Polticas Pblicas

Revista Interdisciplinaria del Departamento de Gestin y Polticas Pblicas

Facultad de Administracin y Economa de la Universidad de Santiago de Chile

Gustavo Alberto Massera

Impactos en la Sociedad Global de la

Informacin. Una Interpretacin desde
Amrica Latina

Alfredo Calcagno

La Cooperacin para el Desarrollo a los Pases

de Renta Media

Rodrigo Espaa Ruiz

La Institucionalizacin del Rgimen de

Pinochet, la Transicin a la Democracia y la
Consolidacin Democrtica en Chile

Gonzalo Daniel Martner

Crecimiento y Desigualdad: el caso de Chile

Ren Fernndez Montt

Evaluacin del impacto del AUGE en los

prestadores privados

Germn Sanhueza Muoz

Asimetras de la informacin en el sistema de

educacin superior chileno: Desafos de la
regulacin pblica del Estado Chileno

Mauricio Barra Ranni

El estudio de la factibilidad poltica de las

polticas pblicas: hacia una metodologa para
entender la definicin de los lineamientos
gubernamentales

Primer Semestre 2008, Volumen 2, N 1

ISSN 0718-4611 versin impresa
ISSN 0718-462X versin en lnea

Editor responsable: Gonzalo D. Martner

Editora adjunta: Leticia Araya R.

Comit Editor Consultivo:
Luiz Carlos Bresser-Pereira, Fundao Getlio Vargas, Brasil.
Hugo Caldern, Universidad Libre de Berln.
Rene Fregosi, Universit Paris III Sorbonne Nouvelle.
Edgardo Lander, Universidad Central de Venezuela.
Jorge Lanzaro, Universidad de la Repblica, Uruguay.
Bernardo Kligsberg, Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y
Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo.
Oscar Oszlak, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Buenos Aires.

Propsitos: La Revista Polticas Pblicas se propone llenar una brecha entre la

prensa de inters general y las revistas acadmicas especializadas en economa, derecho
o ciencias polticas. La Revista Polticas Pblicas es interdisciplinaria y tiene por
vocacin publicar artculos que sinteticen reas de investigacin acadmica con vnculo
con la esfera pblica, que provean anlisis econmico, sociolgico o jurdico de
polticas pblicas, que estimulen la fertilizacin cruzada de ideas entre esas disciplinas,
que ofrezcan una fuente accesible sobre el estado del arte en el pensamiento sobre las
polticas pblicas y sobre su aplicacin en Chile y Amrica Latina, y que sugieran
nuevas orientaciones de investigacin futura. Los artculos que aparecen en la revista
son normalmente solicitados por los editores o los editores asociados y su publicacin
tambin puede ser solicitada a la direccin sealada para la correspondencia.

Correspondencia: Enviar correspondencia a Departamento de Gestin y Polticas

Pblicas, Facultad de Administracin y Economa, Universidad de Santiago de Chile,
Alameda Bernardo Ohiggins 3363, Estacin Central, Santiago de Chile o a
apoblete@lauca.usach.cl

Impactos en la sociedad global de la

informacin. Una interpretacin desde
Amrica Latina
Gustavo Alberto Masera
Centro Regional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas de Mendoza.
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina
Correo Electrnico:gam@lab.cricyt.edu.ar

RESUMEN
En las ltimas dcadas, la sociedad de la informacin se ha convertido en una
cuestin de debate. Es un paradigma emergente sobre los nuevos modelos de ciencia,
de produccin de conocimiento e innovacin tecnolgica. Complejidad y cambio son
dos caractersticas definidoras de este fenmeno sistmico. El autor propone una
aproximacin a las cuestiones ms importantes en la era de la informacin. Segn los
pensadores y documentos analizados, esta rea de investigacin comprende el
conjunto de nuevas tecnologas en un proceso multidimensional relacionado con el
desarrollo del capitalismo global, y particularmente con la expansin de las empresas
multinacionales. La sociedad de la informacin representa un nuevo orden mundial,
con grandes desafos, riesgos y oportunidades para Amrica Latina.

ABSTRACT
In recent decades, the information society has become a topic of debate. It is an
emerging paradigm about new models of science, production of knowledge and
technological innovation. Complexity and change are the two defining characteristics of
this systemic phenomenon. The author proposes an approach about the issues of the
information age. According to the thinkers and documents mentioned, this field of
research involves a set of new technologies, plus a multidimensional process related
with the development of global capitalism, particularly, the expansion of the
multinational enterprises. The information society represents a new world order with
great challenges, risks and opportunities for Latin America.

Key words: information society, globalization, new technologies, hegemony

Introduccin

El avance cientfico-tecnolgico y la aplicacin de los conocimientos para su

aprovechamiento econmico con el fin de acrecentar de modo sistemtico la
productividad y la generacin de excedentes, es un hecho que la historia recoge como
una prctica permanente desde los primeros tiempos de la era moderna. La trayectoria
reciente de la civilizacin industrial nos enfrenta con un nuevo ciclo de crecimiento
asociado a la expansin de los sectores info-comunicacionales y que representara,
por su grado de impacto en los distintos planos de la sociedad, un cambio estructural.
Para un anlisis de los escenarios en transformacin, no basta con realizar una
enumeracin exhaustiva de los acontecimientos ocurridos en el mbito tradicional de
la poltica internacional. Ms luces acerca de su singularidad resultan de la
observacin detenida de las dos tendencias que definen los rasgos del contexto
global.
En primer lugar, el proceso de mundializacin, vinculado a la expansin del
capitalismo como modelo triunfante de economa en el nivel planetario, pero
agregndole un sistema de ideas (neoliberalismo) y una visin del mundo
(globalizacin) que no existan en las etapas anteriores de su trayectoria. En segundo
lugar, el nacimiento de un paradigma socio-tecnolgico basado en las innovaciones de
microelectrnica, telecomunicaciones, informtica e infraestructuras vinculadas a las
actividades de digitalizacin, que es revelador del peso creciente de la economa de la
informacin y el conocimiento en la creacin de valor. Ambas dinmicas, luego
asociadas como un proceso sistmico, son las que posibilitaron el surgimiento de un
estadio del desarrollo denominado sociedad de la informacin.
Los objetivos son: a) identificar algunas de las principales categoras y
conceptos utilizados en el debate sobre la sociedad de la informacin; b) proponer un
enfoque que permita ordenar la argumentacin sobre los efectos generados por las
nuevas tecnologas; c) realizar una valoracin de conjunto desde el horizonte de
interpretacin que impone la realidad latinoamericana.

Ciencia y Tecnologa en la Sociedad de la Informacin

Rasgos del crecimiento cientfico-tecnolgico contemporneo
La ciencia no implica solamente una bsqueda de conocimiento sistematizado,
sino que es un saber condicionado a los intereses de los poderes hegemnicos. Cada
vez ms, las prioridades de investigacin, los contenidos y las aplicaciones de la
ciencia son impulsadas por factores heterogneos, ya sean comerciales, tecnoproductivos o de seguridad militar (Gallino, 1995).
Tradicionalmente, es el poder poltico quien ha fijado histricamente las
prioridades de investigacin, puesto que el conocimiento y la tecnologa estn en la
base de la creacin de la riqueza y el poder de las naciones (Baalam y Veseth, 2005).
En la actualidad advertimos un debilitamiento en la capacidad estatal en el control y
direccin de sus actividades, lo que incide negativamente sobre la efectividad de las
polticas pblicas. La mayor parte de los estados nacionales se han vuelto frgiles
frente a las fuerzas centrfugas transnacionales. Cuando no prevalece una definicin
de las prioridades de investigacin segn las demandas de un pas en su conjunto, el
progreso cientfico-tecnolgico crece bajo una lgica de autofinalidad (Ladrire, 1978).
Esta categora indica que el vector de creacin tecnolgica no es definido por las
situaciones externas, sino a partir de sus posibilidades internas. Las metas de
innovacin son determinadas por sus propias finalidades objetivas de crecimiento y no
a partir de las reales demandas sociales. Uno de los resultados derivados es el
tecnoglobalismo (Requeijo, 2005), o desarrollo de productos y bienes estandarizados

de alta intensidad tecnolgica producidos para el consumo mundial, y asociado a la

homogeneizacin en los patrones de difusin de bienes y servicios tecnolgicos.
Los nuevos modelos de ciencia se encuentran condicionados por el proceso de
globalizacin de la actividad de investigacin. Uno de ellos es el denominado de
investigacin colaborativa pre-competitiva (Licha, 1996), caracterizado por polticas de
acercamiento entre empresas e instituciones del universo cientfico-acadmico, y por
la reorientacin del esfuerzo de investigacin hacia el desarrollo e innovacin
industrial, en temas crticos para las corporaciones multinacionales. Prez (2005;
2007) ha identificado los cambios recientes en los paradigmas tecno-econmicos, en
el contexto de una reestructuracin del sistema mundial de produccin de
conocimiento: 1) la progresiva complejidad de los problemas cientficos requiere el
entrelazamiento de diferentes tecnologas; 2) la cooperacin cientfica internacional
multidisciplinaria; 3) la descentralizacin, en reas donde la magnitud de las tareas, los
costos y la velocidad de los cambios aumentan rpidamente, lo que permite evitar la
duplicacin de esfuerzos y la reduccin de riesgos y costos; 4) el acercamiento entre
la etapa de los descubrimientos cientficos bsicos y aplicados, as como entre la
aproximacin entre la fase de diseo e innovacin tecnolgica y la bsqueda de
resultados comerciales.
Inferimos que el progreso cientfico-tecnolgico se orienta al esfuerzo por
intensificar y realimentar el ciclo de acumulacin i en la economa global. El capital se
ha apropiado de los destinos del conocimiento, dirigindose exclusivamente a la
creacin de valor a partir de una estrecha interaccin entre ciencia, tecnologa y
mercado (Dupas, 1999; 2001).

Nuevas tecnologas: hacia la sociedad de la informacin

En los inicios del siglo XXI el trmino sociedad de la informacin se ha
impuesto gracias al indiscutible crecimiento cuantitativo de los sectores informtico y
comunicacional. La convergencia tecnolgica entre telefona, televisin, ordenadores,
cable coaxial y satlites, ha posibilitado un salto cualitativo a partir de la generacin de
un sistema combinado e integrado de informacin y comunicacin, que estara en la
base de una nueva forma de organizacin social. Para la CEPAL, la sociedad de la
informacin hace referencia a un nuevo paradigma, cuyos criterios orientadores dan
cuenta del camino hacia un tipo de sociedad en construccin, resultante de la accin
de los sistemas tecnolgicos y de los progresivos procesos de digitalizacin (CEPAL,
2003).
La difusin planetaria del trmino sociedad de la informacin ha sido impulsada
principalmente- por la accin de diversos organismos internacionales. Como datos
objetivos de su irrupcin figuran las varias iniciativas (reuniones cumbres, seminarios,
observatorios, publicaciones, foros y entidades) que han tenido lugar recientemente,
realizadas con el propsito de reflexionar sobre la transicin hacia esta sociedad
digital. Una imagen de su advenimiento ha tenido lugar en el ao 2006, con la
proclamacin del 17 de mayo como el da mundial de la sociedad de la informacin por
parte de las Naciones Unidas. A instancias de lo acordado en la fase de Tnez de la
World Summit SI se aprob la resolucin A/RES/60/252 de la Asamblea General, con
el objeto de conmemorar el nacimiento de la Unin Internacional de
Telecomunicaciones, fundada en 1865, en lo que constituy la primera organizacin
intergubernamental de alcance mundial (ITU, 2006).
Por nuevas tecnologas entendemos el conjunto convergente de tecnologas en
microelectrnica, robtica, redes, autopistas de la informacin, computacin (mquinas
y software), telecomunicaciones, transmisiones y optoelectrnica; a las que se
agregan las aplicaciones tecnolgicas y de ingeniera derivadas de la ciencia de
materiales, incluyendo los mecanismos de coordinacin que permiten manipularlas.
Las tecnologas pueden ser agrupadas en cuatro subconjuntos: biotecnolgico (BT);

nanotecnolgico (NT); nuevos materiales (NM); tecnologas de la informacin y la

comunicacin (TIC). Las TIC son las verdaderas herramientas de la globalizacin,
porque generan una mayor interdependencia de los mercados y las sociedades, tal
como sucede por ejemplo, con la creacin de un circuito financiero mundial para la
movilidad del capital. Las capacidades especficas de las TIC posibilitan: a) la
velocidad de transmisin en tiempo real o instantaneidad; b) la conectividad entre
actores mediante autopistas de la informacin y redes, lo que deriva en un aumento
del grado de densidad en las relaciones sociales; c) la intangibilidad de la informacin
digitalizada en forma de textos, imgenes, voz; d) la aceleracin e intensificacin de
los flujos de intercambio.
El aspecto decisivo de la sociedad de la informacin se encuentra en el
potencial de digitalizacin en las formas de comunicacin y en la capacidad de los
individuos para obtener y compartir cualquier informacin, instantneamente, desde
cualquier lugar y bajo diversas formas, gracias a la aplicacin universal de tecnologas
homogneas de procesamiento y comunicacin de datos. La digitalizacin supone el
uso intensivo de varias clases de computadores en una labor modelizada de acuerdo a
determinadas operaciones, junto con la fase de innovacin vinculada a la creacin y
puesta en funcionamiento de una serie de infraestructuras. Debemos tener en cuenta
que la sociedad de la informacin no supone solamente una cuestin cuantitativa, ms
de computadoras o de capacidad en los ordenadores, sino que implicara un modo
diferente de organizar la vida humana y sus interacciones. Esta sociedad digital ya se
estara instalando a pasos acelerados en algunos segmentos privilegiados del planeta.

Efectos de las Nuevas Tecnologas

Efectos de desestructuracin
A la par que sus contribuciones, el progreso en ciencia y la tcnica genera
indudables efectos de perturbacin sobre el sistema social. Debemos, pues, identificar
los aspectos conflictivos que surgen de la interaccin entre la ciencia y la tecnologa
con el resto de los subsistemas.
En el mbito econmico, el impacto de las nuevas tecnologas se manifiesta en
el notable impulso otorgado a la dinmica de acumulacin del capitalismo mundial,
gracias a la expansin de los espacios de actuacin de las empresas transnacionales,
globales y multinacionales.
Una conjuncin de factores posibilitan la reproduccin del sistema y, en
particular, de los mbitos de accin de las grandes firmas (Sklair, 2003; Matesanz,
2005): 1) el surgimiento continuo de innovaciones en procesos, productos y servicios,
los que facilitan la fragmentacin de los eslabonamientos productivos mediante un
proceso llamado segmentacin de la cadena de valor; 2) el diseo de estrategias de
localizacin, definidas por la bsqueda de ventajas fiscales, la cercana a las fuentes
de materias primas, la proximidad a los mercados de consumo, y la posibilidad de
utilizacin de bolsones de mano de obra de escaso adiestramiento dispersos por el
mundo perifrico. El objetivo buscado por las empresas es hacer ms eficiente la
organizacin de la produccin mundial en un nivel de integracin planetaria; 3) el
perfeccionamiento de nuevas concepciones en management, con fundamento en los
enfoques posfordistas de organizacin (ingeniera simultnea, sistemas flexibles.), les
permite coordinar simultneamente sus actividades en varios lugares del planeta (; 4)
la mejora en las infraestructuras y la unificacin del mundo geogrfico gracias a las
telecomunicaciones, redes de informacin, y el perfeccionamiento en los sistemas de
transporte, ha trado como consecuencia la disminucin del significado econmico de
las distancias fsicas y el acortamiento del tiempo histrico.
Otra perturbacin es el desempleo derivado de la accin de las nuevas
tecnologas. Varios autores han sugerido que estamos frente ante una mutacin crtica

del paradigma clsico del empleo, puesto que ahora el mercado est dominado por los
conceptos de flexibilidad, subempleo, informalidad y precarizacin (Freeman, 1982;
Labini, 1993; Dupas, 1999). La ambivalencia de las nuevas tecnologas nos estara
revelando la tendencia hacia una fuerte reduccin progresiva de la demanda laboral, la
expulsin de mano de obra del mercado de trabajo y el aumento de exclusin social,
todo ello en un ambiente signado por necesidades de reespecializacin, capacitacin y
formacin de nuevas competencias profesionales y laborales, tal como ha sealado la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en diversos documentos.
Un efecto negativo en la dimensin poltica se ubica en la erosin a que se ve
sometido actualmente el estado-nacin. Los factores que explicaran esta situacin se
vinculan a la creciente complejidad y diversificacin de las relaciones internacionales.
Existiran cuatro fuerzas que desafan la soberana tradicional (Opello & Rosow, 2004):
1) las transformaciones en el estado de bienestar; 2) la globalizacin del capitalismo;
3) la fractura de la identidad nacional; y 4) el surgimiento de las redes de hipermedios
en comunicacin e informacin. Adicionalmente, hay que pensar que la formacin de
bloques regionales obliga a los pases a transferir progresivamente -segn el grado de
regionalizacin- cuotas de soberana (y de la capacidad nacional de decisin) a las
instituciones regionales.
Somos conscientes que desde hace algunos aos se sienten los crujidos de las
viejas estructuras estatales. Los problemas (ambientales, sanitarios, econmicofinancieros, de seguridad, etc.) parecen haber tomado una dimensin que no se
adapta totalmente a los conceptos basados en la soberana tradicional y que
desbordan el principio esencial del sistema interestatal por todos sus extremos. Un
ejemplo a la vista es el deterioro ambiental global, que ha generado un
reconocimiento de la creciente interdependencia entre los pases. Segn algunos
analistas, el Estado-nacin, en particular, se vera desbordado por fuerzas
transfronterizas (como los flujos financieros) que les atraviesan sin poder dominarlas
completamente; o, por acontecimientos que se les escurren por entre los dedos
(diseminacin de la energa nuclear, vacas locas, organismos genticamente
modificados, cuestiones vinculadas a la privacidad y a la identidad de los ciudadanos,
infraestructuras crticas, gestin de emergencias, etc.).
Uno de los temas que aparece as, entonces, es el referido a las cuestiones de
gobierno y de governance, o de gobernanza. En relacin a esto, como las posiciones
y puntos de vista son inevitablemente diversos, se debe recurrir a nuevas prcticas,
puesto que ya no alcanza con la sola eficiencia derivada de la gobernabilidad, sino que
se hace imprescindible la necesaria participacin responsable, aunque selectiva por
reas, en la toma de decisiones, por parte de los diversos grupos involucrados
(stakeholders). Aqu tambin podemos apreciar los sntomas de agotamiento del
modelo burocrtico y de control-comando clsico del aparato de Estado; algo que
tambin va ms all de los problemas tcnicos, como el representado por el egovernment, o el aprovechamiento de las nuevas tecnologas para el gobierno
(procesos internos, relaciones con los ciudadanos, certificados, ventanillas, impuestos
on-line, etc.). La gobernanza se relaciona con una ms amplia concepcin de los
asuntos pblicos: las reglas, procesos y comportamientos seguidos para presentar,
discutir y resolver problemas del cuerpo social en su conjunto, donde el gobierno es un
actor ms, con derechos y obligaciones, pero sin privilegios para imponer. En otras
palabras, se trata de cmo cada quien (individuo, asociaciones, organizaciones,
autoridades) pueden y deben hacer uso del poder que les es otorgado/reconocido; lo
cual plantea un debate sobre el ncleo mismo de la teora democrtica: la
representacin.
La interaccin de las nuevas tecnologas con la dimensin cultural es diversa
segn el subsistema afectado (representacin, expresin, etc.). Un aspecto central se
refiere a la evaluacin de los impactos generados sobre las interpretaciones que
realizan las colectividades y los individuos (de s mismos y del mundo) mediante
smbolos y conceptos, o en los valores y reglas que crean para organizar y justificar

sus acciones (Ladrire, 1978). Uno de los efectos ms importantes se relacionara con
la autonoma del progreso, en el sentido en que el desenvolvimiento tecnolgico se
produce en ausencia de normas ticas, fijadas para s de acuerdo a sus valores por
una determinada comunidad (Dupas, 2001). Existira, de hecho, una ruptura entre el
mundo de la racionalidad sustantiva de los fines y el de la racionalidad instrumental de
los medios.
La accin del entorno artificial suscitado por las nuevas tecnologas genera
efectos sobre la dimensin esttica. Entre otros rasgos distintivos de la cultura en la
era posmoderna, hay que considerar el predominio de la sociedad-espectculo y, en lo
que se refiere a la irrupcin en la vida cotidiana, la conformacin de patrones de
consumo orientados hacia las marcas globales. Un aspecto a tener en cuenta es la
actualizacin continua de las demandas virtuales por parte de los medios de
comunicacin y la publicidad de las grandes corporaciones, lo que allana el camino
hacia la universalizacin de una cultura cada vez ms homogeneizada, caracterstica
de una sociedad en red (Dups, 2001; 2006). Frente a este panorama que promueve
el desarraigo y la prdida de identidad, un objetivo clave de poltica debera
contemplar, entre otros, la defensa de las industrias culturales a travs de la
conformacin de alianzas regionales de produccin, y el fomento de los contenidos
locales en la autopista de la informacin junto a una verdadera discusin poltica sobre
la gobernanza de internet. Surgen cuestiones y problemas en relacin a los nuevos
modos de producir, comerciar y consumir bienes digitales. Aqu se nota la aplicacin
de un marco multidisciplinario que integre los distintos aspectos que surgen en el
debate, por ejemplo, en relacin a la libertad de circulacin de la informacin, los
inevitables conflictos entre grupos sociales afectados por los cambios tecnolgicos y la
multiculturalidad que se desarrollar en las sociedades hasta ahora homogneas.
Los impactos sobre el mbito biolgico son reveladores de los efectos
desatados sobre el medio ambiente y de los lmites del modelo industrializador basado
no slo en energas baratas sino en tecnologas que favorecen la expansin de las
cadenas globales de las grandes firmas, y cuyas acciones revelan las limitaciones del
Estado-Nacin. Estos problemas parecen haber tomado una dimensin que no se
adapta ntegramente a los conceptos basados en la soberana tradicional y que
desbordan el principio constitutivo esencial del sistema interestatal tradicional por
todos sus extremos.

Efectos de induccin
Hay efectos de induccin que tienden a consolidar e incluso reproducir el
funcionamiento de un determinado sistema (Ladrire, 1978). Desde nuestra
perspectiva hay un vnculo directo entre las nuevas tecnologas y la estructura del
poder poltico-econmico mundial. Puesto que las tecnologas no son neutras, una
lectura adecuada de la sociedad de la informacin no podra eludirse la cuestin del
orden mundial, el tema de la hegemona, ni el de los efectos de las TIC sobre las
relaciones internacionales (Gilpin, 2001; Alberts & Papp, 1997).
El aumento en los niveles de crecimiento econmico y los logros culturales y
tcnicos no se han repartido igualitariamente ni de manera equilibrada en la historia de
la humanidad. Las caractersticas de esa distribucin de conocimientos se ha reflejado
en la configuracin de un mundo internacional de Estados separados por niveles de
desarrollo, riqueza y poder (Krippendorff, 1985). Es simplista caracterizar a la sociedad
de la informacin como una mera fase de la evolucin socio-tecnolgica, sino que ms
bien supone una determinada configuracin del orden mundial, y como tal, implica la
existencia simultnea de un poder hegemnico definido, de un sistema jerarquizado
de relaciones y de mecanismos efectivos de regulacin (Camargo, 1998:18). Tngase
en cuenta que la posicin hegemnica de un pas en la estructura mundial est
basada en la combinacin de tres estrategias: 1- el control de la tecnologa de punta,

porque que la confrontacin por el liderazgo tecnolgico es la expresin ms real de la

capacidad de competencia global; 2- la disponibilidad hegemnica de recursos, ya
sean naturales, materias primas estratgicas o fuerza de trabajo; y 3- la combinacin
eficiente de estrategias, tanto en el orden militar como en lo econmico, y
fundamentalmente en la capacidad ideolgica de elaborar discursos hegemnicos,
constituyendo este ltimo, aquel que permite a las elites "conducir un sistema de
naciones hacia una direccin deseada; pero, que consiguen ser percibidas como si
buscasen el inters general (Dupas, 2006: 16).
En lo que respecta al nivel de anlisis del estado-nacin, Con la aparente
disolucin de las antiguas soberanas nacionales, el estado-nacin, en fase de
desmontaje, se encontrara en una situacin de prdida relativa de su capacidad de
control, a la vez que se difuminaran los lmites clsicos entre las esferas pblica y
privada. Pero, el efecto de induccin se vinculara a las demandas por un Estado
nuevo. En este punto coinciden los diversos autores latinoamericanos ya
mencionados (Bernal-Meza, Dupas, Tomassini). Al mismo tiempo, consideran que
sera preciso convocar a un resurgimiento de la sociedad civil, para que sta exponga
sus demandas y valores propios frente a las estructuras estatales, por ejemplo, en
relacin a las cuestiones de privacidad e identidad de los ciudadanos.

Proyecto Sociedad de la Informacin

Se desprende de los documentos elaborados en los organismos especializados
de Naciones Unidas, que la sociedad de la informacin representara algo ms que el
resultado de la aplicacin de ciertas tecnologas: sera un estadio cualitativamente
nuevo en el desarrollo socio-tecnolgico, al que deberan acceder plenamente todos
los grupos sociales y pases. Es evidente que esta concepcin posee un carcter de
modelo normativo, en el que subyace la promocin de ciertos valores: la liberalizacin
de flujos (de capital, servicios, comunicacin, etc.); la desregulacin de los mercados,
la competitividad internacional (Becerra, 2003) y, en fin, la unidad planetaria. Tiene
caractersticas de proyecto ideolgico y, como tal, es una meta deseada a alcanzar,
ms tarde o ms temprano, por la trayectoria evolutiva de la sociedad.
Mediante iniciativas de las Naciones Unidas, se han concretado dos cumbres
mundiales en los ltimos aos: las fases de Ginebra (diciembre de 2003), y de Tnez
(noviembre de 2005). En total unos veinte mil representantes de 174 pases asistieron
a los eventos relacionados con cada cumbre, lo que nos muestra que la preparacin,
organizacin y celebracin de la misma se han realizado mediante procesos
participativos basados en los mecanismos previstos por la governance multilateral.
Ginebra fue la Cumbre de la discusin por los principios, y Tnez fue la fase de
la accin y de los mecanismos para la implementacin del programa. En lo que
respecta a los principios, se destaca el inters por articular las discusiones por la
sociedad de la informacin con los objetivos y principios de la Carta de las Naciones
Unidas, y la declaracin universal de derechos humanos; en particular, con las metas
de desarrollo de la Declaracin del Milenio y las de desarrollo sostenible contenidas en
la Declaracin de Johannesburgo y en el plan de aplicacin del Consenso de
Monterrey.
En las Cumbres se discutieron, entre otros, temas como el acceso a las TIC; el
gobierno electrnico; software de cdigo abierto y libre; la gobernanza de internet;
polticas de financiamiento para los fondos de universalizacin, etc. En lo que respecta
a las metas, es un plan ambicioso ii y que pone de manifiesto las posibilidades y
oportunidades de la sociedad de la informacin, frente los desafos que emanan de las
enormes asimetras existentes entre las capacidades y potencialidades de los pases.
Aunque parcialmente pueda ser llevado a la prctica el proyecto sociedad de la
informacin, nos interrogamos: es un proyecto funcional a las estrategias de
desarrollo nacional y regional? O por el contrario, es una vuelta de tuerca al proceso

y a la ideologa de la globalizacin? No dejamos de constatar que si la tecnologa, por

caso la sociedad de la informacin, facilita la evolucin de las condiciones para la
acumulacin, la globalizacin, como proceso econmico, pone en evidencia las
contradicciones entre la acumulacin global y la generada en escalas nacionales.
Debemos pasar revista, entonces, a algunos de los principales problemas y desafos a
los que se enfrenta nuestra regin.

Desafos para Amrica Latina

Participacin regional en el debate por la sociedad de la informacin
La evolucin objetiva del trnsito hacia la sociedad de la informacin pone en
evidencia numerosos desafos. En particular, el aumento de la brecha digital y las
asimetras en el acceso a innovaciones e informacin estratgica entre los pases. Los
bajos niveles de ingreso promedio en Amrica Latina, as como la disparidad en la
distribucin del ingreso, hace que slo una franja muy estrecha de la poblacin
regional (entre un 10 a un 20%) pueda disfrutar de una oferta de bienes y servicios
tecnolgicos digitales (CEPAL, 2006) y, de hecho, incorporarse al orden informacional.
La brecha tambin se refiere a las diferentes capacidades en la utilizacin de las
herramientas y al manejo de sus aplicaciones. La diferencia se relaciona, asimismo,
con los problemas derivados del ingreso a la red, al acceso fsico o la disponibilidad de
infraestructuras adecuadas.
La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), a travs de
la participacin de sus equipos tcnicos, ha desarrollado una perspectiva de fuerte
compromiso con la construccin de la sociedad de la informacin. La postura se puede
rastrear en diversos documentos y acuerdos internacionales, como por ejemplo, los
resultantes de las conferencias ministeriales preparatorias a las cumbres mundiales.
En la Declaracin de Florianpolis se elabor una respuesta frente a la decisin
1999/281 del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas de convocatoria
para el ao 2000. Se destaca en el documento el reconocimiento del importante
potencial que las tecnologas TIC tienen para la constitucin de una economa global
basada en el conocimiento, pero paralelamente llama la atencin sobre la tendencia a
que los mecanismos de mercado sean los nicos impulsores de la sociedad de la
informacin y de las nuevas formas de organizacin de la produccin a escala
mundial. Por el contrario, se subraya que las tecnologas digitales deben
necesariamente orientarse al crecimiento con equidad.
El documento de Bvaro (CEPAL, 2003) es un intento de ofrecer un marco
explicativo sobre esta combinacin de fenmeno global y nuevo paradigma, segn
lo denominan, e integrarlo en la discusin de la agenda del desarrollo. Para tal fin, los
analistas del think tank cepaliano se proponen dos tareas fundamentales: 1- elaborar
un marco analtico funcional al estudio de temas complejos, a partir de la distincin
entre: a) estratos horizontales, de infraestructura y de acceso a las TIC; b) las reas
diagonales, relacionadas con los marcos regulatorios, el financiamiento y el capital
humano; y c) los denominados sectores verticales, directamente vinculados al proceso
de digitalizacin; 2- examinar las caractersticas regionales de Amrica Latina y el
Caribe: implica el anlisis de la agenda de poltica pblica en la regin, que intenta
comprender las TIC en relacin a las metas de desarrollo incluidas en las diversas
estrategias nacionales para alcanzar la sociedad de la informacin y el anlisis
especfico de los sectores digitales e (comercio electrnico, gobierno electrnico,
etc.). Tambin se incluye en este tem la expansin de la infraestructura y los
servicios, dado que se considera que la provisin del acceso a las TIC es un bien
pblico. Finalmente, se discuten como puntos crticos, los aspectos centrales de una
agenda para la transicin hacia la sociedad de la informacin.

En Tnez se present el Compromiso de Ro de Janeiro, un acuerdo

intergubernamental al que se lleg despus de un proceso de consultas en el mbito
regional. En el mismo se fijaron las posiciones de los gobiernos de Amrica Latina y
Caribe en los temas clave de la fase de Ginebra. La CEPAL, adems, incorpor un
plan de accin regional denominado eLAC 2007, orientado al cumplimiento de
objetivos y metas de las cumbres mundiales relacionados con: a) acceso e inclusin
digital, orientados fundamentalmente a promover el desarrollo de infraestructuras
regionales de Tics.; b) creacin de capacidades y conocimientos, mediante la
formacin de grupos de trabajo regionales para el intercambio de experiencias y
criterios, redes de investigacin y educacin, etc.; c) transparencia y eficiencia
pblicas, focalizados al fortalecimiento de diversos servicios gubernamentales
electrnicos, entre otras tareas; d) instrumentos de poltica, a fin de establecer
instancias coordinadoras de las estrategias nacionales de los pases de la regin, para
el fomento de la cooperacin tcnica y metodolgica en estudios comparativos; e)
establecimiento de un entorno habilitador, fundamentalmente, para el establecimiento
de un mecanismo regional de seguimiento de las Cumbres y la ejecucin del e-LAC
2007. En total, 30 metas y 70 actividades participan de esta estrategia regional.
En la actualidad debemos tener en cuenta que la regin, a travs de diversas
espacios de participacin se encuentra elaborando un plan de accin regional
renovado, denominado e-LAC 2010. Segn la CEPAL, esta estrategia representa un
nuevo tipo de acuerdo regional, en cuanto a su estilo, alcance, temas que aborda y
agentes que participan; adems, abarca un asunto plurisectorial y multidisciplinario
que influye en los ms diversos aspectos del desarrollo, y que tendra el carcter de
una metaplataforma pblico-privada iii .
De manera convergente con estas iniciativas, en el ao 2003 se cre el
Observatorio para la Sociedad de la Informacin en Latinoamrica y el Caribe
(OSILAC), como sistema de monitoreo. El principal objetivo del observatorio es la
centralizacin y armonizacin de datos, y normalizacin de estadsticas sobre las
tecnologas de la informacin y comunicacin, cuya elaboracin, procesamiento y
anlisis, ayudara al conocimiento del estado de la sociedad de la informacin en el
mbito regional.
Frente al proyecto de unidad planetaria impulsado por las organizaciones
internacionales, los analistas de la CEPAL han planteado que los caminos para
establecerla deberan ser mltiples, de acuerdo a las caractersticas socioestructurales y los valores de cada sociedad. Para ello habra que definir previamente
una agenda poltica, a fin de discutir las vas posibles de canalizacin de los esfuerzos
del desarrollo endgeno, a partir del cual las sociedades podran ampliar el rango de
sus invenciones socio-culturales sobre el eje de la racionalidad sustantiva de los fines
(CEPAL, 2003).

