATT. Reunio das Partes Contratantes e reunio ministerial de Punta del Este. 22 de setembro de 1986.
PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta XVIII.
395
Carta de Clayton Yeutter para Willy de Clercq. 20 de agosto de 1986. PNB ONU g II 1983.03.00.
Pasta XVIII.

162

brasileiros e europeus na Rodada Uruguai396: um encontro de trabalho entre o ministro

da agricultura da Frana, Franois Guillaume, que tinha chegado mais tarde em
Punta397, e o ministro do comrcio exterior francs, Michel Noir,398 com Abreu Sodr,
ministro das relaes exteriores brasileiro, na noite do dia 18 de setembro de 1986. No
dia seguinte, por um jornal, foi relatado que a longa conversa era o acerto de uma
barganha segundo a qual a Frana passaria a apoiar mais enfaticamente a posio
brasileira sobre servios em troca do apoio do Brasil proposta francesa sobre a
agricultura. O jornalista, contudo, parecia estar um pouco perplexo, pois, para ele, no
seria fcil fazer esse acordo, porque o Brasil faz parte do Grupo dos 14[Grupo de
Cairns].399
A aliana no era nova. De acordo com um documento do Itamaraty do ano
seguinte, foi s vsperas de Punta que ocorreu uma aproximao de posies (...) entre
a CEE e o Brasil no tratamento dos novos temas.400 Mas no que consistia essa
aproximao? No h melhor forma de apresent-la do que ler as prprias palavras de
Abreu Sodr sobre a reunio com os europeus:
Procuraram-me, hoje os ministros do comrcio exterior e da agricultura da
Frana, senhores Michel Noir e Franois Guillaume, (...), para uma
avaliao conjunta do andamento da presente Reunio Ministerial do
GATT. Indagado sobre o estgio das negociaes sobre o setor agrcola, os
ministros franceses afirmaram que mantinham sua posio de no aceitar
ingerncias na formulao da poltica agrcola comum, dispondo-se apenas
a discutir no mbito da Reunio eventuais conseqncias dessa poltica. O
ministro Noir observou a respeito que a Frana guardava seu direito de veto
no mbito da Comunidade e que no hesitaria em us-lo, caso fosse
necessrio.
De minha parte, salientei que a posio brasileira na questo de servios era
bastante semelhante quela seguida pela Frana no setor da agricultura.
Com efeito, dispnhamos a considerar eventuais conseqncias de nossa
poltica sobre o comrcio, mas no aceitamos igualmente uma interferncia
em nosso direito de formul-la de acordo com nossos interesses. Sobre a
questo de servios o Ministro Noir afirmou que a Frana tinha interesses

396

Abreu Sodr chefiar delegao de 40 pessoas. O Globo 17 de agosto de 1986; Conversa reatada.
Veja, 24 de setembro de 1986. Pg: 129.
397
Yeutter, mais otimista, espera que divergncias sejam superadas. Gazeta Mercantil. 18 de setembro
de 1986.
398
Acordo com EUA comea com redao de documento nico. O Globo. 19 de setembro de 1986.
399
GATT j tem o esboo de acordo provisrio. O Estado de So Paulo. 19 de setembro de 1986; ver
tambm Europa vai dar apoio ao Brasil no GATT: em compensao, quer fim de presses contra
subsdios da CEE a produtos agrcolas Correio Braziliense. 19 de setembro de 1986.
400
Desptel 256. Para Delbragen. GATT. Agricultura. Grupo dos 14. Reunio informal em Bruxelas.
Convite australiano. 9 de abril de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas
florestais e pesca. 1986-1987. (obs: esse telegrama foi repetido diversas vezes e serviu para guiar a
posio brasileira em reunies no primeiro semestre de 1987).

163

numa regulamentao internacional, mas no aceitaria aprovar decises que

no fossem tomadas por consenso tambm no caso de servios.
(...) Referi-me a seguir ao nosso desejo de que a CEE pudesse
enfatizar de maneira explcita no atual momento da Reunio Ministerial seu
apoio a plataforma comum na linha dos entendimentos que havamos
mantido sobre o assunto em Genebra. Sobre a questo agrcola, disse aos
ministros franceses que era necessrio ter em conta tambm a necessidade
da Argentina e do pas anfitrio do encontro, Uruguai, de obter algum
resultado palpvel nas negociaes sobre esse assunto. O ministro Noir
indicou-nos ento seu desejo de que pudesse o Brasil de alguma forma no
mbito do Grupo dos 14 [Grupo de Cairns] buscar uma aproximao da
posio desse grupo com a linha seguida pela Frana e sobre a qual se tinha
j referido.
A visita dos ministros franceses parece-me ter significado a
renovao de um entendimento com o Brasil, no sentido de ns ajudarmos a
Frana e a CEE na questo agrcola e recebermos destas apoio na questo de
servios.401
Havia, portanto, entre a Frana e o Brasil, uma aliana na qual o pas europeu
buscava flexibilizar a posio europia no tema de servios e o Brasil, por sua vez,
trabalharia como um Cavalo de Tria dentro do Grupo de Cairns. Essa aliana pode ser
observada em relatrios posteriores, quando afirmado que a posio do Brasil nas
discusses tinha sido deliberadamente discreta na questo agrcola devido ao fato de
que o pas viu-se compelido, por razes bvias, a concentrar seu esforo negociador
em outras reas durante a Reunio Ministerial.402 Em um documento posterior
Conferncia, afirmava-se que no pareceu conveniente delegao brasileira
emprestar maior fora ao Grupo dos 14 durante as negociaes realizadas no
Uruguai403, mesmo sabendo que o mandato agrcola prejudicaria o Brasil.404
Esses relatos so um pouco chocantes, pois vrias fontes apresentam posio
oposta. Para Diane Tussie, por exemplo, o Brasil teve um papel "crucial' em Punta
como ponte entre o Grupo de Cairns e G-10.405 J Joo Magalhes afirma que o Brasil
estava no grupo intermedirio que comportava os membros do Grupo de Cairns, entre
Estados Unidos e Europa (Magalhes: 1994, 307). Mas a ao brasileira estava muito
401

Desptel 1110. GATT. Reunio Ministerial. Entrevista com os Ministros do Comrcio Exterior e da
Agricultura da Frana. 19 de junho de 1986 (retransmisso do telegrama recebido da Srie Chanceler
Punta del Este de 18 de setembro de 1986). Rolo 2322. Confidencial. Despachos telegrficos de 1986
para Delbragen.
402
Desptel sem nmero. Agricultura. GATT. Nova Rodada. Resultados. 29 de outubro de 1986. CDO
(Bsb). Camberra. Ofcios Expedidos. 1986. Ostensivo
403
Desptel 256. Para Delbragen. GATT. Agricultura. Grupo dos 14. Reunio informal em Bruxelas.
Convite australiano. 9 de abril de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas
florestais e pesca. 1986-1987. (obs: esse telegrama foi repetido diversas vezes e serviu para guiar a
posio brasileira em reunies no primeiro semestre de 1987).
404
Vitria brasileira na reunio do GATT. Jornal da Tarde. 22 de setembro de 1986.
405
Brazil, as a member of both G10 and the Group o Cairns, played a key role (Tussie: 1993, 194).

164

longe de ser uma ponte entre as duas coalizes ou estar no grupo intermedirio entre
EUA e Europa: o pas no s deu pouca relevncia para a coalizo agrcola como
encetou aes que prejudicavam os objetivos do grupo.
Essa perspectiva no desconhecida. A revista Veja, ao relatar o episdio,
afirmaria que o Brasil colaborou discretamente para esse acerto de bastidores, que,
na prtica, levaram vantagem apenas os pases europeus.406 O negociador chefe
americano, Clayton Yeutter, afirmou que os Estados Unidos tinham fontes de
inteligncia que indicavam uma unholy conspiracy entre Brasil, ndia e Comunidades
Europias para frustrar os desejos americanos em Punta os europeus teriam
concordado em ajudar as preocupaes brasileiras em servios em troca de ajuda no
tpico da agricultura (Dryden: 1995, 323). Paulo Nogueira Batista, na poca
representante brasileiro em Genebra, igualmente claro sobre como o sucesso da
delegao brasileira em Punta no se deveu a qualquer articulao terceiro-mundista no
mbito do GATT (Tachinardi: 1993, 240). Foi resultado, pelo contrrio, da aliana
ttica estabelecida com os europeus, em particular com a Frana e a Repblica Federal
da Alemanha (Kumar: 1993, 208 . Ver nota de rodap na pgina 220). J Marcelo de
Paiva Abreu comenta que a CEE tentou mobilizar o apoio do Brasil para uma posio
de comedimento quanto ao desmantelamento do protecionismo agrcola, enquanto, por
outro lado, acenavam com a adoo de uma posio que refreasse o entusiasmo dos
EUA quanto discusso dos novos temas (Abreu: 1996, 209).
O grande problema da literatura identificar o fim dessa aliana. Flvia de
Campos Mello, por exemplo, indica que a aliana entre a CEE de um lado, e Brasil e
ndia de outro era momentnea e que a coalizo adquiriu importncia crescente na
evoluo da rodada para o Brasil, mas sem indicar uma data mais precisa para essa
mudana, muito menos fontes primrias adequadas que amparem a assero (Mello:
1992, 71-2 e 105). J Marcelo de Paiva Abreu, por sua vez, indica que a aproximao
no teria prosperado aps a Reunio de Punta del Este (Abreu: 1996, 209). Por fim,
Alan Oxley, representante australiano em Genebra no perodo, indica que o ativismo
brasileiro na coalizo j pode ser visto 1987 (Oxley: 1990, 111-2).
Esta percepo, no entanto, no bastante acertada em vista da documentao
primria hoje disponvel. Em fevereiro de 1987, por exemplo, na reunio do Grupo de
Cairns na Tailndia, o Itamaraty afirmava que, para o Brasil, no seria conveniente uma

406

Conversa reatada. Veja, 24 de setembro de 1986.

165

posio frontal contra a CEE, pois esse bloco tinha sido, em vrias ocasies, o
parceiro do Brasil.407 Em abril de 1987, a posio do Brasil continuava a mesma, pois,
no se deveria hostilizar em demasia a poltica agrcola comum, num momento em que
ter[iam] sido teis os sinais de compreenso recebidos da CEE na discusso dos novos
temas.408 A atuao ttica do pas na coalizo agrcola, portanto, foi seguir a diretriz de
sempre depurar dos textos do grupo os termos que pudessem realisticamente indispor o
Brasil com a Comunidade [Econmica Europia].409 Portanto, a afirmativa de que em
Punta ou logo aps Punta o Brasil teria mudado de posio deve ser reparada diante
dessas evidncias documentais.
O esgotamento da aliana com os europeus s visvel no final do primeiro
semestre de 1987; mas isso no significou o fim da vinculao do tema da agricultura
estratgia de barrar as negociaes em servios. O que ocorre uma mudana ttica.
Isso fica ntido se entendermos que, at ento, a estratgia brasileira era de strongpoint
defense, tendo todos os temas vinculados estrategicamente posio brasileira em
servios e, no caso da agricultura, taticamente aliana com os europeus. Com o
fracasso da aliana com os europeus, observvel uma proteo por permetro, na qual
a defesa do tema de servios d espao articulao de outros interesses de forma mais
independente, mas ainda assim vinculados a uma estratgia defensiva ou seja, a
agricultura ainda no tinha um mrito independente dentro da posio brasileira na
Rodada Uruguai.410
Com o esgotamento da aliana com a CEE, o pas teria que apoiar-se cada vez
mais na idia de que o avano da discusso dos novos temas estava desrespeitando o
single undertaking. Para o Brasil, nessa nova situao, as negociaes agrcolas
serviriam como arma ttica: no deveriam avanar de forma a dar guarida a um avano
concomitante nos novos temas. Essa posio visvel no final de setembro de 1988, nas
discusses sobre questes sanitrias em agricultura. Quando surgiu a possibilidade de

407

Desptel 027. De Exteriores para Brasemb Bangkok. Reunio do Grupo de Cairns. Instrues. 6 de
fevereiro de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca. 19861987.
408
Desptel 256. Para Delbragen. GATT. Agricultura. Grupo dos 14. Reunio informal em Bruxelas.
Convite australiano. 9 de abril de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas
florestais e pesca. 1986-1987.
409
Desptel 511. Para Delbragen. NCMs. Agricultura. Grupo de Cairns. Documento sobre princpios do
comrcio agrcola. 24 de abril de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas
florestais e pesca. 1986-1987.
410
Utilizo essa diferenciao levando em conta o clssico texto de Gaddis (Gaddis: 1982, 59-61)

166

fazer uma presso para ampliar o mandato de Punta em agricultura, o Itamaraty preferiu
manter uma coerncia negociadora, pois no seria conveniente, por um lado,
argumentar que os pases desenvolvidos tentam extrapolar o mandato de
Punta del Este em Grupos tais como, por exemplo, os de Investimento,
Propriedade Intelectual e Funcionamento do GATT e, por outro lado, apoiar
ou deixar passar (...) que esse mandato seja reorientado no Grupo de
Agricultura.411
A posio de recalcitrncia, absteno e negao a uma agenda mais ampla em
agricultura no ficava circunscrita s reunies da coalizo. Dentro do prprio GATT,
nas reunies do Grupo de Negociao em Agricultura de 1988, o pas manteve uma
visvel absteno nos debates. Nas reunies de setembro, outubro e novembro de 1988,
o pas no teve participao alguma.412 De acordo com a listagem de Rubens Ricupero,
at novembro de 1988, o Brasil j havia proposto arranjos na rea de tarifas, subsdios,
soluo de controvrsias, produtos tropicais, salvaguardas, novas reas (servios e
propriedade intelectual) e standtill e rollback: s no em agricultura.413 Em outubro de
1988, dois meses antes da Conferncia de Montreal, ainda no h sinal de uma ao
brasileira em agricultura mais independente, muito menos mudanas na posio em
servios. Pelo contrrio: em 17 de outubro o pas circula um comunicado de 9 pginas
sobre os elementos de um possvel arranjo na rea de comrcio em servios. uma
viso menos radical, sim, mas ainda um exerccio de crtica no havendo, portanto,
uma mudana de posio.414
A posio brasileira era favorecida tanto pela dinmica das negociaes
agrcolas, que naturalmente no avanava, como pela iniciativa de se fazer uma
colheita antecipada na Reunio Ministerial de Montreal. Essa iniciativa significava
uma ruptura do single undertaking, pois se pretendia implementar os diversos acordos
em estgio avanado de negociao inclusive alguns dos novos temas. A idia foi

411

Desptel 1126. Para Delbragen. GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Grupo de trabalho sobre medidas
sanitrias e fitosanitrias. 26 de setembro de 1988. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos
agrcolas florestais e pesca. 1988-1990.
412
Summary of main points raised at the tenth meeting of the negotiating group on agriculture.
MTN.GNG/NG5/W/79. 12-13 September 1988; Tenth meeting of the negotiating group on agriculture.
Note by the chairman. MTN.GNG/NG5/10 . 14 September 1988; Summary of main points raised at the
eleventh meeting of the negotiating group on agriculture.13-14 October 1988. MTN.GNG/NG5/W/86;
Twelfth meeting of the negotiating group on agriculture. Note by the Chairman. MTN.GNG/NG5/12. 15
November 1988.
413
Brazil: statement by H.E. Mr. Rubens Ricupero. Ambassador, Permanent Representative. 23
November 1988. SR.44/ST/11
414
Communication from Brazil: elements for a possible framework agreement on trade in services. 19
October 1988. MTN.GNS/W/48.

167

acordada entre os membros do G-7 no incio de 1988415, e seria avanada por diversos
pases ao longo do ano, inclusive EUA e Alemanha Ocidental. 416
O Brasil, antes da reunio, j avisava que era necessrio preservar o carter
global das negociaes e assegurar um resultado equilibrado para todos os
participantes.417 Paulo Tarso Flecha de Lima, em Montreal, utilizou bem essa ttica em
um discurso agudo de acusao contra os pases desenvolvidos, que no teriam
cumprido os compromissos de equilbrio das negociaes. 418 Durante a Reunio
Ministerial, estava claro que algumas esferas avanavam em ritmo mais acelerado que a
rea agrcola. Percebendo esse descompasso, diversos pases latino-americanos
tomaram a deciso de no facultar o consenso para que os temas mais avanados do
encontro pudessem entrar em uma colheita antecipada419. muito confuso, ainda,
entender o grau de liderana e participao do Brasil no bloqueio da Rodada em
Montreal, principalmente pelos registros contraditrios. Mas uma coisa clara: a
estratgia brasileira de negociao no implicava um ativismo no tema agrcola. Para o
Brasil, a utilizao do tema ainda tinha um propsito claro de barrar o avano de reas
sensveis, notadamente as reformas do GATT e o tpico de servios.420
A falta de uma posio propositiva em agricultura tambm vista em eventos
posteriores reunio de Montreal. Em setembro de 1989, o Brasil apresentou no grupo
negociador agrcola uma proposta. Parece, em um primeiro momento, uma mudana na
posio do pas de pura absteno ttica para uma mais propositiva. Ledo engano. O
documento foca somente a questo defensiva do tratamento especial e diferenciado. Em
vez de propor disciplinas de acesso a mercado, procura avanar o princpio de que os
compromissos da rodada devem agregar um balano entre a liberalizao dos mercados
agrcolas e a aplicao das flexibilidades indispensveis aos pases em
desenvolvimento.421
415

A bitter harvest from the farmers' friends. The Globe and Mail. 18 February 1988.
Trade Ministers Fail To Make Progress On Agriculture 20 March 1988 The Associated Press; Trading
blocs seen divided on key issues after Vancouver talks. Reuters News. 18 April 1988.
417
Brazil: statement by H.E. Mr. Rubens Ricupero. Ambassador, Permanent Representative. 23
November 1988. SR.44/ST/11
418
Brasil acusa os ricos no GATT. Jornal de Braslia. 7 de dezembro de 1988.
419
Trade delegates come to grief on the hard parts. The Toronto Star. 10 December 1988.
420
O discurso brasileiro sobre o tema nos dias e semanas posteriores Conferncia, no entanto, mascaram
uma posio brasileira de liderana e interesse genuno no tema agrcola o que talvez explique as teses
da literatura. Liderana do Brasil vitoriosa no GATT. Jornal do Brasil. 19 de dezembro de 1988;
Impasse no GATT sobre agricultura. Gazeta Mercantil. 7 de dezembro de 1988; Brasil j ameaa
bloquear GATT. Jornal de Braslia. 9 de dezembro de 1988.
421
Negotiating Group on Agriculture (25-26 September 1989). Statement by Brazil. Special and
differential treatment. 2 de outubro de 1989. MTN.GNG/NG5/W/108.
416

168

Em novembro do mesmo ano, o pas, em co-autoria com a Colmbia, apresentou

outro documento sobre a questo, muito mais sofisticado, mas com os mesmos
princpios.422 chocante para os olhos contemporneos observar a defesa da assistncia
governamental para o desenvolvimento da agricultura, algo no to longe das
declaraes europias sobre o assunto. No h preocupao em avanar os interesses
exportadores brasileiros; h somente o contundente desejo de que as disciplinas
negociadas na Rodada Uruguai no atingissem as polticas de suporte implementadas
pelo pas na rea agrcola.423 O documento uma mera tentativa de defender a
arquitetura multilateral que legitimava as polticas brasileiras em agricultura em um
contexto de cerco americano sobre o Brasil em outubro de 1989, por exemplo, os
EUA pediram consultas ao Brasil para discutir as restries a importao de produtos
agrcolas e industriais.424 Essa posio defensiva do pas foi repetida na reunio da
Tailndia do Grupo de Cairns, no final de 1989.425 A mudana de posio do pas ainda
no visvel nos meses iniciais de 1990. Prova disso so as percepes de outros
governos sobre a participao brasileira nas negociaes agrcolas, em janeiro. De
acordo com fontes diplomticas em Genebra, o Brasil iria ser substitudo no importante
Grupo dos Morges.426 O afastamento do Brasil, de acordo com informaes de um
diplomata neozelands, se devia, sobretudo, falta de uma participao em nvel
adequado do pas nos encontros do grupo.427
Somente em meados de 1990 que o Brasil realmente parece disposto a ter uma
ao propositiva no tema de maneira mais sistemtica menos articulada no tratamento
especial e diferenciado e mais voltada para a liberalizao e para o fim dos subsdios
agrcolas. O Brasil, portanto, evoluiu de uma posio contrria s negociaes agrcolas,
em 1986, para uma receptiva e participativa, em 1990. Observando certas informaes,
essa posio parece paradoxal. Primeiro, o desempenho da agricultura brasileira parecia
422

Proposal on special, differential and more favourable treatment for developing countries.
Communication from Brazil and Colmbia. 28 November 1989. MTN.GNG/NG5/W/132.
423
Negotiating group on agriculture (25-26 September 1989). Statement by Brazil. Special and
differential treatment. 2 October 1989. MTN.GNG/NG5/W/108.
424
Brazil: restrictions on imports of certain agricultural and manufactured products. Request for
consultations under Article XXIII:1 by the United States. 11 October 1989. DS8/1.
425
Grupo de Cairns chega a acordo sobre o comrcio de produtos agrcolas. Gazeta Mercantil. 23 de
novembro de 1989.
426
O Grupo dos Morges foi criado no contexto das negociaes do GATT em 1982 como uma instncia
informal para ajudar a remover obstculos na formulao de propostas em agricultura. O Grupo inclua,
Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, CEE, Finlndia (pelos nrdicos), ndia, Japo, Nova Zelndia e
Estados Unidos.
427
Tel 34 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Grupo de Morges. 22 de janeiro de 1990.
Telegramas recebidos de Delbragen do nmero 001 at 1000 do ano 1990. Caixa sem nmero.

169

vir de um ritmo acelerado de crescimento. Entre 1980 e 1985, por exemplo, a

participao das exportaes lquidas no mercado de carne bovina passou de 5% para
22% (Rezende: 2003, 23). Em 1973, o Brasil ocupava somente 17% do importante
mercado internacional de exportao de soja e derivados, enquanto em 1985 as
exportaes cresceram para ocupar 40%, sendo que o mercado tinha triplicado em
volume (Faminow e Hillman: 1987, 351). O mesmo pode ser dito do perodo
precedente: de 1966 a 1977, a produo de soja ampliou-se a uma taxa anual de 37,6%,
enquanto os produtores de laranja passaram exportao em larga escala de suco
concentrado a produo aumentou a uma taxa anual mdia de 12,1% durante o mesmo
perodo (Baer: 2002, 377). Em um perodo de grande necessidade de saldos comerciais
crescentes para servir sua dvida (Higgott e Cooper: 1990, 609), por que o pas demorou
tanto a reconhecer o papel da agricultura nas negociaes no GATT?
Alm de seu papel nas exportaes, a agricultura j tinha um grande papel no
controle inflacionrio. Em 1977, por exemplo, a agricultura cresceu 12,1%, tendo
ajudado a diminuir em quase um tero a inflao dos produtos alimentcios (Carneiro:
1990, 308), o mesmo tendo ocorrido em 1981, quando a queda da taxa de inflao foi
diretamente relacionada contribuio da agricultura (Rezende: 2003, 95). Aps o
incio da Rodada Uruguai, as safras recordes de 1986 a 1988 ajudariam no s no
controle inflacionrio como no prprio crescimento e na recuperao da economia
brasileira (Rezende e Goldin: 1993, 6). Mas, mesmo assim, durante todo esse perodo, o
Brasil manteve uma posio contrria ou negligente ao setor nas negociaes do GATT.
Qual a razo da manuteno dessa posio? Que fatores influram em sua inrcia e
modificao?
Uma forma mais ortodoxa de analisar as origens da posio brasileira est em
fatores ligados direta ou indiretamente ao Itamaraty. Nas prximas sees sero
analisadas quatro dimenses especficas.
4.1.1 Idias institucionalizadas no Itamaraty
No raro instituies tm um conjunto de idias sobre o contedo das polticas
com que lidam. A fora dessas idias pode ser identificada pela anlise dos diversos
mecanismos de socializao no caso do Itamaraty, poderamos citar o papel do
precedente em uma instituio hierrquica e um sistema rigoroso de promoo e
remoes voltado para a perpetuao dos agentes ligados ao conjunto de idias
dominantes. H vrios autores que identificam em um conjunto de idias a fonte de

170

explicao para a recalcitrncia do Brasil em atuar ativamente em agricultura na Rodada

Uruguai. Duas idias so de especial relevncia. A primeira a que define a poltica
externa como um exerccio de derrubar constrangimentos externos s polticas
domsticas voltadas para o desenvolvimento vinculada principalmente a uma
mentalidade desenvolvimentista e a um tratamento poltico de temas econmicos. A
segunda uma viso pessimista da capacidade brasileira de conseguir abrir os mercados
e dos possveis benefcios brasileiros em agricultura.
A tese do primeiro ponto observada nos pronunciamentos dos lderes do rgo.
Arajo Castro, por exemplo, afirmava que o Brasil no pode aceitar peias e entraves na
livre arrancada para o seu pleno desenvolvimento econmico (Castro: 1972, 22).
Assim, o objetivo da ao brasileira no mundo deveria ser (...) remover quaisquer
obstculos que possam oferecer-se contra o seu pleno desenvolvimento econmico,
tecnolgico e cientfico (...) (Castro: 1972, 2). Azeredo da Silveira expressava opinio
semelhante ao afirmar que o Brasil deveria almejar ser uma potncia para ter a
capacidade de prescindir de outras naes lderes naquilo que for essencial
consolidao de seu desenvolvimento.428
O legado desse pensamento na instituio claramente observvel durante a
Rodada Uruguai. De acordo com um observador da poca, no perodo (...) o esprito do
ex-chanceler [Arajo Castro] perambula[va] pelas salas do Itamaraty e inspira[va] os
discursos nela elaborados inclusive para serem pronunciados pelo Presidente da
Repblica.429 Para outro analista, esse legado influenciava a poltica formulada pelo
Itamaraty, marcada por atitudes com caractersticas nitidamente defensivas, cautelosas,
para evitar algum comprometimento (...).430
Os contornos desse pensamento na rea de comrcio internacional esto
expressos pelo diplomata Oswaldo Lobo, quando afirma que [a] melhor maneira de se
ter uma viso panormica da dinmica do comrcio internacional partir do modelo
delineado por Raul Prebisch (Lobo: 1971, 57). A influncia desse modelo, quando se
analisam os documentos primrios, mesmo se considerarmos a forma peculiar na qual
foi recepcionado, bastante instrutivo na explicao da posio definida para a Rodada
Uruguai. Percebe-se que o pensamento desenvolvimentista, se, por um lado, era
extremamente cioso e defensivo da autonomia brasileira em implementar seu projeto de

428

Silveira: potncia em 20 anos. O Estado de So Paulo. 18 de julho de 1976.

