COTAS CULTURAIS E A EFETIVAO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE

ACESSO CULTURA

Maria Aparecida Alves de Mello

Saulo Jos Casali Bahia

RESUMO
O acesso cultura um direito fundamental de segunda gerao, previsto no art. 215 da
Constituio Federal de 1988. A sua incluso na segunda gerao dos direitos positivos
implica em afirmar a necessidade da realizao de posturas positivas por parte do
Estado para a sua efetivao e universalizao. O dever que possui o Poder Pblico
(federal, estadual e municipal) de intervir no mbito da cultura, por meio da execuo
de polticas pblicas voltadas difuso cultural, esbarra na questo da implementao
de uma poltica de cotas culturais (definida enquanto reserva e distribuio gratuita de
ingressos destinada populao desprovida de recursos financeiros, com o objetivo de
possibilitar a freqncia a eventos culturais, tais como peas teatrais, sesses de cinema,
apresentaes de dana, shows de msica, exposies de artes visuais etc.) pode ser
pensada como instrumento de democratizao cultural. As leis de incentivo cultura,
que operam por meio da deduo ou iseno de impostos, beneficiando os respectivos
patrocinadores de projetos culturais previamente aprovados pelo governo (bem como os
fundos de cultura), devem tambm ser tidos como mecanismos de viabilidade para a
execuo da poltica referida.

PALAVRAS CHAVES: DIREITOS CULTURAIS; ACESSO CULTURA;

POLTICAS PBLICAS.

Graduanda em Direito (UFBA - Universidade Federal da Bahia), Pesquisadora na modalidade Iniciao

Cientfica (FAPESB Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da Bahia), desenvolvendo o projeto:
Cotas Culturais: uma poltica pblica de efetivao do direito fundamental cultura para estudantes da
rede pblica de ensino de Salvador, sob orientao do prof. Saulo Jos Casali Bahia (FDUFBA). E-mail:
mariaaa.mello@gmail.com.

Doutor em Direito (PUC/SP - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo). Professor de Direito

Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia. E-mail:
saulocasalibahia@uol.com.br.

2303

ABSTRACT
Access to culture is a second-generation fundamental right, inscribed in the Brazilian
Constitution, art. 215. Including it in the second generation of human rights means the
State needs to undertake active postures to guarantee its implementation. Besides,
access to culture has to be universally granted, as the Constitution determines. So, all
Governments (federal, state or municipal level) must enact public policies destined to
spread cultural initiatives. This work intended to investigate if affirmative actions to
guarantee access to culture defined as free entries to plays, movie sessions, concerts, art exhibitions, among others, for poor people) can be used to make cultural events
more democratic. This policy can be implemented by benefiting promoters with lesser
taxes, or by using existing cultural funds.

KEYWORDS:

CULTURAL

RIGHTS;

ACCESS

TO

CULTURE;

PUBLIC

POLICIES.

1 INTRODUO
O presente artigo fruto do projeto de pesquisa Cotas Culturais: uma
poltica pblica de efetivao do direito fundamental cultura para estudantes da rede
pblica de ensino de Salvador, iniciado em agosto de 2007, encontrando-se em fase
final de desenvolvimento, com financiamento da FAPESB Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado da Bahia.
Objetiva-se fomentar uma reflexo acerca das aes afirmativas,
particularmente sobre uma poltica pblica de Cotas Culturais, enquanto reserva e
distribuio gratuita de ingressos, destinada populao desprovida de recursos
financeiros, com o escopo de possibilitar a freqncia a eventos culturais (peas teatrais,
sesses de cinema, apresentaes de dana, shows de msica, exposies de artes
visuais etc.).
Inicialmente, far-se- uma anlise das diversas concepes sobre cultura, a
fim de demonstrar a importncia que possui este objeto. Em um segundo momento, ser
feita uma breve abordagem sobre a classificao dos direitos culturais, no que concerne
s geraes dos direitos positivos, com enfoque sobre o direito fundamental de acesso
cultura. Em seguida, o estudo dos modos de interveno do Estado brasileiro na cultura

2304

possibilitar a conseqente reflexo acerca da poltica de Cotas Culturais. Esta, por sua
vez, apresenta o princpio da igualdade (em sentido formal e material) como principal
fundamento jurdico a ser observado pelo Poder Pblico, quando da realizao de aes
efetivadoras de direitos fundamentais.
2 CULTURA
Com este tpico no se pretende trazer uma definio absoluta e nica sobre
o que se entende por cultura, tendo em vista que esta pluralidade de sentidos que
constitui o objeto cultura, merecedor da ateno dos estudiosos das diversas reas do
conhecimento (Antropologia, Filosofia, Teologia, Direito etc.).
Do ponto de vista etimolgico, a palavra cultura origina-se do verbo latino
colere, significando o cultivo, o cuidado, o tratamento com as plantas e animais a fim de
que possam bem desenvolver-se, tal como observado por Marilena Chau1. Neste
sentido, tem-se, dentre outras, as expresses empregadas na atualidade: agricultura
(cultivo dos campos), avicultura (criao de aves para o abate), piscicultura (cuidado ou
criao de peixes para a comercializao) etc.
Por sua vez, referindo-se sobre a pluralidade de significados atribudos
palavra cultura, Cunha Filho enumera alguns dos correntes entendimentos: 1) conjunto
de conhecimentos de uma nica pessoa, utilizado para adjetivar os indivduos
escolarizados, conhecedores das cincias, lnguas e letras; 2) sinnimo das expresses
arte, artesanato e folclore; 3) conjunto de crenas, ritos, mitologias e demais
aspectos imateriais de um povo; 4) desenvolvimento e acesso s mais modernas
tecnologias; 5) conjunto de saberes, modos, costumes de uma classe, categoria ou de
uma cincia (cultura burguesa, cultura dos pescadores, cultura do Direito); 6) conjunto
de signos e smbolos das relaes sociais e 7) qualquer produo material e imaterial de
uma coletividade especfica, ou de toda a humanidade.2
Jos Afonso da Silva, citando alguns tericos, tambm aponta esta
multiplicidade sentidos: 1) na concepo moral de Albert Schweitzer3, , por natureza,
1