Perspectivas de autores regionales

En todas las pocas han existido valoraciones positivas y negativas sobre el
impacto de la ciencia y tecnologa en la sociedad. Entre uno y otro polo pueden darse
variados matices. Mientras que en una orilla se encuentran quienes enfatizan los
escenarios deshumanizadores del progreso y las vulnerabilidades, en el otro extremo
se ubican los fascinados con los logros de las nuevas tecnologas y la creacin de
entornos virtuales, como panacea universal. Habra que decir que la complejidad del
tema nos lleva a ver que la promocin de la expansin de las infraestructuras, no
quiere decir nicamente promover las empresas y los servicios que van a hacer
posible a la sociedad de la informacin. Es verdad que sin tecnologas, y sin acceso a
ellas no hay sociedad de la informacin, pero, en primer lugar, no hay ninguna
tecnologa neutra respecto a su impacto social; en segundo plano, no existe un solo

camino hacia la sociedad de la informacin, de all la discusin poltica que debe

plantearse en el debate por su construccin.
Entre apocalpticos e integrados del nuevo orden informacional, consideramos
que la mayora de los autores regionales mencionados en el trabajo se encontraran
en una posicin intermedia, ms equilibrada, puesto que se observa integralmente las
luces y sombras del proceso. No existe un desprecio a priori de la innovacin
tecnolgica o de los logros innegables de la ciencia, sino que se llama la atencin
acerca del vnculo estrecho que posee el desenvolvimiento cientfico-tecnolgico con
el sistema de poder subyacente al capitalismo global. Porque la sociedad de la
informacin se da en el marco de un estadio particular de la evolucin del sistema
mundial, con un enorme impacto sobre el patrn tecnoproductivo, direccionando el
proceso de acumulacin hacia nuevos modelos. En esta fase de la trayectoria social
juega un papel relevante la globalizacin como ideologa en tanto dinmica de
homogeneizacin de las pautas de consumo y divertimiento socio-cultural.
Bernal-Meza y Tomassini coinciden en la necesidad de revisar los postulados
tericos y las polticas que de ellos se derivan- que nos posibilitan evaluar el conjunto
de impactos polticos, econmicos y culturales que el mundo de la globalizacin
genera sobre los pases de Amrica Latina. Furtado, por su parte, ha sostenido que los
patrones de innovacin y difusin de tecnologas en la civilizacin industrial se dan en
un marco de desarrollo desigual y de polaridad global renovado; pero, al mismo tiempo
aboga por la generacin de un nuevo modelo de desarrollo que armonice los fines de
la racionalidad sustantiva con los medios tcnicos. Dupas ha planteado que un estudio
crtico de la sociedad de la informacin no pude eludir la revisin de la ideologa del
progreso ni el anlisis de la hegemona en el sistema mundial. La CEPAL considera
imprescindible incorporar el tema de las asimetras, la cuestin del desarrollo y las
brechas digital a la agenda poltica. Becerra, por su parte, argumenta crticamente
sobre el modelo desregulador y aperturista del proyecto sociedad de la informacin,
segn se desprende de los documentos e iniciativas de algunas organizaciones
internacionales principalmente carga sus tintas contra el enfoque debido al informe
Bangemann de la Unin Europea.
Desde nuestra perspectiva, uno de los temas centrales se refiere a los riesgos
emergentes en la sociedad de la informacin, ya sea en relacin a las infraestructuras
crticas, a los problemas derivados de las nuevas aplicaciones en las TIC, o en lo que
respecta a la proteccin de los ciudadanos. Hay que tener en cuenta que en la
sociedad de la informacin aparecen riesgos probables (y los puntos cercanos de
errores, fallos, seguridad), amenazas y vulnerabilidades antes desconocidas. Beck
introdujo hace algunos aos el concepto de sociedad del riesgo. ltimamente, se ha
llamado la atencin sobre los conflictos derivados de las nuevas tecnologas y el
ingreso a una sociedad de la incertidumbre (Lujn y Echeverra, 2004). Un paso clave
se encuentra en la introduccin de las TIC en el nivel de las infraestructuras crticas
(energa, transporte, etc.), tal como lo ha demostrado la conflictiva modernizacin del
sistema de interconexin elctrico europeo en un contexto de integracin regional
(Gheorghe, 2005; IRGC, 2006). Es por esto que planteamos que los riesgos deben ser
analizados, por ejemplo, en relacin a la Iniciativa de Infraestructura Regional
Sudamericana (IIRSA).
Una reflexin crtica que podemos hacer a las posturas sostenidas en las
Cumbres por representantes gubernamentales y de la sociedad civil en los grupos de
discusin- es que se abrieron demasiados temas en simultneo: ubicuidad de las
redes, el problema de las poblaciones indgenas, el uso de las tecnologas en la
gestin/reduccin de los desastres naturales, el rol de los medios de informacin
pblicos, implicaciones legales y sociales de las TIC, crimen organizado, derechos de
propiedad del software, bsqueda del pleno empleo, etc. Parece como un gran foro o
laboratorio abierto para repensar la sociedad entera, pero por momentos el debate se
asemeja a una caja de Pandora de la que surgen nuevos conflictos de poder

(derechos de propiedad intelectual, copyright y patentes, aspectos comerciales,

transferencia de tecnologa).

Consideraciones Finales: Gobernanza y Desarrollo

En lo que respecta a los asuntos pblicos, se puede argumentar que a la fecha,
aunque la constitucin de la sociedad de la informacin tiene un alcance limitado,
salvo en ciertas reas geogrficas del mundo desarrollado, creemos que negar su
relevancia como situacin global es un desacierto con fuertes consecuencias
nacionales. La comprensin de las nuevas realidades puede ayudarnos a una correcta
formulacin de polticas, a fin de minimizar los efectos negativos de la sociedad de la
informacin y de potenciar sus probables beneficios. El Estado tiene, ms all del
debate sobre su posible erosin, un rol central en la orientacin estratgica frente a las
cuestiones planteadas por la sociedad de la informacin, y la necesidad de elaborar
una transicin efectiva hacia ella. Por tales razones se ha trado a cuenta la cuestin
de la gobernanza la que debe ser considerada en los mbitos nacionales e
internacionales-, en una perspectiva similar a la planteada por la Unin Europea en su
libro blanco sobre el tema. Se necesita una gobernanza al mismo tiempo nacional e
internacional. Es importante que los gobiernos reconozcan que la puesta en
funcionamiento de los pasos concretos hacia una sociedad de la informacin (segn la
Agenda de Tnez) deba ser una responsabilidad compartida, por ejemplo, en lo que
respecta a la gobernanza de Internet o al refuerzo de la cooperacin y la coordinacin
regional para el fomento de una cultura de ciberseguridad.
La idea es que si se reconoce la complejidad de los problemas emergentes, las
decisiones deben ser tomadas de modo ms cooperativo, de abordaje
multidisciplinario, en el sentido de incluir en su formulacin a todos los interesados con
sus mltiples puntos de vistas e intereses, en un proceso participativo y consultivo de
direccionalidad abajo-arriba (bottom-up) y no solamente arriba-abajo (top-down). Pero,
es evidente que se desconocen an las implicancias reales del tema gobernanza
(participacin, toma de decisiones con los stakeholders, rol de la sociedad civil ms
all de los gobiernos, etc.); falta desarrollar el marco conceptual apropiado para
analiza el sistema completo: dimensiones sociales y econmica versus la parte
tecnolgica, dimensiones locales versus globales, dimensiones de poder gubernativo
versus gobernanza.
Asimismo, las discusiones sobre la sociedad de la informacin no deberan
restringirse a los aspectos meramente tecnolgicos y tcnicos, sino que tendran que
incorporar como asunto central la verdadera dimensin poltica que subyace al debate
por la sociedad de la informacin. Tres ejemplos: 1) la discusin relacionada con el
acceso al mercado de bienes de tecnologa, cuando ms de la mitad de la poblacin
regional est excluida del mismo, problema ms crtico an si se toman en cuenta los
ndices de desigualdad y de ingreso; 2) en la Cumbre de Tnez, hubo pocas ideas
concretas sobre los tiempos especficos y los dineros necesarios como para conseguir
metas concretas, puesto que el Fondo de Solidaridad Digital (FSD) en realidad es de
base voluntaria; 3) Hay an pocas ideas de cmo tomar decisiones en modo conjunto,
lo que fue visible en la creacin del Foro para la Gobernanza de Internet (FGI), y en
las dudas/vacos que surgen en las reas legal, financiera y tcnica.
Es por ello que en algunas voces del pensamiento latinoamericano y en las
prcticas polticas de algunos grupos y/o redes acadmicas, el desarrollo es concebido
como un proceso integral (desarrollo de la ciudadana, transformacin productiva con
equidad, manejo de bienes pblicos, participacin de la sociedad civil, polticas de
inclusin digital) y no solamente como una estrategia de insercin en los mercados
mundiales o de asimilacin de algunos frutos aislados del progreso tcnico. La
sociedad de la informacin nos muestra que es prioritario producir tecnologas e
infraestructuras, sobre todo en lo relativo a la parte industrial-terciaria de servicios. Hay

un trecho muy largo entre elegir, usar, adaptar tecnologas y crear tecnologas. Para
que exista innovacin, se debe fomentar las capacidades humanas, la creacin de
aplicaciones TIC y de contenidos digitales en idioma local, sin dejar de tener en cuenta
el potencial de las TIC como herramientas para el desarrollo humano y social, y no
slo como instrumentos de comunicacin.
Pensamos, por ejemplo, en la convergencia de una perspectiva que considera
a la sociedad de la informacin como un sistema econmico y social donde el
conocimiento y la informacin constituyen fuentes fundamentales de bienestar y
progreso (CEPAL, Documento de Bvaro, 2003), con el enfoque que propone como
tarea la recuperacin de las vas de desarrollo endgeno y de generacin de espacios
innovadoras para la construccin nacional y regional (Sunkel, 1995; 1996; 1998;
Seplveda Ramrez, 2001).
En suma, planteamos que si la mxima aspiracin es la de ser miembros
plenos de la sociedad de la informacin, deberamos tener en cuenta los recaudos de
participacin en la dinmica de innovacin cientfico-tecnolgica, junto a una
consideracin profunda sobre los problemas emergentes, impactos del cambio
tecnolgico, nuevos riesgos, desafos y vulnerabilidades que estos procesos
conllevan. Adems, y por sobre todas las cosas, habra que evaluar las inmensas
oportunidades que se desprenden de esta etapa de la evolucin social. As, los pases
de la regin y Amrica Latina en su conjunto, podran transformarse en actores
proactivos y no slo espectadores pasivos o reactivos- en la construccin de la
sociedad de la informacin.

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La Cooperacin para el Desarrollo con

Pases de Renta Media
Alfredo Calcagno
Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, UNCTAD
Correo Electrnico: alfredo.calcagno@unctad.org

RESUMEN

Un mayor acceso a los mercados desarrollados es importante, pero es

necesario que los pases en desarrollo sean capaces de aprovecharlo. Para eso
necesitan expandir su capacidad productiva y evitar que una exposicin excesiva e
indiscriminada a las importaciones desde los pases avanzados aborte su proceso de
industrializacin. Un importante aspecto de la cooperacin internacional consistira en
favorecer ese acceso a los mercados de los pases ms avanzados sin restringir la
capacidad de los pases en desarrollo para definir y llevar a cabo sus estrategias
nacionales de desarrollo y reconocer, preservar y ampliar ese espacio de poltica.

ABSTRACT

Greater access to developed markets is important, but developing countries

need to be able to take advantage of it. They need to expand their productive capacity
and prevent that an indiscriminated and excessive exposure to imports from advanced
countries aborts its industrialization process. An important aspect of international
cooperation would be to promote market access to the more advanced countries
without without restricting the ability of developing countries to define and implement
their national development strategies and recognize, preserve and expand that policy
space.

Key words: cooperation, development, foreign investment

Introduccin
Muchos de los temas que aborda el trabajo de la UNCTAD conciernen
especialmente a pases de renta media: el anlisis de la inversin extranjera directa,
del desarrollo tecnolgico, las estrategias de desarrollo productivo y las opciones de
polticas macroeconmicas; el anlisis de los flujos de capitales, de los tipos de
cambio y de las crisis financieras; el comercio Sur-Sur, la cooperacin regional y las
negociaciones comerciales son todos temas de especial relevancia para los pases de
renta media, y a ellos se refiere gran parte de nuestro trabajo emprico. Como el
personaje de una obra de Molire, que hablaba en prosa sin proponrselo, la UNCTAD
trata de los pases de renta media sin que sea ese su objetivo explcito. La diferencia
con la pieza de teatro es que el seor Jourdain no era consciente que hablaba en
prosa, y nosotros s somos conscientes que la problemtica y los desafos no son
iguales para todos los pases en desarrollo, y que debemos adaptar los anlisis y
recomendaciones de poltica a la situacin de cada uno de ellos.

Modalidades de Integracin y desarrollo

Desde su creacin en 1964, la UNCTAD ha examinado cmo las diferentes
modalidades de integracin de los pases en desarrollo en la economa internacional
han incidido en el desarrollo de esos pases. Esta integracin no se da en el vaco:
existen negociaciones internacionales y polticas nacionales que la determinan y que
pueden hacer que sea ms o menos favorable para los objetivos de crecimiento,
cambio estructural, de disminucin de las desigualdades y de la pobreza en los pases
en desarrollo.
En su anlisis comparativo de los procesos de desarrollo, la UNCTAD ha
constatado la importancia de las polticas nacionales activas para apoyar la inversin,
el progreso tecnolgico y la diversificacin productiva en las experiencias ms exitosas
de desarrollo. La mayor integracin a la economa internacional no basta para
garantizar un crecimiento sostenido con una mayor inclusin social. Es ms, no faltan
ejemplos de pases en donde una apertura comercial y financiera precipitada y mal
encuadrada gener crisis bancarias y de balanza de pagos y, en definitiva, significaron
un retroceso en el proceso de industrializacin. As, en no pocos casos, se ha dado la
paradoja de una mayor integracin internacional acompaada por crecientes grados
de desintegracin interna en los pases, con mayor pobreza y marginacin social.
Como la UNCTAD ha destacado reiteradamente en su Informe sobre el Comercio y el
Desarrollo, para que esto no ocurra es vital que los pases adopten polticas
econmicas activas, en las reas macroeconmica, industrial, tecnolgica y de la
infraestructura fsica y social. Es importante por consiguiente que los pases en
desarrollo preserven y amplen sus espacios para llevar a cabo polticas de desarrollo.
Esto es de particular importancia para los pases de ingreso medio, que ya cuentan
por lo general con un nivel educacional, tecnolgico e industrial que puede servirles de
base para llevar a cabo un salto cualitativo si cuentan con las polticas adecuadas.
Dos de las reas de poltica ms importantes se refieren al desarrollo
tecnolgico y la inversin extranjera directa. En ambos casos una poltica pblica
nacional es necesaria. El primero el desarrollo tecnolgico es un caso clsico de
falla de mercado, por sus enormes externalidades positivas: si no es alentada por el
Estado, la inversin en investigacin y desarrollo tecnolgico ser muy inferior a la
necesaria para impulsar el desarrollo. Se requiere de una verdadera estrategia
nacional que asocie a los sectores pblico y privado y que cubra la educacin, el gasto
en investigacin y su vinculacin con la actividad productiva. Se necesita tambin
tiempo y perseverancia para asimilar las nuevas tecnologas y ser capaz de
desarrollarlas, ya que hay conocimientos que no son transmisibles o adquiribles

mediante la simple compra de una patente o de una mquina: es preciso generar

capacidad tecnolgica propia, aprender a travs de la experiencia, acumular capital
humano en paralelo con el capital fsico. Es preciso tambin apoyar el desarrollo de los
agentes e instituciones capaces de llevar a cabo ese proceso: sistema educativo,
institutos de investigacin, organismos de difusin y apoyo a la innovacin, empresas
nacionales que incorporen y desarrollen ese conocimiento. La cooperacin
internacional (Norte-Sur y Sur-Sur) puede ser otro agente clave. La inversin
extranjera directa tambin puede coadyuvar a ese desarrollo tecnolgico, pero para
que esto ocurra en magnitudes apreciables, es preciso tener polticas activas que la
enmarquen.
La IED puede ser un importante factor de desarrollo si transmite tecnologa, da
acceso a mercados a los que de otro modo sera difcil acceder, genera redes de
proveedores locales, crea empleos y paga impuestos; pero su impacto es mucho
menos positivo si se convierte en un enclave exportador que crea poco empleo,
importa sus insumos de mayor contenido tecnolgico, minimiza el pago de impuestos y
no respeta el medio ambiente. Un problema que se presenta en muchas regiones es la
competencia destructiva que se hacen los pases en desarrollo entre s para atraer la
IED, mediante condiciones fiscales cada vez ms favorables y normas ambientales
menos estrictas. Es sta una asignatura pendiente que slo se puede abordar
mediante la cooperacin internacional, y en particular mediante la armonizacin de
polticas entre los pases en desarrollo de una misma regin.
El que las compaas extranjeras se comporten de una u otra manera depende
bsicamente de las disposiciones que tomen los gobiernos de cada pas. Una misma
empresa no opera de la misma manera en todos los pases. Esto no quiere decir que
carezca de importancia desarrollar el sentido social de las firmas, pero lo central son
las normas legales que deben respetar.

Momento de redefiniciones
Vivimos un momento importante en la redefinicin de las normas que rigen el
marco internacional y del espacio que quedar para las polticas nacionales. En el
mbito financiero, se debate la reestructuracin del FMI, sus objetivos, el contenido de
las condiciones que fija en sus programas y la representacin de los distintos pases
en los mecanismos de decisin. En el mbito comercial, el resultado de las
negociaciones de la ronda de Doha y la multiplicacin de acuerdos bilaterales de libre
cambio pueden determinar fuertemente el marco para el desarrollo. En ambas reas,
la financiera y la comercial, un importante aspecto en discusin se refiere al espacio
de poltica de que dispondrn los pases en desarrollo, tanto para establecer su propia
estrategia de desarrollo como para definir qu instrumentos de poltica econmica
podrn utilizar. Son bien conocidas las restricciones que han significado los programas
del FMI para ese espacio de poltica, y la insatisfaccin que han producido entre los
pases en desarrollo, en particular muchos de ingreso medio, que los ha llevado a
recurrir cada vez menos al FMI, a acumular reservas como forma de premunirse
contra las turbulencias financieras y a desarrollar esquemas regionales de cooperacin
financiera.
No menos importante para el espacio de poltica es la incidencia de las
clusulas que comportan muchos acuerdos comerciales. Ya en el seno de la OMC se
ha restringido la posibilidad de subsidiar las exportaciones manufactureras, de fijar
ciertas normas a la inversin extranjera directa y de acceder a la tecnologa con la
misma facilidad con que contaron, en el pasado, los pases hoy industrializados.
Muchos tratados bilaterales de libre cambio hacen an ms estrictas estas
restricciones, y agregan otras. Los pases de renta media se encuentran as muchas
veces frente a un dilema, con propuestas de acuerdos que prometen un mejor acceso
a los mercados de los pases desarrollados, pero con el costo de renunciar a

importantes instrumentos de poltica econmica. Tambin se les pide, pese a que ya

han reducido fuertemente sus barreras arancelarias y no arancelarias, que las
reduzcan todava ms.
En las actuales negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC, los pases
desarrollados piden que a cambio de un mayor acceso a sus mercados para los
productos agrcolas, los pases en desarrollo dismuyan fuertemente sus tarifas sobre
los productos no agrcolas. De acuerdo con el borrador circulado por la Secretara de
la OMC en julio de este ao, se aplicara una frmula no lineal para reducir ms
fuertemente las tarifas ms elevadas; esta reduccin se aplicara a todas las lneas,
incluyendo las que hoy no tienen tarifas mximas consolidadas. Hay un debate en
torno a los coeficientes aplicables a cada gupo de pases en la frmula de reduccin
tarifaria; los que fueron propuestos en el mencionado borrador de la OMC llevaran a
reducir las tarifas de los pases en desarrollo mucho ms que las de los pases
desarrollados. De este modo, los pases en desarrollo estaran perdiendo otro
instrumento de poltica industrial. No solamente disminuira el nivel promedio de los
aranceles (la propuesta de los pases desarrollados es que los niveles mximos no
excedan entre 19 y 23 por ciento), sino que se perdera la flexibilidad de que hoy
gozan muchos pases en desarrollo, en donde las tarifas aplicadas son
considerablemente menores a las consolidadas. Tal flexibilidad es importante porque
permite focalizar por un tiempo la proteccin arancelaria en los sectores que se quiere
apoyar, para luego disminuirla y trasladarla a otros sectores prioritarios dentro del
proceso de desarrollo industrial.
Los cambios propuestos en el acceso a los mercados de los pases
desarrollados para los productos agrcolas generan dudas en muchos pases en
desarrollo. Los subsidios a las exportaciones agrcolas continuaran hasta 2013. No
se propone reducir uniformemente los subsidios a la produccin local que son
distorsivos para el comercio internacional, sino establecer montos mximos que
pueden ser utilizados libremente entre los distintos cultivos; ms an, esos valores no
representaran reducciones significativas respecto de los subsidios actualmente
distribuidos. Adems, los pases en desarrollo temen que algunos subsidios
actualmente consideradas distorsivos simplemente cambien de clasificacin (pasen a
la caja verde o a la caja azul, en la jerga de la OMC) y se prolonguen
indefinidamente. Asimismo, estn los llamados productos sensibles que podrn evitar
las reducciones generales de tarifas: est en discusin qu proporcin de las
posiciones arancelarias agrcolas podrn entrar en este grupo (la Unin Europea
propone que sea el 8%). Ahora bien, como las importaciones agrcolas de muchos
pases se concentran en relativamente pocos productos, la UNCTAD ha estimado que
si el 5% de las lneas arancelarias fueran eximidas del recorte general, esto podra
afectar a ms del 50% de las exportaciones agrcolas de los pases en desarrollo a los
pases desarrollados.
En definitiva, no existe actualmente la impresin que las negociaciones de la
Ronda de Doha estn guiadas cabalmente por el principio por el cual las concesiones
de los pases desarrollados no requieren una reciprocidad plena por parte de los
pases en desarrollo. Al contrario, en varios temas importantes, parecera que son los
pases en desarrollo quienes que son llamados a realizar las mayores concesiones.
Para concluir, los pases de ingreso medio pueden beneficiarse
considerablemente de las distintas modalidades de la cooperacin internacional,
muchas de las cuales han sido examinadas en el documento preparatorio para esta
Conferencia. Ahora bien, un elemento fundamental en la cooperacin para el
desarrollo de los pases de ingresos medios, por parte de los pases ms avanzados,
consistira en el reconocimiento de que un amplio espacio de poltica es necesario
para que aquellos pases puedan definir y llevar a cabo sus propias estrategias de
desarrollo, utilizando algunos de los instrumentos que los pases hoy industrializados
utilizaron en su momento. Esto supondra una reorientacin de las negociaciones
internacionales y en el gobierno de las instituciones financieras multilaterales, de

manera que los intereses de los pases en desarrollo estn mejor reflejados en sus
respectivas agendas y polticas. Hasta ahora, se ha liberalizado prioritariamente reas
en las que los pases desarrollados tienen ventajas, tales como los movimientos de
productos industriales, capital y empresas, pero han perdurado fuertes restricciones en
el comercio de productos agrcolas, los movimientos de mano de obra y la
transferencia de tecnologa.
Una reorientacin incluira, entre otros elementos, mantener y expandir los
instrumentos de poltica todava disponibles para acelerar el desarrollo tecnolgico, y
reconocer los derechos de los pases en desarrollo sobre sus recursos genticos y su
acervo de saber tradicional; mantener o expandir, segn los casos, la capacidad de
poner condiciones al capital extranjero para que ste maximice su aporte en trminos
de empleo, tecnologa, impuestos, exportaciones netas y desarrollo productivo; y
reconocer a los pases de ingreso medio (y no solamente a los de menor ingreso por
habitante) un verdadero trato especial y diferenciado en las negociaciones relativas al
acceso a los mercados, que elimine las tarifas aduaneras crecientes en funcin del
grado de procesamiento de un producto (tariff escalation), mantenga un grado
suficiente de proteccin en las industrias nacientes y preserve un margen de maniobra
para adaptar los aranceles a las necesidades cambiantes del proceso de
industrializacin.
En sntesis, un mayor acceso a los mercados desarrollados es importante, pero
es necesario que los pases en desarrollo sean capaces de aprovecharlo, y para eso
necesitan expandir su capacidad productiva, adems de evitar que una exposicin
excesiva e indiscriminada a las importaciones desde los pases avanzados aborten su
proceso de industrializacin. Por ello, un importante aspecto de la cooperacin
internacional consistira en favorecer ese acceso a los mercados de los pases ms
avanzados sin restringir la capacidad de los pases en desarrollo para definir y llevar a
cabo sus estrategias nacionales de desarrollo, y por el contrario reconocer, preservar y
ampliar ese espacio de poltica.

Referencias
UNCTAD. 2006 - 2007. World Development Report.

La
Institucionalizacin del Rgimen de
Pinochet, la Transicin a la Democracia y la
Consolidacin Democrtica en Chile
Rodrigo Espaa Ruiz
Universit Paris III Sorbonne-Nouvelle. Institut des Hautes Etudes de
lAmrique Latine
Correo Electrnico: roesruiz@yahoo.com

RESUMEN
El proceso de consolidacin democrtica en Chile ha tenido como uno de sus
principales desafos eliminar los enclaves autoritarios heredados del rgimen de
Pinochet. Durante los 4 gobiernos de la Concertacin Democrtica es posible
constatar una serie de avances en el desmantelamiento de los enclaves de tipo
institucional. Ejemplo de lo anterior son las numerosas reformas que se han
introducido a la Constitucin Poltica de 1980, que han tenido como resultado entre
otros la supresin de los senadores designados. A pesar de estos avances, se debe
resaltar que para algunos sectores de la ciudadana an sigue vigente uno de los
principales enclaves autoritarios institucionales: el sistema electoral binominal. Este
artculo tiene por objetivo analizar cmo los cuatro referendums que tuvieron lugar
durante la dictadura de Pinochet marcaron la institucionalizacin de este rgimen, la
transicin y el actual proceso de consolidacin democrtica. Finalmente, intentaremos
entregar algunos elementos que puedan ayudar a ampliar las propuestas de reforma
del sistema electoral que se discuten actualmente en Chile.

ABSTRACT
The process of Chilean democratic consolidation has had as one of its hardest
challenges, the elimination of the authoritarian enclaves inherited from Pinochet's
regime. During the four Democratic Coalition (Concertacin) administrations there is
evidence of progress being made in the way of dismantling the institutional type
enclaves. Examples of this are the numerous reforms to the Political Constitution of
1980, which have resulted in, among other things, the suppression of designated
senators. Despite these advances, it should be mentioned that for certain sectors of the
citizenry one of the main institutional authoritarian enclaves remains in force: the
binomial electoral system. This article aims to analyze four referendums that took place
during Pinochet's dictatorship, emphasizing the regime's institutionalization, the
democratic transition, and the current process of democratic consolidation. Finally, we
will try to lay out some elements that can help broaden the scope of the reform
proposals for the electoral system that are currently being discussed in Chile.

Key words: Pinochet's dictatorship, democratic transition, electoral system.

Introduccin
El 11 de marzo de 1990, el demcrata cristiano Patricio Aylwin asume la
presidencia de Chile, marcando el fin de una de las dictaduras ms emblemticas de
Amrica latina. En una ceremonia marcada por la emocin y la reaparicin de los ritos
republicanos, despus de casi 17 aos el general Pinochet entrega el poder 1 a quien
la mayora de los chilenos eligi como presidente en las elecciones del 11 de
diciembre de 1989. El primer gobierno democrtico tuvo la difcil tarea de iniciar el
proceso de consolidacin democrtica 2 con una serie de limitaciones, impuestas por la
dictadura durante la compleja transicin 3 chilena.
Desde el retorno a la democracia, todos los gobiernos de la Concertacin
Democrtica han intentado introducir modificaciones que transformen el sistema
electoral, de tal manera que el Parlamento y las autoridades locales (alcaldes y
concejales) reflejen adecuadamente las distintas sensibilidades polticas y sociales del
pas. Sin embargo, estas iniciativas se han enfrentado a la oposicin por parte de la
derecha poltica chilena, que sostiene que una modificacin en el sistema tendra
efectos negativos sobre la gobernabilidad y estabilidad del pas. No obstante, existen
avances que se pueden constatar en la modificacin del sistema para la eleccin de
las autoridades locales as como en la eliminacin de los senadores designados 4 .
El debate sobre las posibles reformas al sistema binominal ha estado marcado
por dos posiciones. Por una parte, los crticos argumentan que este sistema cumple
una funcin de contencin de la soberana popular expresada en las urnas,
sobrerrepresentando a la segunda mayora electoral (en este caso la derecha) y
dejando a un sector significativo de la ciudadana sin representacin en el parlamento;
por otra parte, los defensores del sistema argumentan que el sistema otorga
estabilidad y gobernabilidad al pas, pues obliga a que se constituyan dos grandes
coaliciones polticas evitando as el multipartidismo y moderando las posiciones
ideolgicas. Todo intento de reforma debera considerar estos dos argumentos que se
pueden traducir en los principios de igualdad de voto, representatividad, competencia y
gobernabilidad.

Los plebiscitos del rgimen: Institucionalizacin, transicin y limites de la

consolidacin
Durante el rgimen de Pinochet se efectuaron cuatro referndums 5 , en los dos
primeros los resultados fueron cuestionados por la oposicin y por la comunidad
1

En otras palabras parte del poder, ya que mantendr una importante cuota de poder como
Comandante en Jefe del Ejrcito hasta marzo de 1998.
2
Entendida la consolidacin democrtica, como el proceso que se inicia una vez que se ha producido el
cambio de rgimen (de autoritario a poliarqua) y que tiene por objetivo consolidar los aspectos
democrticos del nuevo rgimen, disminuir el riesgo de regresiones autoritarias, he iniciar el proceso de
ampliacin democrtica hacia las otras esferas de la sociedad. Ver Crespo (1995), Garreton (1995) Linz,
Juan; Stepan, Alfred (1996), ODonnell, Guillermo; Schimitter Philippe (1994).
3
Entendemos la transicin a la democracia como un proceso que puede tener avances y retrocesos, un
proceso que no necesariamente es democrtico. Por lo general, existe dos tipos de estrategias que
utilizan las actores socio-polticos para producir un cambio en el rgimen que pueda acelera las transicin,
estas son las estrategias de ruptura o de negociacin. El objetivo final de una transicin es cambiar el
rgimen autoritario, por al menos, a una poliarqua. Ver Garreton (1995)
4
Hasta diciembre del 2005, existan 9 senadores designados estos no eran electos por la ciudadana. 3
de ellos eran designados por la Corte Suprema, 2 por el Presidente de la Republica, 4 por el Consejo de
Seguridad Nacional. Hasta 1997 estos senadores haban sido designados por el rgimen de Pinochet y
eran incondicional a la obra de la dictadura.
5
La consulta de 1978 donde supuestamente participaron 5.349.172 ciudadanos; el plebiscito de
ratificacin de la Constitucin Poltica en 1980, proceso al cual asistieron a las urnas 6.271.868 personas;
el plebiscito del 5 de octubre de 1988, donde 7.251.943 ciudadanos participaron; y finalmente, el
referndum del 30 de junio de 1989 para ratificar las reformas a la Constitucin de 1980, en el cual

internacional debido a que no contaron con las condiciones mnimas para que se les
pudiera considerar como competitivos. Sin embargo, los plebiscitos del 5 de octubre
de 1988 y el del 30 de junio de 1989, fueron reconocidos como competitivos.