O Itamaraty, como Carolina, no viu o tempo passar. Jornal da Tarde. 26 de junho de 1988.
430
Brasil est despreparado para comrcio internacional. Jornal do Brasil. 12 de abril de 1988.
429

171

desenvolvimento econmico, por outro, trazia uma excessiva timidez em buscar o

acesso a mercados externos e at em se discutir a abertura do mercado agrcola
brasileiro.431
Na estratgia geral da Rodada Uruguai, dos oito objetivos negociadores que o
Brasil tinha, cinco relacionavam-se preservao e garantia da liberdade e defesa do
mercado interno, na mesma linha de considerao desenvolvimentista que Lobo indica;
outros dois eram relacionados ao fortalecimento e preservao do sistema multilateral
de comrcio, somente o penltimo compromisso o pas tinha qualquer aporte ofensivo
esses objetivos estavam em ordem de prioridade. Era explcita a posio do pas: os
interesses prioritrios brasileiros so, em grande medida, defensivos. 432
A segunda idia relevante que explicaria a ao brasileira em agricultura era o
pessimismo sobre a capacidade de o pas aproveitar as oportunidades da liberalizao
comercial agrcola. Martone e Braga, aps entrevistarem alguns diplomatas,
demonstraram admirao de como, mesmo havendo visveis ganhos, era (...) possvel
detectar um certo ceticismo entre os diplomatas brasileiros com respeito aos benefcios,
para o Brasil, da proposta do Grupo de Cairns (Martone e Braga: 1994, 55). Alm
desse ceticismo, os autores identificaram que (...) os tcnicos do Itamaraty parec[iam]
tambm duvidar de que o Brasil manteria sua posio de exportador lquido de produtos
agrcolas, caso ocorr[esse] a liberalizao (Martone e Braga: 1994, 55-6).
Ao sentimento de dvida quanto aos possveis ganhos em agricultura no incio
da Rodada, soma-se o ceticismo sobre a capacidade negociadora brasileira de,
articulando-se com outros pases, conseguir reverter o poderoso protecionismo dos
pases desenvolvidos. Isso visto por alguns documentos no acervo Paulo Nogueira
Batista. O histrico das negociaes em agricultura no GATT demonstrava que sempre
eram os Estados Unidos e a CEE que dominavam as discusses do tema, e, em todo o
431

O objetivo das negociaes era no afetar a consolidao de sua produo agrcola e industrial por
uma abertura indiscriminada da economia. DPC. Estratgia geral de negociao. First Draft. 1/10/1986.
PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta XIX.
432
O Brasil tem os seguintes objetivos negociadores, em ordem de prioridade: a) preservar sua liberdade
de regulamentao nas reas de servios, propriedade intelectual e investimentos; b) garantir a defesa de
seu mercado interno nas reas para onde se deslocar o perfil industrial (alta tecnologia); c) no afetar a
consolidao de sua produo agrcola e industrial por uma abertura indiscriminada da economia; d)
preservar o sistema multilateral de comrcio com suas caractersticas e princpios atuais, em especial a
clusula da nao mais favorecida; e) preservar o acesso de que j dispe nos principais mercados
desenvolvidos; f) obter o cumprimento do compromisso de roll-back; g) obter acesso adicional aos
mercados desenvolvidos atravs de um aprofundamento do processo de liberalizao nas reas tarifria e
no tarifria; h) fortalecer o sistema multilateral de comrcio atravs de um aprimoramento de suas
disciplinas em especial em reas que garantam o acervo de concesses (salvaguardas) e permitam a
liberalizao de novas reas (agricultura). DPC. Estratgia geral de negociao. First Draft. 1/10/1986.
PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta XIX.

172

perodo, a capacidade de pases como Brasil, Austrlia ou mesmo Canad de influir

sobre os rumos era muito reduzida. No haveria razo, portanto, para o pas despender
flego em uma rea que, alm de ganhos duvidosos para o pas, tivesse pouca
probabilidade de ser bem sucedido. 433 Esse pessimismo era cclico, mas possvel
identific-lo at no ano de 1991, quando o Brasil j est em uma posio de transio no
tema.434
As idias, portanto, tiveram grande impacto na definio da posio brasileira
em agricultura. Foram lentes que definiram as predisposies dos negociadores
brasileiros, atribuindo valores, constrangimentos, seletividade s informaes e
estmulos nas interaes com outros agentes.
4.1.2 Coalizes e relacionamentos bilaterais
Uma forma de entender os traos da evoluo brasileira em agricultura no
perodo ver sua estratgia de coalizes e relacionamento com pases especficos do
Grupo de Cairns. Considerando que a Austrlia que tinha a responsabilidade de liderar
a coalizo, vem uma pergunta: o Brasil aceita ser liderado? Em outro contexto, Olga
Nazrio afirma que o Brasil no segue nenhum outro lder que no seja ele prprio, pela
prpria forma independente pela qual o pas julga seus objetivos e conduta. 435 Isso
interessante questo que ajuda a entender melhor a ao do pais em coalizes.
O grande mote da poltica externa na segunda metade do sculo XX implicava
uma posio de independncia com relao tanto aos aliados tradicionais quanto a
consideraes ideolgicas rgidas. O Brasil no deveria vincular-se demais a uma
disciplina coletiva que poderia levar o pas a fazer concesses indesejveis. A
institucionalizao em alianas e coalizes, portanto, poderia entorpecer a liberdade de
ao do Brasil, sendo desejvel para o pas somente para propsitos polticos
433

[Sem autor]. Eventuais negociaes no GATT. Posio dos EUA. Repercusses sobre os interesses
brasileiros. Setembro de 1985. PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta XII
434
Ofcio do Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho (Departamento Econmico) para Embaixador
Rubens Ricupero (Embaixada em Washington). Dec/206. 07/11/91. Fac-smile. MMM mefp 1991.06.14.
435
The fact that Brazil follows no leader other that itself in determining its international conduct
enhances its own perception as an emerging power. The independence of the present foreign policy
constitutes a far cry from the beginning of military rule. (...) Geisel's foreign policy is distinctive within
the military regime in that it refused to be bound by loyalty to traditional allies or to ideological
considerations that could limit Brazil's access to needed resources and its maneuverability in the
international stage. Geisel defined his foreign policy as "pragmatic," implying that it would be based on a
concept of practicality rather than on preconceived ideological guidelines. Geisel's foreign policy was
flexible enough to allow for the choices and realignments necessary to satisfy Brazil's interests. Moving
away from the regional limitations imposed by the previous ideological dictates, Geisel also announced
that his pragmatic foreign policy was conceived under an "ecumenical" perspective. This rather unusual
term was used to define a universal, worldwide foreign policy that would look to every corner of the
globe to expand Brazil's international relations (Nazario: 1983, 25).

173

flexveis.436 Essa flexibilidade dava uma latitude muito grande ao brasileira o que
explica como o Brasil conseguia atuar com a CEE e com o Grupo de Cairns ao mesmo
tempo, por exemplo.
Quando se trata de negociaes multilaterais, a diplomacia brasileira era
extremamente cuidadosa em visar liderana poltica que permitiria as iniciativas
necessrias para orientar os trabalhos multilaterais no sentido de seus interesses bsicos.
Essa concepo traduz a tese de que o poder de barganha do pas no se vinculava
diretamente sua base material. O poder seria condicionado pela sua capacidade de
atuao e pela influncia parlamentar constante em todas as fases deliberativas do
processo multilateral.437 Observando o peso que a autonomia e a liderana tinham nessa
concepo, ntido o porqu da condenao hiptese de o pas subordinar a definio
de suas posies externas s de outros pases. As palavras de Azeredo da Silveira
trazem exatamente essa lio:
como potncia comercial emergente, o Brasil no mais se conforma em
permanecer margem do processo decisrio, elitista, que vem fixando as
regras do comrcio internacional, simplesmente porque, em ltima anlise,
somos afetados por tais decises.438
Nessa perspectiva, a posio brasileira era de no trabalhar em dinmicas em
que no tivesse a capacidade de governar seus interesses com absoluta autonomia.
Dessa forma, o Brasil no desejaria mais ser um mero ator coadjuvante em qualquer
equao internacional, como afirmou o chanceler Saraiva Guerreiro, em outro
contexto. Isso implicava a deciso de tomar toda precauo para no se ver
transformado, na cena internacional, numa parcela de um esquema contbil de foras,
como se no tivesse vontades e necessidades439.
Durante a Rodada Uruguai, esse fator teve grande impacto na posio do pas
em coalizes. dentro dessa perspectiva que se explica, por exemplo, a posio
brasileira de sempre demandar que o Grupo de Cairns mantivesse o seu carter informal
e consultivo, alm de no inibir a formulao de posies individuais dos pases que o
constituem.440 Uma outra dimenso dessa posio eram as manifestaes contrrias
prtica de se indicarem porta-vozes do grupo no s para atuar dentro do GATT,

436

Sem autor. Sem data. O Brasil e o Terceiro Mundo. AAS 1968.10.14. Pasta II.
Sem data e autor. Poltica econmica multilateral. AAS 1968.10.14 del. Pasta I.
438
Silveira condena protecionismo dos industrializados. O Estado de So Paulo. 18 de outubro de 1978.
439
Coadjuvante, um papel que agora rejeitado. O Estado de So Paulo. 23 de agosto de 1981.
440
Desptel 429. GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Grupo de Cairns. Reunio de Choully. 15 de abril
de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegrficos do primeiro semestre de 1988 para Delbragen.
437

174

como tambm na OCDE e G-7.441 Essa posio era to arraigada que subsistiu at
depois da Reunio Ministerial em Bruxelas, quando o Brasil j era um membro menos
recalcitrante do bloco. Em uma ocasio, j em 1991, de acordo com um relato de uma
conversa entre Francisco Rezek, Ministro das Relaes Exteriores brasileiro, e Arthur
Dunkel, Diretor Geral do GATT, o ministro afirma que os negociadores brasileiros no
iriam se
conformar em no participar de discusses em que poderiam estar sendo
tomadas decises importantes que afetassem a nossa participao no
comrcio agrcola internacional, mesmo que em tais discusses estivessem
presentes representantes de outros pases membros do Grupo de Cairns.442
Um outro aspecto importante salientado pela literatura a forma pela qual a
relao do Brasil com os seus vizinhos afetou sua posio no Grupo de Cairns. Para
Ann Capling, por exemplo, a deciso brasileira de participar e manter-se no grupo
parcialmente explicada pelo desejo de promover a solidariedade latino americana
(Capling: 2001, 119). Essa tese semelhante a de Alan Oxley (Oxley: 1990, 111). J
Flvia de Campos Mello afirma que [a] participao do Brasil no Grupo [de] Cairns
foi motivada por fatores polticos importantes poca, como o estreitamento no
relacionamento com a Argentina e o possvel isolamento que o pas evitaria nas
negociaes (Mello: 1992, 70-1). Maria Helena Tachinardi, por sua vez, afirma que a
mudana de posio do Brasil na coalizo teria sido influenciada pelo estreitamento das
relaes com a Argentina (Tachinardi: 1993, 244).
A anlise da documentao demonstra com nitidez o acerto desses trabalhos. As
relaes com os vizinhos sempre foram muito importantes na definio da posio
brasileira relacionada ao Grupo de Cairns. Como j foi apresentado, na prpria atuao
de Abreu Sodr em Punta del Este essa preocupao externada. O papel dessa varivel
foi mais visvel em abril de 1987, quando o interesse poltico do pas de se manter ao
lado dos vizinhos dentro do grupo determinou a continuidade da participao na
coalizo. No entanto, o fator que mais influenciou essa dimenso talvez tenha sido o
projeto de integrao regional. Para conseguir o apoio argentino nessa dinmica, era
entendido que o Brasil deveria ajudar a Argentina nas negociaes do Grupo de

441

Desptel 429. GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Grupo de Cairns. Reunio de Choully. 15 de abril
de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegrficos do primeiro semestre de 1988 para Delbragen.
442
Telegrama do Ministro das Relaes Exteriores Francisco Rezek para o Ministro da Economia,
Fazenda e Planejamento Marclio Marques Moreira. 14/12/1991. Nmero 442. MMM mefp 1991.06.14.

175

Cairns.443 Dessa forma, portanto, havia uma preocupao para que, mesmo com uma
ttica de obstruo, o Brasil no radicalizasse seu discurso de forma a se distanciar de
seus vizinhos na coalizo.444
4.1.3 Antecedentes: agricultura em negociaes anteriores
H um forte papel do passado institucional e do histrico decisrio na definio
dos rumos das posies externas do pas.445 Isso derivado da prpria cultura
organizacional do Itamaraty: antes de qualquer deciso importante no rgo, geralmente
h uma consulta para se examinar como problemas semelhantes no passado foram
administrados em sua estrutura h at uma seo de antecedentes que d suporte
atividade. Muitas vezes, esse um exerccio to mecnico que os diplomatas utilizam
certos "mapas cognitivos" da mitologia institucional, sem necessidade de revisitar o
passado. Quando pensamos dessa forma, uma questo vem tona: ser que a atuao
brasileira em agricultura na Rodada Uruguai sofreu influncia da forma pela qual o pas
lidou com o tema em negociaes anteriores?
Para responder a essa pergunta, devemos recuar no tempo. Voltando para a
Rodada Kennedy, observamos que a posio do Brasil em agricultura no era muito
ativa no GATT. Na verdade, o pas teve uma participao bem maior na negociao dos
Acordos Internacionais de Caf, Acar, Trigo e Cacau, que trabalhavam na perspectiva
de estabilizao de preos e controle de oferta; fora, portanto, das premissas do
liberalismo comercial. No GATT, a posio do pas centrava-se muito na atividade de
denunciar os problemas derivados da poltica agrcola praticada pelos pases membros
do Mercado Comum Europeu e, principalmente, o regime de associao desses com
suas ex-colnias.
O Brasil, assim, queria mercados organizados na rea agrcola, desejando que
o espao multilateral fosse a instncia reguladora. Para o pas, os preos dos produtos
primrios no podiam ficar ao sabor das foras incontroladas do mercado
internacional. O discurso liberalizante agrcola no fazia parte do lxico dos
negociadores brasileiros, que se preocupavam com preos mnimos para o produto,
443

Desptel 256. Para Delbragen. GATT. Agricultura. Grupo dos 14. Reunio informal em Bruxelas.
Convite australiano. 9 de abril de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas
florestais e pesca. 1986-1987.
444
Desptel 027. De Exteriores para Brasemb Bangkok. Reunio do Grupo de Cairns. Instrues. 6 de
fevereiro de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca. 19861987.
445
De acordo com um estudo recente que utiliza o caso do Ministrio das Relaes Exteriores noruegus,
a socializao dos diplomatas os levam a focar em questes cotidianas e a seguir rotinas pr-estabelecidas
para a ao (Neumann: 2005).

176

defesa da receita cambial dos pases exportadores, mecanismos de financiamento de

apoio aos sistemas de quotas e de controle de oferta (...). A posio brasileira, portanto,
se vinculava muito mais a convnios, financiamento compensatrio e organizao de
mercados do que a tradicional derrubada de barreiras pelo GATT por acesso a
mercados.446
Aparentemente, essa nem sempre foi a posio brasileira. Antes, o pas era mais
ativo na busca do livre acesso dos produtos primrios aos mercados dos pases
industrializados. Foi exatamente em meados da dcada de 1960 que se comeou a se
reavaliar essa posio. A justificativa estava na crena de que no era mais realista
fundar toda uma poltica na expectativa de uma liberalizao que [era] politicamente, e
talvez estruturalmente, de concretizao quase impossvel. Alm disso, mesmo que
existisse uma derrubada de tarifas, era duvidoso que a demanda [por produtos
agrcolas] crescesse em ritmo espetacular, o que demonstra as claras limitaes de
ganho substantivo dos pases subdesenvolvidos.

Na poca, acreditava-se, tambm,

que [n]o seria realista basear toda uma poltica na expectativa de que os pases
industrializados vo desmantelar suas estruturas tarifrias a fim de atender aos apelos
dos pases subdesenvolvidos. E mesmo que o acesso fosse inteiramente liberalizado,
os resultados seriam relativamente inexpressivos.447 O Itamaraty nutria, destarte, um
grande ceticismo sobre as possibilidades de ganhos da liberalizao dos mercados
agrcolas dos pases desenvolvidos. Dessas concluses, tira-se a estratgia brasileira nas
instituies multilaterais a escassa atividade no mbito do GATT e as aes
estratgicas na busca pelos acordos de produtos de base na UNCTAD.
Na Rodada Tquio, a posio brasileira era pautada por uma cautela, dentro da
premissa do tratamento especial e diferenciado.448 A relutncia em considerar qualquer
negociao substantiva em agricultura era influenciada tambm pela considerao
negativa das listas de ofertas dos pases desenvolvidos, consideradas inadequadas.449 De
acordo com o relato da poca, apesar de ter havido uma postura mais liberal no tpico
da carne bovina, nas negociaes de produtos lcteos, a posio era de mero
446

Diviso de Poltica Comercial. Instrues sobre Matria econmica para o Embaixador Antnio
Francisco Azeredo da Silveira, Chefe da Delegao em Genebra. 23.5.1966. AAS.1966.04.13. Pasta I.
447
Diviso de Poltica Comercial. Instrues sobre Matria econmica para o Embaixador Antnio
Francisco Azeredo da Silveira, Chefe da Delegao em Genebra. 23.5.1966. AAS.1966.04.13. Pasta I
448
Desptel 1208. GATT. NCMs. Grupo de Agricultura. Reunio de 22 de setembro. Instrues. 19 de
setembro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em 1975 para Delbragen.
449
Desptel 728. GATT. NCMs. Grupo de Agricultura e de Produtos Tropicais da Unidade de
Negociao. VI Reunio. Avaliao das ofertas dos EUA, CEE e sobre Produtos Tropicais. Posies de
princpio. 18 de junho de 1976. Rolo 2112. Confidencial. Telegramas expedidos em 1976 para Delbragen.

177

acompanhamento passivo e absteno, pois o pas estava em busca de auto-suficincia

no setor e conseqente desestmulo s importaes, em defesa do produto nacional.450
Os antecedentes que informavam os decisores brasileiros, portanto, do grande
suporte posio de timidez e ceticismo com relao ao tema agrcola na Rodada
Uruguai mas, como ser analisado, no conseguem explicar a evoluo do pas nas
negociaes.
4.1.4 O papel da Misso Brasileira em Genebra
Uma forma de compreender a posio brasileira em agricultura na Rodada
Uruguai considerar que a representao brasileira em Genebra teve grande papel na
definio da posio do pas, e que foram as mudanas nesse posto que engendraram a
evoluo da posio em agricultura durante a Rodada. Essa a tese de Ricardo Caldas.
Para o autor, um dos fatores que justifica a timidez do Brasil no Grupo de Cairns foram
os constrangimentos ideolgicos de Paulo Nogueira Batista. O autor adota a idia de
instrues reversas, na qual o representante brasileiro em Genebra que tem o papel
central na formulao da posio do Brasil nas negociaes; somente em 1987, quando
Batista sai do posto, que a posio brasileira poderia mudar (Caldas: 1998, 89).
Essa tese bastante difundida, inclusive pelo prprio diplomata. Para ele, a
partir da reunio ministerial em Montreal, em 1988, a posio brasileira comearia a
mudar na substncia, tendo o estilo j mudado em Genebra, depois da chegada de
novo embaixador, mais aberto s teses norte-americanas e menos confiante na nossa
capacidade de poder enfrent-las com sucesso (Tachinardi: 1993, 241). Vrios fatores
explicam a recalcitrncia de Batista no tema agrcola. Primeiro, ele via o Brasil como
pas que tem forte vocao industrial (Batista: 1991, 12). Segundo, acreditava que o
Brasil no deveria ter uma posio exacerbada em matria agrcola na rodada por
vincular a questo ao tratamento mais favorvel que credores europeus poderiam dar ao
tratamento da dvida brasileira.451 Terceiro, o diplomata era extremamente sensvel ao
andamento dos novos temas afirmava, por exemplo, que o Brasil no abre mo de
legislar, a nvel nacional, sobre o setor de servios, nele includa a informtica.452

450

Desptel 37. GATT. NCMs. Reunio da Unidade de Negociao. Barreiras ao comrcio. Lcteos.
Carnes. 11 de janeiro de 1978. Rolo 2015. Confidencial. Telegramas expedidos em 1978 para Delbragen
(002 a 1642).
451
(...) uma posio exacerbada em matria to sensvel politicamente na Europa quanto a agricultura
pode at dificultar que os credores europeus, no momento em melhores condies do que os EUA,
possam ser mais cooperativos na re-negociao da dvida externa (Batista: 1991, 12).
452
Embaixador quer setor sob controle e fora do GATT. Folha de So Paulo. 15 de fevereiro de 1986.

178

 realmente correta a colocao da atuao de Batista como um dos elementos

centrais que ajudaram a moldar a posio brasileira em agricultura, principalmente em
um contexto de pr-negociao e definio de agenda no qual o tema foi matizado pela
importncia atribuda s novas reas.453 O impacto da Delegao brasileira em
Genebra pode ser visto tambm pela mudana da chefia do posto, em 1987, quando a
atuao do Brasil ficou muito desmobilizada no GATT devido sada de Batista do
posto. Batista iria para a Misso Brasileira na ONU, mas, por no ter sua indicao
aprovada pelo Congresso, seu sucessor, Rubens Ricupero, no pode assumir o cargo em
Genebra ficando o Brasil durante um tempo com uma participao pouco ativa nas
negociaes. 454
Mas, aps a resoluo desse problema, percebe-se um incio de tentativa de
mudana da posio brasileira. Ricupero, menos atrelado s pr-disposies cognitivas
de Batista, enxergava as negociaes em agricultura como uma oportunidade para o
Brasil exercitar sua liderana e aumentar seu perfil participativo na interao com pases
desenvolvidos. O diplomata, portanto, tentava alterar o curso da posio brasileira,
notadamente em 1988. Em um longo telegrama, Ricupero simbolizou a identificao
da participao brasileira no Grupo de Cairns como estratgica e central para a posio
brasileira na Rodada Uruguai, alm de demandar as mudanas da poltica agrcola
brasileira para que o pas pudesse participar ativamente das negociaes.455 Sua
presena em Genebra, portanto, foi instrumental para o andamento da modificao da
posio brasileira.
4.1.5 Itamaraty e unidades decisrias no tema agrcola
Todos os fatores apontados nos sub-tpicos acima conseguem explicar diversos
contornos da posio brasileira em agricultura entre 1986 e 1990, mas h sensveis
lacunas. A mais importante concentra-se na fonte de agncia da posio brasileira: o
Itamaraty no foi a unidade decisria que definiu e executou a posio do pas em todas
as etapas de negociao.
Isso no novidade. Durante grande parte da Rodada Tquio, a posio
brasileira no tpico era definida pelo Grupo de Trabalho sobre Agricultura da Unidade
453

O Brasil e a Rodada Uruguai. Diviso de Poltica Comercial (Itamaraty). 19 de novembro de 1987.

PNB de 1983.00. Pasta XXVI.
454
Itamarati abalado com rejeio de Nogueira. Correio Braziliense. 1 de julho de 1987; Itamarati
pode desistir de Nogueira. Correio Braziliense. 4 de julho de 1987.
455
Tel 1333. GATT. Rodada Uruguai. Reunio do TNC. Comentrios. Agricultura. 19 de julho de 1988.
Rolo 2683. Secreto. Telegramas recebidos do 2o semestre de 1988 de Delbragen.

179

de Negociao.456 Uma viso mais articulada dos antecedentes da posio brasileira na

Rodada Tquio, portanto, deveria considerar que a dificuldade do pas em negociar
produtos agrcolas relaciona-se, em grande medida, relutncia da CPA e da CACEX
em participar do exerccio de elaborao de uma lista de pedidos e ofertas adequada ao
pas. De acordo com relato do Itamaraty, no havia, nas reunies do Grupo de Trabalho,
qualquer clima interno para a negociao de um package limitado rea de produtos
tropicais, mesmo que este pudesse incluir a oferta norte-americana sobre caf solvel e
o atendimento aos pedidos brasileiros de melhoria de ofertas.457
Ao analisar a Rodada Tquio, tambm visvel como o chefe do posto em
Genebra no tem a liberdade para formular a posio brasileira quando h
constrangimentos no aparelho decisrio em Braslia. Na poca, George Maciel,
representante do Brasil em Genebra, no compartilhava a posio da CPA e da CACEX.
De acordo com o diplomata, a tese desses rgos de que o Brasil s ponderaria a
apresentao de pedidos especficos aps a definio de medidas diferenciadas de
tratamento especial levaria o Brasil a uma posio de isolamento, pois os demais
pases [submeteriam] seus pedidos e [iniciariam] o processo de consultas entre si,
independentemente da postura brasileira. Alm do mais, George Maciel entendia
claramente como o carter bilateral e especfico das negociaes de agricultura e
barreiras no-tarifrias particularmente no se presta a reivindicaes de tratamento
diferenciado de natureza global ou multilateral.458 Mesmo tecendo essas consideraes,
o diplomata no conseguiu influir no processo decisrio do GT de Agricultura, onde
ocorria um ntido esvaziamento de perspectivas propositivas de acesso a mercados.
Se na Rodada Tquio a posio brasileira em agricultura foi definida por um
processo burocrtico, com a participao de diversos rgos, como foi, ento, o
processo decisrio na Rodada Uruguai? Uma leitura atenta da documentao indica que
no foi Paulo Nogueira Batista ou, muito menos, o Itamaraty que definiu
exclusivamente a posio do Brasil em agricultura. A posio brasileira, na verdade, foi
articulada ao longo das reunies do Grupo Interministerial de Bens (GIB) e do Grupo

456

Desptel 1208. GATT. NCMs. Grupo de Agricultura. Reunio de 22 de setembro. Instrues. 19 de

setembro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em 1975 para Delbragen.
457
Desptel 751. GATT. NCMs. Grupo de Produtos Tropicais. Reunio de 30 de junho. Listas de ofertas
dos EUA, CEE e Japo. Instrues. 24 de junho de 1976. Rolo 2112. Confidencial. Telegramas expedidos
em 1976 para Delbragen. Meu grifo.
458
Tel 2097. GATT. NCMs. Unidade de Negociao. Agricultura e medidas no-tarifrias. 9 de setembro
de 1977. Rolo 2033. Confidencial. Telegramas recebidos em 1977 de Delbragen (004 a 2.856).

180

Interministerial de Servios (GIS), contando com a participao ativa da iniciativa

privada.459
J quando passamos para a anlise da posio brasileira no Grupo de Cairns, fica
mais claro que no podemos reputar ao Itamaraty ou aos seus agentes a total
responsabilidade na definio da posio brasileira, pois geralmente o Brasil era
representado nas reunies da coalizo pelo Ministro da Agricultura. Esse foi o caso da
prpria reunio em Cairns, quando a delegao brasileira foi chefiada pelo Ministro da
Agricultura ris Rezende, e integrada pelo Coordenador de Assuntos Internacionais do
mesmo Ministrio, o diplomata Pedro Paulo Pinto Assumpo, e pelo assessor do
Ministro, Paulo Ernani Ortegal. Alm desses trs, o chefe da Diviso dos Produtos de
Base do Itamaraty, Conselheiro Valdemar Carneiro Leo, tambm integrava a delegao
brasileira. No d para saber o peso relativo dos diplomatas da delegao na atuao de
ris Rezende, mas, pelo fato de no terem sido realizadas reunies preparatrias formais
ou informais a nvel de assessores, nem mesmo para a discusso preliminar dos
textos, a posio do ministro talvez tenha sido mais pessoal. Um outro fator que
corrobora a tese que, por no haver traduo para portugus e s ter sido facultado aos
ministros a palavra, ris teve mais peso na determinao da posio brasileira. Assim, a
tentativa de ris Rezende de desvincular-se das teses dos pases mais militantes, tendo
extremo cuidado ao lutar para retirar da redao da declarao final qualquer referncia
ao tema de servios e a possvel nova rodada no necessariamente partiu do Palcio dos
Arcos.460
verdade que o Itamaraty em algumas ocasies teve papel central para fixar o
papel do pas na coalizo, como ocorreu no encontro do grupo na Tailndia, em 1987,
definida, inclusive, com grande participao dos diplomatas lotados em Genebra.461 No
entanto, em momentos cruciais, percebemos ris Rezende determinando o curso da
posio brasileira na coalizo. Esse foi o caso III Reunio Ministerial do Grupo de

459

Empresrios brasileiros no querem os servios no GATT. Gazeta Mercantil. 12 de setembro de

1986; Incluso de servios no GATT ameaa soberania, diz estudo. Folha de So Paulo. 13 de setembro
de 1986; Por que o Brasil se ope incluso de servios no GATT. Gazeta Mercantil. 15 de setembro
de 1986.
460
Desptel 251. Para Brasemb Camberra. Agricultura. GATT. Reunio dos pases exportadores de
produtos agrcolas. Austrlia. Resultado. 5 de setembro de 1986. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica
de produtos agrcolas florestais e pesca. 1986-1987.
461
Desptel 027. De Exteriores para Brasemb Bangkok. Reunio do Grupo de Cairns. Instrues. 6 de
fevereiro de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca. 19861987.