CHAU, Marilena. Cidadania Cultural: O direito cultura. So Paulo: Editora Fundao Perseu
Abramo, 2006. p. 11.
2
I, SAVRANSK. A Cultura e as suas funes. Moscou: Edies Progresso, 1986. p. 5. Apud. CUNHA
FILHO, Francisco Humberto. Direitos Culturais como Direitos Fundamentais no Ordenamento
Jurdico Brasileiro. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. pp. 22-23.
3
SCHWEITZER, Albert. Decadncia e Regenerao da Cultura. 2. ed. brasileira. So Paulo:
Melhoramentos, 1959. pp. 47-48. Apud. SILVA, Jos Afonso da. Ordenao Constitucional da
Cultura. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 30.

2305

de dupla manifestao, caracterizada tanto pelo predomnio da razo sobre a natureza,

quanto pelo predomnio da razo sobre os propsitos humanos; 2) na concepo
religiosa de T. S. Eliot4 a cultura a encarnao da religio, considerando a influncia
que esta exerce na formao de um povo, no se resumindo, entretanto, a cultura ao
fenmeno religioso, j que a aquela tambm se compe da inter-relao entre as artes,
costumes, hbitos, sistemas sociais; 3) na concepo filosfica de Adamson Hoebel5
definida como vida humana objetivada, como projeo de valores espirituais que
impregnam os objetos da natureza de um sentido; 4) na concepo semitica de Cliford
Geertz6 a cultura entendida como uma cincia interpretativa que busca as significaes
da dimenso social.
O antroplogo Jos Luis dos Santos, trazendo uma breve anlise sobre as
concepes de cultura, menciona que desde o Sc. XIX tem havido preocupaes em
estudar e discutir sobre cultura, sendo que estes estudos se acentuaram com a
intensificao do poderio das naes europias, a partir do aumento dos contatos entre
estas, industrializadas e sedentas por novos mercados, e outras populaes do mundo.
Neste contexto, buscava-se compreender as sociedades modernas e industriais, bem
como as que iam desaparecendo ou se modificando, especialmente no processo de
colonizao7.
possvel que se argumente que o referido processo teve incio antes do
Sc. XIX, mais propriamente no Sc. XVI, pretendendo-se o deslocamento do marco
inicial dos estudos sobre cultura. Entretanto, o citado autor ressalta que apenas naquele
perodo que as preocupaes sistemticas se desvincularam do cunho religioso,
trazendo uma viso laica do mundo social e da vida humana, buscando-se o
entendimento da origem e transformao da sociedade e das espcies de vida.

Tem-se, portanto, que os estudos do Sc. XIX objetivavam entender os

povos e as relaes de poder para com os povos dominados, contribuindo para a
4

ELIOT, T. S. Notas para a Definio de Cultura. So Paulo: Perspectiva, 1988. p. 47. Apud. SILVA,
Jos Afonso da. Ordenao Constitucional da Cultura. So Paulo: Malheiros, 2001. p.31.
5
HOEBEL, E. Admson. A Natureza da Cultura. In: SHAPIRO, Harry L. (org). Homem, Cultura e
Sociedade. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1972. p. 208. Apud. SILVA, Jos Afonso da.
Ordenao Constitucional da Cultura. So Paulo: Malheiros, 2001. p.32.
6
GEERTZ, Cliford. La Intrepretacin de las Culturas. 1. ed. 4. reimpr.. Barcelona: Editorial Gedisa,
1990. p. 27. Apud. SILVA, Jos Afonso da. Ordenao Constitucional da Cultura. So Paulo:
Malheiros, 2001. p.33.
7
SANTOS, Jos Luis dos. O que Cultura. 14. ed. So Paulo: Brasiliense, 1994. Coleo Primeiros
Passos. p. 21.
8
Idem., pp. 28-31.

2306

formao de vises europeizadas sobre as concepes culturais, consolidando uma

cincia etnocntrica, pelo que considerava superior tudo o que fosse ocidental,
legitimando, assim, a dominao colonial9.
Em meio pluralidade conceitual, Luis dos Santos delimita a cultura a partir
de duas concepes bsicas, para, ao final, estabelecer um conceito abrangente: 1) tudo
aquilo que caracteriza a existncia social de um povo, nao ou grupos no interior de
uma sociedade; 2) conjunto de conhecimentos, idias e crenas tal como estes esto
postos na vida social. Portanto, um conceito antropolgico traz a compreenso de que a
cultura:
[...] todo conhecimento que uma sociedade tem sobre si mesma,
sobre outras sociedades, sobre o meio material em que vive e sobre a
prpria existncia. Cultura inclui ainda a maneira como este
conhecimento expresso por uma sociedade, como o caso da sua
arte, da sua religio, esportes e jogos, tecnologia, cincia, poltica. 10

Por fim, a definio de Marilena Chau tambm ressalta a dupla dimenso da

cultura, que tanto material, expressada nas relaes do homem para com a natureza e
para com o outro, quanto simblica, ou imaterial, representando a maneira como estas
relaes so interpretadas: ordem simblica por cujo intermdio os homens
determinados exprimem de maneira determinada suas relaes com a natureza, entre si
e com o poder, bem como a maneira pela qual interpretam essas relaes. 11
A sntese de todas as definies permite a concluso de que a cultura possui
natureza de essencialidade, em virtude da funo por ela exercida na sociedade.
atravs da cultura, em sentido amplo, que o indivduo desenvolve a capacidade de
interpretao da estrutura do sistema social no qual est inserido, adquirindo
conscincia sobre si e sobre a coletividade, conhecimento que pressuposto para a
transformao da realidade. Ademais, a cultura tambm abarca o mundo das artes
(msica, teatro, cinema, dana, literatura etc.), propiciando ao ser humano a vivncia
artstica sob as mais variadas formas (profissional, ldica, recreativa, teraputica,
esttica, acadmica), relacionando-se com a experincia de cada indivduo.

