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PRESUPUESTO PARTICIPATIVO: UNA REDEFINICIÓN DE LA RELACIÓN

ADMINISTRACIÓN – SOCIEDAD CIVIL


GUILLERMO SCHEIBLER

1. ¿Qué es el presupuesto participativo?

El mecanismo que hoy se conoce como “presupuesto participativo” (PP) comenzó a


delinearse en la ciudad de Porto Alegre, capital del Estado brasileño de Rio Grande do Sul, a
partir de 1989 por iniciativa de su gobierno municipal1, junto con el movimiento social
organizado de la ciudad para operar dentro del ámbito del ejecutivo.
Afirman sus protagonistas que el procedimiento de presupuesto participativo fue
posible gracias a un “pacto político” no escrito entre el Poder Ejecutivo y las asociaciones de
la sociedad civil, por el cual el gobierno transfiere una importante parte de su poder al pueblo
que participa en forma voluntaria en un proceso abierto de debate y decisión, y canaliza sus
demandas y propuestas por ese conducto2.
Se trata de un novedoso procedimiento de participación ciudadana que abre a la
intervención de la sociedad civil una de las áreas claves de toda gestión gubernamental como
es el diseño y seguimiento del presupuesto estatal. Tradicionalmente la elaboración del
proyecto de presupuesto está a cargo de oficinas específicas del ala económica de la
administración, y dada su complejidad y magnitud suele sufrir pocas modificaciones en su
obligado paso por el legislativo. A ello cabe agregar la poca predisposición de los parlamentos
para considerar la cuenta de inversión, lo que generalmente se produce con varios años de
retraso y como un mero trámite formal. Todo ello no hace más que confirmar que, el
componente democrático —siquiera indirecto— se encuentra muy alejado de lo que a
elaboración y control del cumplimiento del presupuesto se refiere.
De allí que el procedimiento de presupuesto participativo pretenda instalar otro modo,
más directo, flexible e informal, de debatir democráticamente el destino de parte de los
recursos del erario público, y de ejercer el control y seguimiento de su posterior erogación.
De este modo, se presenta como un mecanismo de participación de avanzada, en
cuanto reúne las distintas facetas que comprenden la participación ciudadana. En primer
término el acceso a la información, ya que los funcionarios de las distintas áreas de la
administración deben bajar a debatir con los vecinos y poner a su alcance los números de su
gestión. En segundo lugar, la posibilidad de emitir su opinión antes de la elaboración final del
proyecto de presupuesto, votando prioridades de inversión o introduciendo nuevas propuestas
de obras o servicios. Y por último, son los propios vecinos —a través de delegados de cada
área barrial electos en asamblea— quienes pugnan en el seno del Consejo del Presupuesto
Participativo (CPP) por la inclusión de las prioridades votadas en el proyecto final, y luego
realizan el seguimiento de su posterior ejecución.
El presupuesto está constituido por una cantidad de erogaciones que responden a la
estructura de funcionamiento de la administración, desde salarios hasta gastos por los
servicios que se prestan a la comunidad. Así, un porcentaje se conoce como gasto “rígido” o
“consolidado” y otro representa la porción “flexible” destinada a inversiones varias. Los
ciudadanos que participan del presupuesto participativo, deciden generalmente sobre parte del
gasto “flexible”. Por ejemplo en San Pablo que instauró este procedimiento en el 2001, la
porción sobre la que participaron los ciudadanos fue del 5% de todo el presupuesto. En Porto
Alegre, la proporción fue subiendo hasta alcanzar en la actualidad el 23%3.

2. El presupuesto participativo en Porto Alegre

2.1 La base normativa

A partir de la sanción de la Constitución de 1988, la República Federativa del Brasil


se constituye como un estado democrático de derecho, conforme se desprende del preámbulo
y su artículo primero. El citado precepto expresamente reza: “Todo poder emana del pueblo,
que lo ejerce por medio de representantes electos o directamente, en los términos de esta
Constitución”4.
Por su parte, la Carta Orgánica del Municipio de Porto Alegre5 impone al intendente la
obligación de efectuar consultas a la ciudadanía para la elaboración, definición y ejecución
del plan presupuestario. Esta disposición sumada a la norma constitucional que prevé el
ejercicio directo del poder por parte del pueblo, fueron el sustento normativo utilizado para
dar vida al instituto comentado, que fue impugnado judicialmente por considerarse que
vulneraba el sistema representativo de gobierno6.

El principio de autorreglamentación del Presupuesto Participativo

Más allá del artículo mencionado de la Ley Orgánica Municipal no existe otra norma
emanada de los órganos estatales que regule el funcionamiento del presupuesto participativo.