La consulta de 1978: Una eleccin no-competitiva que busca la legitimidad

electoral del rgimen
El primer plebiscito del rgimen de Pinochet se realiz el 4 de enero de 1978.
La consulta, como se le denomin, era la respuesta de la dictadura a la cuarta
condena consecutiva de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
por violaciones a los derechos humanos en Chile. Inicialmente, el argumento del
gobierno para realizar este evento era demostrar ante la comunidad internacional que
el rgimen tena el respaldo mayoritario de la ciudadana, frente a esta nueva
agresin internacional.
En el circulo ms estrecho de Pinochet, la consulta constitua la oportunidad
perfecta para legitimar al gobierno a travs del voto. La idea original era realizar un
plebiscito, sin embargo existan dos grandes problemas, uno poltico y otro jurdico: en
primer lugar, en la Junta Militar no exista consenso respecto a la conveniencia de
llamar a la ciudadana a un plebiscito. Esto en razn de las consecuencias polticas
que podran derivar si el resultado final del referndum no era favorable al rgimen 6 . A
su vez, los partidarios civiles cercanos al rgimen (en particular los ex presidentes
Alessandri y Gonzlez Videla) compartan la opinin de Merino y Leigh respecto al
riesgo de un plebiscito, por las consecuencias polticas que tendra si se perda. En
segundo lugar, en cuanto a lo jurdico, un referndum solo poda realizarse en los
casos expresamente autorizados por la ley, y este no era uno de esos. Adems, en
este tipo de acto el resultado debe tener efectos jurdicos obligatorios. Qu efectos
legales tendra esta consulta si fuera rechazada? Es por ese motivo que surge la
idea de definir jurdicamente ese plebiscito como una consulta.
El texto de la consulta 7 contena tres temas: 1) Apoyar al gobierno frente a la
condena de la ONU, 2) Aceptar a Pinochet como presidente de la repblica 3)
Legitimar al gobierno para iniciar un proceso de institucionalizacin. Ante estas
interrogantes el ciudadano solo poda aprobar (SI) o rechazar (NO) las tres.
El proceso estuvo marcado por una diversidad de irregularidades, entre las que
destacan: la ausencia de registros electorales, que fueron quemados por los militares
en noviembre de 1974; el hecho de que el pas estuviera bajo estado de sitio, lo que
implicaba entre otras cosas que la prensa estaba bajo censura y la actividad poltico
partidaria estaba prohibida; la imposibilidad de implementar algn tipo de control sobre
el acto mismo por parte de la oposicin, es decir que no hubo apoderados electorales,
observadores internacionales y menos an, un Tribunal Calificador de Elecciones; y,
finalmente, el reducido tiempo que tuvo la ciudadana para informarse sobre las
consecuencias de dicho evento. Entre la convocatoria y el da de la consulta solo
hubo 2 semanas, adems estaba Navidad y Ao Nuevo en ese periodo. En suma, este
referndum no otorg las garantas mnimas para poder clasificarlo como una
eleccin competitiva.

participaron 7.082.078 ciudadanos, Y que la Concertacin de Partidos por el NO, Renovacin Nacional y
el gobierno haban acordado.
6
Leigh y Merino se opusieron fuertemente a la iniciativa, a tal punto que la consulta fue convocada por
Decreto Supremo. As, no era necesaria la firma de los dems miembros de la Junta. Ver Cavallo
Ascanio, Salazar Manuel y Seplveda Oscar. (1988: 140-146)
7
El texto completo de la consulta era el siguiente: Frente a la agresin internacional desatada en contra
de nuestra patria, respaldo al presidente Pinochet en su defensa de la dignidad de Chile y reafirmo la
legitimidad del Gobierno de la Repblica para encabezar soberanamente el proceso de
institucionalizacin.

Esta consulta tuvo al menos tres efectos inmediatos: 1) Dot a las

autoridades de una legitimidad de tipo electoral, pero por la va de una eleccin no
competitiva, 2) ayud a consolidar el liderazgo de Pinochet como la cabeza del
rgimen, 3) le dio luz verde al nuevo proceso de institucionalizacin anunciado por
Pinochet en el discurso de Chacarillas 8 .

Plebiscitando la Constitucin de 1980

Para el segundo de los referndums, el 11 de agosto de 1980 el rgimen, en
una cadena nacional de televisin, anunci el llamado a un plebiscito para el 11 de
septiembre de ese mismo ao para aprobar la nueva Constitucin Poltica de Chile.
Para la oposicin era claro que se repetira el mismo escenario de la consulta, pero
ahora con el agravante de que se cambiara el ordenamiento poltico jurdico. El votar
SI en el plebiscito significaba: aprobar la Constitucin; aprobar la modalidad de la
transicin; por ltimo, elegir a Pinochet como presidente por 8 aos, con la posibilidad
real de mantenerse en el cargo por 16 aos ms debido a que hacia el fin de su
periodo sera plebiscitado un candidato de la Junta Militar para ser presidente por 8
aos ms. Es decir, al igual que en la consulta de 1978, haba tres preguntas y slo
una respuesta posible.
Desde diferentes sectores se alzaron voces de protestas contra la Constitucin,
no slo por la legitimidad de su origen, sino tambin por la manera en que se pensaba
aprobar. As, un ex miembro de la Junta Militar, el ex Comandante en Jefe de la
Fuerza Area, Gustavo Leigh, manifest por ejemplo que las disposiciones transitorias
contenidas en la Constitucin que se votara apuntaban a institucionalizar la dictadura
en Chile. Otro ejemplo es el grupo de los 24 9 que llam a rechazar la propuesta. O la
declaracin pblica del 21 de agosto por parte de 120 personalidades de distintos
mbitos, que condicionaban la legitimidad del plebiscito aprobatorio de la nueva
Constitucin a tres requisitos bsicos: a) que se estableciera un sistema electoral
valido; b) que a la alternativa de rechazo se le asegurara una apropiada publicidad y
difusin de sus argumentos, eso implicaba tener acceso a todos los medios de
comunicacin incluida la televisin; c) por ltimo, que se garantizara la posibilidad de
reunin sin solicitud de permiso previo (Cavallo, Salazar y Seplveda, 1998 : 250). La
DC, el partido de oposicin menos desarticulado en ese periodo, se moviliz
intensamente para generar un frente comn contra la aprobacin de la Constitucin,
incluso logr realizar la primera manifestacin masiva contra el rgimen y la
Constitucin. Esta tuvo lugar en el Teatro Caupolicn el 27 de agosto de 1980, desde
donde el ex presidente Frei dio su ltimo discurso pblico 10 en el cual llam a votar NO
en el plebiscito.
El proceso mismo del plebiscito, al igual que el de la consulta, estuvo marcado
por irregularidades: no hubo registros electorales, votaron los extranjeros que residan
8

El discurso de Chacarillas anunciaba 3 etapas: a) Recuperacin, gobierno exclusivo de las FFAA en

colaboracin con civiles; b) Transicin, esta etapa durara 5 aos y comenzara el 31 de diciembre de
1980; c) y Normalidad, en esta fase el poder sera ejercido por los civiles, pero los militares mantendran
poder tutelar. Ver Huneeus (2002)
9
Grupo de reflexin pluripartidista de convicciones democrticas constituido en julio de 1978. En aquella
oportunidad el nmero de integrantes era de 24 personas, luego se ampli y lleg a ms de 100
personas. El principal objetivo de este grupo era reflexionar y plantear una propuesta conceptual
alternativa a la institucionalidad que el rgimen intentaba imponer. En octubre de 1979 dieron a conocer
uno de los documentos ms conocidos de se grupo: Bases fundamentales de la reforma constitucional,
en el que se incluan los principales consensos que el grupo haba alcanzado sobre el concepto de
democracia y las caractersticas que debiera tener un rgimen democrtico. Este grupo tuvo una gran
importancia ya que fue una instancia de encuentro entre diversos sectores y ayud de manera
significativa a generar confianza entre distintas personas y luego entre partidos polticos.
10
El ex presidente Eduardo Frei muere en febrero de 1982, por complicaciones sanitarias despus de una
operacin de menor complejidad. En la actualidad existe una investigacin judicial sobre la posible
participacin de agentes de organismos de seguridad del rgimen en la muerte del ex mandatario.

en Chile, los presidentes de las mesas de escrutinios fueron designados por los
alcaldes, el pas estaba bajo el estado de excepcin durante la campaa y el
plebiscito mismo, la prensa estuvo sometida a las restricciones del receso poltico y del
estado de excepcin, no existi la posibilidad de fiscalizar el recuento de los votos por
parte de la oposicin, ni menos an se permiti el acceso a observadores
internacionales. Por otra parte, es necesario destacar que en el improbable escenario
en que fuera rechazada la Constitucin, no haba claridad de lo que sucedera en
materia poltica y jurdica, hubieran surgido una gran cantidad de interrogantes como
por ejemplo: El rgimen se desmoronara? Se llamara a una nueva y democrtica
constituyente? Se realizaran otros plebiscitos pero con las preguntas separadas?
El rgimen negociara con la oposicin alguna salida a la situacin?
Finalmente los resultados del segundo referndum, una eleccin nocompetitiva, dieron por ganadora a la opcin SI con el 67,04%, mientras que el NO
obtuvo el 30,19%. El triunfo del SI signific entre otras cosas: el cambio de la
Constitucin Poltica de Chile (la anterior estaba vigente desde 1925); dotar a la
dictadura de un sustento legal, ya que dejara de ser un gobierno de facto y a partir de
ese momento el rgimen de Pinochet se transformara en una dictadura constitucional;
que la transicin a la democracia quedara limitada y circunscrita por esta nueva
Constitucin; por ltimo, la imposibilidad de cambiar al rgimen por lo menos hasta
marzo de 1989 en el ms optimista de los casos, siempre y cuando la oposicin
aceptara la legitimidad de la Constitucin.

El Plebiscito de 1988: El NO que cambi el curso de la transicin

Despus de la derrota del plebiscito de 1980, la oposicin al rgimen se articul
en dos grandes bloques con estrategias distintas: uno que consideraba todas las
formas de lucha posible, aqu el PC era su mximo exponente; y otro que priorizaba la
movilizacin social pacfica, siendo la DC el partido lder de esa posicin. Los
primeros, desconocan la legitimidad de la Constitucin. En cambio los segundos, a
partir de 1984 11 , empezaron a eludir abiertamente este tema, alternativa que buscaba
una salida poltica al rgimen en la cual las FFAA participaran. Sin embargo, ambas
visiones coincidieron en incentivar la movilizacin social que se gener a partir de las
protestas de 1983, ya que estas cumplieron la funcin de repolitizar el pas y poner en
duda la autoridad y legitimidad del gobierno.
A pesar de las movilizaciones y del proceso de apertura iniciado por el Ministro
civil del Interior, Sergio Onofre Jarpa, no fue posible avanzar hacia un cambio de
itinerario de la transicin, regulada por la Constitucin de 1980. El objetivo de la
oposicin era desplazar la fecha del plebiscito de 1988 (adelantarlo) y transformarlo en
un proceso de elecciones libres. La entrada de Jarpa al Ministerio del Interior y su
permanencia por cerca de dos aos slo fue una estrategia de Pinochet. Esta tuvo por
objetivo calmar a la oposicin y ganar tiempo, a la espera de que su equipo econmico
comenzara a dar buenos resultados, para disminuir la presin social y que el rgimen
pudiera imponer su criterio. Finalmente, la Constitucin se respetara y habra un
plebiscito en 1988, en el cual la Junta Militar propondra un candidato a la presidencia
de la repblica, que se mantendra en el cargo 8 aos si este era aprobado por la
ciudadana. En el caso de no ser aceptado por los electores, habra elecciones
presidenciales y parlamentarias libres a finales de 1989.
Uno de los acontecimientos que cambi radicalmente el escenario poltico entre
los plebiscitos de 1980 y 1988 fue una resolucin del Tribunal Constitucional (TC) en
11

Los das 27 y 28 de Julio de 1984, el Instituto Chileno de Estudios Humansticos organiz un seminario
que titul: Un sistema jurdico-poltico constitucional para Chile. Uno de los expositores era Patricio
Aylwin, que plante la necesidad de eludir deliberadamente el tema de la legitimidad de la Constitucin,
siempre y cuando aquello permitiera abrir espacios para una salida al rgimen de Pinochet. Ver Aylwin
(1998)

septiembre de 1985. Este fallo determin que no era posible la realizacin del
plebiscito de 1988 sin la existencia del Tribunal Calificador de Elecciones, lo que
signific que el TC cambiara la letra de la Constitucin, haciendo primar el contexto y
espritu de la Carta Magna sobre las disposiciones escritas. Clave en la adopcin de
esta postura fue uno de los integrantes del Tribunal, Eugenio Valenzuela Somarriva,
quien abord el eje de la discusin sobre el TRICEL desde otra perspectiva. Segn
Valenzuela, el plebiscito era el punto de partida de la puesta en vigencia del articulado
permanente de la Constitucin y tambin por ello, uno de los acontecimientos ms
importantes de la transicin. Por lo tanto, no quedando duda alguna de la legitimidad
de este proceso, era necesario que operara el TRICEL, para que el proceso contara
con las garantas necesarias. Este argumento convenci a la mayora de los miembros
de TC que aprob la instalacin del Tribunal Calificador de Elecciones para el
plebiscito de 1988.
A partir de ese fallo, el Tribunal Constitucional empez a operar como un
mecanismo de control institucional que limit el accionar del rgimen en materia
constitucional. Fuera de todo clculo, tanto para el rgimen como para la oposicin, el
Tribunal se transform en un muro de contencin contra las arbitrariedades jurdicas
constitucionales que el gobierno pretenda implementar. As, el Tribunal exigi y
fiscaliz las leyes polticas que deban estar en vigencia antes de la realizacin del
plebiscito. Estas fueron: la Ley de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral,
enviada en agosto de 1986 al TC sin importantes objeciones; la Ley de Partidos
Polticos, despachada por la Junta en enero de 1987 y objetada por el Tribunal por
tener 24 inconstitucionalidades; y la Ley de Votaciones y Escrutinios despachada en
enero de 1988, que tambin fue objetada por omisiones e inconstitucionalidades. 12
Algunos partidos de la oposicin, al ver que el Tribunal Constitucional estaba
cumpliendo su rol de manera imparcial, llamaron a la poblacin a inscribirse en los
registros electorales 13 . La motivacin de esa medida, apuntaba a inscribir a ms de
6.000.000 de personas y con eso presionar al rgimen para que cambiara el plebiscito
por una eleccin libre. Lo paradjico de esta estrategia es que con ello se le estaba
dando legitimidad al sistema institucional (Tirni, 1993: 92). El proceso de inscripcin
fue todo un xito, se inscribieron ms de 7.000.000 personas pero no se cambi el
plebiscito por elecciones libres 14 . Producto de lo anterior, el 2 de febrero de 1988 nace
la Concertacin de Partidos por el NO, coalicin poltica integrada por 13 partidos
polticos de la oposicin. El objetivo de este conglomerado era llamar a la ciudadana a
votar NO en el plebiscito donde deba ser ratificado el candidato del rgimen.
El rgimen estaba convencido de que ganara el plebiscito de 1988. Sus
anlisis sobre la posibilidad de ganar el referndum estaban basados en el xito que
estaba logrando el equipo econmico del gobierno en el manejo de la economa; en
que la oposicin no sera capaz de unificarse, ya que consideraba que algunos
llamaran a votar por el NO y otros a abstenerse; que la gente, por apata o por
12

Entre las ms importantes objeciones que el Tribunal Constitucional realiz a la Ley de Partidos
Polticos destacan: que permita suspender los procesos de inscripcin de un partido, slo con la simple
sospecha de violacin al articulo 8 de la Constitucin y que pretenda prohibir a los partidos inscribirse con
nombres y smbolos de los partidos polticos existentes antes del golpe. En cuanto a la Ley de Votaciones
y Escrutinios, se le reprocharon importantes omisiones. No haca referencia a la propaganda poltica en
radio y televisin, la fecha en la que se realizara el plebiscito y la forma en la que sera comunicado a la
ciudadana. Para ms detalles ver: Boeninger (1997:323). y Cavallo, Salazar y Seplveda (1988).
13
El PDC fue el primer partido que llam a la ciudadana a inscribirse en febrero de 1987. El tema de la
inscripcin se transform en un agotador debate entre los partidos de la izquierda y gener ms de algn
conflicto, como la expulsin de destacados dirigentes del PC, cuando estos rompieron con la lnea del
partido y se inscribieron en los registros electorales. Finalmente, todos los partidos llamaron a la
inscripcin siendo el PC y el MIR los ltimos en hacerlo en junio de 1988, bajo la consigna: NO hasta
vencer o morir.
14
Es importante tener en consideracin que del total de los inscritos para el plebiscito de 1988, el 37% no
haba votado nunca en una eleccin y el 58% no lo haba hecho en una eleccin presidencial. Lo anterior
implic tener que enfrentar la inexperiencia e ignorancia de una parte de la ciudadana. Para las
estadsticas ver: www.servel.cl

desinformacin, no se inscribiera en los registros electorales, lo que reducira el

universo de los posibles votantes de la oposicin; que como en los plebiscitos
anteriores el gobierno tendra todos los recursos del Estado para apoyar su opcin; por
ltimo, si todo esto fallaba, se podra incurrir en el fraude electoral (Huneeus, 1993:
130-131). Ah estuvo el error del gobierno, ya ninguna de esas premisas se cumpli.
El plebiscito de 1988, oblig a la oposicin a constituirse como una gran fuerza
poltico electoral amplia, que fuera capaz de movilizar a la ciudadana en torno al NO.
Despus del triunfo de la oposicin en el referndum, fue necesario constituir esta
coalicin en una alternativa real y consistente de gobierno (Huneeus, 1993: 130). Lo
anterior signific que la concertacin comprendiera la importancia de mantenerse
unida en torno a un programa y candidato nico para las elecciones presidenciales de
diciembre de 1989. Es evidente que el trabajo alrededor de la campaa del NO y el
triunfo de esta opcin, ayudaron de manera sustancial a consolidar la unidad de la
oposicin. Antes del plebiscito hubiera sido muy difcil concordar un programa y
candidato nico para las elecciones siguientes. En definitiva, el triunfo del NO oblig a
la Concertacin a destinar todos sus esfuerzos a trabajar en funcin de cuatro grandes
desafos: la implementacin de reformas a la Constitucin de 1980; la designacin de
un candidato nico de la oposicin para las elecciones presidenciales de 1989; la
elaboracin de un programa nico de gobierno; y la conformacin de un pacto
electoral para las elecciones parlamentarias (Boeninger, 1997: 351).
El rgimen acat el resultado del plebiscito. La derrota del SI signific un
cambio en la situacin poltica interna del rgimen que tuvo como resultado: la salida
de Sergio Fernndez y entrada de Carlos Cceres como Ministro del Interior; la
remocin de una gran cantidad de alcaldes, gobernadores e intendentes; y el llamado
a retiro de 13 generales del Ejrcito. Para Pinochet se hizo clave pensar de cara a las
elecciones de 1989, donde haba que conseguir la mayor cantidad de recursos para
proteger la institucionalidad establecida durante la dictadura.
En suma, el plebiscito, a diferencia de los otros dos realizados antes por la
dictadura (1978 y 1980), fue una eleccin semicompetitiva, ya que el proceso mismo
cont con todas las garantas de una eleccin competitiva: registros electorales,
apoderados por coalicin, transparencia en el escrutinio, libertad de informacin,
tiempo para que la ciudadana se informara adecuadamente de lo que estara votando.
Sin embargo, haba un slo candidato en eleccin y la derrota del rgimen en el
plebiscito no implic el cambio de gobierno hasta 17 meses despus.

Plebiscito del 30 de julio 1989: El referndum que estableci los lmites de la

consolidacin democrtica
El 14 de octubre de 1988, das despus del triunfo del NO, la Concertacin de
Partidos por el NO, que ahora se denominaba Concertacin de Partidos por la
Democracia, emiti una declaracin en la que planteaba la necesidad de realizar
reformas a la Constitucin de 1980 para lograr una transicin consensual a la
democracia. El marco para estas reformas estaba dado por: la modificacin de las
normas permanentes de reforma constitucional; el Senado, en forma ntegra, deba
ser elegido por sufragio popular garantizando la debida representacin proporcional; la
derogacin del artculo 8 de la Constitucin, que limitaba el pluralismo ideolgico; la
composicin y atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) deban
modificarse; las normas que establecan la inamovilidad de los Comandantes en Jefe
de las FFAA y de aquellos cargos que eran de exclusiva confianza del Presidente de la
Repblica deban derogarse; por ltimo, se planteaba la necesidad de convenir
normas especiales en materia de sistema electoral, ley de partidos polticos, eleccin
de alcaldes y la incompatibilidad entre la calidad de militante de un partido poltico y
dirigente social gremial (Andrade, 1991: 1-2).

La Concertacin, en la idea de ampliar, validar y legitimar su propuesta de

reformas constitucionales, constituye una comisin conjunta con la Asociacin Chilena
de Ciencia Poltica. Esta se aboc a trabajar sobre 6 puntos en particular de reforma
constitucional 15 . Por su parte, Renovacin Nacional present una propuesta de
reforma constitucional, que contena entre sus puntos ms importantes: modificar los
Artculos 8, 23 y 49; analizar y discutir las modificaciones respecto a la vacancia de la
presidencia de la repblica, las facultades del Presidente de la Repblica para disolver
la Cmara de Diputados y la aplicacin de los estados de excepcin; la ampliacin del
COSENA a civiles; disminuir las excesivas condiciones para reformar la Constitucin;
modificar las causales de cesacin en los cargos de diputados y senadores; y por
ltimo, Renovacin Nacional sostena la necesidad de un sistema electoral basado en
un criterio poblacional, ya que no comparta la designacin de senadores as como los
requisitos para ser parlamentario (Andrade, 1991: 4-10).
Es importante destacar que este partido reconoca la legitimidad de la
Constitucin y su carcter democrtico. RN cumpli un papel decisivo en persuadir al
gobierno de participar en una negociacin que permitiera reformar la Constitucin 16 .
Era mejor hacer las reformas en ese entonces que las FFAA estaban en el gobierno
que hacerlas despus, porque las reformas eran inevitables (Allamand, 1999: 174).
En diciembre de 1988 se conform una comisin mixta entre RN y la DC,
ampliada luego a la Concertacin, que tuvo por objetivo consensuar un acuerdo de
reformas constitucionales que luego se negoci con el gobierno. Esta comisin termin
su trabajo a comienzos de abril de 1989, una vez que fue ratificado el acuerdo por
ambas partes se le present al Ministro del Interior. Simultneamente a las
negociaciones entre RN y la Concertacin, Pinochet en su discurso del 11 de marzo
de 1989, con motivo del octavo aniversario de funcionamiento de la Constitucin,
declar que haba autorizado a su Ministro del Interior a dialogar con los partidos
polticos y que a partir de ello el Ministro deba proponerle si era conveniente realizar
cambios a la Constitucin (Andrade, 1991: 55).
A fines de abril de 1989, el gobierno envi a la Concertacin y RN la propuesta
de reforma que estaba dispuesto a aceptar. Esta inclua 28 modificaciones a la
Constitucin (Andrade, 1991: 112-115), pero no cumpla las expectativas planteadas
por la propuesta de la Concertacin y de RN. La Concertacin rechaz la propuesta
por insuficiente y el dilogo se mantuvo interrumpido por unos das. A mediados de
mayo se reiniciaron las negociaciones, la Concertacin tena claro que el costo de no
negociar las reformas era ms alto que el costo de la peor negociacin. Era evidente
que el gobierno tena mayores ventajas en la negociacin, entre otras cosas porque
saba hasta qu punto poda tensar el acuerdo ya que tena en su poder la propuesta
de la Concertacin y RN. Finalmente, el 31 de mayo de 1989, Pinochet anunci en
cadena nacional de televisin que exista un acuerdo para reformar la Constitucin.
El resultado final de la negociacin fue la derogacin del Artculo 8 que limitaba
la pluralidad ideolgica; la modificacin de la composicin y atribuciones del Consejo
de Seguridad Nacional; el aumento de los senadores elegidos por sufragio popular, lo
que reduca el poder de los designados; la disminucin de las restricciones para poder
implementar reformas constitucionales; y la modificacin del Artculo 5 que implic la
posibilidad de reconocer la proteccin de los derechos humanos garantizados por los
tratados internacionales que Chile tena suscritos o que fuera a suscribir.
15

La comisin en un periodo muy corto de tiempo emiti un informe denominado: Proposicin para una
reforma mnima de la Constitucin de 1980. La comisin rescataba principalmente los acuerdos de
reforma del informe del 16 de abril de 1986 que se haban establecido en el marco del acuerdo nacional.
La Concertacin aprob la mayora de la propuesta a excepcin de la modificacin de los Artculos 8 y
23, ya que la Concertacin estaba por la derogacin de estos artculos. Ver Andrade (1991: 20-22).
16
La Unin Demcrata Independiente, el otro partido que apoyaba al rgimen, se automargin de la
discusin acerca de las reformas. Este partido consideraba que las reformas atentaban contra la obra del
gobierno militar. No hay que olvidar que el presidente y principal figura era Jaime Guzmn, el artfice del
concepto de democracia protegida.

No cabe duda de que se avanz significativamente, sin embargo la

Concertacin no fue capaz de forzar la negociacin de manera que las reformas
permitieran una cabal reimplementacin democrtica al gobierno que se instalara
despus del las elecciones de 1989 (Escalona, 1999: 33). La Concertacin se
autocensur en la negociacin, primero internamente, ya que fue necesario
consensuar un acuerdo entre los sectores ms radicales y ms moderados dentro de
la misma coalicin, despus en las distintas discusiones y negociaciones, con la
Asociacin de Ciencia Poltica, luego con Renovacin Nacional y por ltimo con el
gobierno. En definitiva, las posiciones ms radicales de la Concertacin respecto a la
Constitucin pasaron por cuatro filtros. La oposicin no comprendi que tena la mejor
posicin para negociar, lo que implicaba que poda fijar los lmites de la negociacin.
Esto porque sin la existencia de reformas, a poco de andar del gobierno democrtico
se hubiera desatado una crisis poltica por la imposibilidad de gobernar, generando un
nimo de ilegitimidad haca la Constitucin por parte de la ciudadana (Moulian, 1998:
356).
El 30 de julio de 1989 tiene lugar el cuarto y ltimo plebiscito bajo la dictadura,
en l fueron ratificadas las reformas que haban sido negociadas entre la
Concertacin, Renovacin Nacional y el gobierno. El referndum cumpli con todas las
condiciones necesarias para validarlo democrticamente, es decir la existencia de
registros electorales, tiempo y canales para que los ciudadanos se informaran
adecuadamente de lo que votaran, apoderados de los distintos partidos polticos en
los lugares de votacin, libertad de informacin y de difusin por parte de los distintos
medios de comunicacin, la actuacin de observadores internacionales, y por ltimo,
que el pas no se encontraba bajo ningn estado de excepcin. En definitiva, fue un
referndum competitivo. El resultado final fue una aprobacin del 85,7% y slo un
8,2% que rechaz las reformas.

Las elecciones de 1989: el estreno del sistema electoral binominal y el fin de la

dictadura
Una vez que el rgimen de Pinochet asimil la derrota en el plebiscito del 5 de
octubre 1988, destin sus mayores esfuerzos y recursos a establecer una diversidad
de mecanismos, procedimientos y leyes que pudieran resguardar lo ms posible la
obra que haba logrado imponer durante su permanencia en el poder. Oficialmente,
las autoridades decan que este tipo de resguardo, se justificaba porque aseguraban la
gobernabilidad, estabilidad y el crecimiento econmico del pas. Las autoridades
tenan la certeza de que el prximo presidente de la repblica sera de la oposicin,
por lo tanto el riesgo de que intentara desmantelar el proyecto de la dictadura era muy
alto. Eso explica en alguna medida el abandono relativo del protagonismo poltico del
gobierno, en el discurso durante la campaa electoral de 1989. La dictadura se
concentr en legislar 17 al mximo posible sobre todas aquellas materias que
resguardaban los intereses de la democracia protegida, del sistema econmico y de
los militares.
El 11 de abril de 1989, en pleno proceso de negociacin de las reformas
constitucionales, el gobierno dio a conocer el nuevo mapa electoral que sera valido
para los comicios de diciembre de 1989. Este fue establecido por el gobierno sin
consultar a la oposicin o alguna instancia independiente como el Servicio Electoral.
Lo mismo sucedi con el mtodo de asignacin de escaos por circunscripcin
electoral. La nica limitacin que se impuso al rgimen fue que tanto el diseo del
mapa electoral, como el sistema de asignacin de escaos no deba presentar
17

Entre el 6 de octubre de 1988 y el 11 de marzo de 1990, el rgimen de Pinochet dict 226 leyes. Es una
gran cantidad si se compara con las 440 que se dictaron durante todo el gobierno de Aylwin, o las 253
que se dictaron en los primeros 4 aos del gobierno de Frei. Ver Siavelis en www.pensamientocritico.cl

ninguna inconstitucionalidad, o sera objetad por el Tribunal Constitucional. El rgimen

saba que la votacin de la derecha, en el ms optimista de los anlisis, alcanzara un
43% (votacin de Pinochet en el plebiscito), es por ello que elabor una verdadera
obra de ingeniera electoral: el sistema electoral binominal.
En las elecciones de 1989 hubo tres candidatos a la presidencia de la
repblica. El primero fue Patricio Aylwin, que representaba a la oposicin y ms
particularmente a la Concertacin de Partidos por la Democracia. De militancia
demcrata cristiana, representaba el sector moderado dentro de la coalicin y era el
mximo exponente de la poltica de negociacin que la oposicin implement desde
1987 (Caas, 1997: 273). El segundo fue el candidato de la derecha y del rgimen,
Hernn Bchi, un independiente que haba sido Ministro de Hacienda de Pinochet
entre 1985 y 1989, ms cercano a la UDI que a RN; y por ltimo, Francisco Javier
Errazuriz, independiente de derecha que deca representar el centro-centro, este
candidato no tena el apoyo del gobierno, ni menos an un respaldo partidario
importante.
En cuanto a las elecciones parlamentarias se presentaron tres listas, dos de la
oposicin y una de la derecha. En la oposicin hubo intensas negociaciones para
conciliar los intereses de los distintos partidos que la integraban, por un lado la
Concertacin y por otro lado la izquierda agrupada en torno al Partido Comunista y al
Partido Socialista-Almeyda. Finalmente se alcanz un acuerdo, y el resultado fue un
complejo sistema de omisiones y renuncias a militancias partidistas para integrar una u
otra lista. As, la Concertacin present candidatos en todos los distritos y
circunscripciones y el pacto de la izquierda (PAIS-PRSD) slo tuvo 17 candidatos a
diputados y 5 a senadores (Gutirrez, 1991: 90). El triunfo del NO en el plebiscito de
1988 ayud de manera sustancial a la oposicin a entender la importancia de
permanecer unida en torno a un candidato nico a la presidencia de la repblica, y a
listas parlamentarias que no presentaran mayor competencia entre s.
Por otra parte, la derecha tuvo una sola lista de candidatos a parlamentarios,
en ella los principales partidos eran RN y la UDI, sin embargo tambin se incorporaron
una gran cantidad de candidatos independientes que eran promovidos por las
autoridades. La prescindencia de la cual hablaba el rgimen fue solo un discurso en el
caso de las negociaciones de los cupos a parlamentarios de la derecha. El gobierno
impuso candidatos que dieran garantas a La Moneda (Allamand, 1999: 208). La
derecha tard ms tiempo que la oposicin en llegar a un acuerdo para la plantilla
electoral, a pesar de que la cantidad de partidos era menor. Sin lugar a dudas, el
hecho de haber perdido el plebiscito de 1988 influy sobre ese sector poltico para
trazar adecuadamente una estrategia que compensara aquella derrota. Lo anterior se
vio reflejado durante toda la campaa, ya que la derecha siempre estuvo enfrentada al
dilema de determinar la distancia que deba adoptar respecto a la identificacin con el
rgimen de Pinochet (Caas, 1997: 279-280).
El 14 de diciembre de 1989, despus de ms 16 aos, se realizaron las
primeras
elecciones competitivas (en el rgimen de Pinochet) para elegir a
parlamentarios y al presidente de la repblica. La campaa electoral y el proceso
mismo de la eleccin cont con todas las condiciones bsicas que exigen los comicios
competitivos, es decir: existi libertad de informacin y de reunin; la gente tuvo
informacin y tiempo suficiente para poder elegir a sus candidatos; el Pas no se
encontraba bajo ningn estado de excepcin; existieron apoderados partidarios en los
lugares de votacin; el TRICEL funcion con normalidad; existan registros electorales.
En sntesis fue una eleccin competitiva.
Patricio Aylwin, el candidato de la oposicin obtuvo el 55,17% de los votos
emitidos siendo elegido Presidente de la Repblica, Hernn Bchi alcanz el 29,4% de
los sufragios, mientras que Francisco Javier Errazuriz slo obtuvo el 15,43% de los
votos. En el Parlamento la Concertacin obtuvo 22 senadores y 69 diputados, la lista
de la Izquierda no logr elegir senadores, y dos de sus candidatos a diputados fueron
elegidos. La derecha logr elegir a 16 senadores y 49 diputados, pero su poder en el

Parlamento se vio aumentado con la incorporacin de los senadores designados que

representaban cerca del 20% del Senado. As, la derecha contaba con 25 senadores,
lo que le otorgaba la mayora en el Senado. A pesar de que la derecha era la minora
poltica, electoral y social en el pas, tena una gran capacidad de veto en el
Parlamento. Lo anterior signific que toda reforma a la Constitucin o ley que implicara
alguna transformacin heredada de la dictadura o que permitiera avanzar en la
profundizacin democrtica deba ser negociada con la derecha, la democracia de los
acuerdos debutara en el escenario poltico chileno.