Neste sentido, a obra Casa Grande e Senzala, de Gilberto Freire, traz a abordagem de estudos realizados
no perodo referido sobre a suposta superioridade entre raas.
10
Op. cit. p. 41.
11
CHAU, Marilena. Cultura e Democracia: o discurso competente e outras falas. 9. ed. So Paulo:
Cortez, 2001. p. 45.

2307

3 ACESSO CULTURA: UM DIREITO FUNDAMENTAL DE SEGUNDA

GERAO
Na vigncia de um regime poltico democrtico, o Estado deve no apenas
positivar direitos fundamentais, mas atuar no sentido de efetiv-los, atravs da adoo
de diferentes posturas: umas so predominantemente negativas ou de absteno,
tradicionalmente valendo para os direitos de primeira gerao, para as liberdades
fundamentais. Outras so positivas, de modo que se espera do estado um fazer, um
agir, sendo mais caractersticas dos direitos sociais, classificados como de segunda
gerao.
No caso dos direitos culturais, so necessrias no apenas as posturas
negativas (dentre as quais, a inexistncia de censura, positivada no art. 5, IX, da
Constituio Federal de 1988), mas principalmente as posturas positivas (promoo do
acesso aos bens culturais pela comunidade, valorizao das manifestaes culturais,
preservao do patrimnio cultural material e imaterial).
Por conseguinte, tem-se que os direitos culturais podem ser de primeira
gerao (livre expresso artstica), de segunda gerao (integrando os direitos de acesso
cultura) e, ainda, de terceira gerao (direito preservao do patrimnio cultural
material e imaterial). Neste sentido, a complexidade de classificao referida por Jess
Pietro de Pedro, em seu artigo Derechos Culturales y Desarrollo Humano:
A pesar de que solo la segunda categora hace referencia explcita a los
derechos culturales esta clasificacin hace evidente su complejidad, pues en
cada una de las categoras encontramos elementos de ellos. Por ejemplo, en
la primera incluimos la libertad de la creacin cultural, la libertad artstica,
la libertad cientfica, la comunicacin cultural, la libertad de comunicacin
de las expresiones creadas en la cultura, etctera. El llamado derecho de
acceso a la cultura es un derecho tpico de la segunda generacin, porque
para acceder a la cultura hacen falta prestaciones relacionadas con los
grandes servicios pblicos (los museos, archivos y bibliotecas son
instrumentos de realizacin del derecho de prestacin de acceso a la
cultura). Asimismo, en la tercera generacin se presentan, bajo la forma de
derecho al patrimonio cultural, el derecho a la conservacin de la memoria
cultural y los derechos al desarrollo de su identidad de los grupos tnicos y
de los grupos culturales diferenciados.12

No que concerne ao acesso cultura, evidencia-se a sua natureza de direito

fundamental, em decorrncia no apenas da previso do art. 215, caput, da Carta
12

PIETRO DE PEDRO, Jess. Derechos Culturales y Desarrollo Humano. Revista de Cultura Pensar
Iberoamrica. n. 7. dez. 2004.
Disponvel em: < http://www.oei.es/pensariberoamerica/ric07a07.htm >
Acesso em: 05 fev. 2008.

2308

Poltica brasileira, como tambm das declaraes e pactos internacionais e regionais de

direitos humanos, que so convergentes na afirmao de que o acesso ou participao
cultural deve ser garantido a todos.
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 215, caput, disciplina que deve
o Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes de
cultura nacional13.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), em seu art. 27,
dispe que toda a pessoa tem o direito de participar livremente da vida cultural da
comunidade, de fruir as artes e de participar no progresso cientfico e de seus
benefcios14.
Igualmente, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais, Culturais
de 1966, no pargrafo 1 do art. 15, destaca que devem os Estados-partes reconhecer a
cada indivduo o direito de participar da vida cultural15.
Por fim, e do mesmo modo, a Declarao Americana dos Direitos e Deveres
do Homem, art. 13, tambm afirma que todos tm o direito de participao na vida
cultural da coletividade, de gozo das artes e de fruio dos benefcios advindos do
progresso intelectual e das descobertas cientficas16.
Jos Afonso da Silva, reportando-se a Pontier e outros, tambm ressaltou a
essencialidade desta categoria de direitos culturais, mencionando que o direito
cultura, pois, um direito constitucional fundamental, que exige ao positiva do
Estado, cuja realizao efetiva postula uma poltica cultural oficial17.
13

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 10. abr. 2008.
Art. 215. caput O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes de
cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.
14
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. (1948). Declarao Universal dos Direitos Humanos.
Disponvel em: <http://www.onu-brasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php>. Acesso em: 10. abr.
2008. Art. 27 - Toda a pessoa tem o direito de participar livremente da vida cultural da comunidade, de
fruir as artes e de participar no progresso cientfico e nos benefcios que deste resultam.
15
PACTO INTERNACIONAL DE DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS, POLTICOS E CULTURAIS. (1966).
Disponvel em: <http://www.direitoshumanos.usp.br/counter/Onu/Sist_glob_trat/texto/texto_2.html>
Acesso em: 10. abr. 2008. Art. 15, 1 - Os Estados-partes no presente pacto reconhecem a cada
indivduo o direito de participar da vida cultural.
16
DECLARAO AMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. (1969). Disponvel em:
<http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/sanjose.htm> . Acesso em: 10.
abr. 2008. Artigo 13 - Toda pessoa tem o direito de tomar parte na vida cultural da coletividade, de gozar
das artes e de desfrutar dos benefcios resultantes do progresso intelectual e, especialmente, das
descobertas cientficas.
17
PONTIER, Jean-Marie e outros. Droit de la Cultures. Paris: Dalloz, 1990. p. 60. Apud. SILVA, Jos
Afonso da. Ordenao Constitucional da Cultura. So Paulo: Malheiros, 2001. p.48.

