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CINDES o coordenador da LATN no Brasil
Ldia Cabral
Dezembro de 2011
LATIN AMERICAN
TRADE NETWORK
breves
breves
O objetivo do projeto de pesquisa do Centro de Estudos de Integrao e Desenvolvimento (CINDES) em que o presente estudo se insere o de documentar e analisar as relaes Brasil-frica nas suas vrias vertentes: comrcio, investimento
privado e cooperao para o desenvolvimento. Este estudo debrua-se sobre a cooperao, um tema ainda relativamente novo, quer ao nvel do panorama poltico,
quer ao nvel dos debates pblicos e da pesquisa dentro do Brasil.
Ldia Cabral*
1. Introduo
Com uma economia em expanso e uma democracia estvel, o Brasil tem-se estabelecido como uma potncia global, a par da China e da ndia. A agenda diplomtica intensa posta em prtica durante a administrao do anterior Presidente da
Repblica, Lula da Silva, levou a uma expanso significativa da presena do Brasil
no mundo. Tradicionalmente, o Brasil vinha concentrando as suas relaes comerciais e diplomticas dentro do continente americano. Porm, nos anos recentes, o
pas tem ampliado o seu campo de atuao e influncia, particularmente do outro
lado do Atlntico. O Brasil tem gradualmente emergido como um ator cada vez
mais expressivo no continente africano. A sua presena assinala-se como fonte de
investimento privado, parceiro comercial, aliado em iniciativas diplomticas entre
potncias do Sul, e fonte de conhecimento tcnico e cientfico em vrios domnios.
As ligaes histricas e afinidades culturais tornam as relaes entre o Brasil e
Consultora do CINDES.
Os cinco pases lusfonos na frica so: Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique e So Tom
e Prncipe.
*
1
O termo doador tradicional frequentemente utilizado na literatura para designar os pases membros
da OCDE que tm um histrico relativamente mais longo como fontes de assistncia ao desenvolvimento e que subscrevem uma srie de princpios para melhorar a eficcia da ajuda (aid effectiveness). O termo normalmente contrastado com o termo doador emergente, que se refere a economias emergentes
que tm recentemente vindo a intensificar as suas relaes de cooperao.
2
assistncia ao desenvolvimento.
do quadro institucional. H uma multiplicidade de instituies envolvidas diretamente na cooperao e que operam de forma relativamente independente. A ABC
Tabela 1
Cooperao brasileira para o desenvolvimento:
volume anual de recursos segundo modalidade, 2005-9
a entidade mandatada para a coordenao da cooperao tcnica, apesar de algumas dificuldades nesta tarefa, mas h ainda outras modalidades de cooperao cuja
direo poltica no est claramente definida.
Modalidade de cooperao
2005
Assistncia humanitria
Bolsas de estudo para estrangeiros
Cooperao tcnica
Este contraste na maior parte das vezes retrico. De fato, importante notar que os termos Sul-Sul e
Norte-Sul so uma simplificao muito grosseira e, por vezes, podem ser mesmo deturpar a realidade. A
cooperao Norte-Sul abarca uma variedade de doadores com diferentes polticas e formas de trabalhar.
O mesmo acontece dentro da cooperao Sul-Sul: o prprio Brasil considera as suas prticas de cooperao muito diferentes das da China.
3
2006
2007
2008
2009
1.4
6.5
35.7
31.1
87.0
70.9
67.2
63.4
74.0
44.4
35.1
39.0
40.0
61.5
97.7
378.3
607.0
501.2
479.1
495.1
Total
485.8
719.9
640.5
645.9
724.4
Figura 2
Cooperao tcnica: volume anual de recursos (2005-9)
e novos projetos (2003-9)
Cooperao tcnica
8%
45
100
413
80
40
20
0
69
23
19
2003
2004
153
400
300
256
60
500
200
181
100
2005
2006
2007
2008
2009
Assistncia Humanitria
5%
Figura 1
Cooperao brasileira para o desenvolvimento:
volume de recursos acumulados segundo modalidade, 2005-9
ainda em formulao mas que, para efeitos do presente estudo, inclui as seguintes
cooperao tcnica representa, em grande medida, a imagem de marca da cooperao brasileira. A Figura 2 ilustra o acelerado crescimento desta modalidade ao
longo dos anos recentes, quer em termos de volume de recursos quem tem termos
total de recursos contabilizados ao nvel desta modalidade destinaram-se a projetos nas reas da agricultura, sade e educao (Figura 3).