El sistema electoral binominal

Las elecciones son el mtodo democrtico para la designacin de las
autoridades pblicas que corresponden a una forma de participacin poltica y
constituyen una importante fuente de legitimacin dentro del sistema poltico. Estas
permiten: a) expresar la confianza de los ciudadanos en los candidatos electos; b)
representar las opiniones e intereses de un conjunto de votantes; c) canalizar los
conflictos polticos mediante procedimientos pacficos. De ah deriva la importancia del
sistema electoral, en tanto que ste regula y establece las normas mediante las cuales
se determinan los lmites, territorial o poblacional, de las circunscripciones; las
condiciones y exigencias para las candidaturas; el mecanismo de votacin; y el
mtodo de conversin de votos en escaos (Nohlen, 1998: 11-18). En el caso chileno
existen importantes cuestionamientos al sistema electoral, principalmente con relacin
a los lmites de las circunscripciones y al mtodo de conversin de votos en escaos.

Los lmites de las circunscripciones electorales: qu criterio?

Durante el rgimen militar se implementaron una serie de cambios en la
divisin poltico-administrativa del territorio del pas 18 . El objetivo principal de esta
reforma consista en lograr una descentralizacin efectiva de la accin del Estado y
una mayor integracin de los sectores ms aislados del pas. Es as como se crearon
nuevas unidades territoriales, las regiones, modificndose los lmites geogrficos as
como la cantidad de las que ya existan, denominadas provincias. Tambin se
cambiaron las atribuciones y la forma de designar a las autoridades de estas nuevas
unidades territoriales. Despus de estas reformas, Chile qued dividido en 12 regiones
ms la Regin Metropolitana 19 , constituidas por provincias, que aumentaron de 25 a
51 y estn conformadas a su vez por las comunas. No se estableci un criterio para
definir el nmero de provincias por regin y de comunas por provincia. Las autoridades
de estas unidades territoriales son el intendente para las regiones, el gobernador para
las provincias y el alcalde en el caso de las comunas, los dos primeros tipos de
autoridades son designados por el presidente de la repblica quien es elegido
democrticamente. 20
18
Estos cambios se implementaron en 1976 y se basaron en el informe y propuesta que elabor la
Comisin Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA), que fue creada en 1974 por el rgimen de
Pinochet.
19
El 19 de diciembre del 2006 el Congreso nacional de Chile aprob la creacin de dos nuevas regiones:
la Regin de Arica y Parinacota y la Regin de los Ros. Lo anterior implica que actualmente Chile est
dividido en 15 regiones.
20
La ley estableca que los alcaldes seran designados por el presidente de la repblica al igual que los
gobernadores e intendentes. Sin embargo, en 1992 se aprob una ley que permite que estos sean
elegidos democrticamente. Es importante destacar que el sistema electoral binominal no opera para la
eleccin de alcaldes ya que se elige un nico alcalde, por lo tanto hay un solo cupo en disputa. Asimismo,
en 2002 se aprob una reforma para la eleccin de los concejeros comunales y alcaldes, lo que ha
permitido que sectores polticos y sociales que no se encuentran en la Concertacin Democrtica o en la
Alianza puedan ser elegidos. Ejemplo de lo anterior es que en las elecciones de alcaldes del 2004, la

En la actualidad existen 53 provincias integradas por 346 comunas. La

disparidad entre ellas es destacable, por ejemplo, las provincias con ms comunas son
Santiago con 32, Temuco y Chilln con 21 y Rancagua con 17, mientras que, en el
otro extremo, hay 7 provincias con solo dos comunas (Arica, Parinacota, El Loa,
Chaaral, Coyhaique, General Carrera y ltima Esperanza). La gran mayora de las
provincias fluctan entre 3 y 6 comunas.
Es evidente que estos cambios en la divisin poltico-administrativa del territorio
nacional tuvieron repercusiones sobre la delimitacin geogrfica de los distritos y
circunscripciones electorales. Antes del rgimen militar, cada provincia era un distrito
electoral excepto la provincia de Santiago (que se divida en 4 distritos) y uble (que
estaba constituida por 2 distritos), hecho que se justificaba porque eran las provincias
con el mayor nmero de habitantes. Chile estaba constituido por 29 distritos
electorales, los cuales elegan a un nmero variable de diputados que fluctuaba entre
2 y 18 (segn la cantidad de habitantes), generando una Cmara de Diputados de 150
miembros.
En cuanto a los senadores, estos se elegan por agrupaciones senatoriales,
que totalizaban solo 10 en todo el pas. El Senado estaba constituido por 50
miembros, el nmero de senadores elegidos por agrupacin tambin era variable y
dependa del nmero de habitantes. La Constitucin de 1980 estableci un nmero
diferente de diputados y senadores al que exista antes del rgimen militar, esto
signific que la Cmara de Diputados disminuy a 120 miembros y el Senado a 38 por
eleccin democrtica y 9 por designacin. As, result evidente que tanto la nueva
divisin poltico-administrativa del pas, como el nmero de parlamentarios
determinado por la Constitucin influira sobre la estructura del nuevo mapa electoral.
Al observar los lmites geogrficos del mapa electoral para la eleccin de
senadores, se puede constatar que cada una de las regiones poltico-administrativas
corresponde a una circunscripcin senatorial a excepcin de las regiones V, VII, VIII,
IX, X, as como la Regin Metropolitana. Esto es debido a que la cantidad de
habitantes de stas es considerablemente mayor que en el resto de la regiones. En las
regiones antes mencionadas existe una circunscripcin senatorial adicional lo que
significa que hay un total de 19 circunscripciones. Sin embargo, se pueden observar
diferencias sustanciales entre la cantidad de electores que existen entre las distintas
circunscripciones senatoriales (ver cuadro N1). Si se comparan las 5
circunscripciones con ms inscritos con las 5 con menos inscritos se constata que las
primeras sobrepasan a las segundas por ms de 9,75 veces. Pero ms interesante
an es comparar la circunscripcin 18 (Regin XI) que tiene 56.160 inscritos, con la
circunscripcin 8 (Regin Metropolitana Oriente) que registra 1.564.148 ciudadanos. 21
Aqu se observa que el voto de un ciudadano que sufraga en la XI vale 27,3 veces
ms de aquel que vota en la Regin Metropolitana Poniente. Esto parece demostrar
que el voto en Chile no es igualitario en cuanto a la eleccin de senadores 22 , a pesar
de que la Constitucin de 1980 lo establece 23 .

alianza del Partido Comunista y el Partido Humanista lograron obtener 4 alcaldes, y que actualmente haya
32 alcaldes independientes. Ver www.eleciones.cl
21
Segn los datos disponibles en la rbrica de informacin territorial del sitio web de la Biblioteca del
Congreso Nacional de la Republica de Chile. Ver www.bcn.cl
22
Esto sin considerar la eleccin de los senadores designados y vitalicios.
23
El articulo N 15 de la Constitucin Poltica de Chile establece que: ... en las votaciones populares, el
sufragio ser personal, igualitario y secreto. Para los ciudadanos ser adems obligatorio.... Adems, las
elecciones parlamentarias se consideran como votaciones populares. El articulo N 19, inciso N 2 dice:
La constitucin asegura a todas las personas: la igualdad ante la ley. En Chile no hay personas ni grupos
privilegiados..., parece ser que existe una contradiccin entre la Constitucin y la ley que permite esta
delimitacin de las circunscripciones senatoriales.

Cuadro N1

N u m e ro d e in s c rito s

Numero de inscritos por circunscripcin

1800000
1600000
1400000
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0
1

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Circunscripcin

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin disponible en www.eleciones.gov.cl

Se puede pensar que el criterio que prevaleci para los lmites de las
circunscripciones senatoriales fue bsicamente el de la divisin poltico-administrativa
del pas en regiones. Lo anterior significa que los senadores son representantes de
unidades territoriales, en este caso las regiones, y que para disminuir en alguna
medida la gran diferencia poblacional que existe entre las regiones se decidi
aumentar al doble las circunscripciones con ms habitantes. A pesar de esto ltimo, y
como se ha mostrado, sigue habiendo una gran desigualdad entre las
circunscripciones.
En lo que se refiere a los lmites de los distritos que permiten elegir a los
diputados, la situacin se revela an ms arbitraria. El cuadro N2 muestra como el
nmero de distritos por regin es variable, en un extremo se encuentran las regiones
de Aysen (XI) y de Magallanes (XII), que tienen un solo distrito y en el otro extremo la
Regin Metropolitana que contiene 16 distritos (en todos los distritos del pas se eligen
2 diputados), el nico criterio que se puede observar es que los distritos no son
interregionales.

Cuadro N2

Cantidad de distritos por regin

N de distritos

18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
I

II

III

IV

VI

VII

VIII

IX

XI

XII

RM

Regin

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin disponible en www.eleciones.gov.cl

De la misma manera, tampoco encontramos que exista alguna relacin entre

provincia y distrito, como ocurra antes del rgimen militar, ya que la cantidad de
distritos (60) es mayor que la cantidad de provincias (53). Ms improbable an es
establecer una relacin entre el nmero de comunas y los distritos, en el cuadro N3
se puede constatar que existen distritos constituidos por una sola comuna, pero
tambin hay distritos donde el nmero de comunas es superior a 10.

Cuadro N3

Relacin de comunas por distritos

Cantidad de distritos

12
10
8
6
4
2
0
1

10

11

12

13

14

N de comunas por distrito

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin disponible en www.elecciones.gov.cl

15

En lo que se refiere a inscritos por distrito, se puede constatar que la

desproporcin no es tan abismal como en el caso de las circunscripciones
senatoriales. La diferencia ms extrema tiene lugar en el distrito 20 (Cerrillos, Maip y
Estacin Central) que es 5,4 veces mayor que el distrito 59 (Aysen). Si se comparan
los 5 distritos con ms inscritos, con los 5 con menos inscritos se constata que los
primeros superan a los segundos en 3,67 veces. En diciembre del 2005 (ltima
eleccin de diputados) 8.220.897 ciudadanos estaban inscritos en los registros
electorales, lo que significa que en promedio un diputado representa a 68.507
(8.220.897 inscritos/120 diputados) ciudadanos. Sin embargo, como se puede
observar en el cuadro N4, slo el 61,6% de los distritos se acercaba a este promedio.

Cuadro N 4

Relacin de inscritos por distrito

Cantidad de distritos

40
35
30
25
20
15
10
5
0
1 - 70.000

70.001 - 140.000

140.001 - 210.000

210.001 - 280.000

N de inscritos

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin disponible en www.elecciones.gov.cl

A diferencia del sistema electoral que exista en Chile antes de la dictadura, el

sistema binominal no considera ningn tipo de mecanismo que permita redefinir la
cantidad de escaos asignados por circunscripcin electoral. Esto puede tener un
impacto negativo en aquellos distritos donde ha habido aumentos significativos en el
nmero de habitantes. En un estudio realizado por la Universidad Diego Portales, se
puede constatar cmo este fenmeno ya se est produciendo en algunos distritos
como el distrito 16, que aument de 233.969 a 454.969 habitantes, es decir un
incremento del 94,8%; el distrito 29, que experiment un crecimiento en el nmero de
habitantes de 333.629 a 712.941 personas, lo que equivale a un 113,6%; y el distrito
56, que pas de 135.694 a 349.590 habitantes o sea un aumento del 157,6%, el
incremento porcentual ms espectacular en la cantidad de habitantes por distrito
(Cantillano y Navia, 2004: 14).
Finalmente, se puede afirmar que los lmites de los distritos no responden a
criterios territoriales (comunas o provincias), o poblacionales (nmero de habitantes
inscritos por distrito). Una de las hiptesis que se impone con fuerza con relacin a los
lmites del mapa electoral, es que este fue diseado en funcin de los resultados del
plebiscito del 5 de octubre 1988, con el objetivo de favorecer al sector poltico (la
derecha poltica chilena) que apoy al rgimen de Pinochet. En todo caso se puede
constatar que el principio de igualdad del voto esta seriamente vulnerado con la actual
distribucin de las circunscripciones electorales.

El mtodo de asignacin de escaos: a quien verdaderamente beneficia?

En Chile el sistema electoral contempla cuatro mtodos de eleccin para la
asignacin de los cargos de representacin popular. En el caso del presidente de la
repblica se utiliza el uninominal de mayora absoluta; los alcaldes son electos
mediante el uninominal de mayora relativa; para los miembros de los Concejos
Comunales opera un sistema proporcional de mayora con circunscripciones
comunales plurinominales; y finalmente, los parlamentarios (senadores y diputados)
son electos mediante un sistema proporcional de listas en circunscripciones
binominales. De los cuatros mtodos, el nico que es constantemente cuestionado por
un importante sector de la poblacin, es el que se utiliza para la eleccin de los
parlamentarios y que se conoce como sistema binominal.
El sistema binominal establece la asignacin de 2 escaos por circunscripcin
electoral, independientemente del nmero de habitantes de estas unidades
territoriales. Los candidatos deben ser parte de una lista y esta no puede presentar
ms de 2 candidatos por circunscripcin. Los escaos son asignados a los candidatos
ms votados de las listas ms votadas, para ser especficos el primer escao es
asignado al candidato ms votado de la lista mas votada y el segundo escao es para
al candidato mas votado de la segunda lista ms votada. Sin embargo, si la lista ms
votada duplica en votos a la segunda lista con ms votos, la primera obtiene los dos
escaos. Esta manera de asignar los cupos parlamentarios genera principalmente
cuatro problemas.
Primero, existen situaciones en las que un candidato que obtuvo la segunda
mayora personal de votos dentro de la circunscripcin no es elegido ya que su lista no
es una de las dos listas ms votada. Un ejemplo de este tipo de situacin se puede
constatar en las elecciones senatoriales de 1989 donde los candidatos de la lista PAIS
-tercera lista ms votada-, Fanny Pollarolo, Lus Maira, y Jorge Insunza no fueron
elegidos a pesar de que su votacin individual fue superior a la de los candidatos
elegidos.
Segundo, muchas veces los dos candidatos de una misma lista obtienen la
primera y segunda mayora individual de votos respectivamente, pero como la suma
de los votos de estos dos candidatos no es superior al total de votos de la segunda
lista ms votada, solo es elegida la primera mayora individual de esta lista. La mayor
cantidad de estos casos se dio en las elecciones parlamentarias de 1989. En la
memoria colectiva de los chilenos an est presente cmo el senador Jaime Guzmn
(UDI) fue elegido a pesar de obtener 175.325 votos menos que el candidato de la
concertacin, Ricardo Lagos.
Tercero, puede darse el caso que una lista supere en el doble de la votacin a
la segunda lista ms votada y por lo tanto obtiene los dos escaos de esa
circunscripcin electoral. En este tipo de situaciones el sistema se transforma en un
sistema mayoritario. Si una lista obtiene ms del 67% de los votos emitidos no cabe
ninguna duda que obtendr los dos escaos de esa circunscripcin, lo anterior
significa que la lista tendr una sobrerrepresentacin del 33% y que este mismo
porcentaje de la poblacin de esta circunscripcin no tendra representacin en el
parlamento. Este fenmeno se ha producido en mayor medida para la eleccin de
diputados 24 , en donde la lista no ha superado el 65% en la mayora de los casos.
Cuarto, la barrera de entrada para los independientes es muy alta, ya que los
obliga a constituir una lista que obtenga ms del 30% de la votacin, desincentvalo
cual desmotiva la participacin de candidatos independientes a alguna de la
coaliciones polticas ya consolidadas dentro del sistema poltico chileno. Ejemplo de lo
24

En las cinco elecciones para diputados que se han realizado entre 1989 y 2005, la listas de la
Concertacin Democrtica (coalicin de gobierno) han logrado en 39 oportunidades duplicar la lista de la
Alianza (oposicin de derecha), solo en 5 oportunidades la Alianza ha logrado duplicar la lista. Ver
www.elecciones.gov.cl

anterior es que solo 5 candidatos independientes han sido elegidos diputados en las
elecciones para diputados entre 1989 y 2005, mientras que los 595 restantes han sido
candidatos por alguna coalicin poltica. En cuanto al Senado, la situacin es aun ms
grafica, entre 1989 y 2005 slo un candidato independiente ha sido elegido senador 25 .
Al observar el cuadro N5 que muestra los resultados de las 5 elecciones a
diputados realizadas entre 1989 y 2005, se puede constatar que en promedio las 2
coaliciones ms grandes concentran ms del 98,5% de los diputados electos entre
1989 y 2005, esto a pesar de que su votacin media es de 89,4%. Con un sistema de
asignacin de escaos proporcional a nivel nacional, el conjunto de las otras
coaliciones polticas estara en condiciones de elegir, en promedio, 10 diputados en
cada una de las 5 elecciones que han tenido lugar entre 1989 y 2005.
Cuadro N5

Coaliciones
Concertacin
Democrtica
Alianza
Juntos
podemos
mas*
Otras
coaliciones**
Independient
es
Total

%
votos
obtenid
os
1989

%
diputad
os
electos
1989

%
votos
obtenid
os 1993

%
diputad
os
electos
1993

%
votos
obtenid
os 1997

%
diputad
os
electos
1997

%
votos
obtenid
os 2001

%
diputad
os
electos
2001

%
votos
obtenid
os 2005

%
diputad
os
electos
2005

51,49
34,18

57,5
40

55,4
36,67

58,33
41,67

50,51
36,26

57,5
39,16

47,9
44,27

51,67
47,5

51,76
38,72

54,17
45

5,31

1,67

7,82

10,4

6,35

7,41

7,14

2,14

1,67

0,06

1,17

0,83

1,88
100

0,83
100

0,11
100

0
100

0,69
100

1,67
100

1,42
100

0,83
100

0,94
100

0
100

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin disponibles en www.eleciones.gov.cl

*Los porcentajes asignados a esta coalicin en la elecciones precedentes al 2005,

corresponde a la suma de los porcentajes obtenidos por los partidos Comunista y
Humanista actuales partidos integrantes de la coalicin Junto podemos mas.
** Los porcentajes representan la suma de todas las coaliciones diferentes a la
Concertacin Democrtica, la Alianza y Juntos podemos ms.
En este mismo sentido, el cuadro N6, nos permite observar ms claramente que no
es solamente la coalicin de la derecha poltica chilena (la Alianza) la nica que se
beneficia con el mtodo de asignacin de escaos del sistema electoral, la coalicin
de gobierno (Concertacin Democrtica) tambin obtiene una importante cuota de
sobrerrepresentacin.

25

Los diputados electos son: Hosain Sabag (1989), Samuel Venegas (1997), Rosa Gonzlez (1997), Ivn
Paredes (2001) y Marta Eliana Isasi. El nico senador independiente elegido es Carlos Bianchi en 2005.

Cuadro N6

Coaliciones

Promedio
Diferencia Diferencia Diferencia Diferencia Diferencia
diferencia
% entre
% entre
% entre
% entre
% entre
% entre
votos y
votos y
votos y
votos y
votos y
votos y
escaos
escaos
escaos
escaos escaos
escaos
1989
1993
1997
2001
2005
1989-2005

Concertacin
Democrtica
Alianza
Juntos podemos
mas
Otras
coaliciones
Independientes

6,01
5,82

2,93
5

6,99
2,9

3,77
3,23

2,41
6,29

4,4
4,6

-3,64

-7,82

-10,4

-6,35

-7,41

-7,1

-7,14
-1,05

0
-0,11

-0,47
0,98

-0,06
-0,59

-0,35
-0,94

-1,6
-0,3

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin disponibles en www.eleciones.gov.cl

En definitiva, despus de analizar la manera como estn estructurados los

lmites de las circunscripciones electorales (diputados y senadores) y observar los
efectos que produce el mtodo de asignacin de escaos, en trminos de
representacin de las coaliciones en el parlamento ente 1989 y el 2005, estamos en
condiciones de decir que este sistema electoral no favorece un enclave autoritario. En
efecto, el sistema en su conjunto no es un enclave autoritario institucional aunque el
sistema binominal no permita que un significativo sector poltico y social tenga
representacin en el parlamento; que haya sido diseado por el rgimen autoritario y
por lo tanto su origen no cuente con una legitimidad democrtica; que existan algunos
parlamentarios electos mediante este sistema que acten como enclaves autoritarios
actorales; y que durante gran parte del proceso de consolidacin democrtica el
Senado cont con senadores designados por el rgimen de Pinochet que se
convirtieron en enclaves autoritarios actorales.

Comentarios finales
La dictadura de Pinochet se suma a la larga lista de regmenes autoritarios que
intentaron buscar algn tipo de legitimacin por parte de la ciudadana mediante el
voto. El mecanismo utilizado por el rgimen fue el de los plebiscitos, alternativa elegida
principalmente a partir de dos supuestos. Por una parte, la dictadura tena la
conviccin de que era muy difcil que la oposicin encontrara un consenso respecto a
cmo actuar frente a estos referndums. En ese sentido el rgimen no se equivoc, ya
que ese fue el caso de la Consulta de 1978 y el plebiscito de 1980. Por otra parte, el
rgimen crey que el haber logrado una supuesta estabilidad social y poltica,
derivada de la despolitizacin de la sociedad chilena, junto con un mejoramiento
relativo de las cifras macroeconmicas del pas, tendra por efecto un respaldo de la
poblacin a estos plebiscitos. En este sentido, el rgimen acert para los referndums
de 1978 y 1980.
La Consulta de 1978 fue un plebiscito que en ningn caso fue competitivo,
pero que le entreg una cierta legitimidad electoral al rgimen, segn los partidarios de
los militares. Asimismo, el resultado favorable de la Consulta permiti que Pinochet
consolidara su liderazgo al interior del rgimen y se transformara en la nica autoridad
del gobierno que cont con un respaldo claro por parte de la ciudadana. Este
plebiscito tambin le dio a la dictadura una idea del grado de organizacin y la base de
apoyo social y poltico de la oposicin al rgimen. Por ultimo, este referndum confiri

al gobierno los argumentos para justificar que contaba con el apoyo de la poblacin
para establecer una nueva institucionalidad.
El plebiscito de 1980, al igual que la Consulta de 1978, no cont con las
condiciones necesarias para clasificarlo como competitivo. En este referndum se
aprob una nueva constitucin poltica, que determin el nuevo marco poltico-jurdico
en Chile. Igualmente, estableci los tiempos, mecanismos y procedimientos de la
transicin a la democracia. Tambin, otorg a la dictadura la posibilidad
constitucional de mantenerse en el poder hasta marzo de 1990. Finalmente, el triunfo
del rgimen tuvo un impacto sobre el conjunto de partidos polticos de la oposicin, en
la medida en que los oblig a adquirir una posicin ms clara y menos sectaria
respecto a las estrategias que pudieran inducir un cambio democrtico.
No cabe duda de que el triunfo por parte de la conjunto de la oposicin en el
plebiscito del 5 octubre de 1988 permiti acelerar el proceso de transicin a la
democracia, estableciendo una fecha a corto plazo para elegir al presidente de la
republica y a los parlamentarios. De la misma forma, a partir de este referndum se
estructur la coalicin poltica ms estable en la historia republicana: la Concertacin.
El triunfo de la oposicin y el respeto de los resultados por parte del rgimen hizo que
la opcin de la transicin pacifica va la negociacin se impusiera en el sistema poltico
chileno. A diferencia de los plebiscitos que haban tenido lugar antes durante la
dictadura, este cumpli con gran parte de las exigencias necesaria para que pudiera
ser considerado como competitivo.
En cuanto al plebiscito de 1989 que tuvo por objetivo aprobar el conjunto de
reformas a la Constitucin que negoci la Concertacin y Renovacin Nacional con el
rgimen, este sirvi para legitimar la Constitucin de 1980, as como las condiciones y
los lmites de la accin del primer gobierno democrtico. En este referndum, a
diferencia de los otros tres anteriores, tanto el rgimen, la derecha poltica, como la
oposicin, se movilizaron para que el conjunto de la ciudadana votara por el SI. Este
plebiscito tambin se puede considerar como competitivo.
En lo que se refiere al sistema electoral que logr imponer el rgimen de
Pinochet, no cabe duda que ha servido para excluir del Parlamento a los sectores ms
radicales del sistema poltico chileno. La presencia en el Congreso de una gran
cantidad de parlamentarios (senadores y diputados) que han actuado como enclaves
autoritarios actorales ha hecho ms lento el avance en el proceso de desarticulacin
de los enclaves autoritarios institucionales. Adems, existe un importante sector de la
ciudadana que percibe que el actual sistema electoral no es justo y cree necesario
modificarlo de tal manera que el Parlamento sea un reflejo lo ms cercano posible de
la expresin de los votos emitidos por los chilenos en las elecciones respectivas.
Si bien existen numerosas propuestas de reforma al sistema electoral, la ltima
presentada por un grupo de trabajo presidido por Edgardo Boeninger y designado por
el ministro del interior Andrs Zaldivar, creemos importante que se consideren algunos
elementos para una posible reforma. Primero, que la cantidad de escaos por
circunscripcin electoral debera estar en directa relacin con la cantidad de
ciudadanos inscritos en esa unidad territorial en el caso de los diputados. Para los
senadores, estos deberan ser representantes de las regiones, pero su nmero
debera aumentar en aquellas regiones donde el nmero de inscritos supere en ms
de tres veces el promedio de ciudadanos por escao a escala nacional. Esta
modificacin significara en los distritos que slo 24 de un total de 60 se mantendran
como distritos binominales, 19 se transformaran en uninominales y los 17 restantes
serian plurinominales. As, la izquierda extra-parlamentaria podra obtener 5 diputados
y disminuira la sobrerrepresentacin de la Concertacin y de la Alianza.
El segundo elemento a considerar es el hecho de que no debera cambiarse el
lmite de los actuales distritos y circunscripciones para senadores, ya que podra
generar un fenmeno de resistencia debido a una percepcin de desconfianza que
existe en la ciudadana, que vera que los nuevos lmites iran en beneficio de algn
partido poltico y/o coalicin y en detrimento del resto de actores del sistema poltico.

Adems, sera oportuno incorporar algn mecanismo que permita corregir cada
determinado periodo de tiempo la cantidad de escaos por circunscripcin.
En tercer lugar, la cantidad de escaos por distrito o circunscripcin senatorial
debera depender del nmero de ciudadanos inscritos en esa unidad territorial y no en
funcin del nmero de habitantes. Esto sera un incentivo para que los ciudadanos se
inscriban, ya que en la medida que una circunscripcin tenga ms inscritos puede
tener ms escaos asignados. As, se potenciara local y regionalmente a los partidos
polticos para que los ciudadanos se inscriban y participen en las elecciones.
Por ltimo, creo que no debera ampliarse el nmero de diputados en un primer
momento, o menos an crear escaos para asignarlos en funcin de un sistema
proporcional nacional. Lo anterior es debido a que la poblacin percibira el aumento
de los cupos como un mtodo para generar ms puestos para el personal poltico y
como un desvo de recursos pblicos hacia aquellas esferas del Estado que no son
prioritarias segn la opinin pblica. Adems, la pregunta obvia que emerges es A
quin debera rendir cuentas los parlamentarios electos mediante este sistema, a los
ciudadanos o a los partidos polticos?

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Crecimiento y desigualdad: el caso de Chile

Gonzalo D. Martner
Profesor de Economa, Departamento de Gestin y Polticas Pblicas,
Universidad de Santiago de Chile
Correo Electrnico: gmartner@.usach.cl

Suponiendo que la competencia fuera perfecta en los mercados realmente

existentes y que las fallas en la asignacin de recursos a travs del mercado pudiesen
ser corregidas a cabalidad, lo que sabemos dista bastante de la realidad, cabra no
obstante seguir a Paul Samuelson (1989: 234) cuando afirma que la economa ms
eficiente del mundo puede generar una distribucin de los salarios y de la propiedad
que ofendera al defensor ms acrrimo de los libres mercados y podra dar lugar a
una situacin de desigualdad general, de nios malnutridos que creceran y tendran
hijos malnutridos y de perpetuacin de la desigualdad de las rentas y de la riqueza una
generacin tras otra.
El mercado no corrige espontneamente estas desigualdades descritas por
Samuelson. El punto crtico en la materia es la desigualdad en la dotacin de factores
productivos y de derechos de propiedad, es decir la desigual distribucin del poder
econmico. El poder econmico refleja una relacin desigual, asimtrica, entre los
distintos agentes econmicos en palabras de Assar Lindbeck (1975), definido este
poder como la capacidad relativa de los distintos agentes, individuos e instituciones
para dominar el uso de los recursos econmicos, incluyendo el derecho de dirigir el
trabajo ajeno (relaciones superior-subordinado). El poder econmico est relacionado
con los derechos de propiedad existentes en un sistema econmico, es decir los
derechos de acumular, desacumular y disponer de los activos fsicos y financieros
(capital).
El capital y el trabajo como factores de produccin en economas de mercado dan
lugar a retribuciones bajo la forma de ingresos monetarios o en especie. En el caso del
capital, los ingresos monetarios se presentan como intereses, utilidades o rentas y, en
el caso del trabajo, como salarios directos o bien diferidos ( a partir de las cotizaciones
de seguridad social, en particular). Estas retribuciones resultan ser ampliamente
desiguales segn la dotacin, rendimiento e intensidad de uso de los factores que las
originan. En la sociedad actual hay dotaciones desiguales entre los grupos sociales y
entre los individuos que los componen tanto de capital fsico y financiero como de
grado de calificacin del trabajo humano (capacidades, habilidades, conocimientos,
estado de salud), as como desiguales posiciones en las distintas jerarquas sociales.
El funcionamiento econmico de mercado en ausencia de correcciones desde la
esfera pblica- traduce estas diferentes dotaciones y posiciones en diferencias de
ingresos.

Afecta la desigualdad de ingresos el crecimiento de la economa?

La desigualdad de los ingresos afecta al crecimiento de diversas maneras. Algunas
polticas pblicas pueden hacer entrar en conflicto ambos objetivos, como incrementar
las utilidades medias en un caso (que puede aumentar el crecimiento aumentando la
desigualdad) o ciertos impuestos inhibitorios de la inversin y el trabajo en el caso

inverso (que pueden disminuir la desigualdad y afectar el crecimiento). Otras polticas

pueden incrementar potencialmente el crecimiento y reducir la desigualdad, como la
expansin de la educacin en los grupos sociales de menores ingresos y
calificaciones.
En teora, una distribucin del ingreso desigual que permita generar una capacidad
de ahorro en un segmento de la poblacin, puede beneficiar la acumulacin de capital
material. Por otro lado, esta distribucin desigual reduce la acumulacin de capital
humano, al estar restringido su acceso a pocas personas que solo pueden invertir en
s mismas (muchas personas pueden usar el capital fsico, solo cada persona puede
usar sus capacidades humanas). El "producto marginal" del capital humano (el
resultado del uso de una unidad adicional de este capital) disminuye conforme
aumenta la cantidad que invierte en l una persona. En cambio, el producto marginal
del capital fsico aumentar en presencia de economas de escala, se mantendr o
disminuir ms lentamente. Normalmente, las personas ms pobres y ms numerosas
invertirn en capital humano, que est ms a su alcance. Las ms ricas tendern a
invertir en capital material, pues la escala de sus ingresos excede el costo de financiar
su incremento de capital humano personal. Por ello, la propiedad del capital fsico es
ms desigual que la de las capacidades humanas en las economas de mercado.
Si se redistribuye el ingreso de una persona rica a una pobre, la acumulacin de
capital humano aumentar porque la persona pobre invertir en l, mientras la rica
reducir su inversin en capital fsico. La produccin total aumentar, ya que el
producto marginal del capital humano en que invierte el pobre tiende a ser mayor que
el del capital fsico en el que invierte la persona rica.
La fuerza motriz de la acumulacin de capital fue en la industrializacin temprana
el capital fsico: en esas circunstancias la desigualdad canaliz los recursos hacia
individuos cuya propensin marginal a ahorrar era mayor, contribuyendo al
crecimiento. En los perodos posteriores, el crecimiento es impulsado por el capital
humano, y el retorno sobre el capital humano se incrementa: la desigualdad es
entonces perjudicial para el crecimiento, siguiendo el argumento de Galor y Moav
(2004).