2309

Portanto, tem-se que o acesso cultura um direito fundamental de segunda

gerao, o que implica em afirmar a necessidade da realizao de posturas positivas por
parte do Estado para a sua efetivao, competindo ao Estado promover universalmente a
sua garantia. Os tpicos seguintes deter-se-o na anlise dos meios de ao estatal
voltadas efetivao dos direitos culturais.
4 MODOS DE INTERVENO DO ESTADO NA CULTURA
A Constituio Federal de 1988 atribuiu duas espcies de competncias ao
Poder Pblico, referentes ao trato com a cultura. Alm da competncia legislativa
concorrente entre a Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, IX)18, tambm determinou
a competncia administrativa comum, de todos os entes federados, de proporcionar os
meios de acesso cultura (art. 23, V)19.
Destarte, a atribuio desta competncia administrativa comum sinaliza a
fundamentalidade do direito de acesso cultura, que por isso deve ser garantido tanto
pela Unio, quanto pelos governos estaduais e do Distrito Federal, quanto pelo poder
local, no mbito dos Municpios.
A realizao de uma breve visita ao passado das polticas de cultura
desenvolvidas no Brasil aqui entendida como pressuposto da abordagem sobre a
classificao dos modos de interveno do Estado na rea cultural, tendo em vista que
possibilitar uma reflexo sobre as polticas que hoje esto postas.
Os estudos das relaes do Estado brasileiro com a cultura apontam com
certa unanimidade os anos 30, no governo de Getlio Vargas (1930-1945), como a
primeira interveno estatal neste campo20.

18

Ibidem., op. cit. Art. 24 Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
IX educao, cultura, ensino e desporto.
19
Ibidem. op. cit. Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
V- proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.
20
CALABRE, Lia. Poltica cultural no Brasil: um histrico. In Poltica culturais: dilogo indispensvel.
Rio de Janeiro: Casa de Rui Barbosa, 2005, pp. 9-20; CASTELLO, Jos. Cultura. In: LAMOUNIER,
Bolvar e FIGUEIREDO, Rubens (orgs.) A Era FHC: um balano. So Paulo: Cultura, 2002, pp. 627656; FEIJ, Martin. As polticas culturais da globalizao. In. BRANT, Leonardo. (org.) Polticas
culturais. Barueri, SP: Manole, 2003. pp. 19-22; MICELI, Srgio. (org.) Estado e cultura no Brasil. So
Paulo: Difel, 1984; OLIVIERI, Cristiane. Cultura neoliberal: leis de incentivo como poltica pblica de
cultura. So Paulo: Escrituras, 2004. pp. 32-35.

2310

Ao contrrio do perodo imperial21 e da primeira Repblica, quando a cultura

era tratada de modo secundrio, a era Vargas foi marcada pela ateno do Estado
atividade cultural, em especial na gesto do ministro Gustavo Capanema, que estava
frente do Ministrio da Educao e Sade (1934 a 1945). dessa poca que datam as
primeiras instituies e rgos especializados: Servio do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional (SPHAN), o Instituto Nacional do Livro (INL), o Servio Nacional
do Teatro (SNT), o Instituto Nacional da Msica (INM) e o Instituto Nacional de
Cinema Educativo (INCE).
De outro modo, entre 1945 e 1964 no subsistiu a mesma dinmica estatal
para com as polticas culturais. Todavia, desse momento que data a criao do
Ministrio da Educao e Cultura (MEC), com o advento da Lei 1.920, sancionada por
Getlio Vargas, em seu segundo governo, em julho de 1953. Ademais, este interstcio
temporal foi marcado pelo conflito das bandeiras de segmentos progressistas, como a
Unio Nacional dos Estudantes-UNE, com o seu Centro Popular de Cultura-CPC22, com
as bandeiras da indstria cultural, fortalecida atravs do rdio, do cinema e da televiso.
No perodo ps 1964 o Estado fez da cultura seu patrimnio, associando-o,
muitas vezes, temtica da identidade nacional e do popular, em razo de ter sido esta a
compreenso da elite estatal dirigente, que teve como objetivo garantir a segurana e
integrao do pas.
O Estado se apoiou, portanto, em um projeto poltico-econmico
modernizador centralista, desenvolvido a partir da coibio das expresses artsticas,
por meio da censura a manifestaes ditas nocivas manuteno do regime, e do
controle exercido a partir das instituies culturais por ele criadas. Dentre estas, tem-se:
a Empresa Brasileira de Filmes EMBRAFILME (1969), a redefinio do papel do
SPHAN, passando a chamar-se IPHAN (1970), o Departamento de Assuntos Culturais
do MEC, o Conselho Nacional de Direito Autoral e o Centro Nacional de Referncia
Cultural (1973), a Fundao Nacional das Artes FUNARTE (1976), o Conselho
21

Entretanto, ressalta-se que no Imprio tambm existiu a criao de alguns rgos culturais importantes,
como a Biblioteca Nacional, fundada em 1810, sendo aberta ao pblico em 1814. Sobre o perodo
imperial, recomenda-se: SODR, Nelson Werneck. Sntese de Histria da Cultura Brasileira. 17. ed.
Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira S.A., 1994.
22
Para uma anlise aprofundada sobre o Centro Popular de Cultura da UNE, recomenda-se: AZEVEDO,
Fbio Palcio de (org). Juventude, Cultura e Polticas Pblicas: intervenes apresentadas no
seminrio terico-poltico do Centro de Estudos e Memria da Juventude. So Paulo: Anita Garibaldi,
2005.