Figura 3
Cooperao tcnica: distribuio de recursos segundo reas temticas
2003-2010
Cincia e tecnologia
Gesto da cooperao
1,7%
2,0%
Cultura
1,7%
Outros
10,0%
Agricultura
21,9%
Indstria
2,0%
Trabalho
2,3%
Desenvolvimento urbano
2,4% Energia
mas simples de capacitao de tcnicos esto dando lugar a projetos que visam
Sade
16,3%
3,4%
Desenvolvimento social
5,3%
Administrao pblica
6,3%
cooperao brasileira. Trs mudanas devem ser destacadas. Uma destas mudan-
Educao
12,1%
Segurana pblica
6,3%
Meio ambiente
7,4%
Um grande nmero de instituies brasileiras est envolvida na prestao da cooperao tcnica. Esta multiplicidade de atores no decorre apenas na amplitude
temtica da cooperao, pois tambm ao nvel de reas setoriais individuais, a
multiplicidade de atores considervel.
financeiros na cooperao com o exterior. Nestas modalidades incluem-se: o perdo da dvida, o crdito s exportaes em termos concessionais e as doaes em
dinheiro. No Brasil apenas as duas primeiras modalidades tm expresso na atualidade. As doaes em dinheiro constituem ainda uma ocorrncia excepcional.5
O perdo da dvida consiste no perdo total ou parcial das dvidas de pases
estrangeiros para com o Brasil. O perdo parcial pode incidir diretamente sobre
H apenas registro de uma doao em dinheiro para o Paraguai, feita em carter extraordinrio.
11
domnio pblico, dada a sua ratificao pelo Senado, no existem dados dispo-
nveis acerca dos detalhes dos montantes perdoados e dos pases beneficiados.
o Banco do Brasil.
Figura 4
Frequncia das reunies do COMACE para deliberao
do perdo da dvida, 2009-2011
5
4
3
2
1
0
pela taxa de juro anual (normalmente aplica-se uma taxa de 2% ou a Libor9, se esta
for inferior a 2%), pelo perodo de carncia e pela longevidade do emprstimo.
Dadas as condies oferecidas, o grau de concessionalidade dos crditos disponibilizados pelo Brasil de cerca de 35%.
Para alm destes crditos concessionais, h outras linhas de crdito s exportaes.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) uma fonte
importante de crdito s exportaes brasileiras e tem expandido fortemente o seu
2009
2010
2011
aplica uma taxa de juro sempre acima da Libor. Por outro lado, o principal propsito destes emprstimos o de estimular a insero de empresas brasileiras no
mercado internacional e no o de promover a cooperao para o desenvolvimento
de outros pases. Contudo, nalgumas operaes recentes desta entidade bancria, o
Estado brasileiro assume o risco poltico dos crditos a certos pases, permitindo ao
BNDES oferecer condies de crdito competitivas aos pases beneficirios. Uma
nova modalidade praticada pelo BNDES, visando a comercializao no exterior de
12
13
tico. Uma particularidade desta linha de crdito que o BNDES assume no apenas
o risco de crdito dos bancos parceiros no exterior mas tambm o risco poltico do
relativo da frica como parceiro comercial do Brasil (Costa e Veiga 2011). Os investi-
10
Gutierrez e a Camargo Corra tm uma presena cada vez mais forte no continente.
carter concessional, que indica um valor total de crdito concedido entre 2005 e
2009 de 1.7 bilhes de dlares (ABC 2011). Desconhecem-se os critrios e pres-
supostos assumidos do clculo, mas o valor sugere que, para alm dos crditos
Dilma do Grupo frica, um grupo interministerial que rene tambm especialistas e executivos do setor privado, visa precisamente associar vendas e investimen-
Figura 5
Cooperao tcnica: distribuio geogrfica da execuo oramental 2010
(milhes de dlares)
Amrica Central, do Sul e Caribe
$14,4 ; 38%
frica
$22,1 ; 57%
BNDES assume risco poltico em nova linha para exportao, Folha de S. Paulo, edio de 1 de
Dezembro de 2011.
10
14
11
Dilma rev estratgia para a frica, Valor Econmico, edio de 8 de Novembro de 2011.
15
Figura 6
Cooperao tcnica com frica: execuo do oramento anual
2003-2010
Milhes de USD
Figura 8
Cooperao brasileira para o desenvolvimento:
volume de recursos acumulados segundo modalidade, 2005-9
25
20
15
Desenvolvimento social
2%
Planejamento
2%
10
5
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Outros
17%
Agricultura
26%
Desenvolvimento urbano
3%
Sade
22%
Administrao pblica
4%
Energia
5%
Meio ambiente
5%
do continente (Figura 7). Em 2010, os PALOP absorveram 74% dos recursos des-
Figura 7
Cooperao tcnica com frica:
principais parceiros segundo o nmero de projetos em execuo
0
10
15
20
25
Moambique
Guin-Bissau
Cabo Verde
S. Tom e Prncipe
Angola
Algria
Congo
Senegal
Gana
Tanznia
de fato, concentrado essencialmente na anlise do perdo da dvida a pases africanos. O perdo ou renegociao da dvida uma condio para poder avanar com
16
17
desbloquear a situao.
nmero ainda limitado. Foram identificadas, com base nos relatos dos entrevista-
dos, linhas de crdito concessional aprovadas para pelo menos sete pases africa-
nos: Cabo Verde, Moambique, Angola, So Tom e Prncipe, frica do Sul, Gana
e Zimbabue. A linha de crdito para Cabo Verde, por exemplo, destina-se a apoiar
18
Lula defende linha de financiamento do BNDES para a frica, Vote Brasil, 8 de Novembro de 2011,
http://www.votebrasil.com/noticia/politica/lula-defende-linha-de-financiamento-do-BNDES-para-a-africa.
