Libro de Finanazas

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ASIGNACIN
DE RECURSOS A
LA EDUCACIN
UTILIZANDO
FRMULAS
DE FINANCIACIN
DE LAS ESCUELAS
Editado por
Kenneth N. Ross
Rosalind Levacic
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Asignacin de recursos a la educacin

basada en necesidades utilizando frmulas
de financiacin de las escuelas
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Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de

responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de
vista de la UNESCO o del IIPE. Las denominaciones empleadas en esta
publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no
implican, por parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condicin
jurdica de ninguno de los pases, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus
autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.
El IIPE es financiado por la UNESCO y las contribuciones voluntarias de
los Estados Miembros. Durante los ltimos aos, los Estados que han brindado
contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca,
Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza.
Edicin original: Needs-Based Resource Allocation in Education Via Formula

Finding, UNESCO Publishing/International Institute for Educational Planning,
Paris, 1999.
Publicado por la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura,
7 place de Fontenoy, F 75352 Pars 07 SP, Francia
Traductor : Alfonso Lizarzaburu
Diseo de cubierta: Corinne Hayworth
Foto: FPG/Stephen Simpson/PIX
Composicin: by Linale Production
Printed in France
Impreso en Francia por la Imprimerie STEDI, 75018 Pars
ISBN 92-803-3171-X
UNESCO 2002
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ndice
Captulo 1
Acerca de los autores
Introduccin,
por K.N. Ross y J. Hallak
1.1
El programa de investigacin y formacin

en financiacin de la educacin del IIPE
1.2 La necesidad de este libro
1.3 La preparacin del libro
Referencias
Parte I
Contexto de poltica y principios bsicos
Captulo 2
El papel de la financiacin de las escuelas

mediante frmulas en diferentes contextos
de poltica educacional,
por B.J. Caldwell, R. Levacic y K.N. Ross
^
2.1
2.2
2.3
Introduccin a los temas principales

La estructura del libro
Un marco de referencia para el anlisis
de poltica asociado con la financiacin
basada en necesidades
2.4 Igualdad y fraternidad
2.5 Libertad y eleccin
2.6 Eficiencia
2.7 Crecimiento econmico y productividad
2.8 La influencia de los cinco valores
2.9 Fases en la evolucin de la financiacin
mediante frmulas
Referencias
Captulo 3
Principios para disear frmulas de financiacin

de las escuelas basada en necesidades,
por R. Levacic y K.N. Ross
^
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3.1
3.2
Introduccin
La financiacin mediante frmulas como
parte integral de la poltica educacional
1
4
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8
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11
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3.3
Las tres principales funciones de poltica

de la financiacin mediante frmulas
3.4 La frmula de financiacin como un contrato
3.5 Criterios para evaluar una frmula de financiacin
3.6 El diseo de una frmula de financiacin
3.7 Qu nivel de recursos se debe asignar a las
escuelas mediante una frmula de financiacin?
3.8 Qu componentes separados debe tener
en cuenta una frmula de financiacin?
3.9 Los cuatro componentes principales de
una frmula de financiacin
3.10 Relacionar los componentes con las funciones
3.11 Dimensiones de los componentes
3.12 Indicadores de las dimensiones
3.13 Coeficientes vinculados a los indicadores
3.14 Ejemplos hipotticos de frmulas de financiacin
aplicadas a escuelas consideradas individualmente
3.15 Conclusin
3.16 Apndice sobre los trminos utilizados
Referencias
Parte II
Los cuatro componentes principales de la financiacin

mediante frmulas
Captulo 4
Componente 1: Asignacin bsica por estudiante,

por I. Abu-Duhou; P. Downes y R. Levacic
^
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4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
vi
Introduccin
Definicin de la financiacin orientada por la
actividad
Desarrollo histrico de la financiacin orientada
por la actividad
Dos estudios de caso: Victoria (Australia) y
Cambridgeshire (Reino Unido)
Estudio de caso 1: Anlisis de la financiacin
orientada por la actividad basado sobre una
prctica real en las escuelas de Victoria
(Australia)
El ejemplo de Victoria
Estudio de caso 2: Anlisis de la financiacin
orientada por la actividad basado en una prctica
deseada en las escuelas de Cambridgeshire
(Reino Unido)
El proyecto de asignacin de personal orientada
por la actividad
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39
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79
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94
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4.9 Producir el modelo y los parmetros

96
4.10 Convertir las necesidades de tiempo en profesores 100
4.11 Convertir las necesidades de profesores en recursos
monetarios
101
4.12 Metas y parmetros de ajuste ptimo
102
4.13 Trabajo ulterior
107
4.14 Conclusin
108
Referencias
111
Captulo 5
Componente 3: Necesidades suplementarias de

educacin de los estudiantes,
por P.W. Hill y K.N. Ross
5.1
5.2
Captulo 6
112
Introduccin
La justificacin de la financiacin de necesidades
suplementarias de educacin
5.3 Algunos antecedentes histricos de las frmulas
de financiacin
5.4 Clasificar y evaluar mtodos para la asignacin
de recursos
5.5 Dimensiones de las frmulas de financiacin de
las necesidades suplementarias de educacin
5.6 Cuestiones que hay que tener en cuenta antes
de construir un indicador
5.7 La construccin de indicadores de necesidad
suplementaria de educacin del estudiante
5.8 Conclusin
Referencias
112
131
138
143
Componente 2: Mejora del currculo y Componente 4:

Necesidades del sitio escolar,
por P. Downes y S. Forster
147
6.1 Introduccin
6.2 Componente 2: Mejora del currculo
6.3 Componente 4: Necesidades del sitio escolar
6.4 Conclusin
Referencias
147
148
151
166
167
113
118
122
123
126
Parte III
Estudios de caso en la aplicacin de la financiacin

mediante frmulas
Captulo 7
Estudio de caso 1: La financiacin de escuelas mediante

frmulas en Australia, por B.J. Caldwell y P.W. Hill
171
7.1 Los orgenes de la financiacin mediante frmulas 171
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7.2
7.3
7.4
Gastos en educacin
171
Asignacin de recursos a las escuelas
172
Emergencia de una variedad de mecanismos de
financiacin basados en necesidades
173
7.5 La financiacin de las escuelas mediante frmulas
como pieza clave de la reforma de la gestin en las
escuelas pblicas del estado de Victoria
176
7.6 El diseo de la frmula de financiacin
181
7.7 Situacin actual de la financiacin mediante
frmulas basada en necesidades en Victoria
187
7.8 Un breve comentario evaluativo de las Escuelas
del futuro
188
7.9 Evaluacin de la financiacin mediante frmulas
en Victoria (Australia)
181
7.10 Conclusin
195
Referencias
196
Captulo 8
Captulo 9
viii

frmulas en Inglaterra y Gales, por R. Levacic
8.1 Los orgenes de la financiacin mediante frmulas
8.2 El contexto de poltica para la financiacin
mediante frmulas
8.3 Criterios: objetivos del gobierno para la
financiacin mediante frmulas
8.4 Presupuesto escolar: las partes centralizadas
y las partes delegadas
8.5 Regulaciones financieras con respecto a
los presupuestos escolares
8.7 Ajustes transitorios a las frmulas de financiacin
8.8 Una visin panormica de los componentes
8.9 Una breve evaluacin de las frmulas aplicadas
en Inglaterra contrastadas con los criterios
de evaluacin
8.10 La divisin entre las retenciones a nivel central
y los presupuestos delegados a las escuelas
8.11 La participacin de las escuelas en el presupuesto
8.12 Conclusin
Referencias
^
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198
198
200
204
205
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237
239

frmulas en los Estados Unidos y Canad,
por A. Odden
243
9.1 Los orgenes de la financiacin mediante frmulas 244
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9.2
El contexto de la poltica local para la financiacin

mediante frmulas
9.3 El presupuesto escolar: las partes centralizadas
9.5 Evaluacin y anlisis
9.6 Conclusin
Referencias
Captulo 10
Captulo 11

frmulas en Nueva Zelandia, por N. Pole
10.2 El presupuesto escolar: las partes centralizadas
10.4 Evaluacin
10.5 Conclusin
Referencias
^
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Conclusin, por K.N. Ross y R. Levacic

11.1 Hacia la implementacin de la financiacin
mediante frmulas: una lista de verificacin
para los sistemas escolares
11.2 Comentario final
242
248
252
272
276
277
279
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Kenneth N. Ross estudi matemtica y educacin en la University of Melbourne y
es Especialista Principal de Programa en el Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educacin (IIPE). Es miembro de la International Academy of Education. Sus intereses en
materia de investigacin incluyen la utilizacin de mtodos cuantitativos en la investigacin
de poltica educacional, as como el diseo y la implementacin de encuestas en gran escala
sobre la calidad de la educacin. Ha desempeado funciones acadmicas y de investigacin
de alto nivel en el Australian Council for Educational Research y en la Deakin University.
Actualmente coordina el programa de cooperacin del IIPE con 12 ministerios de
educacin involucrados en una investigacin comparada en educacin realizada con el
patrocinio del Southern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorcio
del frica Meridional para el Monitoreo de la Calidad de la Educacin).
Rosalind Levai se gradu en economa en la London University y actualmente es
profesora de Poltica y Gestin de la Educacin en el Centre for Educational Policy and
Management de la School of Education de la Open University. Ha trabajado como
consultora en diferentes pases en proyectos relacionados con la financiacin y la gestin
de las escuelas. Ha publicado profusamente en materia de financiacin de los sistemas
educacionales y gestin de recursos en educacin. Su reciente libro sobre Local
Management of Schools (Gestin local de las escuelas) ha sido ampliamente aclamado
como un texto clave para comprender las cuestiones esenciales de la financiacin de las
escuelas relacionadas con modelos descentralizados de gestin escolar.
Jacques Hallak estudi matemtica y estadstica en la Universidad de Pars, y luego
complet estudios avanzados en educacin en la Universidad de Caen. Es miembro de la
International Academy of Education y Presidente del International Working Group on
Education (Grupo Internacional de Trabajo sobre Educacin). Se incorpor al Ministerio
de Finanzas de Francia en 1962 en calidad de economista y en 1965 fue transferido a la
UNESCO para trabajar en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
(IIPE) y posteriormente con la Oficina de Programacin y la Divisin de Financiacin de
la Educacin de la UNESCO. En 1987 se incorpor al Banco Mundial como economista
principal para la regin de Amrica Latina y el Caribe. Fue designado director del IIPE en
1988 y promovido al cargo de Subdirector General de la UNESCO en 1994. Actualmente
tambin es director de la Oficina Internacional de Educacin en Ginebra. Ha publicado
profusamente en muchas reas relacionadas con la economa de la educacin y la
planificacin de la educacin.
Brain Caldwell se gradu inicialmente en ciencias en la University of Melbourne y
luego prosigui estudios en administracin de la educacin en la University of Alberta.
Recientemente fue designado Decano de Educacin en la University of Melbourne. Es
miembro del Australian College of Education y del Australian Council for Educational
Administration (ACEA). Fue presidente del ACEA de 1990 a 1993 y recibi la Medalla de Oro
de esta institucin en 1994. Su trabajo internacional incluye proyectos y otras
responsabilidades profesionales asumidas en muchos pases del mundo para organismos tales
como la OCDE, la UNESCO, el Banco Mundial y el Banco Asitico de Desarrollo. Es coautor
de varios libros que han contribuido a guiar la reforma de la educacin en diversos pases.
Allan Odden complet estudios avanzados en el campo de la administracin de la
educacin en la Columbia University. Desde 1993 ha sido profesor de Administracin de la
Educacin en la University of Wisconsin-Madison y codirector del Consortium for Policy
Research in Education. Fue profesor de Poltica y Administracin de la Educacin en la
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University of Southern California y director del Policy Analysis for Californian Schools (el
proyecto PACE). Desde 1975 hasta 1984 fue subdirector ejecutivo de la Education
Commission of the States, presidiendo su Divisin de Anlisis e Investigacin de Poltica.
Es autor de muchos libros y artculos sobre financiacin de las escuelas, compensacin del
personal docente, liderazgo en educacin y anlisis de poltica educacional.
Peter Hill se gradu en las universidades de Londres y Murdoch, prosiguiendo luego
su carrera en investigacin y administracin de la educacin en Australia Occidental y en
Victoria. Actualmente es director del Centre for Applied Policy Research y Vicedecano en
la Facultad de Educacin de la University of Melbourne. Fue Gerente General del Victorian
Department of Education y presidente del Victorian Curriculum and Assessment Board.
Sus intereses en materia de investigacin incluyen estudios sobre la eficacia de la
educacin, enfoques modernos de evaluacin de la educacin y planificacin estratgica en
educacin. Su investigacin reciente ha ilustrado enfoques innovadores del uso de
procedimientos de modelizacin a partir de datos de diferentes niveles para identificar los
factores asociados con las escuelas eficaces.
Ibtisam Abu-Duhou estudi inicialmente ingeniera en la University of New South
Wales y luego se traslad a la University of Pittsburgh para cursar estudios superiores en
planificacin y administracin de la educacin. Ha trabajado como consultora en educacin
en numerosos proyectos del Banco Mundial, la UNESCO y el UNICEF. Recientemente
desempe un destacado papel en la creacin de una oficina de planificacin de la educacin
en el Ministerio de Educacin palestino. Sus intereses en el campo de la investigacin
incluyen estudios sobre el costo de la educacin y mtodos para asignar recursos a las
escuelas. Sus detalladas evaluaciones del gasto en educacin utilizando anlisis de la
financiacin orientada por actividades (activity-led funding) han influido mucho en el
desarrollo de nuevos enfoques sobre las frmulas de financiacin de las escuelas.
Peter Downes se gradu en lenguas en el Christs College de Cambridge y fue
profesor de francs y alemn en escuelas privadas y en el sistema escolar secundario no
selectivo del Reino Unido. En 1982 fue director de la Hinchingbrooke School en
Cambridge, cuando esta escuela particip en una serie de reformas educacionales
experimentales relacionadas con la gestin local de las escuelas. De 1994 a 1995 fue
presidente de la United Kingdom Secondary Heads Association y durante este perodo dio
muchos cursos sobre la problemtica de la gestin basada en la escuela. Actualmente
trabaja como consultor en educacin, especializado en gestin financiera, mejora de la
escuela y lenguas modernas.
Nicholas Pole se gradu en educacin y sociologa en la University of Waikato y en
administracin en la Massey University. Trabaj durante varios aos en investigacin y
anlisis de poltica de la educacin. Actualmente es Gerente Principal en el Ministerio de
Educacin de Nueva Zelandia, responsable del desarrollo de las estrategias de financiacin
de los sectores constituidos por las escuelas y la primera infancia.
Stephen Forster se gradu en ciencias en el Emmanuel College de Cambridge. Fue
profesor de matemtica y fsica en el sistema escolar secundario no selectivo del Reino
Unido hasta que fue designado subdirector del Impington College en Cambridgeshire.
Posteriormente se desempe como director de proyectos de la Cambridgeshire Local
Education Authority y despus como especialista principal de educacin involucrado en el
desarrollo del currculo de las escuelas secundarias. Actualmente es director del
Stanground Community College.
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Captulo 1
Introduccin
Kenneth N. Ross y Jacques Hallak
1.1 El programa de investigacin y formacin en financiacin

de la educacin del IIPE
Desde su creacin en 1963, el Instituto Internacional de
Planeamiento de la Educacin ha estado trabajando activamente en
actividades de investigacin y formacin relacionadas con estrategias en
materia de costos, financiacin y presupuesto de los sistemas de
educacin. El foco de atencin de este trabajo ha sido la identificacin de
los cambios en el contexto de la investigacin de estas tres reas, y
tambin el mejoramiento del conocimiento conceptual y las metodologas
de recoleccin de datos de los planificadores de la educacin con ellas
relacionadas, particularmente de los pases en desarrollo.
En la dcada de los sesenta, los principales esfuerzos del IIPE en el
rea general de la financiacin de la educacin concentraron su atencin
en la recoleccin de datos destinada a producir estimaciones de costos
que se pudieran utilizar posteriormente para generar planes prospectivos
realistas para la financiacin de sistemas de educacin en evolucin.
Estos datos fueron inicialmente reunidos a partir de los presupuestos de
educacin, en lugar de haber sido generados a partir de los gastos
efectivos. La investigacin ulterior del IIPE ampli las fuentes de
informacin sobre los costos y explor la utilizacin de proyecciones
financieras como un instrumento importante para los planificadores de la
educacin, quienes eran responsables de cartografiar el desarrollo
global de los sistemas de educacin considerados en su integridad.
En 1968, el primer director del IIPE, Phillip Coombs, public un
libro titulado The World Educational Crisis (La crisis mundial de la
educacin), que document las dificultades enfrentadas por los pases en
desarrollo que trataban de utilizar sus limitadas fuentes financieras para
afrontar las demandas de educacin de poblaciones pujantes, demandas
que crecan cada vez ms rpidamente. Coombs aplic mtodos de
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Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

utilizando frmulas de financiacin de las escuelas
anlisis y diagnstico para identificar los desafos globales emergentes

que se planteaban a la educacin y sugiri prioridades para afrontarlos.
En una publicacin posterior de 1972, Coombs trabaj con Jacques
Hallak, actual director del IIPE, para capitalizar juntos las lecciones de
los estudios de costos y financiacin que haban sido realizados por los
miembros del personal del IIPE en 27 sistemas de educacin. El informe
de este trabajo, Managing Educational Costs, sintetiz el conocimiento
disponible sobre financiacin de la educacin y luego lo aplic para
analizar las tendencias en los costos de la educacin y sus relaciones con
los factores del desarrollo de la educacin. Los autores dieron buenas
razones para que los planificadores de la educacin aplicaran enfoques
ms innovadores en la elaboracin de los presupuestos de educacin que
incluyeran anlisis costo-eficacia y costo-beneficio.
A lo largo de las dcadas de los sesenta y los setenta, los
planificadores de la educacin en todo el mundo tuvieron su atencin
firmemente concentrada en la expansin de la oferta de educacin. Su
trabajo en el campo de la financiacin de la educacin estaba
fundamentalmente interesado en comprobar la factibilidad financiera de
los tipos de proyectos, planes y programas que pudieran ayudarlos a
manejar dicha expansin.
Durante la dcada de los setenta, bajo el liderazgo de Raymond
Poignant, entonces director del IIPE, se produjo una serie de estudios de
caso y monografas nacionales que cubran un amplio espectro de
experiencias en el campo de la financiacin de la educacin. Estos
estudios examinaron los desafos financieros que afrontaban los sistemas
de educacin en los pases en desarrollo y tambin incluyeron anlisis de
la diversificacin de las fuentes de financiacin, modelos de
recuperacin de costos, incentivos financieros y sistemas de prstamo
para los estudiantes. El objetivo principal de este trabajo fue explorar
estrategias que pudieran ser utilizadas por los gobiernos para lograr un
desarrollo a largo plazo ms equilibrado de sus sistemas de educacin.
Cuando comenzaba la dcada de los ochenta, el foco de atencin de
los esfuerzos de la planificacin de la educacin cambi
espectacularmente. En muchos pases en desarrollo, especialmente en el
frica subsahariana, la situacin econmica alcanz un punto crtico,
mientras que los gobiernos luchaban por reducir los niveles de la deuda
nacional introduciendo severas polticas que incluyeron significativos
recortes en el gasto pblico y el consumo nacional. Estas condiciones de
austeridad frecuentemente desembocaron en una importante limitacin
de los recursos disponibles para la educacin.
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Introduccin
Mientras que los planificadores de las dcadas de los sesenta y

setenta planificaban para el crecimiento, muchos de sus homlogos en la
dcada de los ochenta estaban planificando para la reduccin del gasto y
el inevitable impacto que esto tendra sobre la provisin de los recursos
necesarios para mejorar la calidad de la educacin. A fines de la dcada
de los ochenta haba comenzado en muchos pases una era de severo
ajuste estructural y el discurso econmico dominante relativo a la
provisin de educacin estaba centrado fundamentalmente en cuestiones
relacionadas con la crisis financiera. En el IIPE, estos aos vieron la
emergencia de nuevas reas de inters en el campo de la financiacin de
la educacin que estaban interesadas en la reduccin de costos, recortes
presupuestarios, as como en la movilizacin de recursos locales y
privados para financiar la educacin.
La celebracin de su 25 aniversario en 1988 brind al IIPE la
ocasin para revisar los logros del Instituto en el campo de la
financiacin de la educacin, pero tambin para introducir una nueva
agenda de reas de inters en materia de investigacin y formacin para
la dcada de los noventa. As surgi un enfoque ms amplio de las
cuestiones relacionadas con la financiacin de la educacin,
estudindoselas a lo largo de un espectro de reas de la planificacin de
la educacin, en vez de ser abordadas como reas de inters discretas y
separadas.
La investigacin del IIPE en financiacin, costos y elaboracin del
presupuesto durante la dcada de los noventa fue realizada bajo el
liderazgo de Serge Pano y se dirigi hacia el desarrollo y la
modernizacin de los sistemas de financiacin de la educacin en los
pases en desarrollo, haciendo hincapi en la utilizacin de sistemas de
informacin que contienen una combinacin exhaustiva de informacin
presupuestaria, contable y estadstica. Este trabajo se expandi y
fortaleci mediante productivos acuerdos con dos consorcios de
ministerios de educacin localizados en el frica Meridional anglfona
y en el frica Occidental francfona.
A medida que se acercaba el ao 2000, los programas de
investigacin y formacin del IIPE se concentraron en cuatro reas
principales: el mejoramiento de la calidad de la educacin bsica,
polticas y estrategias para la educacin secundaria, educacin para
grupos desfavorecidos, y financiacin y gestin de la educacin. Las
cuestiones relativas a la financiacin, costos y elaboracin del
presupuesto se inscribieron en cada una de estas reas y se integraron
frecuentemente en los diseos de investigacin de proyectos especficos
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con vistas a generar concepciones ms globales del campo de la

planificacin de la educacin.
Este libro ilustra la visin ampliada de la planificacin del IIPE.
Comienza con un anlisis de las cuestiones centrales en la financiacin
de la escuela mediante la exploracin de los sistemas de valores
fundamentales que sustentan a las sociedades modernas y sus sistemas
educacionales, para luego seguir con un anlisis pragmtico del
concepto de frmulas de financiacin basada en necesidades que
refina y unifica la terminologa utilizada para describir esta iniciativa en
diferentes sistemas escolares. Finalmente, el libro retoma una discusin
de los temas tcnicos ms importantes relacionados con la construccin
de frmulas y luego ilustra esta discusin mediante una serie de estudios
de caso detallados provenientes de cinco pases.
1.2. La necesidad de este libro

El uso de frmulas de financiacin para determinar la asignacin de
recursos en los sistemas escolares no constituye una nueva idea. Muchos
ministerios de educacin en todo el mundo cuentan con, por lo menos,
un sistema simple de frmulas de financiacin en especie que utiliza
la relacin alumnos/maestro para guiar las decisiones relativas al
personal. Algunos sistemas escolares proveen recursos suplementarios a
algunas escuelas cuando se considera que prestan servicios a
comunidades pobres o desfavorecidas segn ciertos indicadores de
pobreza o desventaja socioeconmica. Otros sistemas escolares
toman en consideracin la ubicacin fsica de las escuelas y entonces
ofrecen personal suplementario o subsidios a las escuelas ms aisladas.
Otros sistemas escolares toman provisiones para las escuelas que tienen
bajo su responsabilidad la oferta de programas especiales (tales como
programas de msica o vocacionales) o de materias especiales (tales
como lenguas minoritarias o ciencias experimentales avanzadas).
En alguno casos, las frmulas desarrolladas para estos mecanismos
de asignacin de recursos son muy complejas. Se pueden encontrar
ejemplos de esto en las diversas medidas de la pobreza y la desventaja
socioeconmica que han sido utilizadas para el programa Title I (Ttulo I)
en los Estados Unidos, para el programa Educational Priority Areas
(reas Prioritarias de Educacin) en el Reino Unido y el Disadvantaged
Schools Project (Proyecto de Escuelas Desfavorecidas) en Australia. Estas
frmulas han empleado indicadores sociales detallados sobre ingreso,
educacin, situacin ocupacional, lengua hablada en el hogar y etnia.
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Introduccin
La mayora de los primeros intentos de asignacin de recursos

basada en las necesidades utilizando frmulas de financiacin de las
escuelas se destin a programas especficos, generalmente focalizados
en subgrupos especiales de escuelas y casi siempre relacionados con una
proporcin relativamente pequea del presupuesto total disponible para
las escuelas. Generalmente se utilizaron diferentes frmulas para
distintos programas, lo que algunas veces condujo a una combinacin de
confusas actividades de asignacin de recursos que funcionaban
paralelamente, sin coordinacin en su distribucin o impacto.
Importantes avances en los aspectos conceptuales y metodolgicos
de las frmulas de la financiacin de la educacin basada en necesidades
surgieron en la dcada de los noventa, cuando los sistemas escolares en
pases tales como Australia, Canad, Nueva Zelandia, el Reino Unidos y
los Estados Unidos empezaron a implementar enfoques de
administracin de la educacin radicalmente descentralizados. Estos
sistemas educacionales empezaron a utilizar modelos de gestin basados
en la escuela en los que la mayora, algunas veces ms del 80%, de los
recursos educacionales disponibles de un sistema escolar eran colocados
bajo el control directo de las escuelas. La llegada de estos modelos
gener una muy fuerte demanda de frmulas de financiacin, porque se
consider que esta era la nica manera de establecer mtodos vlidos y
defendibles para la toma de decisiones acerca de cunto exactamente
recibira cada escuela del presupuesto total de un sistema escolar.
Los enfoques de frmulas de la financiacin basada en necesidades
que surgieron a fines de la dcada de los noventa no representan mejoras
menores en el campo de la financiacin de la educacin. Por el contrario,
representan un salto cuntico en los esfuerzos para crear modelos de
financiacin de las escuelas aplicables al conjunto del sistema, modelos
que se integran con valores y polticas de educacin reconocidos,
basados en la investigacin disponible y accesible a todos los
interesados. Hay tres razones importantes por las que todos los
planificadores de la educacin deberan empezar a comprender ms
acerca de esta extraordinariamente importante tendencia.
Cobertura, impacto y foco de atencin: A diferencia de las
primeras aplicaciones de las frmulas de financiacin descritas supra,
las nuevas aplicaciones de las frmulas de la financiacin basada en
necesidades representan una ruptura sin precedentes con las pautas
tradicionales de asignacin de recursos en educacin. En particular,
estos enfoques a) cubren a todas las escuelas de un sistema escolar (en
lugar de tratar de identificar subgrupos que reciban un tratamiento
5
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diferencial), b) se utilizan para asignar la mayora de los recursos de un

sistema escolar (en lugar de hacerlo con slo algunos fragmentos de
recursos vinculados a programas particulares) y c) concentran su
atencin en un esfuerzo genuino por satisfacer necesidades
educacionales reconocidas (en lugar de ignorar aquellas caractersticas
de los estudiantes, programas escolares y sitios escolares que generan
costos diferenciales genuinos). Este cambio considerable en la
cobertura, el impacto y el foco de atencin de las estrategias de
financiacin de la educacin han comenzado a sacudir los cimientos de
las oficinas de planificacin de la educacin en el mundo entero.
Fundamentos de la investigacin: Los principales impactos de
orden financiero que pueden resultar de la adopcin de los enfoques de
frmulas de la financiacin basada en necesidades han generado
enormes presiones para construir y aplicar frmulas de financiacin de
una manera imparcial, que se sustentan en una evaluacin de las
necesidades educacionales basada en la investigacin. Esto ha hecho
posible que los sistemas escolares eliminen tres influencias indeseables,
pero a menudo ampliamente difundidas, sobre la asignacin de recursos:
los precedentes histricos (pero frecuentemente ilgicos) en los niveles
de los recursos destinados a escuelas especficas, las pujas y
negociaciones efectuadas por los directores de escuela ms
emprendedores en nombre de sus propias escuelas, y las opiniones y
preferencias personales de los administradores del sistema escolar.
Adems, la posicin central del conocimiento producto de la
investigacin para guiar la construccin de las frmulas de financiacin
ha tenido el resultado beneficioso de destacar la importancia de una
slida poltica de investigacin de la educacin como base para la toma
de decisiones informada en materia de financiacin de las escuelas.
Efecto cataltico sobre el debate en educacin: Las diferencias en
los resultados de las frmulas de la financiacin basada en necesidades
para diferentes escuelas siempre deben justificarse en todos los niveles de
un sistema de educacin. Este requisito implica que la aplicacin de las
frmulas de financiacin debe ser un proceso transparente e inteligible
que permita a todos los interesados en el proceso de educacin
incorporarse al debate sobre la financiacin de la escuela, tener acceso y
utilizar informacin relevante, y sentirse conforme con la equidad
resultante de las asignaciones de recursos. Todos estos resultados son
sumamente deseables en cualquier sociedad, porque crean el tipo de
entorno en el que las decisiones sobre la financiacin de las escuelas se
pueden basar en un debate informado, continuado y amplio.
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Introduccin
Estas tres razones de la importancia de las frmulas de la

financiacin basada en necesidades han sido asumidas en este libro de
tal manera que se integran con las cuestiones de poltica, tcnicas y de
implementacin. Esta estructura fue adoptada por los autores con el
propsito de ofrecer suficiente informacin para posibilitar que los
responsables de la toma de decisiones de alto nivel de los ministerios de
educacin exploren los contextos de la poltica y los principios bsicos
relacionados con esta tendencia emergente (vase la Parte I de este libro)
y, al mismo tiempo, brindar a los planificadores de la educacin
suficientes antecedentes tcnicos y ejemplos de implementacin para
estar en condiciones de iniciar el proceso de diseo y aplicacin de las
frmulas de la financiacin basada en necesidades.
1.3 La preparacin del libro

La idea global de este libro se desarroll tras muchas discusiones
entre los miembros del personal del IIPE en relacin con las tendencias
emergentes en la planificacin de la educacin y sus implicaciones para
los futuros programas de investigacin y formacin conducidos por el
IIPE. Basndose en estas discusiones, se decidi que el IIPE deba
preparar un libro sobre el tema Asignacin de recursos a la educacin
basada en necesidades utilizando frmulas de financiacin de las
escuelas. Como primer paso se prepar un captulo inicial como marco
de referencia, que se remiti a varios miembros del Colegio de
Consultores del IIPE para que lo revisaran. Este documento fue
concluido despus de su revisin ulterior por expertos seleccionados de
los campos de la gestin de la educacin, la financiacin de las escuelas
y la metodologa de la estadstica.
Para cada captulo del libro se identific uno o ms autores
especializados. Estas personas fueron seleccionadas en funcin de dos
criterios: su liderazgo en el campo de las frmulas de la financiacin
basada en necesidades y su experiencia de primera mano en la
produccin y aplicacin de frmulas de financiacin. Los autores
prepararon sus contribuciones en concordancia con el marco de
referencia del captulo y luego se reunieron en la sede del IIPE, en Pars,
a fines de 1997, para examinar lo que haban escrito, debatir aspectos
conceptuales y lograr consenso sobre una estructura y estilo unificados
para el libro. Durante 1998 se prosigui la revisin de los captulos
mediante la Internet, hasta que se concluy el libro a comienzos de 1999.
El director y los miembros del personal del IIPE desean felicitar a todos
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los autores por sus excelentes contribuciones al libro y tambin por la

manera en que trabajaron en equipo sobre sus propios captulos y la
refinacin del trabajo preparado por los otros autores.
La publicacin de este libro constituye un hito en el que la
aplicacin de diversas frmulas de la financiacin basada en necesidades
ha desencadenado grandes cambios en el campo de la financiacin de las
escuelas. Estos cambios tienen consecuencias para todos los
planificadores de la educacin, porque representan un giro fundamental
en las bases conceptuales y empricas para financiar sistemas escolares
enteros. Elaborar el mapa de la futura evolucin de las frmulas de la
financiacin basada en necesidades ser una tarea estimulante y
exigente, y requerir que se prolongue durante por lo menos una dcada
ms antes de que se pueda conocer y evaluar su pleno impacto. Por
consiguiente, este libro se ofrece a los profesionales de la planificacin
de la educacin como un planteamiento inicial sobre las frmulas de la
financiacin basada en necesidades, con la esperanza de que informe y
suscite ulteriores investigaciones y debates.
Referencias
Coombs, P. 1968. The world educational crisis: a systems analysis. New
York, Oxford University Press. Existe versin espaola: Coombs,
Philip H. 1971. La crisis mundial de la educacin, Barcelona,
Pennsula.
Coombs, P.; Hallak, J. 1972. Managing educational costs. London,
Oxford University Press.
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Parte I
Contexto de poltica y principios bsicos
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Captulo 2
El papel de la financiacin de las escuelas

mediante frmulas en diferentes contextos
de poltica educacional
Brian J. Caldwell, Rosalind Levai y Kenneth N. Ross
2.1 Introduccin a los temas principales

Las frmulas de financiacin de las escuelas han sido una
caracterstica de la administracin de la educacin desde la formacin de
los sistemas de educacin pblica. Por frmula de financiacin
queremos decir un conjunto reconocido de criterios para asignar
recursos a las escuelas que es aplicado imparcialmente a cada escuela.
En el nivel ms elemental, los profesores han sido asignados a las
escuelas segn una decisin del nivel central, que se basa en el nmero
de estudiantes y en supuestos acerca del tamao de las clases que se
considera necesario o factible. Frmulas semejantes se han utilizado en
relacin con los suministros y el equipamiento. Con el transcurso del
tiempo se crearon diversas frmulas para diferentes tipos de escuelas y
distintas clases de programas educacionales. Cuando en la dcada de los
sesenta se reconoci la relacin entre desventaja econmica y pobre
rendimiento escolar se introdujeron polticas para ofrecer recursos
adicionales a las escuelas con una gran concentracin de estudiantes
desfavorecidos, por ejemplo en los Estados Unidos, Australia, Gran
Bretaa y Francia. Se desarrollaron frmulas de financiacin que
utilizaban diversos ndices de desventaja econmica y social a fin de
asignar recursos adicionales a las escuelas que atendan a comunidades
desfavorecidas. Por consiguiente, se agreg una mayor complejidad a los
enfoques para asignar recursos. En general, los recursos adicionales eran
suministrados en especie (es decir, un nmero adicional de profesores o
personal auxiliar, equipamiento y materiales). Si se suministraba dinero
adicional, se trataba de una asignacin para fines especficos, de modo
que la transferencia entre diferentes categoras de recursos generalmente
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no fue un problema. Aunque el foco de atencin de estas primeras

frmulas recay sobre el estudiante, la clase o la escuela, estos cambios
ocurrieron generalmente en los sistemas de educacin pblica que eran
centralizados en relacin con el locus de la toma de decisiones sobre la
mayora de las materias importantes.
Los enfoques ms sofisticados de frmulas de financiacin hasta
hoy han sido asociados con los esfuerzos recientes destinados a reformar
la educacin pblica en diversos pases, especialmente ah donde la
reforma implica un significativo nivel de descentralizacin de la
autoridad, la responsabilidad y la rendicin de cuentas a las escuelas
dentro de un marco de referencia centralmente determinado de polticas,
prioridades y estndares. Si los recursos se asignan directamente a las
escuelas como si se tratara de presupuestos de una sola lnea o a suma
alzada para que sean objeto de la toma de decisiones a nivel local,
entonces los gobiernos y sus organismos se ven confrontados con
preguntas tales como: Qu monto se debe asignar a cada escuela? y
qu factores se deben tener en cuenta para determinar el nivel de
recursos que se debe asignar a una escuela especfica? Estas preguntas
suscitan otras, especialmente cuando se pone en evidencia que los
enfoques existentes para asignar recursos son inciertos o incoherentes, o,
en algunos casos, pueden ser objeto de manipulacin mediante
argumentos especiosos o la interferencia poltica. Se requera enfoques
justos y transparentes, por lo que se elaboraron consecuentemente
frmulas de la financiacin basada en necesidades (es decir, frmulas
derivadas de un anlisis explcito de lo que las escuelas necesitan gastar
a fin de ofrecer una calidad especificada de educacin a todos sus
estudiantes). Dado que los temas relacionados con la calidad de la
escolarizacin para todos los estudiantes estaban en el centro de la
atencin, las frmulas fueron ms complejas que nunca, porque deban
ser sensibles a los requerimientos de recursos para cubrir la totalidad, o
tanto como fuese posible, del espectro de necesidades de aprendizaje.
Sin embargo, no todas las frmulas de financiacin de las escuelas que
se elaboraron en estos sistemas reformados se basaron totalmente en las
necesidades. En Inglaterra, por ejemplo, se elaboraron nuevas frmulas
de financiacin que frecuentemente tendieron a reflejar las prcticas
precedentes de asignacin de recursos en lugar de los costos para
impartir el nuevo currculo nacional.
El hecho de que simplemente hayan aparecido enfoques
contemporneos y relativamente sofisticados de financiacin basados en
necesidades bajo condiciones de descentralizacin no significa que esto
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El papel de la financiacin de las escuelas mediante frmulas

en diferentes contextos de poltica educacional
tiene que ser siempre as o que los sistemas que son relativamente
centralizados no deberan interesarse en este tema. Si bien estos avances
ocurrieron debido a las necesidades que surgieron como producto de la
decisin de descentralizar, las mismas razones y las mismas preguntas
tendran que dar lugar a enfoques de asignacin de recursos en cualquier
sistema de educacin pblica, incluso en el ms centralizado.
Este libro se basa en la premisa de que en las frmulas de
financiacin hay ventajas comparativas que se pueden explotar dentro de
una amplia gama de contextos diferenciados de poltica de la educacin.
Este argumento se desarrolla ms adelante en este captulo para
demostrar el papel de las frmulas de financiacin en diferentes
contextos de poltica de la educacin que se caracterizan por los distintos
nfasis dados a valores clave en la poltica de educacin. Este anlisis
subtiende el resto del libro, que se divide en tres partes. La primera
aborda los principios que rigen la concepcin y la construccin de
frmulas de la financiacin basada en necesidades; la segunda ofrece un
detallado anlisis de cuestiones tcnicas y la tercera presenta estudios de
caso de frmulas de financiacin de las escuelas que estn en uso.
2.2 La estructura del libro

Un marco de referencia constituido por principios se presenta en el
Captulo 3, que hace hincapi en que las frmulas de la financiacin
basada en necesidades son instrumentos de la poltica de educacin y,
por tanto, deberan concebirse de tal manera que sean coherentes con los
objetivos de poltica establecidos para el sistema escolar. En el Captulo
3, se distinguen cuatro componentes de las frmulas de financiacin.
Estos son:
a.
b.
c.
d.
asignacin bsica por estudiante;

mejora del currculo;
necesidades suplementarias de educacin del estudiante;
necesidades del sitio escolar.
Posteriormente, los Captulos 4 a 6 se explayan sobre cada

componente de la frmula: el Captulo 4 aborda la financiacin
orientada por actividades para derivar la asignacin bsica por
estudiante. El Captulo 5 examina frmulas para asignar recursos
suplementarios a fin de apoyar a los alumnos que tienen una amplia
gama de necesidades especiales de educacin generadas por factores
tales como minusvala, dificultades de aprendizaje, falta de dominio de
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la lengua de instruccin y desventajas econmicas. Este captulo muestra

cmo las primeras frmulas para asignar recursos adicionales en funcin
de las necesidades suplementarias de educacin fueron injertadas en las
frmulas ms sofisticadas resultantes de las polticas de descentralizacin.
El Captulo 6 discute mtodos para asignar recursos que tienen en cuenta
los costos diferenciales por alumno debido a la mejora del currculo y a
caractersticas especficas del sitio escolar.
Desde el comienzo se hizo notar que la descentralizacin de la
gestin de las escuelas ha sido el contexto de poltica de los recientes
cambios en las frmulas ms sofisticadas de la financiacin basada en
necesidades. Esta es la razn por la cual se ha seleccionado estudios de
caso sobre Amrica del Norte, Australia, Nueva Zelandia y el Reino
Unido. Una caracterstica particular de estas reformas es que incluyen la
introduccin de un mayor grado de capacidad de eleccin de la escuela
por parte de los padres de familia, porque la financiacin sigue al
estudiante a la escuela escogida. Tambin han incluido (en diversos
grados) la descentralizacin de la gestin de las decisiones sobre la
distribucin de los recursos a nivel de la escuela. Estos aspectos de la
descentralizacin frecuentemente han sido acompaados de esquemas
centralizados en los que el gobierno o la autoridad educacional establece
un marco de referencia de prioridades y estndares dentro de los cuales
se espera que las escuelas funcionen y en relacin con los cuales
rendirn cuentas. En particular, las frmulas de la financiacin basada en
necesidades, la gestin de los recursos a nivel de la escuela y un marco
de referencia explcito de estndares de resultados de las escuelas han
conducido, en conjunto, a aumentar el nfasis en las maneras en que las
escuelas pueden distribuir sus recursos disponibles a fin de maximizar
los resultados del aprendizaje de sus estudiantes.
Por consiguiente, es pertinente examinar el movimiento de reforma
de la educacin que involucra la descentralizacin de la gestin de la
escuela y las frmulas de la financiacin basada en necesidades, que
emerge como un componente esencial de estas reformas. Los estudios de
caso de los Captulos 7 a 10 exploran una gama de cuestiones que
incluyen los valores subyacentes y las fuerzas que impulsan al
movimiento de reforma de la escuela, especialmente los que propugnan
la gestin basada en la escuela o autogestin, como tambin se la conoce.
A partir de los estudios de caso sobre los cambios recientes en las
frmulas de la financiacin basada en las necesidades de las escuelas, el
Captulo 11 (Conclusin) extrae las lecciones clave que hay que
aprender y a continuacin propone una agenda de seis factores que
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facilitan la aplicacin de las frmulas de la financiacin basada en

necesidades.
2.3 Un marco de referencia para el anlisis de poltica

asociado con la financiacin basada en necesidades
El papel de las frmulas de financiacin de las escuelas en diversos
contextos de poltica de la educacin se puede demostrar utilizando el
marco de referencia de valores para el anlisis de la reforma de la
educacin de Swanson y King (1997).
Cinco valores u objetos de poltica que han sido histricamente
prominentes en el moldeamiento de las sociedades occidentales y que
tambin son particularmente relevantes para adoptar decisiones acerca
de la provisin y el consumo de servicios educacionales son la libertad,
la igualdad, la fraternidad, la eficiencia y el crecimiento econmico.
Cada uno ha experimentado ascensos y descensos en prioridad en
funcin de las cambiantes circunstancias sociales, pero ninguno perdi
jams su relevancia totalmente. El actual cambio de prioridades en
relacin con estos cinco valores subtiende en gran medida la
controversia que rodea a la educacin hoy en da. (Swanson y King,
1997, pp. 22-23).
La libertad es un valor clsico, pero se manifiesta de diferentes
maneras y en diversas lenguas. Dentro del sector estatal, la eleccin de
escuela y la diversidad de tipos de escuela y programas de educacin son
manifestaciones del principio de libertad. Eleccin y diversidad se
pueden defender por su valor intrnseco como promotores de la libertad
del individuo cuando consume un servicio ofrecido por el Estado.
Tambin han sido defendidos como proveedores de incentivos para que
los productores mejoren la calidad de su producto.
La igualdad es tambin un valor clsico que, en su sentido
fundamental, est destinado a transmitir la intencin de que todas las
personas sean tratadas igualmente. La equidad horizontal exige que los
estudiantes de un sistema escolar reciban la misma asignacin de
recursos, si tienen similares necesidades de aprendizaje,
independientemente de la escuela a la que asisten. Todava hay muchos
sistemas escolares, en los pases en desarrollo y en los desarrollados,
donde existen desigualdades locales y regionales en la financiacin, que
infringen el principio de equidad horizontal. Otro principio es el de
equidad vertical. En la medida en que se ha reconocido las diferentes
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condiciones de vida de las personas, de la misma manera sucede con la

idea de que el tratamiento debe ser diferente, si se quiere mantener este
valor de equidad. Un ejemplo est dado por los diferentes programas
educacionales y los distintos costos asociados con la oferta de educacin
a las personas minusvlidas y con dificultades de uno u otro tipo.
Asignar recursos a estos estudiantes sobre la misma base que a los
estudiantes que no se encuentran en estas condiciones violara
abiertamente el valor de la igualdad o de la equidad, si la oportunidad de
educacin o incluso el resultado de la educacin constituye una
consideracin primordial.
La fraternidad es otro valor de larga data que subyace en la poltica
de la escolarizacin pblica. Relacionado de alguna manera con la
igualdad, en el campo de la educacin se manifiesta como una
importante caracterstica de la escuela pblica. sta se considera una
institucin que debe satisfacer las necesidades de todos los jvenes,
independientemente de las condiciones socioeconmicas, de religin,
clase, gnero, etc. Este valor ingresa en el dominio de los recursos
porque se podra requerir diferentes niveles de recursos para asegurar
que se pueda ofrecer una adecuada escolarizacin pblica en caso de que
existan combinaciones especficas de estas condiciones o circunstancias.
As, libertad, igualdad y fraternidad son un duradero conjunto de
valores que tiene impacto no slo sobre la poltica pblica, sino sobre
todo el tejido social y tico de algunas naciones. Los valores restantes en
el esquema de Swanson y King, eficiencia y crecimiento econmico,
pueden parecer fuera de lugar cuando se los presenta junto con la
libertad, la igualdad y la fraternidad, pero slo se requiere un momento
de reflexin para percatarse de su relevancia para el anlisis de poltica
sobre la asignacin de recursos a las escuelas pblicas.
Generalmente se considera que la eficiencia es un valor que toma
en cuenta los insumos y los productos. Por ejemplo, es deseable obtener
el mayor producto posible con un insumo determinado u obtener un
determinado producto con el menor insumo posible. Estos valores se
manifiestan en la poltica pblica cuando los gobiernos y sus organismos
enfrentan la tarea de asignar recursos a una gama cada vez mayor de
servicios complejos disponiendo de recursos limitados o incluso
decrecientes. La eficacia est contenida en esta concepcin de la
eficiencia, si la primera se considera la medida en la que se ha logrado
las intenciones explcitas (fines, propsitos, objetivos, metas).
El crecimiento econmico tambin ha sido evidente como un valor
de la poltica pblica, ya que produce ms altos niveles de vida,
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incluyendo los ingresos para financiar los servicios pblicos. Un

crecimiento econmico estable o decreciente puede poner en peligro la
provisin de servicios. En una perspectiva ms amplia, sin embargo, el
logro del crecimiento econmico requiere que los ciudadanos de una
nacin posean ciertos conocimientos, competencias y actitudes. Una
caracterstica peculiar de las polticas de educacin durante los ltimos
20 aos es que los sistemas de educacin son percibidos como
instrumentos fundamentales para sustentar y mejorar la competitividad
internacional de las naciones. Desde esta perspectiva valrica, el
propsito del sistema de educacin es imbuir los conocimientos, las
competencias y las actitudes requeridos para disponer de una fuerza de
trabajo muy productiva y flexible, capaz de participar en el aprendizaje
a lo largo de toda la vida. En la prosecucin de este valor, los gobiernos
definen marcos de referencia constituidos por estndares de educacin
en funcin de los cuales los estudiantes y las escuelas son evaluados, y
las escuelas deben rendir cuentas. La introduccin de nuevos programas
para mejorar las competencias de la fuerza de trabajo implica
inevitablemente diferentes pautas en la utilizacin de los recursos,
incluyendo la necesidad de gastos adicionales en educacin para
sufragar la tecnologa de la informacin y la comunicacin. Ahora se
exige a las escuelas que forjen vnculos con el mundo de los negocios y
que dejen de funcionar como engranajes de la burocracia estatal y se
conviertan, ms bien, en instituciones autogestionadas y funcionen de
manera similar a la de las empresas.
El Captulo 3 ofrece una detallada explicacin de los conceptos de
equidad , eficiencia y eficacia en el contexto de la
construccin de frmulas de la financiacin basada en necesidades. Ellos
se convierten en criterios de evaluacin para juzgar el valor de tales
frmulas. Sin embargo, aqu se consideran, en primer lugar, como
valores en la formacin de la poltica pblica que han suscitado el inters
en las frmulas de la financiacin basada en necesidades.
Los cinco valores del esquema de Swanson y King ofrecen un marco
de referencia comn en el que se pueden analizar diferentes contextos
nacionales de poltica de la educacin. En un momento dado, diferentes
pases pueden asignar diferentes nfasis a cada uno de los valores
particulares. Las polticas especficas tienen un papel que desempear en
relacin con uno o ms de los cinco valores. En particular, las frmulas de
la financiacin basada en necesidades tienen un papel que desempear en
relacin con cada uno de los cinco valores. Este anlisis se presenta en el
Cuadro 1 que muestra cmo se pueden analizar polticas educacionales
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especficas que abordan valores particulares. Para simplificar el marco de

referencia, los valores de igualdad y fraternidad se han agregado en un
solo valor. Ms adelante tomamos cada valor de poltica y lo relacionamos
con los tipos de poltica de educacin actualmente en prctica que
promueven este valor y el papel que desempean en su concrecin las
frmulas de la financiacin basada en necesidades.
Cuadro 1. El papel de las frmulas de la financiacin basada en
necesidades en la concrecin de los valores de la poltica de
educacin
Valores de
la poltica
Igualdad y
Libertad y
fraternidad
Eficiencia
eleccin
Crecimiento
econmico y
productividad
Estrategias
de la
poltica de
educacin
Destinar recursos
adicionales para
mejorar el logro
de las personas
desfavorecidas
educacionalmente.
Eleccin de
la escuela.
Participacin
de la
comunidad en
el gobierno
de la escuela.
Gestin
descentralizada:
toma de
decisiones a
nivel local
sobre la
distribucin de
los recursos y
vnculos con
los resultados
del aprendizaje.
Marco de
referencia
constituido por
los estndares
de educacin.
Rendicin de
cuentas de las
escuelas respecto
al logro de
los estndares
esperados.
2.4 Igualdad y fraternidad

Los valores de igualdad y fraternidad estuvieron en ascenso en
muchos pases durante las dcadas de los sesenta y setenta en las
polticas destinadas a contrarrestar las desventajas sociales y econmicas
mediante la redistribucin de los recursos educacionales. Las frmulas
de financiacin se elaboraron para asignar recursos adicionales a las
escuelas que atendan a los estudiantes educacionalmente
desfavorecidos. El inicio de la dcada de los ochenta marc la
emergencia de nuevos enfoques para asignar recursos en sistemas de
educacin pblica basados en la determinacin de las caractersticas de
los estudiantes y asumiendo que se requeran diferentes pautas de
recursos para distintas categoras de necesidades de los estudiantes.
Los enfoques contemporneos considerados en este libro datan de
esta poca. Estn eficazmente ilustrados por el trabajo de Kenneth Ross
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y sus colegas en el Australian Council for Educational Research y en

diversos ministerios de educacin de los sistemas estatales. Se elabor
un ndice de necesidad educacional basado en datos del censo a partir de
la medicin de indicadores selectos, ofreciendo esencialmente una
medicin del contexto socioeconmico de los estudiantes que se
correlacionaba con medidas de logro. El ndice se deriv de un
compuesto de datos sobre los estudiantes, posibilitando que las escuelas
fueran colocadas en una escala de 16 puntos que se convirti en la base
para asignar recursos a las escuelas cubriendo as diversas categoras de
gastos. ste lleg a convertirse en el ndice Ross y todava se utiliza
ampliamente en la mayora de los estados australianos, y en algunos
sistemas de escuelas no gubernamentales, as como en Nueva Zelandia.
Este ndice reflejaba necesidades y valores que lograron
ascendiente sobre la mayora de las naciones occidentales a fines de la
dcada de los sesenta y a lo largo de la de los setenta. Estos fueron los
aos en los que las bases tradicionales de la autoridad fueron desafiadas
y las necesidades de los desfavorecidos fueron reconocidas por la
poltica pblica en cada una de las naciones de las que se presentan
estudios de caso en este libro. En Australia, este perodo de la educacin
escolar fue marcado por la creacin de la Australian Schools
Commission en 1973, que otorg fondos de la Commonwealth
(Mancomunidad nacional) a los estados (sector pblico) y a las escuelas
(sector privado) para los quince aos siguientes. La mayora de las
subvenciones se concentr en las necesidades de ciertos tipos de
estudiantes, especialmente cuando se perciba que haba que compensar
alguna desventaja. Nacieron programas con nombres tales como
Disadvantaged Schools Programme (Programa para Escuelas
Desfavorecidas) y Country Areas Programme (Programa para las reas
Rurales). En los sistemas de educacin pblica, estos fondos eran
distribuidos frecuentemente por decisin central, basndose en los
informes de las escuelas. En otros casos, especialmente en Tasmania a
partir de 1976, los fondos fueron descentralizados directamente a las
escuelas, de acuerdo con una frmula. Con el tiempo, el enfoque
descentralizado se convirti en la norma y el ndice Ross prob ser un
gua valioso.
La financiacin basada en necesidades en los Estados Unidos bajo
el Title I (Ttulo I) a nivel federal refleja los mismos valores de igualdad
y fraternidad. Este programa empez en 1965 y contina con una gama
de enfoques para tener acceso a los fondos. Algunos reclaman un control
estricto de las autoridades centrales en los distritos escolares; otros han
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incorporado dichos fondos en frmulas para disponer de un enfoque ms

descentralizado en modelos de gestin basados en la escuela. De manera
similar, el Reino Unido y Francia implementaron una financiacin
adicional para las escuelas situadas en las zonas prioritarias de
educacin. Este enfoque todava existe en Francia.
Estos modelos eran impulsados por los valores de igualdad y
fraternidad. Sin embargo, ms recientemente, otros valores de la poltica
pblica se desplazaron hacia el centro de atencin y se abordan
brevemente en la discusin que sigue.
2.5 Libertad y eleccin