181

Cairns, em Bariloche, em fevereiro de 1988, quando ris representou o Brasil.462 As

teses do Ministrio da Agricultura eram muito semelhantes s do Itamaraty: crtica ao
protecionismo dos pases ricos e demanda por tratamento especial e diferenciado.463
Nessa ocasio, ris fez uma defesa estridente em torno dessas duas posies. Ento,
seria s uma coincidncia, mera correlao, ou o Itamaraty estava informando o
Ministro da Agricultura da posio brasileira? Pelas negociaes durante 1988, percebese que, na verdade, a participao pessoal de ris Rezende nos encontros do Grupo de
Cairns que guiava os contornos da posio brasileira em agricultura. Nos meses
seguintes participao de ris na reunio de Bariloche, eram os elementos enunciados
por ele que guiavam as instrues para os negociadores brasileiros em agricultura na
Rodada Uruguai durante a maior parte de 1988.464
A dificuldade que o Itamaraty tinha em determinar a posio brasileira em
agricultura fica maior na medida em que samos da definio de agenda e caminhamos
para a anlise da posio do pas no estgio de frmulas. Nesse estgio, de acordo com
Rubens Ricupero, o sucesso da posio do pas dependeria de um maior envolvimento
dos rgos internos, no sentido de fornecer subsdios tcnicos aos negociadores
brasileiros. Ricupero identifica uma ignorncia factual dos representantes do setor
agrcola com relao s negociaes do GATT e requisita um maior envolvimento do
setor tanto o produtivo quanto o acadmico nas realidades das negociaes.465 A
resposta do Itamaraty demonstra a concordncia com a assertiva do diplomata. Observase aqui o aprofundamento do envolvimento do Ministrio da Agricultura nas
negociaes.
No entanto, no momento em que se desejava avanar mais no tpico da
agricultura, a delegao brasileira em Genebra era comunicada que qualquer
compromisso assumido pelo Brasil deveria ser submetido a um intenso processo de
avaliao interna, entre rgos do governo e setor privado, no sendo possvel discernir

462

Desptel 291. GATT. Agricultura. Grupo de Cairns. Reunio Ministerial de Bariloche. Resultados. 15
de maro de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegrficos do primeiro semestre de 1988 para
Delbragen; ris faz crtica ao protecionismo Correio Braziliense. 25 de fevereiro de 1988; ris condena
ricos pelo protecionismo agrcola Jornal de Braslia. 25 de fevereiro de 1988.
463
Em dezembro de 1987, quando De Zeeuw visita o Brasil, em uma entrevista no Ministrio da
Agricultura, escutaria as razes pelas quais o Brasil demandava tanto tratamento especial e diferenciado
na agricultura. Desptel 1512. GATT. Agricultura. Visita do Presidente do Grupo Negociador. Entrevista.
2 de dezembro de 1987. Rolo 2523. Confidencial. Telegramas expedidos no ano de 1987 para Delbragen.
464
Desptel 726. GATT. Agricultura. Rodada Uruguai. Cairns. 10 de junho de 1988. Rolo 2615.
Confidencial. Despachos telegrficos do primeiro semestre de 1988 para Delbragen.
465
Tel 1333. GATT. Rodada Uruguai. Reunio do TNC. Comentrios. Agricultura. 19 de julho de 1988.
Rolo 2683. Secreto. Telegramas recebidos do 2o semestre de 1988 de Delbragen.

182

qual o rumo da posio brasileira de antemo. A posio brasileira era coordenada pelo
Itamaraty conjuntamente com o Ministrio da Agricultura e outros rgos, dentro do
grupo de negociao de agricultura do GIB.466
Se, desde o incio da Rodada Uruguai, outros rgos e at setores organizados da
sociedade ajudavam a definir participao brasileira nas negociaes agrcolas
internacionais, temos que enfrentar um problema analiticamente bem mais sofisticado:
por que eles no se mobilizaram contra a estratgia de subordinao ao tema de
servios? O que se v, durante a maior parte do perodo que vai de 1986 a 1990, o
silncio dos agricultores e um grande temor do Ministrio da Agricultura em tornar a
agricultura um tema mais importante para o pas nas negociaes. Isso no se limita
atuao de ris Rezende, porque, em muitas ocasies, tcnicos de nvel hierrquico mais
baixo de outros rgos pronunciavam-se em termos bem mais defensivos que o prprio
Itamaraty, tendo grande impacto na determinao da posio externa do pas.467
O que causa mais perplexidade, no entanto, o fato de agentes do Itamaraty
terem feito grandes iniciativas para o Brasil mudar a posio em agricultura, enquanto
outros setores governamentais, inclusive o Ministrio da Agricultura, barravam essa
mudana. A explicao desse importante problema ser provida nas prximas sees,
quando se buscar demonstrar que os decisores da poca no tinham a mesma viso de
competitividade da agricultura brasileira que temos hoje. Havia, tambm, um quadro de
instabilidade do setor na poca, gerando dificuldades no exame do impacto de variveis
que influam externa e internamente na economia agrcola brasileira (Barreto: 1985).
Esse quadro de instabilidade afetava o que o realismo neoclssico chama de avaliao
(assessment) que os decisores fazem sobre as mudanas objetivas na realidade
(Friedberg: 1988, 290-1). somente quando se analisa a forma pela qual o perfil de
imprevisibilidade da agricultura era avaliado pela ampla gama de indivduos do governo
e da sociedade, principalmente se eram vinculados administrao de problemas de
curto prazo, que entendemos as foras que impactaram na mudana da posio

466

Desptel 785 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Instrues. 12 de julho de 1990.
Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.
467
Veja, por exemplo, nas reunies interministeriais de setembro de 1989. Nessa poca, o Itamaraty
estava em franca ofensiva para fazer com que o pas fosse mais ativo em agricultura nas negociaes.
Enquanto isso, o Secretrio de Abastecimento e Preos do Ministrio da Fazenda, Edgar de Abreu
Cardoso, determinava uma posio bastante defensiva em agricultura. Desptel 978. Para Delbragen.
Agricultura. GATT. Rodada Uruguai. Tratamento especial e diferenciado. Proposta brasileira. 15 de
setembro de 1989. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca. 19881990.

183

brasileira em agricultura na Rodada Uruguai.468 Nas prximas sees, sero analisadas

mudanas cruciais do setor agrcola brasileiro e como as percepes de atores
estratgicos de dentro e de fora do governo afetaram a transio da posio brasileira no
tema agrcola da Rodada Uruguai.
4.2 Modelo de desenvolvimento econmico
Na estratgia brasileira para a Rodada Uruguai, havia uma posio muito
ambgua sobre o tpico agrcola. De um lado, quer-se-ia que as negociaes no
afetassem a consolidao de sua produo agrcola (...) por uma abertura
indiscriminada da economia. Por outro, desejava-se obter acesso aos mercados dos
pases desenvolvidos por uma liberalizao da agricultura.469 Essa posio observvel
na III reunio ministerial do grupo de Cairns, em 1988. Principalmente quando se falava
em modificaes das regras domsticas de subsdios, afirmava-se que qualquer retirada
ou diminuio dos programas brasileiros de amparo ao setor levaria a um quadro de
dependncia externa, com o agravamento da situao das populaes [,] especialmente
as mais carentes (...). Alm dos aspectos de segurana alimentar e emprego, ainda
ocorreriam efeitos negativos sobre o balano de pagamentos, dificultando ou at
mesmo inviabilizando o entendimento de (...) compromissos com a comunidade
econmica internacional.470 Esse discurso chocante poderia, com alguns ajustes, ter
sido proferido por vrios pases europeus. Mas a grande questo, aqui, por que o pas
se preocupava com aspectos como dependncia externa, segurana alimentar e
subsdios domsticos, quando tinha um dos complexos agropecurios de maior
potencial no mundo? Qual foi a unidade decisria que determinou esses objetivos? Qual
a origem dessa ambivalncia, principalmente o temor abertura do mercado agrcola
domstico?
Quando partimos para responder essas questes, ntido que no poderemos
endere-las sem tocar no ponto crucial das caractersticas do setor agrcola dentro do
modelo de desenvolvimento econmico brasileiro, analisando os impactos desse modelo
nos atores domsticos, nas instituies, nas idias, nas polticas pblicas e na prpria

468

Any rational politician would need at least to see his way clear beyond short-term survival to be
willing to commit his government to a strategy whose benefit depends on a longer causal chain and more
time for its realization (Odell: 1988, 297).
469
DPC. Estratgia geral de negociao. First Draft. 1/10/1986. PNB ONU g II 1983.03.00. Pasta XIX.
470
Desptel 291. GATT. Agricultura. Grupo de Cairns. Reunio Ministerial de Bariloche. Resultados. 15
de maro de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegrficos do primeiro semestre de 1988 para
Delbragen.

184

posio brasileira em negociaes agrcolas internacionais alm da interao entre

esses domnios.
Fazendo um retrospecto, visvel que, no incio do sculo XX, as indstrias
desenvolvidas no Brasil eram, na maioria, subsidirias agricultura de exportao e
dependente dessa economia quanto ao crescimento do mercado interno e quanto s
importaes de matrias-primas, combustveis e maquinaria (Suzigan: 1986, 117).
Havia, ento, uma complementaridade muito elevada entre a indstria e a agricultura,
havendo, talvez, uma prevalncia da ltima sobre a primeira na ateno devotada pelos
atores governamentais. Em meados do mesmo sculo, no entanto, a introduo de
polticas voltadas para a industrializao por substituio de importao (ISI) mudou
todo o panorama das polticas pblicas voltadas para a agricultura, alm de ter moldado
o desenho das instituies pblicas e a mentalidade dos atores de dentro e fora do
governo sobre o setor. A ISI, a partir da dcada de 1950, ofuscou o que ocorria no
cenrio da agricultura. A palavra de ordem, agora, era indstria; a conseqncia, para a
agricultura, foi a negligncia por parte dos polticos e a falta de ateno dos decisores
pblicos aos problemas do setor (Baer: 2002, 373).
Se os problemas fossem circunscritos negligncia de uma poltica especfica
para o setor, os impactos seriam poucos. A dificuldade foi bem maior, pois a ISI
subordinou a agricultura indstria. Mas isso no redundou em falta de importncia da
agricultura para as estratgias industriais do novo modelo econmico. Com efeito, a
agricultura teria funo central em carregar o pesado fardo do projeto de
desenvolvimento nacional. De acordo com Paulo Castro e Roberto Moreira, eram trs
os fardos nesse modelo: a) suprimento de agrodlares para o financiamento das
importaes de bens de capitais necessrios para a industrializao via substituio de
importao; b) gerao de excedente econmico internamente para o abastecimento de
uma populao crescente nos plos urbanos-industriais; e c) provimento de mo-de-obra
emigrante da agricultura para os setores secundrio e tercirio da economia (Castro e
Moreira: 1977, 179).
Para realizar esses objetivos, eram utilizados vrios instrumentos de poltica
econmica. O primeiro era o cmbio que, por ser excessivamente sobrevalorizado,
penalizava as exportaes agrcolas, em detrimento das importaes de bens de capital.
Outro instrumento era a proibio de exportaes agrcolas quando se julgava que a
oferta domstica era insuficiente para abastecer o mercado interno (Faminow e Hillman:

185

1987, 356). Por fim, devem ser ressaltados os recorrentes controles de preos para
regular o abastecimento domstico (Martin: 1976, 267; Rezende e Goldin: 1993, 13).471
Mesmo com esse contexto pouco auspicioso, a agricultura conseguia, com
penosa dificuldade e grau variado de sucesso, desempenhar os objetivos a ela confiados
pelo modelo econmico vigente se observarmos os nmeros do perodo posterior
Segunda Guerra Mundial, visvel que a produo agrcola manteve taxas de
crescimento adequadas durante quase todos os anos (Baer: 2002, 374).472 Mas as
caractersticas do setor no se mantiveram estticas. Houve uma progressiva evoluo
do campo a prpria pauta da agricultura brasileira de exportao mudou ao longo da
segunda metade do sculo XX, com uma diminuio do peso relativo do caf (Nbrega:
1985, 160). Mais que isso, no perodo, a agricultura, na sua dimenso tecnolgica,
evoluiu entre o incio da dcada de 1960 e meados da dcada de 1980, o nmero de
tratores saltou de 53.000 para 545.000.473 Ao lado de sua face subordinada ISI, as
polticas agrcolas tambm se comprometeram, principalmente a partir do final dos anos
60, com a modernizao do setor, em especial com a sua transformao
agroindustrial e com sua progressiva internacionalizao (Delgado: 2001, 29).
Analisando a partir de 1964, com o relaxamento de restries para exportao, percebese que a agricultura floresceu, ocasionando at a diminuio das transferncias de renda
da agricultura para a indstria. Em 1968, esse movimento acelerou-se com as
minidesvalorizaes, diminuindo os desestmulos que a valorizao cambial impunha
at ento para as exportaes. Tambm aqui se observa a germinao de uma
conscincia agrcola mais voltada para produtos semi-industrializados farelo de soja,
leo de soja e suco de laranja. Isso visvel com mais clareza aps 1968, quando o
crescimento da agricultura de exportao avana pelo campo o que, diga-se passagem,
levou a uma diminuio no ritmo de crescimento dos produtos bsicos de alimento.
Alguns analistas afirmam que no incio da dcada de 1970 identificvel um
grande otimismo com relao ao papel da agricultura no modelo de desenvolvimento
econmico que se buscava construir mais voltado para as exportaes,
complementando a ISI. Principalmente aps o choque do petrleo, em 1973, a expanso
da produo para exportao parecia receber ateno especial como instrumento de
melhoria da balana comercial. Com isso, essa nova poltica agrcola, alimentada pelos
471

Ver tambm: (Delgado: 2001, 16-7; Schuh: 1996, 19-20). Um resumo das conseqncias da poltica
comercial brasileira para a agricultura pode ser encontrado em (Martin: 1976, 267-87).
472
Ver tambm: (Castro e Moreira: 1977, 191-2)
473
Land of plenty can't feed itself. The Globe and Mail. 11 June 1986.

186

potenciais ganhos das exportaes, comeou a estimular o fluxo de capital urbanoindustrial para o setor agrcola (Baer: 2002, 378). nessa poca que se afirma que o
Brasil estava se transformando em um moderno complexo agroindustrial, com o
crescimento acentuado de exportao de produtos agrcolas processados (Baer: 2002,
378). Tambm aqui que h uma maior expanso da fronteira agrcola para os estados
de Minas Gerais, Mato Grosso e Gois (Faminow e Hillman: 1987, 354).
De forma alguma houve ruptura da ISI durante a dcada de 1970; ocorreu, sim,
uma complementao. O setor agrcola, dessa maneira, continuava subordinado a um
modelo econmico com um vis no harmnico com a promoo da agricultura como
eixo central do crescimento econmico brasileiro. O robusto desenvolvimento da
agricultura brasileira no perodo, portanto, no foi fruto do exerccio consciente do
governo de modificar as polticas econmicas para valorizar o setor. Na verdade, a
mentalidade da ISI era to forte que alguns tcnicos governamentais desejavam estendla para a agricultura, inclusive no momento em que a poltica dava sinais evidentes de
fracasso na sustentao do crescimento da economia brasileira. Em 1983, por exemplo,
Benedito Fonseca Moreira, o poderoso chefe da CACEX, afirmou que a substituio de
importao inerente ao processo de desenvolvimento econmico e social e que o
Brasil tem tudo e um largo campo para continuar o seu processo de substituio de
importao, a partir da agropecuria, onde ainda temos importante dependncia do
exterior.474
Mas essa subordinao da agricultura ISI estava com os dias contados. Quando
o Brasil assinou os acordos da Rodada Uruguai, em 1994, a agricultura j ocupava um
papel central em um novo contexto de desenvolvimento econmico. Vrios fatores dos
planos internacional e domstico tiveram impacto nessa mudana: a crise da dvida; os
problemas de abastecimento do mercado domstico; as presses internacionais; os
sucessivos planos de estabilizao econmica; a existncia de agentes pblicos e uma
nova classe de agricultores mais abertos a idias liberais; a Constituinte e a sucessiva
discusso da Lei Agrcola; o fim da interveno governamental na regulao pelas
prticas de preos mnimos e subsdios; a modernizao tecnolgica do campo; as
reformas da poltica comercial; a diminuio do poder do Banco do Brasil na poltica
econmica para o setor; e o fortalecimento do Ministrio da Agricultura.

474

Exportaes e mercado interno no crescimento. Folha de So Paulo. 7 de outubro de 1983;

Programa de substituio foi interrompido, lamenta Moreira. Gazeta Mercantil. 21 de junho de 1983.

187

Todos esses fatores, de forma interdependente, tiveram influncia positiva e

negativa na construo de um novo modelo desenvolvimento agrcola para o pas,
tendo grande impacto na forma que o Brasil participou das negociaes da Rodada
Uruguai.
4.3 Crises de abastecimento e importao de alimentos
Nenhuma explicao sobre a posio brasileira em agricultura na Rodada
Uruguai seria convincente se no fosse explanado como os indicadores de
competitividade da agricultura disponveis aos decisores os influenciaram durante as
negociaes. A literatura costuma analisar a varivel quando se examina a participao
brasileira no Grupo de Cairns. Para Ricardo Caldas, por exemplo, o Brasil teria
interesse primordial em participar da coalizo, pois o pas era um exportador de
produtos agrcolas e a abertura do mercado europeu favorecia o setor brasileiro. Uma
economia que tinha 50% de suas exportaes em produtos agrcolas explica a afirmao
do autor que a liberalizao da agricultura era exatamente o que o Brasil queria
(Caldas: 1998, 89). Flvia de Campos Mello tambm tece considerao semelhante, ao
afirmar que [a] participao do Brasil no Grupo [de] Cairns justificava-se por
interesses econmicos concretos na liberalizao do comrcio internacional de produtos
agrcolas (Mello: 1992, 70-1). Nas consideraes desses dois autores, h subjacente
premissa que liga as condies objetivas da economia brasileira percepo dos
decisores dos benefcios da liberalizao global do comrcio em produtos agrcolas.
Mas ser que esses potenciais benefcios eram realmente visveis para os atores que
formulavam a posio externa do pas em agricultura no perodo?
Como j vimos, sabemos, hoje, que a produo agrcola domstico-alimentar
de origem vegetal teve um desempenho satisfatrio no perodo 1981-1985 (...),
enquanto a economia passava por um processo de ajuste crise de balano de
pagamentos (Rezende: 2003, 61). O registro que usualmente temos, portanto, segue o
sentido de que a agricultura conseguiu conciliar a sustentao do saldo da balana
comercial com o abastecimento interno, algo aparentemente irreconcilivel (Rezende e
Goldin: 1993, 76).475
Essa perspectiva, no entanto, no estava disponvel para os decisores da poca.
Ao examinar a prpria literatura, encontramos uma clara dificuldade de os decisores
475

De acordo com um autor, a evidncia disponvel mostra (...) que a produo agrcola vegetal (...)
aumentou sua taxa de crescimento nesta dcada [80], em comparao com a dcada de 1970 (Rezende:
1988, 9; Rezende: 2003, 105).

188

identificarem a liberalizao internacional do comrcio em agricultura como um

benefcio para o Brasil. Martone e Braga, por exemplo, apresentam que (...) possvel
detectar um certo ceticismo entre os diplomatas brasileiros com respeito aos benefcios,
para o Brasil, da proposta do Grupo de Cairns (Martone e Braga: 1994, 55). Mas qual
era a origem desse ceticismo? Pode-se dizer que ele nasceu, em grande medida, das
incertezas sobre a capacidade de abastecimento da agricultura brasileira; essa percepo
no se circunscrevia aos crculos diplomticos. Com efeito, para os que lidavam
diretamente com polticas agrcolas na dcada de 1980,
havia receio de que a crise de balano de pagamentos, ao forar o governo a
conceder maiores incentivos s exportaes e produo de cana-de-acar
para fins energticos, levasse a um agravamento do problema da produo
de alimentos, diagnosticado para a economia brasileira na dcada de 1970
(Rezende: 2003, 105).
Esse temor era seguidamente confirmado pelos indicadores da economia. Na
rea energtica, havia indcios claros de que, no incio da dcada de 1980, a agricultura
para abastecimento fora afetada pelo Prolcool, que desviava recursos da agricultura
alimentar (Rezende: 2003, 16; Rezende e Goldin: 1993, 18). No setor da soja, ntido,
tambm, que a expanso se deu parcialmente sob s expensas do plantio de gneros
voltados para a alimentao dos grupos de menor renda (Coes: 1991, 181). Em termos
agregados do setor, no prprio ano de lanamento da Rodada Uruguai, ao serem
divulgadas as estimativas do Censo Agropecurio de 1985, verificou-se que os
principais indicadores de comportamento da agropecuria mostravam acentuada perda
de dinamismo na primeira metade dos anos oitenta (Gasques e Verde: 1990, 5).
Uma anlise detida dos ndices econmicos da agricultura da dcada de 1980 at
meados da dcada seguinte indica que o setor se movia de maneira quase epiltica, com
grandes flutuaes no nvel de produo, que caa de forma drstica em alguns anos
para se recuperar, de forma ainda mais impressionante, em perodo subseqente
(Rezende e Buainain: 1994, 491). Essa inconstncia pode ser explicada, em grande
parte, pela lgica de ascenso e queda dos planos econmicos do perodo. Durante a
Rodada Uruguai, o Brasil passaria por toda a sorte de programas de estabilizao e
ajuste: pacote de ajuste do FMI em 1982, Plano Cruzado I e II em 1986, Plano Bresser
em 1987, Plano Vero em 1989, Plano Collor I e II em 1990-1, e o Plano Real 19931994 (Rezende e Buainain: 1994, 491). Quando os planos econmicos geravam
incertezas no mercado, reduzindo a atratividade de ativos financeiros, havia uma onda
de investimento em terras, gado e commodities, o que aumentava a capitalizao do

189

mercado agrcola. Essa situao mudava com o aumento da rentabilidade dos ativos
financeiros, levando a uma abrupta queda nos preos dos ativos agrcolas e profundos
problemas financeiros para o setor (Helfand e Rezende: 2004, 196).
Um outro problema que influenciava os indicadores da agricultura era a falta de
produtividade do setor, identificada como conseqncia da implantao da ISI desde a
dcada de 1960 preos subsidiados, polticas macroeconmicas que discriminavam a
agricultura voltada para a produo para consumo interno e relativa lentido no aumento
do uso de insumos modernos levaram insignificante produtividade da agricultura at a
dcada de 1980 (Baer: 2002, 379-83). Essa realidade fez com que crises de
abastecimento fossem quase inevitveis no processo de desenvolvimento econmico
brasileiro. Isso percebido quando comparamos o crescimento populacional com a
evoluo da produo de alimentos. Enquanto entre 1965 e 1985 a populao teve um
aumento de 68%, a produo de alimentos bsicos cresceu somente 24%. Os problemas
de produtividade no poupavam nem a rea de produtos exportveis, tendo a safra de
gros do Brasil estagnado em torno de 50 milhes de toneladas de 1978 at 1985.476
Esse problema de produtividade fez com que, desde a dcada de 1970, o pas
enfrentasse periodicamente dificuldade no abastecimento domstico que, por seu turno,
fortalecia as tendncias inflacionrias do perodo, estimulando o governo a tomar uma
deciso curiosa: estimular a importao de produtos alimentares.477 Em junho de 1976,
por exemplo, foi anunciada importao de 30 mil toneladas de feijo do Mxico para o
abastecimento dos principais centros urbanos do pas. Vrios deputados ocuparam a
tribuna da Cmara dos Deputados, afirmando que a situao era vergonhosa para o pas
que se considerava futuro celeiro da humanidade.478 No mesmo ano, o governo
promoveu uma grande onda de importaes de leite em p, demonstrando um inslito
benefcio das execradas polticas agrcolas europias. Paulo Rabello de Castro,
observando, na poca, a poltica de importao de produtos de alimentares, afirmava
que a
[n]ossa poltica agrcola, neste caso, tem se envolvido claramente no jogo
comandado pela Comunidade Econmica Europia (CEE), cujas

476

A necessidade de decises rpidas no setor agrcola. Gazeta Mercantil. 7 de abril de 1986; dados
disponveis tambm em Distores estruturais e agricultura. Correio Braziliense. 22 de abril de 1986.
477
Um jornal canadense, ao tocar na questo, salientava a ironia do pas ser a terra da fartura que no
conseguia alimentar seus prprios habitantes. Land of plenty can't feed itself. The Globe and Mail. 11
June 1986; Big Sale Unlikely to Recur / Why Brazil Bought U.S. Beef. The San Francisco Chronicle. 5
August 1986.
478
Importar feijo envergonha futuro celeiro do mundo. Jornal de Braslia. 6 de junho de 1976.

190

necessidades de desovar seus excessivos estoques de leite em p vem

crescendo ano a ano (Castro: 1977, 154).
O Brasil, portanto, claramente se beneficiava da poltica de subsdios agrcolas
implementada pelos pases desenvolvidos. E esses benefcios continuaram a ser
auferidos na crise agrcola do binio 1978-1979, levando o governo a baixar um pacote
de medidas para a rea em 1979. Nesse ano, a crise de abastecimento era aprofundada
pela quebra de safra, alm de coincidir com o agravamento das contas externas do pas
(Rezende: 2003, 31 e 94).
Quando entramos na dcada de 1980, o problema continua bastante visvel e
agravado pela crise da dvida externa, que orienta ainda mais a agricultura brasileira em
direo s exportaes, negligenciando a produo de alimentos para consumo
domstico.479 O dilema que a rea econmica dos governos da dcada enfrentava de
pagar a dvida de mais de 100 bilhes de dlares por intermdio da promoo da
exportao de produtos agrcolas ou manter nveis adequados de abastecimento
domstico para combater a inflao acabava gerando um nmero alto de incentivos
para a agricultura de exportao. De acordo com o agrnomo Fernando Homem de
Melo, enquanto a produo de alimentos per capita tinha cado 13% de 1977 a 1984, o
aumento per capita dos produtos exportveis atingia 15% no mesmo perodo. A
conseqncia desse movimento foi a necessidade de importaes crescentes para
aplacar as necessidades domsticas de abastecimento.480
Um exemplo dessa situao pode ser visto em 1983, quando a produo para o
abastecimento cai expressivamente, tendo os preos agrcolas disparado a mdia dos
preos agrcolas do atacado no ano aumentou 336%, tendo um grande peso na inflao
(Baer: 2002, 379). O governo no teve soluo a no ser importar alimentos para
garantir o abastecimento domstico e tentar controlar a espiral inflacionria no
difcil encontrar reportagens em jornais sobre como o pas importou laranja, arroz,
feijo e milho.481 Em 1984, o reconhecimento da diminuio da rea dedicada
produo de alimentos bsicos estacionada desde a safra de 1976/1977 levava o

479

Commodities and Agriculture: Brazil Attempts To Revive Agricultural Production. Financial Times.
19 August 1986.
480
Agriculture Brazil, Wealthy In Exports, Tends To Needs at Home. The Washington Post. 18
November 1986.
481
Tempo para plantar e para colher. Jornal do Brasil. 5 de fevereiro de 1984.