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Es la propia sociedad, de manera autónoma, quien dicta su reglamento. Ello por cuanto no
entiende al presupuesto participativo como una obra acabada, perfecta e indiscutible7, sino
—muy por el contrario— un proceso en constante mutación y superación de lo nuevo sobre lo
viejo.
De este modo, año a año el ejecutivo y los representantes de la sociedad civil efectúan
una evaluación crítica del proceso a través de una Comisión Paritaria. Asimismo el Consejo
del Presupuesto Participativo discute y eventualmente introduce, sin condicionamientos del
Ejecutivo –sus representantes en el CPP no tienen derecho a voto- o del Legislativo,
modificaciones en el reglamento, los criterios de distribución de los recursos entre las
regiones, etc.
Por esta vía se fueron incorporando criterios como los consejeros con delegación
imperativa, la sustitución o revocatoria de mandatos cuando los consejeros abandonan o no
cumplen las funciones asumidas, la incompatibilidad para ser funcionario y consejero, la
utilización de criterios de proporcionalidad ante la falta de consenso para elegir a más de un
consejero, o el espíritu de solidaridad a la hora de definir variables (población, carencia de
equipamiento público) para jerarquizar obras y servicios8.

2.2 El desarrollo

Actualmente el presupuesto participativo se desarrolla sobre la base de tres núcleos


generadores de propuestas, lo que se denomina las tres bases del presupuesto. Son ellas:
La base territorial: a tal efecto la ciudad fue dividida en 16 regiones, previa
discusión con la población sobre el mejor modo de agrupar a los 80 barrios que la forman.
La base temática: se desarrolla en reuniones plenarias que no se dan por zona sino
por temas. Son seis: Transporte y Circulación; Organización de la Ciudad y Desarrollo
Urbano; Salud y Asistencia Social; Educación, Deporte y Esparcimiento; Cultura; y
Desarrollo Económico. Se trata de una incorporación que surgió tras la experiencia de los
primeros años, al observar que mucha gente identificaba al presupuesto participativo como
una herramienta sólo para los habitantes de los barrios carenciados con serias deficiencias de
infraestructura.
La discusión sobre base temática acercó al presupuesto participativo al ciudadano que
puede no tener problemas de infraestructura básica (agua potable, pavimentación, telefonía,
etc.), pero que sí tiene cosas que decir respecto a la inversión en transportes, cultura,
educación, salud, desarrollo económico, entre otras.

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La base institucional: se trata de la propia Intendencia, que tiene sus planes directores
e iniciativas para las diversas áreas, pero que debe discutirlas con la ciudadanía.
Las deliberaciones se desarrollan en cuatro etapas. En la primera de ellas (primera
ronda), el Ejecutivo rinde cuentas del Plan de Inversiones del año anterior ante las asambleas
barriales y comisiones temáticas, y presenta el plan del año siguiente. Se presentan los
criterios y métodos para el presupuesto y se eligen los delegados. En la siguiente fase (rondas
intermedias) se discuten y definen en los barrios y comisiones temáticas las prioridades de
inversión, con la información otorgada por el gobierno. A continuación (segunda ronda) se
elige el Consejo del PP y se entregan las prioridades y obras definidas por las regiones y las
comisiones temáticas. Por último, el CPP compatibiliza las propuestas con el gobierno y se
discute y elabora el plan de inversiones del año siguiente.

El Consejo del Presupuesto Participativo

Es un “órgano de participación directa” de la comunidad cuya finalidad consiste en


planificar, proponer, fiscalizar y deliberar acerca de la elaboración y ejecución del
presupuesto del Municipio de Porto Alegre. Está compuesto por dos consejeros titulares y dos
suplentes por cada una de las dieciséis regiones de la Ciudad, dos consejeros titulares y dos
suplentes por cada una de las seis comisiones temáticas, un consejero titular y un suplente del
Sindicato de los Municipales de Porto Alegre, un consejero titular y un suplente de la Unión
de Asociaciones de Inquilinos de Porto Alegre y dos representantes titulares y dos suplentes
del Poder Ejecutivo (uno de la Coordinación de Relaciones con la Comunidad y el otro del
Gabinete de Planeamiento). Estos dos últimos tienen voz pero no voto9.

3. El presupuesto participativo en la Ciudad de Buenos Aires.

3.1 La Constitución de la Ciudad

La base normativa del instituto viene dada en la Ciudad de Buenos Aires en primer
término por el artículo primero de su Constitución, que aquélla “organiza sus instituciones
autónomas como democracia participativa”, en tanto el artículo 11 impone al estado local la
obligación de remover “los obstáculos de cualquier orden” que impidan “la efectiva
participación en la vida política, económica o social de la comunidad”.