Enfoques recientes sobre la reforma de la educacin en las naciones
seleccionadas como estudios de caso han incorporado un alto nivel de
gestin local o de gestin basada en la escuela o de autogestin, como
tambin se la conoce. En cada caso, la frmula de financiacin ha sido
adoptada para determinar el monto total de los recursos que se debe
descentralizar a cada escuela para que las decisiones se adopten
localmente en un sistema de educacin pblica. Los valores de libertad
y eficiencia parecen estar en primera lnea al moldear la poltica pblica
en estos cambios. El valor de la libertad es evidente en la poltica sobre
la eleccin, reflejando la idea de que los padres de familia y los
estudiantes deberan tener ms posibilidades de elegir la escuela que en
el pasado. Elegir supone diferencias en lo que se refiere a los programas
educacionales. Estas pueden ser diferencias percibidas en la calidad de
programas de contenido similar, o la diversidad en los objetivos y el
contenido del programa.
As, estas diferencias dan lugar a plantearse la cuestin de cmo se
deben asignar los recursos a las escuelas, en la medida en que diferentes
programas suponen diferentes pautas de recursos. Valorar la libertad en
este sentido puede hacerse a expensas de la igualdad y la fraternidad, si
estos ltimos valores son concebidos como uniformidad o monotona.
Por otra parte, igualdad y fraternidad pueden apelar a diferentes pautas
de financiacin, si significan equidad o el derecho a recursos que
satisfacen necesidades. El ejercicio de la eleccin tambin puede
desafiar a los valores de la igualdad y la fraternidad, si tiene como
consecuencia que algunas escuelas sean privadas de estudiantes que
forman parte de todo el espectro socioeconmico o de rendimiento. Las
escuelas pblicas que reflejan un valor de fraternidad deben tener
estudiantes que forman parte de todos estos espectros. Este conflicto
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entre valores no se relaciona, a primera vista, con polticas de la

financiacin basada en necesidades o en la descentralizacin; podra
suceder en sistemas centralizados donde se exija a los nios que asistan
a la escuela de su vecindario, pero los grupos sociales estn
geogrficamente segregados. Sin embargo, este conflicto de valores es
ms evidente cuando los fondos siguen o estn atados al estudiante, que
es una caracterstica de los sistemas que han adoptado el enfoque de la
financiacin basada en necesidades en condiciones de descentralizacin.
La libertad y la eleccin tambin han sido interpretadas no slo
como una eleccin del consumidor, sino como posibilitadoras de que el
consumidor de educacin influya sobre las escuelas mediante la
participacin en su gestin. Una caracterstica notable del movimiento
de reforma es la participacin de los padres de familia y otros
representantes de la comunidad local, e incluso de alumnos mayores, en
la gestin de las escuelas mediante consejos escolares localmente
elegidos o designados. Estos cambios tambin plantean la cuestin del
mejoramiento del papel de los consejos escolares mediante la
ampliacin de sus responsabilidades de gestin, incluyendo la gestin de
los recursos. Entonces, las frmulas de la financiacin basada en
necesidades ofrecen los medios para asignar los recursos a los consejos
escolares a fin de que los manejen.
2.6 Eficiencia
Junto con la libertad, parece que los valores de eficiencia y
crecimiento econmico estn en ascenso actualmente, especialmente en
las naciones seleccionadas para los estudios de caso que se presentan en
este libro. El movimiento conocido como reinventar el gobierno
(basado en Osborne y Gaebler, 1993), con su nfasis en gobiernos y
organismos de gobierno ms livianos y focalizados, pero todava
poderosos, as como en unidades provistas de autoridad, responsabilidad
y un mayor nivel de rendicin de cuentas, es impulsado por la necesidad
de lograr un alto nivel de eficiencia en la prestacin de servicios
pblicos, incluyendo la educacin. Aqu se asume que la eficiencia
incluye a la eficacia. Lograr una ms estrecha conexin entre pautas de
asignacin de recursos, necesidades de aprendizaje y resultados de los
estudiantes puede percibirse como parte de un impulso por la eficiencia.
Una importante reforma para tratar de lograr esto ha sido la gestin
descentralizada, local o basada en la escuela, por la que las escuelas
reciben presupuestos de una sola lnea o a suma alzada que pueden
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gastar como ellas lo decidan a fin de educar a sus alumnos. Las frmulas
de la financiacin basada en necesidades de las escuelas ofrecen medios
racionales y equitativos para determinar los presupuestos a suma alzada
destinados a las escuelas en un sistema descentralizado. La experiencia
indica que la gestin descentralizada de la escuela ha mejorado la
eficiencia con la que las escuelas utilizan los recursos, en el sentido de
que un resultado determinado se puede lograr con un menor costo.
2.7 Crecimiento econmico y productividad

El movimiento de reforma de la educacin escolar tambin es una
caracterstica de los esfuerzos realizados en muchos pases para lograr
mayores niveles de crecimiento econmico en una era en la que el xito
en un mercado global es necesario para el bienestar nacional. Este valor
explica el movimiento reciente hacia un currculo y marcos de referencia
estandarizados centralmente determinados, as como cambios en la
autoridad, responsabilidad y rendicin de cuentas hacia los niveles
donde se requiere una accin directa, a saber, la escuela y el aula, si lo
que se quiere es lograr diferentes o mejores resultados. Asignar recursos
a las escuelas en este esfuerzo de mejoramiento se convierte as en una
cuestin importante. Ms especficamente, sin embargo, este valor ha
suscitado nuevas complejidades en la financiacin basada en
necesidades, ya que muchos cambios en el currculo, por ejemplo, han
involucrado costos para las escuelas, especialmente ah donde entra en
juego la tecnologa de la informacin y donde se ha tenido que agregar
nuevas lenguas.
Mucho capital intelectual, tiempo y esfuerzo se han dedicado a
determinar frmulas de financiacin para asignar presupuestos a suma
alzada a las escuelas, que reflejen diversas combinaciones de
necesidades de aprendizaje y diferentes variables que describan la
naturaleza y la localizacin de la escuela. Existe el supuesto de que las
escuelas tienen la capacidad para planificar la distribucin de estos
recursos y realizar las actividades apropiadas de aprendizaje y enseanza
que optimicen los resultados de los estudiantes, dentro de sus
limitaciones presupuestarias. Determinar si dicho vnculo entre insumos,
procesos y resultados se ha logrado en estos sistemas escolares es una
cuestin emprica. Se ha agregado valor a la calidad del aprendizaje
debido a un cambio en la financiacin mediante frmulas basada en
necesidades? La investigacin acumulada en esta materia es modesta en
el mejor de los casos y slo muy recientemente se ha encontrado pruebas
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tentativas de que las escuelas pueden efectivamente utilizar la capacidad

de decisin a nivel local para mejorar los resultados del aprendizaje de
los estudiantes. Una cuestin subsidiaria para los responsables de la
formulacin de poltica a nivel de sistema y de escuela es, entonces,
cmo explicitar y hacer efectivos los vnculos directos e indirectos entre
recursos y resultados.
Un problema importante es que varias dcadas de investigacin en
las funciones de produccin de la escuela (Hanushek, 1997) no han
puesto de manifiesto vnculos claros entre la cantidad observable de
recursos distribuidos por las escuelas y los consecuentes resultados del
aprendizaje. Esto se puede atribuir a la importancia de la calidad de la
interaccin entre los profesores y los estudiantes en la determinacin de
los resultados del aprendizaje, diferencias en las que no se reflejan los
distintos costos por estudiante o en las cantidades de recursos materiales
por estudiante. Por consiguiente, hay ausencia de informacin
proveniente de las funciones de produccin de la educacin que los
planificadores de la educacin podran utilizar con el propsito de
asignar recursos para la escolarizacin. La orientacin ms clara que la
investigacin ha ofrecido hasta ahora a los responsables de la
formulacin de poltica es el valor de las clases ms pequeas (en
nmero de estudiantes) para mejorar el aprendizaje de los infantes
(Hanushek, 1998).
La gestin de los recursos basada en la escuela, dentro de un marco
de estndares que brindan a las escuelas informacin de buena calidad
sobre los resultados de sus programas de enseanza y aprendizaje, ofrece
la posibilidad de que los responsables de la ejecucin construyan su
propia base de conocimientos sobre los vnculos entre insumos, procesos
y resultados, apoyados por el gobierno o la autoridad educacional en la
creacin e interpretacin de esta informacin. Sin embargo, un enfoque
similar requiere adems que los administradores de las escuelas tengan
la capacidad para adquirir el conocimiento sobre los vnculos entre la
distribucin de los recursos y los resultados del aprendizaje, y que sepan
hacer uso apropiado de l cuando toman decisiones.
2.8 La influencia de los cinco valores

Tomados en conjunto, los tres valores de libertad (eleccin),
eficiencia (incorporando la eficacia) y crecimiento econmico
(productividad) han ganado ascendiente en los enfoques ms recientes
de la financiacin basada en necesidades. Aun as, como lo muestran los
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estudios de caso presentados en este libro, las nuevas frmulas de

financiacin desarrolladas en estos contextos de poltica han
incorporado el trabajo previo sobre frmulas para asignar recursos en
funcin de necesidades suplementarias de educacin, que se basa en los
valores de igualdad y fraternidad. En efecto, es posible esperar que los
valores de igualdad y fraternidad, eclipsados recientemente en algunos
respectos, emerjan nuevamente a medida que crece la preocupacin de
que las necesidades de algunos estudiantes no hayan sido satisfechas o
de que algunas escuelas financiadas segn el enfoque contemporneo
basado en necesidades no hayan probado ser eficaces en el
enfrentamiento de las necesidades.
Por consiguiente, se puede sostener que los responsables de la
formulacin de poltica y el personal de la escuela estn afrontando
presiones particularmente fuertes derivadas de demandas que exigen que
los cinco valores sean tomados en cuenta simultneamente. La
financiacin mediante frmulas basada en necesidades brinda los
instrumentos para que se tome en cuenta cada uno de los valores.
24
La igualdad y la fraternidad se pueden tener en cuenta mediante la

asignacin de recursos adicionales en funcin de las necesidades de
aprendizaje de alumnos considerados individualmente o de
escuelas especficas que atienden a comunidades desfavorecidas.
Cuanto mayor es la varianza en el rendimiento de los alumnos entre
escuelas comparada con la varianza en el rendimiento dentro de las
escuelas, mayores razones hay para justificar una financiacin
diferencial de las escuelas. La varianza en el rendimiento entre
escuelas es especialmente grande en muchos pases en desarrollo y,
por tanto, las frmulas de la financiacin basada en necesidades
podran contribuir significativamente a hacer avanzar la igualdad de
oportunidades en educacin. Este uso de las frmulas de la
financiacin basada en necesidades puede realizarse tanto en
sistemas escolares centralizados como descentralizados.
La eleccin de la escuela requiere un rgimen de financiacin en
que los recursos siguen o estn atados al estudiante, lo que una
frmula de la financiacin basada en necesidades ofrece, sin
requerir necesariamente la gestin descentralizada de presupuestos
a suma alzada.
La eficiencia ha sido tomada en cuenta exitosamente en varios
sistemas mediante la gestin delegada de presupuestos asignados
mediante frmulas. Tambin se puede utilizar la gestin
descentralizada de las escuelas junto con incentivos para que las
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escuelas recolecten fondos entre los padres de familia y

patrocinadores, cuando el gobierno no es capaz o no quiere
financiar suficientemente la educacin mediante el sistema
tributario.
Ms problemtica y menos ensayada todava es la promocin de los
resultados de las mejoras escolares mediante un marco de referencia de
estndares dentro de los cuales las escuelas son libres de determinar la
distribucin de los recursos. Sin embargo, esta es una evolucin lgica
desde un foco de atencin previo sobre los insumos hacia una
preocupacin contempornea sobre los resultados educacionales de las
escuelas. Como observaron Ross y Mhlck (1990) en una publicacin
previa del IIPE sobre Planning the quality of education:
[] los responsables de la toma de decisiones de la dcada de los
noventa demandarn que las propuestas de cambio que planteen los
planificadores de la educacin tengan una probabilidad razonable de
producir mejores resultados educacionales o mejorar el flujo de los
estudiantes, y que estas mejoras sean de una magnitud tal que puedan
ser defendidas en relacin con los costos que supone efectuar estos
cambios (p. 11).
2.9 Fases en la evolucin de la financiacin mediante

frmulas
Primera generacin de frmulas de financiacin
El estado de la cuestin sobre las frmulas de la financiacin
basada en necesidades de las escuelas presentado en este libro se ha
desarrollado a partir de frmulas de financiacin previas, ms
rudimentarias y parciales. Las frmulas de financiacin de la primera
generacin eran simples relaciones alumnos/maestros, as como
pequeas asignaciones por alumno para bienes de consumo. Estas
frmulas asuman que todos los alumnos de un determinado grado en
una escuela tienen las mismas necesidades educacionales y, por
consiguiente, cuesta lo mismo educarlos. La adopcin de estas
caractersticas de las frmulas de financiacin de la primera generacin
asegura la equidad horizontal en la asignacin de recursos a las escuelas
y se podran aplicar tilmente en sistemas escolares centralizados y en
los pases en desarrollo.
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Segunda generacin de frmulas de financiacin

La segunda generacin de frmulas de financiacin se desarroll
para tener en cuenta las diferencias en las necesidades de aprendizaje de
los estudiantes, lo que significa que cuesta ms educar a algunos
estudiantes que a otros. Estas frmulas de financiacin, como el ndice
Ross en Australia, son ndices elaborados a partir de variables que
reflejan caractersticas, tales como la desventaja econmica o la falta de
dominio de un idioma de instruccin, que se correlacionan bien con los
niveles de rendimiento educacional de los estudiantes. El dinero adicional
por estudiante asignado por estas frmulas de la segunda generacin para
complementar las necesidades educacionales no se basaba en ningn
anlisis de lo que costaba educar a estudiantes con necesidades
particulares de aprendizaje en un nivel determinado de rendimiento. Las
frmulas fueron utilizadas para distribuir a las escuelas una suma de
dinero determinada polticamente segn la concentracin de estudiantes
educacionalmente desfavorecidos. Estas frmulas de la segunda
generacin ahora han sido adaptadas e incorporadas en la tercera y ms
completa generacin de frmulas, de las cuales se presentan ejemplos en
los estudios de caso de este libro. Esta caracterstica facilita su adopcin
y utilizacin en sistemas escolares descentralizados o centralizados.
La tercera generacin de frmulas de financiacin
Una frmula de financiacin de la tercera generacin basada en las
necesidades y perteneciente a la mejor prctica tiene las siguientes
caractersticas:
es completa: incluye todos los costos en los que se ha incurrido a

nivel escolar para educar a los estudiantes;
se basa en costos: la frmula se deriva de un anlisis de los costos
que implica impartir a los estudiantes un programa educacional
especificado, diferenciado segn las necesidades suplementarias de
educacin de los estudiantes y los costos especficos de la escuela
a la que asisten;
incentivos apropiados: la frmula estimula a las escuelas a actuar
de manera coherente con los objetivos de poltica educacional
acordados.
Las tcnicas para construir frmulas de financiacin de la tercera

generacin se presentan en los Captulos 4, 5 y 6 de este libro, y los
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estudios de caso de las prcticas en los Captulos 7, 8, 9 y 10. Debe

tenerse en cuenta que no todos los aspectos de los ejemplos de los
estudios de caso de las frmulas de la tercera generacin concuerdan
totalmente con las tres caractersticas enunciadas ms arriba. No todas
las frmulas cubren todos los costos educacionales, estn
completamente basadas en un anlisis explcito de los costos por alumno
o incluyen nicamente incentivos apropiados. Esto se debe a que la
financiacin de las escuelas no es slo un ejercicio tcnico racional, sino
tambin un proceso poltico. Los costos de la educacin no siempre son
un fenmeno objetivo, sino que estn subjetivamente determinados.
Especificar la calidad de la educacin financiada por el Estado y cunto
la sociedad est dispuesta a pagar por la provisin colectiva de
educacin mediante el sistema tributario es un proceso poltico. La
naturaleza de la educacin como un bien privado y social tambin hace
difcil especificarlo claramente o determinar su costo con precisin. Esto
se debe a que los resultados deseados de la educacin son mltiples,
controvertibles y frecuentemente intangibles.
Hacia la cuarta generacin de frmulas de financiacin
A pesar de estas consideraciones, la adopcin de frmulas de la
financiacin basada en necesidades puede lograr significativas mejoras
en relacin con mtodos alternativos de asignacin de recursos a las
escuelas. Los beneficios potenciales de las frmulas de la financiacin
basada en necesidades se discuten en detalle en el Captulo 3. Ellos
incluyen la mejora de la equidad, al asegurar que alumnos semejantes y
escuelas semejantes reciban el mismo monto de financiacin, mientras
que aquellos que incurren en costos justificablemente ms altos reciben
una financiacin consonante. Las frmulas tambin son ms
transparentes, porque las decisiones de financiacin estn sujetas a
control externo y, por tanto, se puede contestar la iniquidad y la
ineficiencia. Las frmulas de financiacin ofrecen a las escuelas mucho
mejores incentivos por la eficiencia que la financiacin histrica. Una
frmula de la financiacin basada en necesidades debe sustentarse, por
definicin, en un anlisis de lo que el organismo financiador considera
que es el costo por alumno, diferenciado por necesidad educacional,
siempre y cuando se site dentro de las limitaciones presupuestarias.
Una vez que los supuestos acerca de la calidad de los programas de
educacin esperados de las escuelas y los costos de los recursos
provistos a las escuelas son claros y transparentes, entonces se puede
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entablar un dilogo informado entre los educadores que presionan por

ms recursos y los financiadores (los organismos gubernamentales como
representantes de los contribuyentes) sobre los vnculos apropiados entre
resultados del aprendizaje e insumos (recursos). Los costos reales de la
educacin son un producto de la interaccin entre la limitacin global
del presupuesto de educacin y los procesos educacionales que vinculan
los insumos constituidos por recursos con los resultados del aprendizaje.
Para mejorar la eficiencia y la eficacia del sistema de educacin
necesitamos conocer los costos por alumno por resultado de aprendizaje
y no simplemente el costo total por alumno, que se concentra todava en
el insumo. Este es un ideal hacia el cual la cuarta generacin de frmulas
de financiacin puede tender, siempre y cuando se pueda disponer de
suficiente informacin de buena calidad acerca de los vnculos entre el
costo de los recursos y los resultados del aprendizaje.
Si vamos a mejorar tanto la calidad de los programas educacionales
como el rendimiento de todos los estudiantes, se requiere informacin de
mejor calidad acerca de los vnculos entre los costos de los recursos, la
distribucin de los recursos y los resultados del aprendizaje de los
estudiantes, tanto a nivel de los responsables de la formulacin de
poltica y de los planificadores, como de la escuela y el aula. Este
conocimiento debe derivarse en ltima instancia de la informacin
acerca de los vnculos entre los costos, los procesos y los resultados del
aprendizaje en el aula. Los responsables de la formulacin de poltica y
los planificadores que trabajan en organismos situados por encima del
nivel de la escuela pueden no poseer la riqueza de informacin acerca
del contexto local que tienen los profesores. La cuestin clave para
mejorar los resultados educacionales mediante el mejoramiento de los
mtodos para asignar recursos a las escuelas es que los planificadores de
la educacin dispongan de suficiente y buena informacin sobre los
costos, para construir frmulas que permitirn asignar los recursos a las
escuelas de manera que estimulen a los profesores a hacer el mejor uso
de la informacin especfica de la que disponen a nivel local. Esta es la
justificacin de la gestin basada en la escuela dentro de un rgimen de
frmulas de la financiacin basada en necesidades que puede vincular la
distribucin de los recursos con los resultados del aprendizaje.
El grado de descentralizacin apropiado para lograr el equilibrio
preferido entre los cinco valores clave de la poltica de educacin
depende, en particular, de la capacidad del personal a nivel de la escuela
para asumir la responsabilidad de la toma de decisiones y la accin
resultante. Cualquiera que sea el grado apropiado y la forma de
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descentralizacin, las frmulas de la financiacin basada en necesidades

tienen el potencial para producir beneficios. Estos beneficios son
mayores ah donde hay un mejor conocimiento acerca de los costos de
la educacin y los vnculos entre recursos y resultados del aprendizaje,
que son esenciales para mejorar la calidad de la educacin.
Los sistemas escolares centralizados existentes se pueden beneficiar
de la adopcin de las frmulas de la financiacin basada en necesidades,
dentro de los sistemas centralizados existentes. En particular, se puede
lograr una mayor provisin de igualdad de oportunidades en educacin
mediante las frmulas de la financiacin basada en necesidades que
aseguran la equidad horizontal en la asignacin de los recursos y que
toman en consideracin las necesidades suplementarias de educacin de
los estudiantes. Los pases que desean encaminarse hacia las frmulas de
financiacin en el futuro se pueden beneficiar del conocimiento tcnico y
prctico que ya ha sido recolectado por los sistemas de educacin que han
aplicado las frmulas de la financiacin basada en necesidades de las
escuelas.
El propsito de este libro es mostrar cmo las frmulas de la
financiacin basada en necesidades pueden contribuir a mejorar los
sistemas escolares y cmo se pueden concebir y construir dichas
frmulas. Esto requiere no slo el conocimiento de los aspectos tcnicos
del diseo de las frmulas de financiacin, sino tambin la comprensin
del papel de una frmula de financiacin como un instrumento de la
poltica educacional y cmo se relaciona con los valores que subyacen
en esa poltica.
Referencias
Hanushek, E.A. 1997. Assessing the effects of school resources on
student performance: an update. Educational Evaluation and
Policy Analysis, 19 (2), 141-164.
Hanushek, E.A. 1998. The evidence on class size. Rochester, New York,
W. Allen Wallis Institute of Political Economy.
Ross, K.N.; Mhlck, L. 1990. Planning the quality of education: the
collection and use of data for informed decision-making. Paris,
International Institute for Educational Planning.
Swanson, A.D.; King, R.A. 1997. School finance: its economics and
politics (2nd ed.). New York, Longman.
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Captulo 3
Principios para disear frmulas

de financiacin de las escuelas
basada en necesidades
Rosalind Levai y Kenneth N. Ross
3.1 Introduccin
En este libro se examinan principalmente las frmulas de
financiacin mediante las cuales un organismo de financiacin asigna
fondos directamente a las escuelas. En otros trminos, las frmulas para
asignar la financiacin a las escuelas entre los diferentes niveles de la
administracin escolar (por ejemplo regional, distrital, etc.) no han sido
consideradas aqu. En el anlisis que viene a continuacin nos
referiremos a la entidad que suministra los fondos de financiacin como
al organismo financiador, ya se trate del Ministerio de Educacin del
gobierno central, de la unidad gubernamental estatal o local encargada de
la administracin de las escuelas, o tambin de un organismo de
financiacin estatal creado con el propsito de asignar la financiacin a
las escuelas. El sintagma organismo financiador es un ejemplo de los
trminos que hemos definido para este libro, que pretende ser aplicable a
todos los sistemas escolares. Cada sistema escolar tiende a tener su propia
jerga y terminologa, por lo que hemos tratado de desarrollar un conjunto
comn de trminos que aparecen en el apndice de este captulo.
La principal caracterstica distintiva de una frmula de financiacin
es el estar constituida por un conjunto de criterios objetivos acordados
que se aplican imparcialmente a cada escuela. El gobierno del Reino
Unido define la frmula de financiacin como los mtodos, principios
y reglas de cualquier descripcin, independientemente de su
formulacin. La frmula no tiene que ser expresada necesariamente bajo
una forma puramente algebraica, pero debe aplicar un conjunto
coherente de criterios para distribuir los recursos (DES, 1988, 7/88,
prrafo 103).
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de las escuelas basada en necesidades
Por consiguiente, la asignacin de recursos a las escuelas mediante

frmulas es un mtodo distinto a aquellos que han sido ampliamente
utilizados en el pasado y que continan siendo aplicados en muchos
sistemas escolares. Se pueden distinguir tres mtodos alternativos
principales (Knight, 1993, pp. 61-67):
Financiacin histrica o acumulativa (Wildawsky, 1978): la escuela

recibe anualmente la misma financiacin que el ao anterior, con
un ligero reajuste porcentual hacia arriba o hacia abajo.
Por licitacin: la escuela presenta un informe para obtener los
recursos basndose en criterios conocidos, y obtiene los recursos en
la medida que el organismo financiador considere que el informe se
ajusta a dichos criterios.
Discrecional: la escuela recibe los recursos de acuerdo con las
opiniones y juicios emitidos por los administradores del organismo
financiador.
La financiacin mediante frmulas no es un mtodo adecuado para

asignar cualquier tipo de fondo pblico a las escuelas. Por ejemplo, los
gastos que tienen una incidencia irregular a lo largo del tiempo, tales
como importantes proyectos de inversin, son por lo general
inadecuados para ser financiados mediante frmulas. Por consiguiente,
hemos limitado el alcance de los gastos relacionados con la financiacin
mediante frmulas al flujo anual de financiacin recurrente propio de un
sistema escolar bien establecido.
La financiacin mediante frmulas basada en necesidades es un
enfoque especial para disear frmulas de financiacin con el fin de que
el monto asignado a cada escuela se calcule directamente a partir de un
anlisis de lo que la escuela necesita gastar para poder brindar una
calidad especificada de educacin a sus alumnos. Este enfoque de
financiacin requiere a) la especificacin previa del tipo de educacin
que las escuelas deben impartir a estudiantes con caractersticas
especficas y b) la justificacin de por qu diferentes formas de provisin
tienen como resultado costos diferentes. Por consiguiente, la
financiacin mediante frmulas basada en necesidades relaciona la
financiacin asignada a las escuelas para que provean educacin
teniendo en cuenta las diferencias aprobadas en las caractersticas de los
estudiantes, los programas de aprendizaje y las escuelas. La simple
divisin del presupuesto total de un sistema escolar entre el nmero total
de alumnos es una tarea administrativa sencilla, pero que no refleja el
enfoque propio de la financiacin mediante frmulas basada en
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necesidades, a menos que se haya acordado y demostrado que todos los

alumnos de todas las escuelas tienen iguales necesidades. De modo
similar, un enfoque de financiacin que reitera una pauta histrica previa
de financiacin con respecto a los diferentes grados-niveles o edades de
los estudiantes tampoco se podra clasificar como una financiacin
mediante frmulas basada en necesidades.
El foco de atencin de este libro es la distribucin o asignacin de
un presupuesto total de educacin a las escuelas y no la generacin de
ese presupuesto total. La generacin del presupuesto para los sistemas
de educacin tiene que ver con los procesos polticos y administrativos
mediante los cuales se determina el monto total anual de dinero que se
debe gastar en las escuelas, que generalmente es el resultado de un
proceso de regateos y negociaciones entre diversos ministerios y el
tesoro pblico (Wildawsky, 1978). Si bien la financiacin mediante
frmulas basada en necesidades es fundamentalmente un mtodo de
distribucin del presupuesto, tiene, sin embargo, implicaciones
importantes en la generacin del presupuesto. Si el proceso de
generacin del presupuesto no tiene en cuenta las necesidades de
recursos de los proveedores de educacin y de sus clientes, entonces el
mtodo de distribucin del presupuesto total a las escuelas basado en
necesidades concentrar la atencin en la ausencia de un vnculo
racional entre la forma de generar el presupuesto y lo que la poltica
gubernamental espera que provean las escuelas.
La evolucin reciente y los avances logrados en la aplicacin de la
financiacin de las escuelas mediante frmulas, en algunos pases, han
estado asociados con la tendencia creciente hacia la gestin basada en la
escuela. Sin embargo, la historia de las frmulas de financiacin es
mucho ms antigua en los sistemas escolares ms tradicionales. En los
sistemas escolares ms centralizados, a menudo una autoridad central
coordinadora de la educacin asigna los recursos directamente a las
escuelas en especie y no en dinero efectivo. Por ejemplo, es muy comn
que, en los sistemas escolares de administracin centralizada, las
autoridades de educacin determinen la configuracin del personal
docente de cada escuela mediante una frmula que vincula el nmero de
maestros con una relacin alumnos/maestro especificada o con el
tamao especificado de un grupo de enseanza de determinadas materias
y grado-nivel.
Tambin se desarrollaron frmulas de financiacin a fines de la
dcada de los sesenta y los setenta a fin de orientar las decisiones en la
asignacin de recursos para programas educacionales en los EE.UU.
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(United States Department of Health, Education and Welfare, 1976),

Francia (Direction de lvaluation et de la Prospective, 1993), el Reino
Unido (Plowden Report, 1967) y Australia (Ross, 1983). Estos
programas fueron diseados para asignar recursos adicionales a
subgrupos de escuelas que atendan a comunidades con desventajas
socioeconmicas, a fin de apoyarlas para mejorar los resultados
escolares. Las frmulas se basaban generalmente en la construccin de
ndices de desventaja socioeconmica, utilizando para ello datos
censales de poblacin u otros datos disponibles en los ministerios de
educacin.
La financiacin de las escuelas mediante frmulas puede
suministrar un mecanismo de financiacin superior y ms adecuado,
tanto si las escuelas son administradas por una autoridad central de
educacin o son autogestionadas. Esto significa que, dentro de un
sistema centralizado de asignacin de recursos a las escuelas, es
perfectamente posible obtener beneficios de la financiacin mediante
frmulas, sin que sea necesario crear un sistema muy descentralizado de
escuelas autogestionadas. Por ejemplo, dentro de un sistema escolar
centralmente administrado, la financiacin de las escuelas mediante
frmulas se puede utilizar para asegurar una distribucin ms equitativa
de los recursos entre las escuelas o para estimular la utilizacin
especfica de los recursos segn modalidades particulares que los
tenedores de fondos juzgan importantes. Sin embargo, es importante
notar que el tipo de sistema organizacional dentro del cual funcionan las
escuelas determinar parcialmente cmo se debe construir la frmula a
fin de que brinde los resultados de poltica que requieren los
responsables de la toma de decisiones. Este captulo desarrolla y
ejemplifica este punto crucial, que ser ilustrado en los captulos
dedicados a los estudios de caso.
3.2 La financiacin mediante frmulas como parte integral

de la poltica educacional
Mientras que los mtodos de asignacin de recursos son
construcciones tcnicas, la eleccin para su aplicacin es,
fundamentalmente, una decisin poltica, pues cada mtodo implica
efectos particulares tanto para quienes tienen el poder de decisin como
para los que se benefician de los recursos distribuidos. Simultneamente,
una frmula de financiacin se puede considerar como un catalizador
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para el cambio debido a su potencial para ofrecer a los administradores

de escuelas diversos incentivos y sanciones. Por ejemplo, financiar
escuelas en funcin de su nmero de alumnos sin considerar el rea que
ocupan los edificios escolares equivale a penalizar a las escuelas con una
densidad baja de alumnos. De manera similar, la financiacin por
alumno estimula a los administradores de las escuelas a matricular cada
vez ms alumnos, mientras que el costo marginal o extra por alumno
adicional no exceda la asignacin efectiva por alumno.
Por consiguiente, las frmulas de financiacin pueden influir sobre
el comportamiento de los administradores de las escuelas, maestros y
padres de familia mediante la provisin de incentivos financieros y
sanciones, pero tambin mediante la comunicacin de enrgicos
mensajes polticos. Es evidente que la naturaleza de estos mensajes y los
tipos de comportamiento que tratan de inducir constituyen reas
controversiales en las sociedades pluralistas. El impacto que se puede
obtener en las escuelas mediante estos procedimientos depende, en gran
medida, del grado de poder que tiene el gobierno para establecer los
fines y objetivos de poltica que deben lograrse mediante el rendimiento
de las escuelas. Esto vara de un pas a otro, dependiendo de los poderes
constitucionales de los gobiernos central y local con respecto a las
escuelas y el punto hasta el cual desean aplicar dichos poderes.
Una frmula de financiacin escolar se puede considerar como
parte de un contrato entre el gobierno (o su organismo financiador) y las
escuelas, en el que se acuerda pagar a las escuelas cierta suma de dinero
a cambio de la provisin de servicios educacionales a los estudiantes, a
fin de que stos logren los resultados educacionales deseados. El diseo
de la frmula de financiacin y el marco contractual asociado que
establece lo que se espera de las escuelas y la manera de lograrlo son
variables polticas que se configurarn de manera distinta para cada
sistema escolar. Tales dispositivos pueden variar desde una frmula con
especificaciones rigurosas, apoyada por contratos explcitos de
rendimiento escolar, hasta sistemas escolares en los que la frmula es
ms flexible y se apuntala en acuerdos amplios e implcitos de
rendimiento entre el gobierno y las escuelas.
Los sistemas educacionales varan en la medida en que los
gobiernos y los clientes finales de la educacin (padres de familia, nios,
empleados y otros miembros de la comunidad) utilizan diferentes tipos
de mecanismos de coordinacin para determinar qu es lo que hacen las
escuelas, cmo lo hacen y qu resultados logran con los diversos grupos
y personas de la sociedad. Los principales mecanismos de coordinacin
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(Thompson y Maidment, 1993) son medios administrativos que utilizan

estructuras y reglas jerrquicas, el mecanismo del mercado para el
intercambio de bienes y servicios por dinero, y la confianza general en
el respeto del cdigo deontolgico por parte de los proveedores
(maestros y administradores) para poner los intereses de sus clientes por
encima de los propios. Cualquier sistema de provisin de servicios se
basar, hasta cierto punto, en estos tres mecanismos de coordinacin. El
punto crucial es el equilibrio relativo entre ellos.
3.3 Las tres principales funciones de poltica

El tipo de frmula de financiacin de las escuelas adecuado a un
sistema escolar particular depende de los objetivos de poltica del
gobierno, as como de la combinacin de los mecanismos de
coordinacin que se reflejan en la estructura organizacional del sistema.
Una frmula de financiacin conveniente para un sistema escolar
descentralizado en el que los padres eligen la escuela diferir de aquella
que sea adecuada para un sistema escolar centralizado. Por consiguiente,
las caractersticas del diseo de una frmula de financiacin exigen una
consideracin cuidadosa de cmo los fines y objetivos de poltica se
relacionan con las funciones clave que debe cumplir una frmula de
financiacin. Diferentes fines y objetivos de poltica implicarn una
ponderacin diferente de estas funciones. A continuacin se analizan las
tres funciones clave de poltica, a saber: de equidad, directiva y de
regulacin del mercado.
(a) La funcin de equidad
Una de las funciones ms importantes de una frmula de
financiacin es que se pueda utilizar tanto en sistemas escolares
centralizados como descentralizados para distribuir equitativamente los
recursos. Esta distribucin reflejar el juicio acerca de qu es
exactamente lo que se considera como niveles equitativos de financiacin
para diferentes categoras de estudiantes y para escuelas con
caractersticas diversas. El proceso necesario para ponerse de acuerdo
sobre una frmula y su subsecuente publicacin estimula el desarrollo de
polticas y normas para la financiacin de las escuelas que sean
transparentes y se discutan abiertamente a fin de que la cuestin de la
equidad sea cuidadosamente considerada y ampliamente comprendida.
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Es necesario distinguir dos formas de equidad. La primera,

denominada equidad horizontal, implica igual tratamiento para los
destinatarios cuyas necesidades son similares. La segunda, llamada
equidad vertical, implica la aplicacin de niveles diferenciales de
financiacin para los destinatarios cuyas necesidades difieren.
La financiacin basada en necesidades corresponde a la intencin
de determinar las necesidades de aprendizaje de cada categora de
estudiantes y el costo de los recursos para satisfacer dichas necesidades
(dentro de las limitaciones globales del presupuesto) de manera que las
consideraciones de equidad, tanto horizontal como vertical, sean tenidas
en cuenta satisfactoriamente. Las frmulas pueden ser utilizadas para
lograr una mayor equidad en la asignacin de los insumos o para tratar
de que la distribucin de los resultados educacionales sea ms
igualitaria. A fin de asegurar la equidad horizontal en la asignacin de
los insumos de recursos tanto a los estudiantes como a las escuelas es
indispensable dar a las escuelas la misma asignacin por estudiante,
diferenciada por grado-nivel. Si a la asignacin bsica por estudiante se
aaden montos diferenciales en funcin de la evaluacin del grado de su
necesidad educacional, se habr dado un paso inicial en la promocin de
una mayor equidad vertical.
(b) La funcin directiva
Una frmula de financiacin se utiliza directivamente cuando
contiene incentivos o sanciones especficos para las escuelas con el fin
de influir sobre el comportamiento de los administradores de las
escuelas, de modo tal que sean coherentes con los fines y objetivos de
poltica del organismo financiador. Por ejemplo, si este organismo desea
apoyar a las escuelas pequeas para permitirles que alcancen el mismo
nivel de calidad que otras escuelas en la provisin del currculo, entonces
la frmula de financiacin podra asignar fondos adicionales a las
escuelas que tienen un nmero menor de alumnos. A fin de promover
simultneamente la tecnologa de la informacin y las contribuciones de
la comunidad para cubrir los costos de la escuela, por ejemplo, la
frmula podra proveer subsidios que cubran la compra de material para
informtica (computadoras y aplicaciones), as como los costos de una
adecuada formacin en servicio de los profesores.
La funcin de equidad tambin puede ser directiva, pues al proveer
dinero adicional a los estudiantes con necesidades suplementarias de
educacin cuya satisfaccin es ms costosa, brinda a las escuelas un
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incentivo financiero para que admitan a estos estudiantes y les den

mejores oportunidades de aprendizaje. Sin embargo, hay buenas razones
para considerar la funcin de equidad de la frmula como distinta de la
funcin directiva y tratarla por separado. En primer lugar, hasta qu punto
el componente de equidad de una frmula de financiacin es tambin
directivo en la prctica depende de cun estrictamente deben rendir
cuentas las escuelas acerca de la utilizacin real de los subsidios
adicionales recibidos para apoyar a los estudiantes con necesidades
especiales. En segundo trmino, la funcin de equidad puede ser no
directiva si, por ejemplo, se concentra en el logro de la equidad horizontal
y, por tanto, en el establecimiento de la igualdad de oportunidades. Se
debe considerar, adems, que el principio de equidad es importante como
un objetivo que se debe defender por derecho propio en las polticas
sociales y educacionales, y como un criterio importante que los analistas
de poltica utilizan para medir el impacto de una poltica determinada.
(c) La funcin de regulacin del mercado
El desarrollo de frmulas de financiacin sofisticadas ha tendido a
convertirse en una caracterstica comn de los sistemas escolares en los
que la responsabilidad de la administracin ha sido significativamente
descentralizada a nivel de la escuela. En algunos de estos sistemas
escolares se ha dado un nfasis considerable a la eleccin de la escuela
por parte de los padres y a la creacin de un mecanismo de
cuasimercado (quasi-market) o semejante al mercado (market-like)
para coordinar el sistema. La caracterstica clave de un mecanismo de
cuasimercado (Bartlett et al., 1994) en un servicio pblico es la
disociacin de los papeles que desempean el proveedor y el comprador.
Los padres, en su calidad de compradores, seleccionan una escuela
(dentro de las limitaciones impuestas por reglas relacionadas con el
posible racionamiento de la demanda excesiva de plazas en
determinadas escuelas) y la autoridad educacional o el organismo
financiador utiliza una frmula para asignar dinero a cada escuela en
funcin del nmero y el tipo de estudiantes por grado-nivel que haya
matriculado. En el modelo de cuasimercado, la escuela, que hace las
veces de proveedor, debera responder a los incentivos financieros
vinculados a la eleccin de los padres ofreciendo una educacin de gran
calidad, induciendo as a un gran nmero de padres a elegir esa escuela
en vez de otra. La incapacidad de cumplir esta tarea puede conducir
finalmente al cierre de la escuela por inviabilidad financiera.
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Bajo las condiciones de cuasimercado, la frmula de

financiacin hace las veces de contrato entre el comprador y el
proveedor, fijando el monto de dinero que cada escuela recibir para
proveer un tipo particular de servicios educacionales: por ejemplo,
educar a cierto nmero de estudiantes de un grado-nivel determinado de
acuerdo a un currculo especificado por el Estado. Dado que en un
cuasimercado regulado por el Estado la escolarizacin sigue siendo
gratuita (o subsidiada) en el punto de consumo, la financiacin de las
escuelas mediante frmulas es un medio para ofrecer a los padres una
escolarizacin gratuita (o parcialmente subsidiada) brindndoles,
simultneamente, el poder mercantil que posee el comprador.
Si la financiacin mediante frmulas est destinada a movilizar las
fuerzas del mercado para inducir un funcionamiento eficaz y eficiente de
las escuelas, entonces la frmula asignar la financiacin principalmente
en funcin del nmero de alumnos. La funcin puramente de mercado de
una frmula de financiacin se limita a fijar las reglas financieras que
regulan el mecanismo de cuasimercado. En el caso de distribucin de
bonos de educacin, la frmula debera determinar el valor del bono
afectado a cada nio y asignado a los padres de familia. Alternativamente,
como sucede en los pases que aplican enfoques de la gestin basada en la
escuela, el presupuesto escolar determinado mediante una frmula se
canaliza directamente hacia las escuelas. En un sistema de mercado
puro, los fondos se asignaran slo por alumno y por grado-nivel, dejando
luego que los mecanismos del mercado determinen qu reas del currculo
sern favorecidas por los padres y qu tipos de escuela resultarn
financieramente viables. El nico principio de equidad requerido sera el
de una financiacin equitativa de los estudiantes segn el grado-nivel.
En la prctica, como lo muestran los estudios de caso que se
presentan ms adelante, las frmulas de financiacin de los sistemas
escolares contienen tanto elementos de equidad como elementos
directivos. El grado de nfasis correspondiente a la funcin del mercado
se refleja mediante la proporcin del presupuesto total para la educacin
escolar que se asigna en funcin del monto por alumno. La proporcin
de los presupuestos escolares asignados en concordancia con el nmero
de alumnos no es el nico indicador de la amplitud con que operan las
fuerzas del mercado en un sistema escolar. Otras regulaciones son
tambin importantes para influir sobre el punto hasta el cual las escuelas
compiten, como es el caso de la regulacin de la admisin de los
estudiantes, incluyendo hasta qu punto algunas escuelas los seleccionan
en funcin de su capacidad.
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3.4 La frmula de financiacin como un contrato

Independientemente del relativo nfasis que los responsables de la
formulacin de poltica dan a las funciones de equidad, directiva y de
mercado de una frmula de financiacin, sta desempea un papel
primordial como contrato entre la escuela (en tanto que proveedor) y el
organismo financiador que acta como comprador, ya sea en nombre
propio o en representacin de quienes son en buena cuenta los
consumidores finales de la escuela: los padres de familia, los nios y los
ciudadanos. Desde el punto de vista del organismo financiador es
deseable disear una frmula que haga las veces de un contrato capaz de
inducir el mayor nmero posible de comportamientos deseables de las
escuelas, con el menor costo posible para el organismo financiador. Al
mismo tiempo, el organismo financiador debe asegurar que la frmula
no contiene sanciones ni incentivos perversos que induzcan un
comportamiento, a nivel de la escuela, que sea incoherente u opuesto a
las intenciones de los responsables de la formulacin de poltica.
Uno de los ejemplos ms importantes acerca del uso de incentivos
se refiere a la bsqueda de formas para estimular a las escuelas a fin de
que matriculen a alumnos cuya educacin es ms costosa que la de la
mayora, ya sea porque esos alumnos necesitan mayores insumos o
porque su comportamiento reduce la calidad del aprendizaje de los otros
estudiantes. El xito que se logre en esta rea es importante desde el
punto de vista econmico, porque el fracaso implica que, ms adelante,
la sociedad deber cargar con los costos sociales que representan los
estudiantes cuya educacin deficiente los priva de las competencias
necesarias para el empleo y los convierte en descontentos. El problema
de los proveedores de educacin que rechazan a los clientes ms
costosos se conoce como seleccin hostil (adverse selection) y es
tratado, generalmente, mediante una frmula de financiacin que ofrece
a las escuelas recursos adicionales para los estudiantes en situacin de
riesgo.
La medida en que el contrato sea especificado como un contrato a
precio fijo (fixed price) o como costo recargado (cost-plus) constituye
otro aspecto clave del incentivo. En un contrato a precio fijo, el
proveedor de educacin recibe un monto fijo para alcanzar un resultado
especfico (por ejemplo, una cantidad anual fija para educar a un
estudiante de una edad determinada). Una frmula de financiacin que
provee a la escuela con un monto anual fijo por estudiante es un contrato
a precio fijo. En un contrato que es slo a costo recargado el proveedor
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es compensado por el organismo financiador por cualquier costo en que

incurra para producir el resultado especificado. El mtodo histrico de
asignacin se halla ms cercano a un contrato a costo recargado que a
la financiacin mediante frmulas. En el caso de una financiacin
histrica, la dotacin de personal de la escuela sigue siendo pagada, ao
tras ao, directamente por el organismo financiador y los gastos
suplementarios, tales como los costos para la calefaccin de la escuela,
son facturados directamente al organismo financiador. Los contratos a
costo recargado no motivan al proveedor a utilizar eficientemente sus
recursos, ya que cualquier reduccin de costos que logre no le reportara
ningn beneficio. Lo contrario sucede en el caso de un contrato a precio
fijo (o financiacin per cpita), dado que la escuela conserva el dinero
que ahorra para gastarlo a discrecin. Sin embargo, un contrato a precio
fijo podra no ser equitativo e impedir que todos los proveedores logren
los mismos resultados finales, si los proveedores tienen diferentes
niveles de costos que sobrepasan su control. Por ejemplo, una escuela
que se ve obligada a realizar desembolsos imprevistos, tales como los
originados por un incendio o enfermedades de larga duracin del
personal, se ver obligada a hacer recortes en los costos directos de la
provisin de educacin a sus alumnos, si no recibe una compensacin
financiera.
3.5 Criterios para evaluar una frmula de financiacin

Normalmente se tienen en cuenta seis criterios principales cuando
se trata de disear una frmula de financiacin o evaluar una frmula
existente. Estos criterios han ido surgiendo con el transcurso del tiempo,
basndose en las experiencias de los pases estudiados en los captulos
posteriores. No todos estos criterios son plenamente satisfechos por
todas las frmulas de financiacin aplicadas en los pases investigados.
(a) Eficacia
La eficacia de una organizacin se puede juzgar por la medida en
que logra sus fines y objetivos (Audit Commission, 1984). Para tener en
cuenta este criterio en un contexto educacional sera necesario que los
montos asignados por estudiante en una frmula de financiacin reflejen
los costos de los recursos necesarios para proveer la calidad de
educacin que se espera de las escuelas: por ejemplo, tal como se
estipula en el currculo establecido por el Estado o en estndares de
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rendimiento reconocidos para los resultados educacionales. Por

consiguiente, la eficacia en la educacin requiere que las escuelas
indaguen sobre la mejor prctica en materia de enseanza y aprendizaje,
para luego tratar de vincular la financiacin con este conocimiento. Por
ejemplo, si se requiere tutora intensiva para asegurar que los infantes
aprendan a leer, esto implica una financiacin relativamente mayor por
alumno durante los primeros aos, en comparacin con los aos
posteriores de escolarizacin. Si el gobierno regula el sistema escolar
midindolo con estndares explcitos, entonces la eficacia de una escuela
determinada se deber evaluar en relacin con los recursos provistos.
(b) Eficiencia
La eficiencia de una organizacin se refiere a la buena gestin de la
relacin entre los resultados logrados y el costo de los insumos
empleados para obtener estos resultados (Audit Commission, 1984). En
lo que respecta al diseo de frmulas de financiacin de las escuelas, el
criterio de eficiencia se debe aplicar en dos fases.
En la primera fase se decide cmo se deber delegar el gasto central
a las escuelas mediante el presupuesto. Las decisiones sobre esta materia
requieren la determinacin de cules recursos se administran con mayor
eficiencia a nivel de la escuela y cules a nivel central. Estas decisiones
pueden variar segn que el sistema existente sea administrado en forma
centralizada o descentralizada (Odden y Busch, 1998) o que exista un
amplio acuerdo en el sentido de que las decisiones importantes que se
refieren a la educacin se hallan en mejores manos a nivel local, a menos
que haya razones de peso en sentido contrario.
En la segunda fase se disea una frmula de financiacin para
asignar los fondos o recursos reales (por ejemplo, profesores) que hayan
sido delegados a nivel de la escuela. Se debe prestar una cuidadosa
atencin a los incentivos de eficiencia indicados por la frmula a las
escuelas. Si las escuelas pueden afectar los valores de las variables de la
frmula mediante sus propias acciones, esto puede producir una
asignacin ineficiente desde el punto de vista de los objetivos del
gobierno. Por ejemplo, la provisin de fondos adicionales para clases de
tamao pequeo puede favorecer la permanencia de una estructura
costosa de clases pequeas. De manera similar, la financiacin de costos
de energa basndose en el monto utilizado o gastado el ao anterior
puede privar a las escuelas del incentivo para reducir los costos de
energa.
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(c) Equidad
Cmo se interpreta este criterio es una delicada cuestin de poltica.
La frmula, como constructo tcnico, slo puede reflejar juicios polticos
acerca de la equidad. Sin embargo, es importante para las implicaciones
de la equidad en una configuracin tcnica particular de una frmula de
financiacin que sta sea clara para quienes son responsables de la
formulacin de poltica. Para que una frmula de financiacin sea
equitativa, ella debe reflejar los diferenciales de costo debidos a:
i) Necesidades suplementarias de educacin. Una de las cuestiones de
equidad importantes abordadas en la mayora de las frmulas de
financiacin es la asignacin de recursos adicionales para los
estudiantes con necesidades suplementarias de educacin que se
manifiestan bajo la forma de diversas deficiencias o dificultades de
aprendizaje. En los sistemas en los que las escuelas pueden
seleccionar a sus alumnos es necesario proveer una financiacin
adicional para las necesidades suplementarias de educacin a fin de
contrarrestar la seleccin hostil de las escuelas.
ii) Diferenciales de costos debidos al sitio escolar. Otra consideracin
relativa a la equidad es asegurar que la frmula compense
adecuadamente a las escuelas en razn de las diferencias de sus
costos unitarios debidas a las caractersticas especficas de la
escuela, ajenas a su control. Estas diferencias de costo provienen de
factores tales como el tamao reducido, aislamiento o edificios
cuyos costos de funcionamiento y mantenimiento estn por encima
del promedio.
iii) Variaciones regionales del costo. Los costos de los insumos de las
escuelas pueden variar de una regin a otra hasta en un 40% dentro
del sistema escolar (Chambers, 1995). Se puede construir un ndice
de precio de la educacin (price-of-education index) y utilizarlo en
la frmula para ajustar el valor asignado en dlares, de manera que
el poder adquisitivo de un dlar sea igual para todas las escuelas.
(d) Integridad
La integridad de una frmula de financiacin es importante, si el
objetivo es evitar que el enfoque de la financiacin degenere en una
hbil, pero injusta manipulacin de la informacin. Por esta razn, los
indicadores que se utilizan en una frmula no deben ser susceptibles de
manipulacin por la escuela. Por ejemplo, si se utilizan pruebas de
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rendimiento educacional para asignar ms fondos a las escuelas con un

bajo rendimiento de los alumnos, entonces las escuelas tienen un
incentivo financiero para crear la apariencia de un bajo rendimiento
educacional. Debe tenerse especial cuidado cuando los datos (para los
indicadores) que son recolectados por la escuela, tales como clase social
u ocupacional de los padres de familia, pueden ser manipulados por la
escuela mediante una juiciosa seleccin de las categoras en las que se
coloca a los padres.
(e) Costos administrativos
La frmula debera ser fcil de construir, de mantener a lo largo del
tiempo y de utilizar al hacer clculos presupuestarios para las escuelas.
La propiedad estadstica de parsimonia en el uso de mediciones
contribuye a disminuir los costos administrativos.
(f) Rendicin de cuentas y transparencia
La frmula debera ser transparente, es decir, fcilmente
inteligible por la comunidad y los actores del mundo escolar interesados
en la formulacin de poltica. Esta caracterstica promueve la
participacin en la toma de decisiones acerca de la frmula y asegura,
igualmente, un mayor nivel de rendicin de cuentas por parte del
organismo financiador y las escuelas a los actores interesados.
(g) Democracia local
En los casos en que la administracin y la financiacin educacional
sean descentralizadas (por ejemplo, a las regiones o las localidades), las
frmulas deberan brindar oportunidades para que tenga lugar un
proceso democrtico de toma de decisiones a nivel local. Esto implica
que el gobierno central deje a discrecin del nivel administrativo inferior
pertinente la posibilidad de aplicar localmente distintas frmulas.
(h) Sensibilidad a las condiciones locales
Es necesario que la frmula pueda ser modificada a fin de tener en
cuenta las necesidades y situaciones locales especficas. Este es un
criterio particularmente importante cuando se analizan los costos
relacionados con el tamao de la escuela.
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No todos los criterios descritos anteriormente son mutuamente

coherentes. Por ejemplo, el aumento de los niveles locales del poder de
decisin, capaz de generar amplias diferencias en la asignacin de
fondos para tipos especficos de necesidades, puede conducir a
incoherencias con los umbrales nacionales reconocidos de equidad.
Igualmente, tales resultados en la asignacin pueden ser incoherentes
con los puntos de vista sobre la creacin de un sistema nacional ms
eficiente de financiacin de las necesidades educacionales. De manera
similar, las frmulas que permiten adaptarse a diversos tipos de
necesidades suplementarias de educacin, as como a diferenciales de
costo debidos al sitio escolar, pueden resultar excesivamente complejas
y, por consiguiente, menos transparentes.
El mensaje importante que deriva de estas consideraciones es que
no existe una frmula nica de la mejor prctica, sino que cada
frmula debe ser juzgada a partir de los objetivos de poltica que
pretende servir y la relativa importancia que se asigna a los diferentes
criterios de evaluacin.
3.6 El diseo de una frmula de financiacin