191

Ministro da Agricultura a temer publicamente por srias limitaes no abastecimento da

populao.482
Em 1985, o pas desembolsaria novamente uma grande despesa adicional com
importaes de alimentos. O governo importou arroz da Tailndia e Uruguai e dezenas
de toneladas de milho dos Estados Unidos neste caso, subsidiados. 483 O ritmo das
importaes foi particularmente acelerado em decorrncia de quebra de safra
ocasionada por problemas climticos da lavoura.484 Esse problema, que atingiu o
Centro-Sul do pas entre outubro de 1985 e janeiro de 1986, teve o seu ponto mximo
em dezembro de 1985 (Rezende: 2003, 53). Ele foi bastante grave, pois as perdas da
safra alcanavam quase 50% em alguns gneros,485 prejudicando a produo de certos
produtos de exportao como caf, soja, concentrado de laranja, carne bovina, acar e
amendoim talvez por isso tenha sido comparado com a terrvel seca de 1963,
considerada a maior do sculo.486
Para os indivduos que contemplavam o estado da agricultura brasileira a partir
das tendncias de 1985, influenciados principalmente pela estiagem no campo, o futuro
imediato da lavoura nacional no parecia nada auspicioso. Uma rpida leitura nos
jornais do perodo indica esse ceticismo. O Estado de So Paulo, em dezembro de 1985,
prognosticava que 1986 no promete ser um ano tranqilo para o agricultor487. Sobre
a balana comercial no setor agrcola, ento, o futuro parecia ainda mais negro. A Folha
de So Paulo, em janeiro de 1986, afirmava que o ano seria um (...) em que o comrcio
exterior de produtos agrcolas assisti[ia] a um fluxo reverso ao tradicional: mais navios

482

Jost teme que fome afete populao. Correio Brasiliense. 13 de novembro de 1984; Especulao
ps-estiagem ameaa o abastecimento. Correio Braziliense. 5 de janeiro de 1986.
483
Vai faltar at arroz. Correio Braziliense. 5 de janeiro de 1986; A sada importar milho. Correio
Braziliense. 5 de janeiro de 1986.
484
Percalos que a agricultura enfrentar em 86. Gazeta Mercantil. 15 de janeiro de 1986.
485
The Sao Paulo-based Instituto de Economia Agricola forecasts a 40% loss in the cotton crop; 33% in
soya; 36% for rice; 63% for beans and 34% for maize. In Rio Grande do Sul, farmers with land of up to
4.8 hectares have not harvested enough food to support themselves. For urban consumers, the burden has
been translated into higher prices. The cost of food has gone up 277.5% since November. Production
costs have also skyrocketed because of lower yields (for crops such as maize and beans yield has dropped
from 13 to five bags a hectare.). Agriculture: Drought leads to hardship. Latin American Weekly
Report. 24 January 1986.
486
A importncia de assegurar a produo agrcola futura. Gazeta Mercantil. 6 de janeiro de 1986; A
agricultura e o comrcio exterior. Folha de So Paulo. 16 de janeiro de 1986; Commodities and
Agriculture: A Windfall For Latin America / Focus on the impact of a sharp increase in world coffee
prices. Financial Times. 23 January 1986. (Rezende: 1988, 53)
487
Procura-se um ministro para a Agricultura. O Estado de So Paulo. 11 de dezembro de 1985.

192

desembarcando e menos navios embarcando488. At dentro do governo no havia mais

otimistas. Na rea econmica, era consenso que haveria uma
necessidade de [o governo] despender uma significativa soma de recursos
(...) para importar alimentos com o objetivo de evitar uma presso
incontrolvel dos produtos agrcolas sobre a inflao em 1986. 489
O planejamento do governo era que as importaes de alimentos iriam bater
recorde gastos entre U$ 800 milhes e U$ 2 bilhes. Mas, mesmo com a conscincia
da gravidade do problema, como veremos, o governo no conseguiria impedir a
especulao e a crise de abastecimento.490 Os problemas do governo no estavam
circunscritos ao problema do abastecimento. Por todo o pas, agricultores prejudicados
com os problemas climticos estavam mergulhados em um caos financeiro. No incio do
ano, eles bloquearam diversas agncias bancrias no pas, quase provocando o colapso
total no sistema bancrio de alguns estados.491

Os agricultores reivindicavam a

prorrogao dos dbitos contrados pelos produtores rurais pelo prazo de dois anos sem
juros e correo monetria, e/ou pelo prazo de cinco anos, com dois de carncia, taxa
de 3% de juros e 35% de correo monetria. O Ministrio da Fazenda, no entanto,
relutava em atender aos pedidos.492
Para no dizer que tudo estava em ritmo de desastre, pode-se indicar algumas
tendncias positivas no decorrer dos primeiros meses de 1986. A primeira era que,
apesar do caos reinante, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA)
ainda mantinha mais de 100 projetos de investigao e experimentao em andamento,
criando um clima de expectativa para, no longo prazo, triplicar a produo agrcola por
hectares j cultivado, diversificar o grupo de culturas dinmicas e modernizar a
operao de lavouras tradicionais. Existia, tambm, uma grande expectativa com o
trabalho de quatro centros de gerao de tecnologia trs em So Paulo e um no Rio
Grande do Sul na rea de engenharia gentica e melhoramento de tcnicas de
cultivo.493

Essas vitrias, no entanto, no iriam conseguir evitar a diminuio da

488

A agricultura e o comrcio exterior. Folha de So Paulo. 16 de janeiro de 1986.

Especulao ps-estiagem ameaa o abastecimento. Correio Braziliense. 5 de janeiro de 1986;
Agriculture: Drought leads to hardship. Latin American Weekly Report. 24 January 1986.
490
Importao no impede especulao. Correio Braziliense. 19 de janeiro de 1986. De acordo com
uma matria, o Brasil importou carne, milho e ovos como nunca antes visto. Aspectos relevantes da
economia em 1986 Folha de So Paulo. 12 de maro de 1986.
491
Agricultor paralisa bancos no Sul. Correio Braziliense. 14 de fevereiro de 1986. Alguns municpios
de So Paulo tambm aderiram ao bloqueio dos bancos. Fazenda diz no aos agricultores. O Estado de
So Paulo. 15 de fevereiro de 1986.
492
Fazenda diz no aos agricultores. O Estado de So Paulo. 15 de fevereiro de 1986.
493
O Gigante Acordado Jornal de Braslia. 19 de maro de 1986. Detalhes sobre o papel da EMBRAPA
nesse momento ver (Schuh: 1996). De forma geral, contudo, a pesquisa agronmica, com a maturao das
489

193

tendncia de reduo dos gastos com as agncias de pesquisa tecnolgica e de extenso

rural do perodo (Delgado: 2001, 44). A segunda notcia era a de que a estiagem teve
um impacto menor do que inicialmente previsto (Melo: 1986d, 238), mas isso s foi
observvel a partir de maro (Sardenberg: 1987, 273) em um momento em que vrias
decises sobre o setor, inclusive sobre importao, j tinham sido tomadas tanto pelos
agentes econmicos como pelo governo. Nesse momento, fica claro que enquanto a
percepo sobre os problemas da estiagem demonstrava uma diminuio da presso
sobre o setor no curto prazo, o investimento em tecnologia indicava, no longo prazo, um
espao para ganhos de produtividade para o aumento no s da lucratividade das
exportaes como da eficincia na agricultura de abastecimento.
Mas essas tendncias foram sobrepujadas por uma fora bem mais poderosa, que
impediu, no mdio prazo, uma melhora das expectativas sobre a capacidade da
economia brasileira de no ter mais problemas de abastecimento. Essa fora veio na
manh do dia 28 de fevereiro de 1985, quando o Plano Cruzado foi anunciado pelo
Presidente Sarney, trazendo o congelamento no varejo de todos os preos da economia,
de acordo com os nveis de 27 de fevereiro. Tudo indicava, no incio, que a agricultura
no teria problemas no novo cenrio econmico (Melo: 1986b). Na verdade, a
eliminao da correo monetria trouxe um grau maior de certeza no processo de
deciso dos produtores, permitindo (...) maior segurana e possibilidade de elaborao
de um esquema de planejamento a mais longo prazo (Carvalho: 1986, 227). A abrupta
reduo da inflao tambm tornou menos arriscada o investimento na lavoura,
favorecendo a capitalizao do campo. Por fim, tinha-se a expectativa que o crdito
rural iria aumentar 30% e que o governo iria investir mais em infra-estrutura de
transporte, armazenagem e irrigao (Melo: 1986a, 244-5).
Tudo parecia caminhar a favor da agricultura, principalmente na sua misso de
abastecer o mercado domstico, diminuindo a necessidade das contingentes importaes
de produtos alimentares. Entretanto, desde o incio do Cruzado, era evidente o
descompasso entre o nvel dos preos tabelados e os preos dos insumos utilizados na
produo agrcola, ou, de forma mais tcnica, teria ocorrido a cristalizao de um
conjunto de vetores de preos relativos que no correspond[iam] necessariamente
queles compatveis com o equilbrio dos vrios segmentos do sistema econmico
(Rocca: 1986, 47) no mercado do leite, por exemplo, o nvel dos preos aos
pesquisas da EMBRAPA, foram muito importantes para o aumento da produtividade agrcola no perodo
(Gasques e Verde: 1990, 10).

194

produtores j estava muito baixo, o que estimulava a diminuio da produo e uma

necessidade crescente de importao de leite em p (Farina: 1986, 231). De fato, o
preo de varejo tabelado era muito prximo ao dos preos mnimos no atacado
diminuindo a margem de comercializao desse setor (Sardenberg: 1987, 302).
A cada ms ficava claro que, mesmo com a revoluo nas relaes de consumo,
com os supermercados (...) invadidos por batalhes de donas-de-casa armadas at os
dentes com tabelas de preos (Nassif: 1986, 66), o tabelamento em vrios produtos
alimentares foi feito a nvel excessivamente baixo. Com o aumento do poder aquisitivo
da populao, sem o descongelamento dos preos, surge uma grande onda de consumo
por produtos alimentares que o mercado no estava pronto para absorver (Melo:
1986d).494 O perigo do desabastecimento por conseqncia do congelamento de preos
pairava sobre o pas. O mercado de carne bovina foi o que mais sofreu com essa
dinmica, principalmente pelas caractersticas do setor (Melo: 1986c, 241).
O governo, durante os meses iniciais do Cruzado, estava ciente do problema que
estava a sua frente, tendo utilizado diversos instrumentos para solucion-lo: proibio
de exportao, subsdios e mais importao. Mesmo assim, a carestia agravava e a nica
resposta adequada para corrigir as falhas e diminuir os crescentes gios e filas era o
descongelamento dos preos. O momento poltico, no entanto, estava longe de
possibilitar uma preparao para essa necessria medida: o governo conseguira aplicar
um golpe mortal contra a inflao. Com uma eleio a poucos meses, o Presidente
Sarney e seus assessores estavam muito pouco dispostos a acabar com o congelamento
de preos.
O resultado dessa protelao foi a crescente crise de desabastecimento da
economia que levou, naturalmente, s decises de importar mais e mais alimentos. Em
abril de 1986, o governo importou 3 milhes de toneladas de milho pela Interbrs
trading da Petrobrs , o que congestionou os portos do pas de agosto a outubro do
mesmo ano. Em 1987 continuava a chegar milho ao pas, uma inundao no mercado
domstico que fez com que o governo reexportasse toneladas do produto para no
deprimir os preos da safra domstica. O mesmo problema ocorreu com a importao de
arroz a CACEX autorizou a importao de quase 2 milhes de toneladas do produto
494

No planejamento do Plano Cruzado, diversas vezes o problema do tabelamento se esboou para os

tcnicos da rea econmica do governo. Prsio rida, no incio de 1986, chegava a concluso de que
havia um descompasso entre os preos da Comisso Interministerial de Preos e os constantes dos
ndices do IBGE, o que significava que o governo controlava preos que no constavam do ndice de
inflao e deixava de controlar os que influam no ndice (Sardenberg: 1987, 265).

195

para abastecer o pas no segundo semestre de 1986, mas estas comearam a chegar nos
portos do pas somente em fevereiro de 1987, quando j no era mais necessrio um
gro sequer para o abastecimento domstico, causando a depresso do preo interno, o
que fez com que o governo tivesse que subsidiar o produtor. J quanto ao leite, o pas
foi provido pelos excedentes subsidiados europeus.495 Por fim, h o caso da carne que,
em abril, no era mais vendida pelos pecuaristas, gerando desabastecimento nos meses
seguintes. Nesse momento, o governo decide importar pela Interbrs a compra de
carne. A trading concedeu exclusividade a uma empresa francesa para compras na
Europa, comeando o produto a chegar aos portos brasileiros em agosto (Sardenberg:
1987, 326-9).496 No sendo suficiente a carne europia, o Brasil tambm importaria 92
mil toneladas de carne subsidiada dos EUA.497 Em agosto, quando os alimentos
importados comearam a chegar, as filas s portas dos estabelecimentos comerciais
eram cada vez maiores.498 Era ntido que, mesmo com a importao da carne americana
e europia, os consumidores continuavam a ter dificuldades para encontrar o produto
sem pagar gio e enfrentar longas filas.499 O ceticismo era to grande que se acreditava
que o pas teria de importar durante trs anos carne de gado para atender a sua demanda
domstica e regularizar sua produo.500 Em setembro, o governo radicaliza, decidindo
proibir a exportao de carne bovina e remover todas as restries para a importao do
produto at dezembro de 1987.501
As medidas, apesar de importantes, no conseguiram gerar resultados no curto
prazo. Sem nenhuma sada que pudesse compatibilizar o congelamento de preos com o
abastecimento adequado, em outubro, Sarney d ordens para que o gado que esteja no
campo seja expropriado, dando sinal verde para as cinematogrficas operaes da
495

Food imports. BBC Monitoring Service: Latin America. 4 February 1988.

Chega ao Brasil o primeiro lote de carne importada pelo governo. Folha de So Paulo. 9 de agosto
de 1986.
497
Although the sales of high-quality U.S. beef is not directly subsidized, some of the overseas promotion
is supported by USDA. And recent sales of lower-quality cow beef to Brazil under the dairy herd buyout
program are heavily subsidized. Wheat Is Not The Only Item Being Pushed In World Arena. The
Associated Press. 10 August 1986; The subsidized beef sale to Brazil was authorized by the Food
Security Act of 1985, which created the whole-herd buyout of dairy cows to help ease the rising milk
surplus. Big Sale Unlikely to Recur / Why Brazil Bought U.S. Beef. The San Francisco Chronicle. 5
August 1986. Ver tambm: Futures Markets: New Speculation On Soviet Accident Roils Farm Prices.
The Wall Street Journal. 14 May. 1986.
498
Chega ao Brasil o primeiro lote de carne importada pelo governo. Folha de So Paulo. 9 de agosto
de 1986.
499
Brazil suspends beef exports in move to defeat speculators. The Globe and Mail. 22 September
1986.
500
Commodities and Agriculture: Brazil Attempts To Revive Agricultural Production. Financial Times.
19 August 1986.
501
Commodities and Agriculture: Brazil Suspends Beef Exports. Financial Times. 19 September 1986.
496

196

Polcia Federal de confisco do rebanho bovino pelo pas. Em novembro, ms das

eleies, tinha-se notcia que as filas na frente de supermercados iniciavam antes do
nascer do sol e, em algumas localidades, produtos bsicos como ovos demoravam, por
vezes, mais de trs semanas para aparecer nas prateleiras.502 A carestia comeava a no
mais ser privilgio dos pobres; em um coquetel no Rio de Janeiro para apresentar
Harry Shlaudeman, embaixador americano no Brasil, a lderes empresariais e escritores,
a apario de carne no jantar causou comoo entre os convidados, a maioria do estrato
social mais alto da Repblica.503
Se o Brasil sofria com a carestia domstica de produtos alimentares, como ser
que o mercado internacional em agricultura estava se comportando? O grande problema
nos mercados mundiais parecia ser o oposto do que estava acontecendo no pas: o
excesso de produo, alimentado pelos subsdios europeus e americanos, levava a uma
grande depresso dos preos, e um grande sentimento de revolta por parte de certos
pases. Em 1986, ano do incio da Rodada Uruguai, tanto os EUA quanto a CEE no
davam mostras de diminuir o jogo de subsdios (Wiener: 1995, 120-5); na verdade,
promoviam o aprofundamento com uma guerra bilateral de desembolsos. O movimento
atingia especialmente a rea de leite e derivados, carne bovina, e gros
coincidentemente, alguns dos produtos que o Brasil mais desejava importar.504
A deciso do Brasil de importar alimentos subsidiados dos americanos e
europeus, em detrimento de outros parceiros comerciais, gerou revolta em diversos
pases e recrudesceu a percepo de que as polticas agrcolas das naes desenvolvidas
estavam empobrecendo ainda mais os competidores que no usavam instrumentos para
distorcer a competitividade relativa das suas exportaes. Esse foi o caso das
importaes de arroz que o Brasil fez em abril dos Estados Unidos. A Tailndia, maior
exportador de arroz naquela poca, sofreu diretamente os impactos da concorrncia
desleal das vendas subsidiadas americanas. 505 O mesmo se pode dizer do Uruguai. Em
junho de 1986, Julio Sanguinetti, presidente do pas platino, no escondia sua

502

Para um mdico que estava em uma longa fila em Botafogo, Rio de Janeiro, problemas de
abastecimento eram comuns, mas desde a Segunda Guerra Mundial ele no via filas to longas. Brazilian
government seizes cattle in bid to increase beef supplies. Atlanta Journal and Constitution. 12 October
1986.
503
Brazil: on the hoof not same as on the table. The Seattle Times. 2 November 1986.
504
Commodities and Agriculture (Forecast 1986): The transatlantic battle intensifies Agriculture.
Financial Times. 2 January 1986.
505
The Thai Government is planning to impose barriers against US imports and subsidised rice exports
if America under-cuts Thailand's rice sales. Financial Times. 15 April 1986.

197

perplexidade sobre a deciso brasileira de importar carne subsidiada dos EUA, em

detrimento da carne uruguaia.506
E qual era o impacto da crise agrcola na posio que o Brasil viria a manter nas
negociaes do GATT? Publicamente, o pas criticava a falta de credibilidade dos
pases desenvolvidos em trazer a agricultura para a disciplina do GATT.507 Mas a
verdade que o pas temporariamente se beneficiava das polticas agrcolas de subsdios
da Europa e dos EUA economizando centenas de milhares de dlares com a
importao de gnero alimentcios. O grande dilema parecia ser, portanto, o de
compatibilizar os interesses de longo prazo do pas, que exigiam um sistema multilateral
de regras mais rgidas para a agricultura, com os graves constrangimentos de curto
prazo, que necessitavam um abastecimento domstico adequado ao menor custo
possvel. Esse dilema era observado por Fernando Maida DallAcqua, no ms da
Reunio Ministerial de Punta del Este, em 1986. Comentando sobre a estranha situao
do Brasil na rea agrcola nas negociaes, ele afirmava que o pas estava
momentaneamente se beneficiando das importaes subsidiadas de carne, leite, arroz e
milho, mas, no longo prazo, o pas iria sentir os efeitos negativos dessa poltica.508
Dentro desses termos, no surpreendente que os agentes governamentais que
definiam a posio do pas em agricultura na fase preparatria das negociaes para a
Rodada Uruguai, mesmo no tendo as mesmas preocupaes do Itamaraty, tenham
subordinado a posio brasileira ao tema de servios, mantendo uma posio de
cautelosa expectativa no tema agrcola e ajustado uma aliana com os europeus. A
prpria agenda de reunies que levaria constituio do Grupo de Cairns demandava
essa cautela. No final de abril, quando o Brasil comeava a acelerar a importao de
produtos subsidiados, a convocao da Reunio de Pases do Hemisfrio Sul
Exportadores de Produtos Agrcolas da Zona Temperada, em Montevidu foi
506

As he traveled around official Washington, Sanguinetti complained that U.S. efforts to help its
farmers hurt two of Uruguay's major agricultural exports-beef and rice-and undercut efforts of his 16month-old democratically elected government to stabilize its control of the country after 12 years of
military rule. He said he was shocked to find that the United States has agreed to sell beef to Brazil for 30
cents a pound, about half the price Uruguay charges its South American neighbor. The bargain from the
United States, which is trying to cut its dairy herd to reduce the milk surplus, cost Uruguay sales in a
traditional market, Sanguinetti said. He added that the United States is not the only country playing a
dangerous game with agricultural trade. While visiting Egypt, Sanguinetti found that his hotel bought
beef from France at one-third of what it would have cost in Europe. Farm Subsidies Have Global
Impact Developing Nations Say U.S.. The Washinton Post. 13 July 1986.
507
Race To Beat Deadline Before New Gatt Round / Obstacles to the new round of multilateral trade
negotiations proposed at the Tokyo summit. Financial Times. 9 May 1986.
508
O GATT e as exportaes agrcolas do Brasil. Fernando Maida DallAcqua. Folha de So Paulo. 18
de setembro de 1986.

198

estimulada pela guerra de subsdios que escalava para nveis preocupantes. Para Ann
Capling, a reunio ocorreu principalmente para que fossem discutidas as formas de lidar
com o dumping da carne europia no mercado brasileiro (Capling: 2001, 107).
A maior conseqncia dos problemas de abastecimento para o pas nas
negociaes multilaterais, no entanto, veio da gerao de uma inrcia da posio de
cautela por parte do Brasil no Grupo de Cairns e da predisposio em no querer
abandonar no plano domstico as polticas de interveno que a coalizo criticava.
Mesmo aps o fim dos problemas mais profundos de abastecimento, no incio de 1987,
os agentes governamentais continuavam a agir como se o pas ainda tivesse enfrentando
problemas que exigissem uma posio de comedimento na coalizo. Isso fica claro
quando examinamos um documento iria resumir toda atuao brasileira no Grupo de
Cairns, de abril de 1987.
Havia, no trabalho, um elemento inesperado que influenciava o posicionamento
brasileiro no grupo: os benefcios que o pas tinha recentemente auferido dos produtos
subsidiados dos pases desenvolvidos. Apesar de estar exposto no documento que no
longo prazo, o Brasil iria se beneficiar da potencialidade da agricultura do pas,
reconhecido o fato de que o pas adotou uma linha dissonante se comparado com outros
pases da coalizo. A explicao da distncia e cautela da posio brasileira estava na
relativa vulnerabilidade de curto prazo na prpria rea agrcola.509 Mesmo projetando
um futuro no qual o pas pudesse ser mais atuante, no era possvel superar os
problemas de abastecimento domstico, que constrangiam as predisposies dos agentes
brasileiros a ter uma expectativa mais positiva da potencialidade agrcola do pas. A
relutncia em cogitar um futuro no qual o Estado no mais interviria no mercado
agrcola por instrumentos como subsdios, preos mnimos e controles no comrcio
exterior ainda era perene.
O impacto da crise de abastecimento nas predisposies dos decisores
brasileiros fica mais claro quando examinamos a atuao de ris Rezende no segundo
encontro do Grupo de Cairns, em 1988. devido aos problemas decorrentes da crise de
abastecimento que ele justifica a posio brasileira de exigncia de tratamento especial e
diferenciado em agricultura e busca determinar o carter consultivo e informal da

509

Desptel 256. Para Delbragen. GATT. Agricultura. Grupo dos 14. Reunio informal em Bruxelas.
Convite australiano. 9 de abril de 1987. Mao especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas
florestais e pesca. 1986-1987. (obs: esse telegrama foi repetido diversas vezes e serviu para guiar a
posio brasileira em diversas reunies no primeiro semestre de 1987).

199

coalizo, afastando o pas das posies do grupo.510 O maior medo de ris era, ao
endossar a agenda liberalizante do Grupo de Cairns, acabar gerando um nus para a
frgil agricultura brasileira, ainda no preparada para atuar em um ambiente mais
liberal. De acordo com ele, os pases desenvolvidos j tinham uma estrutura complexa
de apoio atividade agropecuria, enquanto o Brasil ainda necessitava de um programa
para articular uma estrutura agrcola suficiente para melhorar a situao de trinta
milhes de brasileiros ainda atormentados pela fome e subnutrio. Assim, qualquer
retirada ou diminuio dos programas brasileiros de amparo ao setor levaria a um
quadro de dependncia externa, com o agravamento da situao das populaes,
especialmente as mais carentes (...) circunstncia muito provvel de se repetir no
futuro.511
Os problemas recorrentes de abastecimento alimentar da economia brasileira
tiveram, portanto, profundo impacto na posio do pas nas negociaes agrcolas
internacionais, mas no na mesma intensidade. O pas ainda teve, ao longo da Rodada
Uruguai, outros problemas de abastecimento, que no geraram a mesma conseqncia
para a posio nas negociaes multilaterais.512 O mais grave veio em 1990 e 1991, com
uma profunda crise de confiana e de produo no setor agrcola (Rezende: 2003, 149).
Essa derivou das condies climticas adversas e da queda nos investimentos, atingindo
seriamente algumas regies produtoras do pas (Rezende e Goldin: 1993, 7). Essa
situao levou a uma crise de abastecimento de alimentos a partir de meados de 1991,
acarretando, novamente, a importao de produtos agrcolas subsidiados.
No entanto, ao contrrio da situao em 1986, essa crise no afetou a posio
brasileira nas negociaes agrcolas do GATT de forma que o pas se visse de novo na
estranha posio de constrangedor silncio quando se discutia os subsdios agrcolas dos
pases desenvolvidos. Era verdade que os negociadores brasileiros estavam em situao
incmoda, como foi em julho de 1991, quando eram adquiridas toneladas de trigo e
carne subsidiados. Mas isso no obstou que o pas fosse a sede do Encontro Ministerial
do Grupo de Cairns, muito menos prejudicou a liderana na crtica aos subsdios dos
pases desenvolvidos. Alm de a retrica ser marcadamente distinta, as aes para
dirimir os problemas de abastecimento tambm eram diferentes: primeiro, eram os
510

ris faz crtica ao protecionismo. Correio Braziliense. 25 de fevereiro de 1988.

Desptel 291. GATT. Agricultura. Grupo de Cairns. Reunio Ministerial de Bariloche. Resultados. 15
de maro de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegrficos do primeiro semestre de 1988 para
Delbragen.
512
Ainda setembro de 1988 falava-se em importao de carne subsidiada da Europa. A poltica da
carne. Jornal de Braslia. 22 de setembro de 1988.
511

200

agentes privados que realizavam a importao e no o governo, como ocorrera em 1986;

segundo, um esforo mais concertado foi feito pelo governo para aquisio de produtos
de pases vizinhos; terceiro, declarou-se que haveria uma nova legislao para a
imposio de direitos compensatrios sobre importaes subsidiadas. 513
Essas diferenas indicam as limitaes em explicaes da posio brasileira na
Rodada Uruguai que sejam estruturadas somente na varivel estrutura do mercado,
sem contar como problemas econmicos que o pas sofria eram mediados por
indivduos e instituies antes de impactar na posio defendida nas negociaes
multilaterais. Isso significa que, em 1986, havia um conjunto de fatores que mediaram a
crise de abastecimento de maneira a gerar uma posio especfica do pas nas
negociaes agrcolas. Cinco anos depois, esses fatores tinham se modificado,
acarretando um posicionamento distinto por parte do Brasil na arena multilateral.
Algumas modificaes j foram suscitadas no incio do texto: mudana dos quadros do
Itamaraty, avano do projeto de integrao regional e fim da possibilidade de se manter
a aliana obstrucionista com a CEE. Nas prximas sees, trs fatores sero adicionados
explicao, com especial foco no exame dos constrangimentos colocados nos atores
que formularam a poltica comercial externa do pas.