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Respecto al tema que nos ocupa, el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad
establece “el carácter participativo del presupuesto” y agrega que “la ley debe fijar los
procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos”11.
De allí se aprecia que el convencional no ha previsto un modo en particular para
concretar la intervención de la ciudadanía en la elaboración del presupuesto, elección que
reservó al legislador12, con la sola condición de no utilizar los mecanismos de iniciativa
popular, referéndum vinculante y consulta popular no vinculante13.
Tampoco surge de la norma citada el carácter de la consulta, esto es si es a mero título
informativo o si se trata de un expresión vinculante de la voluntad ciudadana, que implica
algún tipo de obligación para la administración. No resultaría compatible con el espíritu que
abriga el estatuto porteño interpretar que el término “consulta” necesariamente implica una
opinión no vinculante14, por lo que la cuestión será zanjada oportunamente por el legislador,
quien no encontraría óbice constitucional en conferirle carácter vinculante al producto del
procedimiento que en definitiva se adopte15.

3.2 La Ley 7016

La ley de Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector


Público de la Ciudad garantiza en su artículo 9º la participación de la población en la
elaboración y seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del
Plan de Inversiones Públicas del Gobierno de la Ciudad a través de foros temáticos y zonales,
y prevé la articulación a esos efectos de los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto
Participativo.
Por otra parte dispone que los sistemas establecidos y regulados por esa Ley y toda
norma que se dicte en consecuencia “tendrán en consideración” las prioridades de asignación
de recursos elaboradas por instancias de participación de la población (artículo 10º), y que
esta última comprende el proceso de elaboración y “seguimiento” del presupuesto (art. 29º).
Como vemos, la ley de administración financiera ha esbozado algunos lineamientos
respecto del presupuesto participativo en la Ciudad:
a) Indica la metodología en el que deberá materializarse la participación ciudadana,
esto es “a través de foros temáticos y zonales”. Pareciera descartar la vía electoral, que por
otra parte, ha excluido el constituyente.
b) Impone a la administración la obligación de “considerar” las prioridades que
surjan de la consulta a la población. Más allá del carácter que en definitiva se le otorgue, la
administración deberá –al menos- realizar un estudio de la prioridades acordadas por la

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ciudadanía y, en caso de apartarse total o parcialmente del resultado de la consulta, fundar tal
circunstancia.
c) Establece que la participación no se limita a la elaboración del presupuesto sino que
incluye el posterior seguimiento de su ejecución. Se trata de la necesaria otra cara de la
moneda, el monitoreo durante la ejecución del presupuesto por parte del ciudadano del
cumplimiento efectivo de las prioridades oportunamente definidas.
Sin perjuicio de lo expuesto, pareciera que estas pautas sólo resultarán válidas en
tanto no esté sancionada la ley específica de presupuesto participativo, toda vez que el
legislador podría apartarse de ellas al reglamentar el instituto en particular.

3.3 La resolución 99-SDyPC-2002

No obstante no haberse aprobado aún la ley de presupuesto participativo el Gobierno


de la Ciudad lanzó su plan de presupuesto participativo a comienzos del año 200217 con un
plan de prioridades barriales18. Luego, creó por resolución del 14 de septiembre de 2002 el
Consejo Provisorio del Presupuesto Participativo, integrado por representantes del Gobierno,
de Organizaciones No Gubernamentales y por los consejeros elegidos por los vecinos en los
foros barriales. Sus funciones fueron promover mecanismos de participación directa de los
vecinos de la Ciudad para determinar las prioridades de asignación de los recursos públicos,
promover la gestión asociada entre los vecinos y el GCBA, potenciar el control ciudadano de
la gestión pública y de los servicios tercerizados, favorecer la recuperación del propio barrio
como foro de participación ciudadana, asegurar la transparencia del proceso participativo y
contribuir a formular términos de referencia y procedimientos adecuados para la superación
metodológica del Plan de Presupuesto Participativo.

3.4 Reglamento del Presupuesto Participativo

El Reglamento del Presupuesto Participativo aprobado por el Consejo Provisorio del


Presupuesto Participativo en marzo de 2003 define la metodología del procedimiento. A tal
fin se divide la Ciudad en cincuenta y ún áreas barriales, y se diseña como núcleo del sistema
de participación a las asambleas barriales, a las que se concibe como “un ámbito
democrático, participativo y de construcción de ciudadanía”. Pueden participar de ellas los
habitantes de la zona mayores de 16 años –aunque sólo pueden votar y ser elegidos los
mayores de 18 años- o que en ella desarrollen su actividad principal, así como entidades
vecinales, redes y otras formas de organización.

