ELABORAO DE PLANILHAS DE ORAMENTO DE OBRAS

por PAULO SRGIO DE MONTEIRO REIS1

A planilha de quantitativos e preos nas obras e servios de engenharia constitui fator

fundamental no s para o sucesso da contratao, como tambm para o sucesso da execuo.
Uma planilha bem elaborado representa boa parte do caminho para que a contratao seja feita
com preos compatveis com os praticados no respectivo mercado, evitando-se, desse modo, a
existncia de sobrepreos, mas, ao mesmo tempo, garantindo-se ao contratado uma justa
remunerao, que lhe permite obter aquilo que essencial em qualquer negcio: o lucro na
execuo do contrato.
Como bem dispe a Resoluo n 361, de 10 de dezembro de 1991, do CONSELHO
FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA CONFEA, Projeto Bsico o conjunto de
elementos que define a obra, o servio ou o complexo de obras e servios que compem o
empreendimento, de tal modo que suas caractersticas bsicas e desempenho almejado estejam
perfeitamente definidos, possibilitando a estimativa de seu custo e prazo de execuo. Em seu
art. 3, a Resoluo estabelece que o Projeto Bsico deve conter, dentre tantas outras caractersticas
que definiro precisamente a obra a ser executada, a definio dos quantitativos e os custos dos
servios e fornecimentos com preciso compatvel com o tipo e o porte da obra.
Fica claro, dessa forma, que a planilha de quantitativos e preos parte integrante e
inafastvel do Projeto Bsico das obras e servios de engenharia. Vale lembrar que a Lei n 8.666,
de 21 de junho de 1993, o diploma que rege genericamente as contrataes na administrao
pblica brasileira, estabelece, em seu art. 7, que obras e servios s podero ser licitados quando
houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos
interessados em participar do processo licitatrio. Disposio semelhante consta do art. 8, 5, da
Lei n 12.462, de 5 de agosto de 2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contrataes
Pblicas RDC, que excepciona exclusivamente a situao em que se utiliza o regime de
contratao integrada, hiptese excepcional em que a licitao ser realizada com base em
anteprojeto de engenharia. Mesmo quando da utilizao da contratao integrada, no entanto, o
legislao impe a existncia, prvia ao certame licitatrio, do oramento da obra a ser executada,
neste caso adotando-se regras parametrizadas.
Dessa forma, nenhuma licitao poder ser iniciada tendo como objeto a contratao de
obra ou servio de engenharia sem que a administrao tenha conhecimento prvio do custo
previsto para essa contratao, fundamento indispensvel para que seja indicada, nos autos do
respectivo processo, a existncia de disponibilidade oramentria para fazer frente a essa
contratao, especificamente, nesse momento, da parcela da obra ou servio que ser realizada no
ano em curso.

A elaborao da planilha de quantitativos e preos na rea de engenharia tarefa para a

qual possuem atribuio os profissionais com formao em engenharia e registro na entidade
1

O autor engenheiro civil e advogado, professor aposentado da Universidade Federal do Par, com mais de 47
anos de atividades na administrao pblica, tendo exercido cargos como Diretor de Departamento de
Engenharia, Diretor-Geral de Tribunal Eleitoral, Assessor Especial da Presidncia de Tribunal de Justia,
Presidente de Comisso de Licitao e Pregoeiro, entre outros.

profissional competente, com dispe a Resoluo n 1.048, de 14 de agosto de 2013, do CONFEA.