4.4 Polticas agrcolas

Um dos problemas do pas nas negociaes da Rodada Uruguai em agricultura
era no ser possvel ter informaes seguras sobre os benefcios relativos que o Brasil
poderia auferir com as propostas em discusso no plano multilateral.514 A origem dessa
falta de informao, de certo modo, era a desorganizao do setor pela crise de 1986.
Mas, mesmo aps o fim da crise, a falta de avaliaes seguras sobre o setor persistiria.
A razo para essa continuidade estava nas mudanas das polticas pblicas e dos marcos
regulatrios domsticos no pas ao longo da Rodada Uruguai. Essa no era uma
especificidade brasileira, pois uma das caractersticas centrais dos membros do Grupo
de Cairns era o fato de esses pases terem implementado reformas em suas polticas

513

Desptel 749 (confidencial). Agricultura. GATT. Rodada Uruguai. Reunio Ministerial do Grupo de
Cairns em Manaus. Relatrio. 22 de julho de 1991. Telegramas recebidos (1751 em diante) e expedidos
(001 at 850) no ano de 1991: Delbragen. A srie MMM mefp 1991.05.30/2 traz importantes documentos
sobre a reao brasileira ao anncio feito pelos Estados Unidos, sobre sua inteno de exportar trigo
subsidiado.
514
This information [provided by government departments] is vital for trade diplomacy because greater
awareness of the issues under negotiation is crucial for reaching constructive outcomes (Samaratunge e
Rajapakse: 2002, 47).

201

agrcolas no perodo (Gifford: 2003, 1). Para o Brasil, as reformas s comeariam a ser
uma realidade a partir de 1988. O sistema de regras governamentais que regulava o
setor em 1986, portanto, no era o mesmo de 1990. Assim, quando analisamos a
posio do pas em agricultura, temos que considerar que o Brasil, at a fase
intermediria da Rodada

Uruguai,

utilizava largamente subsdios,

controles

quantitativos na importao e exportao, suporte dos preos domstico e, por fim,

mantinha tarifas altssimas para diversos insumos e produtos agrcolas.
Como, ento, o pas poderia defender o fim dessas polticas para pases
desenvolvidos enquanto elas eram utilizadas largamente no plano domstico? Uma das
solues foi a insistncia na questo de tratamento especial e diferenciado o fim da
interveno na agricultura s valeria para os pases desenvolvidos; o Brasil, como
legtimo pas em desenvolvimento, estava livre das amarras multilaterais para intervir na
sua agricultura da forma que lhe conviesse. Entretanto, essa soluo no dava segurana
aos que lidavam com as negociaes externas, porque todas essas medidas de
interveno pareciam estar com os dias contados e a credibilidade externa seria afetada
por essa dualidade de se criticas as medidas dos pases desenvolvidos e implementar
arranjos semelhantes no plano domstico. O resultado foi a difcil tarefa de diplomatas e
tcnicos da rea econmica do governo de equilibrar uma posio externa que desse ao
mesmo tempo segurana e oportunidade ao pas. Foi s com o desenrolar das
negociaes, quando as reformas j demonstravam um quadro mais ntido das polticas
domsticas, que as percepes de oportunidades comearam a ter maior peso na
definio da posio do pas.
A literatura identifica essa influncia na mudana da posio brasileira. Marcelo
de Paiva Abreu afirma que em 1987 j h uma orientao voltada para polticas liberais
resultado, tambm, de uma reavaliao das polticas protecionistas no governo Sarney
(Abreu: 2004b, 4). Por seu turno, Ann Capling considera que a posio relutante inicial
do Brasil no Grupo de Cairns parcialmente explicada pelo sistema de subsdios
agricultura do pas. S depois de adotar um programa de reestruturao domstica e
reforma comercial o pas comeou a tornar-se mais ativo na coalizo (Capling: 2001,
119). Martone e Braga so os que mais se aproximam do exame do impacto da
instabilidade das polticas agrcolas na posio do pas nas negociaes agrcolas. De
acordo com os autores, havia
(...) uma clara conscincia de que a falta de definio da poltica agrcola
brasileira, em relao a seus prprios objetivos, torna arriscados quaisquer

202

compromissos de longo prazo. (...) os tcnicos do Itamaraty parec[iam]

tambm duvidar de que o Brasil manteria sua posio de exportador lquido
de produtos agrcolas, caso ocorra a liberalizao. Por outro lado, o impacto
final da eliminao de subsdios na agricultura brasileira considerado uma
questo em aberto (Martone e Braga: 1994, 55-6).
Entre todas as questes citadas, as dvidas sobre a possibilidade de o pas ter a
sua balana comercial agrcola positiva se houvesse liberalizao parece ser a mais
chocante principalmente se considerarmos os dados agregados da agricultura da
dcada de 1980 , demonstrando como era difcil fazer uma avaliao dos interesses
brasileiros em um contexto de mudanas.
Mas, apesar de todas as consideraes, esses e outros autores no realizaram um
exerccio sistemtico de compreenso de como a posio brasileira nas negociaes
internacionais foi afetada pelas polticas agrcolas domsticas fato justificvel, talvez,
pelo foco de anlise excessivo no Itamaraty ou pela indisponibilidade de fontes. At
quando, em um primeiro momento, essa relao parece ser examinada, o contedo dos
trabalhos no passa de correlaes em vez de causalidades geralmente ligando dados
econmicos da exploso agrcola brasileira com a mudana da posio do pas nas
negociaes no sistema GATT/OMC.515
Quando examinamos os registros da ao brasileira, no entanto, perceptvel
que as (in)definies da poltica agrcola impactaram a forma pela qual o pas se portou
nas negociaes da Rodada Uruguai. E isso no era uma novidade. No incio da Rodada
Tquio, o Brasil tinha uma posio tmida nas negociaes agrcolas. A justificativa
estava na posse do governo Geisel, que prometia trazer uma reavaliao das polticas
agrcolas do pas, devendo [naquele momento] prever-se substanciais modificaes (...)
na poltica interna de estmulos ao crescimento [do setor] (mudana de orientao na
515

Talvez uma exceo sobre um perodo posterior a dissertao de Ana Paula Soares Felipe sobre o
processo negociador agrcola na OMC, mas, apesar do ttulo sugestivo (A poltica agrcola brasileira: as
negociaes da OMC), o trabalho um exerccio comedido de relacionar a primeira questo com a
segunda. H somente quatro relaes entre as duas variveis, trs difusas e uma mais articulada. A
primeira a afirmao relacionando o fato de o pas ter, hoje, dois ministrios responsveis pela questo
agrcola com as negociaes internacionais (Felipe: 2006, 22). A segunda relaciona as caractersticas da
agricultura familiar no Brasil com o aumento da importncia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(Felipe: 2006, 86). A terceira indica que o conjunto de dados do agronegcio delimitaria a crena do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento de que o sucesso das negociaes agrcolas
internacionais (...) seguramente trar significativos benefcios economia brasileira (Felipe: 2006, 91-2).
A considerao mais sustentvel o apanhado realizado no primeiro captulo, no qual afirma-se que [a]
poltica agrcola no Brasil sofre vrias presses dos diversos atores que a discutem (...), [p]or isso a rea
agrcola brasileira fica um pouco dividida e isso reflete nas discusses no mbito internacional da OMC
(sic) (Felipe: 2006, 23). A autora no cita fonte alguma para sustentar esses argumentos. Os contornos
das polticas agrcolas e seus possveis impactos na posio externa do pas, assim, ainda so um campo
frtil para os que desejam desbrav-lo.

203

poltica de preos mnimos, reavaliao do sistema de incentivos fiscais, expanso da

fronteira agrcola, etc.).516
Essa reavaliao das polticas agrcolas na dcada de 1970 no chegou perto da
que ocorreria durante a Rodada Uruguai. Muito contribuiu para a profundidade das
reformas da dcada de 1980 o fato de, entre 1975 e 1984, ter ficado progressivamente
claro que havia um esgotamento dos fatores que impulsionavam o crescimento da
agricultura, uma exausto do modelo vigente (Nbrega: 1985, 159-61). De acordo com
Helfand, tanto a crise econmica, como a mudana do regime poltico e a representao
institucional dos grupos de interesse impactaram largamente no novo direcionamento da
poltica agrcola brasileira (Helfand: 1999, 4). Todo o processo, por sua vez, era
influenciado pelas mudanas do modelo econmico vigente no pas de acordo com
Helfand e Rezende, entre a dcada de 1980 e o final da dcada de 1990, o pas fez uma
transio de uma poltica agrcola desenhada em uma economia fechada com
substancial interveno estatal para um novo regime definido para uma economia aberta
e uma diminuio do papel do Estado (Helfand e Rezende: 2004, 195).517
Nessa transio, muitas vezes no havia indicao adequada sobre para qual
rumo a agricultura caminhava (Castro e Moreira: 1977, 161). Por isso, na poca, no
eram raras as reclamaes sobre a ausncia de uma poltica nacional de agricultura518
e sobre a falta de consistncia da poltica agrcola implementada do governo.519 O
prprio setor agropecurio brasileiro sofria com a falta de definio clara de
objetivos, que conduzia os agentes de produo a um elevado grau de incerteza nas
suas atividades produtivas (Castro: 1977, 155). Essa falta de definio, principalmente
sobre as polticas de interveno no setor por parte do governo, criavam profundas
dificuldades para a posio brasileira na Rodada Uruguai.520 Nas prximas trs
subsees, sero analisadas como a mudana em trs importantes nichos de polticas
domsticas afetaram a posio do Brasil nas negociaes da Rodada Uruguai.

516

Desptel 356. GATT. NCMs. Grupo de Agricultura. Reunio de 2 de abril. Instrues. 28 de maro de
1974. Rolo 2057. Confidencial. Telegramas expedidos em 1974, para as delegaes: Brasalac, Delbragen,
Delbrasonu.
517
Minha traduo.
518
Repdio ao improviso. Correio Braziliense. 7 de janeiro de 1986.
519
As ameaas da atual poltica agrcola do governo. Folha de So Paulo. 8 de junho de 1986.
520
Tel 1333. GATT. Rodada Uruguai. Reunio do TNC. Comentrios. Agricultura. 19 de julho de 1988.
Rolo 2683. Secreto. Telegramas recebidos do 2o semestre de 1988 de Delbragen.

204

4.4.1 Constituinte/ Lei Agrcola

A poltica agrcola do pas evoluiu dentro de um quadro mais amplo de reforma
dos pilares normativos do Estado brasileiro. A partir de 1987, a Assemblia Nacional
Constituinte (ANC) comeava a discutir a Carta fundadora da Nova Repblica. J se
esperava que o tema da agricultura suscitasse divergncias apresentando-se, tambm,
como oportunidade para mudanas.521 O que se viu, no entanto, foi um conflito de
grande escala entre representantes das

entidades de classe dos produtores e dos

trabalhadores rurais.522 Cada grupo detinha uma viso particular sobre como o tema
deveria ser tratado na Constituio e essas vises eram, em suas linhas gerais,
incompatveis entre si.523 A conseqncia para as negociaes internacionais era que,
pela natureza parlamentar do processo, era muito difcil para os envolvidos na definio
da posio do pas para a Rodada Uruguai saber para qual direo as disposies
constitucionais indicavam.
Mais importante que a Constituio para os propsitos de definio dos marcos
da reforma do setor era a Lei Agrcola. Tanto o Itamaraty quanto os tcnicos de outros
rgos do governo acompanhavam com ateno que instrumentos seriam criados ou
excludos para que a posio externa do pas no se chocasse com a nova realidade
normativa que se esboava para o setor. O grande problema foi a demora na discusso e
votao da lei entre o incio da ANC e sua aprovao no Congresso passaram-se
cinco anos (Oliveira: 1993, 5). Nesse meio tempo, vrias influncias foram moldando-a.
Quando chegou ao Plenrio, por exemplo, o debate foi contaminado pelos resultados
negativos do Plano Cruzado para a agricultura, inclusive pela importao macia de
alimentos (Oliveira: 1993, 42). Somente aps muitas batalhas a lei finalmente
conseguiu ser aprovada pelo Congresso e sancionada pelo Presidente Lei No 8.171 de
janeiro de 1991. A tendncia esboada com a sua entrada em vigor foi a de um
afastamento maior do Estado na regulao da vida econmica do campo. Para alguns,
era possvel identificar um vis revolucionrio da Lei, principalmente na rea de
exportao, pois, pela primeira vez, romp[er-se-ia] o elo umbilical (...) com as
chamadas polticas dos institutos (caf, cacau, acar, etc) (Oliveira: 1993, 2).
Observando por uma perspectiva de longo prazo, percebe-se que a Lei Agrcola acabou
no sendo um diploma consistente para servir de parmetro para as polticas pblicas do
521

A Agropecuaria na constituinte. Fabio de Salles Meirelles. Folha de So Paulo. 7 de novembro de

1986; Agricultores esto de olho na constituinte. O Estado de So Paulo. 19 de novembro de 1986.
522
Confronto entre UDR e CONTAG agita subcomisso. Jornal de Braslia. 24 de maio de 1987.
523
Interessante apanhado das posies parlamentares pode ser encontrado em (Oliveira: 1993, 24-49).

205

setor agrcola. Houve demasiados fatores intervenientes que o formalismo legiferante

no conseguiu abarcar notadamente o efeito das polticas macroeconmicas no setor
(Santos: 1996, 105-6).
De qualquer forma, a tramitao da Lei teve grande impacto na (in)definio da
posio brasileira na Rodada Uruguai. Isso visvel quando j se inicia o estgio de
frmulas e detalhamento, em Genebra. Nesse momento, estava claro que o pas s
conseguiria ter qualquer influncia nas negociaes se realizasse um grande trabalho
preparatrio domstico, definindo posies mais ntidas sobre as propostas de outros
pases e aproveitando as oportunidades de ao do plano multilateral para avanar as
propostas brasileiras. Os representantes brasileiros em Genebra, cientes da importncia
desse momento estratgico, requisitavam do Itamaraty um esforo para mobilizar os
rgos domsticos na definio das posies brasileiras. O Itamaraty, no entanto, no
conseguiu que estes realizassem os estudos e tomassem as decises necessrias. Tudo
parecia estar em um estado de profunda letargia, uma expectativa paralisante. Dessa
forma, o Itamaraty no pode atender os desejos dos diplomatas em Genebra. A
justificativa bastante interessante. De acordo com um telegrama,
[a] formulao da posio [do grupo de negociao interno em agricultura]
tem-se defrontado com a dificuldade inicial da inexistncia de uma poltica
agrcola abrangente, de longo prazo. (...) Encontramo-nos, portanto, na
difcil situao de acompanhar uma negociao internacional sem o
correspondente amadurecimento ou a contrapartida interna. (...) A desejada
orientao global em agricultura vem adquirindo contornos mais ntidos, na
proporo do avano da formulao da Lei Agrcola, exigida pela
Constituio de 1988. Tambm esse processo, contudo, vem seguindo
lentamente, vista a necessidade de serem atendidos complexos interesses
prprios poltica interna, regional e setorial.524
O Itamaraty transmitia incansavelmente aos rgos domsticos participantes do
processo decisrio a tendncia liberalizante das negociaes em Genebra, mas parecia,
aos que estavam atuando em Braslia, impossvel prever de antemo at que ponto essa
tendncia liberalizante internacional seria acolhida no projeto de Lei Agrcola. Desse
modo, a posio brasileira nas reunies em agricultura na Rodada Uruguai seria
fortemente afetada pelo prprio processo de submisso do projeto de lei pelo
Executivo ao Congresso Nacional e pelo processo de discusso e eventual aprovao da

524

Desptel 785 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Instrues. 12 de julho de 1990.
Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.

206

Lei.525 Houve, portanto, importante impacto do processo de modificao normativo

domstico na posio brasileira em agricultura na Rodada Uruguai, principalmente
durante os trabalhos da ANC e nos momentos iniciais de discusso da Lei Agrcola.
4.4.2 Poltica tarifria e restries quantitativas
As negociaes da Rodada Uruguai em agricultura abrangiam o importante
tpico das questes tarifrias e das barreiras tarifrias que impediam o livre comrcio na
rea. Geralmente, quando pensamos na atuao brasileira nesses temas, focamos a
atividade demandante do pas principalmente as direcionadas aos pases
desenvolvidos. H a tendncia de esquecer que, envolvido em um exerccio multilateral,
ao pas exigida uma postura de equivalente abertura, mesmo que seja relativa. As duas
dimenses so relevantes, e foram influenciadas pelas mudanas que ocorriam no
contexto normativo domstico.
Do lado da demanda, ressalta-se a atuao, desde a dcada de 1960, dos rgos
domsticos no sentido de formular as decises de longo e curto prazo na rea de
exportao calculando de perto os prognsticos de demanda e oferta dos produtos de
abastecimento voltados para o mercado domstico. Como analisamos anteriormente, o
governo criou um complexo sistema de taxas diferenciais de exportao, quotas,
contingenciamentos (limites de exportao vinculados ao volume vendido no mercado
domstico), registros e suspenses de venda ao exterior (Faminow e Hillman: 1987,
356, 60-1).
A

CACEX

cuidava

da

maioria

dessas

restries,

muitas

vezes

independentemente das diretrizes da poltica comercial do governo. Servindo ao

objetivo de restringir as exportaes para controlar os preos domsticos, o rgo
prejudicava os exportadores. O caso mais grave ocorreu na dcada de 1970, quando, por
quatro anos seguidos, foram utilizados sistemas de contingenciamento, quotas e
licenciamento para barrar o excesso de exportao de soja. Atuando nessa situao
peculiar, os produtores nacionais engajados no esforo exportador dificilmente tinham
um guia preciso no qual pudessem planejar a busca sistemtica de mercados externos
por intermdio das negociaes agrcolas do GATT afinal, tinham que concentrar seu
capital poltico no estrito conjunto de problemas que afetavam a sobrevivncia de curto
prazo do setor.

525

Desptel 785 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Instrues. 12 de julho de 1990.
Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.

207

Esses limites ao potencial exportador brasileiro afetavam de forma mais

freqente os importadores estrangeiros. Muitos consideravam o Brasil um unreliable
supplier isso pode ser visto no incio da dcada de 1980, quando a poltica comercial
de exportao mudava tanto que os importadores no sabiam se o pas venderia seus
produtos quando eles necessitavam (Faminow e Hillman: 1987, 360-1). A partir de
1987, no entanto, houve uma sensvel diminuio desses controles de exportao. Em
maio de 1988, o CONCEX aprofundaria essa reforma com a histrica deciso de liberar
a comercializao externa dos produtos agrcolas, sem limites ou restries. O acesso do
setor a mercados externos no seria mais negado pelo Estado brasileiro (Rezende e
Buainain: 1994, 492-3).
Progressivamente, portanto, as amarras que prendiam os exportadores
comearam a ser desatadas, trazendo mais clareza para os agentes atuantes no mercado
a misso exportadora da agricultura no era mais constrangida por imperativos de
curto prazo. Essas medidas marcaram o fim de um perodo caracterizado por grande
interveno governamental nos mercados agrcolas, tanto direta quanto indiretamente. O
impacto para a posio brasileira em negociaes internacionais era, no longo prazo,
gigantesco. A partir desse momento, os agricultores passaram a ter uma misso mais
clara e podiam voltar, se desejassem, todos os seus esforos para o exterior o que
ajudou na formao de uma mentalidade mais competitiva e preocupada com o sistema
de regras que governa o comrcio internacional. O relacionamento com o governo
tambm melhorava. Agora, as centenas de contatos que eram necessrios para tentar
diminuir as restries exportao e at garantir o embarque dos produtos para o
exterior simplesmente no eram mais necessrios a interao dos agricultores e seus
rgos de classe com o governo poderia, desse momento em diante, direcionar-se para
outras questes, como a busca de mercados externos e a batalha contra o protecionismo
dos pases desenvolvidos.
As mudanas tambm ocorriam na rea tarifria. No incio da Rodada Uruguai,
o pas preocupava-se com a manuteno de suas tarifas aduaneiras ao setor, que, em
ltima instncia, poderiam proteger os agricultores da concorrncia externa. A
eloqncia do tratamento especial e diferenciado dentro e fora do Grupo de Cairns era
um sinnimo dessa preocupao; o mesmo vale para a dificuldade do pas em falar
abertamente sobre ofertas de acesso a mercado. Essa posio recalcitrante estava com os
dias contados.

208

Em setembro de 1987, por intermdio da resoluo 435 do Conselho Monetrio

Nacional, iniciou-se um perodo de mudanas radicais, que buscavam a criao de
regras mais precisas para o mercado agrcola, dando solues estruturadas no livre
funcionamento do mercado para atividades antes reguladas pelo Estado (Helfand: 1999,
22). De 1988 at 1991, amparados por essa resoluo, h um profundo exerccio de
desregulamentar e liberalizar o setor (Helfand: 1999, 28). Em novembro de 1989, por
exemplo, o Ministro da Fazenda, Malson da Nbrega, liberalizou as importaes de
fertilizantes, retirando as restries quantitativas existentes que oneravam a cadeia
agrcola.526 Malson era o homem certo, na posio correta, no momento adequado para
realizar as reformas necessrias. Tendo iniciado sua carreira em uma agncia no Banco
do Brasil no serto semi-rido nordestino que lidava quase que exclusivamente com
financiamento do setor rural, teve toda sua trajetria vinculada ao financiamento da
agricultura. No incio da dcada de 1980, pesquisou os sistemas de crdito rural de
outros pases, tendo a arguta percepo das distores das polticas agrcolas brasileiras
inclusive a necessidade do fortalecimento do Ministrio da Agricultura (Nbrega:
1985, 180). Quando assumiu o Ministrio da Fazenda, pde dar uma importante
contribuio para a modernizao dos instrumentos de desenvolvimento da agricultura
brasileira em um rumo mais convergente com o equilbrio das contas pblicas.
O fim do protecionismo no setor de insumos agricultura ajudaria o aumento da
eficincia no campo em um momento estratgico, concomitante com a elevao dos
preos externos das commodities agrcolas em 1988; isso, juntamente com a reduo
dos custos de produo e de transporte dos produtos agrcolas graas queda do preo
internacional do petrleo , certamente contribuiu para a manuteno do dinamismo
agrcola nas safras 1987-1988 e 1988-1989 (Rezende: 2003, 117).
Mas no foi sem turbulncias que essas reformas foram realizadas. Em
determinados momentos, havia sbitas reverses no programa de liberalizao
comercial, fruto da disfuno dos rgos do governo. Em 1987, mesmo com o esforo
da CPA em realizar uma reforma tarifria, a CACEX anunciou, a proibio de
importao de cerca de 2.500 produtos, reduzida posteriormente para 1.200. O que se

526

Facilitadas as negociaes Brasil/Estados Unidos. Gazeta Mercantil. 22 de novembro de 1989.

209

observa desses produtos que eram em sua maioria carnes, vegetais, frutas, cereais,
leos vegetais e gorduras animais e vegetais.527
Tabela 2: Mdia da tarifa aplicada (%) em agricultura:528
1966 1973 1980 1984 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
53
34
53.8 57.3
43
17
6
5.9
5.1
3.9
3.5
0.2
Essa instabilidade do processo de liberalizao significou uma posio mais
ttica do pas, mesmo sabendo-se que, no longo prazo, o protecionismo ao setor iria
diminuir. Nas vsperas da reunio de Montreal, por exemplo, o Brasil realizou duro
discurso no qual defendeu a excluso dos pases em desenvolvimento de qualquer
contribuio no curto prazo s negociaes agrcolas, inclusive na rea tarifria.529
Com o passar do tempo, esse radicalismo foi diminuindo um movimento paralelo
reforma da poltica tarifria. medida que ficava ntido aos decisores a desnecessidade
da proteo agricultura brasileira por instrumentos aduaneiros (ver Tabela 2),
aumentava a confiana na defesa do discurso sobre a liberdade do funcionamento dos
mercados agrcolas internacionais.
4.4.3 Subsdios
Desde os trabalhos preparatrios da Rodada Uruguai, sabia-se que o tema dos
subsdios agrcolas era um dos mais complexos de ser abordado e o mais urgente a ser
solucionado. O espantoso crescimento dos desembolsos dados aos agricultores
americanos e europeus na primeira metade da dcada de 1980 deprimia os preos
internacionais e prejudicava diversos pases emergentes, muitos necessitando
urgentemente de divisas para solucionar problemas financeiros.
O Brasil tinha uma posio diferenciada em relao aos outros pases
emergentes exportadores agrcolas: o pas ainda inundava sua agricultura domstica de
subsdios. O setor rural estava entorpecido, pois se acostumara, por mais de trinta anos,
a ter no crdito rural subsidiado a principal forma de apoio oficial ao desenvolvimento
de suas atividades, sem que isto tivesse levado s transformaes esperadas (Nbrega:

527

1987 consultation with Brazil under Article XVIII:12(b). Background paper by the Secretariat. 10
November 1987. BOP/W/114; CACEX probe as importaes de mais 2.500 produtos. Folha de So
Paulo. 23 de janeiro de 1987.
528
(Abreu: 2004b, 29-30; Braga e Tyler: 1990, 5). De acordo com Werner Baer, no entanto, as tarifas
mdias diminuram de 32,2%, em meados da dcada de 1980 para 14,2% em 1990 (Baer: 2002, 383).
529
Tel 2140. GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Grupo de Morges. Reunio de 28 de novembro. 29 de
novembro de 1988. Rolo 2680. Confidencial. Telegramas recebidos no segundo semestre de 1988 da
Delbragen.

210

1985, 11).530 Tomando como referncia somente a dcada de 1970, parecia que a
tendncia em usar este instrumento estava se aprofundando cada vez mais,
principalmente com a demanda do programa energtico do lcool enquanto o volume
de crdito subsidiado representava 2% do PIB agrcola no incio da dcada de 1970, ele
atingiria quase 20% em 1980 (Baer: 2002, 389). Os subsdios no se limitavam ao
programa de fomento da cana de acar. Outro caso importante foi o do trigo o
governo pagava aos produtores 100 dlares/tonelada a mais do que o preo do mercado
internacional para incentivar o cultivo, mas comercializava-o domesticamente a preos
inferiores aos externos, como forma de diminuir a inflao nos produtos derivados. O
programa custou bilhes de dlares em mais de 15 anos e, de acordo com um Secretrio
do Tesouro brasileiro da dcada de 1980, era um desastre para as contas pblicas do
pas.531
Ao analisar os subsdios agricultura, convm notar que eles eram bem
diferentes dos que eram aplicados na produo de manufaturados. Isso porque, enquanto
o primeiro buscava estimular a produo agrcola como forma de diminuir a escassez de
alimentos e a melhorar o balano de pagamentos pela diminuio das importaes
(Rezende e Goldin: 1993, 55) voltados, portanto, para o mercado domstico , o
segundo buscava promover as exportaes de manufaturas .
No incio da dcada de 1980, o panorama comeou a mudar. Tendo sucessivos
problemas na sustentao de sua dvida externa, o pas comeou gradualmente a abolir
os subsdios. Com a diminuio do suporte exportao de manufaturados, houve um
aumento gradual da importncia das exportaes agrcolas. Como ltima opo, para
honrar certas dvidas, as autoridades governamentais atribuam prioridade exportao
at quando no havia excedentes exportveis como foi o caso da exportao de 500
mil toneladas de milho para a Unio Sovitica, em 1983.532
Na agricultura, com a crise fiscal, o governo foi progressivamente forado a
eliminar polticas setoriais de compensao e estimular medidas para aumentar a
liberdade interna e externa de comercializao desses produtos (Rezende e Buainain:
1994, 502). O pas, com isso, iria progressivamente transitar de um conjunto de polticas
intervencionistas para um direcionado para solues voltadas para o mercado. Esse
movimento no foi voluntrio; foi resultado da necessidade de controlar os gastos que
530

O improviso do ministro. O Estado de So Paulo. 26 de junho de 1984.