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El proceso de asambleas barriales consta, sintéticamente, de tres etapas. La primera
está dada por el Plenario de Apertura en el cual se informa sobre la metodología de trabajo y
se recopilan los diagnósticos existentes el barrio. Asimismo los interesados pueden anotarse
en las comisiones temáticas que les interesen.
La segunda etapa consiste en el trabajo de las comisiones temáticas –en cada área
barrial- que definen las acciones y proyectos prioritarios del respectivo núcleo temático –de
escala local y de escala urbana con incidencia local- para su posterior tratamiento en la
asamblea de cierre. Cada comisión elige un delegado temático.
El Plenario de Cierre constituye la tercera etapa, en la cual pueden participar –previo
registro- quienes residan, trabajen o desarrollen su actividad de interés en el área barrial
correspondiente a la Asamblea. Allí los delegados temáticos exponen los resultados de sus
comisiones y los participantes votan acerca de qué propuestas escogen priorizar. Este es el
insumo principal a partir del cual se elaborará la matriz del presupuesto participativo. Aquí
también se procede a la elección de un consejero titular y un suplente que representarán al
área barrial en el Consejo del Presupuesto Participativo.
El Consejo del Presupuesto Participativo está integrado por el Secretario de
Descentralización y Participación Ciudadana, cincuenta y ún consejeros barriales elegidos en
los plenarios de cierre, nueve consejeros designados por el Gobierno de la Ciudad y cuatro
representantes de organizaciones no gubernamentales, sociales, vecinales o redes socio-
gubernamentales.
Son sus funciones coordinar, difundir y organizar el procedimiento, dictar y modificar
su reglamento, compatibilizar las propuestas y prioridades provenientes de las asambleas,
elaborar la matriz presupuestaria del presupuesto participativo y proponer modificaciones o
reformas en el sistema tributario.

4. El Presupuesto Participativo a la luz del derecho administrativo.

GARCÍA DE ENTERRÍA reconoce tres formas de actuación ciudadana sobre las funciones
administrativas: una actuación orgánica, ordenada sobre el modelo corporativo, en que el
ciudadano se incorpora a órganos estrictamente tales de la administración; una actuación
funcional, en que el ciudadano desempeña funciones administrativas desde su propia posición
privada, sin incorporarse a un órgano administrativo formal; y, en tercer término, una
actuación cooperativa, en que el administrado, sin dejar de actuar como tal y sin cumplir
funciones materialmente públicas, secunda con su actuación privada el interés general en un
sentido específico que la administración propugna19.

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Si bien en eso términos la participación que plantea el presupuesto participativo podría
encuadrarse como una actuación funcional 20, las particularidades del instituto revelan que se
trata de una forma distinta. Es que, el presupuesto participativo implica una importante
transferencia de ejercicio de función administrativa a una esfera pública no estatal —
constituida por un complejo entramado de asambleas barriales, comisiones temáticas y
consejo del presupuesto participativo— en lo que respecta a la definición de prioridades
presupuestarias y su posterior seguimiento y control. Allí el ciudadano no actúa en forma
individual por afuera de la administración, sino que interactúa con ella en órganos que le son
externos.
Al respecto se ha afirmado que con el presupuesto participativo tanto el legislativo ha
perdido poder, pero no para concentrarlo en el ejecutivo. Ambas instituciones cedieron poder
a una tercera parte, que no es una institución del estado, sino un ámbito mediador entre la
sociedad y el estado. Que trabaja por fuera del ámbito estatal con la función de organizar las
demandas de la comunidad y canalizarlas hacia las instituciones del estado. El amplio proceso
de consulta y negociación popular que precede a la definición formal y la ejecución de los
proyectos garantizan una legitimidad mucho mayor para las decisiones y las instituciones que
las toman. En otras palabras, el presupuesto participativo crea un vínculo que reduce la
distancia entre la sociedad y los órganos estatales, volviendo más legítimo y transparente el
proceso de toma de decisiones21.
Aquí radica, en nuestra opinión, el carácter profundamente innovador del presupuesto
participativo para el derecho administrativo. No se trata ya de la cesión del ejercicio de
función administrativa a personas públicas no estatales o inclusive a personas jurídicas del
ámbito privado, sino de su ejercicio por parte de algo más inasible y dinámico: la propia
sociedad civil autoorganizada.
Por otra parte, estimamos que se trata de un procedimiento esencial que debe
cumplirse con carácter previo a la emisión del acto administrativo22 que constituye la remisión
a la Legislatura del proyecto de presupuesto, en los términos del artículo 7º, inciso d) de la
Ley de Procedimientos Administrativos. Para el dictado de tal acto la administración deberá
ineludiblemente cumplir previamente con este complejo procedimiento especial, previsto en
la constitución de la Ciudad y en la ley 70, cuyo resultado podrá o no tener carácter vinculante
para la administración, conforme lo determine la legislación específica que oportunamente se
sancione23.