14
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/Noticias/2011/
todas/20110601_bb.html.
13
19
do clculo e da anlise. Segundo o que se pode apurar no trabalho de campo para o pre-
sente trabalho, de esperar, no entanto, que a prxima verso do estudo16 venha a incluir
no clculo este tipo de modalidades. Entretanto, a ABC numa publicao recente (ABC
2011) avanou com estimativas acerca do perdo da dvida e dos crditos concessionais
15
Tabela 2
Estrutura da cooperao brasileira para o desenvolvimento em 2005-9,
comparao de definies
que o CAD exclui do clculo da ODA e classifica como outros fluxos oficiais
(OOF), alegando que o propsito principal destes crditos a promoo de objetivos comerciais do pas credor e no o desenvolvimento econmico dos pases
Modalidade de cooperao
tomadores do crdito. O ECOSOC, por outro lado, mantm que, no mbito da coo-
Assistncia humanitria
Bolsas de estudo para estrangeiros
Cooperao tcnica
dos pases parceiros e que como tal devem ser contabilizados no clculo, desde que
Perdo da dvida
81.0
160.1
5
10
1,230.5
77
136.8
Perdo da dvida
A opo do Brasil nesta matria no foi ainda oficializada. Tal como observado anterior-
Total
http://www.aidtransparency.net/.
20
100
81.0
160.1
136.8
2
4
1,230.5
29
1,742.8
42
474.2
349.3
4,174.7
11
100
16
21
das orientaes polticas que regem as decises, torna-se difcil fazer uma leitura
precisa do percurso, objetivos e estratgias que norteiam a cooperao brasileira.
O mapa institucional da cooperao brasileira para o desenvolvimento caracteriza-se, acima de tudo, por uma considervel segmentao e multipolaridade. A
Embrapa ou a Fiocruz, nas vrias temticas abrangidas. Por outro lado, existe ao
dades da sociedade civil, bem como a interao com fruns internacionais sobre
assistncia ao desenvolvimento.
parceiros. Segundo esta lgica, o Brasil entra na cooperao sem uma agenda pr-
-estabelecida, no podendo, portanto, partida ter uma poltica definida. Este tipo
de todo inequvoca. Se por um lado o MRE tem um papel tcito de orientao pol-
ainda que solidria e sem outros interesses subjacentes, no deve estar dispensada
17
papel preponderante nas decises tomadas no mbito do COFIG (acerca dos cr-
O Itamaraty tem tido, por exemplo, um grande protagonismo na orientao do crdito para
frica desde 2003.
17
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apenas a capacidade de absoro dos pases africanos (pelos motivos acima assi-
que o Brasil, mais cedo ou mais tarde, ter que confrontar, nomeadamente as con-
Ser que medida que a importncia do Brasil como parceiro da cooperao para
tas conquistas para frica no pode ignorar esta trajetria e deixar de considerar
desenvolvimento dos pases onde atua? E que implicaes isto ter para os princ-
volvimento. Este argumento tem implicaes sobre a forma de exerccio da cooperao, questionando um modelo baseado em relaes essencialmente governo-a-
5. Concluso
as polticas pblicas e tecnologias desenvolvidas no contexto brasileiro so facilmente adaptveis s realidades africanas, o que constitui uma mais-valia da coo-
-Presidente Lula da Silva, mas aliada tambm a uma intensificao das relaes
das, tendendo-se a uma atitude que, por um lado, ignora a limitada influncia dos
Por outro lado, a ideia de que as polticas pblicas brasileiras podem ser facilmente
transferveis para o contexto africano segue uma lgica tecnicista que ignora, no
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BNDES (2011) BNDES: rea de comrcio exterior, apresentao por Luiz Dantas,
Vice-Presidncia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, no
seminrio frica e a Agenda Econmica do Brasil organizado pelo Cindes e pelo
Cebri, a 22 de Novembro de 2011 no Rio de Janeiro.
Brautigam, D. (2009) The dragons gift: the real story of China in Africa. Oxford University Press.
Cabral, L. e J. Winestock (2010) Brazilian technical cooperation for development: drivers, mechanics and future prospects, Overseas Development Institute, London.
Referncias bibliogrficas
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ABC (2011) Brazilian technical cooperation, Agncia Brasileira de Cooperao, Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.
Banco Mundial e IPEA (2011) Ponte sobre o Atlntico. Brasil e frica Subsaariana: parceria Sul-Sul para o crescimento, Unidade de Parcerias e Desenvolvimento da Capacidade da Regio da frica do Banco Mundial e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
Vigevani, T. and G. Cepaluni (2007) Lulas foreign policy and the quest for autonomy
through diversification, Third World Quarterly, 28 (7), pp. 1309-1326.
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