Para tanto, obriga-se o profissional responsvel pela planilha a realizar a competente Anotao de
Responsabilidade Tcnica ART, nos termos da Resoluo n 1.025, de 30 de outubro de 2009,
como ser detalhado adiante.2
At o ano de 2013, a elaborao dos oramentos das obras pblicas a serem contratadas e
executadas com recursos dos oramentos da Unio eram regidos pelas regras constante das Leis
de Diretrizes Oramentrias do governo Federal. A partir deste ano de 2014, no entanto, tais
regras passam a constar exclusivamente do Decreto n 7.983, de 08 de abril de 2013.3
Dois pontos so fundamentais na elaborao da planilha de quantitativos e preos das
obras e servios de engenharia. Em primeiro lugar, os quantitativos de todos os servios que vo
compor a obra, servios esses obrigatoriamente relacionados integralmente. Em segundo lugar, os
respectivos preos unitrios para cada um desses servios.
Em relao aos servios, o autor da planilha deve atentar para a distino entre aqueles
que constituem as chamadas DESPESAS DIRETAS e as denominadas DESPESAS INDIRETAS.
Constituem despesas diretas todas aquelas que, em sendo consequncia direta da obra a ser
executada, podem ser adequada e precisamente mensuradas em seus quantitativos. Por sua vez,
constituem despesas indiretas aquelas que possuam determinado percentual oriundo da obra a ser
realizada, percentual esse que no permite uma quantificao precisa. Um bom exemplo dessa
distino so as chamadas despesas relativas administrao da obra. Existir, sempre, a
denominada administrao local, aquela que constituda no canteiro da obra e que desenvolve
seus trabalhos voltados permanentemente para aquela obra especificamente. So quantificveis e,
assim, constituem despesas diretas. De outra banda, existir sempre a administrao central,
representada pelas atividades que o escritrio central da contratada desenvolver em apoio obra.
So atividades como contratao de operrios, aquisio de materiais, elaborao da folha de
pagamento, controle dos direitos trabalhistas dos operrios etc. Ocorre, no entanto, que o
escritrio central no trabalha exclusivamente para aquela obra, desenvolvendo atividades da
espcie para todas as obras que a pessoa jurdica estiver executando. Dessa forma, apenas um
rateio de seu custo total que efetivamente representa custo para cada obra. Como esse rateio no
pode ser quantificado precisamente, acaba por constituir despesa indireta.
pacfico o posicionamento nos rgos de controle no sentido de que TODAS as despesas
diretas devem constar da planilha de quantitativos e preos, por serem precisamente mensurveis.
De outro lado, as despesas indiretas, exatamente por no permitirem uma quantificao precisa,
devem constar do BDI.
O primeiro passo para a elaborao da planilha de quantitativos e preos relacionar
todos os servios que comporo a execuo da obra de engenharia e que sejam precisamente
mensurveis. O oramentista poder elaborar essa relao consultando o projeto arquitetnico e
2

Vale lembrar que a Resoluo n 51, do CONSELHO FEDERAL DE ARQUITETURA E URBANISMO DO

BRASIL CAU-BR, encontra-se com seus efeitos suspensos pela Deciso datada de 28 de novembro de 2013,
proferida no Processo n 47996-57.2013.4.01.3400, em trmite perante a 9a. Vara Federal, em ao proposta
pela ASSOCIAO BRASILEIRA DE ENGENHEIROS CIVIS ABENC.
3

A Presidenta da Repblica vetou, na Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013, a LDO 2014, o art. 107 e seus
pargrafos, que dispunha sobre as regras para tais contrataes, alegando fundamentalmente que tais disposies
j se encontram no Decreto citado. Quando da elaborao deste artigo o veto ainda no havia sido apreciado pelo
Congresso Nacional.