El caso de la desigualdad en Chile

En pases como Chile, a la desigualdad usualmente existente en economas de
mercado en la posesin de los activos productivos (la tierra primero, el capital fsico y
el trabajo humano calificado despus) se agrega una fuerte heterogeneidad en las
productividades, en donde la parte del sistema productivo conectada a los mercados y
a las tecnologas globalizadas incrementa sus retribuciones salariales y no salariales
de manera sustancialmente mayor que en los sectores tradicionales de baja
productividad o bajo poder de mercado. Se viene arrastrando en Chile una persistente
desigualdad de ingresos desde que en la dcada de 1970 se produjeron gigantescas
transferencias de activos como fruto de la contrarreforma agraria y las sucesivas
oleadas de privatizaciones realizadas en el perodo de dictadura militar de 1973-1989.
Una dbil institucionalidad, la globalizacin de los mercados y las recesiones de 1990
y 1999 fueron factores adicionales que contribuyeron al incremento de la
concentracin del capital productivo y financiero desde la recuperacin de la
democracia en 1990.
La ms reciente encuesta CASEN, cuya presentacin oficial resulta algo confusa
en sus criterios, revela una mejora en la desmedrada situacin distributiva chilena que
es digna de destacarse. La distribucin del ingreso autnomo por habitante entre el
20% ms rico y el 20% ms pobre, es decir medida sin las transferencias pblicas
distintas de las pensiones, era de 19,7 veces en 1990, se redujo a 18,9 veces en 1992
y desde entonces se increment hasta alcanzar 21,3 veces en 2003. Se reflej a esa
fecha un deterioro en la distribucin del ingreso primario (el que emana directamente

de la actividad econmica) fruto del mal manejo de la crisis asitica y de sus efectos
prolongados en el desempleo en Chile. Pero la buena noticia es que esta relacin
disminuy a 19,3 veces en 2006, situndose en un nivel levemente inferior que el de
1990 y reflejando probablemente la mejora reciente del empleo.
Por su parte, la distribucin del ingreso monetario o disponible por habitante entre
el 20% ms rico y el 20% ms pobre, es decir el ingreso que en definitiva est en
manos de los chilenos y en el cual la discusin sobre la distribucin del ingreso
debiera fijarse primordialmente, era de 18,4 veces en 1990, con un deterioro hasta el
ao 2000 en que alcanz 20,6 veces y una recuperacin a 18,9 veces en 2003,
reflejando el buen impacto de una cierta mayor focalizacin y expansin de los
programas de transferencias monetarias. Aqu, de nuevo la buena noticia es que esta
relacin disminuy a 16,5 veces en 2006, reflejando probablemente la mejora de las
transferencias a los ms desfavorecidos y el efecto de programas como Chile
Solidario.
No obstante, esta cifra sigue dejando al desnudo la enorme brecha de ingresos
que an persiste (para no hablar de la brecha en la posesin de activos productivos,
que es mucho mayor). Cuando las cifras de Mideplan, cuyas autoridades pueden tener
sanamente la propensin a presentar buenas noticias, no consideran los ingresos por
habitante sino los ingresos familiares sin considerar su nmero promedio de miembros
(que es la variable pertinente pues las familias ms pobres son ms numerosas y el
mismo ingreso tiene que alimentar ms bocas) o bien introducen de manera solo
parcial algunos gastos y recaudaciones pblicas, en un ejercicio poco riguroso,
equivocan el camino. La realidad hay que enfrentarla desnuda para poder actuar sobre
ella y modificarla.
Hagamos algunas precisiones. El ingreso de mercado es el que resulta de los
ingresos del trabajo ms los ingresos del capital (incluyendo una imputacin por
arriendo para los dueos su vivienda) de los miembros de la familia. Pero esto es
insuficiente, pues no considera, entre otros aspectos, las pensiones en tanto ingreso
diferido o de reemplazo (que se cotiz en la vida activa para su uso en la vejez), lo
que si se integra en el clculo del "ingreso autnomo". Una medicin ms amplia y
pertinente es la del ingreso disponible que incluye los ingresos netos (descontando
las cotizaciones obligatorias) del trabajo y del capital; los de reemplazo (pensiones,
seguro de desempleo y enfermedad); las transferencias privadas (como las pensiones
alimenticias); los otros subsidios monetarios (subsidio familiar, pensin asistencial y
otros similares). Por otra parte, debe deducirse los impuestos directos (a la renta, a la
herencia y territorial). Este resultado se divide por el nmero de miembros de la
familia (o bien, para obtener una mayor precisin, en unidades de consumo
equivalente, pues los nios consumen menos que los padres) para obtener el "ingreso
disponible equivalente".
Si se sustrae el pago del IVA sobre bienes y servicios consumidos y los impuestos
especiales al consumo (tabaco, combustibles, lujo, en el caso de Chile), se obtiene el
ingreso disponible neto de impuestos al consumo. Las presentaciones futuras de los
datos de la encuesta CASEN debieran incorporar criterios de este tipo para mejorar los
diagnsticos de la situacin distributiva.
De los ingresos ganados por el individuo al ingreso disponible del hogar

Ingresos ganados por el individuo 1

+ Ingresos ganados por el individuo 2
+ Ingreso del capital
+ Transferencias privadas
+ Transferencias sociales
- Impuestos directos
= Ingreso disponible/Nmero de adultos equivalente (o unidades de consumo)
= Ingreso disponible equivalente (o por unidades de consumo)

 - Impuestos indirectos
= Ingreso disponible neto de impuestos al consumo
Si se considera en la encuesta CASEN 2006 el ingreso disponible entendido como el
ingreso autnomo ms las transferencias monetarias menos las imputaciones de
arriendo (a cuya dificultad prctica de clculo -dadas las variaciones del mercado de
los arriendos- se agrega el carcter discutible de su asimilacin a un ingreso
disponible), entonces las diferencias de ingreso promedio entre quintiles pasan de xx
veces a yy veces (ver el cuadro 3).

Es posible redistribuir los ingresos en Chile?

Establecidos los elementos bsicos del diagnstico, hagamos ahora un ejercicio
redistributivo esttico con los datos de la CASEN 2006: si por la va tributaria y
mediante subsidio directo a las personas de menos ingresos se redistribuyera
adicionalmente un 5% del ingreso monetario disponible por habitante que pertenece al
20% ms rico hacia los que pertenecen al 20 % ms pobre, la relacin entre sus
ingresos promedio pasara de las 16,5 veces mencionadas a 8,6 veces. Se alcanzara
as una cifra de desigualdad de ingresos como la de EE.UU. (aunque este pas no es
de los ms igualitarios si lo comparamos con las 3,8 veces de Finlandia y Japn y las
4 veces de Noruega y Suecia).
Desde una perspectiva dinmica, este tipo de redistribucin (que debiera
organizarse desde los muy ricos a los que no tienen capacidad de ganarse la vida nios, ancianos, discapacitados- o posibilidad de hacerlo porque estn desempleados
o enfermos) segn los economistas liberales planteara un problema de incentivos que
disminuira el crecimiento. Esta posibilidad no est probada en absoluto en la literatura
econmica especializada1, mientras es importante la evidencia en sentido contrario ya
citada: la desigualdad en economas basadas en capital humano disminuye el
crecimiento.
En todo caso, lo que nadie objetara pues no admite ningn problema de incentivos
es crear un Fondo de Redistribucin de una parte de los excedentes del cobre que
gastara sus intereses slo para este fin, simplemente porque la sociedad declara
prioridad nacional atacar directamente la desigualdad. A los fondos de estabilizacin y
de reservas de pensiones ya creados por la Ley de Responsabilidad Fiscal, se podra
agregar este fondo de redistribucin en una Ley de Responsabilidad Social, como el
que se anunci el 21 de mayo de 2008 para financiar becas de educacin superior. El
precio del cobre todava ms alto que lo previsto podra alimentarlo de modo
significativo, especialmente si se modifica el royalty aprobado en 2005 que result de
bajo monto frente a las ganancias no merecidas que acumulan las mineras privadas
con un recurso que es de todos los chilenos, dada la composicin del parlamento y el
alto qurum de aprobacin de este tipo de materias.

Cuadro 1
Distribucin del Ingreso por Quintiles Extremos, 1990-2006
(en pesos de noviembre de cada ao)
1990
INGRESO POR HOGAR
Quintil I
Ingreso
31.283
Autnomo

1992

49.794

1994

61.841

1996

77.156

1998

86.322

2000

100.246

2003

104.906

2006

127.572

Subsidios
Monetarios
Ingreso
Monetario
Personas/Hogar
Quintil V
Ingreso
Autnomo
Subsidios
Monetarios
Ingreso
Monetario
Personas/Hogar

2.313

3.556

4.137

6.818

10.180

9.437

13.657

21.365

33.595

53.350

65.978

83.973

96.502

109.683

118.562

148.937

4,8

4,6

4,5

4,5

4,5

4,6

4,4

4,4

437.210 655.990 868.235 1.144.121 1.343.092 1.473.106 1.523.565 1.674.722

698

612

764

642

740

918

1.441

437.907 656.707 821.695 1.144.885 1.343.734 1.473.847 1.524.483 1.676.163

3,4

3,2

3,3

3,3

3,1

3,0

3,0

3,0

10.825

13.742

17.146

19.183

21.793

23.842

28.994

773

919

1.515

2.262

2.051

3.104

4.856

11.598

14.662

18.661

21.445

23.844

26.946

33.849

128.591

204.997

263.101

346.703

433.255

491.035

507.855

558.241

205

224

185

232

207

247

306

480

128.796

205.221

248.998

346.935

433.463

491.282

508.161

558.721

INGRESO PER CAPITA

Quintil I
Ingreso
6.517
Autnomo
Subsidios
482
Monetarios
Ingreso
Monetario
6.999
Quintil V
Ingreso
Autnomo
Subsidios
Monetarios
Ingreso
Monetario

717

Fuente: elaborado por Lorena Araya y G. Martner a partir de Mideplan, Encuentas

CASEN.

Cuadro 2
ndices de Distribucin del Ingreso, 1990-2006
1990
INDICE 20/20 POR HOGAR
13,9
Ingreso Autnomo
8
13,0
Ingreso Monetario
3
INDICE 20/20 PER CAPITA
19,7
Ingreso Autnomo
3
18,4
Ingreso Monetario
0

1992

13,17
12,31

18,94
17,69

1994

1996

1998

2000

2003

14,0
4
12,4
5

14,8
3
13,6
3

15,5
6
13,9
2

14,6
9
13,4
4

14,5
2
12,8
6

19,1
5
16,9
8

20,2
2
18,5
9

22,5
9
20,2
1

22,5
3
20,6
0

21,3
0
18,8
6

2006

13,13
11,25

19,25
16,51

Fuente: elaborado por Lorena Araya y Gonzalo Martner a partir de Mideplan,

Encuentas CASEN.

REFERENCIAS
Galor, Oded; Moav, Omer. 2004. "From Physical to Human Capital Accumulation:
Inequality in the Process of Development". Review of Economic Studies. 71, 10011026.
Gerson, Philip. 1998. The impact of fiscal policy variables on output growth.
International Monetary Fund, Working Paper, Enero 1998.
Lindbeck, Assar. 1975. Desigualdad y poltica distributiva. Barcelona: Oikos-Tau.
Samuelson, Paul. 1989. Economa. Mxico: MacGraw-Hill.
Slemrod, Joel; Bakija, Jon. 2004. Taxing Ourselves: A Citizen's Guide to the Great
Debate over Tax Reform. The MIT Press.
Tanzi, Vito; Zee, Howell H. 1998. Poltica fiscal y crecimiento a largo plazo, Revista
Internacional de Presupuesto Pblico, 38, 1998.

Evaluacin del impacto del AUGE en los

prestadores privados26
Ren Fernndez Montt.
Profesor Carrera de Administracin Pblica, Universidad de Santiago de Chile.
Analista de la Superintendencia de Valores y Seguros. SVS.
Correo electrnico: rafernandez@svs.cl
RESUMEN
El presente artculo realiza una evaluacin de la reforma al sistema de salud
iniciada en el perodo del Ex Presidente Ricardo Lagos (Ley 19.996) y busca
determinar la probabilidad de que un paciente opte por el sistema AUGE GES para
atender alguna de las patologas tipificadas en l. Los datos considerados para este
estudio corresponden a dos importantes prestadores privados. Para esta investigacin,
se utilizaron dos modelos estadsticos multivariados para determinar la incidencia de
las distintas variables en la decisin final de acceder o rechazar la atencin va AUGE
GES.

ABSTRACT
This article assesses reform the health system launched in the period of
President Ricardo Lagos (Law 19,996) and seeks to determine the likelihood that a
patient chooses the system AUGE GES to meet some of the pathologies it typified. The
statisticians considered for this study fall into two major private providers. For this
investigation, two models were used multivariate statistical to determine the impact of
different variables in the final decision or refuse to access care via AUGE GES.

Key words: health system, AUGE GES, ISAPRE

26

El presente artculo es una adaptacin de Fernndez Montt, Ren: GES o no GES? Esa es la
cuestin. Publicado en la Revista Espaola de Economa de la Salud.

Introduccin
La principal reforma a la salud de los ltimos aos en Chile comenz con la
implementacin del AUGE27 el 1 de julio del 2005. Este sistema inclua 25 patologas
que deban ser cubiertas con costos mnimos para los pacientes si accedan al
prestador que recibi la asignacin de dicha patologa. Como un segundo paso de
dicha reforma, se implementa GES28, que agrega 15 patologas, mientras se plante
cubrir 56 patologas en el 2007 y 80 en el 2010. En este estudio se determinar la
probabilidad de utilizacin del sistema, tema sumamente interesante desde el punto de
vista de proyectar utilidades para las ISAPRES29 y la incidencia para cada prestador
de su red. Por otro lado, para el paciente tiene consecuencias en la disminucin de los
tiempos de espera en un importante nmero de prestaciones de salud.
Se utiliz los mtodos PROBIT BINOMIAL y LOGIT BINOMIAL en los que, se
analiz la probabilidad que existe para que un paciente acceda al sistema de salud
AUGE GES o en su defecto lo rechace. Es importante sealar que los pacientes que
requieran tratamiento para una patologa especificada como AUGE GES deben ser
informados de dicha opcin por el mdico tratante. Con posterioridad a ello, el
paciente o sus familiares tienen la facultad de renunciar y por consecuencia acceder al
ONCLUSIONESeste tipo de modelos. Para este estudio en particular se han
determinado los Mtodos mencionados con anterioridad y se introdujo una variable
latente (No observable), la cual es continua. La llamaremos Y1*.
El demandante de atencin para patologas AUGE GES buscar la
maximizacin de su satisfaccin. Es as, como el demandante de salud, - que tambin
podra ser llamado paciente o incluso cliente, - en bsqueda de la maximizacin de su
utilidad personal elegir aceptar alguna de las alternativas que le propone tanto su
ISAPRE como FONASA 30 para el tratamiento de las patologas AUGE GES.
En pos de la maximizacin de la utilidad los pacientes Afiliados a ISAPRE
optarn por la alternativa que maximice el nivel de satisfaccin individual. Si la
decisin que estuviramos analizando se tratase de un COMMODITY sera lgico
estimar que el demandante eligiese el bien de menor valor. Sin embargo, la eleccin
de una alternativa en salud es una decisin compleja. El paciente considerar el
precio, es cierto, pero existirn ocasiones que ante un precio demasiado bajo optar
por la opcin de mayor valor, pues pudiera el paciente asociar menor precio con
menor calidad de los insumos administrados o incluso menor prestigio del mdico
tratante.
Variables que debiesen influir en la decisin de aceptar o rechazar el
tratamiento con cobertura AUGE GES y que sern validadas en el modelo son el
gnero del paciente; la comuna de origen del paciente, a travs del IDH 31 ; la ISAPRE;
el estado civil; el Diferencial de cobertura y la edad. Visto as, es posible entender
entonces que el problema es buscar la mejor opcin de salud al menor precio.

27

Acceso Universal a Garantas Explcitas.

Garantas Explcitas en Salud. Corresponde al nombre asignado a la segunda etapa del AUGE.
29
Institucin de Salud Previsional regulada en la ley N 18.933.
30
Fondo Nacional de Salud regulado en el decreto ley N 2.763 del ao 1979.
31
ndice de Desarrollo Humano obtenido desde el estudio Las Trayectorias del desarrollo humano en las
comunas de Chile, investigacin realizada por la Divisin Social del Ministerio de Planificacin
(MIDEPLAN) y el Equipo de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
28

MATERIAL Y MTODO
El tema del AUGE es relativamente nuevo. A nivel nacional los trabajos sobre
este tema son los generados en los Departamentos de Estudios de las respectivas
ISAPRE, mdicos pertenecientes a alguno de los prestadores o de algn organismo
regulador como la Superintendencia de Salud.
Para explicar algunas incidencias del mbito de la salud en Chile, es
recomendable leer en la Revista Mdica de Chile V. 131 n.5 Santiago, donde se
seala que la implementacin del AUGE en pacientes con insuficiencia renal crnica
(IRC) genera mayores listas de espera entre todos los usuarios en la salud pblica.
En cambio, despus del inicio del Plan AUGE, en el sistema privado de salud la
eleccin est limitada por la existencia de prestadores preferenciales, los que pueden
o no estar entre los prestadores con que una determinada ISAPRE trabaja, obligando
al paciente a optar. Si el paciente opta por un prestador distinto al definido como
preferencial deber asumir los costos de su atencin; si opta por el prestador
preferencial lo hace renunciando a su libertad de eleccin.
En bsqueda del perfeccionamiento del sistema GES para los privados, es
posible considerar un estudio realizado por la Superintendencia de Salud con un censo
en relacin a la implementacin de AUGE GES en el perodo julio a diciembre del
2005, donde se seala que la gran mayora de los usuarios del AUGE pertenecen a
FONASA, sin embargo puesto que en los prestadores de nuestro estudio la gran
mayora de los pacientes pertenecen a alguna ISAPRE, consideramos que este
estudio aporta en especificar an ms el perfil de este tipo de pacientes. Los pacientes
pertenecientes a alguna ISAPRE se encuentran menos condicionados a acceder al
sistema AUGE GES, de ello la importancia de ver la probabilidad de renunciar a dicha
cobertura para estos pacientes, asunto que ser abordado en el presente estudio.
Los ingresos para las ISAPRES, como para los prestadores sern diferentes de
acuerdo a la decisin de acceder al GES o rechazar dicha cobertura. Adems, el costo
para el paciente tambin depender de esa decisin fundamental.
Los datos que se utilizaron para este estudio corresponden a todos los
pacientes que accedieron a tratamiento para alguna de las patologas especificadas
como AUGE GES entre julio del 2005 y mayo del 2006 en dos de los ms importantes
prestadores privados de salud. Es importante por ello, asumir que existe un sesgo en
los resultados que obtendremos, sin embargo consideramos que esta metodologa
puede replicarse en otros prestadores privados de salud.
Para evaluar la probabilidad de acceso al sistema AUGE GES, los datos se
clasificaron en torno a la variable dependiente (Y1*) en GES o No GES, segn
hayan acogido este plan o lo hayan rechazado.
Los datos utilizados corresponden a 332 pacientes de los cuales, 83
rechazaron tratar su patologa por AUGE GES, accediendo por ello a su plan individual
de salud. Las variables que fueron consideradas en este estudio fueron determinadas
en base a la importancia explicativa que posean en la variable dependiente. As, el
Sexo del paciente (X1), el IDH como X2. La institucin de Salud Provisional (ISAPRE)
de los pacientes (X3). El Estado Civil de los pacientes fue considerado en la variable
(X4). La tipificacin utilizada fue C: Casado; D: Divorciado; S: Soltero y V: Viudo. El
Diferencial de Cobertura fue considerado en la Variable X5 y la edad los pacientes ha
sido considerada en la Variable X6.
De las variables anteriormente descritas, existen dos que debiesen tener un
alto nivel explicativo para el comportamiento decisional de los pacientes:

a. IDH (ndice de Desarrollo Humano) (X2): Se obtuvo la Comuna de residencia de

cada uno de los pacientes presentes en este estudio, pero el considerar una
gran cantidad de datos cualitativos (50 comunas) dificultara determinar su
aporte al comportamiento de la variable dependiente. Por ello, se consider el
ndice de Desarrollo Humano mencionado con anterioridad. Este ndice fue
obtenido de la investigacin Las trayectorias del Desarrollo Humano en las
comunas de Chile (1994.2003) realizada por el MIDEPLAN y el PNUD.
b. Diferencial de Cobertura (X5). Esta variable corresponde a la diferencia entre el
arancel cubierto por la ISAPRE en el plan particular de cada uno de los
pacientes y lo que cubrira o efectivamente cubri GES para dicha canasta.
Esta variable consider un valor en pesos chilenos por cada paciente.

RESULTADOS
El Histograma y algunas estadsticas bsicas para las variables que se han
considerado en este estudio se presentan a continuacin.
La variable dependiente (Y1*)
La variable dependiente (Y1*) considera 83 pacientes que rechazaron tratar su
patologa por AUGE GES, accediendo por ello a pago de acuerdo a su plan individual
de salud. Por el contrario, 249 pacientes decidieron tratar su problema de salud por la
cobertura GES.
El gnero de los pacientes (X1)
El gnero de los pacientes (X1). Para la variable X1 que contiene los datos de
gnero de los pacientes del estudio y que por ello fue considerada una variable
Dummy 32 que seala 0,0 en el caso de que el Sexo del paciente sea masculino,
mientras que considera 1,0 si fuese femenino. As, podemos observar que la poblacin
femenina es mayora, resultado que es consecuente con la composicin genrica del
pas.
Figura 1
El Gnero de los pacientes (X1)
200
Series: X1
Sample 1 332
Observations 332

160

Mean
Median
Maximum
Minimum
Std. Dev.
Skewness
Kurtosis

120

80

0.539157
1.000000
1.000000
0.000000
0.499217
-0.157109
1.024683

40
Jarque-Bera
Probability

0
0.0

32

0.2

0.4

0.6

0.8

55.34176
0.000000

1.0

Diferencia monetaria obtenida del reproceso de las cuentas para los pacientes GES si hubiesen
accedido a tratamiento va Cuenta Abierta y de los pacientes que rechazaron el GES si lo hubiesen
aceptado.

El IDH Comunal (X2)

La variable X2 corresponde al IDH de la comuna de cada uno de los pacientes
considerados para este estudio. Es posible observar que los 72 pacientes de Las
Condes poseen un IDH elevado y son un porcentaje importante (22,36%) del total de
pacientes. Es importante consignar que se utiliz el IDH promedio para las variable
ingreso, salud y educacin, pues posea un mayor poder explicativo sobre la variable
dependiente.
Figura 2
El IDH Comunal X2
80
Series: X2
Sample 1 332
Observations 332

70
60

Mean
Median
Maximum
Minimum
Std. Dev.
Skewness
Kurtosis

50
40
30
20
10

Jarque-Bera
Probability

0
0.60

0.65

0.70

0.75

0.80

0.85

0.90

0.840039
0.860000
0.949000
0.594000
0.089615
-0.300433
1.655950
29.98393
0.000000

0.95

La ISAPRE (X3)
Esta variable agrupa a los pacientes de acuerdo a la ISAPRE de cada uno de
los pacientes. As, la gran mayora de los pacientes pertenecen a BANMDICA 33 y a
Vida Tres. Estas ISAPRE poseen asignadas una importante cantidad de patologas
GES a los prestadores de salud estudiados y es por ello que una gran cantidad de los
pacientes pertenecen a ellas.
Figura 3
La ISAPRE (X3)
240
Series: X3
Sample 1 332
Observations 332

200
160
120
80
40
0
0.00

33

1.25

2.50

3.75

5.00

6.25

Mean
Median
Maximum
Minimum
Std. Dev.
Skewness
Kurtosis

1.858434
0.000000
8.000000
0.000000
3.032725
1.304827
2.961059

Jarque-Bera
Probability

94.23001
0.000000

7.50

El 64,16% de los pacientes considerados para este estudio pertenecen a la ISAPRE BANMDICA, lo
anterior se sustenta en que el prestador pertenece a la red de esta ISAPRE para varias de las patologas
GES.

El Estado Civil (X4)

La variable X4 agrupa a los pacientes de acuerdo su Estado Civil. El 50,9% de
los pacientes son casados, mientras que el 45,65% son solteros. El porcentaje
restante se divide entre los pacientes divorciados o viudos.

El Diferencial de Cobertura (X5)

La variable X5 se ha denominado Diferencial de cobertura. Posee un alto nivel
explicativo sobre la variable dependiente. Lo anterior es absolutamente lgico, pues
esta variable considera la diferencia monetaria (en pesos chilenos) entre el valor
cobrado al paciente y lo que hubiese pagado si hubiese optado por la otra opcin.
Entendindose que un paciente rechaz la cobertura GES, el Diferencial de Cobertura
se calcular entre el costo real y lo que hubiese pagado con la cobertura GES. Ahora,
para el caso de un paciente que fue tratado como paciente GES, la diferencia se
calcul entre el costo real y lo que hubiese pagado por cuenta abierta.
Figura 4
El diferencial de cobertura (X5)
160
Series: X5
Sample 1 332
Observations 332

140
120

Mean
Median
Maximum
Minimum
Std. Dev.
Skewness
Kurtosis

100
80
60
40
20

Jarque-Bera
Probability

0
-1.0E+07

-5000000

0.00000

4.0E+06

0.0E+00

-4.0E+06

-8.0E+06

-1.2E+07

-1.6E+07
50

100

150

200
X5

250

300

-538838.4
-33340.00
1798149.
-13470553
1474160.
-5.148573
39.45173
19847.51
0.000000

La edad de los pacientes (X6)

La variable X6 considera la edad de los pacientes. As podemos ver como el
paciente con mayor edad posee ms de 93 aos y el menor posee algo ms de 3
meses. La edad promedio es superior a los 50 aos.
Figura 5
La edad de los pacientes (X6)
24
Series: X6
Sample 1 332
Observations 332

20

Mean
Median
Maximum
Minimum
Std. Dev.
Skewness
Kurtosis

16
12
8
4

Jarque-Bera
Probability

0
0.0

12.5

25.0

37.5

50.0

62.5

75.0

50.26801
54.68767
93.93973
0.265753
23.59458
-0.621152
2.600012
23.56243
0.000008

87.5

Estimacin del Modelo

Se ha considerado la utilizacin de los mtodos PROBIT BINOMIAL y LOGIT
BINOMIAL. Estos mtodos son los adecuados para el tratamiento de la informacin
que se ha recolectado en las dependencias de los prestadores en cuestin y facilitan
el anlisis de las variables que inciden en la decisin de aceptar o rechazar la
cobertura AUGE GES, mediante la variable dependiente binomial Y1*.
Las variables independientes que, en principio, se han considerado en la
especificacin del modelo PROBIT y LOGIT estimados han sido: Gnero del paciente,
IDH Comunal, ISAPRE del paciente, Estado civil, Diferencial de Cobertura y la Edad.
Dado las variables definidas con anterioridad la ecuacin a estimar mediante
los Mtodos PROBIT y LOGIT es:

1 * (GES ) = 0 + 1X 1(GNERO) + 2 X 2( IDH ) + 3 X 3( ISAPRE) + 44( ESTADOCIVIL) +

5 X 5( DIFERENCIALDECOBERTURA) + 6 x6( EDAD)
Se estimaron las ecuaciones utilizando el programa EVIEWS 4.1 por medio de
los mtodos PROBIT y LOGIT. Ambos mtodos han otorgado resultados similares.
As, al analizar las tablas que se encuentran a continuacin tenemos que ninguna de

las variables es no significativa y adems las variables escogidas explican el

comportamiento de la dependiente en un 71,39% segn el Mtodo PROBIT y en un
71,55% segn el Mtodo LOGIT.
PROBIT BINOMIAL: La presente tabla muestra como la Probabilidad de cada
una de las variables es menor a 0.05, por lo tanto, se encontraran fuera del rea de
rechazo y se considerarn significativas para estimar el comportamiento de la variable
dependiente (Y1*). Tambin es posible observar como el McFadden R-squared indica
un 71.39%, sinnimo de que las variables que hemos incluido en este modelo explican
en ese porcentaje a Y1*. Es asombroso el alto nivel explicativo encontrado en la
Variable X2 (IDH).
Tabla 1
Variable Dependiente Y1*
Dependent Variable: Y1*
Method: ML - Binary Probit (Quadratic hill climbing)
Date: 07/24/06 Time: 01:05
Sample: 1 332
Included observations: 332
Convergence achieved after 12 iterations
Covariance matrix computed using second derivatives
Variable
Coefficient Std. Error
z-Statistic
C
-43.99989 9.661210
-4.554284
X1
0.679949 0.288194
2.359346
X2
48.46603 10.39609
4.661947
X3
0.111670 0.042332
2.637947
X4
-0.358637 0.153023
-2.343681
X5
-1.42E-06 5.68E-07
-2.500302
X6
-0.022710 0.008142
-2.789296
Mean dependent var 0.250000
S.D. dependent var
S.E. of regression
0.225389
Akaike info criterion
Sum squared resid
16.51008
Schwarz criterion
Log likelihood
-53.41216
Hannan-Quinn criter.
Restr. log likelihood -186.6953
Avg. log likelihood
LR statistic (6 df)
266.5662
McFadden R-squared
Probability(LR stat)
0.000000
Obs with Dep=0
249
Total obs
Obs with Dep=1
83

Prob.
0.0000
0.0183
0.0000
0.0083
0.0191
0.0124
0.0053
0.433666
0.363929
0.444157
0.395924
-0.160880
0.713907
332

LOGIT BINOMIAL: La presente tabla muestra como la Probabilidad de cada una de

las variables es menor a 0.05, por lo tanto, se encontraran fuera del rea de rechazo y
se considerarn significativas para estimar el comportamiento de la variable
dependiente (Y1*). Tambin es posible observar como el McFadden R-squared indica
un 71.55%, sinnimo de que las variables que hemos incluido en este modelo explican
en ese porcentaje a Y1*. Nuevamente, observamos el alto nivel explicativo de la
Variable X2 (IDH), variable clave y quizs uno de los mayores aportes de nuestro
trabajo.

Tabla 2
Variable Dependiente Y1*
Dependent Variable: Y1*
Method: ML - Binary Logit (Quadratic hill climbing)
Date: 07/24/06 Time: 01:07
Sample: 1 332
Included observations: 332
Convergence achieved after 12 iterations
Covariance matrix computed using second derivatives
Variable
Coefficient Std. Error
z-Statistic
C
-80.31174 18.30680
-4.386990
X1
1.206966 0.525029
2.298857
X2
88.33838 19.73633
4.475928
X3
0.210649 0.078449
2.685180
X4
-0.635932 0.270426
-2.351592
X5
-2.51E-06 1.02E-06
-2.473899
X6
-0.040081 0.014557
-2.753443
Mean dependent var 0.250000
S.D. dependent var
S.E. of regression
0.224063
Akaike info criterion
Sum squared resid
16.31644
Schwarz criterion
Log likelihood
-53.11456
Hannan-Quinn criter.
Restr. log likelihood -186.6953
Avg. log likelihood
LR statistic (6 df)
267.1614
McFadden R-squared
Probability(LR stat)
0.000000
Obs with Dep=0
249
Total obs
Obs with Dep=1
83

Prob.
0.0000
0.0215
0.0000
0.0072
0.0187
0.0134
0.0059
0.433666
0.362136
0.442365
0.394131
-0.159984
0.715501
332

Conclusiones
El plan AUGE GES se encuentra en etapa de expansin y la demanda es
influida obviamente por el aumento de las patologas cubiertas en cada prestador,
pues se basa en una decisin netamente tcnica. La ley obliga a todos los mdicos a
informar al paciente que posee una patologa contemplada por el plan AUGE GES.
Las Patologas de alto costo, dentro de las que se encuentran los tratamientos
oncolgicos, tienen mayor probabilidad de ser atendidas va AUGE GES, pues son
necesarias varias y costosas sesiones de quimioterapia como tratamiento. Es por ello
que la variable Diferencial de Cobertura es significativa y el obtener los datos para su
clculo implica una gran dificultad. Esta variable debiese ser un gran aporte al estudio
de la demanda hospitalaria.
En cambio, las atenciones ambulatorias, como por ejemplo algunas afecciones
respiratorias, donde los beneficios del GES no tienen una incidencia monetaria tan
significativa poseen una mayor probabilidad de NO en la variable Y1* (GES).
Otra variable sumamente interesante es la correspondiente al IDH. Esta
variable es sumamente significativa y explica en gran medida la decisin del paciente
en cuanto a acceder a la cobertura GES o de rechazarla y acceder a la cuenta abierta,
mientras mayor es el IDH mayor es la probabilidad de rechazar el GES. Un IDH alto
supone que el paciente tendr un nivel alto de ingresos, de salud y de educacin.