La forma en que se configura realmente una frmula para un
sistema escolar depender de las decisiones que reflejen las opciones de
poltica relacionadas con las tres funciones principales de la frmula de
financiacin y de los criterios esbozados ms arriba para su evaluacin.
Cuando se trata de la estructura de una frmula de financiacin es
necesario tener en cuenta cuatro cuestiones fundamentales. La primera
se refiere a la definicin de las reglas que especifican exactamente qu
niveles de recursos sern retenidos bajo el control del organismo
financiador y cules sern asignados a las escuelas mediante la frmula
de financiacin. En los casos en que se aplican modelos de gestin
basada en la escuela, la respuesta a esta cuestin determinar los
recursos que sern puestos a disposicin de las escuelas. En sistemas
escolares ms centralizados, la respuesta determinar qu escuelas
tienen derecho a, como parte del presupuesto total manejado
centralmente. Las otras tres cuestiones clave cubren el proceso que va
desde las intenciones de poltica de la frmula de financiacin, pasando
por las diversas etapas de operacionalizacin que representan los
procedimientos mecnicos requeridos para construir y aplicar la
frmula. Estas cuatro cuestiones se presentan y analizan a continuacin.
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3.7 Qu nivel de recursos se debe asignar a las escuelas

mediante una frmula de financiacin?
Tal como se enunci anteriormente, este libro trata
primordialmente los procedimientos relacionados con la distribucin de
recursos educacionales (bajo la forma de un presupuesto total para la
escolarizacin) entre las escuelas y no de la generacin del presupuesto,
salvo que la financiacin basada en necesidades, como principio de
distribucin del presupuesto, deba estimular la adopcin de los mismos
principios para su generacin. Nuestro punto de partida podra
describirse, entonces, como el Presupuesto total para las escuelas
(Total Schools Budget) que cubre todos los gastos recurrentes, directos e
indirectos, de todas las escuelas y sus alumnos en el sistema escolar
objeto de financiacin. Por consiguiente, la cuestin central se convierte
en: qu nivel de recursos del presupuesto total para las escuelas se
deber asignar (o delegar) a las escuelas?
La respuesta a esta cuestin depender de las funciones que debe
desempear la frmula de financiacin. Por ejemplo, si la funcin
principal es la regulacin del mercado, entonces hay una clara presuncin
a favor de delegar a las escuelas mismas una gran proporcin del
presupuesto global. Los criterios para evaluar una frmula de financiacin
se aplican igualmente cuando se trata de decidir qu rubros del gasto debe
delegar el organismo financiador o la autoridad de educacin, y cules
debe retener centralmente. El principio de subsidiariedad, segn el cual las
decisiones se adoptan mejor a la mayor distancia posible del centro por
quienes se hallan activamente involucrados en la prestacin del servicio,
da mayores razones para delegar ms autonoma financiera a las escuelas
basndose en la eficiencia y eficacia. Sin embargo, algunas situaciones
favorecen la retencin a nivel central de algunos tipos de decisiones
relativas a los gastos. Tales situaciones incluyen:
i) Algunos gastos a corto plazo o para cubrir emergencias tienen una
incidencia muy irregular respecto de las escuelas consideradas
individualmente (por ejemplo, proyectos de capital y reparaciones
de la estructura, el retiro prematuro de miembros del personal y
diversas emergencias).
ii) No es la escuela, sino el organismo financiador en su calidad de
propietario el que se interesa por los edificios escolares.
iii) Los recursos disponibles para la educacin han sido afectados a
ciertos proyectos financiados mediante subsidios gubernamentales
para fines especficos.
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iv) La autoridad educacional tiene responsabilidades estatutarias (por

ejemplo, ejecutar programas de integracin para los nios
previamente asignados a las escuelas especiales).
v) Algunas economas de escala favorecen la prestacin centralizada,
dado que los costos unitarios disminuyen en funcin del volumen
del servicio brindado.
vi) Situaciones en las que se juzga que las escuelas no garantizan una
prestacin adecuada (por ejemplo, seguros para los miembros del
consejo escolar, y formacin en servicio para el personal de la
escuela y los miembros del consejo escolar).
En este libro, el trmino retenciones se refiere a la proporcin del
presupuesto total para las escuelas que no es delegado a las escuelas.
Estas retenciones se agrupan en dos categoras: retenciones esenciales y
retenciones opcionales. Las retenciones esenciales son los gastos que
la autoridad educacional est estatutariamente obligada a efectuar en
favor de los nios en edad escolar o que forman parte del sistema escolar
(por ejemplo, programas de integracin para nios minusvlidos), o los
gastos que no pueden ser delegados a las escuelas (por ejemplo, el costo
de un director o superintendente de educacin y su secretara). Las
retenciones opcionales se refieren a los gastos que podran ser
delegados o retenidos, de acuerdo a las limitaciones vigentes asociadas
con la interpretacin de los criterios enumerados previamente.
La relacin entre los presupuestos delegado y total para las escuelas es:
Presupuesto delegado = Presupuesto total para las escuelas
para las escuelas
Retenciones esenciales
Retenciones opcionales
Adems de las reglas que se refieren a las retenciones, la aplicacin
de la financiacin mediante frmulas generalmente incluye restricciones
acerca de la manera en que cada escuela puede gastar el presupuesto
delegado. Una restriccin comn se refiere al empleo de los profesores.
En algunos sistemas, el organismo financiador se mantiene como
empleador de los maestros y, por consiguiente, la escuela puede tan slo
determinar el nmero de maestros del establecimiento, pero su
designacin y despido quedan fuera del control de la escuela. Tambin
pueden existir restricciones respecto de las empresas con las cuales las
escuelas pueden hacer tratos o de los contratos de servicios que pueden
concertar. Adicionalmente, se requieren ciertas regulaciones financieras,
tales como la autorizacin, el registro y la rendicin de cuentas sobre los
gastos e ingresos a fin de asegurar la probidad financiera.
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Una vez determinado el nivel global de recursos que se debe

delegar a las escuelas, el paso siguiente consiste en aplicar una frmula
para distribuir estos recursos delegados entre las escuelas. Este proceso
se desarrolla respondiendo a las tres preguntas siguientes.
3.8 Qu componentes separados debe tener en cuenta

una frmula de financiacin?
Cada componente que tiene en cuenta una frmula de financiacin
est vinculado a un propsito distinto para el cual se requieren fondos.
Las experiencias recientes, adquiridas en diversos pases que han
utilizado la financiacin mediante frmulas, muestran que la mayora de
los componentes se pueden agrupar en cuatro categoras: asignacin
bsica por estudiante, mejora del currculo, necesidades suplementarias
de educacin del estudiante y necesidades del sitio escolar.
Una decisin importante que se reflejar en la eleccin de los
componentes es la unidad de financiacin. Qu se financia?
Particularmente, cul es la unidad de financiacin, el alumno, un grupo
de enseanza o una clase, la escuela o el sitio escolar? Una frmula
puede contener varias unidades de financiacin diferentes. Por ejemplo,
puede contener tanto al alumno como al sitio escolar como unidades de
financiacin.
En los ejemplos que se presentan a continuacin, se asume que el
alumno es la principal unidad de financiacin y que los alumnos son
financiados como insumos, medidos mediante las cifras de la matrcula.
En condiciones ideales, si la frmula debe estimular a las escuelas para
maximizar la eficacia educacional, el organismo financiador podra
decidir la asignacin de la financiacin de acuerdo a los resultados de las
escuelas y no a sus insumos. Sin embargo, resulta difcil desarrollar
medidas adecuadas de evaluacin de los resultados escolares cuando los
resultados que se esperan de la educacin son diversos, difciles de
definir y no fcilmente cuantificables. Los resultados escolares que se
pueden cuantificar ms fcilmente, tales como los resultados de pruebas
y exmenes, dependen en gran medida de las caractersticas de los
alumnos, especialmente de sus antecedentes sociales y sus capacidades,
siendo por lo tanto necesario aplicar procedimientos estadsticos
refinados a fin de obtener medidas ajustadas de los resultados. Otras
importantes cuestiones que se deben tener en cuenta incluyen asegurar
que las mediciones de los resultados no puedan ser manipuladas por las
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escuelas y evitar los incentivos indeseables, a fin de que no se produzca

el riesgo de que las escuelas elijan a sus alumnos mediante una seleccin
hostil.
3.9 Los cuatro componentes principales de una frmula de

financiacin
Componente 1: Asignacin bsica por estudiante
La asignacin bsica por estudiante est constituida por dos
subcomponentes.
a)
b)
Una asignacin bsica. sta puede ser una asignacin por

estudiante o una asignacin por grupo de enseanza, o una
asignacin bsica por escuela, definida en funcin del nmero de
estudiantes. Cuando la unidad de financiacin es el grupo de
enseanza, la frmula de financiacin contendr conjeturas acerca
del tamao mximo que puede tener el grupo de enseanza antes de
que sea necesario fragmentar en dos una clase por causa de un
alumno extra que, al colmar la medida, provoca la creacin de
una clase adicional y el requerimiento asociado de mayor de tiempo
por parte del personal docente.
Un suplemento por grado-nivel. Esto provee una financiacin
suplementaria, diferenciada por grado-nivel (grade level), aogrupo (year group) o edad-nivel (age level); la terminologa usada
en este contexto vara frecuentemente de un sistema escolar a otro.
Si se entrega a cada escuela la misma cantidad por alumno,

diferenciada por grado-nivel, ello implica un enfoque de contrato a
precio fijo, puesto que la asignacin bsica por estudiante refleja el costo
de la educacin de alumnos con necesidades educacionales normales.
Se trata de una hiptesis de costo efectuada por el organismo financiador
responsable del diseo de la frmula. Sin embargo, a fin de satisfacer el
criterio de eficacia, la asignacin bsica por estudiante debera derivarse
de un anlisis explcito de los recursos necesarios para impartir un nivel
de educacin especificado y del costo de dichos recursos. La tcnica de
anlisis de costos conocida como clculo del costo orientado por la
actividad (activity-led costing) ser estudiada con ms detalle en un
captulo ulterior. La simple divisin de la suma total generada por un
proceso de elaboracin de presupuesto, que no se basa en un anlisis de
los requerimientos de gastos, entre el nmero de unidades de
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financiacin, no satisface el criterio de eficacia, pues no existe un vnculo

entre el monto del gasto asignado y cualquier posible especificacin
relativa a los estndares y calidad educacionales deseados.
La generacin del primer componente repercute sobre los criterios
de eficacia, eficiencia, transparencia y administracin de los costos.
Igualmente, cabe sealar que si el costo para educar a la totalidad de los
estudiantes de un grado-nivel determinado es el mismo para cada uno de
ellos, independientemente de la escuela a la que asiste, entonces la
frmula de la financiacin basada en necesidades no requiere ningn
otro componente. Para la funcin reguladora del mercado de la frmula
basta solamente el Componente 1, dado que establece la cantidad que
recibe cada escuela para el reclutamiento y la retencin de los alumnos
matriculados.
Componente 2: Mejora del currculo
Adems de la diferenciacin por grado-nivel, algunos sistemas
educacionales proveen una mejora del currculo para algunos estudiantes
elegidos, en cierta medida, de acuerdo a sus capacidades o aptitudes.
Estos programas se concentran normalmente en materias especficas,
tales como msica, deporte, lenguas, tecnologa, matemtica o ciencias.
La mejora del currculo es provista en programas particulares, ya sea en
las escuelas normales o en escuelas especiales. El Componente 2
representa una adicin a la asignacin bsica por estudiante que tiene en
cuenta los costos del enriquecimiento del currculo y se aplica slo a
escuelas o estudiantes selectos.
El Componente 2 est particularmente asociado con la funcin
directiva de la frmula de financiacin. El organismo financiador puede
estimular a las escuelas para que se concentren en ciertos tipos de
currculo, sirvindose de incentivos financieros. A condicin de que la
frmula refleje los costos diferenciales de la mejora del currculo, el
criterio de eficacia queda satisfecho si la frmula induce a las escuelas a
desarrollar las reas del currculo favorecidas por los responsables de la
formulacin de poltica.
Componente 3: Necesidades suplementarias de educacin de los
estudiantes
El tercer componente se refiere a las diferentes caractersticas entre
los estudiantes, las que implican el requerimiento de recursos
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adicionales para algunos alumnos a fin de poderles brindar el mismo

nivel de acceso al currculo del que gozan la mayor parte de los
estudiantes del mismo grado-nivel. Se requiere una variante del enfoque
del contrato a precio fijo bsico, a fin de tener en cuenta el mayor gasto
necesario en las escuelas con estudiantes que tienen necesidades
suplementarias de educacin.
El criterio de equidad en relacin con los resultados es de particular
relevancia en el diseo del Componente 3 de la frmula de financiacin.
Los procedimientos requeridos para la identificacin de los estudiantes
que se deben beneficiar de los fondos destinados a cubrir las necesidades
suplementarias de educacin se analizarn con mayor detalle en un
captulo ulterior.
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
A diferencia de los tres primeros componentes, la unidad de
financiacin del Componente 4 es el sitio escolar. Este componente
asigna fondos adicionales a las escuelas que tienen gastos mayores
relacionados con el sitio, en razn de factores estructurales excluidos
generalmente del mbito de control de la gestin de la escuela. Si los
costos por alumno difieren de una escuela a otra por razones de orden
estructural que no pueden ser alteradas por la administracin de la
escuela, al menos no en el corto plazo, la asignacin del mismo monto
por estudiante a todas las escuelas significara que los alumnos de las
escuelas cuyos costos por estudiante son ms altos recibiran servicios
educacionales de un valor inferior. Los criterios de eficacia y equidad
educacional justifican la modificacin del contrato a precio fijo a fin de
reflejar las diferencias estructurales en los costos de funcionamiento del
sitio escolar.
Existe toda una gama de factores relacionados con el sitio escolar
que produce el aumento de los gastos por encima del costo unitario
promedio. Un conjunto de factores tiene que ver con las diferencias
debidas a algunos aspectos fsicos del sitio escolar, tales como edificios
cuya calefaccin y mantenimiento son ms costosos, o la distribucin en
sitios dispersos, lo que genera costos extra de transporte. El aislamiento
con respecto a los centros densamente poblados es otro de los factores
que aumenta los costos de la escuela. Un factor adicional est dado por
las diferencias regionales en los precios de los recursos educacionales,
que deben ser ajustados para construir un ndice de precios de la
educacin.
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El tamao de la escuela, en funcin del nmero de estudiantes, es

tambin un importante determinante del costo unitario. El costo unitario
o el costo promedio por estudiante se construye a partir de los promedios
de los costos fijos y variables. Podemos asumir razonablemente que
estos ltimos permanecen constantes aun cuando el tamao de la escuela
disminuye, pero el costo promedio fijo aumenta con la reduccin del
tamao de la escuela, ya que los costos totales fijos (por ejemplo, los
costos mnimos de un director de escuela, los edificios y la provisin de
cierto nmero de materias) no disminuyen con el nmero de alumnos.
Un concepto clave aqu es el de tamao mnimo eficiente, que es el
tamao mnimo de una escuela en la que el costo promedio por
estudiante se aproxima al valor factible ms bajo. Al aumentar el tamao
de una escuela (en funcin del nmero de estudiantes) por encima del
tamao mnimo eficiente, los costos promedios dejan de disminuir o
declinan muy lentamente en funcin inversa al aumento del tamao. Por
consiguiente, al disear una frmula de financiacin es necesario
sopesar hasta qu punto se debe apoyar a las escuelas pequeas con
subvenciones adicionales. Por ejemplo, mantener escuelas pequeas en
reas poco pobladas es a menudo ms barato que transportar a los nios
a unas pocas escuelas grandes, al mismo tiempo que produce beneficios
sociales externos al preservar las comunidades rurales. Por el contrario,
el apoyo financiero a las escuelas pequeas de las reas urbanas podra
perpetuar estructuras escolares ineficientes.
Los criterios ms relevantes para disear una frmula, en lo que se
refiere al cuarto componente, son la sensibilidad a las condiciones
locales, la eficiencia (dado que las caractersticas estructurales generan
automticamente diferenciales de eficiencia), la equidad (para asegurar
que todos los sitios escolares ofrezcan el mismo nivel de prestacin
educacional a partir de los fondos que les son asignados) y eficacia (para
garantizar que cada nio logre el nivel de rendimiento adecuado para su
edad y capacidades). Los factores especficos correspondientes a la
escuela sern considerados ms detalladamente en un captulo ulterior.
3.10 Relacionar los componentes con las funciones

La seleccin de los componentes que se deben incluir en un sistema
de financiacin mediante frmulas debe estar en relacin con las
diversas funciones que se espera de la frmula. Los grados diferenciales
de importancia que se asigna a las funciones de equidad, directiva y de
mercado implicarn ponderaciones diferenciales para cada uno de los
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cuatro componentes descritos previamente. En casos extremos, la

frmula podra concentrarse solamente en una funcin. Por ejemplo, si
al organismo financiador le interesa nicamente la funcin de regulacin
del mercado, entonces la frmula se concentrar casi exclusivamente en
el primer componente.
Cuanto ms se tenga en cuenta el contexto de las polticas sociales
de apoyo a las comunidades (global e individualmente) en el diseo de
una frmula, ms necesario ser incluir los Componentes 3 y 4. Por el
contrario, cuanto ms se desee estimular los cambios de orientacin
curricular hacia ciertas especialidades, ms necesario ser concentrarse
en el Componente 2. Es evidente que la funcin de equidad de la frmula
se concentrar en el Componente 3, mientras que la funcin directiva se
reflejar en los componentes 2 y 4.
3.11 Dimensiones de los componentes

Una vez que se han determinado los componentes generales de la
frmula, el prximo paso consiste en operacionalizar la frmula como
un medio para distribuir la financiacin para cada uno de los
componentes. Esto requiere tomar diversas decisiones con respecto a las
unidades de financiacin, as como sobre los constructos o
dimensiones que se deben incluir para cada componente. El Cuadro 3.1
presenta un ejemplo hipottico de los vnculos entre los cuatro
componentes de una frmula de financiacin y las dimensiones
relacionadas con cada componente.
Para el Componente 1, la unidad de financiacin se debe
especificar en funcin de los alumnos, lugares o grupos de enseanza.
Con respecto a los alumnos podra ser necesario especificar la
equivalencia en estudiantes a tiempo completo, a fin de tener en cuenta
a los estudiantes que asisten a tiempo parcial. Si se debe aplicar una
financiacin diferenciada segn el grado-nivel, entonces es necesario
definirla. Por ejemplo, en el Reino Unido, los estudiantes son
clasificados en grupos por ao segn el ao acadmico (del 1 de
septiembre al 31 de agosto) en el que nacieron y, a partir de all, cada
grado-nivel es financiado diferencialmente.
Las dimensiones del Componente 2 se determinarn mediante la
definicin de las reas del currculo a las que se debern asignar fondos
adicionales. Las escuelas podrn recibir financiacin per cpita para los
estudiantes o una suma global para ejecutar un programa particular.
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Cuadro 3.1. Ejemplo hipottico de las relaciones entre los componentes, dimensiones e indicadores en el diseo de
una frmula de financiacin de las escuelas
Dimensiones
Indicadores
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Componentes
Componente 1 : Asignacin bsica por estudiante

1.a) Matrcula total
1.b) Diferenciacin por grado-nivel
1.a) ETC total en el momento del censo escolar

1.b) ETC total en cada grado-nivel
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1.a) Asignacin bsica

1.b) Suplemento por grado-nivel
Componente 2 : Mejora del currculo

2.a) Currculo especial
2.b) Escuela especial
2.a) ETC matriculado en lenguas extranjeras

2.b) ETC total (si se trata de una escuela de tecnologa)
3.a) Desventaja socioeconmica

3.b) Falta de dominio de la lengua
3.c) Bajo nivel de rendimiento
educacional
3.d) Minusvalas, deficiencias
y dificultades de aprendizaje
3.a) % de alumnos que reciben subsidios de la seguridad social

3.b) % de alumnos por debajo del rendimiento mnimo
(prueba de lengua)
3.c) Nmero de alumnos por debajo del vigsimo porcentil
(prueba de competencias generales)
3.d) Nmero de alumnos evaluados formalmente
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar

4.a) Tamao de la escuela
4.a) Primaria: ETC<200
Secundaria: ETC<600
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4.b) Localizacin (en funcin

4.b) Distancia en km a la ciudad de 50.000 ms habitantes
del aislamiento)
4.c) Costos de funcionamiento del sitio 4.c) rea interior de la escuela en m2
(limpieza, calefaccin, mantenimiento)

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educacin del estudiante
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Las dimensiones del Componente 3 cubren las necesidades

suplementarias de educacin y, por consiguiente, deben reflejar factores
definidos de manera general que generan costos adicionales a fin de
proporcionar a todos los alumnos la oportunidad de tener pleno acceso al
currculo y lograr exitosamente sus metas educacionales. Las
dimensiones comnmente elegidas en esta rea tratan de evaluar
necesidades suplementarias de educacin que emergen de cuatro fuentes:
(a) status socioeconmico bajo (por ejemplo, desempleo, pobreza,
etnia e itinerancia);
(b) falta de dominio de la lengua de instruccin;
(c) bajo nivel de rendimiento educacional; y
(d) minusvalas, deficiencias y dificultades de aprendizaje.
Frecuentemente, estas cuatro fuentes de necesidades
suplementarias de educacin se superponen. La compleja cuestin
consistente en identificar los indicadores de necesidad suplementaria de
educacin se abordar en un captulo ulterior.
Las dimensiones del Componente 4 se refieren a los diversos
aspectos del sitio escolar y pueden ser muy variadas. Una dimensin
importante es el tamao de la escuela medido en funcin del nmero de
alumnos. Otra dimensin es el grado de aislamiento de la escuela
respecto de su comunidad. Otras dimensiones incluyen el rea y las
caractersticas fsicas de los edificios y los terrenos de la escuela. Estas
dimensiones sern consideradas con ms detalle en un captulo ulterior.
3.12 Indicadores de las dimensiones

El ltimo paso consiste en crear indicadores o medidas de las
dimensiones que deben formar parte de la frmula. El Cuadro 3.1
presenta un ejemplo hipottico de los vnculos entre los cuatro
componentes, las dimensiones relacionadas con cada componente y los
posibles indicadores que se pueden utilizar para medir cada dimensin.
Cada indicador debe ser definido detalladamente, dado que es
precisamente esta medida la que se introduce en la frmula de
financiacin para calcular el presupuesto de cada escuela. Por ejemplo,
una dimensin del Componente 1, el nmero de alumnos matriculados
en cada escuela, debe tener un mtodo de medicin definido con
precisin. Este aspecto puede ser problemtico, pues el nmero de
alumnos flucta a lo largo del ao escolar y en algunas escuelas estas
fluctuaciones pueden ser ms amplias que en otras. El desfase entre el
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inicio del ao fiscal y el del ao acadmico genera problemas

particulares adicionales, como sucede, por ejemplo, en el Reino Unido,
donde el ao fiscal se inicia en abril, mientras que el ao acadmico
comienza en septiembre. En este caso, el presupuesto escolar para el
prximo ao financiero debe elaborarse y asignarse antes de que se
conozca el nmero real de alumnos matriculados en septiembre. En el
Reino Unido, el Ministerio de Educacin y Empleo (Department for
Education and Employment) realiza un censo anual de la matrcula
escolar durante un da del mes de enero y este conteo censal de los
alumnos sirve de base para fines de financiacin. De manera similar, se
debe determinar a los alumnos y programas seleccionables del
Componente 2 (mejora del currculo).
La determinacin de los indicadores para el Componente 3
(necesidades suplementarias de educacin de los estudiantes) tiene una
historia relativamente larga que precede la financiacin mediante
frmulas en lo que se refiere a la delegacin de los presupuestos
escolares. Cualquier seleccin de indicadores debera reflejar las
decisiones de poltica sensibles acerca de los grupos de estudiantes que
deben recibir financiacin adicional y cmo se debe medir en las
escuelas la presencia de este tipo de alumnos. Existen dos tipos bsicos
de indicadores para las necesidades suplementarias de educacin (Marsh
y Levai, 1995):
(a) indicadores que predicen la incidencia de los alumnos con
necesidades suplementarias de educacin para cada escuela; e
(b) indicadores que identifican individualmente a los alumnos con
necesidades suplementarias de educacin y, dentro de este grupo,
indicadores capaces de medir la amplitud de las necesidades
suplementarias de educacin identificadas.
Por ejemplo, muchos de los indicadores de pobreza, tales como el
porcentaje de nios provenientes de familias que reciben subsidios de la
seguridad social en cada escuela, estn en correlacin con el nivel
promedio del rendimiento educacional de los estudiantes en cada una de
las escuelas. Sin embargo, mientras que un indicador de pobreza de este
tipo es bastante adecuado para predecir la incidencia promedio de las
dificultades de aprendizaje en cada escuela, no lo es a menudo para
identificar individualmente a los alumnos que tienen bajo rendimiento
(Marsh, 1995). Las pruebas de evaluacin (por ejemplo, de lectura o de
razonamiento no verbal) son adecuadas para identificar nios con
especiales dificultades de aprendizaje. Por el contrario, la identificacin
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de los nios con problemas de comportamiento y la diferenciacin ms

precisa entre las diferentes formas de necesidades de aprendizaje, as
como sus implicaciones financieras, exige una evaluacin profesional.
Si las diversas tecnologas del aprendizaje estuviesen bien
establecidas, sera posible conocer el monto exacto de fondos
adicionales que requiere un alumno con una dificultad de aprendizaje
particular para lograr un resultado educacional determinado. Este
conocimiento informara la eleccin del indicador apropiado y el monto
de la ayuda suplementaria necesaria correspondiente a cada punto en la
escala del indicador. En la prctica, la recoleccin de esta informacin
exigira el empleo de una enorme cantidad de tiempo y esfuerzo, aun
cuando existiese consenso en la profesin acerca de las relaciones entre
necesidades de aprendizaje, objetivos de aprendizaje y recursos
requeridos. Si se carece de esta informacin, es necesario hacer
estimaciones acerca del monto de recursos adicionales que se debera
asignar para cubrir los costos de las necesidades suplementarias de
educacin, as como la manera de distribuir dichos recursos. En algunos
casos esto se reduce a la cuestin de hallar una va aceptable para asignar
una suma fija de dinero entre un conjunto de solicitantes que compiten
entre s. Una frmula de financiacin expresara entonces el resultado de
esta decisin, sabiendo plenamente que una decisin de este tipo puede
ser influida tanto por consideraciones de orden profesional como por las
presiones polticas provenientes de intereses afectados.
Dentro del Componente 4 se debe definir lo que se entiende por
una escuela pequea en relacin con la asignacin de fondos. La
definicin del tamao depender de los grados-niveles de los alumnos en
la escuela (es decir, la fase de escolarizacin) y del tamao promedio de
las escuelas del sistema escolar que se encuentran en la misma fase. Para
construir un indicador de tamaos de escuela es necesario llegar a un
acuerdo acerca de si se debe establecer un punto lmite (cut-off point) por
debajo del cual todas las escuelas sern definidas como pequeas, o si
la definicin incluye un efecto de decrecimiento progresivo a fin de que
las escuelas reciban fondos adicionales en funcin de su grado de
pequeez. Para este componente podra ser necesario definir otros
indicadores en trminos de categoras (tales como los diferentes tipos de
edificios) o en funcin de una escala interna (por ejemplo, al definir
sitios dispersos segn las distancias que los separan o el tiempo
empleado para desplazarse entre ellos).
Los indicadores se deben elegir cuidadosamente en lo que se refiere
a los criterios de la frmula establecidos anteriormente. Por ejemplo, un
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indicador eficaz de las necesidades suplementarias de educacin es

aquel que presenta la mayor precisin al predecir la incidencia en las
escuelas de dichas caractersticas de los estudiantes o al identificar a los
estudiantes con necesidades suplementarias de educacin especficas.
Muchas de las propiedades estadsticas deseables de los indicadores de
las frmulas de financiacin forman parte del criterio de eficacia (Ross,
1983).
Un problema particular que puede surgir con el uso de indicadores
en las frmulas de financiacin es el de riesgo moral. Esto puede
ocurrir cuando el contrato es especificado en tales trminos que el
contratado recibe incentivos perversos que lo mueven a aumentar los
costos o reducir la calidad. Las operaciones que conducen a estas
distorsiones pueden ser totalmente legales, porque podran representar
simplemente una manera de aplicar las reglas del juego de la
financiacin en beneficio de la escuela. En otras situaciones, estas
acciones pueden ser ilegales, como cuando se incluye en los informes a
estudiantes que no estn matriculados a fin de obtener asignaciones
suplementarias. Un ejemplo de riesgo moral, citado frecuentemente,
se presenta cuando las escuelas son financiadas de acuerdo a un
indicador de necesidades suplementarias de educacin que puede ser
influido por la misma escuela con el propsito de obtener ventajas
financieras (por ejemplo, mediante la forma en que se administran las
pruebas, se recolectan los datos para los indicadores, o se evala y
ensea a los estudiantes).
En lo que respecta a los Componentes 3 y 4, el problema para
disear una frmula de financiacin consiste en seleccionar indicadores
que modifiquen el contrato comn a precio fijo, proveniente del primer
componente, a fin de financiar diferencialmente las divergencias
legtimas de las unidades de costos que escapan al control de la escuela.
La falta de compensacin de estos diferenciales de costos implicara que
los estudiantes que asisten a escuelas ms costosas reciben una
educacin de menor calidad, debido a que los recursos para la provisin
educacional directa seran absorbidos por los costos de operacin por
estudiante ms elevados. Las acciones que se emprendan en esta rea
para financiar esos diferenciales de costos deben evitar,
simultneamente, la generacin de incentivos para la seleccin adversa
o el riesgo moral.
Un indicador que finalmente forma parte de la frmula de
financiacin puede ser derivado directamente de la medicin de la
dimensin o puede ser un indicador compuesto ms complejo, generado
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a partir de varias mediciones. Por ejemplo, algunas frmulas de las

autoridades locales de educacin en Inglaterra estiman los niveles de
matrcula ponderando 50:50 el nmero de estudiantes registrados en el
mes de enero previo y la cantidad estimada de alumnos que se
matricularn en la escuela al iniciarse el ao acadmico en septiembre.
Por consiguiente, el nmero de estudiantes considerado para la frmula
de financiacin es una construccin algebraica y no una representacin
real del nmero de alumnos. De manera similar, el nmero de alumnos
equivalente a tiempo completo (indicado como ETC en el Cuadro 3.1)
es un indicador compuesto, dado que se aplican ponderaciones distintas
para diferentes nmeros de horas semanales de asistencia. Igualmente, el
indicador de necesidades suplementarias de educacin que aparece en
las frmulas es frecuentemente un indicador compuesto que resulta, por
ejemplo, de la agregacin de los resultados de dos o tres pruebas
educacionales o de diversos indicadores de desventaja social.
El Cuadro 3.1 muestra la relacin entre componentes, dimensiones
e indicadores utilizando, para cada componente, ejemplos hipotticos de
dimensiones e indicadores que les estn relacionados. Por ejemplo, la
asignacin bsica por estudiante en el ejemplo dado es asignada per
cpita, segn el nmero de alumnos equivalente a tiempo completo
(ETC) en el momento en que se realiza el censo escolar.
Alternativamente, se lo podra asignar segn el nmero de grupos de
enseanza o de clases que supuestamente requiere una escuela de
acuerdo a su nmero de alumnos y sus grados-niveles. Este ltimo
enfoque es apropiado en los sistemas que fijan legalmente el tamao
mximo de la clase (nmero mximo de alumnos por clase).
3.13 Coeficientes vinculados a los indicadores

Los indicadores son las unidades de medicin que llevan la
financiacin a la frmula. Para dar como resultado una suma de dinero,
cada indicador debe ser multiplicado por coeficientes que representan
los valores monetarios vinculados con escalas de puntos o categoras del
indicador. En una frmula de financiacin basada en necesidades, el
coeficiente deriva de la estimacin de los costos adicionales de la
provisin educacional o de los servicios operacionales incluidos en cada
uno de los componentes. Por consiguiente, la frmula final podra
concebirse como la suma de los valores de los indicadores multiplicados
por sus coeficientes respectivos a fin de determinar el monto total de la
financiacin.
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(a) Coeficientes para el componente 1

El coeficiente aplicado al nmero de estudiantes es el monto anual
(o durante otro perodo) que recibe una escuela para un alumno de un
grado-nivel particular (segn la medicin realizada para los efectos de la
financiacin). sta es la asignacin en efectivo por estudiante, que se
describe a veces como la asignacin por estudiante ponderada por grado.
En una frmula basada en necesidades, el costo unitario por
estudiante se deriva de un anlisis de los recursos necesarios para
proveer la educacin bsica a un estudiante en una escuela de tamao
mnimo eficiente, y del costo de estos recursos. Estos costos incluyen los
costos directos de la enseanza y el aprendizaje en el aula, as como del
material didctico utilizado para apoyar el aprendizaje, los costos
indirectos de la gestin y la administracin de la escuela y los costos de
funcionamiento de las instalaciones escolares que se pueden atribuir al
nmero de alumnos. De manera similar, y sobre la base del costo por
alumno, se calculan las asignaciones adicionales por grado-nivel (por
ejemplo, para clases ms pequeas de prvulos, a fin de asegurar la
alfabetizacin, y para alumnos de mayor edad, a fin de impartir materias
especiales y un currculo optativo). Todos los costos que varan en
funcin del nmero de alumnos se pueden incluir en la asignacin
bsica, si bien no todas las frmulas lo hacen, tal como se ver en los
captulos que presentan los estudios de caso.
Los coeficientes adecuados para los indicadores de grado-nivel por
estudiante o por grupo de enseanza se pueden calcular utilizando un
mtodo conocido como financiacin orientada por la actividad. sta es
una aplicacin particular de la financiacin basada en necesidades que
incluye el costo del personal y otros recursos requeridos por la escuela
para proveer un nivel especfico de educacin a sus alumnos. Los
mtodos de financiacin orientada por la actividad, que se explican en
un captulo ulterior, se concentran en la estimacin de los costos del
personal docente, del apoyo al aprendizaje (personal no docente y
recursos para el aprendizaje) y de la gestin.
Los costos del sitio escolar, aunque son manejados normalmente
bajo el Componente 4, pueden ser igualmente subvencionados
basndose en un clculo por alumno, siempre y cuando se haya
establecido una relacin adecuada entre el nmero de alumnos y los
costos del sitio escolar. Por ejemplo, la frmula podra asignar a cada
escuela $3.000 por el costo de las instalaciones ms $50 por alumno. Los
costos del sitio que no varan con el nmero de estudiantes deberan ser
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asignados sobre la base de otros parmetros, tales como el rea edificada

y el terreno, as como por el tipo de edificacin. En el marco de
referencia que se presenta en este captulo, estos costos del sitio se
analizan bajo el Componente 4. Los costos del sitio escolar se
examinarn ms exhaustivamente en un captulo ulterior.
(b) Coeficientes para los otros componentes
Los coeficientes para los indicadores de la mejora del currculo, bajo
el Componente 2, se derivan adecuadamente utilizando el clculo de
costos por actividad para un enriquecimiento especificado del currculo.
Los coeficientes para los indicadores de las necesidades suplementarias
de educacin, bajo el Componente 3, tambin se pueden derivar de un
anlisis orientado por la actividad, a pesar de que este anlisis es difcil
de realizar en esta rea debido al gran nmero de diferencias individuales
entre los alumnos y sus necesidades de aprendizaje. Por consiguiente, el
anlisis de los requerimientos de financiacin de las escuelas y unidades
especiales para nios con minusvala fsica y dificultades de aprendizaje
debe emprenderse como un ejercicio separado, aunque tambin
vinculado, de las frmulas de financiacin de las escuelas regulares. El
indicador del status socioeconmico de los estudiantes en las escuelas
regulares se utiliza a menudo para asignar una suma de dinero generada
polticamente con este propsito. En este caso, la asignacin de recursos
depende sobre todo de la eleccin de los diversos coeficientes
correspondientes a las diferentes formas de desventaja social y esto se
convierte a menudo en una delicada cuestin poltica. La derivacin de
los indicadores de necesidades suplementarias de educacin y sus
coeficientes correspondientes se aborda en un captulo ulterior.
En lo que respecta a la financiacin de las necesidades del sitio
escolar presentadas en el Componente 4, el impacto del tamao de la
escuela en el costo para impartir un currculo especificado se puede
analizar utilizando un enfoque orientado por la actividad. Un anlisis
semejante puede proveer estimaciones del costo de maestros adicionales
y otros recursos requeridos por estudiante en las escuelas pequeas a fin
de ofrecer el mismo nivel de provisin educacional que en una escuela
de tamao mnimo eficiente. Las escuelas clasificadas por debajo del
tamao mnimo eficiente tienen costos promedio por estudiante que son
significativamente ms elevados. Son precisamente estas escuelas las
que, por razones de equidad, necesitan ser compensadas en la frmula.
Sin embargo, desde el punto de vista de la eficiencia, las autoridades de
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educacin tambin deben decidir si los costos promedios ms altos de

las escuelas pequeas se justifican en relacin con las necesidades de los
nios, las familias y las comunidades.
Al determinar el monto adecuado de financiacin adicional para las
escuelas pequeas es necesario tener en cuenta el impacto positivo de las
clases de tamao reducido en relacin con el rendimiento educacional.
Existen otras vas menos onerosas para tratar la cuestin de las escuelas
pequeas que proveer una relacin alumnos/maestro inferior al
promedio. Las alternativas incluyen escuelas con clases multigrado,
escuelas que comparten el personal docente especializado y la
utilizacin del aprendizaje a distancia.
Si los costos del sitio escolar (por ejemplo, calefaccin,
mantenimiento, provisin de agua, gestin) no estn estrechamente
relacionados con el nmero de estudiantes de cada escuela, los fondos
que deben cubrir dichos costos deben ser asignados bajo el Componente
4, en funcin de otros indicadores, tales como el rea de los edificios y
terrenos escolares, la antigedad de los edificios, etc. Estas cuestiones se
analizarn en un captulo ulterior.
3.14 Ejemplos hipotticos de frmulas de financiacin

aplicadas a escuelas consideradas individualmente
Habiendo pasado revista a las diversas maneras de derivar los
coeficientes que sern aplicados a los indicadores para las dimensiones
de los cuatro componentes, el Cuadro 3.2 ofrece algunos ejemplos de
frmulas simples que ilustran cmo un equilibrio diferente de las tres
principales funciones polticas de las frmulas de financiacin (de
equidad, directiva y de regulacin del mercado) pueden producir
diferentes asignaciones presupuestarias para las escuelas consideradas
individualmente. Se examinan dos escuelas ficticias.
La escuela A es una escuela grande, en un rea urbana, que atiende
a una comunidad pobre y en la que slo una quinta parte de sus
estudiantes participa en un programa especial de lengua. La matrcula
total de esta escuela es de 1.000 estudiantes y hay 200 alumnos en el
primer grado. Hay 200 alumnos que participan en clases especiales de
lengua y 400 alumnos cuyas familias reciben subsidios de la seguridad
social. La escuela est por encima del umbral mnimo de 500 estudiantes
y est ubicada a 20 km de una ciudad grande. La superficie total
horizontal de los edificios escolares es de 8.000 m2.
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La escuela B es una escuela pequea en un rea rural que atiende a

una comunidad relativamente prspera y la mayor parte de sus
estudiantes participan en un programa especial de lengua. La matrcula
total de esta escuela es de 400 estudiantes y hay 80 alumnos en el primer
grado. Hay 300 alumnos que asisten a las clases especiales de lengua y
10 alumnos provienen de familias que reciben subsidios de la seguridad
social. La escuela tiene 100 estudiantes menos que el nmero
correspondiente al umbral mnimo de 500 alumnos y se halla ubicada a
220 km de una ciudad grande. La superficie total horizontal de los
edificios escolares es de 4.000 m2.
El Cuadro 3.2 presenta tres frmulas de financiacin.
Una frmula de mercado, que se concentra exclusivamente en los
dos indicadores relacionados con la matrcula escolar. Esta frmula tiene
coeficientes de $2.000 por estudiante para el total de la matrcula y un
coeficiente de $108 por cada alumno del primer grado. Todos los otros
indicadores tienen un coeficiente igual a cero. El propsito implcito de
esta frmula es incitar a las escuelas a que aumenten la matrcula, sin
tener en cuenta a las comunidades que atienden, los programas
especiales, la ubicacin de la escuela o los costos de funcionamiento.
Una frmula de equidad, con una menor concentracin en la
matrcula que la frmula de mercado y mayor atencin a las
caractersticas del estudiante, la ubicacin de la escuela y sus costos de
funcionamiento. Esta frmula asigna $1.600 por estudiante para la
totalidad de la matrcula y $108 por cada alumno del primer grado. Por
cada alumno proveniente de una familia que recibe subsidios de la
seguridad social se aaden $1.271, que representan una cantidad
bastante elevada. Cada kilmetro, ms all del umbral de 20 km hasta la
ciudad grande ms prxima, conlleva la adicin de un monto de $44,45;
y por cada metro cuadrado de superficie edificada se aaden $2,50 para
tener en cuenta los costos de funcionamiento. Los propsitos implcitos
de esta frmula son: recompensar a las escuelas que abordan los
problemas asociados con la enseanza de un gran nmero de alumnos
provenientes de familias que dependen de subsidios de la seguridad
social y de familias de comunidades aisladas; y proveer una pequea
cantidad de ayuda adicional a las escuelas que deben mantener edificios
con una superficie horizontal grande.
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Cuadro 3.2 Asignaciones presupuestarias para dos escuelas aplicando diferentes frmulas y manteniendo constante el
presupuesto total
Indicador
Valores del indicador

Escuela A Escuela B
C3 : Especificidades del alumno

Dependientes de
400
la seguridad social
C4 : especificidades de la escuela
Tamao de la escuela:
0
Umbral de 500
Aislamiento: ciudad ms
0
cercana >20 km
Costos de
8 000
funcionamiento: rea en m2
Presupuesto total
Asignacin por estudiante
Equidad
Directiva
Escuela A Escuela B Escuela A Escuela B Escuela A Escuela B
2 000.00
108.00
1 600.00
108.00
1 708.64
108.00
2 000 000
21 600
300
0.00
0.00
600.00
120 000
180 000
10
0.00
1 271.00
0.00
508 400
12 710
100
0.00
0.00
300.00
30 000
200
0.00
44.45
239.52
8 890
47 904
4 000
0.00
2.50
2.50
20 000
10 000
20 000
10 000
680 240 1 870 240
960 000
2 021 600
2 022
800 000 1 600 000

8 640
21 600
808 640 2 150 000

2 022
2 150
640 000 1 708 640

8 640
21 600
1 701
1 870
638 456
8 640
2 400
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C2 : Mejora del currculo

ETC en clases de lengua 200
Mercado
Frmula
directiva
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C1 : Asignacin bsica por estudiante

Matrcula ETC total
1 000
400
200
80
ETC en el 1er grado
Coeficiente ($)
Frmula
Frmula
de mercado de equidad
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Asignaciones presupuestarias bajo diversas frmulas ($)
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Una frmula directiva, tambin con una menor concentracin que

la frmula de mercado en la matrcula escolar y un mayor reconocimiento
de los programas especiales de lengua y de las escuelas pequeas en las
reas rurales. Esta frmula asigna para la matrcula montos similares a los
de la frmula de equidad, pero incluye un coeficiente muy elevado de
$600 para los estudiantes de las clases especiales de lengua. La frmula
no tiene en cuenta a los estudiantes de las comunidades pobres y, en vez
de ello, da una ponderacin sustancial a las escuelas pequeas en reas
aisladas. Los propsitos implcitos de esta frmula son: estimular la
provisin de programas especiales de lengua y asegurar que las escuelas
pequeas en las reas rurales puedan sobrevivir sin necesidad de
combinarse con otras escuelas cercanas. Si bien se asigna algunos fondos
suplementarios de apoyo a las escuelas para el mantenimiento de los
edificios con grandes superficies horizontales, los montos son tan bajos
que esta ayuda no podra ser interpretada como un estmulo para que las
escuelas adquieran o expandan sus edificios.
Los tres pares de columnas del Cuadro 3.2 proporcionan las
asignaciones presupuestarias para las escuelas A y B en cada una de las
frmulas. Es importante notar que estos clculos fueron preparados para
un sistema escolar hipottico, constituido por slo dos escuelas y un
presupuesto escolar total de $2.830.240.
La ltima lnea de cifras del cuadro permite percibir qu escuela
fue ganadora o perdedora bajo cada una de las tres frmulas
diferentes. Ambas escuelas obtuvieron montos iguales de $2.022 por
estudiante bajo la frmula de mercado. La escuela A result ganadora al
aplicar la frmula de equidad, recibiendo $2.150 por estudiante, frente a
$1.701 por estudiante para la escuela B. Por el contrario, al aplicar la
frmula directiva, la escuela B recibi $2.400 por estudiante, una
cantidad muy superior a los $1.870 por estudiante que correspondieron
a la escuela A.
Los ejemplos hipotticos enumerados ms arriba ilustran cmo las
decisiones tomadas acerca de las dimensiones, indicadores y
coeficientes pueden controlar las funciones de las frmulas de
financiacin y tambin dar lugar a resultados sustancialmente diferentes
respecto de la financiacin por estudiante. Este anlisis ha tenido por
objeto describir el complejo conjunto de interacciones entre sistemas de
valores, conocimientos basados en la investigacin, parmetros de
medicin y funciones de poltica a fin de aportar una mayor
transparencia en las diferentes etapas de la construccin de una frmula
de financiacin.
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3.15 Conclusin
Este captulo ha sentado los principios bsicos para el diseo de
frmulas de financiacin de las escuelas. Para ello ha mostrado cmo el
diseo racional de una frmula basada en necesidades debe reflejar las
intenciones de poltica al relacionar el diseo de la frmula con el
equilibrio de las funciones que debe cumplir y con los juicios acerca de
cmo deber responder a ciertos criterios clave. El ejemplo numrico
final ilustra la forma en que las amplias perspectivas tericas, con las que
se inici este captulo, se pueden traducir en detalles tcnicos de la
implementacin de frmulas.
Un tema fundamental de este y otros captulos es que las frmulas
de financiacin de las escuelas se pueden disear de modo que reflejen
un amplio espectro del sistema de asignaciones del sector pblico. La
motivacin de poltica ms importante que sustenta una frmula de
financiacin puede ser la asignacin equitativa de recursos dentro de un
sistema escolar centralizado o la de contribuir siendo una parte vital de
un marco regulador para una educacin de cuasimercado. Un punto
importante en este captulo es que una frmula de financiacin para las
escuelas no se puede disear ni evaluar aisladamente del contexto de
poltica y el marco regulador dentro del cual ha sido establecida y que
afecta su funcionamiento. Este importante tema ser ilustrado ms
adelante, en los captulos dedicados a los estudios de caso.
Si bien una frmula se puede desagregar en sus componentes, a fin
de concentrar la atencin en el propsito que cumple cada uno de ellos
y facilitar la labor de diseo y verificacin de la frmula repartida entre
los diferentes administradores y grupos interesados, cualquier tipo de
evaluacin de una frmula propuesta o real debe considerarla en su
totalidad. Por consiguiente, la evaluacin final del enfoque de
financiacin mediante frmulas requiere una evaluacin de las
interacciones de los componentes, dimensiones, indicadores y
coeficientes en asociacin con el conjunto de incentivos y sanciones que
proveen, as como de la amplitud con la que promueven fines y objetivos
de poltica para el conjunto del sistema escolar.
3.16 Apndice sobre los trminos utilizados

Dado que los diferentes pases tienden a utilizar trminos distintos
para referirse a conceptos o variables que son esencialmente iguales,
hemos elaborado un vocabulario de trminos comunes para su
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utilizacin en este libro. En los captulos que presentan estudios de caso

se indica (si es necesario) la equivalencia de los trminos comunes y los
utilizados a nivel nacional. A continuacin presentamos nuestras
definiciones de estos trminos.
Trmino
Definicin
Asignacin para
los estudiantes
ponderada por grado
(Student allocation
weighted by grade)
El monto en efectivo asignado para un estudiante

en un grado-nivel especfico.
Autoridad educacional
(Education authority)
Una organizacin gubernamental o de otra ndole

(por ejemplo, una organizacin religiosa) que
tiene la responsabilidad administrativa de un
grupo de escuelas. Coincide a menudo con el
organismo financiador.
Coeficiente de una
El monto en efectivo vinculado a la escala de
frmula de financiacin valores de un indicador.
(Coefficient in a
funding formula)
Componentes de una
frmula de financiacin
(Components of a
funding formula)
Los bloques constitutivos de una frmula de

financiacin: cada componente est relacionado
con un propsito principal para el que se asignan
fondos a las escuelas.
Dimensiones de un
Los diversos aspectos de un componente que lo
componente de la
definen en trminos operacionales.
frmula (Dimensions
of a formula component)
Financiacin de las
escuelas basada en
necesidades (Needsbased school funding)
Un enfoque para financiar las escuelas que

reconoce que algunas caractersticas de los
estudiantes y las escuelas tienen por
consecuencia que stas se vean obligadas a
gastar diferentes cantidades para impartir a sus
estudiantes una educacin de calidad especificada.
Financiacin orientada
por la actividad
(Activity-led funding)
Un enfoque de financiacin basado en un anlisis

de los costos reales de las actividades requeridas
para proveer y apoyar programas educacionales
especficos.
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Frmula de financiacin Un conjunto de principios, reglas y mtodos