2311

Nacional de Cinema CONCINE (1976) e a Secretaria de Assuntos Culturais dentro do

prprio MEC.
A visita ao passado das relaes Estado-cultura no Brasil demonstra,
portanto, a contradio de o pas ter vivenciado uma maior presena do Estado no trato
cultural, principalmente durante os regimes polticos de certas restries liberdade
(1930-1945 e 1964-1985).
Por outro lado, com o fim da ditadura e alcanado o objetivo da insero do
Brasil na nova ordem mundial globalizada, regulada pela acumulao de capital e
tecnologias informatizadas, o papel do Estado foi redefinido, a partir do deslocamento
do protagonismo poltico-cultural para a iniciativa privada. O mercado, por sua vez,
passou a ser determinante no estabelecimento das regras definidoras das prticas sociais,
econmicas e culturais, reservando-se ao Estado a funo de mero articulador ou
indutor cultural.
Neste contexto, surgiram as chamadas leis de incentivo cultura,
mecanismos que operam pela reduo ou iseno de impostos dos patrocinadores de
projetos culturais, e que tiveram a Lei Sarney (Lei 7505/1985) como pioneira, muito
embora a sua vigncia tenha durado pouco, em razo de ter sido extinta no governo
Collor em 1990, sendo substituda pela Lei Rouanet (Lei 8313/1991).
No governo de Collor, por seu turno, foi desenvolvida a estratgia de
reduo da presena do Estado na economia, sendo proclamada a extino do Ministrio
da Cultura, juntamente com vrios rgos federais ligados ao campo cultural23, dentre
os quais a Fundao Nacional das Artes (FUNARTE), a EMBRAFILME (Decreto n
99.226, de 27 de abril de 1990, art. 1) etc., bem como foi deflagrado um processo de
reduo do nmero de funcionrios pblicos. Deste modo, com o esvaziamento do
setor, o pas experimentou uma brusca interrupo das polticas culturais, aliada
descontinuidade de estrutura. Esta deciso, fundamentada na reduo de gastos do
executivo, abriu o caminho para a gesto do setor privado na cultura, constituindo-se a
dcada de 90 no perodo de auge da poltica do incentivo fiscal da Lei Rouanet, que
ganhou maior relevncia e expanso, colocando o setor empresarial na linha de frente
das aes culturais no Brasil.
23

A lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, dispe sobre a extino e dissoluo de entidades da

Administrao Pblica Federal. Disponvel em: <http://www.cultura.gov.br/legislacao/docs/L008029.htm >. Acesso em: 03 abr. 2008.

2312

O presidente Collor permaneceu por pouco tempo no governo, em razo do

processo de Impeachment que sofrera. Entretanto, os dois anos de desmonte do cenrio
cultural foram sentidos pela sociedade e seus reflexos perduraram por um longo perodo
no pas.
No governo seguinte, de Itamar Franco (1992-1994), primou-se pela
reorganizao do setor cultural no Brasil. Foram recriados ou mereceram maior ateno
o Ministrio da Cultura, a FUNARTE, o IPHAN, dentre outros rgos, sinalizando um
novo rumo para a cultura com o novo governo. Ao mesmo tempo, foi demonstrada a
trajetria sinuosa das polticas experimentadas no pas.
No final do governo Itamar, Luiz Roberto do Nascimento e Silva assume a
pasta do Ministrio da Cultura, que completara dez anos de existncia, e excluda a
interrupo no perodo Collor, j havia sido registrada a passagem de nove ministros
nesse tempo. Esta instabilidade certamente trouxe reflexos para os projetos culturais da
poca.
Em 1995, com Fernando Henrique Cardoso, o acadmico e intelectual
Francisco Weffort foi nomeado ministro da Cultura. As relaes com o empresariado se
acentuaram, via leis de incentivo, e a presena da iniciativa privada no financiamento de
atividades culturais, sobretudo de espetculos com grande visibilidade para as marcas
patrocinadoras, marcaram a gesto da cultura desenvolvida pelo referido ministro.
Em 2002, foi eleito o presidente Luis Incio da Silva, com a nomeao de
Gilberto Gil para o Ministrio da Cultura no ano seguinte. A mudana de governo veio
acompanhada das promessas voltadas redefinio do trato com a cultura. A poltica de
incentivo fiscal foi mantida, mas a cultura passou a receber maior ateno por parte do
Poder Pblico. Foi idealizado um Sistema Nacional de Cultura, articulador de projetos e
polticas pblicas das trs esferas de governo, utilizando-se das Conferncias nacionais,
estaduais e municipais como espao de discusso e definio de prioridades. Por fim, a
questo da diversidade cultural foi erguida ao patamar de princpio institucional,
devendo estar presente nas aes desenvolvidas pelo Estado.
Em sntese, foi assim que se desenvolveram as relaes entre Estado e
cultura no Brasil, alternando a interveno, nos perodos de ditadura, com a inrcia e a
desestruturao advindas com a poltica neoliberal dos anos 90. O momento vigente,
pois, de reflexo crtica sobre o passado e de redefinio dos princpios e polticas

2313

pblicas de cultura do presente e futuro, rumo efetivao dos direitos culturais

fundamentais.
Apontadas estas premissas histricas, passa-se abordagem da classificao
dos modos de interveno do Estado na cultura, estabelecida com base no alcance do
controle estatal, tomando-se como referncia a anlise desenvolvida por Cristiane
Garcia Olivieri, que se debruou sobre a proposta de Renalli. Destarte, podem ser
identificados diferentes papis para o Estado com vistas ao exerccio da competncia
comum administrativa da cultura, a saber: facilitador, mecenas, arquiteto e engenheiro.
Estas, por sua vez, so definidas pela autora:
Como facilitador, o governo permitiria a criao de poltica fiscal e de outros
fundos que trariam incentivos para a produo artstica. Como mecenas, o
Estado disponibilizaria apoio indireto para as artes atravs de subsdios e
compras de obras. Como arquiteto assumiria um papel mais diretamente
envolvido com o apoio s artes, controlando as instituies culturais, a
produo artstica e disponibilizando intelectuais, tal qual acontece na
Frana. Como engenheiro, o Estado possui todos os meios de produo, tem
uma poltica cultural articulada e regras rgidas sobre a arte que dever ser
exposta, modelo adotado nos regimes totalitrios24.