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5. Presupuesto participativo y Poder Judicial

En el marco de un procedimiento tan complejo y que involucra a tantos actores, es de


esperar que puedan suscitarse –como ya ha ocurrido en nuestra Ciudad- controversias y
disputas, que eventualmente no puedan hallar una solución consensuada en el seno de los
órganos del presupuesto participativo. Cabe preguntarse cuál debería ser el temperamento a
adoptarse en tal circunstancia. Atento al carácter y el objeto del presupuesto participativo –la
importancia de su autonomía frente a la administración- no parecería en principio apropiada la
procedencia de recursos administrativos frente a decisiones del Consejo del Presupuesto
Participativo.
Sentado ello, resta determinar qué tribunales serían competentes para entender en tales
casos. Estimamos que en el ámbito de la Ciudad Autónoma tal responsabilidad recaerá sobre
el fuero en lo contencioso administrativo y tributario, en orden a lo dispuesto por los artículos
1 y 2 del Código Contencioso Administrativo y Tributario. Allí se define como autoridades
administrativas a la administración centralizada, desconcentrada, descentralizada, los
órganos legislativo y judicial en ejercicio de función administrativa, y los entes públicos no
estatales o privados en cuanto ejerzan potestades públicas otorgadas por las leyes de la Ciudad
de Buenos Aires (art. 1º). Por su parte, se entiende como causas contencioso administrativas
aquéllas en que una autoridad administrativa sea parte (art. 2º).
De este modo, más allá de que no pueda conceptuarse a los órganos del procedimiento
del presupuesto participativo como autoridades administrativas en los términos del artículo 1º
del CCAyT, sí es indudable que allí se ejerce función administrativa, lo que ha sido en
definitiva el criterio elegido por el legislador para delimitar el concepto de autoridad
administrativa.

6. Algunas conclusiones

A poco más de veinte años de la restauración democrática en nuestro país surge como
uno de los numerosos déficit que el aniversario resalta24, el de la construcción de una
administración sustancialmente democrática.
Resulta necesario efectuar una aclaración preliminar respecto a qué consideraremos
una administración democrática a los fines de nuestro planteo. Adoptamos sobre el punto
como un prerrequisito básico y formal la designación por medio de elecciones libres de su
titular y de los representantes que sancionan las leyes que dan cauce a su actuación.

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Desde un aspecto sustancial exigimos la presencia de otros dos requisitos para tener
por configurada una administración democrática. El primero de ellos está dado por la
incorporación de diversos mecanismos que permitan someter al escrutinio de la ciudadanía la
marcha cotidiana del gobierno25. No sólo una vez cada dos años —lo que convierte a la
elección de representantes en una suerte de test plebiscitario sobre la gestión—, sino
cotidianamente y sobre decisiones puntuales de la administración.
El segundo requisito radica en la presencia de un eficiente sistema de control que
impida que los recursos del estado se vuelquen —legal o ilegalmente— a fines distintos de los
que el bienestar de la población requiere. Ello por cuanto, una administración con controles
deficientes deja de servir al bien común y funciona -de hecho- para satisfacer intereses
particulares26, por lo tanto deja de ser democrática27. Por el contrario, un estado con controles
eficientes resulta profundamente democrático, pues permite volcar la totalidad de los recursos
disponibles a la satisfacción de sus cometidos relacionados con las demandas de la sociedad28.
Analizadas estas dos décadas a la luz de dicho prisma, es posible concluir que más allá
de lo que respecta al proceso de designación de los máximos jerarcas del estado29, poco y
parcialmente se ha avanzado en tal sentido democratizador. Así, no es posible afirmar
categóricamente que, en líneas generales y en lo sustancial, el funcionamiento cotidiano de la
administración en la etapa institucional inaugurada en 1983 presente fuertes rasgos distintivos
respecto de períodos anteriores30.
En este sentido, recuérdese que recién en 1994 se incorporaron a la constitución
nacional los mecanismos de democracia semi-directa, el habeas data y la posibilidad de
defender los derechos de incidencia colectiva mediante el amparo31; y que respecto a los dos
primeros, fue menester esperar varios años más para acceder a su restrictiva reglamentación
32
legal . Trabajosamente se ha logrado también en la década pasada instalar en algunos
ámbitos la obligatoriedad de realizar audiencias públicas con carácter previo a determinadas
decisiones33.
Más reciente aún, es la sanción de las leyes que consagran el acceso público a la
información a nivel local34. A nivel federal se demora un proyecto similar en el mar de los
sargazos del senado nacional, en tanto el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1172/2003, pleno de
buenas intenciones pero que no subsana la necesidad de una ley al respecto35.
Resulta difícil determinar si este aislamiento de la administración es parte de la causa
o de las consecuencias de la grave crisis de legitimidad que sufre el estado en general y que
hiciera eclosión en diciembre de 2001. Como señala GARCÍA DE ENTERRÍA36, la falta de
confianza en la clase política es la expresión más nítida de que un pueblo se siente,
literalmente, alienado por un poder extraño, que no es capaz de interiorizar o sentir como suyo