(Funding formula)
aplicados objetiva y coherentemente para
distribuir recursos a las escuelas.
Gestin basada en
la escuela (Schoolbased management)
Un enfoque de gestin escolar que da al Consejo

de Administracin de la escuela o al director de
la escuela un grado considerable de poder para
la toma de decisiones respecto a las funciones
principales de la administracin escolar
(currculo, financiacin, personal, admisin).
Indicadores en una
Las medidas cuantitativas de una dimensin.
frmula de financiacin
(Indicators in a
funding formula)
Necesidad
suplementaria
de educacin
(Suplementary
educational need)
Las necesidades de los estudiantes que tienen

ciertas caractersticas personales que dan lugar
a necesidades de aprendizaje que o bien se suman
a las de la mayora de los alumnos de edad similar
o se diferencian claramente de esas necesidades.
Organismo
financiador
(Funding agency)
Un organismo que financia directamente a las

escuelas (por ejemplo, el Ministerio de Educacin,
la autoridad educacional del gobierno local o
estatal, o una ONG).
Presupuesto delegado
a las escuelas
(Delegated schools
budget)
La parte del presupuesto total que se delega a las

escuelas para que ellas decidan cmo gastarlo.
Presupuesto escolar
total (Total schools
budget)
La totalidad del presupuesto disponible para

financiar todos los gastos relacionados con todas
las escuelas financiadas por el organismo
financiador.
Retenciones
(Retentions)
La parte del presupuesto total de las escuelas

que no les es delegado, sino que es retenido y
asignado por el organismo financiador.
Retenciones esenciales
(Essential retentions)
Rubros del gasto que deben ser retenidos a nivel

central.
Retenciones opcionales Rubros del gasto que pueden ser retenidos a

(Optional retentions)
nivel central o delegados a las escuelas.
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Riesgo moral
(Moral hazard)
Un sistema de financiacin que da a los

proveedores un incentivo para actuar contra los
intereses del organismo financiador o de los
clientes cuyos intereses son representados por
el organismo financiador.
Seleccin hostil
(Adverse selection)
Un sistema de financiacin o de fijacin de

precios que da a los productores un incentivo
para evitar o discriminar clientes para los que la
provisin del servicio resulta ms costosa.
Sistema escolar
administrado
(Administered
school system)
Un sistema escolar en el cual el poder para la

toma de decisiones respecto de las principales
funciones administrativas de las escuelas
(currculo, finanzas, personal, admisin,
infraestructura) es ejercido por una autoridad
educacional mediante estructuras y normas
jerrquicas.
Tamao mnimo
eficiente de una
escuela (Minimum
efficient size of school)
El tamao mnimo de una escuela de un tipo

especfico para el cual el costo promedio por
estudiante no disminuye sustancialmente al
aumentar su tamao.
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Parte II
Los cuatro componentes principales
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Captulo 4
Componente 1:
Asignacin bsica por estudiante
Ibtisam Abu-Duhou, Peter Downes y Rosalind Levai
4.1 Introduccin
Para que una frmula de financiacin sea basada en necesidades,
debe derivarse de un anlisis de los recursos necesarios para proveer un
currculo especificado a estudiantes particulares en contextos escolares
especficos. La financiacin orientada por la actividad es un
procedimiento analtico para hacer ese anlisis. Este tipo de financiacin
concentra su atencin en las actividades de enseanza y aprendizaje
requeridas por los programas educacionales ofrecidos a los estudiantes,
y calcula los costos del personal y otros recursos. La financiacin
orientada por la actividad sustenta el principio de eficacia, pues las
asignaciones monetarias por estudiante se derivan de un anlisis
explcito de los costos de los recursos necesarios para impartir un nivel
especificado de educacin. Tambin es un mtodo equitativo para
asignar fondos, porque los alumnos que tienen iguales necesidades de
aprendizaje y derecho al mismo currculo reciben la misma financiacin.
El anlisis de la financiacin orientada por la actividad se inicia con
conjeturas acerca del tamao de la clase, el nmero de horas por semana
o ao durante el cual los alumnos reciben instruccin, y el nmero de
horas fuera del aula que necesitan los maestros para preparar las
lecciones, planificar el currculo, evaluar, registrar y redactar los
informes, orientar al educando, etc. Se estima y se incluye el volumen
del personal auxiliar cuya labor apoya directamente la enseanza y el
aprendizaje. Se asignan sumas adicionales para los recursos de apoyo al
currculo, tales como libros, materiales y equipamiento. Todos stos son
costos directos, porque pueden ser atribuidos directamente a los recursos
de personal y otros utilizados cuando se realizan actividades de
enseanza y aprendizaje.
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Otros recursos requeridos constituyen los costos indirectos, tales

como el tiempo empleado por el personal directivo y administrativo, el
utilizado para las actividades relacionadas con el bienestar de los
estudiantes, la orientacin profesional, etc. Estos recursos son necesarios
para que se realicen la enseanza y el aprendizaje, pero no pueden ser
atribuidos directamente a ninguna actividad especfica. Estrictamente
considerados, los costos indirectos no estn orientados por la actividad,
pero son necesarios para que las actividades, en su conjunto, se puedan
realizar. Los costos indirectos o generales se pueden repartir por
actividades (de acuerdo a una regla de reparticin acordada) y aadir a
los costos directos, a fin de derivar el monto total de los costos directos
e indirectos de las actividades.
Al llegar a este punto, se puede calcular un costo promedio
ponderado por alumno como coeficiente que se vincular al nmero de
estudiantes, diferenciados por grado-nivel, en la frmula de
financiacin. Una vez que se hayan determinado los recursos para la
enseanza y el aprendizaje, as como los recursos fsicos, los costos se
pueden volver a calcular anualmente en la medida en que cambien los
precios, sin tener que rehacer el mismo anlisis de la actividad.
En este captulo describimos con mayor detalle el anlisis de la
financiacin orientada por la actividad y, seguidamente, exponemos los
mtodos para efectuar este anlisis, a fin de apoyar la construccin de
modelos de financiacin que puedan ser utilizados por un organismo
financiador o una autoridad educacional. En la ltima seccin se
presenta una evaluacin de la financiacin orientada por la actividad. En
esta exposicin, el anlisis de la financiacin orientada por la actividad
se limita a ejemplos de financiacin de alumnos con necesidades
normales de educacin en escuelas de tamao mnimo eficiente (ste es
el tamao con el cual el costo promedio por alumno cesa de disminuir o
disminuye slo muy lentamente cuando aumenta el nmero de
alumnos). Los procedimientos explicados en este captulo se podran
utilizar para determinar los costos a fin de proporcionar educacin a
estudiantes con necesidades suplementarias de educacin o para ajustar
la frmula de financiacin de modo que permita a las escuelas que se
encuentran por debajo del tamao mnimo eficiente ofrecer la misma (o
similar) gama curricular que las escuelas ms grandes.
4.2 Definicin de la financiacin orientada por la actividad

La financiacin orientada por la actividad es un enfoque para
asignar recursos entre las escuelas guindose por una frmula de
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financiacin basada en un anlisis de los costos de las actividades de

enseanza y aprendizaje requeridas para brindar y apoyar programas
educacionales especificados a los alumnos de grados-niveles
determinados. Los pasos sistemticos requeridos para emprender una
auditora detallada de todos los elementos importantes de la enseanza y
el aprendizaje dentro de las escuelas, y la transformacin de esta
informacin en costos de cada elemento que luego generan una frmula
de financiacin es lo que se denomina a menudo anlisis de la
financiacin orientada por la actividad.
En el anlisis de la financiacin orientada por la actividad hay tres
aspectos: la identificacin de las actividades de enseanza y aprendizaje
que se deben incluir, la determinacin de los costos de estas actividades
y la transformacin de estos costos en una frmula de financiacin de las
escuelas. A continuacin se analiza cada uno de estos aspectos.
Primer paso: Cuantificacin y clculo del costo del tiempo de
trabajo del personal
A fin de calcular el costo de las actividades de enseanza y
aprendizaje identificadas, es necesario clasificarlas en tipos especficos
de recursos. En el campo de la educacin, el recurso ms importante es
el personal. Por consiguiente, la identificacin y el clculo del costo de
las actividades del personal es una parte fundamental del anlisis de la
financiacin orientada por la actividad. Frecuentemente, esta actividad
tiene un gran valor por s misma y no precisa ser considerada solamente
como parte del desarrollo de una compleja frmula de financiacin. Por
ejemplo, algunas autoridades educacionales del Reino Unido, antes de la
construccin de las frmulas para la gestin local de las escuelas (Local
Management of Schools), utilizaban estos enfoques a fin de determinar
los requerimientos de personal de los establecimientos escolares en
funcin de su tamao y rangos de edades (West and Pennell, 1994).
La cuantificacin y el clculo del costo del tiempo de trabajo del
personal no slo incluyen la actividad de ensear a una clase, sino tambin
otras actividades que realiza el maestro para apoyar la enseanza en el
aula, contribuir al bienestar del alumno y gestionar la escuela. La manera
de clasificar y evaluar estas actividades en funcin del tiempo empleado
vara debido a que la evaluacin depende de la prctica en vigor y las
limitaciones de financiacin existentes, as como del criterio profesional.
Tambin se deberan incluir en este anlisis los costos del personal no
docente para apoyar las actividades educacionales. Estos enfoques se
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pueden utilizar para asignar a las escuelas diferentes tipos de personal en

sistemas cuyas escuelas no tienen presupuestos delegados para cubrir los
costos del personal. En esos casos no es necesario calcular el costo de la
asignacin del personal para cada escuela, si bien es necesario que el costo
del personal, a nivel de la autoridad educacional, debe estar claramente
establecido a fin de poder generar el presupuesto y rendir cuentas.
Segundo paso: Cuantificacin y clculo del costo de los recursos que
no incluyen al personal
El segundo paso en el anlisis de la financiacin orientada por la
actividad consiste en cuantificar y calcular el costo de todos los recursos,
excluyendo al personal, necesarios para apoyar todas las actividades de
enseanza y aprendizaje especificadas. En este enfoque se aplican
tcnicas de clculo de costos utilizadas por contadores (Carr, 1994). Se
trata de una tcnica ms afinada para promover la eficiencia que el
mtodo tradicional, que consiste en calcular directamente los costos de
los insumos de una organizacin sin tener en cuenta cmo sern
distribuidos para producir los resultados deseados. El clculo del costo
de las actividades est ms prximo del clculo de costos de los
resultados que del de los insumos solamente.
Tercer paso: Clculo de los costos por alumno y la generacin de
una frmula de financiacin
El paso final consiste en derivar una frmula de financiacin a
partir de los costos por alumno de las actividades de enseanza y
aprendizaje por las que es financiada la escuela. Los costos por alumno
en los diferentes grados-niveles determinan los coeficientes ligados a los
indicadores de los alumnos en la frmula de financiacin. O, visto de
otra manera, los costos de los alumnos, ponderados por grado,
determinan la asignacin monetaria por alumno y por grado-nivel.
Debera quedar claro, desde el inicio, que si bien se establecen ciertas
conjeturas acerca de cmo las escuelas deberan organizar u organizan la
enseanza y el aprendizaje, con el propsito de derivar los costos
supuestos por alumno, esto no implica, sin embargo, que en los sistemas
de presupuesto delegado las escuelas tengan que asignar los recursos de
la misma manera que se estableci para la construccin de la frmula de
financiacin. Este caso se da solamente cuando el organismo financiador
desea ser directivo, por ejemplo al estipular un tamao mximo de clase
o un nmero mnimo de horas lectivas.
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4.3 Desarrollo histrico de la financiacin orientada por la

actividad
(a) Desarrollo en el Reino Unido
En el Reino Unido, las investigaciones realizadas por algunas
autoridades educacionales locales a principios de la dcada de los
noventa, acerca de los enfoques de financiacin orientada por la
actividad, revelaron que estos enfoques se haban desarrollado a partir de
modelos de asignacin de personal orientada por la actividad de la
dcada de los ochenta. stos haban sido diseados para reemplazar el
uso de la tradicional relacin alumnos/maestro para determinar la
asignacin del personal de las escuelas mediante un mtodo que tena en
cuenta el impacto interrelacionado del contenido del currculo y el
tamao de la clase sobre el nmero de maestros requerido (Audit
Commission, 1986; Simpson, 1987).
A mediados de la dcada de los noventa, el desarrollo de los
modelos de financiacin orientada por la actividad fue espoleado por la
necesidad de reformar las frmulas de financiacin de las escuelas que
haban sido construidas, principalmente, reflejando las prcticas
histricas de asignacin de recursos a las escuelas. En el Reino Unido,
la imposicin a nivel nacional de un currculo y programas de exmenes,
as como las crecientes expectativas del gobierno de que todas las
escuelas alcanzaran los estndares nacionales, dieron lugar a mayores
exigencias de tiempo por parte del personal y al reconocimiento cada vez
ms amplio de que la financiacin per cpita de los alumnos de primaria
es similar a la de los alumnos de secundaria y no menor, como se
supona en la prctica de financiacin histrica.
Por consiguiente, en el caso de Inglaterra es posible basarse en una
serie de informes a nivel nacional sobre la financiacin orientada por la
actividad, as como en los documentos de trabajo de algunas autoridades
locales de educacin, a fin de examinar cuestiones clave relacionadas
con la elaboracin de enfoques de financiacin orientada por la
actividad. Ms adelante, en este captulo, se examinar el ejemplo de la
autoridad local de educacin de Cambridgeshire (Cambridgeshire Local
Education Authority).
(b) Desarrollo en Australia
Australia ofrece un ejemplo distinto, pero que conduce a
conclusiones similares. A mediados de la dcada de los noventa se
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expandi rpidamente el inters en la financiacin orientada por la

actividad cuando se inici el movimiento hacia la descentralizacin de la
administracin escolar, especialmente en el estado de Victoria, que se
puso a la cabeza en esta rea. En aquella poca, el anlisis histrico de
la financiacin de las escuelas revel que haba diferentes polticas y
procedimientos para la asignacin de recursos a las escuelas primarias y
secundarias. Segn el Report of the Education Committee on the School
Global Budget (Informe del comit de educacin sobre el presupuesto
global de las escuelas), SGB, en Victoria (1995), haba diferentes bases
para la asignacin de personal a las escuelas y diferentes condiciones de
trabajo, que haban evolucionado a lo largo de los aos, que daban lugar
a menos enseanza cara a cara por parte de los maestros de secundaria
(p. 14). Con el transcurso del tiempo, estas prcticas que producan
diferencias sustanciales en la asignacin de recursos a las escuelas
primarias y secundarias se haban institucionalizado.
Las informaciones compiladas por el Australian Ministerial Council
on Education, Employment, Training and Youth Affairs y publicadas en el
informe citado en el prrafo anterior revelaron que los gastos por alumno
de secundaria [fueron] mayores que en el caso de los de primaria con una
relacin primaria/secundaria de 1,46 en el caso de Australia durante el
perodo 1992-93 (p.14). Tras haber revisado estos datos y despus de
haber conducido su propio anlisis sobre la financiacin orientada por la
actividad, el Comit de Victoria deline dos componentes para la
generacin de un Presupuesto Global de las Escuelas (School Global
Budget): el primero debera reflejar las caractersticas del aprendizaje del
alumno y el segundo inclua programas prioritarios del currculo. El
primer componente del Presupuesto Global de las Escuelas en Victoria
representaba dos partes: el ncleo de la financiacin, que era una
asignacin por alumno basada en diferenciales de grado-nivel y que
reflejaba las variaciones del costo basado en necesidades; y la
financiacin basada en las caractersticas especficas del alumno.
A fin de construir la frmula para el componente ncleo de la
financiacin, el Comit de Victoria encarg la realizacin de estudios de
caso sobre la asignacin de recursos en las escuelas. Estos estudios de
caso aplicaron un enfoque de anlisis de la financiacin orientada por la
actividad a fin de obtener: i) el costo por alumno para las escuelas
primarias y secundarias; ii) el costo por alumno por grado-nivel; iii) el
costo por alumno en funcin del objeto del gasto (costos del personal
docente, otros costos de personal y otros costos no relacionados con el
personal) y el propsito (instruccin, administracin, servicios de
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bienestar del estudiante, viajes, etc.); y iv) costos por alumno por rea
del currculo y por grado-nivel. El enfoque analtico de estos estudios de
caso fue desarrollado por uno de los autores de este captulo y utilizado
por el Comit de Victoria en posteriores investigaciones para hacer
recomendaciones sobre la financiacin por alumno. El enfoque abarc la
investigacin de la asignacin real interna de recursos dentro de las
escuelas. Su principal preocupacin fueron las actividades comunes
dentro de las escuelas, sin incluir los programas de mejora del currculo,
ni los factores relacionados con los alumnos o los sitios escolares. Por
esta razn, el enfoque es muy adecuado para la generacin del
componente para la asignacin bsica por alumno en una frmula de
financiacin que se aplique a la matrcula total de la escuela y a los
ajustes de los diferenciales por grado-nivel.
4.4 Dos estudios de caso: Victoria (Australia) y

Cambridgeshire (Reino Unido)
Es posible emplear dos enfoques para la obtencin de los datos para
el anlisis orientado por actividad. Primero, los datos pueden ser
obtenidos a partir de las prcticas reales en las escuelas (el enfoque
utilizado en Victoria). Segundo, los datos pueden ser obtenidos mediante
la evaluacin profesional de las practicas deseadas (el enfoque utilizado
en Inglaterra por la Cambridgeshire Local Education Authority).
Es importante notar que el primer enfoque provee costos por
alumno para una forma existente de provisin educacional y podra, por
consiguiente, reflejar prcticas histricas que no tienen una base lgica
y que actualmente se consideran inadecuadas. El segundo enfoque
precisa ser atenuado con cierto pragmatismo, porque las exigencias
exageradas en materia de la oferta educacional podran conducir a
requerimientos presupuestarios que estn fuera de la capacidad
financiera del gobierno.
4.5 Estudio de caso 1: Anlisis de la financiacin orientada

por la actividad basado sobre una prctica real
en las escuelas de Victoria (Australia)
A continuacin se presenta el enfoque basado en la prctica real,
diseado en 1994 para las escuelas de Victoria, para efectuar el clculo
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de los costos y la financiacin orientados por la actividad. Este enfoque

deriva los costos por alumno y grado-nivel examinando la distribucin
real de los recursos en las escuelas (Abu-Duhou, 1996). El propsito
primordial de esta investigacin fue orientar la poltica del ncleo de
financiacin en el Presupuesto Global de las Escuelas y fue, asimismo,
el primer estudio de este tipo realizado en Australia.
El anlisis examin las funciones de varios recursos (asignacin de
personal y otros) y sus costos para llevar a cabo las actividades de
enseanza y aprendizaje en las escuelas de Victoria. Esto requiri un
examen de cmo y a dnde fueron asignados los recursos disponibles,
siendo la primera tarea del anlisis identificar las principales actividades
de enseanza y aprendizaje de cada escuela. Todos los otros gastos, tales
como administracin, utilizacin de edificios y mantenimiento de
terrenos fueron considerados costos indirectos, y fueron atribuidos a las
actividades de enseanza prorrateados por grado-nivel.
(a) Definir e identificar las actividades de enseanza y aprendizaje
El primer paso para analizar la financiacin orientada por la
actividad consiste en determinar el alcance de las actividades de
enseanza y aprendizaje necesarias para impartir el currculo requerido.
Estas actividades estn directamente vinculadas a las ofertas curriculares
y su organizacin. El alcance de las actividades de enseanza y
aprendizaje se debe examinar escuela por escuela, porque las escuelas
difieren de un pas a otro, e incluso dentro de cada pas, en lo que
respecta a la gestin del personal docente, funciones del personal
administrativo, oferta curricular, programas y organizacin del
alumnado. Incluso cuando el perfil de las actividades de enseanza y
aprendizaje parece ser semejante, sucede con frecuencia que existen
diferencias importantes en la manera de asignar los recursos a las
diversas actividades en cada escuela e, igualmente, diferencias
sustanciales en las caractersticas de los alumnos, lo que tiene un
impacto sobre los costos. Las principales actividades de los maestros se
pueden agrupar en dos categoras distintas.
(a) Enseanza cara a cara. Esto representa el tiempo que utiliza el
maestro en la clase enseando los cursos, distribuidos segn un
horario para impartir el currculo regular (esto incluye slo la
enseanza regular y prevista en los horarios, y excluye la enseanza
de reemplazo para cubrir la ausencia del maestro titular).
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(b) Actividades del maestro sin relacin cara a cara. stas representan
el tiempo destinado a apoyar la enseanza y proveer otras
actividades de aprendizaje en que no hay una relacin cara a cara.
(c) Es la parte ms difcil de definir e identificar entre las actividades
del maestro. Lo que se incluya variar entre un sistema de educacin
y otro, entre los diferentes tipos de escuela y entre los niveles de
escolarizacin dentro de un mismo sistema. Un elemento importante
de estas actividades est dado por el tiempo empleado para apoyar
la enseanza. Esto incluye el tiempo dedicado a la administracin y
la planificacin (por ejemplo, planificacin de las lecciones,
evaluacin de las tareas de los alumnos, supervisin de los grupos
de enseanza por materia en la educacin secundaria, supervisin
del aula en el caso de los maestros de educacin primaria,
coordinacin de materias tanto a nivel de la materia misma como a
nivel del rea de estudio). El otro grupo de actividades abarca tareas
distintas de la enseanza regular, realizadas por el personal docente
y que se consideran como parte de su carga de trabajo, tales como la
coordinacin de la informacin en orientacin vocacional,
coordinacin del bienestar del educando, la revista escolar,
computadoras, biblioteca, reemplazo de maestros, desarrollo
profesional, teatro, msica, fotografa, orientacin del educando y
otras responsabilidades administrativas.
Es difcil elaborar una lista exhaustiva de las actividades propias de
una ocupacin profesional como la docencia, en la que algunas
actividades se emprenden en forma voluntaria, fuera de las horas de
trabajo (por ejemplo, el desarrollo profesional). Sin embargo, las
actividades incluidas en un anlisis de la financiacin orientada por la
actividad son las actividades consideradas contractuales, bien sea
legalmente o para los fines del anlisis. La identificacin y la
clasificacin de las actividades de enseanza sin relacin cara a cara
dependen de la prctica vigente, las limitaciones financieras del
momento y el criterio profesional. Por consiguiente, es necesario
analizar las tareas realizadas por los maestros, as como las de los
directores y subdirectores, para calcular los costos indirectos.
Para especificar las actividades efectivas realizadas por los
maestros es necesario examinar los horarios escolares. Este
procedimiento identifica el volumen de la enseanza impartida en la
escuela en cada rea de estudio. En Victoria, la mayor parte de las
actividades de enseanza y la asignacin de recursos se organizan
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alrededor de ocho lneas de estudio: arte, ingls, salud y educacin

fsica, lenguas distintas del ingls, matemtica, ciencias, estudios
sociales y del medio ambiente y, finalmente, tecnologa. Estas materias
se imparten a los alumnos en todas las escuelas, si bien la cantidad de
tiempo dedicado a cada una vara segn el grado-nivel.
Para que el anlisis sea completo, tambin se deben identificar las
actividades del personal no docente. Asimismo, se deben incluir los recursos
fsicos necesarios para apoyar las actividades educacionales (por ejemplo,
libros y equipo). La mayora de estos recursos pueden estar relacionados con
reas particulares del currculo que apoyan. Dado que algunas materias
requieren ms recursos que otras (por ejemplo arte y tecnologa), el
contenido y equilibrio del currculo afectar los costos unitarios.
(b) Estimar el tiempo de trabajo del personal docente
El paso siguiente consiste en estimar la cantidad de tiempo que se
requiere durante el ao escolar para cada actividad identificada. La
instruccin cara a cara (enseanza en el aula) durante el ao escolar
sigue normalmente un horario o est organizada en ciclos semanales,
cada uno de los cuales consiste en cierto nmero de perodos dedicados
a cada grado-nivel y a cada materia. En algunas escuelas, el ciclo lectivo
se repite en intervalos diferentes de una semana; por consiguiente, es
importante identificar la duracin del ciclo y el nmero de veces que ste
se repite en un ao escolar. Es necesario identificar en cada ciclo el
nmero de perodos de la instruccin cara a cara impartida a los
alumnos. En el anlisis final, queda fijado el nmero de perodos de
enseanza por ao escolar que se imparte a cada grado-nivel. Esto se
considera como el perodo anual de enseanza contractual que se
imparte a cada alumno (excluyendo a los alumnos con necesidades
suplementarias de educacin). En el ejemplo que presenta el Esquema
4.1 las escuelas de Victoria tienen 40 ciclos anuales, con 25 perodos por
ciclo en las escuelas primarias, lo que arroja un resultado de 1.000
perodos lectivos anuales para los alumnos de primaria, frente a 1.200
perodos para los alumnos de secundaria.
Una vez que se ha establecido la estructura cclica del programa, es
necesario determinar el nmero de horas de instruccin cara a cara,
requerido para impartir a cada alumno el nmero de perodos anuales que
le han sido acordados. Esto depende del nmero de alumnos, as como del
tamao promedio de las clases en las que se imparten los cursos. Cuanto
mayor sea el nmero de alumnos y menor el tamao de la clase, tanto
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mayor ser el nmero de horas de instruccin cara a cara necesarias para

ocuparse de un nmero dado de perodos anuales de clase. Generalmente,
hay materias que se ensean en clases de menor tamao que otras (por
ejemplo, clases prcticas y de laboratorio en ciencias y tecnologa, por
razones de seguridad). Cuanto mayor sea el nmero de opciones que se
ofrece a los alumnos, tanto menor ser el tamao promedio de la clase
para un nmero dado de alumnos. Por consiguiente, el nmero requerido
de horas de enseanza del maestro depender del equilibrio entre las
diversas materias y la organizacin del currculo.
Esquema 4.1 Disposiciones para la organizacin del programa general en
las escuelas primarias y secundarias de Victoria (Australia)
Detalles generales
Todas las escuelas funcionan con un ciclo semanal
Nmero de ciclos semanales anuales
Nmero de perodos diarios de clase en secundaria
Nmero de perodos diarios de clase en primaria
Nmero de perodos de clase por ciclo en secundaria
Nmero de perodos de clase por ao en secundaria
Nmero de perodos de clase por ciclo en primaria
Nmero de perodos de clase por ao en primaria
40 ciclos
6 perodos
5 perodos
30 perodos
1.200 perodos
25 perodos
1.000 perodos
Insumos en trminos de maestros

Tiempo total en el aula para un maestro de primaria a tiempo completo: 25 perodos por
ciclo.
Apoyo total a la enseanza asignado a los maestros de primaria para el tiempo empleado
en administracin y planificacin: 3 perodos por ciclo.
Tiempo total en el aula para un maestro de secundaria a tiempo completo: 30 perodos
por ciclo.
Apoyo total a la enseanza asignado a los maestros de secundaria para el tiempo
empleado en administracin y planificacin: 7 perodos por ciclo.
En el estudio realizado en Victoria, se obtuvo informacin detallada

de las escuelas para calcular el nmero de horas de instruccin cara a
cara impartidas en total a todos los alumnos, diferenciados por gradonivel. Dado que las escuelas secundarias tienen una mayor
especializacin por materia y un mayor nmero de materias opcionales,
requieren un tiempo mayor de enseanza cara a cara por ciclo que las
escuelas primarias con el mismo nmero de alumnos.
No es necesario mostrar los detalles de la organizacin curricular
con el propsito de utilizar, en una frmula de financiacin, un costo
anual por estudiante para la instruccin cara a cara de acuerdo al grado83
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nivel. Sin embargo, si un organismo financiador desea que las escuelas

ofrezcan a sus alumnos ms horas en las materias basadas en el empleo
de talleres o laboratorios, o un mayor nmero de opciones curriculares,
esto se debe reflejar en un costo mayor por estudiante; de otro modo, las
escuelas no podrn cumplir o debern desviar recursos de otros rubros.
Estimar el tiempo de la instruccin que no es cara a cara resulta
ms difcil, dado que tales actividades son ms variadas y el tiempo que
ellas deberan tomar no siempre se especifica en los contratos de los
maestros o en acuerdos informales dentro de la escuela. Otro factor que
se debe tener en cuenta es el momento en que se realiza la actividad.
Algunas actividades de enseanza que no se ejecutan cara a cara deben
realizarse durante la jornada escolar (por ejemplo, tareas relativas al
bienestar del estudiante, reemplazo de maestros, observacin de las
lecciones), otras se realizan despus de la jornada escolar (por ejemplo
consultas con los padres de familia) y otras en cualquiera de estos
perodos. Generalmente, los maestros dedican algn tiempo a las
actividades que no se efectan cara a cara dentro de la jornada escolar.
Como se muestra en el Cuadro 4.1, se esperaba que los maestros de las
escuelas primarias en Victoria prestasen 25 perodos semanales a las
actividades de enseanza y aprendizaje. Dentro de los 25 perodos
semanales para cada maestro equivalente a tiempo completo, la carga de
trabajo asignada para la enseanza cara a cara era de 22 perodos
semanales, con 3 perodos para tareas administrativas y de planificacin,
preparacin de lecciones y evaluacin. De los maestros de las escuelas
secundarias se esperaba que prestasen 30 perodos semanales para las
actividades de enseanza y aprendizaje. Dentro de estos 30 perodos
semanales para cada maestro equivalente a tiempo completo, la carga de
trabajo asignada a la enseanza cara a cara era de 23 perodos semanales,
con 7 perodos para tareas administrativas y de planificacin, o
preparacin de lecciones y evaluacin.
El anlisis de las actividades revel que ciertas tareas que realizan
los maestros reducan la carga de trabajo dedicada a la enseanza cara a
cara. Estas actividades incluan la coordinacin de los maestros que
trabajan en el aula en las escuelas primarias y la coordinacin de gradonivel en las escuelas secundarias, orientacin vocacional, bienestar del
estudiante, revista de la escuela, computadoras, biblioteca, reemplazo de
maestros, desarrollo profesional, teatro, msica, fotografa, orientacin
del educando y otras obligaciones administrativas. Por consiguiente,
para algunos maestros de las escuelas primarias su carga de trabajo de
enseanza cara a cara fue bastante menor que 22 perodos semanales,
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cuando se agregaban todas sus obligaciones para sumar 25 perodos

semanales. De manera similar, muchos maestros de las escuelas
secundarias no llegaban a ensear 23 perodos semanales cuando se
agregaban todas sus obligaciones para sumar 30 perodos semanales. La
divisin final del tiempo de un maestro en diversas actividades es
especfica de cada escuela, mientras que el tiempo total dedicado a la
enseanza y el aprendizaje son tiempos contractuales.
Una cuestin adicional que se debe tener en cuenta en un anlisis de
la financiacin orientada por la actividad es que algunas actividades que
no se efectan cara a cara dependen ms del nmero de perodos de
instruccin (perodos de clase) que corresponden a un maestro en cada
ciclo, que del nmero de alumnos. Ejemplos de esto son la preparacin
de las lecciones, el desarrollo profesional y la coordinacin de materias.
Otras actividades, tales como la evaluacin y los informes para los padres
de familia, son generadas directamente por el nmero de alumnos.
En el anlisis en Victoria se supuso, simplificando, que todas las
actividades de enseanza y aprendizaje son generadas por el nmero de
perodos de clase cara a cara. Esta suposicin se hizo de manera que la
unidad mnima para generar actividades fuese el perodo de clase cara a
cara. Por consiguiente, cada perodo de clase cara a cara genera un
tiempo de instruccin cara a cara por parte del maestro y,
adicionalmente, un tiempo de actividad del maestro que no se realiza
cara a cara. Esto significa que si el nmero de alumnos aumenta, pero se
lo distribuye dentro de las clases existentes, de modo que el nmero de
clases permanezca constante, entonces la cantidad de tiempo que se
requiere del maestro por ao escolar tampoco se altera. Es perfectamente
posible hacer conjeturas alternativas, siempre y cuando se est en
condiciones de hacer el anlisis ms complejo al clasificar las
actividades que no son cara a cara, segn que el tiempo requerido por
ellas dependa del nmero de maestros, del nmero de clases distintas
a las que se ensea, del nmero de estudiantes, y de si las actividades se
realizan durante la jornada escolar o fuera de ella.
(c) Estimar el tiempo del personal no docente
El tiempo del personal auxiliar no docente debe incluirse,
igualmente, en un anlisis de una financiacin orientada por la actividad.
Los sistemas escolares varan en gran medida con respecto al nmero y
las categoras del personal no docente empleado en las escuelas. Parte
del personal trabaja directamente en actividades de apoyo a la enseanza
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y aprendizaje (por ejemplo, asistentes de aula, asistentes de laboratorio

y tcnicos) y representan una parte de los costos directos de enseanza
y aprendizaje. Estos costos pueden ser atribuidos a reas particulares del
currculo y grados-niveles.
Otros miembros del personal no docente proveen servicios de
gestin y administracin. Esta categora del personal incluye al director
de la escuela, al subdirector, al personal de oficina, intendentes, as como
las tareas administrativas realizadas por el personal docente que son
esenciales para el funcionamiento de la escuela, ms que para la
enseanza y el aprendizaje de los alumnos. El personal que provee estas
actividades es denominado personal de apoyo administrativo, pues sus
actividades son esenciales para el funcionamiento de la escuela como
institucin. Adicionalmente, las escuelas emplean personal que
desempea funciones especficas, tales como las de coordinador de
bienestar del estudiante, consejero, orientador vocacional, enfermera, etc.
Los deberes y responsabilidades de este personal se deben
explicitar en los acuerdos contractuales entre la escuela y el organismo
financiador, o pueden ser definidos por la escuela. Para los propsitos de
la financiacin, sin embargo, los costos de estas actividades son parte del
coeficiente de la asignacin bsica por alumno en la frmula de
financiacin. No obstante, si los costos unitarios varan segn el tipo y
tamao de la escuela, entonces es apropiado asignar los fondos para
todos o parte de estos costos en relacin con otras variables distintas del
nmero de estudiantes (vase el Captulo 5).
(d) Incluir parmetros fijados exteriormente
El paso siguiente en el anlisis de la financiacin orientada por la
actividad consiste en incluir informacin acerca de parmetros o factores
determinados exteriormente que afectan los costos, pero que deben ser
tomados como fijos para los propsitos del clculo de costos. Tales
parmetros fijados exteriormente incluyen, generalmente, los salarios y
las condiciones de trabajo del personal docente y no docente, el nmero
de horas trabajadas, normas de salud y seguridad, duracin de la jornada
escolar y el ao escolar, y otros. Estos aspectos deben ser reconocidos y
utilizados en el clculo cuando sea pertinente.
(e) Establecer el costo de la enseanza por alumno
Habiendo identificado las actividades de enseanza y aprendizaje,
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el personal docente y no docente, y los parmetros fijados exteriormente,

el prximo paso es calcular el costo del tiempo de enseanza y derivar
los costos por alumno. Un anlisis detallado permite formular el costo
por alumno de diversas maneras: por grado-nivel, por rea del currculo,
por objeto del gasto (costos de los maestros, otros costos de personal y
diversos costos no vinculados al personal), por propsito (instruccin,
administracin, servicios de bienestar del estudiante, viajes, etc.) y,
finalmente, el costo por estudiante por rea de estudio y por grado-nivel.
Considerando las conjeturas y el anlisis hecho anteriormente, el
coeficiente de los costos de maestros vinculado al indicador del alumno
en una frmula de financiacin orientada por la actividad puede
derivarse de las variables que aparecen en el Cuadro 4.1. El cuadro
muestra la informacin necesaria para derivar el costo del maestro por
estudiante con cifras ilustrativas. Slo se ilustra el costo mnimo por
grado-nivel (grupo anual y rango de edades) y se supone que las escuelas
son del tamao mnimo eficiente, de manera que puedan organizar la
enseanza basndose en el tamao asumido de la clase. Se pueden
derivar costos diferentes de los maestros para las escuelas ms pequeas,
estableciendo conjeturas especficas acerca del tamao que deben tener
los grupos de enseanza para poder impartir el currculo.
De estas variable, Nj, el tamao promedio de la clase, representa
una variable de poltica que podra ser manipulada a nivel de la escuela
a fin de lograr economas de escala en relacin con los costos de los
maestros. Alternativamente, el tamao de la clase puede ser fijado por la
poltica nacional: por ejemplo, muchos sistemas educacionales
presuponen un tamao de clase de 25 alumnos en el nivel primario. El
subndice j representa el grado-nivel y asume los valores (P, 1, , 12),
siendo P el primer grado escolar.
X1j equivale al nmero de semanas por ao que los alumnos
reciben instruccin, multiplicado por el nmero de horas semanales de
instruccin que recibe una clase. El subndice se utiliza para permitir que
las decisiones de poltica cambien el nmero de perodos de enseanza
por grupo de alumnos en un grado-nivel. A partir del anlisis realizado
anteriormente y del Cuadro 4.1, como un ejemplo, X1j equivale a 1.000
para las escuelas primarias 1.200 para las escuelas secundarias. En este
caso se supone que cada perodo dura una hora.
X2j es el nmero de horas-maestro requeridas para el apoyo a la
enseanza y el aprendizaje por Nj alumnos por ao. sta es una variable
muy compleja, pues incluye todas las actividades sin relacin cara a cara
que son necesarias para apoyar directamente la enseanza y el aprendizaje
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en un grado o clase del tamao Nj, por ao. Si suponemos que el perodo
de clase es la unidad ms pequea de anlisis, el tiempo empleado aqu
vara con el nmero de clases en las que se ensea. X2j difiere de un
sistema escolar a otro, pero al mismo tiempo difiere dentro de los niveles
de educacin de un mismo pas. El valor real de X2j en la mayora de las
escuelas primarias de Victoria depende de si la clase funciona con un
maestro de aula y la participacin parcial de un maestro especial, lo que,
a su vez, depende del tamao de la clase. Tambin depende de las
actividades que se exige al maestro, tales como la comunicacin con los
padres de familia, que vara en funcin del nmero de clases a las que
ensea y, por tanto, del nmero de maestros. Sin embargo, en las escuelas
secundarias la complejidad es mayor, dado que depende igualmente de las
materias enseadas, las que, a su vez, aumentan la cantidad de tiempo por
alumno para la administracin y la planificacin. El ejemplo que se
presenta en el Cuadro 4.1 supone que se ha efectuado el anlisis anterior
y que se requieren 900 horas anuales de tiempo del maestro (de diferentes
maestros) para las clases de 25 alumnos.
X3 es el tiempo contractual que equivale al nmero total de horas
por ao por el cual se contrata a los maestros para que desempeen las
actividades incluidas en el anlisis. ste se establece para cualquier
sistema escolar considerado individualmente.
Como se not anteriormente, la unidad ms pequea de asignacin
de recursos para la enseanza y el aprendizaje es el perodo de clase. El
tiempo del maestro generado por una clase de la talla Nj se normaliza en
una relacin por alumno, dividindolo por el nmero de alumnos por
clase a fin de obtener la fraccin de tiempo del maestro requerida para
cada estudiante. Tomando el ejemplo del Cuadro 4.1, el costo del tiempo
del maestro por alumno es:
(la fraccin de maestro requerida por estudiante) * (el costo del
promedio anual del salario de un maestro)
La fraccin de maestro requerida por estudiante del grado-nivel j es:
(X1j + X2j )/(X3 Nj) = 1900/(1400 25) = 1,35/25 = 0,054
En este ejemplo se requieren 1,35 maestros, en promedio, para
realizar actividades de enseanza y de apoyo a clases con un promedio
de 25 alumnos, lo que corresponde a 0,054 maestros por alumno.
Suponiendo que el costo anual promedio de un maestro es de $30.000,
el costo por estudiante del maestro es de $1.620. ste es el valor del
coeficiente utilizado para calcular el costo de las actividades de
Cuadro 4.1 Descripcin de las variables utilizadas para calcular el
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coeficiente del costo de la enseanza para la frmula de

financiacin y el ejemplo presentado
Nombre de
la variable
Descripcin de la variable
Valor numrico supuesto

de la variable
Nj
El tamao promedio de la clase

en la que se ensea a los estudiantes
del grado j la gama de reas de estudio
o las materias del currculo.
25 alumnos por grupo

de enseanza
X1j
El nmero de horas anuales del maestro

requeridas para ensear a una clase del
tamao supuesto (Nj). ste es el nmero
de semanas/ciclos anuales durante los
cuales se ensea a los alumnos, multiplicado
por el nmero de horas que se ensea a una
clase por semana/ciclo.
1.000 horas (25 horas

semanales multiplicadas
por 40 semanas)
X2j
El nmero de horas del maestro sin

relacin cara a cara para apoyar las
actividades de enseanza y aprendizaje
de Nj estudiantes por ao.
900 horas
X3
El nmero total anual de horas por el cual

1.400 horas
se contrata al maestro para realizar su trabajo.
X4
El nmero anual de horas por el cual se

contrata al maestro para ensear a una clase.
760 horas
X5
Un salario promedio anual nacional de

un maestro, que incluye gastos indirectos
(tales como seguridad social, contribucin
a la caja de pensiones, etc.).
$30.000
enseanza y aprendizaje que resulta de la asignacin del tiempo de los

maestros. Se puede suponer que este coeficiente est fijado para todos
los grados-niveles o que vara desde la primaria, pasando por el primer
ciclo de secundaria, hasta el segundo ciclo de secundaria. Obviamente,
este coeficiente vara con cualquier cambio que pueda ocurrir en el
tamao de la clase, el salario de los maestros y la asignacin de tiempo
por grado-nivel, tanto para la instruccin como para el apoyo a la
instruccin. Es decir, cualquier diferencia por grado-nivel se reflejara en
diversas conjeturas acerca del tamao de la clase, horas lectivas y
actividades de apoyo sin relacin cara a cara a fin de producir un
coeficiente diferente de los costos de enseanza.
(f) Establecer otros costos directos por estudiante
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Los recursos distintos de los maestros que se requieren para apoyar

la enseanza y el aprendizaje deben ser calculados por estudiante a fin
de derivar un coeficiente para la frmula de financiacin. El costo del
tiempo de apoyo no lectivo del personal se debe calcular sobre la base
de los costos salariales del personal involucrado y convertido luego a un
costo por estudiante y grado-nivel.
Los costos para proveer recursos de apoyo curricular son fcilmente
calculables una vez que han sido identificados. Algunos ejemplos son:
artculos de consumo para el uso en la clase, libros, diapositivas y ayudas
audiovisuales para la clase, material de clase, material de referencia y
accesorios para los profesores, fotocopias y duplicados para las materias,
mantenimiento y reparaciones del equipo utilizado en las diversas
materias, y costos de excursiones relacionadas con las reas del currculo.
La mayor parte de los costos de apoyo al currculo se relaciona con reas
de estudio y pueden ser adscritos a cada grado-nivel.
(g) Establecer los costos indirectos por estudiante
Todos los otros costos de la gestin y administracin de una escuela,
sean de personal o no, as como los de la utilizacin de los edificios
escolares se pueden calcular como montos por alumno. El apoyo a los
servicios administrativos es un trmino que se utiliza para referirse a
todos los gastos generales en que incurre la escuela para poder funcionar
como una organizacin. El tiempo de trabajo del personal de gestin y
administracin, identificado en los pasos previos, debe calcularse en
relacin con los costos salariales. Tambin se incluyen todos los bienes y
servicios esenciales para el funcionamiento de la escuela, tales como tiles
de oficina, costos de copias para la oficina, mobiliario de oficina, correo,
telfono, electricidad, gas, viajes del personal, gastos bancarios, seguros,
fotocopias para la escuela (independientemente de la materia), publicidad,
costos de auditora y otros costos del personal administrativo contratado
ocasionalmente. Estos costos son especficos de cada escuela y se
relacionan con el tamao, los programas y otras necesidades de la escuela.
El mantenimiento, las reparaciones, las obras menores en los
edificios de la escuela y los costos de limpieza son, igualmente, costos
indirectos. Esta categora es tambin especfica de cada escuela y
depende mucho de la antigedad y condicin de los edificios y terrenos.
Estos costos se analizan en un captulo ulterior.
Si se delega a las escuelas los costos de los edificios, ellos podran
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ser asignados en la frmula de financiacin en relacin con el tamao de

los edificios o el nmero de alumnos, o en relacin con otros factores
especficos de la escuela. Los costos indirectos son atribuidos a los
alumnos cuando son costos per cpita o estn relacionados con el nmero
ponderado de estudiantes por grado-nivel. Lo que es ms adecuado
depende de si se juzga que los estudiantes contribuyen por igual a los
costos administrativos, cualquiera que sea su grado-nivel, o si se considera
que algunos grados (por ejemplo, alumnos mayores promovidos al
siguiente nivel de educacin) requieren ms servicios administrativos o
espacio edificado. Estos costos son adscritos a los diversos grados-niveles,
sobre la base de la matrcula en el grado-nivel, y se convierten en parte del
coeficiente por estudiante en la frmula de financiacin.
4.6 El ejemplo de Victoria

A continuacin se presenta un ejemplo de los resultados del anlisis
de una financiacin orientada por la actividad para una escuela primaria
en Victoria, durante 1993. Esta escuela primaria tena 199 estudiantes en
siete grados-niveles: 38 en preparatoria, 28 en el grado 1, 31 en el grado
2, 24 en el grado 3, 27 en el grado 4, 24 en el grado 5 y 27 en el grado
6. El personal docente de la escuela contaba con 13 maestros (12,9 ETC)
y personal especializado, incluyendo 0,6 para la biblioteca, 0,2 para
msica/matemtica, 0,3 para arte y 0,2 para ciencias. Adicionalmente,
contaba con un director no docente y un empleado a tiempo completo.
La escuela haba desarrollado un sistema integral de programacin del
presupuesto que mostraba el presupuesto para cada rea de estudio. La
asignacin de tiempo del personal docente para las actividades de
enseanza y no enseanza se logr mediante el cuidadoso anlisis del
horario, la organizacin del currculo y la distribucin de los maestros.
Dada la distribucin de las cargas de trabajo de los maestros en las ocho
reas del currculo para cada grado-nivel y las responsabilidades de
apoyo a la administracin y la enseanza, la escuela ofreca 265 perodos
por ciclo. De stos, 225 perodos se consideraron como enseanza cara
a cara y 40 perodos por ciclo fueron dedicados a obligaciones distintas
de la enseanza cara a cara (apoyo a la enseanza y tiempo para la
administracin y la planificacin). Tras los ajustes por el tamao de la
clase, los costos totales por alumno se distribuyeron como se muestra en
el Cuadro 4.2. El valor del coeficiente para cada grado-nivel aparece en
la ltima lnea del cuadro. El costo ponderado promedio para la escuela
fue de $3.399, como lo muestra la ltima celda de la ltima lnea del
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Cuadro 4.2.
Las cifras del Cuadro 4.2 indican que el costo promedio total por
estudiante, para esta escuela, fue de $3.399. Sin embargo, hubo notables
variaciones en los costos por estudiante y por grado-nivel, debidas tanto
al tamao de la clase como al nivel. El valor del coeficiente fue de
$3.009 para los alumnos del grado 6, muy por debajo de la cifra de
$3.573 para los alumnos del grado 6.
Cuando se preparan cuadros como el Cuadro 4.2 para una muestra
de escuelas, es posible establecer insumos financieros promedio para
cada grado-nivel del sistema. Estos valores promedio son las cifras que se
emplean en la elaboracin de una frmula de financiacin para todo un
sistema escolar. No obstante, se debe hacer hincapi en que el enfoque
adoptado en Victoria se refiere a un anlisis de la financiacin orientada
por la actividad para la prctica real (distinta de la prctica deseada).
En un captulo anterior acerca de los principios de la construccin
de frmulas se not que las asignaciones bsicas por estudiante se hacan
a menudo: a) por estudiante y b) diferenciada por grado-nivel. Esta
segunda parte de la asignacin se construye, a veces, reuniendo conjuntos
de grados-niveles. Al diferenciar la financiacin, comnmente se hace una
distincin entre los primeros aos, los ltimos aos de primaria, el primer
ciclo de secundaria y el segundo ciclo de secundaria. Para las escuelas que
se hallan por debajo del tamao mnimo eficiente y que, por consiguiente,
tienen costos ms elevados por estudiante, el modelo de financiacin
orientada por la actividad puede aplicarse para calcular los costos
adicionales adscritos a las clases o grupos de enseanza ms pequeos.
Estos ajustes seran asignados como parte de los costos del sitio escolar.
Por ejemplo, en Victoria, la indizacin de los costos de enseanza
y aprendizaje respecto del promedio ponderado de todos los gradosniveles fue de $2.521. Este promedio global ponderado fue muy prximo
al promedio del grado 8, de $2.478. En la indizacin respecto del grado
8, los valores variaron entre 0,60 para el grado 5 y 1,66 para el grado 12.
Estas diferencias estaban vinculadas con las diferencias de tamao de las
clases en el grado-nivel superior, que estaban relacionadas con las
ofertas del currculo y la gama de materias impartidas. Tambin
estuvieron vinculadas a los volmenes menores de enseanza cara a cara
de los maestros de las escuelas secundarias, lo cual, a su vez, estaba en
relacin con la diversidad de materias y actividades realizadas por los
maestros de las escuelas secundarias, ms all de las realizadas cara a
cara, y con el tipo de organizacin interna de la escuela misma y la
distribucin de la carga de trabajo entre los maestros.
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Cuadro 4.2 Financiacin por alumno distribuida por grado-nivel y actividad, para una escuela particular en el estado
de Victoria (Australia) (dlares por alumno)
Tipo de actividad
Promedio $
1.576
239
1.825
314
1.804
330
1.585
330
1.795
330
1.657
330
1.380
199
1.671
294
1.815
2.139
2.134
1.915
2.125
1.897
1.579
1.965
39
52
47
60
54
60
56
52
3. Gestin y administracin:
personal
460
613
557
707
639
712
657
608
4. Gestin y administracin:
sin incluir al personal
577
769
754
889
909
890
717
775
2.891
3.573
3.492
3.571
3.727
3.649
3.009
3.399
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$ por Grado
a) Personal docente
b) Personal de apoyo
Subtotal
2. Apoyo al currculo
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Valor del coeficiente
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1. Enseanza y aprendizaje
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4.7 Estudio de caso 2: Anlisis de la financiacin orientada

por la actividad basado en una prctica deseada
en las escuelas de Cambridgeshire (Reino Unido)
La Autoridad Local de Educacin (ALE) de Cambridgeshire
(Cambridgeshire Local Education Authority, LEA) en el Reino Unido
fue una de las primeras que introdujo la Gestin Financiera Local o GFL
(Local Financial Management, LFM). Desde 1982 hasta 1986, siete
escuelas (seis de secundaria no selectiva y una de primaria)
emprendieron experiencias piloto de gestin local. Esto supuso que las
escuelas recibieran un monto a suma alzada para que lo distribuyesen
libremente en lo que el director y los miembros del consejo escolar
considerasen apropiado para satisfacer las necesidades particulares de la
escuela. Las escuelas deban pagar, prcticamente, todos los costos de
funcionamiento, excepto reparaciones importantes de la edificacin y
mejoras que exigiesen gastos de capital. La distribucin de los recursos
entre el personal docente y no docente, los materiales de enseanza, el
mantenimiento interno y las reparaciones qued a discrecin de la
escuela misma.
Si bien el impacto de este enfoque de gestin de las escuelas no fue
evaluado rigurosamente en lo que se refiere al rendimiento de los
estudiantes, hubo la sensacin de que era un xito, en tanto que
otorgaba una mayor flexibilidad a la gestin a nivel del sitio escolar,
promova la eficiencia y estimulaba las actividades empresariales para
aumentar los ingresos de las escuelas, que stas podan conservar
ntegramente. Los principios bsicos del modelo de Cambridgeshire
fueron adoptados por el gobierno central y transformados en la Gestin
Local de las Escuelas o GLE (Local Management of Schools, LMS), que
se convirti en la pauta nacional a partir de la Ley de Educacin
(Education Act) de 1988.
4.8 El proyecto de asignacin de personal orientada

por la actividad
A finales de la dcada de los ochenta y principios de la de los
noventa, la atencin en Cambridgeshire cambi de la distribucin de
recursos a nivel escolar a la cuestin de la generacin de recursos a nivel
de la Autoridad Local de Educacin (ALE). Dicho brevemente, sobre
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qu base lgica generaba la ALE su presupuesto para la educacin y lo

asignaba a las escuelas y qu volumen de servicios crean financiar los
polticos (consejeros del condado)? Para comprender ms plenamente
esta pregunta con miras a lograr una generacin y distribucin racional
de los recursos, la ALE estableci grupos de trabajo cuyos miembros
fueron seleccionados entre los funcionarios de la ALE (administradores)
y el personal responsable de la ejecucin (directores de escuela). Este
dilogo qued slidamente establecido desde los primeros das de la
Gestin de la Financiacin Local (GFL). En las etapas avanzadas del
proyecto, los grupos de trabajo incluyeron representantes de los niveles
de educacin primaria y secundaria; esto contribuy a superar
malentendidos, reducir las peticiones especiales en pro de los intereses
del nivel y dar mayor consistencia al modelo en su totalidad.
El objetivo del proyecto de Asignacin de Personal Orientada por
la Actividad (APOA) fue crear un modelo para las escuelas de educacin
primaria y secundaria dentro del cual las responsabilidades y actividades
de los maestros se pudiesen definir en funcin de:
requerimientos bsicos de la enseanza;

necesidades especiales de educacin;
reemplazo de maestros y preparacin de material de enseanza;
registro y evaluacin del progreso de los alumnos; y
tareas de gestin.
Para cada seccin del modelo se desarrollaron frmulas para

calcular el nmero de horas del maestro que, segn el criterio profesional,
se requeran en cada una de las escuelas para cada uno de los rubros
mencionados. Las cifras de los parmetros utilizados en el modelo
produjeron el nmero total de horas por maestro requerido por cada
escuela. Estos resultados fueron convertidos en nmero de maestros
equivalentes a tiempo completo (ETC) mediante la utilizacin de
divisores. Las cantidades de maestros requeridos por cada escuela fueron
entonces agregadas para formar el total de maestros requerido para los
niveles de educacin primaria y secundaria. El costo para esta dotacin
de maestros fue determinado entonces multiplicando el nmero total de
maestros por el salario promedio del maestro. Al llegar a esta etapa, los
funcionarios de la ALE y los miembros elegidos tuvieron la posibilidad
de reconocer si el presupuesto de la ALE, determinado principalmente
por el gobierno central, poda o no sufragar ese nmero de maestros.
Cuando los parmetros de meta (target parameters) del modelo
produjeron un requerimiento de maestros mayor que el permitido por el
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presupuesto, fueron modificados y convertidos en parmetros de ajuste

ptimo (best-fit parameters). Este proceso permiti a todos (directores,
consejos escolares, funcionarios de la ALE y polticos) reconocer con
precisin qu era lo que el presupuesto de la ALE poda brindar respecto
del volumen de servicios para los estudiantes.
Las recomendaciones de los grupos de trabajo fueron analizadas
por consultores externos (Coopers and Lybrand), dando como resultado
cambios significativos en los mtodos de clculo del nmero de
maestros requerido.
Debe hacerse hincapi en que a pesar de utilizar el modelo de
APOA para generar y distribuir la financiacin de las escuelas, el reparto
de los recursos a nivel de la escuela se mantuvo a discrecin del equipo
estacionado en el sitio escolar. Si los parmetros dentro del modelo
indicaban, por ejemplo, un tamao de clase de 27 alumnos para
estudiantes del grado 7, no era necesario que los directores organizasen
su escuela con clases de dicho tamao. Se conserv el principio
fundamental de la GLE (Gestin Local de las Escuelas): la toma de
decisiones basada en el sitio escolar.
4.9 Producir el modelo y los parmetros