A autora tambm nota que esta classificao traz aspectos positivos e

negativos: 1) por um lado, considera desde o formato mais liberal de Estado, at o mais
totalitrio regime; 2) por outro, critica a forma excessivamente estanque de
classificao, que no menciona a possibilidade de cumulao dos papis.
No Brasil, acredita a autora25, devem ser cumulados trs dos papis ou
modos de interveno: facilitador, mecenas e arquiteto. Assim sendo, menciona que a
atuao do Estado como facilitador possibilita a interveno da sociedade na
viabilizao cultural, que a atuao como mecenas garante o fomento da produo
no vinculada s regras do mercado e, por ltimo, que a gesto de parte da estrutura
de produo caracteriza a atuao como arquiteto.
Considerando a classificao apresentada, arrisca-se afirmao de que no
passado, no muito distante, j executou o Estado brasileiro as funes de engenheiro,

24

RENALLI, D. The art world. The forces that shape the American art scene. pp. 3-4. Apud. OLIVIERI,
Cristiane Garcia. Cultura Neoliberal: leis de incentivo como poltica pblica de cultura. So Paulo:
Escrituras Editora, 2004. pp. 30-36.
25
OLIVIERI, Cristiane Garcia. Cultura Neoliberal: leis de incentivo como poltica pblica de cultura.
So Paulo: Escrituras Editora, 2004. p. 31.

2314

durante os anos de ditadura; de desconstrutor, nos anos do governo Collor, e de

mecenas e facilitador na gesto neoliberal de FHC.
Por hora, oportuno indagar sobre quais modos de interveno deve o
Estado adotar em busca da efetivao do direito fundamental de acesso cultura, da
democratizao cultural. necessrio refletir sobre as polticas que tm predominado, e
sobre as possveis alternativas s que forem julgadas ineficazes.
Entretanto, no tm os tpicos finais o objetivo de analisar todo o conjunto
de polticas culturais vigentes no Brasil, estudos que exigiriam um maior
aprofundamento, o qual no comportaria o presente trabalho. Destinam-se os itens
seguintes, portanto, muito mais a fomentar a discusso sobre uma proposta de ao
afirmativa de direitos culturais, do que a apresentar respostas aos questionamentos
anteriores.

COTAS CULTURAIS: POLTICA PBLICA DE DEMOCRATIZAO?

5.1 Fundamentos jurdicos e sociolgicos

Pode-se associar a anlise do princpio jurdico da igualdade, bem como o
poder-dever do Estado brasileiro de implementar polticas pblicas de incluso cultural,
com a discusso em torno da proposta de Cotas Culturais, enquanto poltica voltada
democratizao do acesso cultura. O princpio jurdico da isonomia est positivado no
art. 5, caput, da Constituio de 198826, disciplinando a igualdade de todos perante a
lei, sem distino de qualquer natureza, garantida a sua inviolabilidade.

Por muito tempo predominou a interpretao de que o contedo do princpio

da isonomia era meramente formal, bastando o tratamento legal igualitrio para que j o
considerassem respeitado. Posteriormente, a isonomia passou a exigir que o seu
contedo material tambm recebesse ateno. Por conseguinte, segundo os
ensinamentos de Celso A. Bandeira de Mello, que remontam concepo aristotlica de
justia, tambm incorporada por Ruy Barbosa, veio a igualdade a ser conceituada da

26

Art. 5 - Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros, residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, a segurana e propriedade.

2315

seguinte forma: consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os

desiguais27.
Depreende-se, assim, que a interpretao material da igualdade complementa
a viso formal, no sendo suficiente, portanto, a lei declarar que todos so iguais,
devendo propiciar mecanismos eficazes para a consecuo da igualdade real.
Neste contexto, tanto foi atribudo ao Estado o poder discriminatrio, em
busca da garantia da igualdade real, quanto a prestao das aes afirmativas passaram a
ser tratadas como dever estatal. Leia-se que a permitida e devida discriminao no a
que fere direitos fundamentais, mas a que desiguala para igualar, conforme definido por
Bandeira de Mello.
Estas premissas tambm devem ser sopesadas quando do deslocamento da
discusso para o mbito dos direitos culturais. Considerando que a Constituio Federal
de 1988 e demais pactos internacionais atriburam natureza de direito fundamental ao
direito de acesso cultura, bem como levando em conta que deve ser universalmente
garantido, devem as polticas de cultura objetivar a concretizao do acesso isonmico,
aquele que desiguala no tratamento, para, ao final, igualar.
Se o acesso cultura um direito fundamental universal, no possvel que
os contedos legais permaneam, para alguns, como letra morta de lei. preciso que se
atribua efetividade ao direito de acesso cultura, de modo a possibilitar a
democratizao no apenas formal, mas tambm do ponto de vista material. No basta
estar escrito que a todos garantido o acesso cultura, preciso que o Estado exera o
seu poder-dever de democratizar, por meio da realizao de aes afirmativas que visem
incluso cultural.
Neste sentido, o contedo de uma poltica pblica afirmativa de direitos
culturais deve ter como objetivo a atribuio de um contedo material igualdade de
acesso cultura, podendo ser sintetizado com a definio de Jos Afonso da Silva:
A ao cultural do Estado h de ser ao afirmativa que busque realizar a
igualizao dos socialmente desiguais, para que todos igualmente aufiram os
benefcios da cultura. Em suma, trata-se da democratizao da cultura que
represente a formulao poltica e sociolgica de uma concepo esttica que
seja o seguimento lgico e natural da democracia social que inscreva o direito
cultura no rol dos bens auferveis por todos igualmente; democratizao,
enfim, que seja o instrumento e o resultado da extenso dos meios de difuso
27

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. O contedo jurdico do princpio da igualdade. 3. ed. So
Paulo: Malheiros. 2002. p. 10.