Las variables analizadas en esta investigacin explican en ms del 71% el

comportamiento de la variable dependiente. Si bien es cierto, este porcentaje tiene
relacin con los prestadores estudiados y no necesariamente con los resultados que
se obtendra en el pas, creemos que la metodologa empleada puede ocuparse en
otras instituciones con diferentes enfoques:

Desde el punto de vista de la salud privada, es un tema importante, pues en

base al perfil de sus pacientes, podrn calcular quienes se atendern va
AUGE GES (lo que implica un menor ingreso, pues la cobertura estatal obliga a
las instituciones privadas a cobrar un arancel de referencia menor al privado)
versus quienes se atendern por su plan individual de salud (asunto que
implicara un mayor ingreso, pero un mayor riesgo por incobrabilidad para los
mismos prestadores privados.)
Desde el punto de vista de la salud pblica, esta metodologa sirve para
apreciar con mayor detalle las caractersticas de quienes estn accediendo a
las garantas estatales y apreciar con mayor precisin quienes estn quedando
descubiertos voluntariamente de estas garantas.

Aunque el porcentaje sealado en el prrafo precedente es alto, existe an un

poco menos del 29% de la variable dependiente por explicar. Entendiendo que es una
decisin compleja y que dos individuos con idnticas caractersticas consideran y
ponderan los factores en distinta medida, debido por ejemplo a una apreciacin dispar
para los distintos prestadores, sera interesante realizar algn estudio en esa lnea de
investigacin.
Un asunto que an se encuentra en anlisis legales de uno de los prestadores
considerados para este estudio corresponde a la necesidad de informar al paciente
que de renunciar a la cobertura GES se est renunciando implcitamente al CAEC 34 .
De informarse este punto al paciente en el momento de la decisin, probablemente
disminuira el nmero de pacientes que rechacen la cobertura GES.
Referencias
C. Aedo y C. Sapelli. 1999. El Sistema de Salud en Chile: Readecuar el Mandato y
Reformar el Sistema de Seguros, Estudios Pblicos 75.
D. Filmer, J. S. Hammer, y L. Pritchett. 2002. A Prescription for Health Policy in
Poor Countries, World Bank Research Observer, 17 (1):47-66.
M. Gaynor y D. Haas-Wilson. 1999. Change, Consolidation, and Competition in
Health Care Markets, Journal of Economic Perspectives 13 (1): 141-64, 1999.
O. Larraaga. 1999. Health Sector Reforms in Chile, en D. Leipziger y Guillermo
Perry (eds.).
P. Zweifel y F. Breyer. 1997. Health Economics. Oxford: Oxford University Press,
caps. 5 y 6.
S. Folland, A.C. Goodman y M. Stano. 1993. The Economics of Health and Health
Care. Prentice-Hall. Cap. 18: Comparative Health Care Systems.
Scott, David H. (1994). The Regulation and Supervision of Domestic Financial
Conglomerates. Policy Research Working Paper 1329. The World Bank.
34

Cobertura Adicional para Enfermedades Catastrficas.

Asimetras de la informacin en el sistema

de educacin superior chileno: Desafos de
la regulacin pblica del Estado Chileno
Germn Sanhueza Muoz
Profesor de Polticas Pblicas del Departamento de Gestin y Polticas
Pblicas de la Universidad de Santiago de Chile.
Correo electrnico: gsanhuez@usach.cl

RESUMEN
El presente artculo, entrega una descripcin y anlisis de los principales
elementos asociados al mbito de estudio relacionado con las polticas pblicas en
educacin superior, especficamente en lo relacionado a los desafos constantes de la
poltica educacional, de generar un marco normativo e institucional que permita
entregar informacin pblica a todos los actores involucrados y a la sociedad en su
conjunto, del quehacer de las instituciones de educacin superior, esto debido a la
gran importancia que este sector tiene con el desarrollo del pas y en donde se deben
salvaguardar principios tan importantes como la equidad, la igualdad de
oportunidades, la responsabilidad social institucional y en definitiva los relativo a la
transparencia y accountabillity, principalmente en lo concerniente al uso eficiente de
los recursos pblicos asignados a las instituciones de educacin superior de nuestro
pas. De esta forma, el artculo realiza una descripcin del actual sistema de educacin
superior chileno y se analiza el problema que originan las asimetras de la informacin,
en virtud de este planteamiento, se analiza el problema de las asimetras de la
informacin en la educacin superior chilena, y las directrices de polticas
educacionales que est llevando a cabo el gobierno chileno, principalmente en lo
relacionado con la creacin de una institucin gubernamental que se preocupe de la
certificacin y aseguramiento de la calidad de las actividades acadmicas que
desarrollan las instituciones de educacin terciaria.

ABSTRACT
The present article, gives to a description and analysis of the main elements
associated to the scope of study related to the public policies in higher education,
specifically in the related thing to the constant challenges of the educational policy, to
generate a normative and institutional frame that allows to give public information to all
the involved actors and to the society as a whole, of the task of the institutions of higher
education, this due to the great importance that this sector has with the development of
the country and in where are due to safeguard as important principles as the fairness,
the equality of opportunities, the social responsibility institutional and really the relative
one to transparency and accountability, mainly as for the efficient use of the resources
public assigned to the institutions of higher education of our country.

Key words: Public Policy, education, asymmetries of information

Introduccin
Desde la perspectiva de los desafos que esta asumiendo el Estado Chileno, el
Gobierno y los grandes actores involucrados en el proceso de toma de decisiones en
nuestro pas, mirando hacia el Bicentenario y en una perspectiva de largo plazo, se ha
situado como una prioridad nacional el mbito de la educacin como un foco central y
estratgico para alcanzar los niveles de desarrollo que se espera para el conjunto de
la sociedad, bajo un prisma de actuales cuestionamientos respecto a la calidad de
nuestro sistema educacional, a las brechas en el acceso y la igualdad de
oportunidades en trminos de recibir una educacin de excelencia.
En el ao 2007, la Presidenta de la Repblica, seora Michelle Bachelet,
anunci al pas, a travs del mensaje presidencial del 21 de Mayo ante el Congreso
Nacional pleno, una serie de medidas para poner el nfasis en la inversin en
educacin: Un aumento considerable en los recursos pblicos asignados al sector, una
propuesta de una nuevo marco normativo del sistema educacional y la creacin de
nuevas instituciones fiscalizadoras y reguladoras, tales como la Superintendencia de
educacin. Sin duda que estos anuncios, traen consigo una importante oportunidad de
desarrollo y a la vez una tremenda responsabilidad gubernamental en torno al uso
eficiente de los recursos pblicos involucrados.
En el contexto de los importantes desafos del sector educacional en chile, se
encuentra la educacin superior, ltimo eslabn del sistema que conduce al desarrollo
del pas, de su sociedad y en definitiva de las reales posibilidades de cara el futuro. El
sistema de educacin superior chileno, ha sufrido importantes transformaciones en los
ltimos 25 aos y necesita una especial atencin respecto a la necesidad de un marco
normativo pertinente para los actuales tiempos y una institucionalidad que permita que
todos y cada uno de los integrantes del sistema, puedan cumplir satisfactoriamente
con sus fines y propsitos institucionales, los que en sumatoria lograrn hacer
pertinente la relacin entre la educacin superior y los desafos de nuestra nacin.

I.

El sistema de educacin superior chileno

A continuacin se presenta un breve marco referencial de la descripcin y

evolucin del sistema de educacin superior chileno, de tal forma que nos permita
contextualizar correctamente el anlisis referente a las actuales problemticas que
vive el sector en lo concerniente a regulacin pblica y a las necesidades de
informacin pblica y un marco normativo e institucional acorde a los actuales desafos
de este importante sector educacional.

Descripcin del actual sistema de educacin superior chileno

En primer trmino, se hace indispensable describir lo que se entiende
actualmente por sistema de educacin superior en Chile. La definicin esta dada por la
legislacin vigente, especficamente por la Ley N 18.962, Orgnica Constitucional de
Enseanza LOCE, promulgada el 10 de marzo de 1990. En su artculo 29 indica:
El Estado reconocer oficialmente a las siguientes instituciones de educacin
superior:
Universidades
Institutos Profesionales
Centros de Formacin Tcnica y
Academias de Guerra y Politcnicas: Escuela de Armas especialidades
de las Fuerzas Armadas, la Escuela Tcnica de la Direccin General de

Aeronutica, e Instituto Superior de Ciencias Policiales de Carabineros

de Chile.
Las universidades, los institutos profesionales y los centros de formacin
tcnica estatales slo pueden crearse por ley. Las universidades que no tengan tal
carcter, debern crearse conforme a los procedimientos establecidos por la ley, y
sern siempre corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro para tal efecto de
tener reconocimiento oficial
En virtud de esta definicin y segn datos oficiales de la Divisin de Educacin
Superior del Ministerio de Educacin, la evolucin que ha tenido el sistema de
educacin superior en los ltimos aos, se muestra en el siguiente grfico:

Grfico N 1
Evolucin del nmero de instituciones de educacin superior en Chile
perodo 1990 2005
Nmero de instituciones de Educacin Superior, Total Pas, por tipo y categora institucional
Nmero de instituciones de Educacin Superior, Total Pas, por tipo y categora institucional
180
180

161
161

160
160

160
160
143
143

Nmero de instituciones
Nmero de instituciones

140
140

134
134

135
135

120
120
100
100
80

81

81

81

81

60

62

80
60 60

62

76
76
67
67

76
70
76
70

76
70
76
70

127
127

7073
7073

126
126

69
68
69
68

119
119

6870
6870

119
119

66
66
66
66

120
120

65
65
65
65

116
116

64
60
64
60

60

60
60 51
51

63
63

51

51

117
117

115
115

112
112

111
111

64

63
63
51

51

111
111

64

63
63

48
48

40

47
47

40
20
20
0
0

1990
1990

1991
1991

1992
1992

1993
1993

1994
1994

1995
1995

1996
1996

1997
1997

1998
1998
Ao
Ao

1999
1999

2000
2000

2001
2001

2002(1)
2003
2004(2)
2005
2002(1)
2003
2004(2)
2005

Universidades
Institutos Profesionales
Centros de Formacin Tcnica
Universidades
Institutos Profesionales
Centros de Formacin Tcnica

Fuente: Divisin de Educacin Superior, Ministerio de Educacin.

Como puede observarse en el grfico indicado, ha existido una transformacin

importante en el nmero de instituciones de educacin superior en el pas. En 1990
existan 302 instituciones de educacin superior, de las cuales 60 eran universidades
(estatales y privadas), representando un 19,86% del total de instituciones; por su parte
existan 81 institutos profesionales, equivalente al 26,82% del total del sistema y los
centros de formacin tcnica eran 181, representando el 59,93%.
En el ao 2005, esta situacin puede contrastarse y evidenciar una serie de
cambios en el nmero de instituciones que conforman el sistema. Para este ao, el
total de instituciones asciende a 221, es decir hubo una disminucin de instituciones
de educacin superior respecto del ao 1990 de un 26,83%.
Por una parte las universidades suman 63, lo que representa un 28,5% del
actual sistema. Por su parte los institutos profesionales son 47, lo que representa un
21,26% y finalmente los centros de formacin tcnica alcanzan los 111
establecimientos, representando un 50,2% del total actual.
A modo de resumen, se presenta la siguiente tabla de nmero y variaciones de
instituciones de educacin superior entre los aos 1990 y 2005:

Tabla N 1
Nmero y variacin porcentual de instituciones de educacin superior en Chile
perodo 1990- 2005
Tipo de Institucin
Universidades
Institutos Profesionales
Centros de Formacin Tcnica
TOTAL

Ao 1990
60
81
161
302

Ao 2005
63
47
111
221

Variacin %
5%
-41,98%
-31,06%
-26,82%

Fuente: Elaboracin propia

En virtud de los datos que arroja esta tabla resumen, podemos evidenciar que
en los ltimos quince aos, ha existido una considerable variacin de las instituciones
de educacin superior en nuestro pas. En el caso de las Universidades esta variacin
no es considerable, aunque es importante decir que han dejado de funcionar en este
perodo alrededor de diez instituciones, algunas por el cierre de sus actividades
acadmicas y otras por fusionarse o pasar a pertenecer a un nuevo conglomerado
institucional. Sin embargo la situacin ms delicada se puede visualizar en a nivel de
institutos profesionales y centros de formacin tcnica. En el caso de los institutos
profesionales, hubo una variacin negativa de un 41,98% y en el caso de los centros
de formacin tcnica de un 31,06%.
Es importante analizar las implicancias de los datos presentados. Si
analizramos la situacin de cualquier sector productivo o de servicios, estos datos
podran mostrarnos una situacin que tiene relacin con las caractersticas de la
economa nacional, internacional y en ltima instancia de aparicin o desaparicin de
empresas pertenecientes a un rubro especfico. No nos sorprendera, es ms la misma
ciencia econmica nos dara respuestas bastante certeras a esa situacin. Pero en
este caso especfico, la situacin es ms delicada. Estamos analizando el caso de
instituciones de educacin superior, que en algn momento otorgaron ttulos tcnicos,
profesionales y grados acadmicos.
Qu ocurre con esos ttulos tcnicos y profesionales otorgados por estas
instituciones que ya no existen? , Qu ocurre con los grados acadmicos otorgados?,
Qu ocurre con la validacin de un ttulo profesional de una institucin que ya no
existe?
Todas estas preguntas formuladas no hacen ms que reforzar el objetivo de la
presente investigacin, respecto de la tremenda importancia que tiene para el pas, el
que exista un Estado regulador con importantes atribuciones y prerrogativas, de una
actividad tan relevante y estratgica nacional como es la educacin superior.

Matrcula del sistema de educacin superior

Un aspecto importante, que permite analizar y complementar de mejor forma el
actual tamao del sistema de educacin superior, es revisar el crecimiento de la
matrcula del sistema en los ltimos aos. A continuacin, el presente grfico nos
muestra la evolucin que ha tenido la matrcula de este sector en el perodo 1990 2005:

Grfico N 2
Evolucin de la matrcula del sistema de educacin superior
perodo 1990 2005
Nmero de matriculados sistema de educacin superior, por tipo y categora institucional
Nmero de matriculados sistema de educacin
superior,
Perodo 1990
-2005 por tipo y categora institucional
Perodo 1990 -2005

N de alumnos
N de alumnos

500.000
462.115
500.000
462.115
450.000
450.000
392.294
378.836
400.000
392.294
400.000
348.886 378.836
350.000
321.233 348.886
350.000
302.572 321.233
286.357 302.572
300.000
274.583
286.357
259.790 274.583
300.000
244.494 259.790
250.000
223.889 244.494
205.738 223.889
250.000
188.253 205.738
200.000
163.426 188.253
200.000
143.526 163.426
150.000 127.628143.526
114.546
104.844
150.000 127.628
101.674
91.153
114.546
86.392
104.844
79.904
100.000
77.258
101.674
83.245
61.418
73.904
72.735
64.593 74.456
65.987
56.972
91.153 61.123
77.774
86.392 57.082
62.429
62.070
62.354
79.904
100.000
77.258
83.245
61.418
52.170 56.972
53.184
73.904
74.456 50.821
54.290
72.735
54.036 64.593
65.987
43.203
77.774
40.980
37.376
38.076
61.123
62.429
62.070
38.252
57.082
62.354
50.000
40.006
52.170
53.184
54.290
50.821
54.036
43.203
40.980
37.376
38.076
38.252
50.000
40.006
0
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Aos
Aos
Universidades Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica
Universidades Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica

Fuente: Divisin de Educacin Superior, Ministerio de Educacin.

Como puede observarse en el presente grfico, en el perodo 1990 -2005 ha

existido un importante crecimiento de la matrcula del sistema de educacin superior,
explicado principalmente por el gran crecimiento de la matrcula de las universidades.
En 1990 haba matriculados 247.398 alumnos en el sistema. De estos, 127.628
correspondan a la matrcula de universidades, lo que representaba un 51,58% del
total de matrcula del sistema. Por su parte los institutos profesionales aportaban con
40.006 alumnos lo que representaba un 16,17%. Por ltimo, los centros de formacin
tcnicas tenan una matricula que ascenda a 77.774 alumnos, representando un
31,43% del total en ese ao.
En el ao 2005, estos datos sufren un considerable cambio. La matrcula total
asciende a 641.095 alumnos. De estos, 462.115 corresponde a universidades lo que
representa un 72,08% del total. Por su parte los institutos profesionales registran una
matrcula de 114.546 alumnos, equivalente al 17,86%. En ltimo trmino se
encuentran los centros de formacin tcnica, con una matrcula de 62.429 alumnos,
representando un 9,73%. A modo de resumen, se presenta la siguiente tabla de
nmero y variaciones porcentuales de la matrcula total del sistema de educacin
superior entre los aos 1990 y 2005:
Tabla N 2
Nmero y variacin porcentual de matrcula de alumnos
en las instituciones de educacin superior en Chile
1990- 2005
Tipo de Institucin

Ao 1990

Ao 2005

Variacin %

Universidades
Institutos
Profesionales
Centros de Formacin
Tcnica
TOTAL

127.628

462.115

362,1%

40.006

114.546

286,3%

77.774
247.398

62.429
641.095

-19,7%
259,1%

En virtud de los datos presentados, queda en forma manifiesta el explosivo

aumento y cobertura del nmero de alumnos del sistema de educacin superior,
especialmente en lo relacionado con el nmero de alumnos en las universidades. En
1990 haba 127.628 en este tipo de instituciones, mientras que en el ao 2005 este
nmero asciende a 462.115, presentando un variacin de un 362,1%. En el caso de
los institutos profesionales esta variacin tambin es considerable. De 40.006 alumnos
en 1990, se llega a un nmero de 114.546 en el ao 2005, con un aumento de
286,3%. Sin embargo en el caso de los centros de formacin tcnica, la situacin es
distinta. En el ao 1990 la matrcula alcanzaba a 77.774 alumnos, mientras que en el
ao 2005 este nmero descendi a 62.429 matriculados, lo que arroja una disminucin
de un 19,7%.
Los anlisis que se pueden desprender de estos datos son diversos y con
cierto nivel de complejidad. En el contexto de la presente investigacin, es importante
sealar el crecimiento expansivo de la matrcula del sistema y por ende mayores
necesidades de supervisin por parte del Gobierno a travs del Ministerio de
Educacin.
Por otra parte, se desprende claramente que este aumento del nmero de
alumnos que se encuentra en el sistema, sin lugar a dudas conlleva mayores
demandas en trminos de financiamiento de los aranceles, tanto de recursos pblicos
como privados, debido al nivel socioeconmico de los alumnos que estn ingresando
al sistema de educacin terciaria.

Contexto actual del sistema de educacin superior chileno

Segn la evidencia que nos muestran los datos anteriormente expuestos,
relacionados con el nmero de instituciones de educacin superior y del importante
crecimiento de la matrcula en el sector, sumado a las actuales condiciones polticas,
econmicas y sociales de nuestro pas, se puede describir con cierto nivel de claridad
y certeza, respecto del contexto en el que se sita actualmente nuestro sistema de
educacin superior, dado tanto por elementos del pasado que condicionan an al
sistema y por sobretodo de los desafos futuros que la educacin superior chilena
enfrenta para las prximas dcadas.
A modo de resumen, se presenta en el presente diagrama los elementos que a
juicio del autor son los ms importantes para caracterizar la situacin en la cul se
sita el contexto de nuestro actual sistema de educacin terciaria. Al extremo superior
del sistema, se encuentran los elementos pasados que an condicionan nuestro
sistema, elementos positivos y negativos.
Por otra parte, se muestran al extremo inferior los elementos que representan
los desafos actuales y futuros de este sector educacional:

Diagrama de las condicionantes de anlisis del sistema de educacin superior

chileno y los desafos futuros del sector

Crecimiento inorgnico
del sistema dcada del 80 y 90,
sin regulacin
adecuada

Crecimiento sostenido
de la participacin de instituciones
privadas en el sistema

Marco normativo realizado

en la dcada del 80
que rige en an en parte
el actual sistema

Aumento de la cobertura del sistema

de educacin superior.
Heterogeneidad en la calidad
de los programas e
instituciones del sistema

Sistema de educacin superior chileno

Mantencin de una institucionalidad

permanente de certificacin
de la calidad de los programas
e instituciones del sistema

Internacionalizacin de la
educacin superior
Demandas sostenidas de mayor
financiamiento
pblico y privado
para la educacin superior
Coherencia del sistema de
educacin superior con las
necesidades del pas para
las prximas dcadas

Creacin de un marco normativo

acorde a las necesidades
actuales del pas
que regule el sistema de
educacin superior

Fuente: Elaboracin propia

En el presente diagrama, se muestra por una parte que los elementos que
delimitan el contexto de anlisis del actual sistema de educacin superior, en gran
medida estn condicionados por lo ocurrido en los ltimos 25 aos. Si tomamos en
consideracin ests dos ltimas dcadas, podemos encontrar un crecimiento objetivo
de la matrcula del sistema, siendo un elemento positivo en trminos de una mayor
cobertura en este sector educacional, un marco normativo impuesto por el gobierno
militar y que condiciona explcitamente el campo de accin de las instituciones, dando
un importante apoyo a la proliferacin de las instituciones privadas de educacin
superior. Si bien es cierto, este elemento no es considerado un elemento nocivo para
el sistema, por cuanto contribuy a ampliar la cobertura, si desencaden un
crecimiento inorgnico que afect la coherencia del sistema con las necesidades de
pas, gener una heterogeneidad en trminos de calidad de los programas y de las
instituciones de educacin superior, principalmente explicado por la falta de regulacin
adecuada por parte del Estado, de sistemas de informacin pblica y accountabillity
(concepto anglosajn referido a dar cuenta pblica de las acciones del gobierno y del
Estado) de las instituciones educacionales.
Por otra parte, el diagrama nos muestra en su parte inferior, las prioridades
actuales y los desafos que enfrenta nuestro sistema de educacin superior. En primer
trmino y fruto del fenmeno de la globalizacin, se encuentra la internacionalizacin
del sistema terciario de la educacin chilena, y en este sentido los principales aspectos
apuntan a procesos de homologacin y validacin de ttulos y grados acadmicos, la
apertura de los estudiantes a realizar intercambios estudiantiles amplios, y tambin
nuevas fuentes de trabajo fuera del pas, por mencionar los aspectos ms relevantes.
Otro elemento lo constituyen las fuertes y crecientes demandas de
financiamiento pblico y privado de la educacin superior, en especial lo concerniente
a las ayudas estudiantiles para financiar los altos aranceles que se cobran en Chile en
su sistema de educacin superior. Al crecer la cobertura del sistema, por aadidura
creci la demanda por ayudas estudiantiles, principalmente explicado por el nivel
socioeconmico de los alumnos que ingresan al sistema, en su mayora de clase
media y media baja.

Si hacemos un anlisis simple, podemos decir que el actual ingreso per cpita
de nuestro pas se sita en alrededor de los US$8.500.- anuales. Por otra parte un
arancel promedio de una carrera universitaria asciende en la actualidad a US$3.000.35, situndose nuestro pas como el sistema de educacin superior de ms alto costo
en Amrica Latina.
Por otra parte encontramos como un importante desafo mantener una
institucionalidad y un marco normativo que resulten coherentes con las demandas de
regulacin del sistema, enfatizando aspectos tan relevantes como la certificacin de la
calidad de los programas instituciones de educacin superior, el uso correcto y
eficiente de los recursos pblicos involucrados y la transparencia y sistema de
informacin pblica que permita a los distintos actores conocer con certeza el
quehacer de las instituciones que conforman el sistema.
En ltimo trmino, se encuentra lo ms importante, y es que el sistema de
educacin superior debe ser coherente y pertinente con las necesidades de desarrollo
del pas, en ciencia, tecnologa, humanidades, en la formacin de investigadores, en la
creacin de capital humano, entre otros aspectos.
El mercado no puede operar como regulador del sistema, porque ha quedado
de manifiesto que no es capaz por s solo, de regular este sector tan sensible y
estratgico para el pas.

II. Economa de la Informacin y asimetras de la informacin: Fundamentos

tericos
En esta parte de la investigacin realizada, nos centraremos en una breve
descripcin terica que sustenta el anlisis de conceptos tales como economa de la
informacin y mercados con asimetras de informacin.
De esta forma podremos aplicar esta terminologa al sistema de educacin
superior y poder evidenciar la importancia de que el Estado proporcione informacin
pblica y acte como un ente regulador con atribuciones fiscalizadoras amplias para
propender a minimizar los problemas que se producen entre los actores del sistema de
educacin superior chileno por no encontrar informacin pblica validada del quehacer
de las instituciones acadmicas de este sector.

2.1.

Economa de la informacin

Segn lo planteado por Joseph Stiglitz, los autores Otter Thomas, Cortez
Mnica (2003) plantean que se entiende por economa de la informacin, al estudio de
las relaciones entre los agentes econmicos en situaciones en las cuales existe una
distribucin y una recepcin de ncleos de informacin que originan un sinnmero de
decisiones. En este sentido es importante sealar que la economa de la informacin
viene caracterizada por procesos en los cuales hay que tomar decisiones an cuando
la informacin disponible es incompleta.
El desarrollo de esta rea de la ciencia econmica, se ha concentrado en
cuatro temticas que se sealan a continuacin:
El anlisis econmico de las subastas (mercad de venta de bienes usados)
El problema econmico de los mercados con informacin asimtrica

35

Esta cifra se calcul en virtud de la publicacin de los datos de aranceles referenciales de las carreras
tcnicas y universitarias, publicados por el Ministerio de educacin en su pgina web www.mineduc.cl,
seccin educacin superior.

2.2.

El problema de la seleccin adversa y los mecanismos que han

desarrollado los mercados para solucionarlo
El problema del riesgo moral y sus implicancias para el diseo de
contratos en el marco de la Teora de la Agencia
Estudio del valor de la informacin en un contexto de toma de
decisiones en ambientes de riesgo e incertidumbre

Asimetras de la informacin

Segn lo planteado por Destinobles (2001), y basndose en lo planteado por

Stiglitz y Akerlof, la informacin asimtrica, propicia que los prestamistas (principal),
teniendo conocimiento del valor esperado de rendimiento bruto pero desconocido el
riesgo de los proyectos que financian, racionen los recursos (crditos) disponibles
entre los prestatarios (agentes) solicitantes. A pesar de la disposicin de ciertos
prestatarios (agentes) por aceptar altas tasas de inters por el crdito, los prestamistas
(principal) temen aumentar las tasas de inters por arriba de cierto umbral, eso, para
evitar deterioro de la capacidad de reembolso de esos prestamistas.
Se habla, de manera general, de la existencia de razonamiento de crdito
imputable a la asimetra en la informacin, cuando una de las partes en un convenio
es incapaz de presentar las acciones llevadas a cabo por la otra parte. A manera de
ilustracin, podemos pensar en el ejemplo de un contrato de crdito entre
prestamistas, banco o financiero o prestatarios o empresas. Primeramente, aquel
(aquellos) podra(n) no estar al tanto del riesgo que toman stos, despus que les
hayan otorgado el crdito; en segundo lugar, podran no disponer de toda la gama de
informacin necesaria para distinguir con exactitud la categora de riesgo de los
proyectos de stos que le son sometidos.
Si se da el primer caso, estamos en presencia de un problema, que en la teora
de agencia se ha dado por llamar dao moral y que es ex post a la firma del
contrato y, al contrario, si se da el segundo caso estamos enfrentando un problema de
seleccin adversa, es decir, una problemtica ex ante a la firma el contrato de
crdito.
Otro ejemplo clsico de problemas de asimetras de la informacin, planteado
por Akerlof, es el mercado de los autos usados. En este mercado de transaccin de
bienes, el vendedor siempre tiene mayor informacin real de las condiciones que tiene
el auto usado, a diferencia del comprador, quin slo podr intentar equiparar las
condiciones de informacin equitativa, realizando un chequeo completo de las
condiciones del auto, aunque nunca tendr informacin simtrica del todo con el
vendedor de esta especie de bien.

2.2.1.

Seleccin adversa

La seleccin adversa se encuentra en la base del trabajo que public Stiglitz y

su coautor Akerlof en 1981. Segn el galardonado con el Premio Nobel de Economa
en el ao 2001, ocurre la seleccin adversa, cuando en una relacin entre principal
(prestamista, banco) y agente (prestatario, empresas), el primero puede observar el
resultado de la empresa ex post, pero desconoce, ex ante la distribucin de
probabilidad y desconoce las caractersticas del segundo. Dado lo anterior, segn
Stiglitz, el principal realizar una clasificacin previa de las empresas supeditado al
rendimiento esperado, definiera a las empresas por su calidad crediticia.
A la hora de establecer el contrato ptimo, definir la tasa de inters a cobrar
por los crditos, dicha tasa ser homognea y dar lugar al racionamiento de crdito.

2.2.2. Dao Moral

El dao moral aparece cuando despus del establecimiento de una relacin
contractual entre partes, un estado de la naturaleza es revelado nicamente a una de
las partes. Generalmente, la parte informada es el agente (empresa) y la no informada
es el principal (financiero). Dado que este ltimo no puede observar las acciones del
agente, no le es posible formular previamente condiciones al respecto a la hora de
firmar el contrato.
A manera de ilustracin se seala, que se puede pensar en la siguiente
organizacin que relaciona dos partes, una compaa de seguros para automvil y el
conductor de un automvil. Si el automvil del conductor es asegurad contra
accidentes, no hay forma de definir en el contrato, que no se llevar a cabo el pago del
seguro en caso de que el conductor acte de manera descuidada. En general, la
accin del agente (conductor) es observada de manera imperfecta por el principal
(compaa de seguros).

2.2.3. Toma de decisiones en mercados con informacin asimtrica

En la economa, la informacin es un elemento determinante en el proceso de
toma de decisiones, aunque en la mayora de los casos, los consumidores y los
productores no tienen la misma informacin en lo referente a las variables ms
importantes de su seleccin, y por ende se produce la asimetra de la informacin
antes explicada.
En la teora de una economa abierta y de libre competencia, se considera que
los mercados actan siempre con informacin perfecta. En estos modelos tericos,
toda la informacin relevante se transmite a travs de los precios, y las distorsiones, si
aparecen, tendrn una incidencia temporal e irrelevante.
Pero en la realidad, muy frecuentemente esta hiptesis no se cumple, ya que
casi en la totalidad de las transacciones econmicas, existen diferencias en la cantidad
en la calidad de la informacin de que disponen las partes involucradas, tal que los
precios no transmiten toda la informacin significativa. Por consiguiente, la presencia
de informacin asimtrica debe ser entendida como un mal funcionamiento o fallo de
mercado de un mercado en competencia perfecta.

I.I.I. Asimetras de la informacin en el sistema de educacin superior chileno

Tal como se ha descrito conceptualmente, la asimetra de la informacin
constituye un fallo de mercado, y por ende conlleva una serie de distorsiones entre
vendedores y compradores que tranzan bienes y servicios en un mercado o sector
productivo determinando, generando situaciones de seleccin adversa y dao moral.
Se generan asimetras de la informacin en el sistema de educacin superior
chileno? Si estas existieran, que efectos conlleva en los actores involucrados y en el
conjunto de este sector educativo? Estas preguntas adquieren gran importancia para
el anlisis que se est realizando.
Pues bien, el planteamiento sobre el cul nos basaremos, es que
efectivamente se han generado asimetras de la informacin en el sistema de
educacin superior chileno, y esto ha conllevado efectos nocivos para todos y cada
uno de los actores involucrados en el desarrollo de la educacin terciaria en nuestro
pas.
A continuacin se desarrollarn dos puntos temticos sobre los cules se
sustentar esta afirmacin.