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y cuya actuación no considera que se realiza en su propio beneficio, sino en el de los propios
titulares de la gestión, que han pasado así a apropiarse de ésta y de sus fines. Supone, así, la
ruptura de la legitimidad del sistema mismo, la más grave pues de las deficiencias
imaginables de una democracia.
Lamentablemente, como apresurado balance en lo que a la construcción de una
administración de funcionamiento realmente democrático, vienen a cuento parafrasear a
Gardel: veinte años no es [casi] nada.
La situación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es demasiado diferente. Tras
la conquista de su autonomía en 199437, la Ciudad se dio en 1996 una moderna Constitución,
que abunda en novedosos mecanismos participativos y de control, y realiza una profesión de
fe en lo que a transparencia y austeridad republicana se refiere. Asimismo, consagra
numerosos derechos sociales y establece en un extenso capítulo las políticas especiales que
conforman el programa de gobierno fijado por el constituyente a los sucesivos gobernantes de
la Ciudad.
Pese a ese auspicioso comienzo de la vida institucional autónoma de la Ciudad, a más
de siete años de esa fecha, el grado de avance efectivamente observado en materia de
participación dista mucho del previsto por el constituyente y permite, en líneas generales,
asimilar la situación de Buenos Aires a la descripta precedentemente. Esto es, una
administración —acompañada aquí por el legislativo38— con deficientes sistemas de control y
escasa vocación en los hechos por la participación ciudadana39.
Por ello, resulta indispensable señalar que en las ciudades en que se ha aplicado con
éxito el presupuesto participativo, ello ha sido merced a administraciones que hicieron de él
un eje central de su gestión. La administración debe de algún modo suscribir al respecto con
la sociedad civil ese “pacto político no escrito” que mencionábamos al comienzo, y atenerse
a cumplirlo. Además, se trata como quedó expuesto de un procedimiento complejo, cuya
construcción exitosa se adivina gradual y a mediano plazo.
El presupuesto participativo nació y se practica de un modo flexible, pasible de
permanentes reajustes y no consagrado en leyes o decretos de modo detallado. Esta no parece
ser la intención del legislador de la Ciudad que, con una limitada experiencia concreta previa,
se apresta a consagrar determinadas formas y procedimientos que quizás no resulten los más
adecuados para Buenos Aires. Se corre así el riesgo de fosilizar el mecanismo, y restarle
autonomía a la sociedad civil en la deliberación y participación, elemento que ha sido
determinante en el éxito de la experiencia en otras ciudades.
Sin lugar a dudas la adecuada implementación del procedimiento denominado
presupuesto participativo, puede constituir en un elemento transformador del funcionamiento

11
cotidiano del estado local en un sentido profundamente democrático, a la vez que en un eficaz
mecanismo de control de la administración en manos de la sociedad civil. Pero ello requiere
de una ciudadanía activa, a la altura de las circunstancias y dispuesta a asumir la
responsabilidad y el compromiso que implica el involucrarse directamente en el diseño,
gestión y control del propio destino colectivo.
A su vez las autoridades de los distintos niveles de la administración deberán
incorporar el cambio cultural que implica el someterse permanentemente al confronte de
opiniones y al escrutinio de la sociedad civil, sin adoptar conductas que entorpezcan o
dificulten el proceso, so pena de incurrir en una grave violación al mandato constitucional de
remover los obstáculos que impidan la efectiva participación en la vida política, económica o
social de la comunidad (art. 11, tercer párrafo de la CCABA).

• Publicado en Revista La Ley, 2004-C, 1058, Buenos Aires

Referência bibliográfica para este artigo:

SCHEIBLER, Guillermo M.. Presupuesto participativo: una redefinición de la relación


administración – sociedad civil. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro,
setembro, 2008. Disponível na internet:
<http://direitoadministrativoemdebate.wordpress.com> Acesso em : xx de xxxxxxxxxx de
xxxx.