todos os demais projetos complementares. Como j comentado acima, nenhuma obra poder ser
licitada sem que exista projeto bsico, na forma da legislao.4 E o projeto bsico, sendo o conjunto
de elementos que DEFINE a obra, ser composto, nessa parte, de TODOS os projetos
(arquitetnico e complementares), pois nenhum obra estaria definida sem os projetos de estrutura,
instalaes eltricas, hidro-sanitrias, fundaes etc.
Dessa forma, cabe ao oramentista consultar um a um, detalhadamente, todos os projetos
que, somados, constituem o projeto bsico, para deles obter a relao dos servios que compem a
obra a ser orada. De posse da relao COMPLETA desses servios, o segundo passo do trabalho
do oramentista ser determinar precisamente a quantidade, com a respectiva unidade, a ser
executada de cada um desses servios. Neste ponto, vale lembrar o que dispe a Smula n 258, de
2010, do E. Tribunal de Contas da Unio:
As composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o
oramento que compe o projeto bsico da obra ou servio de engenharia, devem constar dos anexos do edital
de licitao e das propostas das licitantes, e no podem ser indicados mediante uso da expresso
verba ou de unidades genricas. (grifei)
Interessa-nos, neste momento, a parte final do enunciado da Smula. Para cada servio
relacionado na planilha, o oramentista dever obter a quantificao precisa. A Smula
mencionada acabou com um hbito que era comum nos oramentos de obras: o de, diante de
qualquer dificuldade na obteno do quantitativo, relacion-lo com uma unidade genrica, como
verba, conjunto, global etc. A parte final da Smula n 258 clara ao estabelecer que TODOS os
servios constantes da planilha, exatamente por constiturem despesas diretas, devem ser
PRECISAMENTE mensurados, sob pena de termos uma impreciso inadmissvel no valor final
orado.
evidente que alguns desses servios possuem intrinsecamente uma dificuldade maior
para essa mensurao. Tal fato, no entanto, no motivao suficiente para eximir o oramentista
do dever legal de quantifica-los com preciso, sob pena de estar sujeito a questionamentos por
parte dos rgos de controle interno e externo, situao na qual se enquadram, igualmente, todos
os demais servidores pblicos que, por fora da atividade que exercerem, aprovarem o oramento
apresentado cuja planilha contenha quantidades imprecisas. Aqui includo, por bvio, a assessoria
jurdica do rgo ou entidade, a quem cabe, por fora das disposies do par. nico do art. 38 da
Lei n 8.666/1993, examinar e aprovar a minuta do ato convocatrio, do qual o projeto bsico, com
a planilha includa, parte integrante.5
No parece difcil concluir que a quantificao dos servios ser to mais precisa quanto
mais detalhado forem os respectivos projetos. Isso j permite concluir que a qualidade do
oramento uma consequncia direta da qualidade, do nvel de detalhamento, dos projetos da
obra. Quanto mais detalhado o projeto bsico, maior ser a preciso dos quantitativos e, portanto,
do respectivo oramento. Nessa esteira, o oramento mais preciso vir na medida em que
trabalharmos com o projeto executivo, que o projeto bsico da obra que considera o
detalhamento da respectiva execuo. O projeto executivo permite, em funo do detalhamento
que agrega, chegar a um nvel de preciso oramentria mais prxima possvel do ideal.
4

No esquecendo a situao da contratao integrada, que, pelas prprias caractersticas, deve ser encarada
como absoluta exceo dentro do ordenamento jurdico.

Projeto bsico como anexo obrigatrio e parte integrante do ato convocatrio disposio estabelecida no art.
40, 2, inc. I, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos.

 fundamental destacar, especialmente para quem no tenha maior vivncia ou

conhecimentos na rea, que, muito embora a engenharia seja uma cincia exata, os oramentos de
obras jamais alcanaro preciso absoluta, exatamente em funo da interferncia humana, no
caso, o profissional encarregado de elaborar o oramento, o qual, muito embora conte hoje com a
preciosa ajuda da tecnologia da informao, nunca chegar, em condies normais, a 100% de
preciso. Nesse sentido, importante lembrar as disposies da Orientao Tcnica OT-IBR
004/2012, do INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS IBRAOP, que
trata exatamente do tema PRECISO DO ORAMENTO DE OBRAS PBLICAS. Como bem
dispe o item 4.1 da OT, as margens de erro de um oramento so devidas primordialmente a
omisses e erros de quantitativos de servios e a imprecises nas estimativas de preos. Neste
momento, estamos tratando exatamente das omisses e dos erros de quantitativos de servios.
Relacionados os servios mensurveis, com os respectivos quantitativos, deve, agora, o
oramentista estabelecer o preo unitrio a ser considerado para cada um deles. Como vimos
acima, a Smula n 258/2010 dispe que As composies de custos unitrios e o detalhamento de
encargos sociais e do BDI integram o oramento que compe o projeto bsico da obra ou servio de
engenharia. exatamente atravs da composies de custos unitrios que o oramentista vai
determinar o preo unitrio para cada servio integrante da planilha, possibilitando, assim, pelo
produto entre o quantitativo e o preo unitrio, a obteno do preo total desse servio.
Como sabem os especialistas na rea, as composies de custos unitrios incluem todos os
insumos necessrios para execuo do servios, discriminados por material, mo-de-obra e
equipamentos. Todos os insumos devero ser considerados, com os respectivos quantitativos
necessrios para a execuo de uma unidade do servio e os respectivos preos unitrios (de cada
insumo). No caso da mo-de-obra, deve ser acrescido o percentual das chamadas Leis Sociais. O
somatrio determinar o preo unitrio do servio, a ser transcrito na planilha de oramento.
Como dispe o j citado Decreto n 7.983, de 2013, em seu art. 3, a grande base legal para
a elaborao dos oramentos de obras e servios de engenharia a serem contratadas e executadas
com recursos dos oramentos da Unio, o SINAPI Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
ndices da Construo Civil, sistema mantido pela CEF - Caixa Econmica Federal, utilizando-se
de pesquisa nacional de preos realizada pelo IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
No caso de obras e servios de infraestrutura de transporte, a referencia legal o SICRO Sistema
de Custos Referenciais de Obras, sistema mantido pelo DNIT Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes. O pressuposto que os sistemas citados reproduzem a efetiva
realidade do mercado, considerando a mediana dos preos nele praticados. Destaque-se, neste
momento, as consideraes feitas pelo TCU, quando da aprovao do Acrdo n 3068/2010
Plenrio. Do Voto do Ministro Relator destacamos os seguintes trechos, muito elucidativos a
respeito dos preos a serem considerados nos oramentos de obras pblicas:
22. Tanto a Secretaria de Obras quanto a de Recursos manifestaram-se pela manuteno das
determinaes, pugnando pela utilizao da menor cotao dos preos na oramentao da obra, em
detrimento da mediana utilizada pelo TRT.
23. Em que pese a abalizada argumentao apresentada pelas unidades instrutivas, constantes do
relatrio precedente, divirjo do encaminhamento proposto.
24. Cumpre registrar que a Lei n. 8.666/93 no prescreve como deve ser realizado este oramento.
A Lei de Diretrizes Oramentrias, por sua vez, no prev a forma pela qual ser realizada a cotao de
preos quando ausente o insumo no SINAPI e inexistente a tabela de referncia formalmente aprovada por
rgo ou entidade da administrao pblica federal.