Land of plenty can't feed itself. The Globe and Mail. 11 June 1986.
532
A medida impactou a inflao do perodo. Os controles na exportao agrcola s foram restabelecidos
na medida em que os constrangimentos cambiais diminuram (Rezende e Goldin: 1993, 60).
531

211

gerou numa dramtica contrao do volume de crdito disponvel para o setor agrcola
(Helfand: 1999, 8, 15-6).533 A primeira rodada de diminuio foi em 1983, quando o
crdito agrcola foi cortado em 40% (Helfand: 1999, 17-8). A partir da, tcnicos do
governo comearam a estudar como essa diminuio deveria ser compensada, para
evitar uma queda brusca da produo. Esses tcnicos acreditavam que, se houvesse um
abandono sbito do suporte do Estado agricultura, as presses inflacionrias se
agravariam (Delgado: 2001, 44). A deciso de curto prazo foi, portanto, determinar um
conjunto de preos mnimos para regular o setor agrcola nessa transio (Helfand:
1999, 21).
Mesmo com essa medida, a transio no foi tranqila. No curto prazo, a
conseqncia da diminuio do suporte foi o aumento dos encargos financeiros na
estrutura final dos custos do produtor em alguns casos chegando a 50% , e uma
diminuio do nvel de produtividade do setor por falta de capital para investimento em
insumos modernos (Carvalho: 1986, 227). Alm do quadro financeiro difcil para os
agricultores, a crise de abastecimento agrcola de 1986 ocasionou

aumento nos

desembolsos dos subsdios, revertendo a tendncia dos anos anteriores e a direo geral
da poltica.534 Para alguns, essa medida demonstrava que a poltica de subsdios ainda
poderia ser um caminho vivel na poltica agrcola brasileira.535
Era nesse quadro de mudana que o Brasil tinha que formular a sua posio no
tpico de subsdios em agricultura na Rodada Uruguai. Por um lado, sabia-se que
haveria uma drstica reduo dos subsdios aos agricultores brasileiros como forma de
diminuir o desequilbrio das contas governamentais. Por outro lado, no se tinha certeza
se o pas utilizaria novamente em algum momento futuro as medidas de suporte as
peculiaridades dos eventos de 1986 eram um alerta nesse sentido.
A implicao prtica para as negociaes multilaterais era que diplomatas e
tcnicos dos rgos domsticos tinham muita cautela na hora de definir a posio
brasileira. O pas no poderia, sobretudo, sair abertamente defendendo o fim dessas
medidas, como a Argentina o fazia. A sutileza brasileira nas crticas aos subsdios dos
pases desenvolvidos e nas demandas para um arranjo multilateral que coibisse a prtica
era uma necessidade ditada pela contingncia do perodo, marcado por uma falta de
533

(...) the policy reforms that affected the agricultural sector were driven not primarily by agricultural
policy objectives but by the painful quest for price stability and the decision to abandon ISI policies
(Helfand e Rezende: 2004, 195).
534
Juros diferenciados e subsdios de 4 bilhes no pacote agrcola. O Estado de So Paulo. 25 de abril
de1986.
535
Governo pode aumentar produo agrcola com subsdio. O Globo. 14 de maro de 1986.

212

clareza sobre o futuro das polticas domsticas. Essa realidade gerava estmulos para a
insistncia na defesa do princpio do tratamento especial e diferenciado o Brasil
estaria livre para subsidiar sua agricultura, se houvesse necessidade, enquanto a mesma
prtica seria proibida aos pases desenvolvidos. Essa caracterstica identificvel desde
a Reunio Ministerial de Punta del Este. No peridico Comrcio Exterior, por exemplo,
quando se apresenta a tese do Grupo de Cairns de eliminao gradual dos subsdios, a
sutil posio brasileira foi colocada da seguinte forma:
[o] governo brasileiro admite que, apesar da necessidade da eliminao dos
subsdios, tem que haver um tratamento diferenciado que permita certo nvel
de subsdios, diante dos problemas econmico-sociais de cada pas.536
Quase dois anos depois, o pas ainda estava em uma situao desconfortvel. Na
j citada reunio em Bariloche do Grupo, a participao brasileira parecia desenhada
especialmente para preservar na coalizo a idia de que pases como o Brasil deveriam
continuar a ter o direito de subsidiar a agricultura. ris Rezende, representante brasileiro
na reunio, tocava exatamente nesse ponto quando ressaltava o complexo e delicado
momento da agricultura nacional.537 Havia o incio da mudana do discurso, claro,
com o ministro falando na reunio que o Brasil vinha reduzindo gradativamente os
subsdios agricultura538, mas a conseqncia estratgia ainda era tmida.539
Foi somente aps o encontro de Bariloche que se iniciou um exerccio de
consultas entre os rgos domsticos para analisar se a perspectiva de diminuio e
eliminao do uso de subsdios permitiria uma posio menos refratria no plano
multilateral. Em uma reunio, ocorrida na sede da Diviso de Poltica Comercial do
Itamaraty, com representantes do Ministrio da Fazenda, da CPA e da CACEX, j
estava sendo definida uma nova avaliao do impacto dos subsdios na posio externa
do pas. De acordo com o relato da reunio,
constatou-se que, embora j os tenha utilizado, o Brasil tem sofrido grandes
prejuzos, sobretudo no comrcio agrcola, em funo de seu uso excessivo
por parte dos pases desenvolvidos. Nessas condies, seramos

536

Gatt: uma batalha sem vencidos ou vencedores. Comrcio Exterior. Novembro/Dezembro, 1986.
Pg: 5.
537
ris faz crtica ao protecionismo. Correio Braziliense. 25 de fevereiro de 1988.
538
ris condena ricos pelo protecionismo agrcola. Jornal de Braslia. 25 de fevereiro de 1988.
539
Desptel 291. GATT. Agricultura. Grupo de Cairns. Reunio Ministerial de Bariloche. Resultados. 15
de maro de 1988. Rolo 2615. Confidencial. Despachos telegrficos do primeiro semestre de 1988 para
Delbragen.

213

beneficiados com a proibio deste tipo de subsdio, especialmente se esta

proibio fosse mitigada por uma clusula de tratamento diferenciado.540
Havia, portanto, a sinalizao de uma nova percepo sobre a questo dentro do
aparelho governamental: os prejuzos causados aos exportadores brasileiros eram graves
demais para no serem levados em conta na formulao da posio brasileira. A
proibio dos subsdios no plano multilateral, portanto, seria benfica ao pas
principalmente se houvesse uma preservao de um espao em que o pas ainda pudesse
utilizar o instrumento, enquanto fosse necessrio. Essa mudana de viso ajudaria a
pavimentar o caminho para os ajustes futuros na estratgia de insero brasileira na
Rodada Uruguai, principalmente a partir de 1989.
4.5 Processo decisrio e o Ministrio da Agricultura
Um aspecto crucial que deve ser considerado quando se analisa o processo
decisrio que definiu a posio brasileira em agricultura na Rodada Uruguai o impacto
da mudana da distribuio de competncias no poder relativo dos rgos domsticos.
Se considerarmos que o controle das polticas domsticas um fator importante para
determinar o peso relativo de um rgo na definio da posio externa do pas, as
mudanas na distribuio de competncias tero grande impacto na posio do Brasil na
Rodada Uruguai. Nas sees anteriores, j foi mostrado como o contedo dessas
polticas mudou. O esforo nessa seo ser voltado para as mudanas organizacionais,
focando o Ministrio da Agricultura.
O rgo sempre foi marginalizado na definio de polticas pblicas que
impactassem na agricultura. Isso pode ser observado em diversos indicadores. Um deles
o nvel de rotatividade das lideranas. Desde 1861, quando o Visconde de Inhama
assumiu a Secretaria de Estado dos Negcios da Agricultura, Comrcio e Obras
Pblicas, at 1984, o pas teve 106 ministros, dos quais 83 efetivos e 23 interinos.541 De
acordo com um comentador, os mandatos de ministros na pasta da agricultura
terminavam e iniciavam com uma velocidade maior do que a das safras.542 A
conseqncia dessa rotatividade clara: no era possvel elaborar polticas de longo
prazo para o setor, muito menos empreender longas batalhas burocrticas para defender
e expandir o controle sobre nichos de poltica (policy). O Ministrio da Agricultura,
540

Desptel 415. GATT. Rodada Uruguai. Grupo negociador de subsdios e direitos compensatrios.
Posio brasileira. 11 de abril de 1988. Rolo 2617. Secreto. Telegramas expedidos do 1o semestre de 1988
para Delbragen.
541
Ministrio da Agricultura: 124 anos e 106 ministros. O Estado de So Paulo. 27 de julho de 1984.
542
Agricultura deriva. Jornal do Brasil. 27 de fevereiro de 1986.

214

obviamente, no admitia oficialmente essa situao (Lima: 1973, 2), mas, ao

examinarmos a distribuio institucional de poder ao longo do sculo XX, veremos
claramente a subordinao da poltica agrcola a outros rgos, o que gerava recorrentes
conflitos dentro do governo.
O controle sobre o crdito agrcola um dos exemplos mais claros nesse
sentido, criando atritos at com a poltica monetria do governo. Em 1964, o Conselho
Monetrio Nacional definia os objetivos e procedimentos relacionados ao crdito rural.
No ano seguinte, o Banco Central ficaria responsvel pela administrao, controle,
auditoria, avaliao e acompanhamento do uso desses recursos. Como o Banco do
Brasil podia sacar ilimitadamente recursos da autoridade monetria, havia uma
permanente inconsistncia entre a atividade de diminuio de liquidez empreendida pelo
Banco Central e o ativismo do Banco do Brasil em desembolsar recursos (Pagnussat:
1988, 33-74; Santos: 1996, 99-101).
Com efeito, o poder de outros rgos em determinar os rumos da agricultura
nacional era incrvel, e a incapacidade do Ministrio da Agricultura em atuar de forma
prvia para evitar problemas era igualmente impressionante. Era uma dissonncia
cotidiana. A questo dos fertilizantes, de 1976-77, demonstra bem a gravidade dessa
condio de inferioridade. Irritado com a corrupo existente no repasse estadual que
subsidiava fertilizantes, Mrio Henrique Simonsen, Ministro da Fazenda, que j era
avesso ao subsdio, desejava elimin-lo. O Ministro da Agricultura, Alysson Paulinelli,
pego de surpresa, desesperou-se, tendo que lutar no Palcio do Planalto a reverso da
deciso, que poderia aumentar o preo dos alimentos em 200% em curto prazo.543 Esse
no foi um caso isolado, pois na mesma poca outros episdios emergiram nos quais o
Ministrio da Agricultura batalhava contra a Fazenda e a CACEX por questes como a
poltica de preos da carne, a importao de cebola e a seletividade do crdito rural do
Banco do Brasil.544
No incio da dcada de 1980, a fragilidade do Ministrio da Agricultura ainda
subsistia, inclusive no processo de estudo para mudanas das polticas agrcolas: em
1982, o grupo constitudo para examinar a experincia do crdito rural em outros pases
seria articulado no Ministrio da Fazenda e no no Ministrio da Agricultura.545 Na
questo da exportao tambm havia conflito, inclusive entre rgos poderosos. Em
543

O presidente e seus ministros. O Estado de So Paulo. 18 de maro de 1977.

Por que cresce o poder do presidente. O Estado de So Paulo. 21 de dezembro de 1975.
545
Havia no grupo, no entanto, a presena do coordenador de assuntos econmicos do Ministrio da
Agricultura (Nbrega: 1985, 12).
544

215

1984, enquanto a CACEX tentava incentivar uma poltica de liberdade total de

exportaes, a Secretaria Especial de Abastecimento e Preos (SEAP) do Ministrio da
Fazenda obstrua o movimento. Com esse choque, acabava no existindo consenso
dentro do governo quanto liberdade de exportao dos produtos agrcolas546
demonstrando o conflito de misses organizacionais no aparato estatal. J em 1986,
antes do congelamento de preos do Plano Cruzado, foi criado o Conselho
Interministerial de Abastecimento para agilizar a poltica de abastecimento sob
comando nico em perodo de crise e estabelecer linhas de ao de mdio prazo para o
setor. O comando do rgo, no entanto, foi atribudo ao Ministrio da Fazenda,
significando ao mesmo tempo o controle dos ndices inflacionrios em detrimento da
poltica agrcola e a impotncia e desprestgio do Ministrio da Agricultura (Farina:
1986, 230).
Os prprios titulares da pasta se espantavam quando percebiam como o rgo
era marginal no aparelho governamental brasileiro. O ministro da agricultura em junho
de 1984, Nestor Jost, comentou, que teria sido mais ministro da Agricultura quando
ocupou a presidncia do Banco do Brasil do que quando ocupou a pasta da
Agricultura. Para ele, o controle decisrio de outros rgos do governo na poltica
agrcola
transformou o Ministrio da Agricultura [...] em uma repartio de segundo
escalo, encarregada exclusivamente de manter suas atividades de extenso
rural, pesquisa agropecuria e uma pequena interveno no mercado por
meio da Cobal e da Companhia de Financiamento da Produo (CFP).547
Na poca, suas consideraes no eram excees. Segundo um editorial, o pas
carecia de uma verdadeira poltica agrcola, e os problemas nesse campo eram mais
graves pelo fato de o ministrio teoricamente competente no disp[or] de forma
alguma de poder para influir sobre o setor pelo qual responde. Neste momento
especfico, no seria por falta de vontade, pois havia propostas do ministrio [que
procuravam] contemplar as necessidades do setor, mas [esbarravam] sistematicamente
na poltica de restrio monetria ora em vigor. A agricultura, assim, era uma simples
varivel a mais da poltica monetria.548
Pedro Simon, ministro da agricultura em 1985, tambm criticava a situao que
enfrentava. Achava, particularmente, que era a profuso de rgos que lidavam com

546

Exportaes geram divergncias entre a Seap e a CACEX. Correio Braziliense. 30.9.1984.

A decepcionante atuao de Jost. O Estado de So Paulo. 17 de junho de 1984.
548
Um triste aniversrio. O Estado de So Paulo. 28 de julho de 1984.
547

216

todos os aspectos da poltica agrcola que dificultava qualquer coerncia e planejamento

de polticas pblicas para o setor uma verdadeira anarquia, nas suas palavras.549 O
problema do rgo, ao seu ver, era que, por foras externas, se tinha um ministro
esvaziado, que praticamente no tinha voz nem vez.550 O rgo, para Simon, era um
mero executor de polticas agrcolas definidas pela rea econmica do governo551 e
parecia ter sido feito para nunca funcionar.552 Na poltica de exportao, essa
fragmentao era ainda mais sensvel. A falta de participao da sociedade na poltica
agrcola era salientada por Pedro Simon, tendo afirmado que ela era
sempre decidida em gabinetes. Segundo o ministro, a organizao
anrquica, pois o caf, a cana-de-aucar, o cacau, que so as principais
culturas de exportao, esto nas mos do Ministrio da Indstria e do
Comrcio. O trigo, quem controla, o Banco do Brasil. As negociaes da
laranja, entre produtores e indstrias, so conduzidas pela CACEX. (...).
difcil organizar um plano agrcola integrado, pois a multiplicidade de
rgos envolvidos torna a tarefa quase impossvel.553
A falta de autonomia para tomar decises por parte do Ministrio da Agricultura,
no entanto, no era somente um sintoma da administrao da crise da dvida ou da
poltica econmica, derivadas da sustentao do modelo econmico do perodo.554 H
razes bem mais profundas. Ao analisar a evoluo da poltica agrcola brasileira de
1950 a 1967, Gordon Smith fica intrigado com o fato de o pas ter desenvolvido uma
poltica excessivamente voltada para crditos e distoro do mercado, negligenciando
polticas de educao e treinamento, melhora da qualidade em pesquisa e extenso, e
uso e distribuio da terra. No havia, portanto, interesse em desenvolver o fator
humano na agricultura. O autor considerava que o instvel sistema poltico brasileiro
que favorecia polticas que dessem resultados de curto prazo , inviabilizava polticas
econmicas com prazo maior de maturao para o setor. Da a preferncia por controle
de preos e subsdios. A falta de um funcionalismo de nvel adequado e a
transitoriedade dos altos escales do Ministrio da Agricultura tambm, para ele, era um
bice para estabelecer polticas de longo prazo tornando uma necessidade a criao de

549

Simon defende maior centralizao dos rgos de administrao federal. Gazeta Mercantil. 27 de
dezembro de 1985; Simon: poltica rural uma grande anarquia. Correio Braziliense. 12 de abril de
1985.
550
Pedro Simon critica dependncia a ministrios da rea econmica. O Globo. 26 de maio de 1985.
551
Simon prope maior participao do setor no Ministrio da Agricultura. Gazeta Mercantil. 14 de
maro de 1985; Ver tambm Pedro Simon critica dependncia a ministrios da rea econmica O
Globo 26 de maio de 1985.
552
Este ms, Cr$ 2,76 trilhes para a agricultura Jornal da Tarde. 3 de abril de 1985.
553
Para Simon, organizao agrcola anrquica. Folha de So Paulo. 7 de novembro de 1985.
554
Agricultura enfrenta agora a sua pior crise. Correio Braziliense. 7 de dezembro de 1986.

217

agncias fora do Ministrio da Agricultura para tentar formular uma poltica adequada
(Smith: 1969, 215 e 8-20).
Charles Mueller no concorda com a tese de Smith de que era a estrutura
burocrtica do Ministrio da Agricultura um dos principais fatores da ineficincia das
polticas para o setor. Para ele, deve-se buscar na dimenso relacional da interao entre
grupos sociais de presso e segmentos estatais a resposta para explicar a natureza das
polticas agrcolas adotadas pelo Brasil. Nesses termos, as polticas agrcolas no pas
resultavam do conflito entre dois grupos: o primeiro era constitudo pelos tecnoburocratas dos rgos econmicos que s tinha interesse na poltica agrcola na medida
em que ela servia para ajudar a expanso do setor urbano-industrial. O segundo era o
grupo dos planejadores da agricultura, lotados principalmente no Ministrio da
Agricultura, defensores de um aumento no destrutivo e sustentvel da eficincia
agrcola (Mueller: 1982, 46).
O choque dos dois grupos geralmente resultava em vitria do primeiro sobre o
segundo. O consenso sobre a estratgia de desenvolvimento da ISI e o poder que essa
perspectiva deu ao primeiro grupo justifica o aspecto subordinado que caracterizou as
polticas agrcolas aps a dcada de 1950, mesmo quando houve melhoras na
qualificao e estabilidade da burocracia do Ministrio da Agricultura (Mueller: 1982,
51). Seria s com a runa desse consenso que o segundo grupo poderia avanar e foi
exatamente durante a Rodada Uruguai que isso aconteceu. Em uma pesquisa estruturada
em entrevistas, Steven Helfand identifica que no perodo 1964-1984, o Ministrio da
Fazenda era considerado a instituio mais importante na formulao da poltica
agrcola, seguida pelo Banco do Brasil e pelo Banco Central derivado, talvez, da
progressiva eliminao dos instrumentos de interveno que controlavam. Seria
somente entre 1985 e 1991 que o poder relativo do Ministrio da Agricultura
aumentaria, acompanhando a reduo do poder tanto do Banco do Brasil quanto do
Banco Central.555
A fragilidade do Ministrio da Agricultura fazia com que as decises do setor,
inclusive nas negociaes internacionais, fossem subordinadas s polticas de outros
rgos. Essa situao tambm redundava na falta de interlocutores com voz adequada
555

De acordo com Flvio Teles de Menezes, presidente da Sociedade Rural Brasileira, de 1984 at 1990,
se um leo escapasse de um circo, e naquele dia fosse ao Ministrio da Agricultura, devorasse o ministro
e sentasse em sua cadeira, levaria de sete a dez dias para algum descobrir onde o leo estava escondido,
porque ningum sentiria a falta do ministro da agricultura (Helfand: 1999, 11, 23).

218

dentro do aparelho estatal para defender os interesses dos agricultores. O episdio da

Lei Agrcola mostra muito bem essa dificuldade: os agricultores optaram por
empreender suas prprias ligaes com o parlamento, por saberem que o Ministrio da
Agricultura era demasiado fraco para influenciar a agenda do legislativo (Oliveira:
1993, 65).
A fraqueza do rgo tambm quando se discutiu a formao da posio
brasileira em agricultura no GATT dentro de um contexto burocrtico-governamental.
Na Rodada Tquio, o Ministrio da Agricultura apresentou um trabalho que poderia
pautar a posio brasileira de forma bem mais liberal e ativa. Os outros rgos do GT de
Agricultura da Unidade de Negociao, no entanto, o consideraram genrico, definindoo somente como documento de uso interno do prprio Ministrio da Agricultura e que
no poderiam ser adotadas as concluses apresentadas pelo trabalho na definio da
posio brasileira em Genebra. Estes rgos sentiam-se especialmente incomodados
com as concluses do trabalho no sentido da completa liberalizao do comrcio em
agricultura, em contraposio com uma posio mais aconselhvel de pautar a
posio produto a produto.556 As posies brasileira em agricultura, pelo menos nessa
ocasio, acabaram, portanto, marginalizando sistematicamente o Ministrio da
Agricultura, mesmo que o rgo tenha sido ativo na atividade de identificao
preliminar de alguns grupos de produtos de interesse para o pas negociar. 557 No
equivocada, assim, a tese de que ele era excludo e que sua voz no era ouvida nas
negociaes. 558 E isso se dava em todos os nveis hierrquicos, inclusive nas decises
estratgicas que o pas fez. Muitas vezes, o rgo no era nem convidado a participar do
processo decisrio. Esse foi o caso da reunio do Conselho de Desenvolvimento
Econmico com Geisel, que discutiria as instrues finais para a Rodada Tquio, para a
qual o ministro da agricultura Alysson Paulinelli no foi convidado.559
Convm considerar que o rgo tinha tanta deficincia no controle de polticas
pblicas que, muitas vezes, sua nica sada era direcionar seus recursos para influenciar
domnios com impactos mais imediatos na agricultura domstica acarretando uma
menor ateno s questes relacionadas com comrcio internacional e s negociaes
556

Desptel 1508. GATT. NCMs. Unidade de Negociao. 2a Reunio do Grupo de Agricultura e

Produtos Tropicais. Resultados. 20 de novembro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas
expedidos em 1975 para Delbragen.
557
Desptel 84. GATT. NCMs. Unidade de Negociao. 2a fase dos trabalhos. VIII reunio. Resultados.
23 de janeiro de 1976. Rolo 2112. Confidencial. Telegramas expedidos em 1976 para Delbragen.
558
Caldas cita um artigo da dcada de 1970 para corroborar essa tese (Caldas: 1998, 42).
559
Brasil pedir 8 a 10 anos para abandonar incentivos. O Estado de So Paulo. 19 de setembro de
1978.

219

do GATT. De fato, o Ministrio da Agricultura no reputava questes de comrcio

exterior na rea agrcola como aspecto de grande relevncia na sua atuao. Uma mostra
dessa negligncia est em um estudo elaborado pelo rgo em 1985, que buscava
dialogar com a sociedade para construir as diretrizes de desenvolvimento agropecurio
do pas. Das doze dimenses da poltica agrcola selecionadas, no h uma que lide com
o eixo da agricultura brasileira. Considerando que o estudo vislumbrava o ano 2000
como horizonte, notvel como a omisso grave nesse ano, pode-se afirmar que a
dimenso exportadora da agricultura brasileira j tinha ultrapassado a maioria dos doze
pontos em importncia.560
Esse quadro comeou a mudar em 1986, com a posse de ris Rezende no
Ministrio da Agricultura. O poltico goiano assumiu o rgo quando este estava no
fundo do poo, sem prestgio algum tanto no governo como junto aos agricultores.
Alguns meses antes de sua posse, havia at relutncia por parte de alguns polticos em
aceitar o cargo em um jornal foi publicada uma reportagem chamada Procura-se um
ministro para a Agricultura.561 Quando ele tomou posse, em fevereiro de 1986, mais de
400 agncias bancrias estavam bloqueadas em trs estados por agricultores com a
possvel mobilizao em mais duas unidades da federao.562 No foi uma tarefa fcil
iniciar sua gesto nessa situao; porm, o ministro conseguiu dar os primeiros passos
para a maior institucionalizao do rgo, alm de ter ocupado um nicho que no estava
recebendo muito ateno de seus colegas de alto escalo, naturalmente atarefados com o
Plano Cruzado: as reunies internacionais sobre agricultura relacionadas com o GATT.
No era indita a participao de tcnicos do Ministrio da Agricultura em
reunies internacionais do GATT. Nas prprias reunies do Grupo de Anlise do
Mercado de Carne do Conselho Internacional de Carne, a delegao brasileira era
geralmente integrada por um funcionrio do ministrio.563 A presena sistemtica de um
Ministro da Agricultura em reunies internacionais, no entanto, era uma novidade. A
560

Os doze pontos eram: crdito e incentivos agricultura; preos mnimos e comercializao de safras;
abastecimento; pesquisa agrcola e extenso rural; irrigao; recursos naturais; dimenso energtica do
setor rural; desenvolvimento da pecuria; poltica de pesca; poltica de cooperativismo; municipalizao
da agricultura e desenvolvimento comunitrio; e apoio reforma agrria (Brasil: 1986). Deve-se salientar,
contudo, que outros estudos do perodo, principalmente de pesquisadores de fora do governo, colocavam
a questo do comrcio exterior dentro do exame da poltica agrcola brasileira. Ver, por exemplo, o
trabalho de Guilherme Leite da Silva Dias e Jos Roberto Mendona (Dias e Mendona: 1983).
561
O Estado de So Paulo. 11 de dezembro de 1985.
562
ris Rezende assume Agricultura com 400 agncias bancrias bloqueadas. Folha de So Paulo. 14 de
fevereiro de 1986.
563
Desptel 705 para Delbragen. GATT. Reunies. Grupo de Anlise do Mercado de Carne. Conselho
Internacional de Carne. Instrues. 6 de junho de 1986 (confidencial). Mao especial XCOI-EAGRI.
Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca.