3.1. Crecimiento inorgnico del sistema de educacin superior. Desregulacin

del sistema
Tal como se evidenci en las representaciones grficas del documento, a
contar del inicio de la dcada de los 80, en nuestro pas se produjo un importante y
sostenido crecimiento del sistema de educacin superior. La principal explicacin a
este fenmeno es el marco legal y normativo, que fue establecido por el Gobierno
Militar, en donde se sentaron las bases para propender la participacin del sector
privado en la creacin y mantencin de instituciones de educacin superior.
Este crecimiento del sistema se manifiesta especialmente en la creacin de un
sinnmero de Universidades. Es preciso sealar que la legislacin en este mbito,
planteaba la posibilidad de dar origen a una Universidad ofreciendo a lo menos dos
carreras de tipo universitario.
Desde esta perspectiva, resulta importante precisar que la creacin de estas
instituciones no estaba necesariamente sujeta a un marco regulatorio que permitiera
establecer estndares estrictos para la creacin y sobretodo la mantencin del
proyecto educativo de estas instituciones. Es por esta razn que se precisa que el
sistema crece en forma inorgnica y en un ambiente de desregulacin gubernamental.
Sin lugar a dudas que esta situacin de proliferacin de instituciones, incide
positivamente en ampliar considerablemente la cobertura del sistema, elemento que
antes de la dcada sealada, daba posibilidades de acceso a un sector muy
minoritario de la sociedad chilena, principalmente hacia el sector medio alto y alto
(quintiles cuatro y cinco).
Esta oferta creci considerablemente en programas acadmicos y carreras
profesionales que necesitaban poca inversin de capital inicial, las que pasaron a
denominarse por quienes estudian la evolucin de las polticas en educacin superior
en nuestro pas, como las carreras de tiza y pizarrn. A modo de ejemplo se puede
mencionar el importante crecimiento de las vacantes ofrecidas en carreras tales como
Derecho, Periodismo, Ingeniera Comercial, Psicologa, por mencionar las carreras
ms tradicionales.
Sin embargo, esta amplia oferta acadmica, no estaba sustentada
correctamente por una informacin pblica que estuviera a disposicin de los actores
involucrados y que permitiera tomar decisiones racionales en donde hay una
importante cantidad de recursos pblicos y privados involucrados. Ms sensible an se
torna esta situacin, cuando consideramos que en la ltima dcada ha existido un
crecimiento importante del acceso de alumnos al sistema de educacin superior,
provenientes de los estratos socioeconmicos medios y medios bajos.
En el siguiente grfico, se muestra la evolucin de la cobertura en educacin
superior comparativamente para los aos 1990 y 2003.
Grfico N 3
Cobertura de educacin superior por quintil de ingreso
ao 1990 y 2003
Cobertura de educacin superior por quintil de ingreso
autnomo per capita del hogar, 1990 y 2003

(Porcentaje)

100,0

1990

2003

80,0

73,7

60,0
46,4
40,0
21,2

20,0

14,5
7,8

4,4
0,0

40,2

32,8

II

21,3
12,4

III
IV
Quintil de ingreso autnomo

Fuente: Ministerio de Educacin.

Como se puede observar, el aumento de la cobertura en los todos los quintiles

de ingreso, aument significativamente. Es necesario destacar el aumento de la
cobertura para los tres primeros quintiles de menores ingresos. En el ao 1990 la
cobertura en educacin superior para el quintil ms pobre (quintil 1) era de un 4,4%,
mientras que en el ao 2003 es de un 14,5%, es decir un aumento de 10,1%. Por su
parte el siguiente quintil (quintil 2) en el ao 1990 tena una cobertura de 7,8%,
aumentando en el ao 2003 a un 21,2%, es decir un aumento en la cobertura de un
13,4%. En el caso del siguiente quintil (quintil 3) de un 12,4% de cobertura en 1990
pas a un 32,8% en el ao 2003, es decir un aumento de 20,4%.
Es importante enfatizar esta situacin, por cuanto estos quintiles de ingreso son
lo que mayores demandas generan en cuanto a las ayudas estudiantiles de crdito y
becas. Por tal razn, resulta indispensable asignar los recursos financieros de la forma
ms eficiente posible, sobre la base de que los demandantes de educacin superior
reciban una formacin de calidad y que les permita contribuir al desarrollo del capital
humano del pas, ser un foco estratgico de movilidad social y mejorar la
competitividad de Chile en el concierto internacional.

3.2.
Distorsiones del proceso de toma de decisiones de los actores
involucrados en la educacin superior por asimetras de la informacin
En qu situacin concreta es posible determinar un problema de asimetra de
la informacin en la educacin superior en nuestro pas? , Qu implicancias tiene en
el proceso de toma de decisiones de los actores involucrados en el sistema de
educacin superior?
Estas dos interrogantes resultan esenciales en las fases finales de esta
investigacin, ya que necesitamos ejemplificar de la forma ms concreta las
situaciones y efectos que conlleva el fallo de mercado de las asimetras de la
informacin en este sector.
En primer trmino, se enuncian los principales elementos sobre los cules se
han generado condiciones de asimetras de la informacin en la educacin superior en
Chile, y que han sido objeto de anlisis e intervencin en los ltimos aos por las
autoridades gubernamentales del pas:
No existe informacin equitativa entre oferentes y demandantes en el sistema
de educacin superior: En este punto es preciso sealar que los demandantes de
educacin superior (este punto centrado esencialmente en lo que concierne al inicio de
estudios en una carrera tcnica o profesional) no cuentan con un ncleo slido de
informacin que les permita tomar la decisin ms ptima, referida a su futuro
profesional y a la eleccin de una institucin educacionalEsta situacin queda de manifiesto en lo que respecta a aspectos tales como
informacin corporativa institucional, informacin de situacin econmico financiero
patrimonial, cuerpo acadmico y anlisis de pertinencia de los programas y carreras
ofrecidas. La informacin de las carreras tcnicas y profesionales es difusa: Los
programas acadmicos, carreras tcnicas y profesionales cuentan con una
informacin escasa y difusa respecto de aspectos centrales tan importantes como:
Condiciones de creacin de la carrera, autoridades, cuerpo acadmico, insercin
laboral de los futuros profesionales, posibilidades de prosecucin de estudios ms
avanzados, entre otros aspectos.
La informacin de posibilidades y condiciones de financiamiento de aranceles
es limitada: Como habamos expresado en prrafos anteriores, el aumento
considerable de la cobertura de educacin superior en los quintiles socioeconmicos
de menores ingresos, trae consigo tambin un importante aumento en la demanda de
crditos y ayudas estudiantiles. En este sentido, se puede observar que existe
informacin difusa y limitada respecto de las posibilidades y condiciones de acceso a

sistemas crediticios y las formas de pago de este financiamiento parcial o total de los
aranceles.
Un elemento central del anlisis, en esta seccin, lo constituye el hecho de que
estos elementos fueron parte del diagnstico realizado, por parte de los actores
involucrados en las polticas pblicas en educacin superior en Chile, especialmente
en las directrices emanadas del Gobierno. En este anlisis se considera lo planteado
por Jaime Lavados (2006) en su libro Los negocios universitarios en el mercado del
conocimiento, en donde tambin realiza una mirada reflexiva de la situacin presente
y las perspectivas futuras de la educacin superior en nuestro pas.
La seal ms precisa y concreta, que en este caso sustenta la afirmacin de
que existan asimetras de la informacin en la educacin superior chilena, lo
constituye la creacin de la Comisin Nacional de Pregrado CNAP, organismo creado
en el ao 1999 y que cumple importantes actividades de enlace entre el Gobierno, las
instituciones de educacin superior, los demandantes de educacin superior y en
definitiva la sociedad chilena en su conjunto. En virtud del planteamiento oficial de los
fines y propsitos de la CNAP, mostramos la informacin que emana de la pgina web
de la institucin que establece entre otros aspectos lo siguiente: 36
La Comisin Nacional de Acreditacin (CNAP), se constituy en marzo de
1999 (ver decreto supremo N51/1999) y sus funciones son conducir procesos
experimentales de acreditacin de carreras e instituciones y disear y proponer el
sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la Educacin Superior. Su
Presidente es don Ivn Lavados Montes.
El objetivo principal del proceso de acreditacin es asegurar la calidad ofrecida
tanto a nivel programtico como institucional, por lo que debe ser entendido
como un sistema permanente, aplicado en ciclos preestablecidos. El tema de la
calidad se encuentra en el centro de la agenda de prcticamente todos los
sistemas de educacin superior en el mundo. La calidad significa que slo es
posible su promocin y mejora con el concurso activo y el compromiso de los
propios actores, es decir, una tarea compartida de las instituciones de
educacin superior. Por ello, el trabajo de la CNAP tiene como foco prioritario el
desarrollo de la capacidad institucional de autorregulacin y la integracin de
acadmicos y profesionales en el diseo de criterios y procedimientos de
evaluacin.
Las actividades que desarrolla la CNAP, se enmarcan en el Componente de
Aseguramiento de la Calidad del Programa de Mejoramiento de la Calidad y la
Equidad de la Educacin Superior (MECESUP), que lleva a cabo el Ministerio de
Educacin con el apoyo del Banco Mundial.
El Ministerio de Educacin cre la CNAP garantizndole plena autonoma en
el ejercicio de sus funciones, y su estructura es, a la vez, autnoma de las
instituciones de educacin superior objeto de la evaluacin.

La creacin de esta institucin gubernamental, pone de manifiesto la

importancia de la interrogante planteada anteriormente, en lo referente a que la
asimetra de la informacin en este sector, es profundamente nociva para todos los
actores del sistema, por la envergadura de los recursos que pueden estar asignndose
incorrectamente y los efectos que genera en un nmero importante de personas que
por ejemplo, estudiaron en instituciones que hoy no existen y en carrera que tienen
una escasa o nula insercin laboral y posibilidades de desarrollo profesional.

36

Informacin extrada del sitio web www.cnap.cl

I.V.
Desafos de la regulacin pblica en el sistema de educacin superior
chileno
Despus de presentados todos los elementos asociados al estudio del
problema de asimetras de la informacin en el sistema de educacin superior, y el
importante rol que comenz a jugar la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado,
desde finales de la dcada de los noventa en nuestro pas, se hace necesario reforzar
la importancia que reviste el que el Estado Chileno cuente con una institucionalidad
fuerte y que permita regular correctamente est rea del sistema de educacin
superior.
En este sentido, es absolutamente necesario realizar una precisin importante.
Cuando hablamos de capacidad reguladora fuerte del Estado Chileno en esta rea, no
nos referimos por ejemplo a que el Estado sea quin decide que programas o carreras
tcnicas o profesionales se ofrecen, cuantos cupos se asignarn, cul ser el monto
del arancel por cobrar. En ningn caso es eso lo que queremos para nuestro sistema
de educacin superior.
Muy por el contrario, lo que se plantea es que exista una regulacin pblica en
el sector, que permita nutrir a todos los actores del sistema, de un flujo de informacin
validado, certificado y que permita que las decisiones se tomen por parte de
particulares con la mayor cantidad de informacin disponible, propendiendo a la
transparencia y al accountabillity, esto ltimo debido a la gran cantidad de recursos
pblicos asignados al sistema de educacin superior y que demandan una cuenta
pblica de su correcto uso a otros sectores de la sociedad chilena.

4.1.
Marco normativo e institucional de la certificacin de la calidad de la
educacin superior en Chile
La Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado CNAP, concluye sus
funciones institucionales a contar del 17 de julio del ao 2007. Esta situacin se
origina por la creacin de un nuevo marco normativo e institucional de certificacin de
la calidad de los programas, carreras e instituciones de educacin superior.
Este importante trabajo de certificacin y promocin de la calidad de la
Educacin Superior estar a cargo de la Comisin Nacional de Acreditacin (CNAChile). Esta institucin se crea en virtud de lo contemplado en la Ley de
Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior N 20.129, promulgada en
octubre del 2006.
Esta ley, en su artculo N 1 establece que el Sistema Nacional de la Calidad
de la Educacin Superior, cumplir con las siguientes funciones:
De informacin, que tendr por objeto la identificacin, recoleccin y difusin de
los antecedentes necesarios para la gestin del sistema, y la informacin pblica
De licenciamiento de instituciones nuevas de educacin superior que se
realizar en conformidad a lo dispuesto en la ley N 18.962, Orgnica Constitucional
de Enseanza
De acreditacin institucional, que consistir en el proceso de anlisis de los
mecanismos existentes al interior de las instituciones autnomas de educacin
superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de la de dichos
mecanismos, como su aplicacin y resultados.
De acreditacin de carreras o programas, que consistir en el proceso de
verificacin de la calidad de las carreras o programas ofrecidos por las instituciones
autnomas de educacin superior, en funcin de sus propsitos declarados y de los
criterios establecidos por las respectivas comunidades acadmicas profesionales.
De esta forma, queda de manifiesto, que el Estado Chileno, ha diseado bases
claras en sus polticas pblicas en educacin superior, respecto de la importancia del

aseguramiento de la calidad de las instituciones de educacin superior, de la

importancia de la informacin pblica y de generar condiciones de pertinencia entre las
necesidades de desarrollo de nuestro pas para las prximas dcadas y la forma en
que la educacin superior genera las bases que sustente ese desarrollo, tales como
capital humano, ciencia y tecnologa, una sociedad ms equitativa, entre otros
importantes elementos.

4.2. Elementos centrales de un sistema de informacin pblica para el sistema

de educacin superior chileno
Centrndonos en el eje de la investigacin realizada, y evidenciando la
necesidad de que el Estado Chileno proporcione un marco normativo e institucional
para el sistema de educacin superior, es necesario describir los elementos centrales
que se consideran como base de un sistema de informacin pblica para este sector
educativo.
En este sentido y tomando consideracin los fundamentos que sustenta Ley de
Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior, es preciso sealar que este
sistema de aseguramiento de la calidad, trae consigo una importante labor de
informacin pblica, clara y basada en mecanismos transparentes de certificacin de
la situacin real en que se encuentra un proyecto acadmico institucional y los
programas acadmicos conducentes a ttulos tcnicos, profesionales y grados
acadmicos.
Desde el punto de vista de la esencia y fundamentacin de la poltica pblica
en educacin superior, este sistema que propende a una informacin pblica, como un
bien accesible a todos los sectores de la sociedad chilena, debe contener criterios
tales como:

Transparencia en el suministro de informacin

Accesibilidad a los ncleos de informacin institucional
Pertinencia de la informacin para los distintos actores involucrados en
el sistema de educacin superior
Aporte a la creacin de una cultura de gestin de calidad de las
instituciones de educacin superior
Aporte a la toma de decisiones de los actores del sistema, con
informacin simtrica
Mantencin de una institucionalidad reguladora del sistema de
educacin superior

Sobre la base de estos criterios orientadores, se deben seguir

instrumentalizando las polticas referidas a la articulacin y campos de accin de las
instituciones de educacin superior.

Consideraciones finales
Como hemos podido sealar durante el desarrollo de la presente investigacin,
el sistema de educacin superior ha sufrido una importante cantidad de
transformaciones en los ltimos 25 aos. Desde esa perspectiva, hoy hablamos de un
sistema ms complejo, ms diversificado y que necesita una especial atencin desde
el rea de las polticas pblicas.
Se ha declarado el siglo XXI como la sociedad del conocimiento, y en esa
descripcin se plantea el tremendo desafo de nuestro pas, en orden a la creacin de
valor de capital humano, que sustente las perspectivas de desarrollo que como
sociedad chilena nos hemos planteado, sobre la base de principios orientadores tales

como la equidad, la igualdad de oportunidades, el respeto y la tolerancia entre las

distintas corrientes de pensamiento de nuestro pas y el apego a nuestras races que
caracterizan nuestra identidad nacional.
Pareciera ser que en el contexto de la globalizacin, de la que somos testigos
hoy en da, nuestro sistema de educacin superior debe ser capaz primero que todo,
de mantener absoluta pertinencia entre los grandes desafos de pas y la forma en que
el sistema de educacin terciario, sustenta este avance.
Hay bastantes tareas pendientes en este sector, por ejemplo lo relativo a
ciencia y tecnologa, al aumento sostenido en trminos cuantitativos y cualitativos de la
investigacin y desarrollo en nuestro pas, a la formacin de investigadores de alto
nivel en las ms diversas reas del conocimiento y a la conexin concreta entre los
centros de investigacin y los distintos sectores productivos. He aqu, una labor que no
es slo responsabilidad del aparato gubernamental, sino que tambin del sector
privado. Qu duda cabe respecto de esta afirmacin. La experiencia internacional de
pases desarrollados y emergentes, nos dan clara cuenta de esta materia que en Chile
debe ser piedra angular de las polticas pblicas.
Un elemento central que se hace necesario recalcar a juicio del autor, es que
no le sirve al pas, que exista un grupo minoritario de instituciones de educacin
superior que alcance la excelencia institucional, que mantenga su prestigio, desde
luego ganado en base a un importante esfuerzo de muchas personas durante muchos
aos. Lo que el pas necesita es un sistema de educacin superior fuerte, consolidado,
articulado, en donde todas y cada una de las instituciones educativas de este sector,
en la sumatoria, contribuyan al desarrollo del pas. Nuevamente citando la experiencia
internacional, queda de manifiesto que los pases con altos niveles de excelencia en
su educacin superior, son aquellos que han logrado que el conjunto de instituciones,
alcance reconocido prestigio internacional y pongan en primera prioridad, los intereses
de su pas y de su sociedad.

Referencias
Destinobles, Andr. 2001. Los mercados con informacin asimtrica: tema tratado
por el Premio Nobel de Economa 2001. Revista de la Facultad de Economa,
Universidad Autnoma de Puebla, Mxico, Nmero 19.
Lavados Montes, Jaime. 2006. Los negocios universitarios en el mercado del
conocimiento, Editorial Comunicaciones Noreste Ltda.
Otter, Thomas; Cortez, Mnica. 2003 Economa de la Informacin, sociedad de
informacin, informacin periodstica: Elementos compartidos hacia una informacin
pluralista y equitativa. Fundacin Konrad Adenauer Stiftung.

EL ESTUDIO DE LA FACTIBILIDAD
POLTICA DE LAS POLTICAS PBLICAS:
HACIA
UNA
METODOLOGIA
PARA
ENTENDER LA DEFINICIN DE LOS
LINEAMIENTOS GUBERNAMENTALES
Mauricio Barra Ranni
Investigador Observatorio Polticas Pblicas. Universidad de Los Lagos.
Correo Electrnico: mauriciobarra@ulagos.cl

Alejandro Santibez Handschuh

Coordinador Observatorio Polticas Pblicas.
Administracin Pblica Universidad de Los Lagos.
Correo Electrnico: asantiba@ulagos.cl

Profesor

carrera

de

Pablo Ortiz Muoz

Investigador Observatorio Polticas Pblicas. Universidad de Los Lagos.
Correo Electrnico: pabloortiz@ulagos.cl
RESUMEN
Este trabajo se sita como un esfuerzo para presentar una metodologa que
aporta evidencia al supuesto terico que a travs de la definicin de polticas pblicas
se puede analizar como opera el poder de decisin en los temas pblicos de los
actores en democracia. Incluye la variable poltica como elemento central para
establecer escenarios posibles de resultados respecto de cmo se abordaran los
problemas pblicos por parte del Gobierno y el resto de los actores. Reinstala el
concepto de factibilidad poltica e incorpora: el entorno poltico, la organizacin de la
informacin poltica y los intercambios dentro de reas especificas de accin Poltica
como elementos centrales de atencin del analista de polticas pblicas. Se apoya en
los trabajos de Arnold Melstner, Bardach y las reconsideraciones de Medelln para
proponer una metodologa sencilla, pero que reconoce que las polticas son el
resultado de las particularidades del sistema poltico del cual emanan.

ABSTRACT
This work stands as an effort to present a methodology that provides evidence to
theoretical assumption that through the definition of public policies can be analyzed as
operating decision-making power in matters of public actors in democracy. Includes
variable policy as a central element for setting scenarios results on how to address
public by the Government and other stakeholders. Reinstalling the concept of political
feasibility and incorporates: the political environment, the organization of political
information and exchanges in specific areas of policy action as central elements of care
public policy analyst. It builds on the work of Arnold Melstner, Bardach and reviews of
Medellin to propose a simple methodology, but recognizes that policies are the result of
the peculiarities of the political system of which emanate
Key Words: Public policies, political feasibility, methodology

Introduccin
Los estudios sobre factibilidad poltica se refieren a la indagacin respecto de los
efectos polticos que conlleva la instauracin de una u otra opcin de poltica pblica.
Lo anterior supone analizar con cuidado y detenimiento, ms que el problema, en
especifico el entorno y los aspectos polticos, ideolgicos y valricos que sirven como
marco de un sistema poltico. La obtencin de apoyo para los objetivos que se
plantean en la poltica por concebir es un asunto esencial (Meltsner, 1992:369). Para
Meltsner la factibilidad Poltica est directamente vinculada con ajustes de intereses,
apoyos, metas y valores y lo coloca como un requisito para el xito de cualquier
Poltica Pblica. El estudio de la factibilidad poltica es una de las formulas para unir lo
deseable con lo posible.
Meltsner nos sugiere que la ausencia de investigacin sobre factibilidad poltica
no haba proliferado por la ausencia de metodologas adecuadas, puesto que la
tradicin sobre el anlisis de polticas desde los cuarenta hacia adelante haba
caracterizado el estudio de las polticas pblicas con los mtodos racionalistas
eminentemente economtricos y cuantitativos. Asevera,
que es labor del
especialista 37 en Polticas Publicas realizar el diagnostico sobre el ecosistema poltico
que acompaa un issue policy. Dror (1992) por su parte refuerza la afirmacin de
Meltsner cuando seala la necesidad de analistas de polticas pblicas especializados
tanto en el conocimiento de la tcnica como en las tramas de poder. De esta forma los
esquemas racionalistas clsicos pierden efectividad en la complejidad en la que el
gobierno debe movilizarse. La necesidad de un enfoque que considere la variable
poltica y la tcnica fue la propuesta de Dror en Prolegmenos para las Ciencias
Polticas.
En la misma lnea, Eugene Bardach argumenta, que la tarea que los analistas
racionalistas consideran esencial para formular Polticas, como la delimitacin del
problema, en la cual se sugiere el mayor cuidado para encontrar la solucin optima, no
es la ms importante, o cuando menos en la complejidad del mundo social y poltica
no es el criterio preponderante (Bardach; 1992:221).
La tarea ardua en que se transforma encontrar el ptimo global, es
eminentemente compleja y difcil de alcanzar. Asevera que encontrar ese ptimo se ve
interpuesta por ptimos locales o suboptimizacin, esto es, que cada vez que se
busque encontrar el ideal desde el punto de vista tcnico nos alejara del ptimo global.
Dicha situacin se decanta por las limitantes que van colocando la dimensin poltica
real y las presiones de los grupos de inters. Por tanto, esas presiones obligan al
analista de polticas a subvaluar deliberadamente. Tal situacin, plantea no es mala en
si, puesto que ningn anlisis en estas arenas se logra librar de tal situacin, y de
lograrlo su grado de efectividad ser bajo (Bardach; 1992:220).
La definicin del problema forma parte de otros procesos ms amplios y que
tienen un carcter de estructural en la sociedad y en el diseo poltico institucional,
realizar esa tarea demanda un gran esfuerzo que obliga a evaluar la factibilidad del

37

Al respecto nos dice que la diferencia entre un analista de polticas pblicas novato, de uno
experimentado, es observar donde comienza su anlisis. El ejemplo que coloca es sobre la adquisicin de
vehculos fiscales para un ejercicio presupuestario determinado. El novato abocara todos sus esfuerzos
en realizar clculos para estimar la cantidad apropiada de acuerdo a los requerimientos de cada
reparticin, para cumplir con su misin. Un analista experimentado, por su parte, llamara a los
personeros que manejaran la informacin de las estimaciones sobre el presupuesto para ese tem,
generara consensos en torno al nmero adecuado de acuerdo al presupuesto para el prximo ao, y
generara estrategias que acreciente el nivel de apoyo de su propuesta entre el resto de reparticiones
pblicas.

estudio 38 de esos componentes. La recomendacin que realiza Bardach radica en el

campo abstracto y cognitivo que poseen los problemas pblicos, esto es, colocar como
criterio para delimitar problemas y soluciones tentativas a travs de polticas
considerando que la materia prima de estos ltimos son los sentimientos de afliccin 39
o descontento por algn sector de la sociedad (Bardach; 1992:221) El valor de este
argumento se encuentra en la sintona de sobre qu y cmo percibe la ciudadana un
problema pblico. La definicin del problema debe estar en armona con lo que
percibe la sociedad y se instala como un requisito de los regmenes democrticos. A
diferencia del principio fundamental del racionalismo costo beneficio, en trminos de
utilidades y perdidas econmicas esta definicin democrtica de problemas exige
replantear este principio considerando el grado de satisfaccin e insatisfaccin de los
sectores de la sociedad que intervienen en la poltica pblica.
El requisito analtico de esta propuesta radica en despojarse de dos extremos
nocivos: el primero y resultante de lo anterior es no darle importancia a lo que la
ciudadana define como problema, y lo segundo, la tendencia a sobredimensionar los
que los especialistas definen como problema.
El cuidado debe colocarse en no caer en prcticas populistas, si se considera
como contrargumento que entonces debera la ciudadana definir sus propias polticas
pblicas. La pregunta que surge entonces antes esta formula es: Cuales son los
lmites? Al respecto Bardach nos sugiere que estos lmites se colocan por dos lneas
conceptuales. La primera est en Qu es incumbencia del gobierno?, aceptando que
es una proposicin abstracta que virtualmente no hay forma de no estar de acuerdo
con ella, que hay problemas que no puede o no debe tocar (Bardach; 1992:228) y
casos especficos en que si de hacerlo en que las razones son lo suficientemente
fundadas y profundas para la intervencin del gobierno. La segunda esta dada por los
consensos sociales. Esto significa que si la Sociedad acord enmarcar el quehacer
productivo bajo la economa de mercado; esto le entrega al analista un soporte
conceptual y normativo de cmo deber abordar un problema para su posterior
resolucin. Por tanto, para que se legitime un problema deber pasar esos filtros. De
esa forma se evitara la multiciplicidad de definiciones sobre lo que es un problema
pblico, y as encuadrar las elecciones de polticas pblicas de acuerdo a una
concepcin comn de la realidad, considerando que los problemas pblicos son
constructos sociales producto de una serie de concepciones distintas y fractales sobre
la realidad(Elder y Cobb; 1993:77). La definicin de los aspectos antes mencionados y
de los objetivos que se platean las polticas emanadas del aparato gubernamental
dependen en gran medida de la consideracin de los aspectos relacionados a la
naturaleza eminentemente poltica de las polticas pblicas ms que a una dimensin
racional y tcnica (Medelln, 2004).El Colombiano Medelln explora un aspecto que despus de una aproximacin
analtica sobre el entorno que acompaa a los estudios de factibilidad poltica, puede
surgir, cuando se coloca en el centro del esquema al entorno poltico. La pregunta que
puede surgir es Los regimenes polticos, condicionan la forma de estructurar las
polticas pblicas?, y ms aun entonces, no slo se debe enfatizar el entorno poltico
38
Bardach ilustra su aseveracin utilizando el problema clsico de la salud. Nos dice que si
hipotticamente quisiramos obtener la mejor solucin para el sistema de costos de la red hospitalaria se
debera estudiar tambin el nivel de demanda de los servicios mdicos, la organizacin de la industria que
sirve como proveedora y, estimar sus estrategias de liquidez si se quiere utilizar crdito u otra forma de
pago, la dinmica del mercado del trabajo, el cdigo fiscal, el avance tecnolgico y el grado de
investigacin cientfica en cuanto a los medicamentos ms requeridos para estimar en que momento
descendern los precios, entre otros elementos.
39
Por ejemplo se debera evaluar la intensidad y calidad de los sentimientos que el sector afectado tiene
sobre el issue que los afecta. Si se estima que la crecida de ros que estn cerca de localidades pueden
transformarse en un problema deber recabar informacin sobre cuanta gente en la actualidad y futuro
colocara como foco de su atencin l acrecida de ros, por que razones y con que intensidad.

para lograr la efectividad de una poltica, puesto que el esquema de trama de

intereses, actores y motivaciones puede llegar a consideraciones espurias, si es que
no se conoce la especificidad de cada rgimen poltico, por tanto surge la observacin
de readecuar los esquemas analticos de acuerdo a las realidades polticas y sociales
de cada sociedad.
Por tanto las polticas pblicas no pueden ser entendidas como fines en si o
variables independientes, si no ms bien para logra un anlisis que no descuide
aspectos estructurales del sistema poltico debe considerar el tipo de rgimen poltico
y accin de gobierno del cual emergen. (Medelln; 2004: 8). No obstante, infiere
Medelln,
no basta con reconocer que las polticas pblicas son variables
dependientes del rgimen poltico, y del aparato gubernamental, tambin es necesario
establecer la gradualidad o intensidad de cmo los rasgos del rgimen poltico se
plasman en las polticas y como dan cuenta de las formas que manifiestan. Es decir, el
grado y forma en que las tipologas de rgimen poltico y los niveles de autonoma
gubernamental condicionan la especificidad de los procesos gubernamentales.
(Medelln; 2004:8)
Las particularidades de los procesos de estructuracin en pases como Bolivia,
Colombia, Venezuela o Per, denotan rasgos distintivos de sus propias dinmicas que
tienen similitudes entre si, pero diferencias con otros pases de la regin, como Brasil,
Chile o Argentina, que a pesar de no estar desarrollados tienen aspectos en sus
entramados institucionales y sus interacciones polticas que le entregan una mayor
estabilidad relativa en sus proceso de estructuracin de polticas 40 . En el caso de los
primeros una diluida capacidad institucional, resistencia institucional a la planificacin y
evaluacin de las polticas publicas, desconexin entre los procesos de formulacin y
presupuestacin, y una excesiva concentracin del poder poltico, la usurpacin de
funciones en algunas reparticiones publicas, la inestabilidad en los cargos de gabinete
o ministeriales junto con la tendencia a elaborar las agendas pblicas conforme a los
deseos de gobernantes autoritarios todos esos elementos se traducen en una
inestabilidad en las polticas pblicas lo cual entorpece la labor gubernamental
(Medelln, 2004)
La diferenciacin entre los pases incluso de una misma regin se puede medir
por el grado de consolidacin y estabilidad poltica que permiten que el Estado pueda
desplegar herramientas para cubrir y actuar libremente en todo su territorio para que
los miembros de la sociedad acepten y acaten los principios valores y mandatos
contenidos en las polticas pblicas. La manifestacin del Estado a travs de las
polticas pblicas permite conocer los rasgos del sistema poltico, niveles de
concentracin del poder, la formalidad o informalidad de las instituciones 41 , adems de

40

En el cuadro N 1 se profundiza sobre las disimilitudes en las caractersticas de los procesos de

construccin de polticas pblicas en Amrica latina. Si se observa, se establece un ordenamiento en
trminos de efectividad de las polticas pblicas en relacin a seis variables que fueron sondeados a
ms de 200 especialistas en polticas publicas tanto del mundo acadmico y poltico de los pases
referidos. La variables considera un corte tcnico( ejecucin y cumplimiento, coordinacin y coherencia,
eficiencia ) y otro poltico (estabilidad, adaptabilidad y orientacin al inters pblico)
41
Para O Donnell (1996) los conceptos formalidad e informalidad en el proceso de estructuracin de
polticas pblicas se asocia a los niveles en que la norma se lleva a la practica por parte de las
instituciones. Esta clasificacin conceptual permite establecer los grados de prediccin del
comportamiento de los actores e instituciones que participan en la accin de gobierno. Cuando los niveles
de formalidad son adecuados, esto es, estabilidad gubernativa, y poltica asegura una sintona entre
comportamientos de los actores involucrados y las expectativas que se haban generado de ellos. Cuando
los niveles de formalidad son bajos (informalidad) se debe enfrentar la doble tarea de describirle
comportamiento real, distinto de las expectativas que se haban producido en el sistema poltico, adems
de tratar de descifrar los patrones ocultos que hay detrs de esos niveles de informalidad. Por tanto la
lgica de actores y trama de intereses solo tiene capacidad de pronostico serio, en la medida que el
rgimen poltico tiene la formalidad instalada como un patrn de conducta por su institucionalidad.

materializar la idea abstracta de Estado ante los ciudadanos por los productos que es
capaz de generar.

Fuente: Extrado de IPES 2005, Ideas para el desarrollo en las Amricas del Departamento de
Estudios del BID, Volumen 8 del 2005.

Medelln condensa en cuatro las razones que justifican la importancia del rgimen
poltico para el estudio de factibilidad poltica de las polticas pblicas. De esa forma su
propuesta transita ms all de la mera consideracin del entorno poltico para el
anlisis, abarca tambin la especificidad de cada entorno o rgimen, el cual entregara
de antemano una mayor capacidad para realizar escenarios prospectivos para las
soluciones de polticas ante un problema en particular:

El rgimen Poltico otorga orden a las relaciones entre el Estado y la

sociedad. En ese sentido imprime y define valores y principios en las
relaciones sociales que se dan entre ambos sectores, esta labor la
materializa a travs del ordenamiento jurdico que rige a esa sociedad en
particular, ah se encuentran en forma implcita los valores que imperan en
el orden social implantado por el Estado. El otro dispositivo que utiliza es el
entramado institucional, de esa forma se plasma los principios en
ordenanzas, estructuras y organizaciones especficas que ordenan de
manera concreta el uso del poder.
El rgimen Poltico se constituye en el generador de orden a nivel interno y
externo. Es el factor que mantiene la cohesin dentro de la sociedad para

que se mantenga como unidad armnica.