(a) Requerimientos bsicos de enseanza y aprendizaje
Los requerimientos bsicos de enseanza y aprendizaje se expresan
en el nivel primario en trminos del nmero de alumnos por clase, las
horas semanales y el nmero de semanas por ao. Se prest cuidadosa
atencin a la cuestin de los tamaos mximos de las clases, dado que el
nmero de alumnos de una cohorte tiende a variar de ao en ao. La
aplicacin rgida de un tamao mximo, por ejemplo 30 alumnos por
clase, habra inducido requerimientos de maestros fuera de la capacidad
del presupuesto. Por consiguiente, se supuso que en el nivel primario
habra una agrupacin flexible, de diversas edades y vertical; pero se dio
prioridad a la clase inicial (reception class), nios de cuatro aos que
ingresan a la escuela antes de la edad legal, a fin de asegurar que
mantuviesen un tamao pequeo. En el nivel secundario, el modelo fue
ms sofisticado, en la medida en que tuvo en cuenta las necesidades
relacionadas con las diversas materias especiales (ciencias y tecnologa,
por ejemplo, se deben ensear en grupos ms pequeos, por razones de
salud y seguridad), la expectativa de que los alumnos mayores (de 14-16
aos de edad) tendran algunas opciones dentro de los requerimientos
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globales del National Curriculum (que estaba siendo establecido al

mismo tiempo que se desarrollaba este proyecto), y que los alumnos de
ms de 16 aos de edad continuaran la peculiar tradicin inglesa de ser
instruidos en grupos pequeos, pero durante un nmero menor de horas
por semana.
En ambos niveles se aadi el tiempo de orientacin del
educando. Este es el tiempo que se dedica cada da a actividades no
curriculares en la clase o en reuniones, dado que en el Reino Unido se
exige que todos los nios participen cotidianamente en un acto dedicado
al culto pblico.
(b) Necesidades especiales de educacin para alumnos no
declarados (non-statemented)
Se hizo una asignacin de fondos como ayuda a la escuela para que
pudiese satisfacer las necesidades especiales de los estudiantes que no
haban sido declarados. La intencin del proceso de declaracin es
proveer recursos adicionales especficos a personas nominadas (2% de la
poblacin) que sufren de serias minusvalas fsicas o mentales.
Adicionalmente, otro 18% de los alumnos requiere alguna forma de
ayuda extra, generalmente bajo la forma de enseanza individual, y ella
debe impartirse con la ayuda de los recursos de personal asignados a la
escuela. Esta cifra fue definida en trminos de minutos por alumno y por
semana.
(c) Reemplazo de maestros y preparacin de lecciones
Se hizo una asignacin de tiempo para dar cabida al hecho de que
en el Reino Unido se espera que, como parte de sus contratos y dentro
de lmites especificados, los maestros reemplacen a sus colegas. Esto se
organiza ms fcilmente en el nivel secundario que en el primario, en el
que los maestros se encuentran plenamente ocupados con sus propias
clases durante toda la semana. Tradicionalmente se da a los maestros de
secundaria ms tiempo sin contacto con los alumnos (lo que origina
alguna controversia) pero, en la prctica, ms del 30% del tiempo sin
contacto con los alumnos es empleado en reemplazar a maestros
ausentes (mientras que en el nivel primario el reemplazo se resuelve con
un maestro suplementario). Esta cifra fue expresada como porcentaje, es
decir, el requerimiento de tiempo generado por el factor de
requerimiento bsico fue aumentado en un 15%.
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(d) Registro y evaluacin del progreso del estudiante

La introduccin del National Curriculum en el Reino Unido ha
aportado normas ms estrictas en relacin con la evaluacin y el registro
del progreso de los alumnos. En los cuadros resumen esto aparece como
una asignacin por alumno para Tareas de Evaluacin Estndar
(Standard Assessment Tasks) (para grados especficos) y Registros de
Rendimiento (Records of Achievement) (para todos los alumnos).
(e) Tareas de gestin
El aspecto ms difcil, y tal vez el ms innovador, del proyecto de
Asignacin de Personal Orientada por la Actividad (APOA) en
Cambridgeshire, fue el intento de cuantificar el tiempo empleado por los
maestros en las tareas de gestin y administracin. Despus de
numerosos ensayos y esbozos, las tareas de gestin de una escuela
fueron divididas en 16 categoras (con subdivisiones en muchos casos).
stas fueron:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
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Nombramiento del personal. En las escuelas del Reino Unido el

personal fue nombrado por cada escuela, y la prctica usual
consista en involucrar a parte del personal de la escuela en el
proceso de seleccin.
Gestin del personal. Incluy las reuniones de los equipos
departamental y de orientacin, como lo especifican las
condiciones contractuales de los maestros, y la comunicacin
interna.
Contacto con los sindicatos y asociaciones del personal.
Currculo. Se puso especial cuidado para no repetir las reuniones
mencionadas ms arriba, en el punto (ii). Currculo incluy la
orientacin de los alumnos respecto de las estructuras opcionales
y las pasarelas vocacionales.
Revisin de los estndares de enseanza y aprendizaje. No
incluy el tiempo necesario de preparacin para una inspeccin
bajo el sistema nacional (Office for Standards in Education,
conocida como OFSTED) que se realizaba cada cuatro aos,
perodo modificado actualmente a cada seis aos.
Formacin y desarrollo del personal. Incluy los cinco das
reglamentarios por ao dentro del tiempo dirigido (directed
time) del contrato del maestro y otras actividades de desarrollo
profesional, as como su gestin.
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vii)
viii)
ix)
x)
xi)
xii)
(xiii)
(xiv)
(xv)
(xvi)
Gestin de la informacin. Este rubro incluy el tiempo empleado

por el personal de nivel superior en la redaccin de referencias
para los colegas que solicitaban un puesto en otro lugar.
Progreso del alumno. Un amplio rubro que cubri todos los
procesos administrativos de la admisin y el retiro de los alumnos,
llenado de registros de notas de examen y contacto con el personal
respecto del progreso de los alumnos. Esta categora revel
diferencias significativas entre los niveles primario y secundario.
Orientacin del educando y disciplina. No fue fcil definir esta
categora en trminos de minutos por estudiante y por semana.
Incluy el tiempo que se exige del maestro para que supervise
formalmente a los alumnos, antes y despus de las horas de clase
y durante los recreos, pero no durante el almuerzo, que se financia
separadamente.
Relaciones con los padres de familia. Se refiri solamente a los
vnculos reglamentarios (por ejemplo, consultas vespertinas con
los padres de familia) y no incluy la participacin voluntaria de
los maestros en actividades de las asociaciones de padres de
familia.
Relaciones con otros organismos. Abarc el tiempo empleado
principalmente por los administradores de mayor jerarqua para
colaborar con la Autoridad Local de Educacin (ALE), los medios
de comunicacin, la comunidad local, etc.
Relaciones con la junta directiva (consejo escolar). Durante el
transcurso del proyecto se produjo un aumento masivo de la
intervencin de los miembros del consejo en la conduccin de las
escuelas y se realiz un intento para cuantificar la cantidad de
tiempo empleada en la gestin de este proceso.
Relaciones con la autoridad. Abarc el tiempo empleado en
completar los informes oficiales, tanto para la ALE como para el
Ministerio de Educacin y Empleo (Department for Education
and Employment).
Relaciones con otros establecimientos de educacin.
Financiacin y recursos. Incluye el tiempo empleado por los
administradores de mayor nivel jerrquico en sistemas de control
financiero.
Local. Desde la implementacin de la GLE (Gestin Local de las
Escuelas), el personal directivo ha debido emplear parte de su
tiempo en el monitoreo del estado del local escolar con la ayuda
del personal no docente.
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Se recolect datos referentes a los rubros anteriores de una amplia

muestra de escuelas. A pesar de las dudas en ciertas reas, debido a
dificultades de interpretacin (por ejemplo, en algunas de las escuelas de
mayor tamao, muchas de las tareas administrativas encomendadas
tradicionalmente al personal docente haban sido asignadas a un
personal no docente y menos costoso), se generaron cifras que sugeran
una asignacin por alumno en el nivel primario y, en el nivel secundario,
una suma global de tiempo, independientemente del nmero de
alumnos, con un lmite superior relacionado con el nmero de alumnos
matriculados. Tambin se hizo una distincin entre las actividades de
gestin relacionadas con los alumnos y las relacionadas con los
maestros. Un mayor nmero de maestros en una escuela exige una
mayor cantidad de tiempo para una gestin eficaz.
4.10 Convertir las necesidades de tiempo en profesores

Habiendo obtenido el nmero de horas de maestro que se requiere
para todas las actividades definidas previamente, la prxima tarea fue
convertir estas cifras en maestros reales. En el Reino Unido, el contrato
de los maestros requiere que stos trabajen 1.265 horas de tiempo
dirigido, es decir, que el director de la escuela puede especificar cmo
y dnde se deben emplear anualmente estas 1.265 horas. El documento
legal que especifica los compromisos contractuales del maestro espera
que los maestros pasen ms tiempo que el indicado fuera (o dentro) de
la escuela en prepararse personalmente. Las 1.265 horas son tan slo las
horas que el maestro debe estar disponible para asumir tareas
especificadas.
La primera cuestin que haba que elucidar fue si se deba o no
incluir el tiempo del director y del subdirector (o subdirectores) de la
escuela. Mientras que en muchos sistemas de educacin se considera que
el director desempea un papel puramente administrativo, la tradicin del
Reino Unido prev que los directores y subdirectores de escuela asuman
algunas tareas de enseanza, adems de su labor administrativa. De
hecho, en la mayora de las escuelas primarias el subdirector es tambin
maestro de aula. Al mismo tiempo, en las escuelas del Reino Unido es
usual que muchas de las tareas de gestin y administracin sean
compartidas entre algunos de los miembros del personal docente de
mayor jerarqua, los que reciben mejoras financieras (puntos por
responsabilidad responsibility points) por esta labor. Finalmente, se
logr un acuerdo para incluir en todos los clculos a los directores y
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subdirectores de escuela, a pesar de que la cifra contractual de 1.265

horas no se aplica en su caso. Sin embargo, se supone que el desempeo
de sus responsabilidades exige muchas horas. Encuestas nacionales de
organismos independientes han mostrado que, durante el perodo de
clases, los directores trabajan un promedio de 60 horas semanales, lo que
representa una carga de trabajo anual equivalente a 45 horas semanales.
En las primeras etapas del proyecto, el grupo de trabajo dividi
simplemente entre 1.265 el nmero agregado de horas requerido por
escuela para obtener el nmero requerido de maestros. Los consultores
externos hicieron notar la falla de este proceso. Las actividades, tal como
se las analiz anteriormente, se distribuyen en tres categoras:
a)
b)
c)
las que se deben realizar dentro de las horas de clase porque los
alumnos estn involucrados directamente;
las que se deben realizar cuando los estudiantes no estn presentes
(por ejemplo, reuniones del personal) fuera de las horas de clase;
y
las actividades que se pueden realizar en cualquier momento.
Un ejemplo ilustrar el problema. Si el requerimiento total de

tiempo de una escuela resulta ser de 12.650 horas, la divisin entre 1.265
indicar un requerimiento de 10 maestros. Sin embargo, si 9.900 de las
horas de maestro deben emplearse durante las horas de clase y los
estudiantes se hallan presentes slo durante 900 horas, entonces los 10
maestros no bastarn, pues slo podran proveer 9.000 de las 9.900 horas
exigidas. Por consiguiente, sern necesarios 11 maestros y la divisin del
tiempo total de 12.650 horas entre 11 arroja una carga de trabajo por
maestro de 1.150 horas. Esto representa una disponibilidad adicional por
maestro de 115 horas, es decir algo ms de 3 horas por semana.
El efecto de este cambio en la metdica fue un aumento del nmero
de maestros requeridos para el nivel primario, dado que una alta
proporcin de las actividades emprendidas por los maestros de escuela
primaria requiere la presencia de los alumnos. Esto significa,
igualmente, que los maestros de primaria tienen ms tiempo dirigido
disponible fuera de sus horas de clase que los maestros de secundaria.
4.11 Convertir las necesidades de profesores en recursos

monetarios
Habiendo calculado el nmero de maestros requerido por las
escuelas en cada nivel, el prximo paso consisti en calcular cul sera
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el costo. Tras considerar varios mtodos sumamente sofisticados,

finalmente se decidi adoptar un enfoque sencillo. Se calcul el salario
promedio de todos los maestros (separadamente para cada nivel) y se
multiplic por el nmero de maestros requerido. Los niveles fueron
considerados separadamente porque el costo promedio de un maestro de
secundaria es mayor que el de uno de primaria, debido a que las escuelas
secundarias tienden a contratar maestros ms calificados y asignan ms
puntos por responsabilidad. Uno de los subproductos importantes de una
labor analtica de este tipo es la provisin de datos para renovar el debate
acerca de cuestiones tales como las diferencias en la gestin del personal
docente entre los niveles de educacin.
El resultado sin sorpresas de este proceso fue que el costo de la
provisin de los maestros requeridos era mayor que el presupuesto
disponible. La primera propuesta para colmar esta brecha consisti
simplemente en una reduccin global de los gastos en un 11%, como era
necesario. Los polticos consideraron que era inapropiado publicar el
hecho de que estaban financiando slo el 89% de los requerimientos. El
grupo de trabajo tuvo que retornar a su tarea y cambiar los parmetros
dentro del modelo hasta que ste arrojase el nmero de maestros que
poda sufragar la Autoridad Local de Educacin (ALE). Los parmetros
originales fueron llamados parmetros de meta y los corregidos se
denominaron parmetros de ajuste ptimo.
4.12 Metas y parmetros de ajuste ptimo

Los Cuadros 4.3 y 4.4 muestran los resultados del proceso
delineado ms arriba. El Cuadro 4.3 se refiere al nivel primario y el
Cuadro 4.4 al secundario. Los parmetros de meta para 1996 dieron
como resultado un requerimiento de 3.267 maestros para la educacin
primaria y 2.688 para la educacin secundaria, es decir, un total de 5.955
maestros.
Por otra parte, los parmetros de ajuste ptimo dieron como
resultado un requerimiento de 2.605 y 2.495 maestros, respectivamente,
lo que arroja un total de 5.100 maestros. Esto representa una reduccin
de 855 maestros. Los maestros adicionales habran costado ms de 17
millones en un presupuesto global de la ALE de 250 millones, un
aumento de casi un 7% en una poca en que la financiacin por parte del
gobierno central sufra recortes de aproximadamente 3% en trminos
reales.
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Cuadro 4.3 Modelo de asignacin de personal orientada por la actividad

Parmetros de meta y ajuste ptimo para las escuelas
primarias del Consejo del Condado de Cambridgeshire
Parmetros
Requerimientos bsicos de enseanza
(guardera/inicial)
Requerimientos bsicos de enseanza
(grados 16)
1 : 24
Ajuste ptimo
1 : 28
1 : 27
1 : 35
Ao lectivo
Horas lectivas (inicial y grados 12)
Horas lectivas (grados 36)
Tiempo de orientacin del educando
Tiempo dirigido
38 semanas
21 h/semana
23,5 h/semana
20 min/da
1.265 h/maestro/ao
38 semanas
21 h/semana
23,5 h/semana
20 min/da
1.265 h/maestro/ao
Necesidades especiales de educacin

Factor de apoyo al aprendizaje
Reemplazo y preparacin
Proporcin de lo anterior durante
las horas escolares
18% de la poblacin
20 min/alum./semana
15%
40%
18% de la poblacin
18 min/alum./semana
10%
40%
1,4 h/alum./semana
1,4 h/alum./semana
0,75 h/alum./semana
1,4 h/alum./semana
1,4 h/alum./semana
0,75 h/alum./semana
1,6 h/alum./semana
1,6 h/alum./semana
0 h/ao
14 h/alum./semana
0 h/ao
14 h/alum./semana
0 h/ao
5 h/alum./ao
0 h/ao
5 h/alum./ao
0 h/ao
3 h/alum./semana
0 h/ao
3 h/alum./semana
861.333 h/maestro/ao
12,67 h/alum./semana
11,40 h/alum./semana
Evaluacin durante las horas de escuela

Tareas de evaluacin estndar KS1
Registro de rendimiento
Evaluacin durante otros perodos dirigidos
Evaluacin del alumno por el maestro
(tenedura de registros)
Tareas de gestin (total)
- Suma alzada
- por alumno
(Tiempo escolar)
- Suma alzada
- por alumno
(Tiempo extraescolar)
- Suma alzada
- por alumno
Clculos iniciales
Ao lectivo en horas (inicial y grados1-2)
Ao lectivo en horas (grados 3-6)
Horas de apoyo al aprendizaje por alumno
con necesidades especiales por ao
Objetivo
Resultados
Despus de aplicar los parmetros anteriores utilizando las cifras de alumnos
de enero de 1996 (base: septiembre de 1994), el nmero total de alumnos
y el requerimiento total de maestros son los siguientes:
Nmero de alumnos
60.932
60.932
Requerimiento total de maestros
3.267,27
2.605,18
103
ch-04
Ajuste ptimo
Lenguas
24
24
24
24
24
Otras
27
27
27
24
24
Orientacin Tecnologa
27
20
27
20
27
20
27
20
27
20
Ciencias
28
28
28
24
24
Lenguas
30
30
30
26
26
Otras
30
30
30
27
27
2. Tiempo
de enseanza %
Grado 7
Grado 8
Grado 9
Grado 10
Grado 11
Tecnologa
%
10
10
10
10
10
Ciencias
%
10
10
15
20
20
Lenguas
%
10
10
10
10
10
Otras
%
70
70
65
60
60
Tecnologa
%
10
10
10
10
10
Ciencias
%
10
10
15
20
20
Lenguas
%
10
10
10
10
10
Otras
%
70
70
65
60
60
3. General
Ao contractual
Ao lectivo
Horas de clase
Horas de orientacin del educando
Necesidades especiales
Tiempo de apoyo
Reemplazos y preparacin
Proporcin de lo anterior en tiempo escolar
Objetivo
Ajuste ptimo
1.265 horas
38 semanas
23,33 h/semana
45 min/da
18% de antes de 16
20 min/alum./semana
Antes de 16
15 %
40 %
1.265 horas
38 semanas
23,33 h/semana
30 min/da
18% de antes de 16
20 min/alum./semana
Antes de 16
15 %
40 %
Despus de 16
9%
0%
Orientacin
30
30
30
30
30
Despus de 16
9%
0%
Page 104
Ciencias
24
24
24
20
20
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Tecnologa
20
20
20
18
18
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Meta
1. Tamao del grupo
Grado 7
Grado 8
Grado 9
Grado 10
Grado 11

104
Cuadro 4.4 Modelo de asignacin de personal orientada por la actividad Comparacin de los parmetros de
objetivo y ajuste ptimo para las escuelas secundarias del Consejo del Condado de Cambridgeshire
ch-04
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Cuadro 4.4 (continuacin)

Orientacin
2,5
4,0
Enseanza
20,0
17,5
Orientacin
2,5
4,0
5. Grupos por Sixth Form

Primer ao
Segundo ao
Enseanza
15
10
Orientacin
12
15
Enseanza
18
12
Orientacin
12
15
Page 105
Enseanza
20,0
17,5
16:54
4. Horas por Sixth Form

Primer ao
Segundo ao
Meta y ajuste ptimo

3% de alumnos despus de 16
20 min/alum./semana
Meta y ajuste ptimo

7. Evaluacin : Durante la jornada escolar
Registros de rendimiento
Evaluacin durante otros perodos dirigidos Evaluacin del alumno por el maestro (tenedura de registros)
1,4 h/alumno (grado 11/grado 10)

1,4 h/alumno (grado 11/grado 10)
0,75 h/alumno ((todos)/grado 7-11))
1,6 h/alumno (antes de 16)
105
6. Necesidades especiales despus de 16

Necesidades especiales
Tiempo de apoyo
ch-04
Clculos iniciales
Ao lectivo en horas
Orientacin h/ao < 16
Nmero total de horas de tiempo escolar
Tiempo escolar
630
2
5
210
1
Extraescolar
480 h/establec.
1
4 h/alum. desp.16
2.040
8 h/alum. (sic)
Meta
ajuste ptimo
886,54
142,50
1.029,04
950,00
95,00
1.045,00
Meta
ajuste ptimo
41.953
2.688,92
41.953
2.495,40
Resultados
Despus de aplicar los parmetros anteriores utilizando las cifras
de alumnos de enero 1996 (base septiembre 1994), el nmero total
de alumnos y el requerimiento total de maestros son los siguientes:
Nmero de alumnos
Requerimiento total de maestros
Page 106
Relacionada con el maestro
Total
1.500
4
12
3.000
12
16:54
8. Gestin
Relacionada con el alumno
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Meta y ajuste ptimo

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Cuadro 4.4 (continuacin)
ch-04
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16:54
Page 107
Los parmetros de ajuste ptimo fueron utilizados para producir

ponderaciones grado por grado para el factor personal docente. Estos
mostraron que los grados 1, y 3-5 eran los ms baratos en la educacin
primaria, con un aumento del 8% para el grado inicial y del 2% para los
grados 2 y 6 (evaluacin de las etapas clave Key Stage Assessment).
Hubo un incremento del 25% para la secundaria y, dentro de ella, los
grados 10 y 11 representaron aumentos del 6 y 9%, creciendo
masivamente, en un 50%, en los dos ltimos grados de escolarizacin, es
decir, en los grados 12 y 13.
4.13 Trabajo ulterior

El modelo de la APOA (Asignacin de Personal Orientada por la
Actividad) de Cambridgeshire ofrece el enfoque de una frmula para
generar solamente una parte del presupuesto escolar, si bien es la ms
importante (los costos del personal docente representan aproximadamente
el 80% de los costos de funcionamiento de una escuela). Podra aplicarse
un enfoque similar a los otros elementos relacionados con los alumnos:
personal no docente; mantenimiento del local y reparaciones internas y
decoracin; recursos para el aprendizaje y equipamiento; y gastos en
exmenes pblicos.
Por tanto, es necesario realizar trabajos suplementarios en estas
reas en las que las frmulas empleadas datan, en muchos casos, de hace
tiempo; en algunos casos son anteriores a la Gestin Local de las
Escuelas (GLE). Puede resultar necesario emplear una gran cantidad de
tiempo de profesionales para producir un modelo ms sofisticado y,
debido a la ley de los rendimientos decrecientes, podra ser ms simple
utilizar las relatividades producidas por el modelo de la APOA y
aplicarlas a todos los factores relacionados con los alumnos.
El modelo de Cambridgeshire tiene una serie de puntos fuertes:
(a) fue producido por la labor conjunta de funcionarios y responsables
de la ejecucin que estaban basados en las escuelas;
(b) revel claramente las cuestiones de la desigualdad entre los grupos
de edad y niveles, y provey, igualmente, alguna informacin
acerca del porqu de estas desigualdades;
(c) permiti que los funcionarios y los polticos pudiesen ver, de una
manera ms asequible que las simples cifras monetarias o los
incrementos porcentuales, lo que el presupuesto provea
supuestamente a cada escuela;
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ch-04
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Page 108

(d) permiti que el costo de cualquier innovacin pudiese ser calculado

con precisin; y
(e) dio a las personas involucradas en la educacin, incluyendo a los
padres de familia, cuando las escuelas pusieron esta informacin a
su disposicin, un vocabulario comn con el cual pudiesen
presentar coherentemente sus exigencias de mayores inversiones
del sector pblico en la educacin.
Se podra criticar el modelo por haber producido simplemente un
anlisis ms claro del status quo y no ser lo suficientemente radical al
atacar la interfaz entre los miembros del personal: profesionales,
paraprofesionales y tcnicos. Algunos elementos particulares del modelo
podran, por supuesto, ser discutibles. Sin embargo, el mensaje principal
de esta labor, a nivel nacional, es que, en principio, no hay razn para
que los mismos mtodos no puedan ser aplicados a la generacin y
distribucin de la financiacin de la educacin por parte del gobierno
central. Un modelo desagregado y transparente de este tipo permitira un
debate adecuado acerca de las prioridades y objetivos nacionales de la
educacin.
4.14 Conclusin
Comparada con los enfoques histricos de financiacin, la
financiacin orientada por la actividad es considerada superior para
promover la eficacia educacional, pues este enfoque se deriva del
conocimiento detallado de las actividades de enseanza y aprendizaje, y
de los objetivos de la educacin, tal como figuran en el currculo. Al
mismo tiempo, es ms equitativa, pues la financiacin est relacionada
con las necesidades de educacin de los alumnos, determinadas por su
derecho a un currculo acordado y trata con igualdad a todos los
estudiantes que se encuentran en las mismas condiciones.
Los modelos de financiacin orientada por la actividad estn bien
adaptados para ser utilizados en anlisis del tipo qu sucede si . . .. Por
ejemplo, al analizar los costos de la reduccin del tamao de la clase o
al aumentar el tiempo no contractual de los maestros. Los costos de estos
cambios de poltica se pueden estimar de inmediato mediante un cambio
de los parmetros relevantes. Adems, la financiacin orientada por la
actividad responde al cambio. Por ejemplo, si cambia el currculo, los
cambios consiguientes en las necesidades de recursos se pueden analizar
fcilmente.
108
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Page 109
Como instrumento de investigacin, demuestra la financiacin

excesiva o deficiente en los modelos histricamente fundamentados y,
por consiguiente, provee una base racional para argumentar a favor del
cambio. Los estudios de caso en Victoria, mencionados en este captulo,
son ejemplos adecuados. Los estudios fueron comisionados con el
propsito de averiguar cmo se asignaban los recursos a las escuelas de
educacin primaria y secundaria. Los resultados muestran variaciones de
los costos por alumno entre los grados de primaria y los grados de
secundaria, as como entre el segundo ciclo de primaria y los primeros
grados de secundaria. Las pautas de los costos por estudiante mostraron
costos elevados para los grados P y 1-2 (primeros aos de
escolarizacin), costos ligeramente inferiores para los grados 3-6 y un
aumento para los grados 7-8, 9-10 y 11-12. Estas diferencias fueron
explicadas como debidas al menor nmero de horas de enseanza cara a
cara y las clases de menor tamao de los maestros de secundaria. Esto
ltimo se relaciona principalmente con la especializacin del currculo y
las posibilidades de eleccin de materias en este nivel. Tambin se
encontraron diferenciales muy elevados entre el apoyo administrativo en
la educacin primaria y el de la secundaria. Esto fue consistente con las
pautas histricas halladas en Australia. Por consiguiente, los argumentos
en pro del cambio se vieron apoyados por pruebas.
Una de las desventajas del anlisis de la financiacin orientada por
la actividad es que es complejo y ocasiona, por consiguiente, costos
administrativos adicionales. Los dos estudios de caso presentados aqu
requirieron mucho tiempo y fueron muy difciles de realizar, dado que
fue necesario inferir el gasto a partir de los horarios. No hubo
clasificaciones estndar de programas y gastos, por lo que fue necesario
construirlas para poder obtener datos comparativos. Sin embargo, una
vez establecido, el modelo puede ser inmediatamente adaptado para
reflejar los cambios en los niveles de financiacin o cambios de poltica
(por ejemplo, en el tamao de la clase o el currculo) o cambios en los
precios (costos) de recursos particulares.
Los parmetros de un anlisis de la financiacin orientada por la
actividad no siempre son objetivos ya que a menudo reflejan factores
basados en juicios subjetivos de los maestros y administradores, en los
que el inters personal podra desempear un papel importante. Por
consiguiente, las frmulas de financiacin orientada por la actividad
podran tender a sobrestimar la necesidad de recursos.
Como se hizo notar, los anlisis de la financiacin orientada por la
actividad emprendidos por las Autoridades Locales de Educacin en
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Inglaterra han producido generalmente estimaciones de requerimientos

de recursos cuyo costo superan el presupuesto disponible. Sin embargo,
es importante advertir que las relatividades establecidas entre los
alumnos de los diferentes niveles o grados pueden preservarse dentro de
una frmula de financiacin final, incluso si no es posible disponer del
monto total indicado por un anlisis orientado por la actividad.
Alternativamente, se pueden distinguir entre los niveles de recursos que
sera deseable financiar y aquellos que pueden ser realmente
financiados. El ejemplo de Cambridgeshire ilustra este aspecto
mostrando cmo los tamaos de clase hipotticos se pueden ajustar
hacia arriba hasta alcanzar un costo unitario sufragable.
Los anlisis de la financiacin orientada por la actividad,
especialmente cuando los supuestos son guiados por el juicio profesional
acerca de la mejor prctica deseada, tienden a producir asignaciones que
no podran ser financiadas a partir del presupuesto total disponible. Este
hecho hace que los organismos financiadores estn menos interesados en
utilizarlos, mientras que son populares entre los grupos de presin
interesados en la educacin. No obstante, este enfoque provee una
justificacin lgica para financiar las asignaciones y puede ser
mantenido dentro de los lmites de la financiacin, si se elaboran
consideraciones adecuadas acerca de los requerimientos de recursos.
A pesar de los defectos que acabamos de mencionar, la
financiacin orientada por la actividad es el mejor mtodo para emplear
la asignacin de recursos como un medio para promover la eficacia de la
escuela, dado que la financiacin se relaciona directamente con el costo
de la calidad de la provisin de educacin que se espera de las escuelas.
ste es tambin uno de los pocos enfoques que identifica explcitamente
en qu se gastan los fondos por estudiante dentro de las escuelas, y esta
informacin es importante para dar lugar a debates racionales acerca de
la utilizacin de los recursos. La financiacin orientada por la actividad
no precisa ser tan detallada ni elaborada como en los dos estudios de
caso presentados en este captulo. La complejidad de este enfoque, en la
prctica, es una cuestin de discernimiento, ponderando los costos y
beneficios que se espera del compromiso entre la complejidad y la
simplicidad.
110
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16:54
Page 111
Referencias
Abu-Duhou, I. with Schneider, A. 1996. Case studies of expenditure in
selected primary and secondary schools in Victorias schools of the
future. Report to the Education Committee advising the Minister
for Education on the New Funding Mechanism for schools.
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Audit Commission. 1986. Towards better management of secondary
education. London, Audit Commission.
Carr, J.G. 1994. Effective financial management in further education
and higher education. ACCA Technical Bulletin No. 29. London,
Certified Accountants Educational Trust.
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matching resources to student learning needs. Report of the
Education Committee to the Directorate of Education Victoria.
matching resources to student learning needs, Interim Report of the
Education Committee to the Directorate of Education, Victoria.
matching resources to student learning needs, The Final Report of
the Education Committee to the Directorate of Education, Victoria.
Fletcher-Campbell, F.; Tabberer, R.; Keys, W. 1996. Comparative costs:
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Foundation for Educational Research, Slough.
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for Educational Research.
West, A.; Pennell, H. 1994. Activity-led staffing: a review of the
literature. Staffordshire County Council.
111
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Captulo 5
Componente 3: Necesidades
de los estudiantes
Peter W. Hill y Kenneth N. Ross
5.1 Introduccin
Es posible que la cuestin polticamente ms sensible en la
elaboracin de frmulas de la financiacin basada en las necesidades de
las escuelas sea la naturaleza de cualquier ajuste efectuado sobre los
factores que influyen sobre los recursos requeridos por las escuelas a fin
de ofrecer una calidad especificada de educacin. La expresin calidad
de la educacin incluye aqu tanto las oportunidades de tener acceso al
currculo (igualdad de oportunidades) como los niveles de rendimiento
dentro del currculo (igualdad de resultados).
Como se mencion al comienzo de este libro, la sola divisin en
partes iguales del monto total de un presupuesto de educacin entre
todos los estudiantes es una tarea administrativamente simple, pero no
representara una asignacin de recursos basada en las necesidades, a
menos que se haya aceptado y demostrado que todos los estudiantes de
todas las escuelas tienen iguales necesidades. En la mayora de los
sistemas de educacin existen diferencias manifiestas en las
necesidades de aprendizaje de los estudiantes que asisten a diferentes
escuelas y un amplio reconocimiento de que estas diferencias se deben
reflejar en las polticas de financiacin. Al mismo tiempo,
generalmente se produce un debate importante sobre los objetivos de
la financiacin de necesidades suplementarias de educacin, acerca de
los mtodos para cuantificar las necesidades de los estudiantes, as
como sobre el nfasis que se coloca en indicadores especficos de estas
necesidades.
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educacin de los estudiantes
5.2 La justificacin de la financiacin de necesidades

La financiacin de necesidades suplementarias de educacin se ha
defendido a fin de tener en cuenta tres reas principales de necesidades:
desventajas socioeconmicas; minusvalas, deficiencias y dificultades de
aprendizaje; y necesidades individuales de aprendizaje. Cada una de
estas reas tiene claros vnculos con sistemas de valores fundamentales
que guan la evolucin de los sistemas de educacin nacionales.
(a) Desventajas socioeconmicas: concentracin en la igualdad
y la fraternidad
La primera rea de necesidades surge de la observacin de que, en
la mayora de los sistemas de educacin, los estudiantes que provienen
de hogares con antecedentes relativamente desaventajados tienden a
tener menores niveles de logro educacional que los que provienen de
hogares aventajados. La dramtica toma de conciencia generalizada de
esta desigualdad surgi tras la publicacin de varios estudios e informes
decisivos, los ms conocidos de los cuales se produjeron en los Estados
Unidos bajo el liderazgo de James Coleman (Coleman, Campbell,
Hobson, McPartland, Mood, Weinfield y York, 1966) y Christopher
Jencks (Jencks, Smith, Acland, Bane, Cohen, Gentis, Heynes, y
Michelson, 1972); y tambin en el Reino Unido por Lady Plowden y los
miembros del comit de encuesta que ella presidi (Plowden, 1967).
Estos informes tuvieron un gran impacto sobre los responsables de la
formulacin de poltica y demostraron, ms all de toda duda, que
exista una fuerte relacin entre los antecedentes familiares de los
estudiantes y sus capacidades y oportunidades para tener acceso y
beneficiarse de la escolarizacin. Tambin brindaron pruebas
concluyentes de que algunas escuelas enfrentan desafos mucho ms
difciles que otras para asegurar resultados de aprendizaje satisfactorios
para todos los estudiantes, debido a los pobres antecedentes sociales y
educacionales de los hogares de sus estudiantes.
La respuesta de poltica de los gobiernos en las dcadas de los
sesenta y setenta a estas claras pruebas fue implementar programas
educacionales destinados a compensar las desventajas socioeconmicas.
Estos programas generalmente ofrecieron fondos adicionales para
subgrupos o categoras especiales de estudiantes, o a comunidades
escolares enteras, a fin de que pudieran mejorar su situacin de
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desventaja; y usualmente fueron concebidos como parte de una gama de

polticas ms amplias en trminos de equidad o de justicia social.
El nfasis puesto sobre la educacin para remediar la desventaja
socioeconmica ha sido objeto de un vigoroso debate. El mensaje del
Informe Coleman (Coleman et al., 1966) sostena que las escuelas tienen
poca influencia sobre el logro de los nios, que es independiente de sus
antecedentes familiares y del contexto social global. Esta conclusin
sugera que haba distintos lmites para los beneficios asociados con
polticas dirigidas hacia la educacin como un medio para compensar las
desventajas socioeconmicas en relacin con otras polticas ms amplias
destinadas a redistribuir la riqueza y reducir las desigualdades sociales.
Estos puntos de vista fueron puestos en tela de juicio posteriormente por
otras pruebas de la existencia de escuelas eficaces en las que los
estudiantes progresaban mucho ms de lo que habra sido posible
esperar si se tomaba en consideracin el perfil social de sus estudiantes
(Edmonds, 1979; Rutter, Maughan, Mortimer, Ouston, y Smith, 1979).
Las evaluaciones de la eficacia de programas de financiacin
compensatoria sugieren que, si bien se mejoraron frecuentemente las
oportunidades de educacin, las brechas entre los niveles de rendimiento
de los estudiantes de hogares aventajados y desaventajados raramente se
redujeron y nunca desaparecieron. Esto llev a plantearse preguntas
acerca del valor de dichos programas, as como sobre la mejor manera
de tener en cuenta las necesidades de los estudiantes educacionalmente
desaventajados. Cada vez ms la atencin se desva de la simple
provisin de fondos adicionales como un medio para mejorar los efectos
de las desventajas socioeconmicas hacia programas que concentran
ms su foco de atencin en los procesos educacionales y estn ms
estrechamente vinculados con el uso de los recursos (como algo distinto
de la provisin de recursos).
(b) Minusvalas, deficiencias y dificultades de aprendizaje:
concentracin en el acceso
La financiacin de necesidades especiales de los estudiantes
tambin ha sido defendida para una proporcin relativamente pequea
de estudiantes que se puede categorizar como minusvlidos, deficientes
y con dificultades de aprendizaje, que generan necesidades de
financiacin adicional para posibilitar que sean educados en
establecimientos escolares especiales o normales. El rango de las
condiciones cubiertas por los trminos minusvalas, deficiencias y
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dificultades de aprendizaje es amplio e incluye la movilidad reducida,

carencia de competencias motrices finas, necesidad de ayuda para
garantizar la seguridad y el cuidado personal, deficiencias de audicin y
visin, dificultades especficas de aprendizaje, deficiencias cognitivas,
atencin mdica de por vida y problemas graves de comportamiento.
Las polticas destinadas a responder a las necesidades de los
estudiantes con minusvalas, deficiencias y dificultades de aprendizaje
han experimentado cambios extraordinarios durante la segunda mitad
del siglo XX. La respuesta inicial, especialmente en el caso de las
personas con minusvalas fsicas y deficiencias cognitivas, se puede
describir como de rechazo. Esas personas eran frecuentemente
escondidas a la sociedad y permanecan en casa, con poca ayuda
brindada a los padres de parte de fuentes pblicas. Posteriormente se
trat de responder ofreciendo apoyo pblico, involucrando
frecuentemente el internamiento de los jvenes, pero en un ambiente de
cuidado y atencin mdica, en lugar de un ambiente educacional. Ms
tarde an, esas personas fueron colocadas en escuelas especiales, que
estaban separadas de las escuelas regulares. El grado de nfasis en la
educacin, por oposicin al cuidado en estas escuelas especiales, tenda
a variar mucho, no slo en relacin con la naturaleza de las minusvalas
y deficiencias de los estudiantes considerados individualmente, sino
tambin como una cuestin de nfasis de la poltica.
En las dcadas de los setenta y los ochenta, la respuesta cambi en
muchos pases ofrecindose a los padres de estos jvenes la opcin de
tener a sus hijos parcial o totalmente integrados en las escuelas
regulares. Esto se logr frecuentemente como parte de un movimiento
general destinado a eliminar las prcticas que discriminaban
injustamente a las personas basndose en las minusvalas o deficiencias.
Adems, en los ltimos aos se ha producido un creciente
reconocimiento de tipos especficos de dificultades de aprendizaje
graves que no se haban reconocido previamente. En efecto, la
proporcin de estudiantes clasificados de esta manera ha aumentado
significativamente y ha sido un factor importante que influy para que se
aumentara el gasto en necesidades suplementarias de educacin.
El creciente inters a escala mundial en la integracin dentro de la
escolarizacin regular ha focalizado su atencin en la identificacin de
los niveles apropiados de financiacin adicional para los estudiantes
afectados por minusvalas, deficiencias y dificultades de aprendizaje. En
los sistemas en que todos esos estudiantes son colocados en escuelas
especiales, se pueden implementar modalidades de financiacin
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separadas que no estn relacionadas con los costos de los programas

educacionales en las escuelas regulares. Sin embargo, las polticas de
integracin demandan enfoques ms precisos para determinar los costos
reales de la oferta. Tambin es pertinente notar que la justificacin de la
financiacin adicional de los estudiantes con minusvalas, deficiencias y
dificultades de aprendizaje generalmente se ha relacionado con los
costos de apoyo, cuidados especializados e instalaciones requeridas para
que esos estudiantes asistan a la escuela (igualdad de acceso), en lugar
de ser un medio para tener en cuenta las desigualdades en los resultados
educacionales (igualdad de resultados). En otras palabras, el xito de los
programas de integracin ha tendido a ser percibido en funcin de hasta
qu punto el nio considerado individualmente est integrado en el
programa cotidiano de una escuela regular, se siente bien y es aceptado
por sus compaeros.
c) Necesidades individuales de aprendizaje: concentracin
en los resultados
La tercera justificacin de la financiacin de los estudiantes con
necesidades especiales empieza con la observacin de que un nmero
significativo de estudiantes no alcanza el mismo nivel que los
estudiantes ms destacados, cualquiera que sea la cohorte de edad, y que
muchos no logran ni siquiera los niveles mnimos de competencia.
Durante la dcada pasada, muchos sistemas de educacin
implementaron programas de evaluacin detallados utilizando muestras
de estudiantes o pruebas a cohortes completas (full-cohort testing) para
establecer los niveles de rendimiento educacional de los estudiantes. Las
pruebas resultantes de dichos programas de evaluacin indican
consistentemente que el rango de rendimiento educacional entre los
estudiantes de un grado determinado de escolaridad es mucho mayor que
las diferencias en el rendimiento promedio de aos o grados adyacentes.
Por ejemplo, en el informe de una encuesta nacional reciente sobre
alfabetizacin en Australia (la National School Literacy Survey) el
hallazgo ms significativo identificado por los autores fue el amplio
rango de rendimiento en la alfabetizacin dentro de las dos cohortes de
estudiantes encuestados. En esta encuesta se estableci que el 10%
superior de los estudiantes del 3 y el 5 grados estaban trabajando con
cinco aos de adelanto en relacin con el 10% inferior de los estudiantes
(Management Committee for the National School English Literacy
Survey, 1997).
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La existencia de tales brechas y la prueba del fracaso de muchos

estudiantes para lograr los estndares mnimos han dado lugar a una gama
de programas destinados a superar las dificultades experimentadas por los
estudiantes con bajos niveles de rendimiento. Estos programas han tendido
a concentrarse en los estudiantes que cursan los primeros aos de escuela
que se pueden categorizar en situacin de riesgo de tener incluso mucho
ms retraso en aos posteriores y para quienes una intervencin temprana
ofrece mayores probabilidades de xito para que puedan alcanzar a sus
pares. El nfasis en la prevencin y la intervencin temprana se apoya en
los resultados de la investigacin que indican la relativa falta de xito de
programas de intervencin destinados a estudiantes de ms edad
(Kennedy, Birman y Demaline, 1986). El presupuesto bsico de muchas
estrategias de financiacin en esta rea ha sido la creencia de que todos los
estudiantes pueden participar en un aprendizaje de nivel superior siempre
y cuando se les brinde suficiente tiempo y apoyo (Odden, 1995).
Existe una larga historia de fondos adicionales puestos a
disposicin de programas destinados a satisfacer las necesidades de
estudiantes con bajo nivel de rendimiento. En Australia y Nueva
Zelandia, se pueden ver ejemplos de fondos provistos por muchos
sistemas escolares para implementar proyectos tales como Reading
Recovery (Clay, 1993). Dichos programas han dado muestras de ser
relativamente caros en el corto plazo, pero su costo-eficacia es adecuado
en el largo plazo, cuando se toman en consideracin los costos de una
intervencin infructuosa, tales como la prdida de impuestos sobre los
ingresos, el aumento de los beneficios por desempleo y los costos
relacionados con una mayor criminalidad (Dyer, 1992).
La evolucin reciente de la situacin en los EE.UU. en lo que
respecta a la provisin de programas que tengan en cuenta las
necesidades individuales de aprendizaje se ha concentrado en reformas
globales de las escuelas y de las comunidades escolares que focalizan su
atencin en el mejoramiento del aprendizaje de todos los estudiantes,
especialmente de quienes tienen un bajo rendimiento. El ms conocido
de ellos ha sido el conjunto de nueve diseos escolares (school designs)
promovidos por la New American Schools Development Corporation
(vase especialmente Stringfield, Ross y Smith, 1996). El impacto
positivo de estos diseos, junto con la percepcin de la relativa ineficacia
de los programas tradicionales de financiacin compensatoria, ha
contribuido para que se produzca un cambio de poltica hacia la
financiacin de necesidades suplementarias de educacin en los EE.UU.,
especialmente de la financiacin provista por el gobierno federal
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mediante el Title I de la Elementary and Secondary Education Act (Ley

de Educacin Bsica y Secundaria). Ahora se espera que los estudiantes
incluidos bajo el Title I tengan la oportunidad de lograr los mismos
estndares establecidos por los estados y los distritos para los estudiantes
que no estn incluidos en el Title I (Smith, Scoll y Link, 1996).
Las tres reas de necesidades examinadas anteriormente
(socioeconmica; minusvalas, deficiencias y dificultades de aprendizaje;
y necesidades individuales de aprendizaje) son conceptualmente
distintas, pero frecuentemente se encuentra que se superponen en el caso
de muchos estudiantes. El desafo para quienes conciben frmulas de
financiacin consiste en hacer convergir estos tres aspectos de las
necesidades en un marco de referencia coherente para propsitos de
financiacin. Esto plantea varios problemas difciles en materia de
medicin que se explorarn ms adelante en este captulo. Sin embargo,
a fin de comprender mejor los enfoques actuales en esta rea, es
importante reconocer que en las dcadas precedentes se realizaron
avances considerables en la construccin de indicadores para guiar las
decisiones de financiacin en los sistemas escolares. Estos primeros
indicadores se utilizaron fundamentalmente para identificar subgrupos de
escuelas y estudiantes que pudieran recibir financiacin suplementaria,
en lugar de aplicarse a sistemas globales de educacin. Algunos ejemplos
de estos antecedentes histricos de frmulas de financiacin se
describen en el anlisis que se presenta a continuacin.
5.3 Algunos antecedentes histricos

de las frmulas de financiacin
Para comprender mejor los enfoques actuales sobre frmulas de
financiacin de las escuelas en el conjunto de un sistema de educacin
es til saber algo de la historia de los intentos destinados a tener en
cuenta los factores relacionados con los estudiantes en las modalidades
de financiacin de las escuelas. En esta seccin pasamos revista
brevemente a la evolucin histrica en los Estados Unidos, el Reino
Unido y Australia a modo de ilustracin de algunos antecedentes
importantes de los enfoques actuales. Debe tenerse en cuenta que no
todos estos cambios iniciales tenan relacin con la asignacin directa de
fondos a las escuelas, sino ms bien a los distritos escolares o a las
autoridades locales de educacin. Sin embargo, de muy diversas
maneras, estas iniciativas brindaron los puntos de partida de
modalidades ms recientes de la financiacin basada en las escuelas.
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a) El programa Ttulo I en los Estados Unidos de Amrica

En los Estados Unidos de Amrica la asignacin de fondos para el
programa Ttle I se bas originalmente en criterios econmicos a fin de
ofrecer asistencia para satisfacer las necesidades especiales de nios
provenientes de familias de bajos ingresos y el impacto que las
concentraciones de familias de bajos ingresos haba tenido en la
capacidad de los organismos locales de educacin para apoyar
programas educacionales adecuados (United States House of
Representatives, 1978). El indicador que se utiliz para operacionalizar
esta definicin se bas en el cmputo de los nios pobres derivado de los
datos del censo segn las tres categoras siguientes (United States
Department of Health, Education and Welfare, 1976):
i)
los nios entre 5 y 17 aos de edad, provenientes de familias

clasificadas como pobres segn la frmula de pobreza de
Orshansky (1965) aplicada al censo de poblacin;
ii) dos tercios de los nios entre 5 y 17 aos de edad, que reciben
pagos bajo el programa Aid to Families with Dependent Children
(Ayuda a las Familias con Nios Dependientes); y
iii) los nios entre 5 y 17 aos de edad, que son apoyados por fondos
pblicos y viven en hogares de adopcin o en instituciones para
nios abandonados o delincuentes.
Este indicador se utiliz para asignar fondos entre los estados.
Dentro de los estados, las asignaciones a los distritos escolares y luego
a las escuelas dentro de los distritos escolares se hicieron utilizando una
variedad de indicadores que se basan tambin en cmputos de la
pobreza (Blackburn, 1979).
(b) Los programas de las reas Prioritarias de Educacin
en el Reino Unido
El Plowden Report (Plowden, 1967) en el Reino Unido mostr que
las actitudes de los padres de familia eran de fundamental importancia
para explicar la variacin en el rendimiento educacional de los
estudiantes. Sin embargo, se sostuvo que se podra producir una
situacin de riesgo moral si se realizaba un censo completo de las
actitudes de los padres de familia cuando el propsito de la recoleccin
de datos fuera de conocimiento pblico. En su lugar, el Plowden Report
present una lista con ocho factores que se consideraron adecuados para
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identificar los lugares en los que se refuerzan las desventajas

educacionales con desventajas sociales: ocupacin de los padres, tamao
de la familia, subsidio pagado por la seguridad social, condiciones de
hacinamiento en la vivienda, tasas de asistencia a la escuela, proporcin
de personas minusvlidas, familias incompletas y nios incapaces de
hablar ingls (Plowden, 1967, pp. 57-59).
Las autoridades locales de educacin realizaron varios intentos
para utilizar estos factores a fin de guiar la seleccin de indicadores
adecuados. Sin embargo, se produjeron anomalas debido a los tipos de
mediciones que se utilizaron para evaluar las dimensiones y los pesos
dados a mediciones particulares en la construccin de los indicadores
(Halsey (ed.), 1972). Uno de los intentos de construccin de indicadores
ms ampliamente aceptados fue realizado por Little y Mabey (1971)
para la Inner London Education Authority. Este indicador estaba
constituido por 10 factores: situacin ocupacional, nios que reciben
comida gratuita, vivienda hacinada, vivienda carente de bienes y
servicios bsicos, nios minusvlidos, nios inmigrantes, rotacin de los
profesores, rotacin de los estudiantes, absentismo y tamao de la
familia. Se estandarizaron las mediciones para tener igual varianza y
luego se sumaron con pesos iguales para constituir el indicador (Halsey
(ed.), 1972).
Las mediciones utilizadas en la construccin de este indicador se
extrajeron de diversas fuentes. Las mediciones relacionadas con la
situacin ocupacional, vivienda hacinada, vivienda carente de bienes y
servicios bsicos y tamao de la familia se obtuvieron de datos del
censo; las mediciones relacionadas con nios que reciben comida
gratis, nios inmigrantes, rotacin de profesores, rotacin de los
estudiantes y absentismo se obtuvieron de los registros de diversos
organismos del gobierno; y la medicin relacionada con los nios
minusvlidos se bas en el porcentaje de nios de baja capacidad segn
lo juzgaba el examen nacional administrado a los estudiantes al
terminar la escuela primaria.
(c) El programa Escuelas Desfavorecidas en Australia
El Karmel Report en Australia examin varios enfoques para
identificar las escuelas que podran participar en el Programa Escuelas
Desfavorecidas del Gobierno de Australia. El indicador inicial nacional
de desventaja socioeconmica de 1973 se deriv de una gama de datos
del censo que describan ocupaciones, etnia, educacin, caractersticas
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familiares, religin y vivienda. Se trat de que este indicador identificara

escuelas que atraen a una alta proporcin de la matrcula de vecindarios
que tienen ciertas caractersticas que se sabe que estn relacionadas
generalmente con una baja capacidad para aprovechar las instalaciones
educacionales (Karmel, 1973, p. 92). Durante la dcada de los ochenta,
los avances metodolgicos en la construccin de estas clases de
indicadores dieron como resultado un enfoque en tres etapas que fue
adoptado por muchos sistemas escolares en Australia con el propsito de
identificar subgrupos de escuelas desfavorecidas.
i)
Cartografa. Esta etapa involucraba la vinculacin de la zona de

captacin de cada escuela con las unidades distritales de
recoleccin de datos utilizadas para el Censo de Poblacin y
Vivienda de Australia.
ii) Combinacin. Esta etapa involucraba la combinacin de los
resultados de la fase de cartografa con datos provenientes del
censo ms reciente. El archivo de datos combinado contena
perfiles sociales detallados (relativos a la situacin ocupacional,
ingreso, vivienda, etnia, etc.) del rea de captacin de cada escuela.
iii) Anlisis. La etapa final comprenda dos pasos. En primer lugar, las
variables del censo se combinaban en dimensiones sociales
conceptualmente distinguibles. En segundo trmino, estas
dimensiones sociales se combinaban en un solo indicador de
desventaja socioeconmica, mediante la asignacin de pesos a las
dimensiones que eran consistentes con una definicin defendible de
desventaja socioeconmica.
A este enfoque para la construccin de un indicador
socioeconmico denominado Metodologa Ross (Ross, 1983; Ross,
Farish, y Plunkett, 1988) se le reconoci ventajas considerables, pues
estaba significativamente correlacionado con una amplia gama de
mediciones que describan la incidencia de desventajas sociales y de
aprendizaje dentro de las escuelas, estaba altamente correlacionado con
puntajes promedio de escuelas en pruebas de lecto-escritura bsica y
daba garantas de confidencialidad, porque no requera ninguna
informacin personal acerca de los estudiantes o sus familias. En la
dcada de los ochenta, todos los sistemas gubernamentales o no
gubernamentales en toda Australia, excepcin hecha del sistema del
Gobierno de New South Wales, adoptaron diversos indicadores de
desventaja socioeconmica basados en esta metodologa.
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5.4 Clasificar y evaluar mtodos para la asignacin de recursos