25. Verifica-se, portanto, a existncia de uma lacuna no ordenamento na medida em que os

normativos no definem como ser realizada a oramentao de insumo quando este no estiver cotado no
SINAPI e tampouco haja tabela de referncia oficial.
26. No me parece razovel a exigncia de que a oramentao nestes casos deva sempre considerar
o menor preo cotado no mercado. Entendo que a utilizao de preos mdios ou da mediana, alm de bem
refletir os preos praticados no mercado, no implica ofensa Lei de Licitaes, LDO/2009 ou aos
princpios gerais da Administrao Pblica.
27. A colmatao da lacuna normativa efetuada pelos gestores do TRT utilizou-se do parmetro
legal esculpido no caput do art. 109 da LDO/2009 e, assim, definiu como custo unitrio dos insumos a
mediana dos preos pesquisados. A soluo me parece dotada de razoabilidade, assim como seria se houvesse
utilizado a mdia das cotaes. Destaco que o menor preo um dos preos do mercado, mas no reflete o
mercado. Nesse sentido, entendo que o preo de mercado mais bem representado pela mdia ou
mediana uma vez que constituem medidas de tendncia central e, dessa forma, representam de
uma forma mais robusta os preos praticados no mercado. (destaque nosso)
Como regra, a mediana do SINAPI/SICRO o valor a ser considerado quando da
elaborao dos oramentos de obras pblicas.
Nem sempre, no entanto, os sistemas citados conseguem atender integralmente as
necessidades da obra que est sendo orado. Existem situaes especficas nas quais, por fora de
especificidades do projeto ou especificidades do local onde a obra ser executada, o SINAPI ou o
SICRO, conforme o caso, no conseguem representar a efetiva realidade de preos do mercado.
Assim, em havendo inviabilidade da definio dos custos utilizando o SINAPI/SICRO, outras
fontes de referencia devem ser adotados, valendo destacar que o prprio Decreto n 7.983/2013
menciona a utilizao de dados contidos em tabela de referencia formalmente aprovada por
rgos ou entidades da administrao pblica federal, em publicaes tcnicas especializadas, em
sistema especfico institudo para o setor ou em pesquisa de mercado. So exemplos de fontes
subsidirias aceitveis as tabelas das Secretarias de Obras dos Estados, as revistas especializadas,
como a Pini, e o CUB Custo Unitrio Bsico, institudo pela Lei Federal n 4.591/1964, sistema
gerenciado pelos Sindicatos Estaduais da Indstria da Construo Civil.
O fundamental a ser destacado que o oramento represente, ao seu final, a real mediana
dos custos praticados no mercado onde a obra ser realizada, pois deve ser esse o preo de custo
admitido pela administrao pblica.
O somatrio dos valores de todos os servios constantes da planilha de oramento
constitui o preo de custo da obra. Nesse valor deve ser inserido o percentual de BDI, para
obteno do preo de venda, que deve representar, ento, o valor final que o mercado praticar e
que o contratado deve receber para a execuo da obra. BDI ou LDI uma sigla que representa
BENEFCIO E DESPESAS INDIRETAS ou, no outro caso, LUCRO E DESPESAS INDIRETAS. O
BDI representado por um percentual obtido em uma planilha, na qual so consideradas as
despesas indiretas (aquelas no passveis de quantificao precisa, como o rateio da administrao
central), seguro, garantia, risco e as despesas financeiras, alm do lucro que o futuro contratado
deseja obter com a execuo daquela obra especificamente. Nos termos do Acrdo n 2622/2013
Plenrio, o TCU definiu que so referenciais adequados, no caso de obras de construo de
edifcios, os seguintes percentuais de BDI:
1 Quartil: 20,34%
Mdio: 22,12%
3 Quartil: 25,00%
Veja-se que o Tribunal teve a cautela de determinar valores REFERENCIAIS de BDI, no
falando nunca em VALOR MXIMO. As especificidades da obra, a sua grandeza, o local onde