2316

artstica e a promoo do lazer da massa da populao, a fim de que possa

efetivamente ter o acesso cultura28.

Portanto, ao contrrio do modelo formalista de outrora, deve a ao estatal

ser garantidora da isonomia, sendo necessrio o redimensionamento dos objetivos e
instrumentos, para que possa ser atingida.
Conforme j se afirmou, o acesso cultura um direito fundamental em
razo das funes que ocupa na sociedade. E as ponderaes de Marilena Chau tanto
afirmam a importncia, quanto se constituem em removedor de preconceitos
existentes em torno desse direito, que no resume s belas artes:
Evidentemente, tambm enfrentamos a dificuldade da tendncia recorrente a
identificar a cultura com belas artes, perdendo de vista que a cultura tanto o
processo de criao de smbolos, comportamentos, prticas, valores e idias
de uma sociedade como o trabalho da inteligncia e do pensamento na
criao de obras de pensamento e o trabalho de sensibilidade e imaginao na
criao de obras de arte29.

Assim sendo, preciso compreender a dimenso imaterial da cultura, aquela

que permite ao indivduo ampliar as formas de conhecimento da realidade, a partir do
trabalho com a sensibilidade e imaginao, exercido no apenas pelo sujeito criador,
como tambm por aqueles que tm acesso ao objeto criado.
5.2 Cotas culturais: objeto, objetivos e viabilidade
Partindo-se de uma realidade em que se reconhece que o acesso cultura,
para alguns, muitas vezes obstado pela carncia de recursos financeiros, em que a
cultura predominante a da incultura ou a cultura de massa do rdio e televiso30, no
pode o Poder Pblico silenciar-se diante das condies de acesso desiguais ou da
completa falta de acesso cultural, sob pena de se estar desrespeitando, sobretudo, o
princpio constitucional da igualdade.
Prope-se uma poltica pblica que opere a partir da reserva de cotas de
ingressos ou lugares, e posterior distribuio gratuita parcela da populao desprovida
de recursos financeiros, complementada por aes de formao cultural de pblico.

28

SILVA, Jos Afonso da. Ordenao Constitucional da Cultura. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 49.
CHAUI, Marilena. Cidadania Cultural: o direito cultura. So Paulo: Editora Fundao Perseu
Abramo, 2006. p. 84.
30
Sobre a indstria cultural, recomenda-se: COELHO, Teixeira. O que indstria cultural. So Paulo:
Brasiliense, 1998.
29

2317

As Cotas Culturais objetivam possibilitar a freqncia a eventos culturais

(peas teatrais, sesses de cinema, apresentaes de dana, shows de msica,
exposies de artes visuais etc.), bem como a formao de pblico e a conseqente
incluso cultural. Em sntese, tambm tm como fim precpuo a transposio de
barreiras entre a cultura erudita e popular, construdas a partir da histrica31 diviso de
gostos com bases nas classes sociais, donde gostos populares passaram a ser tratados
como inferiores e os gostos das altas classes como dotados de superioridade. Objetivam
permitir o livre trnsito entre as culturas, sem que se constituam em uma poltica de
invaso cultural, no conceito formulado por Paulo Freire32. No se trata de impor ao
povo a cultura de elite como a melhor cultura, trata-se de permitir que os indivduos
tenham condies de acessar os bens culturais que forem correspondentes ao seu
interesse, mas que esbarram na questo econmica.
No se tem conhecimento sobre a existncia de um projeto ou poltica
pblica nesse sentido33. Este espao, portanto, se constitui em um espao de reflexo
inicial sobre a idia lanada. Os fundamentos da poltica se assemelham queles
trazidos nas discusses sobre as cotas raciais, poltica que vem sendo executada em
diversas universidades pblicas do Brasil, e que garante que determinado percentual das
vagas universitrias seja reservado para as minorias tnicas e sociais.
A poltica de Cotas Culturais vem a exigir do Estado que se comporte no
apenas como mero facilitador ou mecenas da cultura, mas como um Estado de
Cidadania Cultural, no sentido empregado por Marilena Chau34, por observar o
princpio da cidadania cultural nas suas aes, entendendo a a cultura como direito dos
cidados, buscando a realizao efetiva desse direito.
possvel que se argumente que uma poltica dessa espcie denota um
carter interventor - beirando ao retorno das polticas de ditadura, quando o Estado

31

SODR, Nelson Werneck. Sntese de Histria da Cultura Brasileira. 17. ed. Rio de Janeiro: Editora
Civilizao Brasileira S.A., 1994.
32
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. Invaso cultural e Sntese Cultural. 17. ed. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1987. pp. 149-165. O autor define o fenmeno da invaso cultural da seguinte forma: Os
invasores modelam; os indivduos so modelados. Os invasores optam, os invadidos seguem sua opo.
33
Existem projetos semelhantes, por beneficiarem diretamente a populao, a saber: ticket cultural e vale
cultura, poltica da meia-entrada para estudantes, polticas eventuais de preos promocionais etc. No h
conhecimento, no Brasil, sobre a implementao de uma poltica de cotas culturais, nos moldes da
proposta apresentada.
34
Ibidem., p. 69.