Jordan, Lyons, y McDonough (1992) desarrollaron un til marco de
referencia clasificatorio para analizar las diversas maneras de asignar a
las escuelas fondos para necesidades suplementarias de educacin. Este
marco de referencia, que se sintetiza ms adelante, se aplica generalmente
a los diversos enfoques que se han utilizado en la mayora de sistemas de
educacin.
(a) Ponderacin de los estudiantes. Los estudiantes son ponderados en
funcin de los costos comparativos de la satisfaccin de las
necesidades en las diferentes intervenciones del programa.
(b) Ayuda categorizada. Se asignan montos fijos por estudiante o por
escuela a los estudiantes de diferentes categoras de necesidad, no
necesariamente relacionados con los costos relativos de los
programas.
(c) Subvenciones mediante competicin. Las escuelas compiten por
montos fijos o variables de fondos mediante la presentacin de
propuestas de proyectos.
(d) Reembolso de los costos en exceso. Las escuelas son reembolsadas
por las diferencias de costos en relacin con los estudiantes de los
programas regulares.
(e) Asignacin de costos unitarios. Los recursos son asignados a las
escuelas teniendo como unidad de referencia al profesor y no al
estudiante, requirindose un nmero mnimo de estudiantes antes
de que se provean los fondos para un profesor.
(f) Indicador o ndice de necesidad. Las escuelas son financiadas
segn un indicador de necesidad generado sobre la base de uno o
ms indicadores de nivel del estudiante.
La cuestin crucial de la eleccin del mejor enfoque entre los que
se presentaron previamente fue planteada por Jordan et al. (1992)
mediante un examen de cada enfoque segn los siguientes criterios:
estabilidad y predictibilidad, adecuacin, eficiencia, rendicin de
cuentas, equidad, respuesta adecuada e imposibilidad de manipulacin.
Concluyeron que el enfoque indicador de necesidad obtena la
ms alta clasificacin cuando se lo evaluaba teniendo en cuenta los siete
criterios, registrando puntajes favorables en cinco de los siete criterios:
estabilidad y predictibilidad, eficiencia, equidad, respuesta adecuada e
imposibilidad de manipulacin. Sugirieron que las principales ventajas
de un indicador de necesidad residan en que los estudiantes no tenan
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que ser categorizados para recibir servicios, las escuelas disponan de

una mxima flexibilidad en la programacin y el uso de dichos
indicadores tena el potencial de maximizar la equidad educacional.
La nocin de indicador de necesidad es coherente con la ms
amplia nocin perseguida en este libro, a saber, frmulas de la
financiacin basada en las necesidades de las escuelas y es el enfoque
que se analiza con gran detalle en este captulo respecto a los factores de
financiacin vinculados con los estudiantes que estn relacionados con
la necesidad de educacin suplementaria. Si bien el enfoque de indicador
de necesidad es el enfoque preferido para asignar fondos suplementarios
para tener en cuenta los factores vinculados con los estudiantes, tiene
una desventaja potencial. Jordan et al. (1992) observaron que la
principal desventaja tiene que ver con la falta de rendicin de cuentas
inherente a su utilizacin como mecanismo de financiacin y que los
responsables de la formulacin de poltica desearan elaborar medidas de
rendicin de cuentas en los reglamentos relacionados con la aplicacin
de dichos indicadores.
Esto sirve para destacar el hecho de que el desarrollo y la utilizacin
de un indicador de necesidad deben acompaarse de la elaboracin y la
implementacin paralela de polticas que busquen que las escuelas sean
responsables de los resultados del aprendizaje de los estudiantes. Esto
implicara que las polticas se deberan elaborar para asegurar que las
escuelas sean responsables de identificar a los estudiantes en situacin de
riesgo, diagnosticar las necesidades de aprendizaje de quienes no
progresan satisfactoriamente, especificar e impartir programas diseados
para tener en cuenta estas necesidades, y evaluar el costo-eficacia de estos
programas para mejorar los resultados del aprendizaje de los estudiantes.
5.5 Dimensiones de las frmulas de financiacin

de las necesidades suplementarias de educacin
Como se observ en el Captulo 3, el componente necesidades
suplementarias de educacin de las frmulas de financiacin se puede
desagregar en varias dimensiones discretas, entre las cuales las ms
frecuentemente identificadas son: desventaja socioeconmica, falta de
dominio de la lengua de instruccin, bajo nivel de rendimiento
educacional y, finalmente, minusvalas, deficiencias y dificultades de
aprendizaje.
Es importante observar que estas cuatro dimensiones no son en
ningn caso independientes las unas de las otras. Los estudiantes
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identificados en situacin de riesgo en una de las dimensiones, a

menudo son identificados en situacin de riesgo en una o ms de las
otras dimensiones. En otras palabras, algunos estudiantes podran tener
mltiples necesidades suplementarias de educacin.
(a) Desventaja socioeconmica
Como se ilustr en el anlisis previo, existe un buen nmero de
antecedentes histricos relacionados con esta dimensin y hay una
pltora de investigaciones que muestran fuertes vnculos entre los
antecedentes del hogar del estudiante y el rendimiento educacional. Al
mismo tiempo, hay que sealar que la operacionalizacin misma de la
dimensin desventaja socioeconmica como uno o varios indicadores
sigue siendo un asunto muy controversial en muchos pases. Estas
controversias surgen de desacuerdos conceptuales respecto a la
eleccin de la informacin con la que se construyen los indicadores (por
ejemplo: Se debera utilizar el ingreso familiar, la educacin de los
padres y la ocupacin de los padres, y, si este es el caso, qu peso se debe
dar a cada una en la construccin de un indicador?) y de desacuerdos
sobre la medicin (por ejemplo: Es vlido codificar la ocupacin de
los padres en una escala de status?).
Un problema adicional aqu es la disponibilidad de los datos. En
algunos sistemas escolares, la recoleccin de informacin detallada sobre
el ingreso, la educacin y la ocupacin de los padres podra representar
una invasin de la vida privada, o podra ser muy costoso recolectarla y
utilizarla a fin de construir un indicador, o podra carecer de relevancia en
relacin con las condiciones y la cultura local. En el caso de estos tipos de
sistemas de educacin, la utilizacin de otros indicadores, menos
directos, podra ofrecer alternativas tiles, tal como un ndice de
posesiones del hogar, que ha sido utilizado con xito por el Southern
Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorcio del
frica Meridional para el Monitoreo de la Calidad de la Educacin) para
evaluar las diferencias en las condiciones socioeconmicas (Voigts, 1998).
(b) Falta de dominio de la lengua de instruccin
En el caso de las escuelas que atienden a poblaciones con una gran
cantidad de estudiantes que acaban de llegar de otros pases y no hablan
la lengua de instruccin, podra ser necesario crear clases intensivas de
lengua y brindar acceso a dichas clases por perodos que estn
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relacionados con el tiempo transcurrido desde la llegada y la edad (dado

que generalmente se requerirn ms recursos para quienes acaban de
llegar y para los alumnos de ms edad). En otras palabras, estos
estudiantes generan costos especficos que son de un tipo diferente al de
los costos adicionales ms generales de provisin para los estudiantes
provenientes de familias de bajo nivel socioeconmico. Por esta razn, a
menudo es adecuado tratar la falta de dominio de la lengua de
instruccin como una dimensin separada dentro de las frmulas de
financiacin de necesidades suplementarias de educacin.
(c) Bajo nivel de rendimiento educacional
Esta dimensin se puede considerar como la indicacin ms directa
de la existencia de necesidades suplementarias de educacin. De hecho,
frecuentemente se lo utiliza como una variable de criterio externo en
relacin con la cual se pueden juzgar otras dimensiones socioeconmicas
(Ross, 1983). En los inicios del Programa Title I en los EE.UU. hubo
varios intentos destinados a basar las asignaciones de recursos en los
puntajes promedio de las escuelas en pruebas referidas a criterios ms que
en criterios sociales (Emrick, 1974; Quie, 1974).
En la dcada de los setenta, investigadores dirigidos por
Feldmesser (1975) presentaron crticas detalladas de los peligros
asociados con el uso de puntajes de pruebas para guiar la asignacin de
recursos. Feldmesser hizo hincapi en el problema del riesgo moral
asociado con la utilizacin de este enfoque. Si las escuelas se financian
basndose en la medicin del rendimiento educacional de los
estudiantes, se introduce un incentivo perverso por el cual las escuelas
pueden ser castigadas financieramente si registran altos niveles de
rendimiento y premiadas si los niveles de rendimiento son bajos. Este
problema se evita mediante la utilizacin de un indicador que incluye los
factores socioeconmicos que mejor predicen el riesgo de que los
estudiantes experimenten un bajo rendimiento educacional. En la
prctica, esto ha exigido obtener una medida del nivel de desventaja
educacional de los estudiantes que asisten a cada escuela y luego
asignar los fondos disponibles en proporcin con esta medida.
(d) Minusvalas, deficiencias y dificultades de aprendizaje
Para los estudiantes con minusvalas, deficiencias y dificultades de
aprendizaje se requieren tipos especficos de recursos adicionales para
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proveer apoyo y asistencia de especialistas a fin de posibilitar que

participen en las actividades de la clase. Para muchos de esos estudiantes
se podra requerir que la escuela efecte una oferta separada, tomando
como base a la persona, por lo que los recursos se tendran que asignar en
funcin de cada caso, a fin de cubrir el costo adicional de esta provisin.
5.6 Cuestiones que hay que tener en cuenta

antes de construir un indicador
Esta seccin aborda la elaboracin de frmulas para financiar
necesidades suplementarias de educacin. Esas frmulas pueden ser
simples o complejas. Una frmula simple tiene la ventaja de que es
comprendida ms fcilmente. Por otra parte, a veces se necesita una
frmula ms compleja para captar adecuadamente las dimensiones
relevantes.
En el anlisis que sigue se exploran diversas cuestiones relativas a
la construccin de frmulas, antes de adentrarnos en cuestiones ms
especficas relacionadas con la seleccin y el uso de indicadores para
representar diversas dimensiones de la necesidad suplementaria de
educacin. La primera cuestin, variacin entre y dentro de las
escuelas, va al centro mismo de las metodologas de las frmulas de
financiacin relacionadas con las necesidades de los estudiantes, porque
ofrece un marco de referencia para decidir si este enfoque de asignacin
de recursos bien vale el esfuerzo. La segunda cuestin, unidades de
anlisis, examina el problema de la unidad de anlisis a fin de destacar
la necesidad de especificar si en la construccin de los puntajes de los
indicadores se utilizar como unidad de anlisis a los estudiantes o a las
escuelas. La tercera cuestin, pasar de las frmulas a la financiacin,
explora las conexiones conceptuales entre frmulas y financiacin.
(a) Variacin entre y dentro de las escuelas
Antes de continuar con el desarrollo de un enfoque basado en
frmulas para financiar necesidades suplementarias, tal vez sera
necesario establecer si hay diferencias significativas en las necesidades
educacionales de los estudiantes que asisten a diferentes escuelas. En los
sistemas educacionales en los que hay poca o ninguna variacin entre las
escuelas, en relacin con las pautas de desventaja educacional, no hay
necesidad de desarrollar mediciones detalladas porque cada escuela
tendr similares proporciones de estudiantes en dificultad. En este caso
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no existe una necesidad imperiosa de desarrollar una frmula compleja

de financiacin, porque una cifra de matrcula total ofrecer un
mecanismo adecuado alrededor del cual se podr construir una
frmula. Por otra parte, si existen grandes variaciones entre las
escuelas con respecto a las necesidades de educacin de los estudiantes,
esto significara que los estudiantes con mayores dificultades estn
concentrados en un subconjunto de escuelas que se debera convertir en
el blanco de la asistencia adicional.
El coeficiente de correlacin intraescuela (rho) se podra utilizar
para distribuir la variacin total en la necesidad de educacin de los
estudiantes (tal como es medida, por ejemplo, con una prueba de lectura)
en el componente producido por la variacin entre las escuelas y el
componente producido por la variacin entre los estudiantes dentro de
las escuelas (Ross, 1976). Cuando se multiplica rho por 100, se obtiene
un porcentaje que expresa el porcentaje del total de la variacin entre los
estudiantes que es atribuible a la variacin entre las escuelas. Por
ejemplo, si 100 rho es igual a 20, entonces podramos decir que 20%
de la variacin total en las necesidades educacionales de los estudiantes
est relacionada con la variacin entre las escuelas y que el 80% est
relacionada con la variacin entre los estudiantes dentro de las escuelas.
Cuadro 5.1. Estimacin de coeficientes de correlacin intraclase
(100 rho) para ocho pases que participaron en el Estudio
Internacional de Lectura de la Asociacin Internacional de
Evaluacin (IEA International Study of Reading Literacy)
Pas
EE.UU.
Espaa
Finlandia
Francia
Irlanda
Islandia
Noruega
Nueva Zelandia
Pases Bajos
Suecia
Escuelas primarias
19
18
8
14
16
9
5
19
13
9
Escuelas secundarias
42
22
3
35
48
8
6
41
50
8
En el Cuadro 5.1, se presentan algunos valores de rho de 10 pases

que participaron en el Estudio Internacional de Lectura de la Asociacin
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Internacional de Evaluacin (Elley, 1992). La pauta general de estos

resultados sugiere dos tendencias principales. En primer lugar, hubo una
limitada variacin entre las escuelas, menos del 10%, en los cuatro
pases nrdicos (Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia), tanto en el nivel
primario como en el secundario. En segundo trmino, para los otros seis
pases la variacin atribuible a la variacin entre las escuelas fue
pequea para las escuelas primarias (13 a 19%) y mucho ms grande
para las escuelas secundarias (35 a 50%).
Las cifras que se presentan en el Cuadro 5.1 indican que hubo una
necesidad limitada para construir un indicador de necesidad
suplementaria de educacin basado en puntajes de pruebas de lectura en
los cuatro pases nrdicos, debido a que la mayora de la variacin en la
necesidad (91 a 97%) fue atribuible a la variacin entre los estudiantes
dentro de las escuelas. En estos cuatro sistemas educacionales, un simple
cmputo del total de la matrcula bastara como indicador, porque todas
las escuelas tienen una incidencia similar de necesidades. Hubo ms
necesidad de construir un indicador apropiado para los otros seis pases
en el nivel primario de educacin y mucho mayor an para el nivel
secundario. Como regla general, cuanto ms alta es la correlacin
intraescolar, mayor es la justificacin para construir un indicador
apropiado de necesidad suplementaria de educacin a nivel del
estudiante.
(b) Unidades de anlisis
Se pueden desarrollar frmulas para la financiacin de necesidades
suplementarias de educacin utilizando informacin en diferentes
niveles de agregacin. Un ejemplo de informacin a nivel de escuela
sera el nivel socioeconmico promedio de la comunidad en que est
localizada la escuela. Un ejemplo de informacin a nivel de estudiante
sera si los estudiantes considerados individualmente provienen de
familias que reciben o no subsidios pagados por la seguridad social
(viven en condiciones de pobreza). Esto destaca la importancia que tiene
prestar cuidadosa atencin a la unidad de anlisis apropiada en la
construccin de indicadores de necesidad. Debe la financiacin de la
desventaja socioeconmica hacerse sobre la base de datos recolectados
a nivel de un rea geogrfica, la escuela, una cohorte de estudiantes o del
estudiante considerado individualmente? En algunos casos, la respuesta
a esta pregunta est determinada por consideraciones sobre la
disponibilidad de la informacin, el costo, la facilidad de obtencin de
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los datos y la no intromisin en la vida privada. Por ejemplo, es posible

que est disponible informacin de calidad sobre una diversidad de
indicadores socioeconmicos en las colecciones de los censos
nacionales y tal vez sea relativamente barato obtenerla. Estos datos se
podran haber recolectado a nivel de hogar, pero pueden estar
disponibles slo en un nivel de agregacin por rea geogrfica.
Desde el punto de vista de la medicin, es preferible desarrollar un
indicador de necesidad utilizando datos a nivel de estudiante, ya que es
a este nivel que el hogar y los factores relacionados con los antecedentes
operan principalmente para influir en el aprendizaje individual y los
resultados educacionales. Si bien es probable que algunas variables
medidas a un nivel superior de agregacin (a saber, la escuela o el rea
geogrfica en que est localizada la escuela) tendrn un efecto sobre los
resultados, ms all del efecto de las mismas variables medidas a nivel
de estudiante, en la mayora de los sistemas escolares la proporcin ms
grande de la variacin (entre los estudiantes o entre las escuelas) es
explicada por variables que han sido medidas utilizando informacin a
nivel de estudiante. La estrategia ptima para desarrollar indicadores en
esta rea es empezar con modelos a partir de datos recolectados a nivel
del estudiante y despus probar si las variables medidas a un nivel
superior de agregacin aportan un poder explicativo adicional. A su vez,
esto implica la utilizacin de un enfoque multinivel para conceptualizar
los indicadores y tambin el uso de mtodos multinivel de anlisis.
(c) Pasar de las frmulas a la financiacin
La construccin de frmulas de financiacin de necesidades
suplementarias de educacin de los estudiantes (NSE) generalmente
desemboca en una frmula final que adopta la forma siguiente:
Financiacin de NSE (F) para la escuela j = ndice de necesidad (I)
para la escuela j constante de financiacin (C)
o ms simplemente
Fj = IjC
Por consiguiente, es necesario considerar los mtodos para llegar a
ambos factores del lado derecho de la ecuacin anterior, a saber, el
indicador de necesidad suplementaria de educacin del estudiante (I) y
el coeficiente de financiacin (C). Este ltimo se puede definir como el
monto de recursos asignados a la escuela por unidad de I. Habiendo
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generado un ndice de necesidad (I), es necesario hacer dos cosas. La

primera es desarrollar un mtodo para determinar la magnitud del
componente del presupuesto total que ser asignado para las necesidades
suplementarias de educacin de los estudiantes. La segunda es establecer
una manera sistemtica de convertir valores del indicador en montos
monetarios.
En la mayora de los sistemas de educacin, se llega al componente
del presupuesto total asignado para las necesidades suplementarias de
educacin de los estudiantes, mediante procesos polticos ms que
mediante un anlisis de los costos reales en los que se incurre, al proveer
una educacin de calidad especificada. Esto refleja no slo la naturaleza
inherentemente poltica de las decisiones acerca de los niveles de
financiacin de la educacin escolar, sino tambin las dificultades que
los investigadores han experimentado para establecer vnculos
inequvocos entre los insumos de recursos y los resultados
educacionales.1 A pesar de estas dificultades, es posible indicar
cuestiones especficas que es necesario tener en cuenta para determinar
el monto o proporcin del presupuesto total que ser asignado por
necesidad suplementaria especfica de educacin del estudiante.
Una es la variacin en la capacidad de las escuelas para recolectar
ingresos locales y en la capacidad de los padres de familia para sufragar
los costos asociados con la asistencia a la escuela, incluyendo, por
ejemplo, contribuciones voluntarias o derechos de escolaridad, la
compra de textos escolares, equipo y uniformes escolares, los costos de
los materiales, as como de excursiones y visitas educacionales. Si se
puede demostrar que las escuelas que atienden a las comunidades ms
acomodadas tienen una capacidad significativa para generar recursos
localmente, entonces es pertinente que el monto de la financiacin sea
tal que permita una compensacin total o parcial a los estudiantes de las
escuelas desfavorecidas.
Otra cuestin se relaciona con la cuantificacin de los costos
adicionales de los programas en las escuelas desfavorecidas.
Especialmente en los primeros aos de escolaridad, es posible producir
estimaciones bastante precisas de la proporcin de estudiantes que en
esas escuelas estn en riesgo de no realizar progresos satisfactorios y
que probablemente requerirn programas y estrategias especficos de
1. Ha habido mucho debate y controversia sobre la fuerza de la relacin entre gasto en educacin
y resultados educacionales. Algunos especialistas, particularmente Hanuschek (1989, 1997),
sostienen que la relacin es dbil e inconsistente, y otros, especialmente Hedges, Lane y
Greenwald (1994), desafan las conclusiones de Hanuschek.
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prevencin e intervencin, tales como clases ms pequeas en el primer

ao escolar, un tutor por cada estudiante que tiene un pobre nivel de
rendimiento en el segundo ao escolar, la asignacin de un funcionario
que mantiene el vnculo con el hogar, etc. Si se calculan los costos
promedio de la implementacin de diversos programas de eficacia
comprobada, es posible calcular si la proporcin propuesta del
presupuesto total que ser asignada a las escuelas desfavorecidas es
suficiente para que puedan hacer funcionar programas apropiados sin
que tengan consecuencias adversas sobre su oferta global. Un ejemplo
de estudio que ha examinado esta cuestin con algn detalle es el de
Odden y Busch (1998).
Otro enfoque para convertir valores de un indicador de necesidad
en un monto de financiacin es utilizar los puntajes del indicador para
crear categoras de financiacin y asignar un monto definido de recursos
a cada categora. Este es el enfoque que se adopt en Australia para
asignar recursos al Programa de Escuelas Desfavorecidas. Se utiliz un
indicador de necesidad para asignar escuelas a una de slo dos
categoras. Las escuelas situadas por encima del valor seleccionado no
reciban financiacin, mientras que las escuelas situadas por debajo del
umbral reciban un monto per cpita de financiacin fijo aproximado a
una cantidad de referencia. La ventaja de este mtodo resida en que era
simple de comprender y administrar. La desventaja consista en que
cambios menores en el puntaje del indicador podan generar cambios
importantes en la financiacin asignada a las escuelas cercanas al
umbral.
5.7 La construccin de indicadores de necesidad

suplementaria de educacin del estudiante
(a) Desventaja socioeconmica
Empezamos con el caso que consiste en elaborar un indicador de
necesidad de educacin relacionado con la dimensin de desventaja
socioeconmica. Los pasos que comprende la creacin de un indicador
semejante involucran la eleccin de un conjunto potencial de indicadores
para medir el status socioeconmico y efectuar un estudio emprico, para
determinar que tan bien funcionan estos potenciales indicadores en
relacin con las propiedades tradicionales de la medicin, tales como
validez, confiabilidad, factibilidad, costos, imposibilidad de manipulacin,
etc.
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Al seleccionar indicadores potenciales del status socioeconmico

ser necesario utilizar el conocimiento local para asegurar que se han
tenido en cuenta los factores ms relevantes. En algunos sistemas ser
apropiado considerar la utilizacin de mediciones de la situacin
ocupacional, el ingreso familiar y la condicin de grupo minoritario. En
otros sistemas, donde la disponibilidad de datos es limitada, una lista de
posesiones ms simple puede ser ms adecuada. Es importante que las
mediciones que se seleccionen no sean fcilmente manipulables por la
escuela, que fcilmente puedan ser objeto de verificacin externa, que su
obtencin no sea cara, que abarquen la diversidad de condiciones
representadas por la desventaja socioeconmica (validez del constructo)
y que no generen una excesiva intromisin en la vida privada de las
personas.
Las decisiones finales sobre los indicadores que efectivamente
comprenden una dimensin de necesidad deben adoptarse mediante la
obtencin de datos sobre la desventaja educacional y el progreso de los
estudiantes provenientes de una muestra amplia y representativa de
escuelas, y del anlisis de estos datos. Este proceso se ilustra ms adelante
al referirse al desarrollo de un indicador de desventaja socioeconmica
para el uso de las escuelas pblicas de Victoria (Australia).
En 1992, el gobierno del estado de Victoria (Australia) se embarc
en una poltica radical de descentralizacin de la toma de decisiones en
el sistema escolar (Caldwell y Hayward, 1998). Un componente clave de
esta poltica inclua la reestructuracin completa de las modalidades de
financiacin y la implementacin de la financiacin basada en frmulas
para casi el 90% del total de la financiacin gubernamental disponible
para el sistema escolar. El comit que se cre para asesorar sobre los
detalles de las nuevas modalidades de financiacin (Education
Committee, 1995) revis la metodologa existente que se utilizaba para
medir el status socioeconmico y asignar fondos a las denominadas
escuelas desfavorecidas. El comit concluy que se podra desarrollar
un mejor indicador si se haca uso de datos actuales sobre los alumnos
que realmente haba en cada escuela y se seleccionaba los indicadores
sobre la base de un nuevo estudio que utilizara datos actuales sobre el
rendimiento de los estudiantes. En consecuencia, el comit inici un
proyecto de investigacin destinado a identificar las caractersticas de
los estudiantes que mejor predijeran el progreso del estudiante en la
escuela.
Se obtuvo datos de una muestra total de 7.233 estudiantes de los
grados 1, 3, 5, 8 y 11 en 83 escuelas seleccionadas aleatoriamente para
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que fueran representativas de todas las escuelas del estado. Tras una
jornada intensiva de trabajo con las escuelas del proyecto, en la cual se
examin una lista inicial de indicadores, se lleg a establecer una lista de
potenciales medidas de status socioeconmico. Despus de algunos
ensayos, se envi un cuestionario a las escuelas del proyecto para
recolectar informacin sobre un conjunto inicial de ms de 20
potenciales indicadores. Este cuestionario contena algunos indicadores
cuya inclusin como parte de una dimensin final se haba reconocido
improbable, debido a que involucraban juicios relativamente subjetivos
de parte de los profesores. Sin embargo, se consider importante incluir
estos indicadores en la investigacin para establecer hasta qu punto
otros indicadores menos subjetivos eran igualmente eficaces para
predecir el progreso de los estudiantes.
Al analizar los datos, algunas ecuaciones estructurales y modelos
de regresin multinivel resultaron ser los que ms se ajustaban. En estos
modelos se exploraron las relaciones entre diversas medidas de la
desventaja socioeconmica y un rango de resultados obtenidos por los
estudiantes. Las medidas de los resultados incluyeron informacin sobre
si el rendimiento del estudiante en lectura se situaba o no muy por
debajo de la norma esperada para su grado escolar, si el estudiante era
clasificado por los profesores como sujeto a una situacin de riesgo de
no aprobar el ao escolar (en el caso de los estudiantes de secundaria) y
si el comportamiento del estudiante era clasificado por el maestro en las
categoras de no atento, perturbador, introvertido. Esta
modelizacin indicaba que las seis mediciones siguientes eran los
mejores predictores de los resultados de los estudiantes.
Pobreza (X1) si la familia del estudiante reciba o no subsidios
para educacin;
ii) Status ocupacional (X2) si el sostn principal de la familia del
estudiante estaba desempleado o tena una ocupacin no calificada,
calificada, como empleado o como profesional;
iii) Falta de dominio de la lengua de instruccin (X3) si en el hogar
se hablaba una lengua que no fuera el ingls;
iv) Familia (X4) si el estudiante viva con sus padres, con uno solo o
con ninguno de ellos;
v) Pertenencia a una etnia aborigen (X5) si el estudiante se
identifica a s mismo como indgena; y
vi) Traslado (X6) si el estudiante ha cambiado o no de escuela
recientemente.
i)
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Se encontr que la utilizacin de unidades de ponderacin para

cada estudiante, sirvindose de la informacin precedente, produjo
puntajes de indicador idnticos a uno basado en el anlisis ponderado de
factores. Esto desemboc en el uso de unidades de ponderacin para la
mayora de variables, a fin de combinarlas en el conjunto del indicador.
La nica excepcin fue el uso del peso 0,5 para la Lengua hablada en el
hogar. El peso diferente asignado a este tem de informacin se adopt
para evitar su tendencia a dominar el indicador final. La frmula para el
indicador fue la siguiente:
Indicador de necesidades suplementarias de educacin del estudiante
= X1 + X2 + 0,5X3 + X4 + X5 + X6
Se aplic un umbral de seleccin a este indicador, de tal manera
que los fondos se asignaran solamente al 30% de las escuelas que
atendan a los estudiantes que se encontraban en una situacin de ms
riesgo. El primer ao de implementacin no se encontr mediciones
de status ocupacional y de familia, pero se obtuvieron para ser utilizadas
en el ao escolar 1997. Esto involucr la creacin de procedimientos
sistemticos y seguros de recoleccin de datos de todos los estudiantes
matriculados en las escuelas pblicas, de manera que se pudieran
verificar y cotejar fcilmente con el propsito de asignar fondos.
(b) Falta de dominio de la lengua de instruccin
En el caso de las escuelas que atienden a poblaciones con
numerosos estudiantes que acaban de llegar y no dominan la lengua de
instruccin de la escuela, frecuentemente es necesario crear clases de
lengua separadas e intensivas, y brindar acceso a dichas clases por
perodos que estn en funcin del tiempo transcurrido desde la llegada
del estudiante y su edad. Cuanto ms reciente es la llegada y ms edad
tienen, hay probabilidades de que requieran ms ayuda. Algunas veces
los problemas de falta de dominio de la lengua de instruccin se agravan
adicionalmente con otros factores. Por ejemplo, estos estudiantes pueden
provenir de familias de refugiados y podran haber experimentado
traumas psicolgicos y una educacin muy desorganizada. Tambin
podran haber provenido de diferentes contextos culturales y, por
consiguiente, tener dificultades para adaptarse a la cultura de la escuela.
Estos estudiantes generan costos especficos, pero generalmente de
corto a mediano plazo, que son de un tipo diferente de los costos de
provisin adicionales ms generales y a largo plazo destinados a los
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estudiantes provenientes de familias de bajo status socioeconmico. Por

esta razn, a menudo es adecuado tratar la falta de dominio de la lengua
de instruccin como una dimensin separada dentro de las frmulas de
financiacin de las necesidades suplementarias de educacin. Del
mediano al largo plazo, una vez que los estudiantes han dominado la
lengua de instruccin de la escuela, pueden hacer rpidos progresos y
tener verdaderamente motivacin para tener xito, lo que les posibilita
superar a la mayora de sus compaeros de estudios. En el corto plazo,
sin embargo, generalmente requieren ayuda especializada considerable e
intensa.
Medir esta dimensin de necesidad suplementaria de educacin
podra involucrar la obtencin de varios indicadores para cada
estudiante, pero especialmente su edad y el tiempo transcurrido desde su
llegada. En Victoria (Australia), el comit gubernamental que revis las
frmulas de financiacin de las escuelas recomend que los estudiantes
provenientes de familias migrantes fueran agrupados en funcin de tres
categoras segn el tiempo transcurrido desde su llegada y cuatro niveles
de escolaridad (primer ciclo de primaria, segundo ciclo de primaria,
primer ciclo de secundaria y segundo ciclo de secundaria). La ltima
categorizacin fue escogida en lugar de la edad del estudiante en vista de
que se conocan los costos asociados con diferentes fases de la
escolaridad. Adems, el comit propuso que se aplicara un umbral de
financiacin, de manera que los fondos se destinaran solamente a las
escuelas que tenan la mayor necesidad, como lo indica el significativo
nmero de estudiantes provenientes de pases no anglfonos.
(c) Bajo nivel de rendimiento educacional
Como se mencion en el anlisis previo, este indicador, sin duda la
medida ms directa de la dimensin necesidad suplementaria de
educacin del estudiante, a menudo ha sido evitado debido al riesgo
moral asociado con la utilizacin de los bajos puntajes de las pruebas
como un requisito para recibir fondos adicionales. Sin embargo, dos
hechos recientes podran cambiar pronto esta situacin y, por
consiguiente, este indicador podra retornar a ocupar el centro del
escenario en los enfoques de financiacin mediante frmulas.
En primer lugar, en ciertos pases ha habido un significativo
crecimiento en los programas de pruebas nacionales que cubren a todas
las escuelas. En estos pases se podran emplear los resultados de las
pruebas de un ciclo de escolaridad previo como un indicador del
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potencial para que se produzca un bajo nivel de rendimiento

educacional. Por ejemplo, las pruebas para determinar el nivel de
preparacin para ingresar a la escuela se estn utilizando con todos los
nios de cinco aos de edad en el Reino Unido y estos puntajes se
podran utilizar para construir frmulas para el nivel de educacin
primaria. De manera semejante, las pruebas aplicadas a nivel de todo el
estado de Victoria (Australia) en el segundo ciclo de educacin primaria
se podran utilizar para elaborar frmulas de financiacin para el nivel
secundario.
En segundo trmino, la tendencia reciente que consiste en utilizar
los resultados de los programas de pruebas nacionales para la rendicin
de cuentas de las escuelas y para el consumo del gran pblico puede
limitar el potencial de una situacin de riesgo moral. Este es
particularmente el caso en sistemas escolares que emplean enfoques de
gestin basados en la escuela, porque la evaluacin del rendimiento de
cada escuela en relacin con el charter o contrato que tiene con el
gobierno est estrechamente integrado con la expectativa de altos (o
mejores) niveles de resultados educacionales de los estudiantes.
(d) Medir las minusvalas, las deficiencias y las dificultades de
aprendizaje
El punto hasta el cual la necesidad suplementaria de educacin del
estudiante est relacionada con necesidades de aprendizaje individual
muy profundas slo se puede identificar mediante una evaluacin
profesional. Las pruebas estandarizadas de rendimiento educacional en
alfabetizacin y matemtica bsica, o de capacidad cognitiva, se pueden
utilizar para identificar ciertas necesidades de aprendizaje en algunos
nios considerados individualmente, siempre y cuando stas se
encuentren dentro del rango normal de necesidades. Pero en muchos
casos, cuando las dificultades de aprendizaje se deben a deficiencias
fsicas que pueden ser tenidas en cuenta mediante una oferta especial
(por ejemplo, computadoras, dispositivos auditivos, rampas de acceso,
asistencia personal adicional, as como programas especiales), las
necesidades de aprendizaje de los nios deben ser evaluadas
individualmente por profesionales en cooperacin con los padres de
familia. Por consiguiente, tanto los profesores como los psiclogos de la
educacin empleados externamente que atienden a los nios deben
emprender una evaluacin sistemtica de las necesidades de aprendizaje
del nio utilizando pruebas reunidas durante cierto intervalo de tiempo.
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La evaluacin incluye generalmente recomendaciones sobre la oferta

educacional adicional que el nio necesita.
En el Reino Unido, por ejemplo, las necesidades de aprendizaje de
los nios se evalan individualmente teniendo como marco de referencia
el Special Needs Code of Practice (Cdigo Deontolgico de
Necesidades Especiales) (DFE, 1994). Este prev cinco niveles de
evaluacin de necesidades especiales. El nivel 1 requiere la accin del
profesor del nio, el nivel 2 involucra al coordinador de necesidades
especiales de la escuela y el nivel 3 brinda ayuda externa (por ejemplo,
de la autoridad local de educacin). Si se considera que los recursos
requeridos para satisfacer las necesidades de aprendizaje del nio an
son inadecuados, se pasa entonces al nivel 4 y se trata de obtener una
declaracin de necesidad de educacin especial (statement of special
educational need) de carcter legal. En el nivel 5 se sabe que ya se ha
obtenido una declaracin. Las declaraciones relativas a la necesidad de
educacin especial fueron introducidas por la legislacin en 1981, tras la
publicacin del Informe Warnock (Warnock Report, 1978). Las
autoridades locales de educacin tienen el deber de emitir declaraciones
de necesidad educacional tras un proceso de evaluacin profesional del
nio. Una declaracin consiste en una evaluacin de las necesidades de
aprendizaje del nio y de los recursos que se debe poner a su
disposicin. Por ejemplo, puede contener la necesidad de que un
estudiante tenga un nmero especificado de horas de clase por semana
en una escuela regular, enseanza adicional o ayuda de un asistente
entrenado en necesidades especiales. Alternativamente, se podra
especificar explcitamente la necesidad de una plaza en una escuela
especial o en una unidad anexa a la escuela.
La ventaja de evaluar individualmente las necesidades de
aprendizaje de los nios y lograr los recursos que correspondan a la
evaluacin es que la provisin debe ser apropiada y garantizada. Sin
embargo, tiene ciertamente desventajas, ya que puede estigmatizar y
aislar a un nio, lo que se podra evitar si la escuela emprendiera su
propia identificacin de la necesidad educacional y financiara la
provisin adicional de su presupuesto para necesidades suplementarias
de educacin. Otro problema es la tendencia que tiene la proporcin de
nios con declaraciones a crecer con el tiempo, pues los padres de
familia y las escuelas buscan a este tipo de nios para obtener recursos
adicionales. La reduccin resultante en los niveles de asignacin de
recursos para otros nios se agrega a las presiones por competir para
asegurar ms recursos para los nios con algn tipo de dificultad de
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aprendizaje. Esto ha ocurrido en Inglaterra, donde el porcentaje de

estudiantes con declaraciones de necesidad de educacin especial a nivel
nacional ha venido creciendo sostenidamente desde 1,6% en 1985 hasta
3,4% en 1994 (Audit Commission, 1997) y llega incluso hasta el 5% en
algunas administraciones locales de educacin (Local Education
Authorities).
Ciertamente, algunas necesidades de aprendizaje de los nios son
tales que requieren una evaluacin individual y una atencin cara. Sin
embargo, ms all de este 1 2%, la cuestin que la poltica de
financiacin de la educacin debe abordar es cmo vincular la
financiacin con la provisin para el 20% restante, ms o menos, de
nios con necesidades suplementarias de aprendizaje que se encuentran
en el nivel ms bajo del rango normal. Un mtodo consiste en financiar
a las escuelas en funcin de la incidencia previsible de necesidades
suplementarias de educacin entre sus estudiantes, y dejar las
modalidades de identificacin y provisin en manos de las escuelas. El
otro es identificar y financiar una gama ms amplia de nios
considerados individualmente con diversas formas de necesidades
suplementarias de aprendizaje en las escuelas regulares. En ambos casos
tambin se requiere adoptar decisiones sobre cul es la mejor manera de
asegurar que las escuelas sean responsables por la manera en que gastan
los fondos asignados para las necesidades suplementarias de educacin.
En el Reino Unido, por ejemplo, el Special Needs Code of Practice
(Cdigo Deontolgico de Necesidades Especiales) requiere que cada
nio que figura en el registro de necesidades especiales de la escuela
tenga un plan de educacin que incluya los recursos identificados, el
cual es monitoreado regularmente.
5.8 Conclusin
(a) La interaccin de consideraciones polticas y tcnicas
Como se not al comienzo de este captulo, la provisin de
financiacin suplementaria de necesidades especiales es una cuestin
polticamente muy sensible en la mayora de los sistemas escolares. En
consecuencia, a menudo existe una compleja interaccin de
consideraciones polticas y tcnicas en la construccin de indicadores
relevantes. En otras palabras, lograr resultados es tanto un arte como
una ciencia. En esta seccin de conclusiones se presta atencin a algunas
de las situaciones ms comunes con las que probablemente haya que
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enfrentarse, que requieren tanto un juicio tcnico como poltico.

La primera se relaciona con la inclusin o exclusin de algunos
indicadores como parte de una medicin de necesidad. En trminos
tcnicos, podra haber buenas razones para incluir algunos indicadores
de desventaja dentro de una medicin global, pero las sensibilidades
relacionadas con la recoleccin de tal informacin podran excluir su
utilizacin. Esto se podra aplicar a la utilizacin de indicadores del
status ocupacional o a ciertas caractersticas del hogar y la familia. En
tales casos, a menudo es necesario buscar y utilizar indicadores
alternativos que podran conducir a una medicin global que podra ser
algo menos vlida, pero mucho ms aceptable.
Tambin puede ocurrir la situacin inversa. Por ejemplo, cuando se
utilizan algunos indicadores con un alto grado de correlacin para formar
una pauta global de necesidad, a menudo ocurre que un indicador
particular que tiene una considerable significacin poltica, y que por s
mismo se puede demostrar que es empricamente significativo, se
convierte sin embargo en algo innecesario por la inclusin de otros
indicadores ms potentes. Un ejemplo de esto ocurri en el desarrollo de
la Dimensin de las Necesidades Especiales de Educacin (Special
Educational Needs Dimension) en Victoria (Australia). Cuando se incluy
informacin sobre pobreza, status ocupacional y traslado, se descubri que
pertenencia a una etnia aborigen (tanto si el estudiante se identificaba a
s mismo como un aborigen o como un isleo del Estrecho de Torres) no
era estadsticamente significativa. Esto ocurri a pesar del hecho de que
los niveles de rendimiento de los estudiantes aborgenes eran
sustancialmente ms bajos que los niveles de rendimiento de cualquier
otro grupo de la comunidad. Los resultados empricos sugirieron, sin
embargo, que la causa de sus bajos niveles de rendimiento estaba
conectada ms con las condiciones socioeconmicas generales que
afrontan los estudiantes indgenas que con razones especficas asociadas
con su status de aborgenes o de isleos del Estrecho de Torres. Si bien en
trminos tcnicos esto sugerira que hay que excluir la pertenencia tnica
aborigen del indicador global, desde una perspectiva poltica esto se
consideraba inaceptable, ya que haba una gran probabilidad de que fuera
interpretado por muchas personas como una indicacin de que una
considerable desventaja educacional afrontada por los estudiantes
indgenas se haba ignorado deliberadamente. Por consiguiente, se adopt
una decisin en trminos ms bien polticos que tcnicos para incluir la
pertenencia tnica aborigen en el ndice, aun si su inclusin no contribua
significativamente a la validez predictiva global del ndice.
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Otro ejemplo de la estrecha interaccin de consideraciones

polticas y tcnicas se relaciona con las ponderaciones aplicadas a cada
uno de los indicadores que componen una medicin global de necesidad.
La modelizacin a partir de datos estadsticos podra sugerir que la
manera ptima de combinar indicadores para formar una dimensin
global es ponderar cada indicador de manera diferente. Desde una
perspectiva poltica, sin embargo, la justificacin para asignar diferentes
pesos puede ser problemtica, porque es probable que suscite crticas
provenientes de diversos grupos de inters, que no valorarn los
argumentos tcnicos sobre los pesos diferenciales y los percibirn como
una declaracin poltica acerca de la relativa importancia atribuida a
diferentes grupos en la comunidad. Por esta razn, a menudo hay buenos
argumentos polticos para ponderar igualmente todos los indicadores
dentro de una dimensin global. Desde un punto de vista tcnico, esto
produce a menudo una pequea diferencia en la dimensin global, en
situaciones en las que los indicadores tienen un alto grado de
correlacin. En otras palabras, una dimensin de ponderacin unitaria da
un resultado casi idntico que otra construida utilizando pesos
diferenciales, tales como el anlisis ponderados de factores.
Otro ejemplo de la interaccin de las consideraciones polticas y
tcnicas tiene que ver con la decisin de si se incorpora un factor
particular relacionado con el estudiante como un indicador dentro de la
dimensin global o se lo trata separadamente. Desde una perspectiva
tcnica, podra ser apropiado incorporar un indicador particular en la
medicin de una dimensin particular de necesidad, mientras que desde
una perspectiva poltica podran haber presiones para mantenerlo
separado. Por ejemplo, desde el punto de vista tcnico podra haber una
pequea diferencia en las cuestiones involucradas en la asignacin de
fondos para una amplia gama de minusvalas y deficiencias, pero desde
un punto de vista humano la distincin entre minusvalas y deficiencias
fsicas e intelectuales a menudo es importante, por lo que genera un
imperativo poltico de mantener las dos condiciones distinguibles
cuando se desarrollan las frmulas. Estas fueron cuestiones sensibles
que tuvieron que ser tenidas en cuenta en el Reino Unido durante el
desarrollo de una dimensin de necesidad para estudiantes con
minusvalas y deficiencias.
Los ejemplos presentados anteriormente ilustran la necesidad de un
dilogo frecuente entre los responsables de la formulacin de poltica y
quienes tienen a su cargo la tarea tcnica consistente en construir una
dimensin de necesidad. Una dimensin de necesidad no slo debe ser
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equitativa, sino que debe ser percibida por todos los grupos pertinentes
como efectivamente equitativa. Esto se lograr mediante la estrecha
participacin de los grupos afectados en el proceso de desarrollo y de
toma de decisiones.
El fracaso en lograr ser percibidos como justos en los Estados
Unidos de Amrica condujo a una serie de conflictos legales que
tuvieron como resultado la intervencin de las cortes en los dispositivos
financieros de las escuelas, a fin de reducir las desigualdades en la
financiacin de las escuelas. Las decisiones de las cortes de los estados
tuvieron un impacto significativo sobre los sistemas financieros en todo
el pas, incluyendo a California, Kentucky, Massachusetts, Nueva Jersey
y Texas. Si bien dichos conflictos pueden ser mucho ms raros en otros
pases (por lo menos actualmente), sigue siendo cierto que existe un
creciente inters pblico, y por consiguiente poltico, en todos los pases
sobre cmo se asignan los fondos a las escuelas.
(b) Futuras reas de investigacin y desarrollo
Cuando se compara el trabajo inicial que se emprendi en la dcada
de los setenta sobre las maneras de incluir un elemento de financiacin
de necesidades suplementarias de educacin en los mecanismos de
asignacin financiera a las escuelas con los intentos recientes, es
evidente que se ha realizado un considerable progreso en un intervalo de
tiempo relativamente corto. Ahora existe un reconocimiento universal de
la justificacin y las ventajas de los enfoques basados en frmulas para
suplementar recursos disponibles a las escuelas que atienden a los
estudiantes ms desfavorecidos o a los estudiantes con necesidades
especiales de educacin. Tambin existe una creciente sofisticacin en
los enfoques adoptados para desarrollar frmulas y una mayor
conciencia de la necesidad de disear cuidadosamente los estudios sobre
los indicadores relevantes de necesidad y de los mecanismos que
vinculan esta investigacin con los valores monetarios.
Actualmente hemos llegado a una etapa en la que sera de gran
valor estimular la participacin de economistas y econometristas en un
trabajo detallado sobre los enfoques basados en frmulas para la
financiacin en general, pero en particular en el rea de la financiacin
de las necesidades suplementarias de educacin de los estudiantes.
Desafortunadamente, los planificadores de la educacin y los
economistas que trabajan en el rea de educacin a menudo lo hacen
independientemente y existe poca conexin entre el trabajo de un grupo
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y el pensamiento y los escritos del otro. Es conveniente indicar que hay

grandes oportunidades de un rpido avance en este campo mediante la
creacin de equipos de expertos constituidos por planificadores y
economistas especializados en educacin.
El foco de atencin del trabajo que tenemos por delante seguir
siendo el desarrollo de frmulas de financiacin vinculadas a
mecanismos de rendicin de cuentas que garanticen la provisin de una
educacin de calidad especificada. En otras palabras, la atencin se
seguir concentrando en cmo asegurar que los recursos se utilicen de
tal manera que se logre efectivamente el cambio y en programas que
tengan una buena relacin costo-eficacia. Esto implica dos cosas. En
primer lugar, como se indic previamente en este captulo, supone el
desarrollo paralelo de procesos mejorados de rendicin de cuentas que
vinculen la financiacin mediante frmulas, la rendicin de cuentas
financiera y la rendicin de cuentas educacional en un solo marco de
referencia. En segundo trmino, supone que quienes desarrollen
indicadores de necesidad basados en frmulas requerirn disponer de
mejor informacin sobre los costos de implementacin de programas de
intervencin y prevencin o de enfoques alternativos cuya eficacia para
mejorar los resultados de los estudiantes que tienen necesidades
suplementarias de educacin ha sido demostrada y medida.
Con la creciente sofisticacin en la utilizacin de datos sobre costos
de los programas e intervenciones, sobre las caractersticas de los
estudiantes y su rendimiento en el tiempo, habr necesidad de una
sofisticacin paralela en el desarrollo y la utilizacin de sistemas de
informacin para la gestin de las escuelas y en la automatizacin de la
recoleccin y el anlisis de datos. El enfoque de Victoria (Australia)
sobre la financiacin basada en frmulas para afrontar las desventajas
socioeconmicas constituye un buen ejemplo del papel desempeado
por los sistemas de informacin y la recoleccin automtica de datos. No
fue posible observar el enfoque que se implement finalmente hasta que
todas las escuelas hubiesen instalado un sistema de gestin de la
informacin computarizado que inclua enfoques estandarizados de la
recoleccin y el almacenamiento de la informacin sobre las
caractersticas de los antecedentes de los estudiantes, y hasta que el
sistema hubiese implementado procesos a nivel de todo el estado para
auditar estos datos. Una necesidad conexa tiene que ver con el desarrollo
de formas de presentacin de los datos para que sean fcilmente
comprensibles para los profesores de aula y el personal directivo de las
escuelas, y sesiones de formacin asociadas para que los profesores
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puedan adquirir confianza en la interpretacin que los resultados tienen

para sus escuelas, en relacin con los datos agregados provenientes de
otras escuelas con las cuales podran ser legtimamente comparados.
Para lograr que los datos sean mejor interpretados es capital desarrollar
aplicaciones computarizadas (software) que generen representaciones
grficas.
La ltima rea sobre la cual deseamos atraer la atencin y en la que
se requiere ms investigacin y desarrollo es el cambio de foco de la
atencin de las cuestiones a nivel macro, asociadas con enfoques
basados en frmulas para financiar las necesidades suplementarias de
educacin de las escuelas, hacia cuestiones ms bien de nivel micro,
asociadas con la asignacin interna de los recursos y el monitoreo del
impacto de lo que sucede dentro de las escuelas y las aulas. Poco se
conoce, si algo se sabe, sobre hasta qu punto los fondos asignados en
primer lugar a las escuelas llegan efectivamente a los estudiantes para
quienes estn destinados, basndose en la evaluacin de necesidades
utilizadas para asignar los fondos. De manera semejante, poco es lo que
se conoce acerca de las variaciones internas en la relacin costo-eficacia
de diferentes programas e intervenciones, o sobre las maneras de
mejorar la relacin costo-eficacia de los programas destinados a los
estudiantes con necesidades especiales. Lo que est claro es que en el
futuro se esperar que las escuelas asuman una mayor responsabilidad
para satisfacer las necesidades de aprendizaje de todos los estudiantes,
especialmente de quienes se encuentran en situacin de riesgo de no
progresar satisfactoriamente, al mismo tiempo que aseguran que los
fondos asignados son utilizados con eficacia y para los propsitos para
los cuales fueron destinados.
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Captulo 6
Componente 2: Mejora del currculo

y
Peter Downes y Stephen Forster
6.1 Introduccin
Los captulos precedentes de este libro establecieron que uno de los
propsitos ms comnmente declarados para financiar escuelas
mediante frmulas es asegurar que sean tratadas equitativamente.
Hemos visto que las frmulas bien construidas deberan distribuir el
dinero para proveer un currculo que haya sido objeto de acuerdo en
condiciones equitativas. Esto sera relativamente fcil si todas las
escuelas tuvieran idnticas condiciones socioeconmicas, geogrficas y
climatolgicas, y estuvieran alojadas en edificios diseados por el
mismo arquitecto y construidos segn las mismas especificaciones.
En la prctica, las condiciones fsicas de las escuelas varan
enormemente, por lo que hay que concebir frmulas de financiacin
basada en necesidades que traten de identificar los factores que se
podran denominar especficos del sitio y asegurar que las escuelas
situadas en contextos desfavorecidos no sean penalizadas. Adems, se
requiere que algunas escuelas impartan opciones curriculares que son
mucho ms especializadas y costosas que el currculo nacional acordado
para todos los estudiantes. El costo suplementario de la provisin de
tales mejoras a un currculo estndar tambin debe tenerse en cuenta
en una frmula de financiacin.
Estos dos aspectos de la financiacin mediante frmulas cubren dos
de los principales componentes descritos en el Captulo 3. La mejora del
currculo es cubierta por el Componente 2, que incluye ajustes
financieros para profesores especialistas y personal no docente,
equipamiento, materiales y costos de construccin. Las necesidades del
sitio escolar son cubiertas por el Componente 4, que incluye ajustes
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financieros relacionados con las caractersticas fsicas del sitio escolar,

la ubicacin de la escuela, los costos de funcionamiento del sitio y los
establecimientos que funcionan en sitios dispersos.
Antes de adentrarnos en un anlisis detallado de estos dos
componentes, es importante notar que en las reas de mejoramiento del
currculo y las necesidades del sitio escolar se requiere adoptar un enfoque
prudente y realista de la financiacin mediante frmulas. En particular, los
administradores de la educacin deben estar bien seguros de que el nivel
de detalle y sofisticacin de la frmula no requiere ms trabajo que lo que
justifica el monto de dinero que debe ser desembolsado a las escuelas. En
otras palabras, la autoridad tenedora de fondos debe decidir si el trabajo
tcnico requerido para producir una frmula justifica el tiempo y el dinero
que se gasta en su elaboracin. Por otra parte, tambin hay que indicar que
una fuerte inversin inicial en la creacin de un enfoque de financiacin
mediante frmulas ahorrar mucho tiempo en los aos subsiguientes,
cuando los fondos se podrn distribuir mediante las frmulas sin tener que
emprender detalladas negociaciones sitio por sitio.
6.2 Componente 2: Mejora del currculo