220

prpria posse de ris, na fase de preparao para a Rodada Uruguai, veio em um

momento auspicioso para que o Ministrio da Agricultura pudesse, aos poucos, ocupar
o espao de outros rgos na formulao da posio brasileira no GATT.
A ocupao de espao por parte do ministro no impactou de maneira
automtica a posio brasileira na Rodada Uruguai. No incio das negociaes, o estgio
de definio de agenda e ajuste do mandato fez com que o Itamaraty continuasse a ter as
rdeas da definio estratgica da posio brasileira. Mesmo se ris tivesse lutado para
definir a posio brasileira nesse perodo, o pas no teria atuado de forma mais positiva
nas negociaes agrcolas, como a Austrlia e a Argentina o fizeram. Isso porque o
Ministro ainda estava bastante influenciado pela crise de abastecimento que se abateu
durante todo o ano de 1986 no pas, e era um pessimista sobre a capacidade da
agricultura brasileira de prosperar em mercados mais abertos, principalmente no curto
prazo. Antes de chegar a Cairns, por exemplo, reconheceu a dificuldade para o Brasil de
se igualar s grandes potncias mundiais no campo das exportaes agrcolas porque
no

[teramos]

condies econmicas e financeiras.564 Como

observamos

anteriormente, o ceticismo do ministro estava presente at na reunio de Bariloche do

Grupo de Cairns, s vsperas da Reunio Ministerial de Montreal, em 1988. Alm do
ceticismo, o Ministro ainda tinha que enfrentar a crua realidade da falta de controle
sobre as polticas domsticas relacionadas com a agricultura.
Mas a iniciativa de ris de acompanhar de perto as negociaes fortalecia os
escales inferiores do Ministrio da Agricultura que participavam das interaes
burocrticas mais cotidianas com o Itamaraty na definio da posio externa do pas.
medida que ele conseguia mais prestgio, o rgo foi crescendo sua influncia sobre o
processo decisrio de definio de posio na Rodada Uruguai. Esse movimento
visvel a partir de 1987, quando o pas foi batendo recordes seguidos na exportao de
gros.565 ris foi considerado o ministro das 65 milhes de toneladas de gros, e,
assim, prestigiado no governo, no sofria nenhuma repreenso do presidente Jos
Sarney.566
O prestgio reverteu-se em um fortalecimento do rgo, culminando na
transferncia da tarefa de traar a poltica nacional de abastecimento do Ministrio da

564

ris descarta boatos sobre poupana rural. Jornal de Braslia. 22 de agosto de 1986.
Medalha de ouro. Correio Braziliense. 3 de outubro de 1988.
566
Planalto absorve crticas de ris. 5 de julho de 1988. Correio Braziliense.
565

221

Fazenda para o Ministrio da Agricultura, ainda em 1988.567 Nos anos seguintes, a

tendncia iria aprofundar-se, principalmente com a eliminao das polticas de distoro
implementadas pelos outros rgos e a redistribuio de competncias sobre as polticas
pblicas que tinham impacto na agricultura fim definitivo da utilizao da conta
movimento do Banco do Brasil, fim da CACEX e o desmonte dos ineficientes rgos
reguladores, como o IAA (acar e lcool), o IBC (caf) e o CITRIN (trigo).568
O reflexo dessas mudanas institucionais no processo decisrio da participao
brasileira em agricultura na Rodada Uruguai foi grande, mas no imediato. Se o
Ministrio da Agricultura era marginal na Rodada Tquio, agora, com o prestgio da
gesto ris Rezende, os agentes do rgo tinham mais liberdade e prestgio para
participar do processo burocrtico-governamental. No incio, isso significou uma
barreira ao processo de mudana da posio brasileira na Rodada Uruguai em
agricultura. A crise agrcola de 1986 afetou as predisposies cognitivas dos oficiais do
rgo, fazendo-os menos confiantes da capacidade de a agricultura brasileira sobreviver
em um ambiente competitivo de mercados abertos e de pouca interveno estatal.
Assim, apesar de o Itamaraty progressivamente j desejar uma posio mais ativa em
agricultura, esta s foi tomada quando as crenas de tcnicos do Ministrio da
Agricultura na competitividade da agricultura brasileira se tornaram mais positivas. A
poltica brasileira de modernizao da agricultura, ao enfatizar uma poltica de liberao
de importaes de produtos agrcolas, diminuio de tarifas para bens de capital e
fertilizantes, corte de subsdios para o setor, fim das restries a exportao e uma
reviso gradual de preos mnimos, foi instrumental nesse ajuste.569
Isso veio em um momento importante, no qual a participao tcnica do
Ministrio da Agricultura era essencial para a formulao da posio brasileira.
Principalmente a partir de 1989, quando as discusses tcnicas se aprofundaram em
Genebra, o Itamaraty sempre o consultava para que o pas pudesse definir posies mais

567

ris comandar abastecimento. 27 de setembro de 1988. Correio Braziliense.

Essa no uma considerao consensual. Marcos Jank afirma que mesmo com essas modificaes, o
Ministrio da Agricultura ainda perdia competncia para outros rgos: (...) os grandes problemas atuais
da agricultura deixaram o Ministrio que leva o seu nome, e foram parar no Ministrio da Fazenda, no
Departamento de Comrcio Exterior (DECEX), no CONFAZ, no Ministrio dos Transportes, no
Itamaraty e em diversos outros rgos onde o setor tem pouco ou nenhuma influncia (Jank: 1996, 150).
Falar que at esse momento as polticas agrcolas passaram perto do Ministrio da Agricultura talvez seja
uma viso excessivamente otimista, mas o autor est mais que certo na viso de que os rgos onde situa
a poltica nem sempre so os que os grupos de interesse conseguem exercer maior influncia.
569
Desptel 1210. Para Delbragen. Agricultura. GATT. Rodada Uruguai. Entrevista do Dr. Jos Cludio
Barriguelli no Departamento de Agricultura. 17 de outubro de 1990. Mao especial XCOI-EAGRI.
Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca. 1988-1990.
568

222

sofisticadas e ser mais ativo nas negociaes do GATT. At os contatos com a iniciativa
privada passavam pelo Ministrio da Agricultura, crescentemente responsvel pela
adequada preparao do pas na iniciativa das propostas em setores de interesses e nos
quais [revelava]-se efetivamente competitivo, em vez de reagir a idias de outras
delegaes570. Quando as negociaes internacionais adentraram no importante estgio
de frmulas e detalhamento, a dependncia que o Itamaraty teve dos trabalhos do
Ministrio da Agricultura aumentou ainda mais.
Muitas vezes, porm, o rgo no conseguia responder s demandas do
Itamaraty. Em julho de 1989, por exemplo, a Delegao Brasileira em Genebra, quando
tentou dar maior ativismo ao posicionamento do pas, foi comunicada que qualquer
compromisso assumido pelo Brasil deveria ser submetido a um intenso processo de
avaliao interna, entre rgos do governo e setor privado.571 J no ano seguinte,
Rubens Ricupero pediu que o Itamaraty sensibilizasse o Ministrio da Agricultura, para
que esse enviasse pedidos e ofertas concretas. Ele alerta para a urgncia de se
identificarem pontos concretos que possibilitem definir os eventuais benefcios que
poderiam ser extrados da rodada pelos produtores brasileiros.572 Nas duas situaes, o
Itamaraty no conseguiu persuadir o rgo a participar, o que teve grande impacto
negativo na posio externa brasileira; essa situao, porm, mudaria j em setembro de
1990, quando Mauro Lopes, tcnico do Ministrio da Agricultura, foi para Genebra para
preparar a posio brasileira para o que acreditava-se ser o fim da Rodada.573
No estgio de frmula e detalhamento da Rodada Uruguai, portanto, o
Ministrio da Agricultura teve um papel central na determinao da posio brasileira
nas negociaes mesmo quando isso significava a falta de instrues adequadas para
os negociadores em Genebra. Essa participao s foi possvel porque o rgo adquiriu
crescente voz sobre as polticas domsticas relevantes, alm de, desde o incio das
negociaes da Rodada Uruguai, ter ocupado o papel central como interlocutor e lder
domstico cuja consulta era necessria para se ter as definies externas. No primeiro
momento, a ascendente importncia do rgo constrangeu o Itamaraty, pois, desde
570

Desptel 621 (confidencial). GATT. Agricultura. Subsdios s negociaes. 2 de junho de 1989.

Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.
571
Desptel 785 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Instrues. 12 de julho de 1990.
Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.
572
Tel 868. De Delbragen. GATT. Agricultura. Subsdios para a reunio ministerial do Grupo de Cairns,
Santiago. ateno imediata dos senhores chefes da DEC, DPB e DPC. 4 de julho de 1990. Mao
especial XCOI-EAGRI. Poltica de produtos agrcolas florestais e pesca. 1988-1990.
573
Tel 1227. GATT. Agricultura. Listas nacionais. Pedido de informaes. 17 de setembro de 1990.
Telegramas recebidos de Delbragen em 1990 do nmero 1001 em diante. Caixa sem nmero.

223

1988, j havia diplomatas desejando que o pas participasse mais ativamente das
negociaes agrcolas da Rodada Uruguai, mudando a posio de desconfiana e cautela
que pautava a ao brasileira at ento. Como o Ministrio da Agricultura ainda era
refratrio mudanas, o pas continuou a ser comedido externamente, no tomando
posies propositivas para derrubar os subsdios, diminuir as tarifas e aumentar a
liberdade do comrcio agrcola internacional.
O Itamaraty no se resignou com a situao; tentou, diversas vezes, mobilizar o
Ministrio da Agricultura. A estratgia s comeou a render frutos em meados de 1989,
quando a direo da economia brasileira e das reformas comeou a dar um quadro mais
ntido para os tcnicos deste Ministrio. Mas, mesmo nesse momento, no haveria uma
mudana radical da posio brasileira, pois outro setor relevante ainda era refratrio s
medidas audaciosas: os agricultores.
4.6 Agricultores
H uma assustadora complexidade nas negociaes do GATT. O resultado da
Rodada Uruguai, por exemplo, redundou em 27.000 pginas de compromissos, das
quais 1.000 so de intrincados textos legais. Hoje, mesmo sem a Rodada Doha ter
chegado ao fim, o sistema j foi inundado com mais de 30.000 pginas de
jurisprudncia do Sistema de Soluo de Controvrsias, que, em muitos casos,
clarificou o sentido das milhares de pginas da Rodada Uruguai (Jackson: 2007, 5-6).
Para criar esse nmero de obrigaes e clarificaes, so necessrias centenas de
reunies no plano multilateral em 1994, ano em que j tinham acabado as negociaes
da Rodada Uruguai, o nmero de encontros formais chegou a 561 (Blackhurst: 1995,
37).
Vrios observadores tm indicado que esse nvel de atividade traz grandes
dificuldades para os pases em desenvolvimento, que no tm os recursos necessrios
para avaliar as propostas sob negociao, muito menos acompanhar as diversas reunies
que ocorrem em Genebra, no raro simultaneamente (Jawara e Kwa: 2004, 21-2). Esse
problema no se circunscreve aos pases em desenvolvimento, pois tanto os Estados
Unidos como a Unio Europia tambm tm dificuldade em acompanhar as negociaes
(Shaffer: 2003). Fica claro, portanto, que os governos, mesmo de pases desenvolvidos,
no possuem os recursos necessrios para atuar de forma adequada nas negociaes do
GATT, o que leva a crescente dependncia da cooperao com as entidades privadas
por parte das agncias governamentais (Shaffer: 2003, 14).

224

A participao ativa dos atores societais, dessa maneira, instrumental para

explicar o sucesso ou fracasso e a prpria habilidade dos negociadores externos em
avanar os interesses de um determinado pas (Elliott: 2000, 124; Landau: 2000, 4). Os
pases desenvolvidos j identificaram essa importncia e, nas ltimas dcadas, tm
introduzido cada vez mais as entidades privadas dentro do processo decisrio
domstico. Nas negociaes do NAFTA, por exemplo, os membros do time negociador
americano realizaram mais de 400 encontros com membros do Congresso e entre 12 e
16 mil encontros com o setor privado ambos os casos fundamentais para os trabalhos
de formulao de posio do pas (Landau: 2000, 13).
No Brasil, entretanto, quando se examina a cooperao do setor privado com os
rgos governamentais nas negociaes agrcolas, o histrico deixa a desejar. Na
dcada de 1960, no era raro os setores da agricultura deixarem de ser consultados pelos
rgos do governo quando se preparava a posio que o pas defenderia no GATT,
mesmo com precaues para que isso no ocorresse.574 Grande responsvel por essa
excluso talvez tenha sido a falta de rgos domsticos que pudessem introduzir e
mobilizar os setores agrcolas pertinentes dentro do processo de deciso o Ministrio
da Agricultura poderia fazer isso, mas, como vimos, tinha pouca voz at para defender
sua prpria participao. Contudo, em outras oportunidades, os rgos de classe da
agricultura eram chamados a participar. Esse o caso do GT de Agricultura e Produtos
Tropicais da Unidade de Negociao, que definiu a participao brasileira em
agricultura na Rodada Tquio, no qual os nicos rgos no governamentais presentes
eram a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) e a Confederao Nacional do
Comrcio (CNC). Mesmo tendo sua presena garantida na unidade de deciso, a
participao de ambas entidades foi escassa, no havendo a mobilizao de esforos
para pressionar o Ministrio da Fazenda quando este defendia idias contrrias
agricultura nacional para a Rodada Tquio. No incio da Rodada Uruguai parece haver a
mesma letargia dos grupos societais domsticos representantes da agricultura.575 Mas
por que, mesmo participando do processo decisrio, como no caso da Rodada Tquio,
os agricultores no foram mais ativos?
A resposta est na configurao de interesses e crenas que guiavam os
representantes da agricultura no processo decisrio. Atuando em uma economia que
574

Humberto Bastos. Observaes preliminares sobre reivindicaes brasileiras. Genebra, em 12 de

outubro de 1966. AAS. 1966.03.24. Pasta I
575
Ao contrrio da Rodada Tquio, na Rodada Uruguai nenhum rgo de classe teve participao
obrigatria no processo decisrio. Ver decreto N 92.466, de 17 de maro de 1986.

225

promovia uma profunda poltica de distoro da agricultura, principalmente por

intermdio de subsdios, a maioria dos agricultores acabou se tornando uma fora
bastante conservadora, dependente das polticas intervencionistas estatais. Era
exatamente esse tipo de arranjo que as negociaes do GATT desejavam mudar, da a
no participao ativa e sistemtica dos agricultores brasileiros no processo decisrio.
Na dcada de 1980, no entanto, esse quadro comeou a mudar, pois houve a emergncia
de uma nova conscincia entre lderes rurais, orientada para solues voltadas para o
mercado abrindo espao para uma maior participao na busca por mercados externos
(Helfand e Rezende: 2004, 194).
Isso veio com a ruptura da tendncia de ver o Estado como parceiro confivel
dos empresrios agrcolas, ainda no governo militar: de um lado, o Estado no mais se
animava na atividade de valorizao de mercadorias por oferta de crdito e subsdios; de
outro, manipulava a poltica de preos mnimos para controlar a inflao em desfavor
dos agricultores. O Estado, que antes era um pai que garantia a sobrevivncia da
lavoura, agora se tornava cada vez mais hostil ao setor, transformando os agricultores
em inimigos da populao o grupo que carregaria o pesado fardo de ajuste da
economia. Diante desse contexto, floresceu um empresariado rural mais moderno,
reunido na Organizao das Cooperativas Brasileiras, na Sociedade Rural Brasileira e,
em parte, na CNA. A emergncia de novas lideranas foi beneficiada pela descrena nos
grupos que at ento dominavam as associaes de classe, muito vinculados ao regime
autoritrio e, consequentemente, s polticas para o setor que estavam sendo
desmanteladas.
A eleio da CNA, em 1986, que levou o ex-ministro da agricultura Alysson
Paulinelli para a presidncia do rgo, marcaria o incio da transio dos grupos de
interesse da agricultura brasileira para um modelo mais liberal de organizao do setor.
Isso visvel j no Manifesto de Constituio da Frente Ampla da Agropecuria
Brasileira, de junho de 1986, na qual se prope uma profunda reviso do
relacionamento entre agricultura e sociedade e a unificao da classe rural em torno do
princpio da iniciativa privada com justia social. Com o impacto do plano Cruzado,
essa nova vanguarda realizou um indito movimento chamado Alerta do Campo
Nao, que promoveu uma grande marcha em Braslia em fevereiro de 1987, j sob os
novos princpios para o setor (Oliveira: 1993, 42-3).
Foi nessa situao de transio que os agricultores foram chamados a participar,
de forma mais sistemtica, do processo decisrio brasileiro para a agenda agrcola da
226

Rodada Uruguai, a partir de 1989. Em junho desse ano, em uma reunio no Ministrio
da Agricultura, Samuel Pinheiro Guimares, chefe do Departamento Econmico do
Itamaraty, alertava para a necessidade de o Brasil ser ativo nas negociaes agrcolas,
sendo, para tanto, necessrio o profundo envolvimento dos agricultores. Havia, na
reunio, representantes que concordavam com as teses de Guimares, estando dispostos
a participar de uma posio mais ativa do Brasil nas negociaes. Um exemplo o
presidente da empresa Agroceres, que ponderou que a eficincia agrcola do Brasil j
das melhores do mundo, o que eliminaria os temores de liberalizao do comrcio do
setor. No entanto, mesmo com essa confiana, o representante da empresa afirmou que
havia srias distores das polticas internas que deveriam ser endereadas antes da
negociao externa. O presidente da Sociedade Rural Brasileira, Flvio Teles, tinha uma
opinio igualmente cautelosa. Acreditava que os produtores sempre tendero a exigir
proteo e reservas de mercado, por temor competio, cabendo aos consumidores
pleitear a liberalizao do comrcio agrcola; mas, mesmo reconhecendo esse
problema, acreditava que a agricultura brasileira necessitava de um mercado
internacional, sendo necessria e inevitvel a participao brasileira nas negociaes
da Rodada.576
identificvel, portanto, um ceticismo sobre os benefcios de uma mudana
radical da posio brasileira em agricultura no plano multilateral. Mesmo representando
o ncleo mais moderno do campo, ainda visvel como as transformaes da
agricultura nacional no eram to visveis para esses representantes do setor privado. A
afirmao de Flvio Teles sobre o temor competio por parte dos agricultores um
indicativo de que havia uma estima muito baixa sobre o estado competitivo do setor.
Nesse momento, inexistia um consenso no setor privado para apoiar uma posio mais
ativa do Brasil nas negociaes.
O posicionamento recalcitrante do setor privado teve grande impacto na forma
pela qual foi definida a posio externa brasileira sobretudo na demora da mudana
mais radical da posio do pas na Rodada Uruguai. Com o ceticismo do setor privado,
os negociadores brasileiros eram instrudos a serem cautelosos na forma que atuavam, a
sempre lutarem por posies de recuo ttico e batalharem pela manuteno das regras
multilaterais que dessem guarida ao uso de instrumentos de distoro do mercado
domstico por parte do Estado brasileiro. Isso visvel em meados de 1989, quando,
576

Desptel 621 (confidencial). GATT. Agricultura. Subsdios s negociaes. 2 de junho de 1989.

Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.

227

aps contatos com o setor privado, os diplomatas em Genebra eram instrudos a

continuar negociando com segurana, pois os representantes do setor privado no raro
acabavam reclamando maior proteo, em vez de apoiar o exerccio de acesso a
mercados, nas reunies com o Ministrio da Agricultura e o Itamaraty.577
Era essa situao especfica que guiava as consideraes do Itamaraty em
continuar a reiterar seu entendimento incondicional quanto ao tratamento especial e
diferenciado a ser conferido aos PEDs em todo o escopo da negociao em
agricultura.578 Tanto o Itamaraty quanto o Ministrio da Agricultura no desejavam
mais continuar a pautar a posio brasileira no tema de acordo com a idia de
tratamento especial e diferenciado. No entanto, pela influncia dos setores privados que
participavam do processo decisrio, eles no conseguiram seguir uma linha mais radical
de mudana. A confirmao da relevncia do tratamento especial e diferenciado para
pases em desenvolvimento na participao brasileira em agricultura visvel ainda em
1990, principalmente nas amplas gestes realizadas pelo pas, alm do papel central que
conferia proposta dentro do Grupo de Cairns.579
Percebe-se uma mudana no comportamento dos agentes privados em fevereiro
de 1990, em uma reunio para iniciar a preparao do plano negociador brasileiro no
setor agroindustrial. Aqui, o Itamaraty pediu das entidades presentes o nvel de
consolidao aceitvel para o Brasil, os produtos que deveriam ser excludos das
negociaes e os que deveriam ser foco de pedido de rebaixa pelo pas.580 A interao
mais profunda com os agentes privados e uma nova mentalidade sobre o setor fez com
que a agricultura fosse considerada, em 1991, a rea onde se concentram os benefcios
que poderamos obter na Rodada em termos de liberdade de acesso, de acordo com um
diplomata.581 Nesse ano, portanto, os negociadores j so instrudos a posicionarem-se
como combatentes na rea. Deve-se alertar, no entanto, que a transio de
posicionamento dos agricultores no foi completa durante as negociaes da Rodada
577

Desptel 785 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Instrues. 12 de julho de 1990.
Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.
578
Desptel 785 (confidencial). GATT. Rodada Uruguai. Agricultura. Instrues. 12 de julho de 1990.
Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.
579
Desptel 791 (confidencial). GATT. Agricultura. Rodada Uruguai. Tratamento especial e diferenciado.
Proposta brasileira. Gestes. 13 de julho de 1989. Telegramas e despachos telegrficos (confidenciais e
secretos) em 1990 para Delbragen. Caixa 32.
580
Desptel 113 (confidencial). Agricultura. GATT. Rodada Uruguai. Reunio de Coordenao. 2 de
fevereiro de 1990. Telegramas recebidos de Delbragen do nmero 1001 em diante; e telegramas
expedidos do nmero 001 at 350 do ano 1990. Caixa sem nmero.
581
Ofcio do Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho (Departamento Econmico) para Embaixador
Rubens Ricupero (Embaixada em Washington). Dec/206. 7 de novembro de91. Fac-smile. MMM mefp
1991.06.14.

228

Uruguai. Somente no governo FHC h uma depurao completa da mentalidade

paternalista dos segmentos rurais (Jank: 1996, 147). Nasce, ento, uma nova
mentalidade, que, indubitavelmente, influenciar a composio futura da agenda
brasileira na Organizao Mundial do Comrcio.
4.7 Concluso:
O Brasil no foi um entusiasta da liberalizao internacional do comrcio em
agricultura at os estgios avanados da Rodada Uruguai. Na verdade, nos primeiros
momentos da negociao, foi ntida a atuao do pas no sentido contrrio ao
desenvolvimento do tema, trabalhando at para sabotar algumas iniciativas do Grupo de
Cairns. A estratgia geral para a Rodada, definida principalmente pelo Itamaraty no
estgio inicial de negociao, um fator explicativo relevante para entender a situao,
pois se julgava mais importante para o pas sustentar sua liberdade de regulamentao
na rea de servios do que lutar por uma derrubada do protecionismo agrcola. 582 Vrias
caractersticas, como o pensamento diplomtico dominante e os antecedentes da atuao
brasileira em negociaes pretritas explicam essa posio assim como a construo
do Mercosul suavizou os traos mais radicais da escolha estratgica brasileira.
Essa interpretao, apesar de explicar questes importantes, muito superficial:
o Itamaraty, mesmo tendo grande papel na definio da estratgia nos estgios iniciais
das negociaes, compartilhava seu poder com outros rgos do governo. Quando
consideramos a evoluo da posio brasileira, esse ponto torna-se ainda mais relevante,
pois a necessidade de participao de outros rgos na definio da posio externa do
pas aumenta sensivelmente nos estgios mais avanados de negociao. Isso fica claro
ao se analisar o processo de mudana da posio brasileira em agricultura: o Itamaraty
no conseguiu mud-la no momento que desejou, pois dependia de outros rgos para
realizar essa transio.
Quando definimos a posio brasileira nesse contexto decisrio mais plural,
surgiram mais questionamentos: por que o Ministrio da Agricultura no lutou contra o
Itamaraty quando este subordinou a posio brasileira em agricultura ao tema de
servios na fase inicial da Rodada Uruguai? Por que os agricultores tambm no
protestaram contra esse movimento? Ao estudar o perodo, foi notado que tanto o
Ministrio da Agricultura como os agricultores tinham posies mais refratrias

582

O que explica essa interao entre assuntos em uma negociao a tendncia de os negociadores ()
extend the leverage they hold in one area of negotiation into other areas (Crump: 2007, 120).

229

agenda de liberalizao internacional do comrcio em agricultura do que o prprio

Itamaraty, da a demora na mudana da atuao do pas na Rodada Uruguai.
Para entender essa paradoxal composio de foras, realizou-se um exame
profundo das polticas agrcolas, do contexto dos mercados domstico e da distribuio
de competncias administrativas do governo brasileiro no perodo; foi somente com as
mudanas nessas trs dimenses e o conseqente impacto nas predisposies
cognitivas dos decisores que os atores relevantes conseguiram transitar de uma
posio de averso discusso propositiva do tema agrcola para uma mais ativa. Essa
evoluo veio, primeira vista, em bom momento, pois, para ter influncia sobre os
estgios mais tcnicos de negociao, o pas dependia de propostas tcnicas positivas,
evitando uma ao meramente reativa (Odell e Mena: 2004, 9). Porm, fazer propostas
no fcil; preciso objetivos claros, competncia tcnica para participar em exerccios
de resoluo de problemas e ter a conscincia de que a extrao de concesses sem dar
nada em troca bastante difcil, devido ao delicado equilbrio domstico que faculta o
exerccio externo de liberalizao multilateral. A habilidade de participar de um jogo de
liberalizao de forma positiva , assim, bastante distinta daquela exigida para resistir
liberalizao: exige-se um processo decisrio mais plural, com a participao ativa dos
agentes econmicos e dos rgos que lidam com as respectivas polticas domsticas
(Tussie e Glover: 1993, 232-3).
Em uma anlise mais profunda, ntido que o fim do ciclo de mudana da
posio brasileira aconteceu quando o papel que o pas poderia ter no processo
multilateral era diminuto. Os estgios finais de negociao so geralmente controlados
pelos pases desenvolvidos, havendo escasso espao at para coalizes como o Grupo
de Cairns (Steinberg: 2002). Diane Tussie, por exemplo, identifica que, desde 1987, a
coalizo j passava por uma introspeco.583 Ernest Preeg, por seu turno, afirma que a
coalizo teve importncia decrescente nas negociaes, principalmente aps 1989.584 A
partir de ento, a influncia da coalizo e de qualquer outro pas isoladamente que
existisse foi isolada pelas negociaes bilaterais entre a CEE e os EUA (Benvenuti:
1999).585

583

After this inaugural public presentation, back in Geneva throughout 1987 the Group went through a
phase of introspection (Tussie: 1993, 194).
584
The Cairns group kept political pressure on the two largest participants, but except at a few specific
junctures, such as the Brussels ministerial meeting in December 1990, they became more of a Greek
chorus of lament than a fully engaged negotiating party (Preeg: 1995, 98).
585
Ver tambm: (Samaratunge e Rajapakse: 2002, 58).

230

A mudana da posio brasileira, portanto, pouco afetou o curso mais profundo

da Rodada Uruguai. Mas isso no significa que ela foi em vo. Ela pavimentou o
caminho para que, nos anos seguintes, j na preparao para a Rodada do Milnio,
houvesse uma grande participao de agricultores legitimando uma atitude mais
propositiva nas negociaes internacionais por parte do Brasil, em um contexto de
exploso de eficincia do campo tendo, inclusive, contribudo para a estabilidade
econmica a partir de 1995 (Barros: 1998, 29). O Ministrio da Agricultura tambm
ser, cada vez mais, o interlocutor dentro do governo desses agricultores na busca de um
comrcio internacional mais livre.