2318

apropriava-se de todos os rumos do setor em razo do estabelecimento de critrios

para o acesso da populao, quando da distribuio dos ingressos objeto das reservas.
Esta preocupao compreensvel, principalmente quando se tm presentes
na memria as cenas de um passado inglrio das ditaduras brasileiras,
consubstanciando-se nos principais argumentos dos estudiosos e polticos da cultura,
que sempre trazem tona o medo do retorno ao autoritarismo, como pode ser visto a
partir da transcrio dos escritos de Alfredo Bosi:
Afora esses deveres que prevem aes tpicas do Poder Pblico (criao e
manuteno de bibliotecas, editoras, museus, arquivos, discotecas,
filmotecas, teatros, orquestras, circos, casas de cultura, estaes de rdio,
canais de TV etc.), nada mais o Estado poder fazer pela cultura.35

Entretanto, os discursos retrados no devem ser utilizados para deslegitimar

esta ao afirmativa, tendo em vista que o propsito das Cotas Culturais o de
democratizar o acesso cultura, tendo como base o princpio da cidadania cultural. No
se pretende o retorno do Estado ditador, mas tambm no desejvel que o Poder
Pblico mantenha-se inerte diante das desigualdades sociais, bem como no deve ser
sustentado o poderio do mercado no trato com a cultura, j que, conforme foi visto, a
administrao da cultura competncia do Estado.
Deste modo, a poltica de cotas serve ao desmonte de privilgios e
desigualdades, primando pelo equilbrio das aes do Estado no cenrio cultural, j que
nem aspira interveno ditatorial, nem escassa participao, tal como evidenciado no
neoliberalismo.
Por outro lado, para que se obtenha o propsito almejado, necessrio que o
direito-fim (direito de acesso) seja complementado pelos direitos-meio a ele conexos,
verdadeiros princpios pelos quais deve se guiar a poltica das Cotas Culturais: 1) direito
de participao; 2) direito de informao e 3) direito de formao cultural. O direito de
participao aquele que garante, aos cidados, que seja oportunizada a discusso com
o Poder Pblico sobre quais bens culturais se pretende ter acesso, no podendo ser
olvidado quando se objetiva conferir carter democrtico s polticas pblicas de
cultura. Deve ser exercido nas reunies, assemblias e conferncias pblicas,
possibilitando a consulta populao sobre os critrios e prioridades, no que concerne
35

BOSI, Alfredo. Uma palavra sobre cultura e constituio. In Temas e Situaes da Cultura
Brasileira. So Paulo: tica: 1987. p. 217. Srie Fundamentos.

2319

ao acesso cultural. Por outro lado, o direito de informao garante que sejam ofertadas
populao informaes sobre os servios culturais existentes (local, preo, promoes).
No menos importante o direito de formao cultural, que surge para possibilitar a
troca dos saberes culturais, permitindo o livre trnsito entre os gostos das diferentes
classes sociais, visando ao rompimento das barreiras entre o erudito e popular, podendo
ser exercido nas escolas e em outros espaos pblicos de discusso (oficinas,
seminrios, cursos), auxiliando na formao de pblico.
Como instrumentos de viabilidade das Cotas Culturais apontam-se as leis de
incentivo cultura e os fundos culturais. As primeiras operam pela deduo ou iseno
de impostos dos patrocinadores de projetos culturais previamente aprovados. Ao final
da realizao do projeto produzido um bem cultural, e considerando o dispndio
indireto de verba pblica, necessrio que este bem cultural tambm apresente alguma
finalidade social. Prope-se, assim, que os projetos beneficiados pelas leis de incentivo
destinem cotas do seu produto cultural final (livros, ingressos de shows e outras
apresentaes musicais, ingressos de cinema, de exposies visuais etc.), para a poltica
das Cotas Culturais. Por fim, tambm poderia ser discriminado um percentual de
recursos dos fundos culturais existentes, com o propsito de viabilizar a proposta
afirmativa do direito fundamental de acesso cultura.

6 CONSIDERAES FINAIS
O acesso cultura um direito fundamental universal de segunda gerao,
previsto no art. 215 da Constituio Federal de 1988. necessria a realizao de
posturas positivas por parte do Estado para a sua efetivao, de sorte que o dever de
proporcionar o acesso cultural competncia administrativa comum prevista no art. 23,
inciso V, da Carta Magna brasileira.
No exerccio do seu papel, deve o Estado ter em vista a garantia do princpio
da igualdade, que deve ser interpretado no apenas no sentido formal (igualdade perante
a lei), mas tambm em sentido material (igualdade real). Por conseguinte, necessria a
realizao de aes afirmativas no trato com a cultura, objetivando a real
democratizao desse direito fundamental.
A proposta de Cotas Culturais aqui apresentada com intuito de fomentar a
discusso em torno dessa poltica afirmativa, que objetiva possibilitar a freqncia a

2320

eventos culturais (peas teatrais, sesses de cinema, apresentaes de dana, shows de

msica, exposies de artes visuais etc.), por meio da distribuio gratuita de cotas de
ingressos financiados pelo Poder Pblico. As leis de incentivo e os fundos de cultura
so analisados como mecanismos de viabilidade para a execuo da poltica referida.
com base em uma realidade cultural de desigualdade e excluso, donde
alguns podem exercer plenamente os seus direitos culturais, enquanto outros so
impedidos pela falta de recursos financeiros, que se prope uma discusso sobre uma
ao afirmativa que opere por meio do desmonte de privilgios e barreiras entre o
erudito e popular. preciso, portanto, compreender que a cultura no um privilgio
natural, competindo ao Estado fornecer os meios, para que, uma vez deles apropriados,
logrem os indivduos exercer o acesso cultura, sinalizando as Cotas Culturais uma
alternativa a ser refletida, com vistas efetivao desse direito fundamental.

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