El Rgimen Poltico es el dispositivo mediante el cual el Estado inviste de
poder y autoridad a los gobernantes y dems autoridades de gobierno.
El Rgimen Poltico es la organizacin funcional que ayuda a entregar
materialidad al concepto abstracto del Estado. Imprime los rasgos
caractersticos que a cada sistema poltico lo identifican, estabilidad,
gobernabilidad, corrupcin, concentracin de poder, participacin equidad.
La manera en que la realiza es a travs de los modos de gobierno como
practicas culturales y las formas de gobernar como formas
institucionales 42 (Bobbio; 1996:87).

Modelo para el Anlisis de Polticas Pblicas desde la Perspectiva de

Variable Poltica

La

En 1972 Meltsner publica Political Feasibility and Policy Analysis en la Public

Administration Review, en este trabajo propone centrar el anlisis en el entorno
poltico ms que en sacar clculos extenuantes para visualizar la mejor alternativa de
Poltica Pblica. En su estudio observ que a pesar de que en las aulas de ciertas
Universidades(como Harvard) en EEUU los programas de estudio en Ciencias
Polticas y Polticas Pblicas se centraban en las investigaciones de operaciones,
anlisis costo eficiencia y anlisis de sistemas, no obstante concluye, que quienes se
encuentran ocupando los puestos de alta direccin en el gobierno y ensean en las
aulas mtodos sinpticos en la prctica utilizan mtodos incrementalistas de ajuste de
intereses y tcnicas de lobby para conseguir que sus polticas sean aprobadas. El
caso de Charles Schulttze despus de trabajar varios aos en la toma de decisiones
afirma aquello en lo que el anlisis logra mejores resultados en el campo acadmico
en la esfera poltica es lo ms difcil de conseguir. James Schlesinger, senador de
EEUU durante 1969, miembro del subcomit de seguridad nacional y operaciones
internacionales afirmaba luego de salir de su mandato que en la formalidad todo el
mundo est de acuerdo con el anlisis exhaustivo, no obstante, es una tarea muy
ardua lograr que esos anlisis sean incorporados en la propuesta de polticas.
El modelo de Meltsner se divide en dos grandes categoras, que a su vez dan
paso a subcategoras especficas que sirven para que el analista utilice una
metodologa analtica basada en el mtodo Delphi para evaluar la factibilidad de cada
poltica pblica. La primera categora es la del entorno. Este entorno se transforma en
rea de accin de las polticas pblicas.
El Entorno Poltico Relevante
La forma en que se operacionalizan es a travs del esquema conceptual que
debe trazar el analista, en donde examina una serie de alternativas condicionales de
poltica. Se debe visualizar el nivel de apoyo o rechazo que convocara cada
alternativa. Para lograr esa proyeccin se debe vincular las alternativas que maneja el
analista con el entorno poltico relevante (Meltsner, 1992:371). En lo especifico el

42
La desvirtualizacin de las formas de Gobierno, segn Bobbio, se explica por las tensiones internas
derivadas de las prcticas de un gobernante determinado dentro de un rgimen poltico especfico. As la
premisa de la filosofa poltica clsica se traduce en que las formas de Gobierno (entramados
institucionales) se degradan por los modos de gobierno como resultado de la cultura de quien gobierna
que se plasma en el lado nocivo o positivo de las practicas. La monarqua se degrada en tirana, la
aristocracia en oligarqua y la democracia en oclocracia.

vinculo se logra definiendo el espacio de poltica pblica (policy space) y luego el rea
de accin de poltica pblica (policy issue area).
El espacio de poltica es un rea extensa donde se incluyen una serie de
elementos polticos que permiten observar el panorama de los problemas que ah
surgen. Para Meltsner todo sistema poltico tiene un nmero determinado de espacios
que se superponen unos a otros. Este espacio contiene un conjunto de agentes o
actores que interactan en torno a un problema pblico y se movilizan frente a las
distintas alternativas de solucin. Las especificidades de cada sistema poltico
determina los espacios y sus rasgos distintivos, ello se traduce en el nmero de
actores que participan y en el peso que tienen dentro de la discusin pblica
(Meltsner, 1992). Por ejemplo En el caso especifico de Chile y la discusin de la
Poltica Nacional de Acuicultura (2003) se puede identificar al Ministerio de Economa,
la subsecretaria de pesca y el gremio del Salmn aglutinados en SalmonChile, como
actores relevantes y gravitantes en el espacio general de Pesca, referidos al tema
acucola. La estimacin de si los actores identificados en un espacio de poltica van a
ejercer su influencia es un tema que se puede apreciar en el rea de accin de poltica
pblica.
Si bien el espacio de poltica pblica es una categora conceptual que entrega
los elementos ms genricos y bsicos sobre el entorno poltico y los actores
involucrados, el rea de accin de poltica pblica delimita 43 la realidad especifica que
est en el centro de la problemtica pblica y a su vez se transforma en el objeto de
estudio. Es la parte del entorno que est directamente ligada con el anlisis de la
poltica pblica (Gordon, 1998:208). Esta rea se define a partir de los lmites que
traza el propio especialista utilizando el ejemplo del espacio de la Ley General de
Pesca, hay diversas reas de accin referidos al tema acucola que lo conforman: la
cuota de extraccin, el calado de las embarcaciones, el fraccionamiento del borde
costero, o el otorgamiento de concesiones entre otras. La definicin del rea de
poltica conlleva la definicin de otras reas ms especficas. Para el caso anterior, en
la definicin del borde costero se deben prever los mecanismos para diferenciar las
reas autorizadas tanto para la actividad industrial como para la artesanal. Algunos
criterios que sirven para definir el rea de accin de polticas son: la sustancia, el
grupo objetivo, el tiempo y la visibilidad de la poltica publica en anlisis.
Estos criterios se consideran como dimensiones especficas de anlisis y son
en detalle instrumentos conceptuales que sirven para la primera aproximacin al
entorno poltico de cada sistema.
La Sustancia se refiere al carcter de la poltica si pertenece al grupo de salud,
educacin, transporte, minera, pesca y acuicultura. Esa dimensin encuentra sus
lmites de acuerdo al nmero de espacios que existan. El grupo objetivo es un
elemento complementario al primero y ayuda a especificar cual es la connotacin e
impacto de la poltica. Si tomamos el ejemplo de Meltsner sobre el espacio de la Salud
y el rea de accin del seguro medico se deber detallar cual ser la cobertura e
impacto de esa poltica, Cubrir a toda la ciudadana, solo a los ancianos, o a los
jvenes, etc.?
El Tiempo, es una dimensin que ayuda a ordenar la revisin de las polticas.
Si bien existe situaciones que el gobierno debe normar de manera imprevista 44 puesto,
43
Para Meltsner el rea de accin dentro del espacio de poltica de salud puede ser la investigacin
biomdica, la construccin de hospitales o la prestacin de servicios mdicos.
44
El caso Blumberg en Argentina es ilustrativo de esa afirmacin. En este caso un ciudadano de nombre
Juan Carlos Blumberg sufri el secuestro de su hijo y que luego fue asesinado. l junto a familiares y el
resto de la comunidad inicio una serie de protestas en contra la inseguridad y la delincuencia. El 2004 las
protestas que se haban generalizado en la provincia de Buenos aires obligaron a Nestor Kishner a
incorporar la lucha contra la delincuencia en la agenda poltica, con lo cual se generaron las instancias
para en tiempo record llevar a cabo una serie de reformas al cdigo penal argentino. Para profundizar el

que no estaba en la agenda, existen otras materias que deben ser ordenadas
anualmente o en ciertos periodos de tiempo como por ejemplo la ley de presupuestos,
otra materia es la grabacin de impuestos o cuestiones relacionadas a las arcas
fiscales. As existen polticas que surgen producto de tensiones dentro de los espacios
de polticas y otras que son producto de una programacin establecida acorde a ciclos
legislativos y a requerimientos de financiamiento.
La Visibilidad se refiere al grado de inters que despierta por parte de la
opinin publica en general, esto es, ms all de los grupos directamente interesados
por su connotacin. Meltsner seala que por ejemplo el programa espacial
norteamericano concitaba gran atencin, por la visibilidad que tenia, puesto que
estaba el contexto de carrera espacial de por medio, no obstante, hoy en da no tiene
gran notoriedad para el publico en general.(Meltsner, 1992).
3.4. La Organizacin de la Informacin Poltica
La organizacin de la informacin poltica es la segunda gran categora y da pie
para una metodologa que integra una serie de elementos conceptuales que se
condensan en escenarios y la utilizacin de mappings. El diseo de estos mappings
implica describir situaciones futuras e hipotticas referentes a temas especficos, este
diseo, nos dice Meltsner tiene ms de arte que de ciencia y consiste en anotar una
serie de categoras polticas que sirvan para realizar algunos pronsticos sobre el
grado de apoyo o rechazo que genere una poltica. Estas categoras se colocan dentro
del rea de poltica y se revisan los nodos crticos. A saber las categoras son:
Actores, motivaciones, creencias, recursos, sitios e intercambios.
Actores: La identificacin de los actores que intervendrn en una Poltica es la
primera labor del analista. Los espacios de poltica entregan pistas respecto de
algunos actores que por su carcter institucional y funcional son obligatorios de
considerar en el trazado analtico. Otros actores aunque no estn investidos de
autoridad ni poder autoridad, resaltan por la trascendencia y grado de influencia que
obtienen por ser entidades de prestigio econmico y social, gremios importantes de la
empresa privada o del que hacer social como grupos ecologistas o defensores de los
derechos humanos se encuentran en esa categora. Los actores entonces segn nos
dice Meltsner puede ser un individuo, un grupo, un comit, la administracin pblica o
el mismo Estado (Meltsner, 1992:375). La amplitud conceptual que sugiere la
definicin de actor, concede al analista la libertad de limitar su listado de actores de
acuerdo a las circunstancias propias de cada discusin.
La forma en que interactan entre si, se marca por la postura que van
adoptando frente a una alternativa. Por tanto el grado de polarizacin que surga entre
ellos definir el grado de apoyo o rechazo a cierta poltica (Gordon; 1997). Esa
situacin debe ser manejada de acuerdo a la habilidad del especialista para establecer
los escenarios posibles. Lo importante de considerar es que el proceso que se genera
de esa interaccin es dinmico y cambiante, debido a los intereses en juego, sobre
quien gana y pierde ms con la aprobacin de una tentativa de poltica. Esa situacin
marcara la intensidad en la que ejercen presin. Respecto a lo abstracto que puede
resultar definir o medir la intensidad con la que intervienen los actores. Robert Dahl
infiere que esas intensidades son necesarias para engranar las disputas por el poder
dentro de los grupos en disputa. Si bien la intensidad resulta compleja, es por que es
resultado de las sensaciones que son variables intervinientes que solo se pueden

estudio de la Movilizacin social y el diseo de polticas pblicas se recomienda ver el trabajo ideas para
el desarrollo en las Amricas del departamento de estudios del BID, Vol. 8 del 2005.

medir, si as se quisiese con la observacin de las variaciones conductuales entre una

situacin inicial frente a una poltica y su postura final (Dahl, 1989:124)
Las Motivaciones: Este es un elemento particular que no puede ser
observado como una variable independiente. Como lo seala Gordon (1998) depende
del tiempo y lugar en el cual se encuentra el actor. Las motivaciones que pueda tener
el representante del gremio de pequeos productores artesanales versus el
representante de la gran industria, sern distintas en trminos sustantivos, puesto que
al primero sus condiciones estructurales objetivas condensadas en su educacin su
nivel de endeudamiento, su habilidad o capacidad para hacer Lobby , determinar una
cosmovisin distinta, y tambin sus necesidades.
As, queda en evidencia que las motivaciones son los objetivos, metas y
deseos que se traza un actor en relacin a un tema. Como lo seala Novillo (2004) las
motivaciones son el motor del proceso de polticas pblicas. La motivacin de un actor
condiciona en forma categrica el intercambio o transaccin que tendr que realizar
otro actor para conseguir apoyo y formar coaliciones en torno a sus intereses. De esta
forma es el especialista el que debe ser capaz de desentramar que es lo que motiva a
un actor a mantener una posicin determinada y no otra. Esa identificacin es una
labor difcil para el analista pero no as para el poltico que sabe moverse dentro de las
lgicas de poder, puesto que a travs de ese mecanismo logra formar bloques para
conseguir sus intereses. El obstculo que puede surgir para realizar dicha tarea es que
algunos actores especulen con su posicin a fin de conseguir beneficios colaterales o
externalidades, incrementando su capacidad negociadora.
Las Creencias: Se sealo antes que los actores manifiestan su grado de
polarizacin o aceptacin hacia una poltica pblica por las motivaciones que poseen.
No obstante, un elemento que le entrega contenido y ayuda a entender esas
motivaciones son las creencias que estos tienen. Dentro de las cosmovisiones de los
actores que se plasman en sus practicas discursivas aparecen palabras como:
libertad, propiedad privada, comunitarismo, igualitarismo, descentralizacin o
gobernabilidad, ellas a travs de un anlisis de contenido nos pueden aportar datos
respecto de las creencias 45 que motivan a un actor. Algunas veces estas creencias se
pueden condensar en una ideologa poltica en otras, donde el pensamiento no es tan
estructurado, son una serie de conceptos inconexos pero que sirven de marco de
referencia para ese actor. Las creencias por tanto refuerzan lo que se pide o defiende,
y reafirma los medios y mtodos para obtenerlo o conservarlo.
Meltsner advierte que no solo se deben categorizar los actores con sus
respectivas motivaciones, puesto que por si solas no sern capaces de entregar los
elementos que permitan dilucidar la intensidad con la cual van a intervenir. En el caso
de los derechos humanos, las agrupaciones adscritos en ese movimiento, no temern
en volcarse a las calles a cualquier costo puesto que la dignidad humana se defiende
a cualquier precio y esta por sobre las razones de Estado.
Los Recursos: Edwin Klijn (1998) nos sugiere que dentro del ciclo que sigue
una poltica est acompaado por una serie de agentes que interactan entre si por la
interdependencia de recursos. Fleury (2002) refuerza la idea anterior aadiendo que
45

El caso de Mcnamara ex Secretario de la cartera de defensa se puede apreciar la gravitanca de las

creencias en la definicin del apoyo a una iniciativa u otra. En los sesenta la construccin del avin militar
TFX supona la eleccin entre dos compaas: La Boeing y General Dynamics Grumman. Mcnamara crea
fuertemente en el comunitarismo y era un frreo defensor de los criterios racionalistas, esa razn lo hizo
inclinarse por la segunda compaa para mandar a construir esa compaa. Con eso trataba de en vez de
construir 2 aviones uno para la marina y otro para la aviacin uno para ambas, cautelando los principios
de comunitarismo y el ahorro de costos. No obstante la Fuerza rea y la marina no estaban de acuerdo
puesto que ellos queran contar cada uno con su avin, sin considerar los costos. Para ellos su
independencia estaba por sobre los costos. En definitiva Mcnamara eligi esa compaa no por
informacin consistente sino por el ahorro en costos que le reportaba esa decisin.

las polticas pblicas son el resultado de consecutivas interacciones entre actores que
cuentan con una serie de recursos como: poder, posicin social, legitimidad,
conocimiento, informacin y dinero (Fleury; 2002:7) El espaol Subirats se adhiere a
esa proposicin afirmando que los recursos que estn presentes dentro del ciclo de
polticas son los polticos, organizativos, cognitivos y normativos.
Meltsner por su parte nos dice que los recursos satisfacen las motivaciones,
teniendo en consideracin esa relacin, la lista de recursos es tan amplia como las
motivaciones de los hombres. Para salvar el obstculo conceptual que puede significar
enumerar recursos que pueden ir desde el amor hasta el poder, Meltsner propone una
lista de recursos genricos de categora poltica que se traducen en recursos
especficos que pueden ser adaptados de acuerdo a la realidad que se enfrente el
analista.
Cuadro N 1
Recursos utilizados por los actores de las Polticas Pblicas

RECURSOS GENRICOS

RECURSOS ESPECFICOS

Materiales

Un empleo bien remunerado

Simblicos

Pertenecer a un comit del Parlamento.

Fsicos

Violencia en las calles

Posiciones

Oficina de la Presidencia

Informacin

Experiencia en Lobby

Habilidades

Capacidad de generar coaliciones

Fuente: Arnold Meltsner. La Factibilidad Poltica y el anlisis de Polticas pp. 380.

Los Sitios: El sitio de la poltica es el lugar fsico o simblico donde se toman las
decisiones esenciales. El sitio permite delimitar y acotar el estudio, puesto que ah se
procede a ubicar la accin en curso y se procede a analizar los actores en cuanto a
sus motivaciones, creencias y recursos con los cuales disponen. En el sitio el analista
debe realizar mapas polticos donde se indican las posibles posiciones que las fuerzas
en juego irn adoptando en torno a la poltica propuesta. El obstculo conceptual que
puede surgir se podra constituir si el sistema poltico en donde se aplica esta
metodologa posee una dispersa y numerosa estructura institucional. De ser as
Cmo se podran definir los sitios decisivos? Meltsner atiende ante ese inconveniente
argumentando que no se parte por definir los sitios por si mismos, sino a los actores.
Esa categora entrega los elementos necesarios para delimitar el sitio donde se
contextualizar la accin. Otro aspecto a considerar es la realizacin de varios
bosquejos de escenarios posibles, en ellos se van dilucidando los hipotticos sitios en
donde se realizara la accin, en virtud de ello el analista debe escoger algunos sitios y
se dedica a circunscribirlos a la discusin. La tarea puede resultar no muy compleja en
ciertas polticas cuando la accin est bien delimitada, en otras puede ser que la tarea
sea algo ms engorrosa.

Cuadro N2
Mapa Poltico indicativo de las posiciones de las Fuerzas Polticas

Poltica Especfica: Impuesto estatal sobre la propiedad en beneficio de los colegios

pblicos.
Sitio: Comisin parlamentaria de Educacin.
Partidarios

Indiferentes

Superintendente
Educacin Pblica

Opositores

de Gobernador

Distritos escolares pobres

Asociacin de profesores

Asociacin
Contribuyentes

Distritos
estndares

escolares Distritos
particulares
ciudades.

Pblico en General

Legisladores Progresistas

de

de

escolares
grandes

Legisladores de derecha
Grupos
de
inters
grandes
productores
petroleros

de
y

Fuente: Arnold Meltsner, La Factibilidad Poltica y el anlisis de Polticas p.p.381

Cuadros N 3
Caracterizacin de las motivaciones, recursos y creencias de los actores

Poltica Especfica: Impuesto estatal sobre la propiedad en beneficio de los colegios pblicos.
Sitio: Comisin parlamentaria de Educacin.
Partidarios
Superintendente
Educacin Pblica

Creencias
de Equidad, acceso
oportunidades,
movilidad social

Motivaciones
a Reconocimiento social
Reconocimiento
partidario

Recursos
Autoridad.
Votos oficialistas.

Probable candidatura.
Legisladores
progresistas

Educacin
otorgada Congruencia con las Capacidad de Lobby,
por el Estado.
bases ideolgicas del
Votos
en
el
partido,
parlamento.
Capital electoral.

Opositores

Creencias

Motivaciones

Recursos

Grupos de inters de Respeto irrestricto a la Salvaguardar el capital Votos de la derecha.

granjeros y petroleros
propiedad privada
y propiedad.
Apoyo
de
la
confederacin
de
Acumulacin de la
produccin.
riqueza

Distritos
particulares

Medios
comunicacin.

de

escolares Derecho de recibir Mantener estndar de Apoyo

igual
aporte
de calidad en la educacin parlamentarios
derecha.
subvencin que los que otorga.
colegios pblicos.

de
de

Fuente: Elaboracin Propia.

Los Intercambios: Posterior al anlisis esttico a travs de mapas

aproximativos de los actores y sus rasgos distintivos, como creencias, motivaciones y
recursos, que nos permiten sacar algunos elementos de anlisis que nos sirven para
estimar cual podra ser su forma de interactuar con el resto de actores y su grado de
apoyo a rechazo a la poltica propuesta, queda la tarea de dinamizar los esquemas
para captar la realidad poltica que permita realizar los clculos de los posibles
resultados que producira la poltica. Gran parte de la nocin de cambio y movimiento
de posiciones se realiza por el intercambio de recursos entre actores, ello se observa
en la conformacin de coaliciones, negociaciones y adaptabilidad de acuerdo a los
consensos sociales que sirven de marco de referencia para la discusin. (Meltsner;
1992).En este punto es cuando el analista debe ser capaz de disear una propuesta
que concite el apoyo poltico necesario.
La advertencia que hace el autor esta dada por la dificultad que podra
atravesar al analista al momento de proyectar los intercambios entre actores que
esconden sus posiciones para negociar con quienes le entreguen mayores recursos
que satisfagan sus necesidades. Para salvar dicho obstculo recomienda la utilizacin
de atajos para definir los intercambios que se produciran en la escena poltica. Un
mecanismo sera identificar un actor central de tipo legislativo que buscara formas de
concitar apoyo, otro sustituto pueden ser herramientas ya probadas en la ciencia
poltica como el anlisis de lista de legisladores o la investigacin por sondeo.
La consideracin de las polticas pblicas debe contemplar la posibilidad de
error. Para minimizar esa probabilidad Meltsner sugiere la utilizacin de anlisis de
sensibilidad como instrumento para minimizar la incertidumbre. Para realizar ese
anlisis se procede a alterar una variable, y visualizar los efectos que eso trae para el
esquema general. De esta forma se amplia la gama de informacin sobre posibles
escenarios (1992). A pesar de la utilizacin de una serie de dispositivos para evitar el
error el analista, asevera el autor, debe considerar la posibilidad de error, y que el
precio de su labor es minimizar las equivocaciones al mximo. Queda instalado de
manera implcita que la tarea de estudio del analista es compleja y repetitiva y debe
ser capaz de articular tanto la variable tcnica como la poltica en su anlisis. La
sensibilidad poltica del analista es un elemento central en este esquema que pretende
una conversin de lo modelos matemticos a los centrados en la Ciencia Poltica.

Cuadro N4
Esquema de conceptos sobre la categora de organizacin
de la informacin Poltica

Organizacin de
la informacin
Poltica

Motivaciones

Sitios

Creencias

Actores

Intercambios

Recursos

Fuente: Elaboracin Propia

Cuadro N5
Esquema de conceptos sobre la categora del entorno poltico

Tiempo

Grupo
Objetivo

Visibilidad
Espacio de Poltica

Entorno
Poltico

rea de Accin
de Poltica

Transporte
Seguros de
Ancianos

Construccin
de hospitales

Sueldos de
Profesionales

Fuente. Elaboracin Propia

Salud

Educacin

Conclusiones
Uno de los puntos donde los investigadores en Ciencia Poltica y sus
disciplinas asociadas (Relaciones Internacionales, Administracin Pblica, Polticas
Pblicas entre otras) se han concentrado en proporcionar instrumental y metodologas
para describir, analizar y tratar de generar escenarios posibles para mejorar las
practicas socio-polticas. El recurrente tema del poder y como observarlo, describirlo y
abordarlo es una tarea que las distintas disciplinas asociadas a la Ciencia Poltica han
tratado de abordar desde sus particulares pticas. Las polticas pblicas en ese
contexto observa como se manifiesta el poder legtimo en la confrontacin de actores.
La tradicin racionalista, cercana al conductismo, haba heredado todo el instrumental
y tcnicas cuantitativas plasmadas en estudios probabilsticos, proyeccin de
escenarios en base a variables cuantificables y estudios economtricos que fueron
utilizados como medios para fundamentar y otorgar mayor validez a las conclusiones
sobre el anlisis de polticas pblicas.
No obstante, abordar el fenmeno del poder no deja de ser un tema complejo y
ms aun cuando se aleja de la perspectiva institucionalista. La metodologa
presentada brinda un marco referencial y genrico que sirve para entender como se
procesan las iniciativas de polticas pblicas y como se despliegan recursos tanto
cognitivos como materiales y polticos en torno a ellas. Este esquema analtico
pretende integrar material para apoyar la fase de construccin de polticas pblicas
que es donde se puede observar y establecer generalizaciones respecto de que
actores pueden influir e incidir en la definicin de una poltica pblica. As se podra
avanzar en operacionalizar las variables presentadas en esta metodologa y aportar
evidencia traducida en indicadores del grado de participacin e incidencia de
dispersin del poder en la toma de decisiones en los temas de la agenda pblica y de
gobierno.
En la actualidad un tema pendiente a desarrollar por parte de la investigacin
en las polticas pblicas como campo acadmico es una metodologa que sirva como
herramienta para apoyar los procesos de la alta direccin pblica y la accin
gubernamental para la toma de decisiones. El ciclo de las polticas pblicas ms all
de un esquema fsico y esttico comprendido por el origen, la construccin, la gestin
y la evaluacin, de las polticas, comprende una serie de variables provenientes de la
economa, la poltica, el poder, la tcnica, la ideologa, la sociedad, la tica social, la
cultura, las instituciones y las personas. Esta aproximacin se esboza como un
esquema metodolgico que servira para comprender la fase de construccin (diseo y
formulacin) de polticas, que a juicio de los autores, es la etapa ms compleja del
ciclo de polticas donde convergen la dimensin tcnica y la poltica (Santibez,
Barra, Ortiz; 2006) . Para resumir, las polticas pblicas pueden ser vistas como el
espejo sobre el cual se refleja la capacidad de los gobernantes para generar
gobernabilidad democrtica y legitimidad. Este esfuerzo no pretende ser ms que un
primer paso que sea fortalecido por el debate y la investigacin teniendo como norte
apoyar a la toma de decisiones gubernamental dentro del diseo poltico institucional
del pas.

REFERENCIAS
Aguilar, Luis. 1992. El Estudio de las Polticas Pblicas. Mxico: Editorial Miguel
ngel Porra.
----------- 1992: La Hechura de las Polticas. Mxico: Editorial Miguel ngel Porra
----------- 1993: La Implementacin de las Polticas. Mxico: Editorial Miguel ngel
Porra.

----------- 1993: Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno. Mxico: Editorial Miguel

ngel Porra.
Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Investigacin. 2005. La
Poltica de las Polticas Pblicas, Serie Ideas para el Desarrollo de las Amricas,
Volumen 8.
Bardach, Eugene. 1999. Los Ocho Pasos para el Anlisis de Polticas Pblicas: Un
Manual para la Prctica. Mxico: Editorial Miguel ngel Porra.
Bardach, Eugene. 1992 Problemas de la Definicin de Problemas en el Anlisis de
Polticas; en Aguilar Luis (comp.); La hechura de las polticas; Editorial Miguel Angel
Porra; Mxico, segunda antologa.
Bobbio, Norberto. 1996 El Filosofo y la Poltica. Mxico: Fondo Cultura econmica
Dahl, Robert. 1989. La Democracia y sus Crticos. Barcelona: Editorial Paidos.
Dror, Yehezkel .1992. Prolegmenos para las Ciencias de Polticas. en Aguilar L.; Op.
Cit.
Elder Charles y Cobb Roger. 1992. Formacin de la Agenda. El Caso de la Poltica
de los Ancianos en Luis Aguilar Villanueva(comp.); Problemas pblicos y agenda de
gobierno; Editorial Miguel ngel Porra; Mxico; 1993.
Lahera, Parada Eugenio. 2002. Introduccin a las Polticas Pblicas. Chile: Fondo de
Cultura Econmica.
Medelln, Pedro. 2004. La Poltica de las Polticas Pblicas: propuesta terica y
metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en pases de frgil
institucionalidad. Chile: Serie polticas Sociales, CEPAL Naciones Unidas.
Meltsner, Arnold. 1992. La Factibilidad Poltica y el Anlisis de las Polticas en Luis
Aguilar (comp.). Mxico: Editorial Miguel ngel Porra.
O Donell, Guillermo. 1996. Otra Institucionalizacin. Barcelona: Revista la Poltica,
Revista de estudios sobre el Estado y la Sociedad, N2.
Santibaez, Barra, Ortiz. 2006. Algunas Aproximaciones sobre el anlisis de polticas
pblicas en Chile, Revista Chilena de Gobierno y Empresa, Ao 1 Segundo Semestre
2006 N 2. Universidad de de los Lagos Chile.

Instrucciones para los autores

La Revista Polticas Pblicas es una publicacin acadmica del Departamento de
Gestin y Polticas Pblicas de la Facultad de Administracin y Economa de la
Universidad de Santiago de Chile orientada al anlisis en el marco de las materias de
Estado, Gobierno, Polticas y Gestin Pblica.
Los artculos que aparecen en la revista son normalmente solicitados por los editores o
los editores asociados. Sin embargo y con el nimo de generar masa crtica se invita a
acadmicos, investigadores y profesionales interesados en los temas vinculados con
las polticas pblicas y la administracin del Estado, a remitir sus artculos a la
direccin sealada para la correspondencia para su inclusin en la misma
Con este propsito, para facilitar la presentacin, consideracin y publicacin de los
trabajos, se ha preparado la informacin y orientaciones siguientes que deben
entenderse como gua a los futuros colaboradores que enven artculos.
1.

La extensin mxima de los artculos debe ser de 30 pginas (13.000 palabras,

aproximadamente).

2.

Toda colaboracin deber venir precedida de una pgina en la que aparezca,

adems del ttulo del trabajo, el nombre del autor, una breve resea biogrfica
(200 palabras, aprox.), su afiliacin institucional y su direccin postal,
electrnica y pgina web. Se solicita acompaar un resumen en ingls (450
palabras, aprox.) en el que se sinteticen los propsitos y conclusiones
principales del trabajo. Deber enviarse, adems, el resumen en el idioma
original.

3.

Las citas o referencias a trabajos de otros autores, deben consignarse segn

los formatos siguientes, dependiendo del caso:

Apellido del autor (ao de publicacin: pgina de la cita). Ejemplo: Miranda

(2004: 458)
Apellido del autor (ao de publicacin). Ejemplo: Miranda (2004)

4.

Las notas al pie de pgina deben restringirse a lo estrictamente necesario,

reservndose nicamente para hacer aclaraciones o ampliaciones sobre
alguna idea contenida en el texto.

5.

Las referencias bibliogrficas deben contener con exactitud toda la informacin

de los trabajos consultados y citados (nombre del o de los autores, ttulo
completo incluido subttulo cuando corresponda, editor, ciudad, mes y ao de
publicacin; si se trata de una serie, indicar el ttulo y el nmero del volumen o
la parte correspondiente).
Se sugiere la siguiente presentacin (en orden alfabtico de apellido):
i)

Artculo de un libro (el ttulo del libro va en cursiva):

Aquina, Herman; Bekke, Hans. 1993. Governance in Interaction: Public
Tasks and Private Organisations. En Modern Governance: New
Government-Society Interactions. Jan Kooiman, editor. London: Sage
Publications, pp. 59-88.

ii) Artculo de una revista (el ttulo de la revista va en cursiva):

Avritzer, Leonardo. 1993. Alm da Dicotoma Estado/Mercado. Novos

Estudos CEBRAP. 36, pp. 277-93.
iii) Documento no publicado (no se coloca el ttulo en cursiva y se indica
documento no publicado):
Amaro, Nelson. Diciembre 1997. Hacia una Cultura de Participacin.
Documento no publicado, Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional, Tegucigalpa.
iv) Ponencias presentadas a eventos (deben especificarse tambin los
siguientes datos: nombre del evento, instituciones patrocinadoras, ciudad y
fecha en que se llev a cabo)
v) Documento de trabajo (no se coloca el ttulo en cursiva y se indica
documento de trabajo):
Cameron, Stephen V. 1998b. The Dinamics of Educational Attainment for
Blacks, Hispanics, and Whites. Documento de Trabajo, Columbia
University Department of Economics, Septiembre.

vi) Documentos, fuentes o bases de datos publicados en Internet (deben

indicar el URL respectivo y, de ser posible, la fecha de la consulta, da-mesao):
Congress of the United States. Congressional Budget Office. 2006. The
Long
Term
Budget
Outlook.
Disponible
en:
http://www.cbo.gov/ftpdocs/69xx/doc6982/12-15-LongTermOutlook.pdf.
Consultado el 5-5-2007.

6.

Los cuadros y grficos que sean indispensables para la comprensin del texto
deben consignarse en blanco y negro, sin tramas ni sombreados.