231

Concluses
Um dos grandes desafios dos estudos contemporneos sobre a poltica externa
brasileira entender as dinmicas de deciso existentes no aparelho estatal do pas. Na
dissertao, buscou-se provar que no h um comando centralizado, um nico tomador
de deciso que calcula racionalmente os custos e benefcios da insero internacional
brasileira. Na verdade, existe um conglomerado de atores em diversas instituies
com misses, percepes e prioridades freqentemente discordantes entre si que
atuam na definio da posio externa do pas. H uma competio por influncia, mas
h, tambm, espao para colaborao, diviso de tarefas e delegao. Qual ser, ento,
o processo decisrio da poltica externa brasileira nesse quadro, particularmente o que
define a posio do pas no GATT?
No primeiro captulo, explanamos que no existe uma nica modalidade de
dinmica decisria; existem diversos tipos, cada um ocorrendo em determinadas prcondies. O Palcio dos Arcos, portanto, no tem o monoplio completo sobre a
substncia do que vem a ser a voz do Brasil em negociaes internacionais. Mas no
nos limitamos a simplesmente considerar que a idia de centralidade do Itamaraty no
reflete necessariamente a totalidade de situaes que o pas enfrentou desde a dcada de
1970. Examinamos algumas das formas possveis nas quais outros rgos do governo
atuavam na determinao ou execuo da posio brasileira nas negociaes do GATT.
Em uma primeira modalidade, unidades governamentais no s decidiam qual seria a
posio brasileira, como a implementavam em Genebra. Uma segunda maneira foi
respondendo a consultas especficas do Itamaraty, mas sem necessariamente ter poder
sobre a deciso final. Outra forma recorrente foi o monoplio decisrio de outros
rgos, ficando o Itamaraty somente com a execuo externa da deciso. Por fim, a
modalidade mais sofisticada foi aquela na qual existia a interao de diversos rgos
para determinar a posio externa brasileira.
Este ltimo caso foi o mais examinado nos captulos seguintes da dissertao.
Foi nesse parmetro especfico que se procurou entender o seguinte problema: quando
havia choques entre as preferncias do Itamaraty e as dos rgos domsticos em uma
determinada instncia, quem tendia a prevalecer e por qu? A hiptese esboada no
primeiro captulo indicava que o fato de o Itamaraty no ter o controle sobre as polticas
domsticas relevantes o tornava especialmente frgil no choque com os rgos

232

domsticos, mesmo tendo o poder de coordenar internamente a definio da posio

brasileira e execut-la no plano multilateral.586 Para avaliar essa hiptese, foram
analisados trs casos nos quais o Itamaraty e outros rgos domsticos tinham
preferncias distintas sobre qual deveria ser a posio externa brasileira alm de
demonstrarem interesse em mobilizarem-se dentro de uma unidade decisria
burocrtica. Os casos so de instncias importantes da insero brasileira no sistema
multilateral de comrcio.
O primeiro remete s negociaes tarifrias que vo desde o fim da renegociao
da Lista III brasileira, no incio da dcada de 1970, at as negociaes tarifrias da
Rodada Uruguai, fazendo-se, tambm, uma breve reviso dos antecedentes da questo.
Durante o perodo examinado, vrias instituies domsticas possuam uma posio no
convergente com o Itamaraty na determinao da posio externa do pas mais
particularmente CPA e Ministrio da Fazenda. O que se pde observar que esses
rgos eram muito bem sucedidos na determinao da posio externa brasileira,
mesmo quando o Itamaraty empregava diversas tticas para constrang-los. Porm, em
diversos momentos, a posio externa brasileira era inadequada e prejudicava os
interesses de longo prazo de desenvolvimento da economia brasileira. Este foi o caso
das negociaes tarifrias da Rodada Tquio, na qual o pas perdeu a oportunidade de
ter acesso ao mercado americano em reas de seu interesse por no ter feito uma oferta
adequada, mesmo para os padres de reciprocidade relativa. A razo dessa derrota deve
ser tributada recalcitrncia da CPA e da CACEX em realizar qualquer consolidao de
tarifas, mesmo tendo o Itamaraty conseguido um bom pacote de oferta dos americanos.
Esse caso tambm demonstra como as crenas negativas do setor econmico do
governo brasileiro sobre a balana comercial teve papel mais importante do que as
crenas do Palcio dos Arcos sobre os benefcios do acesso ao mercado americano na
determinao da posio do pas. A introduo de outros atores na anlise, portanto, foi
crucial para entender essa relevante instncia de participao do Brasil no sistema
multilateral de comrcio. O captulo tambm ilustrou que nos estgios finais das
negociaes que h maior interao burocrtica no processo decisrio; demonstrou,

586

A existncia de uma determinada unidade de deciso em detrimento de outras foi explicada tanto por
variveis no plano multilateral assunto, oportunidade de ao e estgio e caractersticas da negociao
, como por variveis do plano domstico confiana presidencial; regras e costumes; interesses, recursos
organizacionais e controle sobre polticas pblicas relevantes. Essas mesmas variveis so igualmente
teis na explicao do poder relativo do Itamaraty na determinao da posio brasileira.

233

igualmente, como o assunto sob negociao no plano multilateral determinou quais os

rgos foram mais ativos no processo decisrio domstico.
O segundo caso perscrutou a posio brasileira no contencioso bilateral com os
EUA sobre os subsdios brasileiros, no contexto das negociaes do Cdigo de
Subsdios e Direitos Compensatrios da Rodada Tquio. A contenda nasceu do
questionamento americano sobre as medidas de suporte implementadas pelo Brasil para
estimular a exportao de calados. O Itamaraty, que se aproveitara da situao para
expandir seu sistema de promoo comercial, logo se posicionou contra a modificao
do sistema de suporte brasileiro. O Ministrio da Fazenda, de outro lado, desejava
aproveitar o ensejo e reformar os programas de desembolso como forma de trazer mais
equilbrio s contas estatais. O Cdigo no GATT teria aspecto estratgico na interao,
pois seria ele que, em ltima anlise, proveria o espao de legalidade tanto das medidas
brasileiras como do direito compensatrio implementado pelos EUA. O Ministrio da
Fazenda acabou prevalecendo, gerando uma diminuio do poder de barganha exercido
externamente pelo Itamaraty no GATT fora em vo a busca pelo espao de legalidade
do programa brasileiro no Cdigo negociado no plano multilateral. Esse conflito
burocrtico ajudou a criar um clima propcio para uma tentativa de reforma da
distribuio de competncias na rea comercial do governo brasileiro. Tentou-se
transformar o Itamaraty em mero executor externo de diretrizes definidas por outros
rgos, como a CACEX e o Ministrio da Fazenda. A iniciativa, contudo, no foi bem
sucedida e o Itamaraty conseguiu manter-se como um eixo central da ao
governamental externa em negociaes comerciais.
Ainda h, no entanto, aspectos empricos nebulosos que precisam ser
examinados no caso. Um desses o porqu de Geisel ter, em ltima instncia, apoiado
Simonsen e no Silveira no contencioso. Sabe-se que o presidente era um crtico cido
das medidas americanas na rea comercial; alm do mais, o direito compensatrio
aplicado aos calados brasileiros era uma das razes pelas quais ele no fez nenhuma
viagem oficial aos EUA, mesmo tendo sido convidado vrias vezes. Mais pesquisa
nesse ponto ir indubitavelmente complementar a compreenso do fator confiana
presidencial na determinao do funcionamento de unidades decisrias burocrticas na
poltica externa brasileira. Maior exame sobre a atuao dos americanos no contencioso
bilateral possibilitar, tambm, um entendimento mais preciso de uma varivel no
apresentada no primeiro captulo: a influncia de outros pases na determinao da
unidade decisria domstica. Nos documentos americanos, fica claro que funcionrios
234

do Departamento do Tesouro e do Departamento de Estado tinham uma percepo

bastante acurada de que Simonsen era menos radical que Silveira no contencioso dos
calados. Buscou-se, a partir dessa percepo, fortalecer a posio de Simonsen como
principal interlocutor no governo brasileiro. A ttica prosperou. Progressivamente, com
a evoluo dos estgios de negociao no plano bilateral e multilateral, o Ministrio da
Fazenda foi ocupando espaos na determinao da posio externa brasileira. Dessa
forma, fica ntido que o controle sobre polticas domsticas, recursos organizacionais e a
confiana presidencial foram suplementados por uma varivel no prevista inicialmente
no quadro do primeiro captulo.
Por fim, h o caso da formulao da posio brasileira em agricultura, nos
primeiros anos da Rodada Uruguai. A pergunta central que guiou o captulo foi entender
por que o Brasil foi to refratrio s negociaes agrcolas nesse perodo. Levantou-se,
primeiro, todas as hipteses de explicao da evoluo da posio brasileira colocadas
pela literatura; todas, apesar de relevantes, so excessivamente centradas no Itamaraty e
no levam em conta o contexto domstico no qual o pas atuou. Setores do rgo
desejavam um maior ativismo do pas no tema e foram barrados por foras externas. Na
segunda parte do captulo, examinaram-se as causas desse constrangimento,
principalmente o porqu de o Ministrio da Agricultura e at de os agricultores no
terem sido ativos na promoo da liberalizao dos mercados agrcolas internacionais.
No exame, foi detectado que o Brasil, exatamente no perodo inicial da Rodada
Uruguai, enfrentava problemas de abastecimento agrcola e um difcil processo de
reformas nas polticas pblicas voltadas para o setor. O ajuste nas posies dos atores de
fora do Itamaraty s ocorreu quando os contornos dessas reformas apresentaram-se de
forma mais ntida. Essas mudanas, por seu turno, foram pr-condio para um ativismo
maior do pas nas negociaes multilaterais agrcolas.
Muito do que j se escreveu sobre a posio brasileira em agricultura na Rodada
Uruguai relevou as declaraes brasileiras nos grandes eventos, como nas Reunies
Ministeriais. As instncias foram realmente importantes como oportunidade de ao,
mas nem sempre o processo decisrio de formulao da posio brasileira coincidiu
com o calendrio das Reunies Ministeriais e mesmo quando coincidia, o discurso
brasileiro no necessariamente coincidia com os traos mais precisos da posio do
pas. Ao longo do captulo, buscou-se uma viso mais acendrada do processo decisrio,
dividindo os diversos eixos de causalidade que impactaram a posio externa no tpico
agrcola das negociaes multilaterais. As caractersticas das condies do mercado e
235

das polticas pblicas para o setor rural so de suma relevncia para entender a evoluo
da posio brasileira. ntido que essas variveis no tiveram o mesmo impacto nas
percepes dos indivduos relevantes no processo decisrio brasileiro. Diplomatas
atuantes na rea comercial do Itamaraty logo perceberam que a tendncia de
fortalecimento da agricultura brasileira deveria impulsionar uma reformulao do
interesse nacional nas negociaes da Rodada Uruguai; tcnicos de outros rgos do
governo e os prprios agricultores, no entanto, demoraram mais para transitar de uma
posio de suspeio e recalcitrncia para uma de ativismo. A explicao para essa
diferena talvez esteja na posio relativa dos atores diplomatas tinham muito contato
com a potencialidade agrcola dos pases vizinhos e com as oportunidades que se abriam
no plano multilateral para o Brasil, enquanto os atores domsticos estavam muito
vinculados instabilidade econmica que o setor experimentava no perodo.
O captulo tambm demonstrou como a ligao entre atores sociais e o aparelho
governamental brasileiro pode se dar em outras esferas que no o Itamaraty. Com efeito,
foi no Ministrio da Agricultura que vrios rgos de classe agrcolas externaram suas
posies para os negociadores brasileiros. Isso indica que a hiptese de existncia de
vrios pontos de acesso ao Estado brasileiro, definida por Maria Regina Soares de Lima
e Olavo Brasil (Lima e Jr.: 1987), pode ser aplicada a vrios contextos no
necessariamente vinculados ao nicho de polticas comerciais domsticas. O captulo
tambm confirmou a hiptese sobre a relao entre as variveis multilaterais
selecionadas assunto, estgio, oportunidade de ao e caractersticas do processo
negociador e as caractersticas da unidade decisria domstica. O assunto fez com que
os rgos que tivessem mais controle sobre polticas agrcolas tivessem uma voz
preponderante; da a maior voz do Ministrio da Agricultura, principalmente quando o
rgo recebeu relevantes nichos de competncia do Ministrio da Fazenda isso, como
foi visto, marcou uma grande diferena com as negociaes agrcolas da Rodada
Tquio. O estgio negociador fez com que, inicialmente, o Itamaraty tivesse uma maior
voz na determinao da posio brasileira, enquanto posteriormente o Ministrio da
Agricultura e os agricultores foram preponderantes. As oportunidades de ao criaram
incentivos para o Itamaraty mobilizar o aparelho domstico, enquanto as caractersticas
negociadoras do plano multilateral fizeram com que o pas tivesse pouca relevncia na
determinao do acordo agrcola final da Rodada Uruguai.
Em toda a pesquisa, busquei amparar minhas inferncias em documentao
primria, cruzando principalmente as sries telegrficas do Itamaraty com artigos de
236

jornal e documentos do GATT. Essa escolha demandou meses de pesquisa em arquivos,

mas foi produtiva. Muitos trabalhos de poltica externa brasileira contentam-se com o
fcil caminho do exame dos discursos e da literatura secundria. Esse material
imprescindvel, mas no necessariamente consegue apurar os constrangimentos, as
motivaes e os reais objetivos dos atores governamentais relevantes, principalmente
em instncias ainda obscuras na literatura. Ao focar no discurso do Ministro das
Relaes Exteriores, pouco nos questionamos sobre os limites que ele tm na
determinao da insero externa brasileira.
Mesmo com esse levantamento, ntido que ainda h um grande espao para
reconsideraes e qualificaes com uma base emprica ampliada. Refiro-me
principalmente aos arquivos de outros rgos do governo e at a outras sries
documentais da prpria Chancelaria. Somente com o diligente esmerilar dessa base
ainda desconhecida que conseguiremos o necessrio conhecimento para testar
hipteses de mais envergadura sobre a poltica externa brasileira na rea comercial.
Outro aspecto importante a introduo de outro patamar analtico no examinado na
dissertao: as divises internas dentro dos rgos governamentais. At que ponto
houve divises dentro do Itamaraty, do Ministrio da Fazenda e da CACEX? De que
forma essas divises impactaram ou potencialmente poderiam impactar o processo
burocrtico de formulao da poltica externa brasileira? Infelizmente, a dissertao no
desagregou as unidades decisrias de forma a perquirir esse ponto, mas futuros
trabalhos podero trazer muitos ensinamentos se combinarem uma viso analtica
desagregada que leve em conta a participao de outros rgos do governo na poltica
externa brasileira.
A dissertao tambm procurou trazer avanos para a aplicao de teorias de
processo decisrio em contextos no americanos. Foi, sobretudo, um teste para as
teorias que lidam com minorias burocrticas em processo decisrio. O Itamaraty,
mesmo tendo o importante controle sobre o fluxo de informao, nos trs casos no
conseguiu sobrepor-se aos outros rgos do governo, que operaram como reais agentes
de veto. A razo para o poder de veto esteve nos recursos que estes rgos controlavam
no plano domstico principalmente de implementao.
Do ponto de vista normativo, as concluses da dissertao devem ser vistas com
cautela para os que desejam ajustar as dinmicas decisrias do governo brasileiro.
Primeiro, porque boas decises podem resultar de processos decisrios inadequados e
fiascos podem emergir de um processo de boa qualidade (Hermann, Steinet al.: 2001).
237

Segundo, tentativas de reforma geralmente tendem excessiva formalizao, tolhendo a

criatividade dos prprios canais de interao existentes no governo (Kingdon: 1995,
183). Com efeito, o cotidiano da poltica comercial externa de um pas requer a
constante atividade de reconciliar prioridades mutveis da poltica e economia, seja ela
domstica ou externa. Os interesses que devem ser intermediados pelo aparelho estatal
no conseguem ser canalizados em uma estrutura fixa por um perodo excessivo de
tempo (Cohen: 1977, 33). A realidade demasiadamente complexa para que os agentes
estatais sejam aprisionados em padres rgidos de regras decisrias.
No importante questionamento sobre como a anlise empreendida ao longo da
dissertao pode iluminar as hodiernas negociaes comerciais multilaterais, tudo indica
que h mudanas na correlao de foras que possibilitava os constrangimentos ao
Itamaraty no processo decisrio. Desde a dcada de 40, comumente a poltica comercial
brasileira era formulada sem se levar em conta a posio brasileira do GATT. Os rgos
domsticos, muitas vezes, portanto, formulavam polticas que no eram compatveis
com as obrigaes no GATT e os negociadores brasileiros tinham que se virar para
conseguir derrogaes para que o pas no tivesse problemas. Segundo um experiente
diplomata que eu entrevistei, os rgos domsticos jogavam a bomba no colo do Palcio
dos Arcos e este tinha que se virar para resolver o problema externamente. A
conseqncia dessa situao foi que o Itamaraty era cauteloso ao participar de
negociaes substantivas nas Rodadas sem introduzir os rgos domsticos no processo
de formulao da posio brasileira.
Isso comeou a mudar com um processo gradual de fragilizao institucional
dos rgos domsticos, com a internacionalizao da poltica comercial brasileira, com
a maior participao do Itamaraty no processo decisrio de definio da poltica
comercial e, finalmente, com o contexto especfico de distribuio da ateno
presidencial a partir de 2003. No primeiro ponto, o desmonte da CPA e CACEX acabou
com os dois grandes rgos que formulavam polticas incompatveis com as regras
externas que o MRE negociava; no segundo, o Mercosul retirou dos rgos domsticos
a autonomia de decidir vrios nichos da poltica comercial do pas e por estar no nvel
externo, o Itamaraty vai ter maior peso na definio; terceiro, e mais importante, agora,
as diretrizes de poltica comercial (alm das diretrizes para negociaes externas) tm
que ser aprovadas pela CAMEX, e o Itamaraty foi internalizado nesse rgo colegiado
pela poltica (politics no policy) colegiada, ele sempre tem a tendncia de sair
vitorioso. No ltimo ponto, o presidente Lula, em todos os conflitos entre o Itamaraty e
238

os rgos domsticos da rea econmica, tem dado prevalncia ao primeiro tendncia

inexistente at no governo Fernando Henrique Cardoso.587 Percebe-se, assim, que o
Itamaraty saiu de uma posio de restrio contextual para uma de autonomia
contingente antes, a posio era limitada pela poltica comercial domstica; agora,
como a liberdade dos rgos domsticos diminuiu, o Palcio dos Arcos participa das
decises centrais remanescentes. Conta, para ter preponderncia, com o apoio
presidencial ostensivo. Isso, no entanto, no exclui a possibilidade de no futuro o rgo
estar em situao semelhante aos dos casos examinados nesta dissertao.
Por fim, a dissertao, ao trazer uma narrativa analiticamente orientada da
participao brasileira em negociaes multilaterais no perodo da Guerra Fria,
potencialmente tem a capacidade de ajustar diversas teses axiomticas na anlise da
poltica externa do pas. A mais importante a de que na Guerra Fria o pas teria tido
uma posio de autonomia pela distncia, um afastamento qualificado no debate e na
negociao dos principais temas do perodo. Nos temas econmicos, essa dimenso
estava no apoio s resolues da UNCTAD e a uma nova ordem econmica
internacional. Alm dessas caractersticas, haveria, no plano domstico, grande
consenso interno e as crticas eram circunscritas e limitadas. Por fim, a poltica
universalista de coleo de um acervo de relaes bilaterais de amplo alcance teria
sido apoiada por um Estado com alto controle sobre instrumentos de promoo
econmica externa (Fonseca(Jr.): 1998, 359-63). Celso Lafer liga a autonomia pela
distncia existncia de
um tempo [poltico] tradicionalmente voltado para "dentro" e no "para
fora", luz da experincia histrica de um pas continental habituado
autonomia pela distncia e que, por isso mesmo, ainda no absorveu
plenamente a internalizao do mundo. 588
Ao analisar a poltica externa brasileira no contexto da globalizao assimtrica
do ps-Guerra Fria, Lafer afirma que o grande desafio do pas ampliar o poder de
controle sobre o seu destino. Antes, a estratgia do Brasil para lidar com esse desafio
era a autonomia pelo relativo distanciamento em relao ao mundo, ou seja, o Brasil
no teria absorvido a internalizao do mundo (Lafer: 2000, 263 e 5). Lafer

587

Ver, por exemplo, Boa avaliao mantm poltica externa inalterada. Valor Econmico. 2 de janeiro
de 2007; Mais mudanas no Itamaraty. O Globo. 17 de novembro de 2006.
588
Aula ministrada no Instituto Rio Branco pelo senhor ministro de Estado das Relaes Exteriores,
professor Celso Lafer. Instituto Rio Branco, Braslia, 12 de abril de 2001.
http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/discmin/2001/2977.pdf

239

desenvolveu o conceito em discurso aos alunos do Instituto Rio Branco. Ele afirmou, na
ocasio, que
Essa "internalizao" do mundo como novo dado da realidade nacional e
internacional necessariamente traz conseqncias e lies para a conduo
da poltica externa brasileira em seu eixo assimtrico. A esse respeito, [ele
cr], com Gelson Fonseca Jr., que, se no passado o pas construiu, com
razovel sucesso, a autonomia possvel por meio de um relativo
distanciamento em relao ao mundo, nesta virada de milnio a autonomia
possvel e necessria para o desenvolvimento s pode ser construda pela
participao ativa na elaborao das normas e pautas de conduta da gesto da
ordem mundial.589
O conceito de autonomia pela participao de Gelson Fonseca, assim, acabou
sendo operacionalizado na diplomacia como uma forma de diferenciar a

poltica

externa dos governos posteriores ao regime militar, em especial o governo Fernando

Henrique Cardoso, das diretrizes existentes no perodo precedente. No h dvida de
que, dentro do crculo de estudiosos da poltica externa brasileira, existe a convico de
que o pas buscou uma poltica de insulamento em certos perodos do sculo XX, tendo
evoludo para uma participao mais ativa no final do sculo Maria Regina Soares de
Lima indica bem como a tipologia foi desenhada como forma de rejeio explcita s
orientaes autonomistas do passado (Lima: 2003, 95). O discurso diplomtico da
Nova Repblica, no entanto, no desejava uma retrica de ruptura, da a considerao
de que a autonomia continuou
a ser um objetivo essencial para o Brasil, ou seja, [devia-se] buscar sempre
ampliar nossa capacidade de atuar no meio internacional com margem de
escolha e manobra suficiente no completa, evidentemente para seguir os
caminhos delineados pela vontade nacional, pelas opes e condies do
Pas (Lampreia: 1998, 8).
Mas essa autonomia no mais poderia ser alcanada por meio do isolamento ou
da pretensa auto-suficincia. Era necessrio uma autonomia pela integrao, que, de
acordo com Lampreia, era uma concepo essencialmente semelhante criada pelo
Embaixador Gelson Fonseca (Lampreia: 1998, 9 e 11). Da retrica oficial, logo essa
lente analtica de dicotomia entre o passado e o presente passou a ser adotada pela
academia. Dessa maneira, atualmente, o pas busca uma participao pr-ativa no
mundo, principalmente na dimenso econmica, a qual substituiu os parmetros
tradicionais [que] davam sentido a polticas protecionistas (Vigevani, Oliveiraet al.:

589

Aula ministrada no Instituto Rio Branco pelo senhor ministro de Estado das Relaes Exteriores,
professor Celso Lafer. Instituto Rio Branco, Braslia, 12 de abril de 2001.
http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/discmin/2001/2977.pdf

240

2003, 31-2), uma agenda de poltica externa reativa dominada por uma autonomia pela
distncia (Vigevani e Oliveira: 2007, 58). H outros aportes que do contornos mais
precisos idia. Rafael Villa, por exemplo, afirma que o paradigma de autonomia pela
distncia orientou a poltica externa brasileira desde incios dos anos 1970 at finais da
dcada seguinte (Villa: 2006, 70). J Cludio Oliveira Ribeiro indica que a poltica de
autonomia, em seus dois desdobramentos, foi formulada pelo Itamaraty, que teria tido
domnio quase que irrestrito sobre o processo de formulao e execuo da poltica
exterior do pas (Ribeiro: 2006, 148).
Neste trabalho se procurou demonstrar que no houve necessariamente uma
autonomia pela distncia no comportamento externo brasileiro durante a Rodada
Tquio e a Rodada Uruguai e, mesmo quando ela de fato existiu, foi fruto de embates
no governo no qual o Itamaraty saa perdendo. Alm do mais, mesmo que o Estado
tivesse alto controle sobre instrumentos de promoo externa, esses eram administrados
por rgos diferentes dentro de um Estado fragmentado. A posio brasileira nas
negociaes da Rodada Tquio salutar para se repensar a tipologia. Na poca, h uma
crtica ostensiva s teses de outros pases em desenvolvimento que defendiam uma nova
ordem econmica internacional. Achava-se que essas iniciativas eram retricas,
contraproducentes e inadequadas para a realizao do interesse nacional brasileiro. Uma
das justificativas para essa posio era que o pas se desenvolvia em ritmo acelerado e
no mais os interesses da nao eram equivalentes aos que eram defendidos em outras
capitais do Terceiro Mundo. A criao de um bloco de pases de menor
desenvolvimento relativo foi outro foco de tenso entre o pas e os grupos que se
alinhavam contra os pases desenvolvidos nos fruns multilaterais. Por fim, quando as
exportaes de manufaturados do pas comearam a ser restringidas pelos pases
desenvolvidos, houve mais um incentivo para que

os esforos nacionais fossem

voltados para o fortalecimento do GATT, instncia julgada central para a garantia dos
mercados estratgicos dos pases desenvolvidos para manufaturas brasileiras.
Mesmo quando o pas no concordava com a agenda do GATT, havia o interesse
de estar sempre participando. O Brasil, de acordo com Silveira, deveria participar
obrigatoriamente das negociaes porque se no participssemos, seramos punidos e
somos uma presa suculenta para os pases industrializados.590 Apesar da forte
linguagem, h grande semelhana com o conceito de autonomia pela participao,
590

Silveira critica poltica dos EUA Gazeta Mercantil. 20 de setembro de 1978.

241

como definido por Fonseca Jr., Lafer e Lampreia. No segundo captulo demonstramos,
inclusive, como o Itamaraty foi o responsvel pelas iniciativas de reforma do GATT e
como houve grande atividade para que o pas pudesse realizar uma oferta tarifria para
conseguir mais acesso ao mercado americano o malogro da iniciativa se deve ao
de outras instncias governamentais. Como isso poderia ser feito se o pas distanciavase das negociaes relevantes do perodo? A resposta pergunta que o conceito de
autonomia pela distncia no consegue trazer explicao adequada aos reais
acontecimentos do perodo, pelo menos na rea econmica da insero multilateral do
pas. O Brasil nunca se absteve, muito menos se distanciou, do multilateralismo
econmico internacional, sobretudo na dcada de 1970. O que ocorreu, principalmente
na dcada de 1960, foi uma atuao contrria s premissas fundamentais do sistema
econmico internacional; mas, mesmo nesse caso, o Brasil no se distanciou dos
debates internacionais a criao da UNCTAD, a busca por tratamento especial e
diferenciado e outras iniciativas demonstram um grande ativismo. O no-alinhamento
tampouco foi sinnimo de distncia era uma posicionamento dentro da lgica de
participao ativa no multilateralismo econmico, mesmo que tenha sido formulado
para garantir que no se implementassem barreiras s polticas pblicas do pas no
domnio econmico. Alguns trabalhos j identificaram a fragilidade do conceito nesses
termos. Alfredo Vallado, por exemplo, afirma que, no sculo XX, os diversos governos
brasileiros optaram por uma estratgia de distanciar-se do mundo e de seus furores.
No entanto, o autor coloca que essa aspirao foi ilusria houve uma prtica constante
de participao ativa na promoo do multilateralismo, mesmo que defensivo, de forma
a garantir o mnimo de interferncia possvel do resto do mundo na vida nacional
(Vallado: 2005, 118).
A dicotomia entre autonomia pela distncia e autonomia pela participao,
portanto, se pde ser til para o discurso oficial, no necessariamente adequada para a
anlise da poltica externa brasileira na Guerra Fria. A distncia pode pressupor
absteno, afastamento, separao uma postura que no pode ser admitida a priori,
como foi demonstrado na dissertao. Em vez de ajudar a iluminar o passado, portanto,
o conceito obscurece, pois introduz a predisposio de que o pesquisador no encontrar
um engajamento participativo do Brasil no mundo durante a Guerra Fria.

242

Bibliografia591

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