En muchos sistemas escolares, todo alumno que asiste a un
establecimiento escolar financiado por el Estado tiene el derecho a tener
acceso a un currculo acordado a nivel nacional. ste se define
generalmente en trminos de materias especficas que se deben estudiar,
a veces durante perodos especificados de tiempo o hasta niveles
especificados de rendimiento. Al mismo tiempo, algunos educadores y
polticos defienden la necesidad de una mayor diversidad entre las
escuelas a fin de satisfacer los diferentes talentos y capacidades de los
estudiantes, y otros extienden esta apelacin a la diversidad afirmando
que las escuelas se deberan financiar hasta un nivel que les permita
satisfacer la demanda de diversificacin curricular dentro de un
establecimiento educacional considerado individualmente. Las
iniciativas adoptadas por escuelas individuales para ofrecer programas
especializados fuera de, o adems de, las reas disciplinarias escolares
normales a menudo son denominadas mejoras curriculares. Esto puede
incluir la oferta de diferentes reas disciplinarias o la realizacin de
cambios sustanciales en la organizacin de la escuela, con el propsito
de ofrecer diferentes maneras de impartir el currculo normal.
La mejora del currculo escolar generalmente tiene repercusiones
importantes sobre los recursos, que se pueden analizar segn cinco
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Componente 2: Mejora del currculo y

categoras principales de costos: personal docente, personal no docente,

equipamiento, materiales y edificios.
(a) Personal docente
Dado que los costos del personal docente representan entre el 70 y
el 80% de los costos de funcionamiento de una escuela, es en esta rea
que se sentir sobre todo el impacto de una decisin destinada a mejorar
el currculo. El currculo puede ser mejorado de muchas maneras por
una escuela. Por ejemplo, una escuela puede emprender acciones para
cambiar los procesos educacionales, o especializarse en una determinada
disciplina, o reformar la organizacin de la escuela.
i)
Los procesos educacionales se podran cambiar subdividiendo una

clase de, digamos 30 alumnos, en dos grupos de 15, dando as a
cada estudiante el doble de tiempo de acceso a la ayuda del
profesor y tambin dando como resultado un aumento de los
recursos para la enseanza.
ii) La especializacin en una disciplina escolar se podra abordar
dando ms tiempo dentro de un currculo con tiempo limitado a una
disciplina en particular, tal como tecnologa, lenguas o matemtica.
Si estas disciplinas tienen normalmente un grupo con un tamao
inferior al promedio (por ejemplo, grupos de tecnologa de 20 en
una escuela donde otras materias se ensean en grupos de 30), esto
aumentar los costos de enseanza del presupuesto.
iii) La organizacin de la escuela se puede ajustar a fin de permitir la
prolongacin de la jornada escolar, de manera que disciplinas
particulares reciban ms tiempo. Los costos adicionales precisos en
los que se incurrir dependern de la naturaleza de los contratos del
personal docente y no docente.
Para cada uno de estos ejemplos, un anlisis de la financiacin
orientada por actividades, a fin de determinar los costos del personal de
la escuela (vase el anlisis del Componente 1), permitir determinar sin
dificultad un costo unitario para cada leccin. Los cambios que agregan
grupos adicionales de enseanza antes, durante o despus de la jornada
normal pueden, por tanto, traducirse en costos extra de personal.
(b) Personal no docente
Los costos del personal no docente varan de una disciplina a otra.
El patrn de utilizacin del personal de apoyo, tales como asistentes de
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aula, asistentes tcnicos y asistentes administrativos tambin vara de un

pas a otro. En algunos distritos escolares de los Estados Unidos, los
profesores de ciencias tendrn pequeos grupos de enseanza y
laboratorios bien equipados, pero ninguna asistencia tcnica, ya que
generalmente se les da una menor carga de enseanza para permitirles
que efecten la preparacin requerida del trabajo prctico. En el Reino
Unido, por otra parte, desde que se introdujo la gestin local de las
escuelas, la tendencia ha sido a emplear ms personal de apoyo tcnico
para evitar que el trabajo de preparacin rutinario sea asumido por
profesores caros.
Un currculo mejorado en reas donde se utiliza personal de apoyo
probablemente aumentar los costos, si se requieren horas adicionales.
En algunos casos sera posible absorber la demanda adicional mediante
una mejor organizacin de la fuerza de trabajo existente, haciendo que
efecte la mayor parte de ciertas tareas de rutina (como la preparacin
de experimentos de qumica).
(c) Costos de equipamiento
Los costos de equipamiento afectan, en mayor o en menor medida,
a todas las reas disciplinarias. Obviamente, una escuela con un
currculo mejorado en tecnologa de la informacin requerir ms
computadoras, de modo que los estudiantes tengan mayor acceso. El
costo de este acceso se puede calcular en funcin de minutos de
computadora disponible por estudiante. Una escuela con 1.000
estudiantes podra tener 100 computadoras que estn disponibles 25
horas por semana (asumiendo el 100% de eficiencia en su utilizacin y
que el mantenimiento se realice fuera del tiempo asignado al currculo).
Esto dara a cada estudiante un hipottico acceso de 2,5 horas de
computadora por semana. Una mejora de la tecnologa de la informacin
que doblara el tiempo de acceso a 5 horas por semana requerira la
compra de 100 computadoras adicionales. A este gasto de capital debe
agregarse los costos de instalacin y mantenimiento. En este caso, por
consiguiente, habr implicaciones tanto para el presupuesto de inversin
como para el de gastos corrientes.
(d) Costos de material
Los costos de material, distintos de los costos de equipamiento, se
refieren a los bienes de consumo (productos qumicos, plstico, madera,
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pintura, dependiendo de la disciplina) y libros, papel, reprografa y

soportes lgicos (software). El anlisis del Componente 1 permiti notar
cmo los costos de los recursos para el aprendizaje ponderados por
disciplina se pueden incluir en una frmula orientada por actividades. La
mejora de un aspecto particular del currculo aumentar los costos de
material y las implicaciones se pueden determinar ajustando ese
elemento de la frmula global.
(e) Costo de los edificios
El costo de los edificios puede aumentar significativamente debido
a un currculo mejorado. Una vez ms, necesitamos compensar los
costos de inversin y los costos corrientes (vase ms abajo). Una
inversin en nuevos edificios (por ejemplo, laboratorios adicionales de
ciencias) puede provenir de un presupuesto de inversin, pero los costos
adicionales de funcionamiento de los edificios (por ejemplo,
calefaccin, iluminacin, guardiana y mantenimiento) provendrn del
presupuesto de gastos corrientes.
El uso de un modelo orientado por actividades que desagrega los
costos de funcionamiento de una escuela hasta un nivel refinado de
detalle permite evaluar las implicaciones de la mejora del currculo en
relacin con los costos antes de su implementacin.
6.3 Componente 4: Necesidades del sitio escolar

Las necesidades de los sitios escolares varan mucho entre las
escuelas que forman parte de un mismo sistema de educacin debido a
mltiples razones: algunas estn vinculadas a las caractersticas fsicas
del edificio escolar y su localizacin, y otras estn relacionadas con
patrones histricos y actitudes relativas a lo que es adecuado en
trminos de iluminacin, calefaccin, limpieza, etc. Los montos
relativos de financiacin de todas estas fuentes de gastos tambin varan
con la edad de un sistema escolar y si recientemente se ha producido
un aumento o una disminucin de la matrcula.
(a) Tamao de la escuela
Durante la discusin del Componente 1 se observ que las frmulas
de financiacin orientadas por actividades son influidos
principalmente por el nmero de estudiantes de una escuela. Las
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economas de escala tienden a favorecer a las grandes escuelas en un

sistema y a desfavorecer a los establecimientos ms pequeos. Cmo se
definen exactamente los trminos pequeo y grande variar de un pas
a otro, y habr otras presiones externas que dependen de polticas
sociales ms amplias. Por ejemplo, una escuela pequea, situada quiz
en una aldea, tal vez no pueda proveer a sus estudiantes una gama
apropiada de oportunidades sin un alto nivel de financiacin adicional.
El cierre de la escuela y la consecuente transferencia de los estudiantes
a otras escuelas podra brindar a los estudiantes una mejor educacin y
el costo adicional de transporte podra ser menor que los gastos en que
se incurre para mantenerlos en su escuela de origen. Hasta aqu, el
presupuesto de educacin ha sido bien gastado. Por otra parte, el cierre
de la escuela en una aldea podra privarla de su nico lugar de reuniones
pblicas y del punto central de la vida comunitaria de la aldea. En casos
como ste, los costos sociales generales relacionados con el cierre de la
escuela deben ser sopesados contra los posibles beneficios econmicos
y educacionales, y no hay una respuesta simple a este tipo de disyuntiva.
Dentro de una poltica general que establece que, siempre que sea
posible, los nios debern asistir a la escuela ms cercana, factores tales
como el cambio demogrfico y la eleccin de los padres de familia
pueden producir una amplia gama de tamaos de escuelas en la
circunscripcin de una autoridad distrital de educacin. Una poltica que
compense el tamao de la escuela y una frmula que proteja a los nios
de las escuelas ms pequeas son esenciales, si lo que se quiere es lograr
el criterio de equidad. Es importante destacar que la frmula debe
proteger los intereses de los nios y no a la escuela como
establecimiento, ya que los nios constituyen la primera prioridad del
proceso educacional y no los edificios escolares.
Hay dos enfoques principales, pero muy diferentes, que son
aplicados por los ministerios de educacin para proteger a las escuelas
pequeas.
i)
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Enfoques a suma alzada. stos consisten en financiar a todas las

escuelas con un monto global destinado a cubrir los costos fijos
irreducibles que todas las escuelas afrontan independientemente de
su tamao, suplementado por un elemento por estudiante que
reconoce que los costos de la escuela aumentan en funcin del
nmero de estudiantes matriculados. El equilibrio exacto entre los
dos elementos de la financiacin es, en ltima instancia, una
decisin poltica ms que tcnica. Cuanto mayor es el monto
global, mayor es la proteccin de las escuelas pequeas. A fin de
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ii)
evitar que las autoridades locales sobreprotejan a las escuelas

pequeas, el gobierno central podra especificar que por lo menos
el 80% del presupuesto de cada escuela se debera distribuir en
funcin del elemento nmero de estudiantes.
Especificaciones de los niveles mnimos de viabilidad. Como
alternativa a los enfoques a suma alzada, algunas veces es posible
definir un nivel mnimo de viabilidad para una escuela hipottica.
Por ejemplo, una escuela secundaria para alumnos de 11-16 aos
de edad podra no estar en condiciones de ofrecer a sus estudiantes
acceso al currculo nacional a menos que tuviera 90 estudiantes
(tres clases de 30) en cada grado, lo que da 450 estudiantes en la
escuela como un todo. Por debajo de esta cifra no sera posible
ofrecer una cantidad suficiente de profesores especializados para
impartir el currculo o para ofrecer una gama de opciones en los
grados 10 y 11 que daran a los estudiantes una igualdad de
acceso comparable a la de los estudiantes de las escuelas ms
grandes. Las escuelas que se sitan por debajo del nmero mnimo
viable requieren que se les brinde proteccin en materia de
currculo bajo la forma de financiacin adicional requerida para
situarlas en el nivel de viabilidad. Esto podra significar una mejor
ponderacin del estudiante, que aumentara a medida que
disminuye la matrcula. En el ejemplo anterior, los estudiantes de
una escuela con 430 alumnos podran recibir un factor de
proteccin en materia de currculo del 10%, aumentando al 15% si
se trata de 410 alumnos y del 20% si se trata de 390. El gran
problema que encuentra la autoridad responsable de la financiacin
en esta rea es conocer dnde fijar la lnea para cerrar una escuela
muy pequea. Es en este punto de la decisin que otros factores
externos podran muy bien entrar en juego.
(b) Localizacin de la escuela
La localizacin de una escuela puede tener importantes

implicaciones para el costo de su funcionamiento. Una escuela aislada
necesitar soportar costos adicionales relacionados con el transporte del
equipamiento y el material de enseanza, e incurrir en gastos
adicionales cuando el programa de la escuela requiera que los
estudiantes tengan acceso a instalaciones tales como museos, teatros,
bibliotecas, etc. Dichas escuelas podran verse forzadas a aceptar costos
adicionales de viaje asociados con la obtencin de servicios consistentes
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en visitas ocasionales de profesores especializados y de personal no

docente. Adems, los costos adicionales podran aumentar si el costo de
las reparaciones y los materiales es ms alto debido a los costos de
transporte, y tambin porque hay costos adicionales de comunicacin,
cuando las llamadas telefnicas son, en mayora, de larga distancia.
En Australia, donde el aislamiento tiene importantes repercusiones
sobre las oportunidades de educacin, se ha realizado un considerable
esfuerzo para definir una gama de medidas destinadas a calcular los
costos suplementarios de educacin por aislamiento: desde la simple
medicin de las distancias (por ejemplo, la distancia a una escuela del
nivel subsiguiente de educacin), a enfoques ms sofisticados basados
en el censo, por medio de los cuales se construyen escalas de aislamiento
a partir de estimaciones de la densidad poblacional de las zonas de
captacin (Ross, 1992). El intento ms completo hasta la fecha en esta
rea ha sido la extraordinariamente innovadora investigacin realizada
por Griffith (1997), que estaba destinada a proveer una escala validada
de costos que se pudiera aplicar a las escuelas australianas en funcin de
su grado de aislamiento. El enfoque de Griffith ha influido en las
decisiones de financiacin al ofrecer cifras slidas de los costos en que
se incurre al proveer una canasta de servicios educacionales a 24.000
distritos censales en toda Australia.
En algunos estados y territorios australianos se da una gran
importancia al problema del aislamiento (por ejemplo, en Queensland y
el Northern Territory), pero mucho menos en los estados ms pequeos,
como Victoria. A diferencia de Australia, el aislamiento no es percibido
como un problema importante en las frmulas de financiacin
desarrolladas por las autoridades locales de educacin en el Reino
Unido. En Nueva Zelandia se da cierto reconocimiento al aislamiento
mediante la utilizacin de una medida de distancia (ms de 30 km a una
ciudad de 2.000 ms habitantes), que est destinada a reconocer los
costos ms altos de los suministros escolares para las escuelas que estn
aisladas.
(c) Costos de funcionamiento del sitio
La relacin entre los gastos corrientes y los gastos de capital es
crucial en esta rea de trabajo. Los gastos corrientes incluyen lo que la
escuela gasta para impartir su currculo a una poblacin definida de
estudiantes en determinados edificios. Los gastos de capital son
aquellos en los que incurren los propietarios de los edificios (la
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autoridad local, el gobierno central, los administradores escolares, la

comunidad religiosa, la empresa privada, etc.) para mantener o ampliar
los edificios.
En un mundo ideal de financiacin generosa, el componente de
capital destinado a obras se podra constituir a partir de los pagos
anuales a las escuelas. Las escuelas deberan ser autorizadas a reservar
recursos para reparaciones o expansiones importantes, lo que podra
implicar que ellas podran disponer de fondos pblicos sustanciales en
una cuenta de inversin, una situacin que generalmente no es del
agrado de los auditores del gasto pblico. Los propietarios de edificios
tambin tendran que asegurar que el dinero asignado a un programa de
inversin se utiliz efectivamente para ese propsito; de otro modo,
podran asistir al deterioro de la calidad de sus edificios en un perodo de
pocos aos. Este nivel de negligencia implica la existencia de un equipo
de inspeccin central de edificios y plantea algunas cuestiones acerca de
quin tiene en ltima instancia la responsabilidad.
La solucin ms frecuente, especialmente en un perodo de grandes
restricciones presupuestarias, consiste en no descentralizar los gastos de
capital a las escuelas. Ninguna escuela considerada individualmente
dispondr de recursos suficientes en su presupuesto para emprender una
obra importante y, en cualquier caso, la pericia tcnica requerida para
administrar un programa de capital, tanto en funcin de la financiacin
como de la ejecucin, se maneja mejor centralmente y se puede
considerar como parte del valor agregado por pertenecer a una
autoridad local o a un sistema de educacin.
Una dificultad adicional existe en el momento de la transicin de
un sistema de financiacin a otro. Si, digamos, una frmula para
financiar la calefaccin de una escuela se basa en patrones previos de
gastos, tales como la financiacin descentralizada el ao precedente,
existe un incentivo perverso para que los directores gasten tanto como
sea posible a fin de aumentar la base de la futura financiacin.
En la prctica, los lmites entre gastos corrientes y gastos de capital
no son fciles de establecer y muchos problemas especficamente
relacionados con el sitio, tales como la calefaccin y el mantenimiento,
estn estrechamente vinculados a niveles de gastos de capital previos,
actuales y posiblemente futuros. Los programas de Gestin Local de las
Escuelas (Local Management of Schools) en el Reino Unido tratan de
distinguir entre mantenimiento estructural y externo, por una parte, y
mantenimiento interno, por la otra. Si bien se considera razonable que
los administradores o los directores de un sitio escolar ejerzan control
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sobre el mantenimiento interno, no se considera apropiado que asuman

la responsabilidad del primero. El presupuesto de una escuela no puede
soportar fcilmente un gasto importante de inversin en obras, si bien
descuidar la inversin en obras puede aumentar los gastos corrientes de
la escuela. Por ejemplo, que el propietario de los edificios escolares haya
descuidado el mantenimiento del sistema de calefaccin como parte de
un programa de inversin podra aumentar los costos de calefaccin de
la escuela que estn incluidos en el presupuesto de gastos corrientes.
Otro ejemplo: la instalacin de ventanas mal diseadas en un programa
de inversin podra conducir a roturas, cuyo costo tiene que ser
soportado por el presupuesto de gastos corrientes de la escuela.
i)
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Costos de mantenimiento. Al analizar los costos de mantenimiento

es crucial hacer una distincin entre mantenimiento interno y
mantenimiento externo. El mantenimiento interno cubre aquellos
aspectos del mantenimiento que, en general, se pueden planificar
como parte de una estrategia presupuestaria anual y no incluye
importantes gastos de capital muy ocasionales. El trmino, por
consiguiente, es en cierto sentido inapropiado, ya que hay muchos
rubros de mantenimiento dentro de los edificios que no estn
incluidos dentro de la categora, por lo menos segn la definicin
consagrada por la legislacin del Reino Unido. Entre los ejemplos
se podran incluir importantes reparaciones del sistema elctrico o
cambios en los sistemas de caeras. Tambin hay algunos asuntos
vinculados con el exterior de los edificios, tales como ventanas
rotas, que caen dentro de la definicin de mantenimiento interno.
En general, sin embargo, mantenimiento interno se refiere a los
aspectos de los cuales se supone que el inquilino de un edificio es
responsable, tales como decoracin interna, reparaciones,
revestimiento del pso, etc.
El mantenimiento externo cubre reas que demandan
sustanciales gastos de capital que frecuentemente estn
relacionados con la edad y el mantenimiento previo de un edificio,
y sobre el cual un gerente local que, muy raramente dispondr de
un presupuesto suficiente para hacer gran cosa, puede ejercer muy
poco control. Esto incluira aspectos que afectan a la estructura
misma de los edificios (por ejemplo, el hundimiento o el cncer
del hormign en algunos edificios de la dcada de los sesenta),
averas de componentes importantes de los edificios (por ejemplo,
techos agujereados o calderas que deben ser reemplazadas) y obras
que deben realizarse para prevenir el deterioro del edificio (por
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ejemplo, pintura de la fachada). Por regla general, estos aspectos se

pueden describir como los tipos de responsabilidades que tendra el
propietario de un edificio para asegurar que los inquilinos tengan
condiciones razonables de habitacin y seguridad.
La vasta, irregular y frecuentemente impredecible naturaleza
del gasto de mantenimiento externo indica que es difcil encontrar
un medio satisfactorio para delegar la financiacin. La experiencia
en Inglaterra y Gales muestra que la mayora de las escuelas no
deseara asumir estas responsabilidades, que ellas perciben como
una carga inaceptable, especialmente en muchas reas donde ha
habido una historia de pobre mantenimiento debido a las
restricciones en la financiacin del gobierno. El mantenimiento
externo fue explcitamente excluido de los programas de Gestin
Local de las Escuelas en la legislacin que rige esta estructura
(Education Reform Act, 1988), con excepcin de una pequea
categora de escuelas confesionales (Voluntary Aided Schools y
Special Agreement Schools), donde los edificios ya eran propiedad
y mantenidos por las autoridades de la iglesia. Las escuelas que
optaron por no depender del control de la autoridad local y se
convirtieron en Escuelas Mantenidas mediante Subvenciones
(Grant Maintained Schools) fueron financiadas directamente por el
gobierno y asumieron efectivamente toda responsabilidad por sus
edificios. Un organismo del gobierno, el Funding Agency for
Schools, provey las subvenciones para pagar las facturas de las
reparaciones excepcionalmente grandes que las escuelas
consideradas individualmente eran incapaces de sufragar. En los
dos aos previos a la abolicin de la condicin de Escuelas
Mantenidas mediante Subvenciones, ellas recibieron una
subvencin de capital relacionada con el nmero de estudiantes y
fueron estimuladas para efectuar reservas durante cierto nmero de
aos para pagar por el mejoramiento del capital.
Los costos de mantenimiento interno, como en el caso de los
costos de mantenimiento externo, dependen en algn grado de la
construccin de edificios escolares y de la calidad del
mantenimiento antes de que fueran asumidos por la administracin
local. Por ejemplo, muchos edificios ms viejos tienen grandes
reas de paredes de yeso que requieren ser pintadas regularmente
(pero que no habran sido pintadas durante cierto tiempo debido a
las dificultades presupuestarias de la autoridad local), mientras que
las paredes de los edificios modernos tienen un acabado de ladrillo
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que no requiere mantenimiento. Por otra parte, el slido trabajo de

carpintera en los edificios de la poca Victoriana requiere menos
reparacin que la ms dbil madera contrachapada utilizada para
las puertas de los edificios modernos.
Por consiguiente, es muy difcil incluir una frmula con un
factor confiable relacionado con el mantenimiento interno en
programas de delegacin, dada la variable condicin en la que se
encuentran los edificios. En la prctica, la mayora de los
programas en Inglaterra y Gales utilizan una combinacin de la
superficie total y el nmero de estudiantes, ponderado en funcin
de la edad de stos ltimos para delegar esta financiacin, mientras
que otros slo utilizan el nmero de estudiantes ponderado en
funcin de la edad. Como veremos con los costos de limpieza, esto
significa que se asignan ms recursos financieros a los alumnos de
ms edad, cuando la experiencia muestra que son los estudiantes
ms jvenes del nivel secundario quienes causan la mayora de los
problemas de mantenimiento. Esta dificultad se podra superar si el
factor de ponderacin edad del estudiante fuera l mismo
construido a partir de la financiacin requerida para cada rubro
individual del gasto.
Los indicadores estndar utilizados para financiar el
mantenimiento son medidas del espacio y el nmero de estudiantes.
En algunos programas, el principal indicador es el rea medida de
aulas, corredores, espacios comunes, terrenos, caminos, etc., a la
que se puede agregar el factor nmero de estudiantes. En algunos
casos, el indicador nmero de estudiantes puede ponderarse en
funcin de la edad del estudiante. El factor usura aumenta a
medida que los estudiantes tienen ms edad, alcanzando un pico a
los 15/16 aos y luego disminuye hasta los 18 aos.
Las autoridades financieras que poseen edificios que datan de
pocas muy diferentes introducen un indicador para la edad de los
edificios, pero ste no es tan simple como podra parecerlo a
primera vista, ya que algunos edificios ms viejos, por ejemplo,
anteriores a la dcada de los cuarenta, son menos costosos de
mantener que edificios de las dcadas de los sesenta y los setenta,
que fueron construidos con una especificacin ms baja en un
momento en que un rpido aumento de la matrcula exigi un
programa de expansin acelerado. Edificios ms recientes tienen
mejores caractersticas de diseo, tales como doble acristalamiento
y espacio techado aislado y, en algunos casos, las autoridades
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financieras pueden tomar esto en consideracin cuando conciben

sus frmulas de financiacin.
Cuando pasamos del mantenimiento financiado centralmente a
una frmula de financiacin para distribuir los recursos a las escuelas
a las que se les ha otorgado la gestin basada en el sitio, el enfoque
usual es tomar los tres aos precedentes de gasto histrico de todas
las escuelas y contraponerla a indicadores tales como nmero de
estudiantes, medidas espaciales y edad de los edificios. Mediante la
utilizacin del anlisis de regresin se puede establecer una norma
que constituye la base de la futura frmula. Las escuelas cuyo patrn
de gasto por los edificios vara ampliamente en relacin con la norma
podran requerir orientacin individual y ayuda especializada, si se
quiere evitar que se encuentren en gran desventaja debido a la
aplicacin de la financiacin mediante frmulas.
La experiencia de las autoridades financieras que han optado
por la financiacin mediante frmulas para la financiacin del
mantenimiento (limpieza, terrenos, reparaciones, decoracin
interna) ha sido que, cuando las escuelas reciben financiacin
mediante frmulas y, por consiguiente, son responsables del pago
de los costos reales, la atencin a la economa de uso es mucho
mayor. El incentivo para que las escuelas reduzcan los costos de
mantenimiento es mucha mayor cuando cualquier ahorro
permanece en el presupuesto delegado a la escuela y puede ser
utilizado para lo que son percibidos como objetivos ms
directamente educacionales. Al mismo tiempo, las escuelas que son
responsables de sus propios edificios se han percatado de que es
una falsa economa escatimar el trabajo de mantenimiento.
Costos de energa y servicios (calefaccin, iluminacin y agua). En
buena parte del debate asociado con la introduccin de la Gestin
Local de las Escuelas en el Reino Unido, los costos de energa a
menudo reciben mucho ms atencin de la que merecen, si se
considera que representan una pequea proporcin en el
presupuesto total de educacin. Sin embargo, esas fuentes de costos
son fcilmente comprensibles y frecuentemente utilizadas como un
ejemplo de cmo la gestin local puede hacer efectivamente la
diferencia. Desafortunadamente, estos puntos de vista sobre los
costos ocasionalmente tienen como resultado la presentacin de
una imagen de los directores eficaces como las personas que
monitorean constantemente el uso de energa de sus escuelas, que
utilizan sistemas de iluminacin que consumen poca energa, que
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estimulan que se apaguen las luces cuando no se necesitan, que

mejoran el aislamiento de sus escuelas, que monitorean los
sistemas de calefaccin y aseguran que se utiliza el mnimo
necesario de agua para limpiar los urinarios de los alumnos.
En el Reino Unido, fue la preocupacin sobre los costos de la
energa lo que provoc las primeras discusiones entre los directores
y las Autoridades Locales de Educacin acerca de la generacin
del presupuesto, el proceso por el cual la Autoridad decida cunto
dinero en total dar a sus escuelas. En el pasado, antes del comienzo
de los programas de Gestin Local de las Escuelas, el presupuesto
para la utilizacin de energa haba sido simplemente el gasto del
ao anterior, menos algunos ahorros debidos a la inversin por
parte de la autoridad local (por ejemplo, mediante la instalacin de
nuevas calderas ms eficientes en cuanto a su consumo de energa).
Si se hubiera continuado con este enfoque, los ahorros en el uso de
energa hechos por la escuela en un ao habran tenido como
resultado directo menos dinero dado a las escuelas al ao siguiente.
Por consiguiente, la autoridad local tuvo que acordar la congelacin
de la posicin como sta era en 1988 y mantener el elemento
constante en su presupuesto de consumo de energa, permitiendo
nicamente los efectos de la inflacin (o de la deflacin, como fue
el caso en aos recientes en el Reino Unido).
Ya hemos mencionado la interaccin entre los costos de
capital y los costos corrientes, y la situacin esbozada
anteriormente constituye un buen ejemplo. Si una autoridad local,
como propietaria de los edificios escolares, decida invertir en un
programa de ahorro de energa en una escuela, ya no reciba ningn
beneficio directo en su presupuesto central. Esto significa que la
financiacin para dichos programas fue reducida justo en el
momento en que la presin nacional e internacional estaba
creciendo para conservar la energa. Se encontr una solucin bajo
la forma de programas de asociacin (partnerships schemes) en
los que se otorgaron prstamos para la buena administracin
(good housekeeping loans) a las escuelas. stos eran prstamos sin
intereses, con una tasa de reembolso situada aproximadamente al
nivel de ahorro de la escuela. Por consiguiente, la escuela
considerada individualmente tena la posibilidad de proseguir con
los programas de manera tal que no generaba costos (cost neutral)
hasta que el prstamo hubiera sido pagado, y entonces la escuela
ganaba todo el beneficio en su presupuesto. El xito de este
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programa fue tal que se extendi hasta cubrir otros gastos

importantes que beneficiaran a la escuela en el largo plazo: por
ejemplo, reemplazando las toallas de papel en los servicios por
secamanos automticos con aire caliente y ofreciendo intercambios
telefnicos ms modernos.
La seleccin y aplicacin de indicadores de costos de energa
y servicios para las escuelas es una tarea compleja que requiere
tener en cuenta la edad, las caractersticas de la construccin y la
historia previa de los edificios escolares. Por ejemplo: el rpido
cambio en las reglamentaciones aplicables a los edificios durante
los ltimos aos en el Reino Unido, en relacin con la calidad del
aislamiento en las nuevas construcciones, implica que una escuela
con edificios slo unos pocos aos ms viejos que otra, pero
idnticos en todos los otros respectos, tendr costos de energa
considerablemente ms grandes. Los edificios que se encuentran en
peor situacin desde el punto de vista del aislamiento (y en otros
respectos, incluyendo los costos de mantenimiento) fueron
construidos en el Reino Unido durante la dcada de los sesenta y a
comienzos de la dcada de los setenta, por lo que una escuela que
tiene la mayora o todos sus edificios de este perodo se encontrar
en una grave desventaja financiera. Sin embargo, bajo la legislacin
vigente en el Reino Unido no es posible efectuar una asignacin
que tenga en cuenta estas diferencias en programas que operan con
financiacin mediante frmulas.
En pases con grandes diferencias entre las temperaturas
extremas se podra considerar apropiado medir con acuracidad la
conductividad de los diferentes materiales y, por consiguiente, sera
posible calcular el nivel de aislamiento en una escuela para
determinar la financiacin que debera recibir por sus necesidades
de energa. Un fuerte argumento en contra sera que esto eliminara
algo del incentivo para que el administrador utilice la financiacin
a fin de mejorar la eficiencia con la que la escuela utiliza la energa.
iii) Costos de limpieza. Generalmente se utilizan dos indicadores
principales para calcular los costos de limpieza: el nmero de
estudiantes de la escuela y el rea total que se debe limpiar, siendo
el ltimo el ms significativo. Otros factores pueden incluir el costo
y la disponibilidad de fuerza de trabajo (generalmente ms caras
cerca de las grandes ciudades), la naturaleza de los terrenos de la
escuela y las condiciones climticas. Mucho barro cerca de la
escuela y un tiempo lluvioso pueden tener un efecto considerable.
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El efecto del marco de referencia legal en el Reino Unido ha

tenido una repercusin interesante sobre cmo se financian
generalmente los costos de limpieza. La insistencia en que la
mayora de la financiacin se base en una cifra que es proporcional
al nmero de estudiantes ponderada en funcin de la edad significa
que los costos de limpieza generalmente se incluyen en esa parte de
la frmula. No existe ninguna prueba de que los gastos de limpieza
sean mayores con los estudiantes del grado 13 que con los del
grado 7 (que representan los grados terminal e inicial de las
escuelas secundarias en el Reino Unido). En efecto, es ms
probable que lo contrario sea lo verdadero.
Se debate mucho acerca de si se debe o no tener en cuenta el
rea total de la escuela como un indicador para delegar
financiacin, cuando ciertamente es significativo en el caso de los
costos de limpieza. Las autoridades locales que en el Reino Unido
utilizan nicamente el nmero de estudiantes lo hacen a fin de
estimular a las escuelas para que no mantengan espacios que no
utilizan. sta es una respuesta a la considerable presin del
gobierno sobre las autoridades locales para eliminar los lugares
excedentes en las escuelas.
iv) Otros costos de sitios de la escuela. stos pueden ser muchos y
variados, as como muy difciles de incorporar de manera
significativa en una financiacin mediante frmulas. Se pueden
sintetizar como factores excepcionales ms all del control de la
gestin local y que tienen un significativo efecto adverso sobre los
costos del sitio. A continuacin presentamos algunos ejemplos.
Piscinas: Las piscinas climatizadas cubiertas pueden agregar
un elemento de costo importante al funcionamiento de la escuela.
Ellas han sido colocadas en sitios escolares como resultado de la
planificacin estratgica de la autoridad local y no para el uso
especfico de la escuela, por lo que sera apropiado que las escuelas
reciban una contribucin para cubrir los costos de su
funcionamiento (aunque, de ser posible, las escuelas deberan ser
estimuladas para obtener ingresos con ellas).
Instalaciones de doble uso: stas son instalaciones tenidas en
copropiedad con la autoridad local y no son utilizadas
exclusivamente por la escuela (por ejemplo, grandes polideportivos
o bibliotecas). Las modalidades de financiacin deben asegurar que
la escuela no soporte una carga injusta de costos de energa,
personal o mantenimiento.
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Unidades para necesidades especiales: La autoridad local

puede designar a algunas escuelas para que alojen unidades
especiales destinadas a los estudiantes con dificultades de
aprendizaje, de comportamiento o minusvalas fsicas. Esto puede
generar costos adicionales de personal, de mantenimiento
(especialmente si la escuela posee un rea significativamente
mayor de la que habra dispuesto si no hubiera tenido que ofrecer
espacio a nios que utilizan sillas de ruedas), de energa (por
ejemplo, si tiene una piscina para hidroterapia). Las modalidades
de financiacin deben asegurar que la escuela no sea puesta en
situacin de desventaja.
Ocupacin externa del sitio: La autoridad local u otros pueden
utilizar parte del sitio, como oficinas, para albergar instalaciones
que sirven a algunas escuelas (tales como equipos de
mantenimiento de terrenos) o como una instalacin comunitaria. La
escuela debe ser reembolsada por los costos directos de cualquiera
de dichas actividades.
Escuelas comunitarias: En el Reino Unido, cierto nmero de
escuelas es designado como escuelas comunitarias. Esto significa
que tienen especial responsabilidad en la provisin de actividades
educacionales y sociales para los miembros de la comunidad local.
stas se realizan generalmente fuera de las horas de clase, aunque
muchas escuelas tratan de ofrecer algunas actividades durante la
jornada escolar, si disponen de espacio. Las autoridades locales que
apoyan este tipo de actividad deben asegurar que las escuelas sean
reembolsadas totalmente por todos los costos. Es normal
reembolsar los costos directos (energa, limpieza y guardiana) a la
escuela. Es una obligacin legal, sin embargo, los costos
encubiertos, tales como mayor mantenimiento y el hecho de que la
escuela no pueda obtener ganancias mediante el alquiler de sus
propias instalaciones cuando son utilizadas por la comunidad,
frecuentemente se ignoran.
Rotacin anormal de los estudiantes: Algunas escuelas
experimentan una muy alta rotacin de los estudiantes debido a su
localizacin. Tres ejemplos: la escuela A tiene a su cargo todo el
alojamiento temporal que la autoridad local ofrece a las personas
sin domicilio en su rea de captacin; la escuela B est localizada
en un rea donde las familias de los estudiantes graduados de una
gran universidad tienden a vivir; la escuela C sirve a una base de la
fuerza armada donde los soldados son regularmente cambiados a
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otros puestos, desplazndose con sus familias. Las actividades de

enseanza y las rutinas normales de todas estas escuelas sufren
perturbaciones en mayor o menor medida. Es probable que las
repercusiones sean mayores en la escuela A, que deber satisfacer
una amplia gama de necesidades de orden emocional y
comportamental. Es difcil establecer los costos diferenciales de los
distintos tipos de rotacin que se han enumerado previamente, por
lo que frecuentemente la tendencia ha consistido en tratar de
absorber esta rea en los indicadores de costos suplementarios de
los estudiantes.
(d) Establecimientos que funcionan en sitios dispersos
Los establecimientos que funcionan en sitios dispersos existen en
algunos sistemas de educacin debido a diversas razones. Por ejemplo,
en Inglaterra y Gales llegaron a ser muy comunes en la dcada de los
setenta, como producto de la orientacin consistente en suprimir la
seleccin en el nivel secundario y reemplazar los liceos (grammar
schools, que recluta a los alumnos selectivamente) y los colegios de
enseanza general (secondary-modern schools) por un sistema escolar
secundario no selectivo (comprehensive schools). Los limitados recursos
financieros asignados por el gobierno para implementar este proceso, a
menudo forzaron al amalgamamiento de diversas escuelas en un solo
establecimiento. En algunos casos, este proceso produjo cambios tan
pequeos como el de slo cambiar el letrero con el nombre en el frontis
de las escuelas y reemplazar a dos directores por uno solo. Por
consiguiente, la naturaleza de un establecimiento que funciona en sitios
dispersos vara: en un extremo encontramos una situacin relativamente
fcil de manejar, en la que las dos escuelas precedentes fueron
construidas en un mismo campus y, por tanto, estrictamente hablando,
todos los edificios se encuentran en el mismo sitio (aunque a menudo
separados por campos y unos cientos de metros). En el otro extremo, una
escuela puede estar compuesta de edificios situados en tres sitios, a una
milla o ms de distancia entre ellos. Una situacin semejante plantea
mltiples y significativos problemas de costos que deben ser superados
por la administracin de la escuela.
Una dimensin sitios dispersos, tratada como un elemento
estrictamente definido en una frmula de financiacin, puede causar
considerables problemas relacionados con la formulacin de una
definicin precisa de lo que significa sitios dispersos. Una simple
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definicin histrica podra ser suficiente (por ejemplo, formada por la

amalgama de dos o ms escuelas), pero las definiciones histricas
pueden ser excluidas por las reglas de financiacin impuestas por el
gobierno, como sucedi en el Reino Unido en 1988. En este caso puede
ser difcil formular una definicin objetiva y ste fue, en efecto, el objeto
de un importante debate entre directores de escuela en el momento de la
implementacin de la Gestin Local de las Escuelas en el Reino Unido.
Si la separacin de los edificios era el criterio principal, haba varias
escuelas que haban sido deliberadamente construidas con edificios
situados a cierta distancia que habran sido incluidos en la definicin. En
la circunscripcin de una autoridad local, por ejemplo, se decidi asignar
financiacin adicional nicamente a las escuelas que tenan edificios
separados por una va pblica, aunque incluso aqu hubo un debate sobre
si una va o carril de autobs constitua o no una va pblica.
Los costos adicionales de la gestin de una escuela con sitios
dispersos estn distribuidos en un amplio espectro. Estos son
frecuentemente costos asociados con la necesidad de proveer personal
adicional (todos los sitios pueden necesitar una recepcin, guardiana o
personal de seguridad separados, simplemente porque estn
disgregados). A menudo hay costos adicionales debido a restricciones de
horario o de actividades de orientacin, porque el movimiento del
personal y los estudiantes entre los sitios puede requerir el empleo de
personal docente adicional. Donde hay grandes distancias entre los
sitios, el transporte y la comunicacin pueden generar costos
adicionales, y tambin se pueden producir importantes aumentos en los
costos porque es necesario reconocer que la gestin de las facultades o
de las reas curriculares requiere una supervisin diaria ms estricta que
slo se puede lograr en una escuela con sitios dispersos cuando se
dispone de ms personal experimentado.
Si bien algunas Autoridades Locales de Educacin en el Reino
Unido han tendido a abandonar los sitios dispersos de sus programas de
Gestin Local de las Escuelas, algunos todava los conservan. Un
estudio emprendido recientemente para la ciudad de Westminster por
Cambridge Education Associates revela notables discrepancias en los
efectos de las diferentes frmulas aplicadas a dichas escuelas. Una
escuela especfica en el estudio, que pas hipotticamente de una
autoridad local a otra dentro de Londres, recibira una financiacin por
sitio disperso que variara de 5.200 a 415.895. Esto sugiere que no se
ha efectuado un genuino anlisis basado en necesidades y que las cifras
a las que se ha llegado son el producto de clculos basados en
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precedentes histricos o en inspiradas acciones de presin de los

directores de establecimientos que funcionan en sitios dispersos.
Un enfoque til para decidir cunto se debera gastar en una escuela
con sitios dispersos sera calcular lo que costara el funcionamiento de
ambos sitios como escuelas separadas en la frmula normal de
financiacin. Probablemente uno o ms de los sitios se beneficiara del
factor proteccin de un sitio pequeo, generalmente otorgado mediante
una asignacin a suma alzada, o mediante un factor conocido como
proteccin en materia de currculo, o una combinacin de ambos. Si el
costo de funcionamiento de la escuela, como establecimiento que funciona
en sitios dispersos, es mayor que lo que sera el de dos o ms sitios que
funcionan como escuelas separadas, entonces la generosidad de la frmula
de financiacin del sitio disperso debe ser cuidadosamente analizada.
La conciencia de los costos adicionales de funcionamiento (como
algo distinto de otros problemas de gestin, disciplina y currculo) de las
escuelas que funcionan en sitios dispersos se ha convertido en una
importante influencia al guiar a las autoridades locales en el uso de los
escasos fondos disponibles para inversiones en obras. Unificar a las
escuelas en un solo campus se ha convertido, por consiguiente, en una
prioridad en muchas reas.
Conclusin
Este captulo ha examinado dos de los cuatro principales
componentes utilizados en la mayora de los enfoques de financiacin de
las escuelas mediante frmulas. El primero, la mejora del currculo, fue
enfocado desde el ngulo de la oferta de una mayor diversidad en la
escolarizacin al permitir que algunas escuelas ofrezcan programas
especializados o tcnicas de impartir el currculo que no forman parte de
la oferta tradicional y que generalmente implican costos suplementarios.
Este componente se desagreg en elementos relacionados con los costos
del personal docente, el personal no docente, el equipamiento, los
materiales y los edificios.
El segundo componente, el costo de los sitios escolares, se
concentr en los costos diferenciales que no estaban totalmente bajo el
control de los administradores de las escuelas: el tamao de la escuela,
la localizacin de la escuela, los costos de funcionamiento del sitio y los
establecimientos que funcionan en sitios dispersos.
El mensaje principal que emerge de este captulo es que la
construccin de frmulas de financiacin para cubrir estos dos
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componentes es un asunto complejo que se debe concentrar en torno a

un cuidadoso y pragmtico anlisis de las dimensiones del costo que
frecuentemente son influidas por fuerzas que operan fuera de las
escuelas mismas.
Es evidente que el mejoramiento de la calidad y la justificacin de
los enfoques de financiacin mediante frmulas en esta rea requiere un
estudio ms detallado. Un enfoque atractivo de investigacin en este
dominio sera estudiar los Componentes 2 y 4 en mayor detalle tratando
de controlar los Componentes 1 y 3. Esta forma de anlisis requerira
un estudio intensivo de grupos de escuelas que son idnticas en tamao,
que tienen estudiantes en el mismo rango de edad y que sirven a
comunidades similares, pero que estn alojadas en edificios de tipos
diferentes, que tienen diferentes localizaciones y que brindan currculos
diferentes. Un estudio semejante podra tratar de cuantificar de manera
ms precisa el impacto de los componentes mejora del sitio y del
currculo sobre los recursos disponibles para la enseanza y el
aprendizaje.
Referencias
Griffith, D.A. 1997. The development of a spatial model to quantify
access to services in rural and remote areas of Australia. Tesis
doctoral no publicada, University of the Northern Territory,
Darwin.
Ross, K.N. 1992. Formula-based funding of public libraries in Victoria,
Australia. Geelong, Victoria, Survey Research Centre, Deakin
University.
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Parte III
Estudios de caso en la aplicacin de
la financiacin mediante frmulas
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Captulo 7
Estudio de caso 1: La financiacin de

escuelas mediante frmulas en Australia
Brian J. Caldwell y Peter W. Hill

La Mancomunidad de Australia es una nacin de aproximadamente
18 millones de habitantes. Comprende seis estados y dos territorios, y
estos ltimos gozan de acuerdos de autonoma que les dan un estatuto
muy cercano al de estados plenos. En Australia, la educacin es
responsabilidad constitucional de cada estado, pero el gobierno nacional
(Mancomunidad) tiene una considerable influencia porque es una fuente
importante de financiacin de la educacin. Cada sistema estatal de
educacin pblica es administrado como una entidad independiente,
aunque por razones administrativas se pueden organizar en regiones. No
hay autoridades locales de educacin, como en el Reino Unido, ni
distritos escolares, como en los Estados Unidos de Amrica.
7.2 Gastos en educacin

La principal fuente de financiacin de la educacin primaria y
secundaria en Australia es el impuesto a los ingresos recaudados por el
gobierno de la Mancomunidad y posteriormente transferido a los
gobiernos estatales y territoriales mediante subvenciones generales o
con propsitos especficos. Al asignar los fondos a los estados y
territorios, el gobierno de la Mancomunidad toma en cuenta los costos
reales de la provisin en los diferentes estados. Sin embargo, tras recibir
los fondos de la Mancomunidad, los estados y los territorios disponen de
un gran poder de decisin sobre las maneras en que los gastarn en la
educacin. Los estados y los territorios recaudan ingresos adicionales
mediante un conjunto de impuestos y otras cargas.
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El sector escolar no gubernamental es considerable en Australia,

pues alrededor del 30% de los estudiantes asisten a estas escuelas. Este
sector incluye un significativo nmero de escuelas que pertenecen al
Sistema de Escuelas Catlicas. Su ingreso proviene de los derechos de
escolarizacin, de los gobiernos estatales o territoriales y, en una mayor
medida en lo que respecta a la financiacin pblica, del gobierno de la
Mancomunidad.
7.3 Asignacin de recursos a las escuelas

Tradicionalmente, hasta comienzos de la dcada de los setenta, los
ministerios de educacin de los estados y los territorios tomaron la
mayora de las decisiones importantes sobre la asignacin de los
recursos a las escuelas. El personal fue asignado segn una frmula
simple basada en el tamao y el nivel de escolaridad, y los suministros
y el equipamiento fueron asignados o solicitados de manera semejante.
Las nicas fuentes de financiacin eran las contribuciones voluntarias de
los padres de familia o las que provenan de la recoleccin de fondos a
nivel local.
El desafo a esta organizacin centralizada fue planteado en un
influyente informe redactado por Freeman Butts, de la Universidad de
Columbia (Nueva York) quien visit Australia y critic los supuestos de la
educacin australiana (Butts, 1955). Cuestion la visin prevaleciente que
consideraba que igualdad debera significar uniformidad y constat la
ausencia de opciones, as como la existencia de fuertes controles del
gobierno que operaban a expensas del poder de la comunidad.
Sin embargo, no fue sino hasta comienzos de la dcada de los
setenta, tras el informe del Interim Committee for the Australian Schools
Commission (Comit Interino de la Comisin de Escuelas Australianas),
que los cuestionamientos al control centralizado de la escolarizacin
fueron colocado en las agendas de todos los organismos involucrados en
el funcionamiento de las escuelas australianas. Este comit exigi un
control menos centralizado sobre las operaciones de las escuelas, de
modo tal que la responsabilidad de la toma de decisiones pudiera ser
devuelta en la medida de lo posible a las personas involucradas
efectivamente en la tarea educacional, en consulta con los padres de
familia de los estudiantes y con los propios estudiantes de los niveles
superiores (Interim Committee for the Australian Schools Commission,
1973).
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Estudio de caso 1: La financiacin de escuelas mediante frmulas en Australia
Una importante iniciativa de la Australian Schools Commission fue

la creacin de una serie de subvenciones con propsitos especiales,
muchas de las cuales seran desembolsadas directamente a las escuelas
sobre la base de solicitudes preparadas por el personal y los miembros
de la comunidad. Durante las dcadas de los setenta y los ochenta, el
nmero de tales subvenciones aument rpidamente, suplementadas por
otras debidas a la iniciativa de los gobiernos estatales. La
deszonificacin de la asistencia escolar tambin comenz en algunos
estados en los aos subsiguientes, hacindose importantes esfuerzos
para dar ms poder a las comunidades escolares mediante estructuras
tales como los consejos escolares.
En la dcada de los noventa, el organismo que reemplazo a la
Australian Schools Commission, denominado Schools Council of the
National Board of Employment Education and Training (Consejo
Escolar del Comit Nacional de Empleo, Educacin y Formacin),
enunci valores similares, hacindolos ms explcitos en relacin con la
descentralizacin de las responsabilidades en la gestin de las escuelas
y la asignacin de los recursos. El Consejo Escolar consideraba que las
comunidades escolares seran capaces de demostrar flexibilidad para
responder a las cambiantes circunstancias, y que esto requerira que las
escuelas tuvieran la capacidad de modificar la organizacin de sus
recursos a fin de aumentar las oportunidades de aprendizaje (Schools
Council, 1993).
7.4 Emergencia de una variedad de mecanismos

de financiacin basados en necesidades
A comienzos de la dcada de los noventa, los diversos sistemas
educacionales existentes en Australia haban tomado caminos ms bien
diferentes hacia mecanismos de financiacin basados en necesidades. En
el anlisis que sigue se presentar una breve sntesis de los tres ejemplos
que ilustran cmo emergieron estos mecanismos durante 20 aos, hasta
comienzos de la dcada de los noventa. stos incluyen al sistema
educacional del gobierno de Tasmania, que fue el primer estado que
adopt de manera global dicho enfoque; el sistema educacional del
gobierno de Queensland, que permaneci relativamente centralizado,
con intenciones de adoptar un enfoque ms centrado en el estudiante
desde 1998, y un sistema de educacin catlica en la Arquidicesis de
Melbourne, que adopt una descentralizacin moderada.
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(a) Tasmania: financiacin mediante frmulas en una

administracin descentralizada
Tasmania es el estado ms pequeo de Australia. Sin embargo,
adopt relativamente pronto la descentralizacin de fondos a las
escuelas, siguiendo el trabajo pionero de la Australian Schools
Comission. En efecto, este estado ofreci el modelo para las escuelas
autogestionadas que ha probado su utilidad en diversos pases (Caldwell
y Spinks, 1992; 1998). Hacia 1998, los fondos para cubrir casi todo el
gasto no relacionado con el personal fueron descentralizados a las
escuelas. El Paquete de Recursos para las Escuelas (School Resource
Package), que se caracteriza por una gran flexibilidad en lo que se refiere
a su distribucin, tiene cuatro componentes: la Subvencin de Apoyo
General (General Support Grant), la Subvencin de Mantenimiento
(Maintenance Grant), Energa (Energy) y, finalmente, el Programa de
Ayuda al Estudiante (Student Assistance Scheme). La subvencin de
apoyo general se distribuye de la manera siguiente: 67% per cpita, 25%
para necesidades educacionales y 8% para necesidades rurales, con
proporciones relativas entre todos los sectores de 1,00 para primaria (K6), 1,25 para los aos 7-10 y 1,45 para los aos 11-12. La subvencin
para mantenimiento se distribuye de la siguiente manera: 40% para el
ndice de necesidades de los edificios, 45% per cpita, 7% para
necesidades educacionales y 8% para necesidades rurales, con
proporciones relativas de 1,00 para primaria (K-6) y 1,60 para
secundaria (7-12). Las necesidades educacionales de las escuelas de
Tasmania se miden en una escala denominada ndice de Desventaja
Educacional de Ross (Ross Index of Educational Disadvantage), que se
toma en asociacin con una medida de la proporcin de estudiantes que
reciben una asignacin de asistencia del gobierno en funcin del ingreso
comprobado.
Las metodologas estadsticas requeridas para producir el ndice de
Desventaja Educacional de Ross fueron desarrolladas en 1983 por
Kenneth Ross de la Universidad de Melbourne (Ross, 1983). Ross
construy el ndice utilizando 44 variables derivadas de los datos
censales y stas fueron reducidas a seis dimensiones de perfil social para
determinar una medida de desventaja socioeconmica en funcin de la
capacidad de los estudiantes para beneficiarse de las instalaciones
educacionales: ocupacin, ingreso, vivienda, educacin, estructura
familiar y rgimen de tenencia (alquiler o propiedad). Se obtuvo una
medida del ndice cartografiando el rea de captacin de cada escuela de
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los alumnos en cuarto ao (de primaria) y octavo ao (de secundaria) en

las reas de recoleccin de los datos censales utilizadas por la Oficina de
Estadstica de Australia (Australian Bureau of Statistics). El resultado
fue una escala de 16 niveles de desventaja socioeconmica.
Un indicador adicional de necesidad para las escuelas rurales
aisladas de Tasmania se determin calculando la distancia de las
escuelas a una ciudad importante y el tamao de los centros donde
estaban localizadas las escuelas, con proporciones relativas aplicadas
segn el sector de escolarizacin.
Estos indicadores socioeconmicos y de aislamiento se aplicaron
en asociacin con el porcentaje de desagregacin de la financiacin entre
los cuatro componentes del Paquete de Recursos para las Escuelas, a fin
de generar un presupuesto global para cada escuela. Todos los derechos
econmicos del personal docente y no docente fueron asignados
utilizando este enfoque.
(b) Queensland: Frmulas de asignacin de recursos en una
administracin centralizada
Queensland, por el contrario, ofrece poca flexibilidad de gestin a
las escuelas dentro de un enfoque relativamente tradicional y
centralizado de administracin de la educacin. Todo el personal
docente y no docente es asignado mediante algunas frmulas de
asignacin de recursos que reflejan el nivel y el tipo de escolarizacin,
con variaciones para tener en cuenta las circunstancias locales, lo que se
logra con un pequeo grado de discrecin regional. La nica flexibilidad
permitida a las escuelas en lo que se refiere a la gestin de fondos
proviene de la Subvencin Escolar (School Grant) que cubre
suministros, equipamiento, reparaciones menores, mantenimiento de las
instalaciones y desarrollo profesional. El programa Escuelas Lderes de
Queensland (Queenslands Leading Schools) comenz en 1998 con las
escuelas ms grandes del estado, dndoles la oportunidad de planificar
la asignacin de un presupuesto ms voluminoso, con mayor poder de
decisin a nivel de la escuela. Se pretende que esto ser guiado por una
frmula que incluye un gran componente basado en necesidades. El
diseo preliminar de una frmula de financiacin se inici a comienzos
de 1998. Un cambio en el gobierno a mediados de 1998 condujo al
abandono del programa Escuelas Lderes de Queensland (Queenslands
Leading Schools), pero el desarrollo del enfoque de la financiacin
mediante frmulas basada en necesidades prosigue.
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(c) Las escuelas catlicas de Victoria: Frmulas de financiacin