1
A cargo desde esa fecha y hasta la actualidad del Partido dos Trabalhadores (PT).
2
UTZIG, JOSÉ EDUARDO, “El presupuesto participativo en Porto Alegre: análisis basado en el principio de
legitimidad democrática y el criterio de desempeño gubernamental”, www.worldbank.org/participation/spanish
3
LENCINA, VIRGINIA, “Presupuesto participativo”, www.farn.org.ar
4
Se diferencia así claramente de nuestro artículo 22 que reza que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por
medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución.” Esta norma, motivada en razones
históricas, fue utilizada como fundamento para oponerse –previo a la reforma constitucional de 1994- al uso o
reglamentación de institutos de democracia semi-directa a nivel nacional.
5
El artículo 116, primer párrafo, reza textualmente: “Queda garantizada la participación de la comunidad, a
partir de las regiones del Municipio, en las etapas de elaboración, definición y acompañamiento de la ejecución
del plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto anual”.
6
La acción fue impulsada por diputados y concejales de Porto Alegre y desestimada por considerarse que el
accionar de la Intendencia se ajustaba a lo normado por la Ley Orgánica Municipal (PONT, RAÚL, ex –
intendente de Porto Alegre, “¿Qué es el presupuesto participativo?”, en “Presupuesto Participativo – De la
democracia representativa a la democracia participativa”, Ed. CGP13, 2001, pág. 97).
7
GENRO, TARSO Y DE SOUZA, UBIRATÁN, Presupuesto Participativo – La experiencia de Porto Alegre, Buenos
Aires, Eudeba, 1998, p. 56.
8
PONT, RAÚL, “Democracia representativa y democracia participativa”, en Por una nueva esfera pública – La
experiencia del Presupuesto Participativo, FISCHER, NILTON BUENO Y MOLL, JACQUELINE [compiladores],
Buenos Aires, Ed. El Farol, 2002.
9
Artículos 2, 3 y 4 del Reglamento Interno del Consejo del Presupuesto Participativo 2001/2002.
10
Incluido en el capítulo XVII, Economía, Finanzas y Presupuesto del Título II, Políticas Especiales, del Libro I,
Derechos, Garantías y Políticas Especiales.

12
11
Al momento de interpretar la norma habrá de tenerse presente la mención que hicieron diversos
convencionales constituyentes en el debate respectivo a la experiencia de presupuesto participativo desarrollada
en la ciudad brasileña de Porto Alegre (cfme. Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires -
Versiones taquigráficas y textos sancionados, Edición en CD-rom compilada, ordenada y sistematizada por la
Dirección General de Taquígrafos de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, 2002), lo que la convierte en
una referencia obligada a la hora de analizar el instituto en nuestro medio.
12
La temática del presupuesto participativo no se encuentra incluida entre aquellas para las cuales la
Constitución establece un sistema de mayorías agravadas y doble lectura (artículos 81, 82, 89 y 90), por lo que
sólo requiere una mayoría simple para ser aprobada. En la actualidad existen numerosos proyectos al respecto
con estado parlamentario, ver en www.legislatura.gov.ar, y en nuestro artículo “El Presupuesto Participativo y la
emergencia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, en AHE, DAFNE SOLEDAD [coord], El derecho
administrativo de la emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002.
13
Ver arts. 64, 65 y 66 de la Constitución de la Ciudad, que excluyen de sus disposiciones la materia
presupuestaria.
14
A favor de esta interpretación, obsérvese que el constituyente creyó necesario aclarar expresamente al reglar
los institutos de participación ciudadana que la consulta popular no es vinculante (art. 66).
15
En este sentido se pronuncian algunos de los proyectos de ley en trámite en la Legislatura. Creemos que el
grado de carácter vinculante debería estar dado más que por la imperatividad de una norma, por la masividad y
legitimidad que el procedimiento alcance entre la ciudadanía.
16
Sancionada el 27/08/98, promulgada por Decreto N° 1843/98 del 21/09/98 y publicada en el BOCBA N°
539 del 29/09/98. Disponible en www.cedom.gov.ar
17
Estimamos que ello no resultaría cuestionable en primer término pues los lineamientos generales de la
consulta presupuestaria ya habían sido esbozados por el legislador en la ley 70, y en segundo lugar por la
disposición constitucional incluida en el artículo 10, por la cual “los derechos y garantías no pueden ser
negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos”.
18
Ver nuestro artículo “El Presupuesto Participativo y la emergencia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”,
en AHE, DAFNE SOLEDAD [coord], El derecho administrativo de la emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002.
19
EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo II,
Ed. Civitas, 7º Ed., Madrid, 2000, pág. 87 y ss.
20
Para GARCÍA DE ENTERRÍA “aquí el ciudadano, sin dejar de serlo, adopta una posición puramente individual
de colaborador de la administración”, op. cit.
21
UTZIG, op. cit.
22
Como sucede en muchos casos con la audiencia pública (ver GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo,
Tomo II, 4º Edición, FDA, Buenos Aires, 2000, Cap. XI).
23
Con la normativa vigente hasta la fecha (art. 52 de la Constitución y artículos citados de la ley 70), el efecto es
no vinculante para la administración.
24
Sin que por ello dejemos de tener presente, la capital importancia que reviste el hecho tratarse del período
más extenso de “normalidad” institucional en nuestro país bajo el imperio del sufragio universal.
25
Desde mecanismos de transparencia y acceso a la información, pasando por aquellos institutos que
permiten verter opiniones previo al dictado de un acto administrativo hasta las más avanzadas formas de
democracia que permiten a la ciudadanía decidir sobre determinadas cuestiones puntuales.
26
Ya sean partidarios, de sectores económicos determinados o del propio aparato estatal.
27
En tanto no sirve a la mayoría sino a grupos minoritarios.
28
No se nos escapa que existen otras importantes variables para determinar el nivel democrático de un estado,
como por ejemplo cuál es el origen de sus recursos, sobre qué sectores sociales recae proporcionalmente en
forma mayor la presión fiscal, si favorece la desconcentración de la riqueza, el grado de libertad que otorga, etc.
Tales interesantes cuestiones exceden el marco del presente trabajo.
29
En sus distintos niveles federal, provincial y municipal.
30
Ya sea de dictaduras o de acotadas o turbulentas democracias.
31
Que a criterio de ROBERTO A. GALLARDO constituyen “mecanismos constitucionales de efectividad” [...] “que
actuando en forma ordenada y coordinable, permiten activar la participación popular en la decisión política y de
esta forma pueden concretar efectivamente (al menos en términos potenciales) los derechos y garantías
reconocidos constitucionalmente” (GALLARDO, ROBERTO ANDRÉS, Teoría y Praxis del Estado Participativo,
Buenos Aires, CEDyCS, 2000, p. 57.
32
Huelga recordar que, desde su creación nunca se han utilizado los mecanismos previstos en el artículo 40 de
la Constitución nacional. Respecto a su reglamentación legal ver, COLAUTTI, CARLOS E., “Una restricción
inconveniente”, LL, 25/07/01.
33
Previsión legal en los regímenes de la electricidad y el gas (leyes 24.065 y 24.076) e interpretación
jurisprudencial en otros casos (Youssefian, LL 1998-D, 712).
34
En la Ciudad de Buenos Aires, ley 104. Ver al respecto nuestro artículo “Ley 104 de Acceso a la
Información de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, junto a los Dres. AURELIO AMMIRATO Y PABLO TRÍPOLI,
publicado en el Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo de La Ley, 29 de septiembre de 2003.