ser executada, so fatores que podem fazer o percentual de BDI variar em relao a esses
parmetros, no sendo tal condio motivao, por si s, para desclassificao de propostas em
licitaes. Recomendamos, alis, a leitura integral do Acrdo n 2.622/2013 Plenrio, por se
tratar de estudo profundo realizado, estudo de excelente qualidade, merecendo destaque as
consideraes feitas pelo Ministro Relator, em seu Voto.
Neste momento, parece-nos oportuno lembrar as disposies da Lei n 12.546, de 2011,
com a modificao introduzida pela Lei n 12.844, de 2013, que promoveu desonerao tributria
em alguns segmentos da economia brasileira, dentre os quais nos interessam particularmente as
empresas do setor de construo civil. Tal desonerao reduz substancialmente o percentual dos
encargos sociais a serem considerados nos oramentos de obras pblicas, introduzindo, de outra
parte, a Contribuio Previdenciria sobre a Renda Bruta CPRB, com alquota de 2%, a qual deve
ser includa no respectivo BDI.6
Para terminar, voltamos a lembrar que o oramento de obra de engenharia no , como
regra, absolutamente preciso. No se pode ignorar a existncia de imprecises e at mesmo de
erros, ora oriundos das especificidades dos projetos, ora de falhas. Se estas no so aceitveis (o
Decreto n 7.983, de 2013, exige ART especfica da elaborao da planilha de quantitativos e
preos, como forma de definir responsabilidades por erros cometidos), as imprecises so
basicamente inerentes ao trabalho. No ensejo, vale transcrever o que dispe a OT/IBR 004/2012,
do IBRAOP, na sua parte final:
4.6 So referncias adequadas os seguintes intervalos para fins de aferio do grau de
preciso do oramento nas diversas fases do projeto:
Quadro 1: Faixa de preciso esperada do custo estimado de uma obra em relao ao seu
custo final.
Tipo de oramento

Fase de Projeto

Estimativa de custo

Estudos preliminares

Clculo do Preo

Faixa de Preciso

rea de construo
multiplicada por um

30%*

indicador.
Quantitativos de
servios apurados no
projeto ou estimados
Preliminar

Anteprojeto

por meio de ndices

20%

mdios, e custos de
servios tomados em
tabelas referenciais.
Detalhado ou

Projeto bsico

Quantitativos de

10%

analtico (oramento
6

Recomendamos a leitura, por exemplo, do Acrdo n 2.293/2013 Plenrio, do TCU, bem elucidative a
respeito do assunto.

base da licitao)

servios apurados no
projeto, e custos
obtidos em
composies de
custos unitrios com
preos de insumos
oriundos de tabelas
referenciais ou
de pesquisa de
mercado
relacionados ao
mercado local,
levando-se em conta
o local, o porte e as
peculiaridades de
cada obra.
Quantitativos
apurados no projeto
e custos de servios
obtidos em
composies de
custos unitrios com
preos de insumos
negociados, ou seja,

Detalhado ou
analtico definitivo

advindos de cotaes
Projeto executivo

de preos reais feitas

5%

para a prpria obra

ou
para outra obra
similar
ou, ainda, estimados
por meio de mtodo
de custo real
especfico.

* Para obras de edificaes, a faixa de preciso esperada da estimativa de custo de at

30%, podendo ser superior em outras tipologias de obras.