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35
Incluye entre sus anexos un reglamento general de audiencias públicas, de acceso a la información pública,
de elaboración participativa de normas, entre otros. Se ha cuestionado incluso su constitucionalidad en base a la
imposibilidad de reglamentar derechos constitucionales por decreto.
36
GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO; Democracia, jueces y control de la administración, Madrid, Civitas,
2000, 5ª ed., p. 105
37
Que consideramos inconstitucionalmente restringida por la ley 24.588.
38
Recordar, a modo de ejemplo, que un grupo de vecinos de la Ciudad de Buenos Aires se vieron obligados a
requerir el auxilio de la justicia para poder presenciar las sesiones de la Legislatura ante una disposición que
establecía que los 120 lugares disponibles en las galerías serían distribuidos a través de “dos invitaciones de las
que dispondrá cada legislador para cada sesión”, lo que claramente constreñía el carácter público de la sesiones
que expresamente enfatiza la constitución de la Ciudad en su artículo 74. Lo que se vio agravado por las
agresiones que sufrieron las magistradas intervinientes (ver SPISSO, RODOLFO R., El Poder Judicial de la Ciudad
agraviado y amenazado, Periódico Económico Tributario – La Ley, 2 de diciembre de 2002).
39
Para citar sólo algunos ejemplos, la Legislatura incumplió el plazo constitucional para sancionar la Ley de
Comunas (las elecciones de sus integrantes debían realizarse a más tardar en octubre de 2001), lo que motivó un
fallo judicial que ordenó su sanción durante el período legislativo 2003 (Cámara de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo y Tributario, Sala I, autos “García Elorrio, Javier María contra GCBA s/amparo (art.
14 CCABA)”, resueltos el 19 de mayo de 2003). Ver al respecto comentarios al fallo de FLORENCIA GRIGERA Y
ROBERTO HERMIDA en el SJDA de LL del 30 de marzo de 2004. Cabe destacar que aún no se aprobó la ley en
cuestión. Por otra parte en casi ocho años de autonomía nunca se convocó a consulta popular (y cuando se lo
pretendió hacer el Tribunal Superior de Justicia debió anularla ante la clara desviación de poder que tal
convocatoria importaba, Acordada Electoral Nº3/99), y el presupuesto participativo comenzó a implementarse
seis años después de sancionada la Constitución de la Ciudad. No resulta un dato menor en este análisis que las
fuerzas políticas que con su acuerdo mayoritario sancionaron la Constitución de la Ciudad, son las mismas que la
gobiernan desde 1996, y que tuvieron mayoría en el Legislativo hasta el año 2003.

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