en una administracin moderadamente descentralizada
Aproximadamente el 30% de todos los estudiantes australianos se
educa en escuelas no gubernamentales y la mayora de stas forman
parte del sistema de escuelas catlicas. Ninguna descripcin de los
esfuerzos destinados a implementar la financiacin basada en
necesidades en condiciones de descentralizacin sera completa sin
referirse a los enfoques existentes en esos sistemas. El modelo adoptado
por la Comisin de Educacin Catlica de Victoria (Catholic Education
Commission of Victoria) se basa en el compromiso de promover la
igualdad de oportunidades.
Como en Tasmania, y anteriormente en las escuelas del gobierno de
Victoria, el modelo de recursos utiliza en su aplicacin el ndice de
Desventaja Educacional de Ross. Todas las escuelas primarias y
secundarias reciben un presupuesto total que es guiado por la ubicacin
en el ndice de 16 puntos de Ross. Centralmente se retienen montos para
gastos tales como apoyo a la escuela, desarrollo del personal docente y
licencias sabticas. Es de particular inters la forma en la que las
subvenciones recurrentes del estado y de la Mancomunidad se combinan
y son provistas a las escuelas, de las cuales se deduce una contribucin
esperada de ingreso privado local. Este ltimo rubro est constituido
esencialmente por un pago de los padres de familia, tambin
determinado en la escala de 16 puntos, previndose la exoneracin de los
padres de familia que no lo pueden pagar.
7.5 La financiacin de las escuelas mediante frmulas como

pieza clave de la reforma de la gestin en las escuelas
pblicas del estado de Victoria
El estado de Victoria tiene una poblacin cercana a los cinco
millones de personas y un sistema de educacin pblica que atiende a
520.000 estudiantes en aproximadamente 1.700 escuelas. Aproximadamente
el 90% del presupuesto de educacin del estado est descentralizado en
las escuelas, la ms alta proporcin en Australia y, por esta razn, merece
particular atencin. Es conveniente notar que Nueva Gales del Sur (New
South Wales), el estado ms grande de Australia, planeaba moverse en
esta direccin a fines de la dcada de los ochenta y comienzos de la de
los noventa, pero la firme oposicin del sindicato de profesores a incluir
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un componente de salarios en el presupuesto de la escuela hizo que el

programa se quedara corto en sus intenciones.
(a) La reforma Escuelas del futuro
El Programa Escuelas del futuro en Victoria se basa en la creacin
de un sistema de escuelas autogestionadas dentro de un marco de
referencia constituido por el currculo y estndares. Coherente con los
esfuerzos destinados a reestructurar el sector pblico, se ha producido
una importante reduccin de los organismos central y regionales de
educacin, y se cuenta con un pequeo pero poderoso ncleo estratgico
que dirige el sistema. Mientras que la mayor parte del personal sigue
siendo empleado centralmente, cada vez hay una mayor capacidad a nivel
de la escuela para seleccionar al personal y determinar la combinacin de
personal profesional y paraprofesional, as como las modalidades de
apoyo. Las escuelas tienen sus propios presupuestos, en un proceso que
se podra describir ya sea como presupuestacin global o presupuestacin
basada en la escuela, permitiendo la capacidad de decisin en la
distribucin a nivel local, en funcin de una combinacin de prioridades
de la escuela y del estado que, en Victoria, est encarnada en un contrato
escolar (school charter) que ofrece un marco de referencia para la
planificacin y la rendicin de cuentas durante un perodo de tres aos.
Desde la eleccin del primer gobierno de Kennett a fines de 1992,
la reforma escolar en Victoria es, sin duda, la ms radical de cualquier
sistema de educacin pblica en Australia desde la instauracin de las
escuelas gubernamentales a fines del siglo XIX (Caldwell y Hayward,
1998, para una descripcin del diseo y la implementacin de las
Escuelas del futuro). Cerca del 90% del gasto corriente se distribuye a
las escuelas en lo que en Victoria se conoce como Presupuesto Global
de la Escuela (School Global Budget), que corresponde al Presupuesto
Delegado a las Escuelas (Delegated Schools Budget), como se defini
en el Captulo 3. En ste y en la mayora de otros aspectos, las reformas
de Victoria se asemejan a lo que ha ocurrido en el Reino Unido con la
gestin local de las escuelas y, en menor medida, en Nueva Zelandia.
La coherencia en el movimiento hacia el concepto de presupuesto
global de la escuela gan impulso en Victoria a comienzos de la dcada
de los ochenta, con la introduccin del presupuesto por programa
(programme budgeting) y el otorgamiento de poder a los consejos
escolares para definir la poltica y aprobar el presupuesto, que llegaba a
cerca del 5% del gasto corriente. Esta evolucin fue bloqueada a fines de
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la dcada de los ochenta por la oposicin de los sindicatos de profesores,

las organizaciones de padres de familia y algunos burcratas, pero fue
vuelta a impulsar significativamente por el gobierno de Kennett a
comienzos de la dcada de los noventa.
(b) Principios que subyacen en la financiacin mediante
frmulas utilizada en Victoria
Habindose determinado que cerca del 90% del presupuesto
pblico destinado a las escuelas les sera asignado mediante una frmula
de financiacin, el gobierno del estado tuvo que establecer un marco de
referencia para la construccin de la frmula. Para apoyar la realizacin
de esta tarea se cre un comit cuya misin consista en asesorar al
ministro de educacin sobre las metodologas apropiadas para construir
frmulas de financiacin que permitieran calcular los recursos a los que
tenan derecho las escuelas consideradas individualmente. Las
recomendaciones presentadas en dos informes (Education Committee,
1994; 1995; 1996) fueron aceptadas y ejecutadas, consistiendo en un
ncleo de financiacin per cpita suplementado con asignaciones
basadas en las necesidades de los estudiantes en situacin de riesgo,
minusvlidos y deficientes, que viven en las reas rurales y aisladas,
cuyos antecedentes lingsticos no son anglfonos y que asisten a
escuelas que participan en diversos programas prioritarios de educacin.
Aqu tienen especial inters los ocho principios para la construccin de
frmulas de financiacin que el comit adopt desde el comienzo.
i)
Preeminencia de las consideraciones educacionales. Las

decisiones relativas a qu componentes, dimensiones e indicadores
sern incluidos en la construccin de la frmula de financiacin
sern guiadas nicamente por consideraciones educacionales.
ii) Equidad. Las escuelas que tienen las mismas combinaciones de
necesidades de aprendizaje deben recibir el mismo monto global de
recursos.
iii) Transparencia. La construccin y la aplicacin de la frmula de
financiacin deben ser claras y fcilmente comprensibles por todos
los interesados, y la base para la asignacin de los recursos a todas
y cada una de las escuelas debe ser de conocimiento pblico.
iv) Subsidiariedad. Las decisiones sobre la distribucin de los recursos
asignados a una escuela deben hacerse centralmente slo en
situaciones extraordinarias, cuando la escuela no puede asumir la
responsabilidad de la toma de decisiones.
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v)
Rendicin de cuentas. Una escuela que recibe recursos porque tiene

estudiantes con cierta combinacin de necesidades de aprendizaje
debe asumir la responsabilidad de la utilizacin de esos recursos
para proveer los programas que satisfagan esas necesidades y debe
rendir cuentas del uso de dichos recursos, incluyendo los resultados
en relacin con las necesidades de aprendizaje.
vi) Implementacin estratgica. Cuando se sealan nuevas modalidades
de financiacin, stas se deben implementar progresivamente
durante varios aos a fin de evitar cambios drsticos en los niveles
de financiacin de las escuelas de un ao al otro.
vii) Eficacia. Las proporciones relativas entre las asignaciones de
recursos a travs de las edades y los grados generadas por la
frmula de financiacin deben reflejar el conocimiento de la
eficacia de la escuela y el aula.
viii) Eficiencia. Las decisiones sobre la asignacin de recursos dentro de
las escuelas deben reflejar el conocimiento sobre las maneras ms
rentables (cost-effective) de lograr los resultados deseados en la
escolarizacin.
La aplicacin de los ocho principios enunciados anteriormente tuvo
una gran repercusin sobre los debates que rodearon el establecimiento
de las frmulas de financiacin. Por ejemplo, el comit encontr que la
magnitud del diferencial existente en las asignaciones a las escuelas
primarias y secundarias en favor de estas ltimas no se justificaba segn
el primer principio (preeminencia de las consideraciones
educacionales) y lo tom en consideracin. Consecuentemente,
recomend que las asignaciones reflejaran las necesidades en diferentes
niveles de la escolaridad (P-4, 5-8 y 9-12). Al hacerlo, prest particular
atencin a la investigacin sobre la eficacia de la escuela y el aula,
especialmente en los primeros aos de primaria en relacin con los
resultados en lecto-escritura y los aos intermedios para asuntos
relacionados con la insatisfaccin de los estudiantes. En otro ejemplo,
habiendo expresado la opinin de que no haba ninguna justificacin
para reducir los niveles de financiacin en el nivel secundario, el comit
invoc el principio de implementacin estratgica y recomend que la
eficiencia y la eficacia se convirtieran en consideraciones capitales.
(c) Estructura del Presupuesto Global de la Escuela
La estructura del Presupuesto Global de la Escuela (Presupuesto
Delegado a las Escuelas) se sintetiza en el Cuadro 7.1. El Presupuesto
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Total de las Escuelas, excluyendo los gastos de capital, para el sistema

escolar en el ao fiscal 1995-1996, fue de US$ 979 millones, de los
cuales un poco ms del 5%, US$ 52 millones, se gast en administracin
del estado, incluyendo los salarios del personal basado en los niveles
central y regional, costos de administracin y de oficinas, y una
proporcin de los costos de operacin del Comit de Estudios (Board of
Studies) 2. Por consiguiente, una suma de US$ 927 millones, es decir, un
poco menos del 95% del presupuesto total de la educacin escolar, fue
entregada para el gasto a nivel de la escuela.
Cuadro 7.1 Estructura del Presupuesto Total de las Escuelas en Victoria
para el ao fiscal 1995-1996 (excluye los gastos de capital)
Componente
Fondos
(millones de US$)
Asignacin a nivel de la escuela

Presupuesto Delegado a las Escuelas
1. Asignacin bsica por estudiante
2. Mejora del currculo
3. Necesidades suplementarias de educacin del estudiante
a) Minusvalas y deficiencias
b) Necesidades especiales de aprendizaje
c) Antecedentes lingsticos no anglfonos
4. Necesidades del sitio escolar
a) Ruralidad y aislamiento
b) Edificios
Porcentaje
del total
710
23
72,5
2,4
30
12
13
3,1
1,2
1,3
9
53
0,9
5,4
850
86,8
Exclusiones esenciales relacionadas

con el gasto de la escuela
77
7,9
Asignacin total a nivel de la escuela
927
94,7
52
5,3
979
100
Presupuesto Total Delegado a las Escuelas
Asignacin no efectuada a nivel de la escuela

Exclusiones esenciales relacionadas
con la administracin del sistema
Presupuesto Total de las Escuelas
(excluyendo los gastos de capital)
2. El Consejo de Estudios (Board of Studies) es un rgano estatutario responsable de establecer

el currculo y los estndares para los estudiantes de las escuelas gubernamentales y no
gubernamentales en todos los aos de escolaridad, desde Preparatorio hasta el Ao 10, as
como la evaluacin y la certificacin de todos los estudiantes en los Aos 11 y 12, los dos
ltimos aos de escolaridad.
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Otros US$ 77 millones, un 8% del total de los gastos corrientes, fue

excluido del Presupuesto Delegado a las Escuelas, a pesar de que se
incurra en estos costos a nivel de la escuela. Estos fondos se excluyeron
porque las escuelas no estaban en condiciones de controlar su gasto, o
porque se anticip que habra una excesiva variacin del gasto, o porque
era probable que los patrones de gastos fueran impredecibles (reflejando
el principio de subsidiariedad). Estos fondos incluan los costos de
transporte en autobs de los estudiantes, que es la responsabilidad de
otro organismo del gobierno; la provisin de un subsidio de educacin
para las familias pobres, para ayudarlas a sufragar los costos inevitables
de la escolarizacin, tales como uniformes y libros; los costos salariales
de los profesores suplentes, ah donde haba una ausencia prolongada del
profesor titular; y los costos de provisin de servicios de apoyo a la
escuela, tales como terapeutas del lenguaje y psiclogos, que atienden a
varias escuelas. El monto total de las Retenciones Esenciales lleg as a
US$ 129 millones o un 13% del Presupuesto Total de las Escuelas. Esto
deja un total de US$ 850 millones o un 87% del Presupuesto Total de las
Escuelas, para la educacin, que fue provisto directamente a las escuelas
consideradas individualmente bajo la forma de Presupuesto Delegado a
las Escuelas.

Los componentes, dimensiones e indicadores utilizados en la
frmula de financiacin para Victoria (Australia) estn sintetizados en el
Cuadro 7.2. En el anlisis siguiente se describe cmo se desarrollaron
estos tres aspectos de la frmula de financiacin.
(a) Componente 1: Asignacin bsica por estudiante
En el ao fiscal 1995-1996, los fondos para cubrir los costos de
operacin y salariales en las escuelas se basaron en una frmula que
tena diferentes ponderaciones para las escuelas primarias y secundarias.
La tasa para los estudiantes de educacin secundaria fue
aproximadamente un 43% ms alta que para los estudiantes de
educacin primaria. Siguiendo una vasta investigacin de los patrones
reales de la asignacin interna de los fondos en las escuelas y tras
considerar las pruebas provistas por la investigacin, respecto a las
necesidades educacionales de los estudiantes en diferentes niveles de
escolaridad, se formularon recomendaciones (Education Committee,
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1996) para cambiar en 1998 a un sistema de financiacin per cpita del

ncleo, con diferentes ponderaciones segn los niveles de escolaridad
(P-4, 5-8, 9-12). Estas ponderaciones reduciran los diferenciales entre
los niveles de financiacin para los estudiantes de primaria y secundaria.
Para los dos primeros grados (Preparatorio y Grado 1) se
recomend que los niveles de financiacin per cpita fueran por lo
menos un 20% ms altos que para los Grados 3 y 4. Esto se hace para
posibilitar que haya clases ms pequeas en el grado Preparatorio
(Blachford y Mortimore, 1994) y se implemente una estrategia global de
alfabetizacin, incluyendo la tutora individualizada (un profesor-un
alumno) en el Grado 1, basndose en la obra Reading Recovery (Clay,
1991, 1993; Clay y Watson, 1982).
Durante los aos intermedios de la escolaridad, a saber, los dos
ltimos aos de la educacin primaria y los dos o tres primeros de la
educacin secundaria, se reconoca que los modelos tradicionales de
provisin de educacin primaria y secundaria fracasaban regularmente
en satisfacer las necesidades de educacin y desarrollo de los jvenes
adolescentes (ACSA, 1996; Carnegie Council, 1989; Capelluti y Stokes,
1991; Eyers, 1993; Hargreaves y Earl, 1990). Si bien un examen de los
enfoques de la mejor prctica para la escolaridad intermedia en el
contexto australiano (vase, por ejemplo, Cumming y Fleming, 1993;
McKenzie y Taylor, 1995) no revelan la existencia de la mejor manera,
s indican algunos elementos comunes, el ms importante de los cuales,
por lo menos en lo que se refiere a los niveles de financiacin, se refiere
a los equipos interdisciplinarios de profesores que trabajan con el menor
nmero posible de estudiantes en el mayor nmero de materias posible.
En consecuencia, los pesos de los Grados 5 y 6 podran situarse en un
nivel ms alto que para los Grados 3 y 4, para permitir la planificacin
comn del tiempo de los profesores en los dos ltimos aos de la escuela
primaria. Esto significa que la disparidad en la financiacin per cpita de
los estudiantes en el Grado 7 (el primer ao de la escuela secundaria)
comparada con el Grado 6 (el ltimo ao de la escuela primaria) se
reducira significativamente. Sin embargo, se ha construido un gradiente
ascendente continuo en los pesos de los Grados 5 a 8 en el conjunto
propuesto de ponderaciones en reconocimiento de la cada vez mayor
evaluacin que realizan los profesores y del tiempo involucrado en la
preparacin, la creciente necesidad de clases ms pequeas y los costos
de operacin adicionales en reas especializadas, como ciencias, durante
los aos intermedios.
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1.a) Matrcula total

2.a) Programas con propsitos especiales
2.b) Programas de lenguas extranjeras
2.c) Programas con temas aborgenes
2.d) Desarrollo profesional de los profesores
2.e) Reestructuracin dentro de la escuela
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educacin de los estudiantes
3.a) Status socioeconmico
3.c) Bajo nivel de rendimiento educacional
3.d) Minusvalas, deficiencias, etc.
4.b) Localizacin (en funcin del aislamiento)
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4.c) Costos de funcionamiento del sitio (limpieza)

4.d) Costos de funcionamiento del sitio (mantenimiento)
1.a) Estudiantes ETC ponderado 1,00 primaria

y 1,43 secundaria
1.b) Estudiantes ETC ponderado diferencialmente
para P-4, 5-8, 9-12
2.a) Estudiantes ETC involucrados
2.b) Estudiantes ETC involucrados
2.c) Estudiantes ETC involucrados
2.d) Nmero de profesores involucrados
2.e) Nmero de profesores involucrados
3.a) Puntaje de la escuela en el indicador
de desventaja socioeconmica
3.b) Estudiantes ETC de hogares no anglfonos
3.c) Estudiantes ETC en el 30% de las escuelas con la
mayora de los estudiantes en situacin de riesgo
3.d) ETC formalmente evaluada
4.a) Primaria: ETC < 200 / secundaria: ETC < 500
4.b) Km a la ciudad de 20.000 habitantes,
a Melbourne y a la escuela ms prxima
4.c) rea interior de los edificios escolares
4.d) Clasificacin de los edificios (rea: 50%,
materiales: 25%, condicin: 25%)
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Indicadores
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Dimensiones
Componentes
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Cuadro 7.2 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en el desarrollo de una frmula
de financiacin de las escuelas en Victoria (Australia)
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Una caracterstica significativa de la escolarizacin de los

adolescentes mayores y de los adultos jvenes de los Grados 9 a 12 es la
provisin de una gama de opciones curriculares que permiten que los
estudiantes exploren y desarrollen reas especficas con detenimiento y
prosigan sus intereses y puntos fuertes personales. Las escuelas de
Victoria generalmente ofrecen una amplia gama de materias opcionales
en los Grados 9 y 10. En los dos ltimos aos (Grados 11 y 12), la
eleccin de materias llega a ser incluso ms significativa, ya que los
estudiantes seleccionan un nmero relativamente pequeo de materias
(generalmente seis en el Grado 11 y cinco en el Grado 12) que estudiarn
con detenimiento. La elegibilidad y la disponibilidad de toda una gama
de pasarelas vocacionales se traducen en un aumento significativo de los
costos para las escuelas. Estos costos emanan de la provisin de una
vasta gama de materias, a pesar de las matrculas relativamente bajas en
muchas de ellas y de la necesidad de clases relativamente pequeas en
otras.
Adems, los costos relacionados con la tutora, la orientacin y la
remediacin son ms altos que el promedio durante los ltimos aos de
escolaridad, aumentan significativamente en el Grado 11 y ms an en
el Grado 12, pues se incrementa la demanda de orientacin profesional,
asistencia para mejorar las competencias para estudiar, apoyo en el
hogar, monitoreo del progreso, as como de tutora y orientacin uno a
uno o en pequeos grupos. Las cargas derivadas de la preparacin y la
correccin tambin aumentan considerablemente cuando los estudiantes
preparan sus exmenes del Grado 12. Finalmente, los mayores costos de
los materiales y el equipamiento tambin son factores que producen
niveles ms altos de gastos en los Grados 11 y 12. Estos factores se
reflejan en las ponderaciones de los Grados 9-12, que deberan ser un
50% ms altos que los de los Grados 3 y 4 para los estudiantes en los
Grados 9 y 10, un 80% ms alto para los estudiantes en el Grado 11 y un
100% ms alto para los estudiantes en el Grado 12.
(b) Componente 2: Mejora del currculo
Este componente es conocido colectivamente en Victoria como
Programas Prioritarios (Priority Programmes) y representa alrededor del
2,3% de la financiacin total de la educacin escolar. Incluye fondos
para algunas iniciativas a nivel del estado y posibilita que las escuelas
participen en programas con propsitos especficos, incluyendo
programas de msica instrumental, otras lenguas fuera del ingls,
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programas para estudiantes aborgenes, reestructuracin de programas

escolares, etc. Tambin incluye una Subvencin para el Desarrollo
Profesional de los Profesores (Teacher Professional Development
Grant), que est destinada a reactualizar a los profesores en reas
relacionadas con los avances en materia de currculo.
c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educacin
de los estudiantes
Estudiantes con minusvalas y deficiencias. Los estudiantes con
minusvalas y deficiencias pueden asistir a una escuela regular o a una
escuela especial. En 1996, haba 10.400 estudiantes (2,3%) que reciban
financiacin adicional bajo esta clasificacin. El enfoque destinado a
financiar a los estudiantes con minusvalas y deficiencias ha optado por
la asignacin de recursos adicionales a dichos estudiantes, siguiendo una
detallada evaluacin que utiliza un Cuestionario de Necesidades de
Educacin (Educational Needs Questionnaire) que asigna a la persona
uno de los seis niveles de financiacin, como se muestra en el Cuadro
7.3. Hasta el momento, este enfoque de financiacin se ha implementado
solamente en escuelas regulares, pero se va a extender a las escuelas
especiales.
Cuadro 7.3 Niveles de financiacin para los estudiantes con
minusvalas y deficiencias en Victoria (Australia), 1996
Clasificacin segn gravedad
Nivel 1 (ligera)
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
Nivel 6 (muy grave)
Financiacin suplementaria
US$
1.280
2.972
4.677
6.384
8.083
9.780
Estudiantes con necesidades especiales de aprendizaje: Este

componente tiene por poblacin objetivo a los estudiantes en situacin
de riesgo de no realizar un progreso satisfactorio, debido a
circunstancias familiares u otras. Tambin se consider necesario utilizar
predictores de bajo rendimiento en lugar de las medidas mismas de
rendimiento, ya que la financiacin directa de las escuelas con bajo nivel
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de rendimiento podra eliminar el incentivo para tratar de lograr un

mayor rendimiento.
Estudiantes cuyos antecedentes lingsticos no son anglfonos:
Este componente est destinado a las escuelas con un gran nmero de
estudiantes que recin han llegado a Australia y no hablan el ingls, por
lo que requieren enseanza especializada. Tambin est destinado a los
nios de las familias de refugiados quienes, adems de experimentar
problemas de lengua, probablemente sufren de traumas psicolgicos y
los efectos de una educacin muy desorganizada. Las ponderaciones
para estos estudiantes deben reflejar tanto el nivel de escolaridad como
el tiempo transcurrido desde su llegada, asignndose el ms alto nivel de
financiacin adicional a los estudiantes que han llegado ms
recientemente y se encuentran en los ltimos aos de escolaridad.
(d) Componente 4: Necesidades de los sitios escolares
Tamao de la escuela: Adems de las ponderaciones, hay factores
de ajuste por tamao para reflejar los costos adicionales de provisin en
las escuelas que tienen una matrcula muy baja. Esto es particularmente
importante a fin de tener en cuenta las escuelas rurales pequeas y
aisladas. El apoyo a las escuelas secundarias con baja matrcula se
brinda mediante una asignacin bsica adicional (no relacionada con la
matrcula) en el Componente 1: Asignacin Bsica por Estudiante.
Ruralidad y aislamiento: La geografa de Australia, con su alta
concentracin de poblacin en las ciudades capitales y sus dispersas
poblaciones rurales, implica que las cuestiones relativas a la ruralidad y
el aislamiento tengan una considerable importancia. Una significativa
diferencia entre ruralidad y aislamiento y otros factores es que se aplican
a la poblacin total de algunas escuelas, ms que a los estudiantes
considerados individualmente. Otra diferencia clave es que la
justificacin para asignar fondos adicionales por ruralidad y aislamiento
est relacionada no con la desventaja educacional, sino ms bien con los
costos adicionales de provisin. Esto se estableci en varios estudios,
especialmente en aquellos sobre los que da cuenta Tomlinson (1994).
Por consiguiente, la financiacin adicional por ruralidad y aislamiento se
asigna como reconocimiento a los costos adicionales que estn
asociados con la provisin del currculo, la administracin y el acceso a
los servicios de apoyo a los estudiantes.
En el contexto de Victoria, la ruralidad y el aislamiento involucran
a un conjunto diferenciado de elementos que se han utilizado para
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construir un ndice para las escuelas no metropolitanas, que comprende

una combinacin igualmente ponderada de: la distancia en kilmetros al
rea metropolitana de Melbourne; la distancia al centro provincial ms
cercano con ms de 20.000 habitantes y la distancia a la escuela primaria
o secundaria ms cercana, segn convenga, que no rene las condiciones
para ser financiada como escuela rural o aislada.
La financiacin de una escuela dada se determina de la manera siguiente:
Financiacin segn el ndice de Localizacin = US$203 + (Puntaje
segn el ndice de Localizacin Matrcula US$23).
Costos de funcionamiento del sitio: Este elemento del Factor Sitio
Especfico de la Escuela (School-Specific Site Factor) representa justo
un poco ms del 5% del gasto total de la educacin escolar. Cubre cierto
nmero de costos relacionados con el sitio, tales como los contratos de
limpieza, servicios pblicos (por ejemplo, combustible para la
calefaccin, agua, alcantarillado, basura), mantenimiento de las
instalaciones y terrenos, as como trabajos menores. Para cada uno de
estos componentes hay frmulas separadas y los detalles de cada sitio
escolar estn contenidos en un Sistema de Gestin de los Bienes de las
Escuelas (School Assets Management System) computarizado y
centralizado.
Este elemento da lugar a un pago por escuela ms que por alumno,
aunque las asignaciones para los contratos de limpieza se hacen sobre la
base de una frmula que toma en cuenta tanto el rea total que se debe
limpiar como el nmero de estudiantes que ocupan los edificios. Las
frmulas que se utilizan son sensibles a la naturaleza particular de cada
sitio. Por ejemplo, la frmula para el mantenimiento y los trabajos
menores distribuye el 50% de los fondos disponibles sobre la base del
rea de instalaciones a la que la escuela tiene derecho, 25% sobre el tipo
de materiales utilizados en la construccin de los edificios de la escuela
y 25% sobre la condicin relativa de esos edificios.
7.7 Situacin actual de la financiacin mediante frmulas

basada en necesidades en Victoria
El ministro de educacin implement varias de las
recomendaciones que figuran en el informe final del Comit de
Educacin (Education Committee, 1996). Hubo una sustancial inyeccin
de fondos a los primeros aos de educacin primaria para tener en
cuenta las prioridades de la alfabetizacin temprana y esto sirvi para
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modificar las ponderaciones relativas y acercarlas a aqullas

recomendadas por el Comit de Educacin. Sin embargo, estos fondos
no fueron automticamente incluidos en el Presupuesto Delegado a las
Escuelas (Delegated Schools Budget), ya que las escuelas primero tenan
que demostrar una necesidad y planificar la accin en esta rea. En lugar
de optar inmediatamente por un nuevo conjunto de ponderaciones para
los aos intermedios, como se recomendaba en el informe, el ministro se
concentr en otra recomendacin, a saber, encargar ms investigacin
sobre los requerimientos de recursos durante estos aos. Tomados en su
conjunto durante los ltimos cinco aos, estos cambios representan un
sorprendente ejemplo de iniciativas de poltica impulsadas por la
investigacin, que se han traducido en un patrn de asignacin de
recursos que refleja el enfoque de financiacin mediante frmulas
basada en necesidades. En la mayora de otros aspectos se adoptaron las
recomendaciones e intenciones estratgicas del Comit de Educacin.
7.8 Un breve comentario evaluativo de las Escuelas del

futuro
En Victoria, el programa Escuelas del futuro es el foco de
atencin de una importante investigacin conocida como Proyecto
Cooperativo de Investigacin (Cooperative Research Project), que se
cre a comienzos de 1993 como una tarea conjunta del Ministerio de
Educacin, la Asociacin de Directores de la Educacin Secundaria
Estatal de Victoria (Victorian Association of State Secondary Principals
in Victoria), la Asociacin de Directores de la Educacin Primaria de
Victoria (Victorian Primary Principals Association) y la Universidad de
Melbourne. Su propsito es monitorear los procesos y los resultados de
las Escuelas del futuro, tales como son percibidos por los directores de
escuela. Se han realizado siete encuestas a nivel del estado. Aqu se da
cuenta de los hallazgos de la investigacin ms reciente realizada en
1997 (Cooperative Research Project, 1998).
En el estudio que sirvi de lnea de base en 1993, los directores
fueron invitados a enumerar los beneficios que esperaban de sus escuelas
como Escuelas del futuro. Veinticinco beneficios se clasificaron en
cuatro reas: currculo y aprendizaje, planificacin y asignacin de
recursos, personal y profesional, y escuela y comunidad. Estos
beneficios esperados se incluyeron en las encuestas subsiguientes,
solicitndoseles a los directores que asignaran puntajes en una escala de
5 puntos para indicar hasta dnde se haba logrado cada uno de ellos en
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sus escuelas. Es notable destacar, sobre todo en lo que se refiere a los

contenidos, las respuestas a las preguntas relacionadas con el currculo
y el aprendizaje: un currculo ms adaptado y relevante, la mejora de los
resultados del aprendizaje de los estudiantes y la oportunidad de innovar,
pues cada una recibi un promedio de 3,3 puntos en la escala de 5 puntos
en 1997. Al segundo aspecto, la mejora de los resultados del aprendizaje
de los estudiantes, el 84% de los directores le atribuy un puntaje de 3
ms en la escala de 5 puntos. Puntajes similares fueron logrados en 1995
y en 1996. Asumiendo que es una respuesta bien sopesada, constituye un
resultado importante que bien merece un examen ms cuidadoso.
Es posible emprender un anlisis de las respuestas de la encuesta
para determinar los efectos directos e indirectos de los factores
seleccionados sobre el aprendizaje. Se emple el enfoque conocido
como modelizacin mediante ecuaciones estructurales, utilizando
LISREL 8 (Jreskog y Srbom, 1993). Este enfoque permite el anlisis
de variables en una escala ordinal como las que se utilizaron en los
temes de esta encuesta. Los 45 temes o variables relacionadas con los
objetivos y los beneficios esperados se redujeron a 7 variables o
constructos al agruparlos en reas relacionadas. Varios de ellos forman
parte de una explicacin intuitiva de cules son las propiedades de las
Escuelas del futuro que deben tener impacto sobre el currculo y el
aprendizaje. stas incluyen mayor flexibilidad financiera y
administrativa, mejora de la capacidad para atraer personal, perfil ms
alto en la comunidad, planificacin de la provisin del currculo,
asesora a los profesores en apoyo del marco de referencia relativo al
currculo y a los estndares, y confianza en los objetivos del programa
para estimular el mejoramiento continuo de los resultados del
aprendizaje.
La modelizacin mediante ecuaciones estructurales dio como
resultado el modelo que se muestra en el Esquema 7.1, que ilustra los
efectos directos e indirectos entre seis constructos y su influencia sobre
el sptimo constructo, a saber, Beneficios en el Currculo y en el
Aprendizaje. Este sptimo constructo es del mayor inters e incluye las
percepciones de los resultados mejorados del aprendizaje. El modelo es
potente en un sentido explicativo, pues tiene un ndice de Ajuste
Mejorado (Adjusted Goodness of Fit Index) de 0,969, indicando que el
modelo da cuenta del 96,9% de las varianzas y covarianzas en los datos.
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Esquema 7.1 Modelo explicativo de los efectos directos e indirectos

entre los factores que influyen las percepciones que los
directores tienen de los Beneficios en el Currculo y en
el Aprendizaje en las Escuelas del futuro (Victoria),
mostrando los coeficientes de senderos estandarizados
(Cooperative Research Project, 1998).
Beneficios para
la Escuela y
la Comunidad
.343
Beneficios
Personales y
Profesionales
.271
Beneficios de
la Planificacin y
la Asignacin
de Recursos
.299
.359
.230
Confianza en el
Logro de los
Objetivos de las EDF
.420
.364
Beneficios en el
Currculo y en
el Aprendizaje
.173
.388
Apoyo
al MRCE
.309
.226
Mejora del
Currculo debida
al MRCE
Las cifras en el Esquema 7.1 son coeficientes de senderos

estandarizados y se pueden explicar de la manera siguiente. El coeficiente
para el sendero que va de Beneficios Personales y Profesionales a
Beneficios en el Currculo y en el Aprendizaje es de 0,299. Esto significa
que un aumento de 1 de una desviacin estndar en los puntajes de los
directores de Beneficios Personales y Profesionales est asociada con un
aumento de 0,299 de una desviacin estndar en los puntajes de
Beneficios en el Currculo y en el Aprendizaje. En trminos de efectos
directos, el modelo indica que los directores que asignaron altos puntajes
al rendimiento de Beneficios Personales y Profesionales y que dieron
cuenta de Mejoras en el Currculo debido al Marco de Referencia del
Currculo y los Estndares, y que tambin tienen Confianza en el Logro
de los Objetivos de las Escuelas del futuro (EDF) tienden a ser aquellos
que tambin asignan altos puntajes a Beneficios en el Currculo y en el
Aprendizaje. Entre los efectos indirectos, el ms interesante est referido
a Beneficios de la Planificacin y la Asignacin de Recursos. El efecto
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sobre Beneficios en el Currculo y en el Aprendizaje es indirecto,

mediado por Beneficios Personales y Profesionales y Confianza en el
Logro de los Objetivos de las EDF.
El modelo explicativo constituye la confirmacin de lo que la
investigacin efectuada en otras partes ha mostrado, a saber, que la
descentralizacin de la toma de decisiones en la planificacin y la
asignacin de los recursos no tiene como resultado, por s y en s misma,
el mejoramiento del aprendizaje de los estudiantes. No existe una
relacin directa de causa y efecto entre las dos. Lo que el modelo s
sugiere, sin embargo, es que si las relaciones se establecen de manera
apropiada, entonces se produce un efecto indirecto mediante la accin en
el dominio personal y profesional y tambin en el dominio currculo.
Se reconocen las limitaciones de la investigacin, en la medida en
que se basa sobre las percepciones de los directores. Sin embargo, la
aplicacin de un potente instrumento analtico al vasto cuerpo de datos
ha producido un patrn consistente de puntajes en las tres ltimas
encuestas, indicando as las relaciones que deben establecerse en la
escuela autogestionada, si se quiere que este aspecto de un programa de
reforma tenga efecto sobre los resultados del aprendizaje de los
estudiantes. El estudio de caso confirma los senderos sugeridos en el
modelo contenido en el Esquema 7.1 en las escuelas donde se han
logrado mejoras en los resultados del aprendizaje (vase, por ejemplo,
Hillier, en preparacin; Wee, en preparacin).
7.9 Evaluacin de la financiacin mediante frmulas en

Victoria (Australia)
Quiz el aspecto ms significativo en relacin con la
implementacin de la financiacin mediante frmulas de las escuelas en
Victoria es que emergi como parte de reformas recientes y cruciales. En
Victoria, el proceso se desarrollo durante dos dcadas de cambio
progresivo destinado a dar a las escuelas mayores niveles de autonoma
y rendicin de cuentas. Por ejemplo, hay una larga historia de gobierno
escolar local, en el que cada comunidad escolar elige un consejo escolar
en el que dos tercios de los miembros no son empleados del sistema de
educacin. Los consejos escolares tienen la responsabilidad de elaborar
y aprobar el contrato escolar (schools charter), aprobar el presupuesto
de la escuela, administrar las finanzas y dar cuenta del rendimiento de la
escuela mediante el informe anual. Actualmente tienen significativas
responsabilidades adicionales en una gama de decisiones relativas al
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personal, incluyendo su participacin en el proceso de seleccin y en la

aprobacin final de quin ser el director de la escuela.
sta no ha sido una historia de cambios fluidos o fciles. En efecto,
a lo largo del camino, el cambio ha sido encarnizadamente cuestionado
y frecuentemente resistido. Muchos de los cambios que ahora se
implementan fueron identificados como deseables hace ms de una
dcada, pero faltaba la voluntad poltica y la capacidad para conducir a
travs de una fuerte agenda de cambio. Estos mismos cambios fueron
implementados en 1993-1994 debido a la abrumadora ventaja electoral
de la que gozaba el gobierno. Esto, a su vez, plantea la cuestin de si los
cambios as realizados son irreversibles y si en el futuro algn gobierno
podra querer centralizar el control nuevamente. La opinin general es
que habiendo dado a las escuelas un control real sobre la toma de
decisiones y los recursos a nivel local, es muy improbable que cualquier
futuro gobierno vea ventajas en cambiar de direccin y volver a
centralizar, a menos que se disponga de slidas pruebas provenientes de
consecuencias graves, no deseadas y negativas de las reformas.
Adems, tambin es de opinin general que el sistema de
financiacin de la escuela en Victoria, que ha evolucionado durante
dcadas, se ha convertido en algo sumamente oscuro y enigmtico, con
iniquidades y anomalas. La perspectiva de un sistema de financiacin
ms equitativo y transparente ha generado as su propio impulso de
reforma, incluso cuando se ha sealado que los cambios propuestos
podran involucrar algunos sufrimientos para las escuelas que eran
tratadas de manera relativamente equitativa bajo las viejas y menos
equitativas modalidades de financiacin. Esto lleva a la segunda
observacin clave, a saber, que reformas fundamentales de la
financiacin de la escuela generan ganadores y perdedores, lo que
crea reales limitaciones en el ritmo del cambio.
Generalmente no es posible reducir significativamente las
asignaciones financieras a las escuelas que en el pasado fueron
sobrefinanciadas, sin generar una violenta reaccin poltica adversa.
La alternativa es mantener constantes los niveles de financiacin de
dichas escuelas hasta que otras escuelas hayan recuperado terreno o
reducir la financiacin al nivel apropiado de manera muy gradual. A su
vez, esto implica que la plena implementacin de las nuevas
modalidades de financiacin podran tomar muchos aos para lograr sus
efectos y dar lugar a modalidades provisorias confusas.
Esto sugiere que si bien los directores, junto con la mayora del
personal de las escuelas, perciben los mritos de las reformas, han
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encontrado que es difcil ajustar el ritmo de la reforma y consideran que

no han contado con el grado de apoyo que idealmente habran deseado.
Esto sucede a pesar del hecho de que se cre un programa masivo de
desarrollo profesional para ayudar a los directores y a otros miembros
del personal a adaptarse a las nuevas modalidades. Esto conduce a la
tercera observacin clave, a saber, que es casi imposible sobrestimar el
volumen de servicios de desarrollo profesional, formacin y apoyo
requerido para sostener la reforma real.
Al comienzo de este proceso, cuando las reformas se comenzaron
a implementar por primera vez, un gran nmero de directores acept, en
el marco de un paquete de medidas, la oportunidad que se les ofreca de
pasar al retiro voluntariamente antes de lo que habra sido normalmente
el caso. Quienes permanecieron y los que tomaron el lugar de quienes
partieron han encontrado los cambios extraordinariamente desafiantes.
En otras palabras, el cambio se ha producido a un alto costo para quienes
se vieron involucrados en la implementacin de las nuevas modalidades.
Pero, en vista de las duras realidades de los cortos ciclos electorales y de
la reducida capacidad de los gobiernos para aplicar recursos adicionales
a fin de alisar las rugosas aristas del cambio, existe una alternativa al
enfoque arrasar todo para realizar una reforma genuina?
Una cuarta observacin clave es que, a pesar del ritmo y la amplitud
de las reformas emprendidas hasta ahora, el proceso en Victoria sigue
siendo evolutivo, pues las cuestiones clave se enfrentan
progresivamente. Una de esas cuestiones es el cambio de una
planificacin de la fuerza de trabajo centralizada a una gestin basada en
la escuela, lo que tiene implicaciones mayores para la redistribucin del
personal en exceso. Las escuelas que no tienen profesores en exceso
estn empezando a utilizar su recientemente adquirida flexibilidad en
materia de personal para adoptar decisiones estratgicas, incluyendo la
designacin de personal con contratos de duracin determinada, la
negociacin de ciertos puestos en la enseanza muy bien remunerados
para un mayor nmero de nuevos profesores o asistentes de profesores,
la oferta de puestos muy atractivos para reclutar a una persona con
cualidades especiales, etc. Las experiencias de estas escuelas indican
que es deseable que se acelere el proceso tanto como sea posible, para
asegurar que todas las escuelas gocen de plena flexibilidad en materia de
personal.
Un desafo relacionado tiene que ver con el mtodo para cubrir los
gastos salariales de los profesores. En el caso de los profesores que
forman parte del escalafn, a las escuelas se les asigna y se les carga los
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costos salariales reales (salarios reales entran, salarios reales salen)

(actuals in, actuals out). Para el 70% de los profesores que no forman
parte del escalafn, las escuelas reciben y se les carga los costos del
salario promedio (salario promedio entra, salario promedio sale)
(averages in, averages out). Este procedimiento introduce un elemento
de iniquidad en el sistema de financiacin, ya que las escuelas
localizadas en entornos sociales y econmicamente ms favorecidos
tienden a tener profesores ms experimentados en la cspide de la escala
salarial. Si estas escuelas fueran financiadas basndose en los costos
salariales promedio, pero debieran sufragar los costos salariales reales
(salario promedio entra, salario real sale) (averages in, actuals out), se
veran obligadas a cambiar la composicin de su personal docente y
emplear una mayor proporcin de maestros principiantes. En el largo
plazo, es preferible que todas las escuelas se orienten hacia un sistema
de financiacin del tipo salario promedio entra, salario real sale, dado
que es un sistema ms justo y porque tambin promueve el uso eficiente
de los recursos. Este enfoque ha sido adoptado en Gran Bretaa. Se
reconoce, sin embargo, que es algo que se debe introducir
progresivamente, tal vez aplicando el sistema salario promedio entra,
salario real sale a todos los nuevos miembros del personal docente que
contrate la escuela, pero reteniendo el sistema salario promedio entra,
salario promedio sale para todo el personal docente existente.
Otros desafos que tendrn que afrontarse en la evolucin futura del
Presupuesto Delegado a las Escuelas incluyen enfoques para financiar la
introduccin de las nuevas tecnologas de la informacin en las escuelas.
Es evidente que actualmente estamos experimentando una imponente
revolucin social y econmica a medida que la Edad de la Informacin
se convierte en una realidad y el poder de las nuevas tecnologas de la
informacin transforman el hogar, la escuela y el centro de trabajo,
derrumbando muchas de las barreras que hasta ahora permitan que ellos
existieran como mundos separados. En el caso de las escuelas, los costos
de la compra de computadoras, la instalacin de cables de fibra ptica,
la creacin de redes locales, el enlace con la World Wide Web y la
provisin de los servicios necesarios de formacin y apoyo para el
personal docente son masivos. Adems, no est claro cules son los
costos recurrentes y cules son los costos ocasionales, o cules deben ser
sufragados por la escuela y cules por los padres de familia o por la
comunidad en su conjunto. Ninguno de estos costos ha sido
adecuadamente incorporado en los presupuestos de las escuelas, a pesar
de que existe cierta urgencia para determinar cmo se deber hacer.
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7.10 Conclusin
La ltima observacin clave se relaciona con la cuestin de hasta
qu punto las reformas para financiar la escuela, tal como se refleja en
la experiencia de Victoria, se traducen en beneficios educacionales para
los estudiantes. La respuesta a esta pregunta tiene dos partes. En primer
lugar, es improbable que las reformas emprendidas hasta hoy hayan
tenido un impacto significativo sobre el rendimiento de los estudiantes,
ni es posible esperar un efecto tan directo en el corto plazo. Es ms
realista esperar que el efecto de las reformas pueda ser, ms bien,
construir la capacidad de las escuelas para orientar mejor los recursos en
funcin de las necesidades de aprendizaje de los alumnos y de las
prioridades de la escuela. Las pruebas preliminares citadas
anteriormente en este captulo sugieren cmo se pueden establecer
vnculos directos e indirectos entre los elementos de la reforma y los
resultados del aprendizaje.
La otra parte de la respuesta se relaciona con otros aspectos de la
agenda para la reforma de la escuela que se persiguen mediante el
programa Escuelas del futuro. Estos se concentran alrededor de tres
amplias reas de la reforma que complementan las reformas para
financiar las escuelas, a saber, reformas dirigidas a establecer altos
estndares y claras expectativas en el currculo ; un paquete de reformas
destinadas a mejorar la capacidad profesional, la condicin y las
competencias de los profesores; y un paquete adicional de reformas
diseadas para fortalecer la rendicin de cuentas de las escuelas sobre
cmo utilizan los recursos para mejorar el aprendizaje de los estudiantes.
Mejoras reales en los resultados educacionales son probables slo
cuando las escuelas se concentran en el cambio a nivel del aula y esto
significa que los cambios en las modalidades de financiacin de las
escuelas deben estar relacionados con un paquete de reformas destinado
a mejorar la calidad de la enseanza y el aprendizaje. Existen signos
estimulantes en las escuelas de Victoria de que esta concentracin en la
enseanza en el aula est comenzando a surgir, pero a estas alturas
habra que decir que estos signos representan solamente los primeros
das de la prxima ola de reformas de la escuela.
195
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Captulo 8
Estudio de caso 2: La financiacin

de escuelas mediante frmulas
en Inglaterra y Gales
Rosalind Levai
Este captulo trata del sistema de financiacin de escuelas mediante

frmulas en Inglaterra y Gales. Escocia tiene un sistema de educacin
aparte, administrado de acuerdo con la legislacin escocesa, e Irlanda
del Norte cuenta con su propia versin de la legislacin inglesa y galesa.
Como se explica a continuacin, este captulo se concentra en la
financiacin de escuelas mediante frmulas que mantienen las
autoridades locales de educacin, que son los ministerios de educacin
de las autoridades gubernamentales elegidas localmente para prestar
servicios mltiples.

La financiacin mediante frmulas de la mayora de los gastos que
requieren las escuelas del Estado se introdujo en Inglaterra y Gales
mediante la Ley de Reforma de la Educacin (Education Reform Act) de
1988 que inici un perodo de cambio continuo en la gestin y el
currculo. En trminos de las tres funciones principales de una frmula
de financiacin de las escuelas establecidas en el Captulo 3, la funcin
reguladora del mercado fue la que predomin desde 1988 hasta que el
gobierno conservador dej el cargo en 1997. El gobierno laborista puso
un mayor nfasis en la funcin directiva y la funcin de equidad. El
impulso principal detrs de cada reforma educacional del gobierno ha
sido el deseo de que el sistema educativo produjese una fuerza de trabajo
mucho ms calificada y productiva a fin de mejorar la competitividad del
Reino Unido en el plano internacional.
Una innovacin importante de la Ley de 1988 fue la gestin local
de las escuelas o sea, el requerimiento de que se delegase a todas las
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Estudio de caso 2: La financiacin de escuelas

mediante frmulas en Inglaterra y Gales
escuelas una amplia gama de responsabilidades de gestin, as como el

presupuesto necesario para apoyarlas. A las Autoridades Locales de
Educacin (ALE) se les exige que distribuyan los presupuestos
delegados a las escuelas mediante una frmula en el marco de las normas
establecidas por el Department for Education and Employment (DFEE)
(Ministerio de Educacin y Empleo, MEE). Las ALE gozan de cierta
libertad para determinar su propia frmula en el marco de los parmetros
establecidos, pero sus sistemas de gestin local deben ser previamente
aprobados por el MEE. El gasto de la autoridad local es determinado
conjuntamente por los gobiernos central y local. Este ltimo financia
cerca del 20% de sus gastos gravando la propiedad privada y recibe el
resto como un subsidio global proveniente del gobierno central, que la
autoridad local puede distribuir a su arbitrio entre sus servicios pblicos.
Desde 1992 hasta 1996 la financiacin mediante frmulas funcion en el
contexto de las reducciones de financiacin de las escuelas en trminos
reales per cpita. El gobierno laborista ha continuado practicando la
mayora de las polticas educacionales del gobierno anterior e intenta
ampliar la delegacin del presupuesto (DFEE, 1998).
Antes de la Ley de 1988 haba tres clases principales de frmulas
utilizadas por las ALE para asignar recursos a las escuelas: relaciones
alumnos/maestro, para establecer los niveles bsicos de la financiacin y
la financiacin per cpita de los libros, materiales y equipamiento
(Componente 1); asignaciones adicionales para necesidades especiales
(suplementarias) de educacin (Componente 3). Muchas ALE utilizaron
relaciones alumnos/maestro para asignar personal docente a las escuelas,
asignando usualmente un nmero entero de maestros, de acuerdo al
nmero de clases que deba formar cada escuela, segn las expectativas de
la ALE, basndose en el nmero de estudiantes de cada grado y la norma
de la ALE sobre el tamao de la clase para el grado correspondiente. El
cambio que condujo a financiar las escuelas sobre la base de un costo per
cpita, financiando a cada estudiante para una fraccin de maestro, en vez
de asignar maestros enteros a las escuelas en funcin del nmero de clases,
fue muy significativo. Esto requiri un cambio en la manera de pensar de
la ALE, a fin de implementar los nuevos mtodos de financiacin, as
como un perodo de transicin durante el cual las escuelas pudieran
adaptarse a la financiacin per cpita.
El estmulo de los gobiernos anteriores en pro de la financiacin
mediante frmulas en el Reino Unido estuvo relacionado con la funcin
de equidad. En 1967, el Informe Plowden (CACE, 1967) recomend la
financiacin adicional de las escuelas en las reas socialmente
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desfavorecidas, basndose en la investigacin encargada de establecer

cmo las desventajas socioeconmicas y el bajo rendimiento educacional
se refuerzan mutuamente. Plowden recomend el uso de factores
objetivos para asignar recursos adicionales y consider ocho indicadores
especficos de antecedentes sociales y familiares. Siguiendo las
recomendaciones de Plowden, las escuelas de las llamadas reas
prioritarias de educacin recibieron, generalmente para la dotacin de
personal, recursos adicionales mediante sus ALE. Se estimul a las ALE
para que desarrollasen sus propias frmulas con este propsito. La ms
desarrollada de estas frmulas de educacin prioritaria fue la de la Inner
London Education Authority (ILEA), que actualmente ha dejado de
existir. En la dcada de los ochenta, la ILEA desarroll indicadores
basados en datos socioeconmicos de una muestra de estudiantes de cada
escuela. sta fue una frmula de financiacin slidamente sustentada por
la investigacin, en la que los indicadores de necesidades especiales de
educacin fueron elegidos en funcin del grado de correlacin entre los
indicadores y los rendimientos subsecuentes logrados por los alumnos
(ILEA, 1984; ILEA, 1987). Otras autoridades tambin desarrollaron
indicadores de necesidades especiales de educacin basndose en el
censo y otros datos del gobierno acerca de los beneficiarios de la ayuda
social y las caractersticas de los antecedentes familiares; o en el
resultado de pruebas estandarizadas de educacin. Como respuesta al
bajo rendimiento escolar en las reas socialmente desfavorecidas, el
gobierno laborista est introduciendo zonas de accin educacional en las
que la asociacin contractual de la ALE, las escuelas y el mundo de los
negocios es financiada para experimentar nuevas prcticas.
La gestin local de las escuelas se desarroll a partir de algunas
iniciativas de la ALE a fin de delegar el presupuesto a las escuelas. Uno
de los pioneros de la gestin local, la ALE de Cambridgeshire, ya haba
iniciado la implementacin de frmulas de financiacin antes del
programa nacional (Howard, 1989). Al exigrseles posteriormente a las
ALE que desarrollasen una frmula de financiacin, stas aprovecharon
el trabajo realizado previamente acerca de la reparticin de recursos para
las necesidades bsicas (Componente 1) y las necesidades
suplementarias (Componente 3).
8.2 El contexto de poltica para la financiacin mediante frmulas

Como se indic en el Captulo 3, el papel que desempea una
frmula de financiacin depende del sistema educacional y de las
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polticas dentro de las cuales se inscribe. La frmula de financiacin en

Inglaterra y Gales fue un componente esencial del sistema de educacin
ms orientado por el mercado del gobierno conservador. El papel
desempeado debe entenderse en relacin con otras medidas clave de la
Ley de 1988 y con las estructuras conservadas de la legislacin anterior.
Un elemento importante de estos cambios educacionales fue la
reduccin del poder del gobierno local y el aumento del poder del
gobierno central. Esto se produjo en el contexto de una constitucin no
escrita que no brinda ninguna garanta constitucional al gobierno local.
En el Cuadro 8.1 se delnea el marco regulador dentro del cual
desempea un papel la frmula de financiacin. Teniendo en cuenta
primero a los actores interesados, la Ley de 1988 dio a los padres de
familia una mayor posibilidad de eleccin de la escuela y se evit que la
ALE protegiese escuelas impopulares forzando a los estudiantes a
matricularse en ellas. El nio debe ser aceptado en la escuela estatal
elegida por sus padres, a condicin de que la escuela no haya
completado an el nmero estndar de plazas y, en los casos
relevantes, si el nio cumple con algunos de los criterios de seleccin
referentes a la afiliacin religiosa o aptitud. Las escuelas podran verse
forzadas a admitir ms estudiantes que el nmero estndar de plazas
disponibles, si los padres de familia tienen xito al apelar a un jurado
especial. Existe un incentivo financiero para que las escuelas matriculen
alumnos, dado que, actualmente, por lo menos el 80% del presupuesto
de las escuelas debe asignarse en funcin de las edades y el nmero de
estudiantes de cada escuela. Por consiguiente, la financiacin mediante
frmulas est vinculada explcitamente a la eleccin de la escuela que
hacen los padres de familia y es un componente esencial de la funcin
de cuasimercado de las escuelas. La frmula fija las condiciones bajo
las cuales la ALE compra, en nombre de los padres, una plaza a la
escuela que acta como proveedor.
La creacin del cuasimercado de las escuelas fue acompaada de
la ampliacin del dominio de la toma de decisiones de la direccin en el
mbito escolar. Como se indica en la primera y segunda columnas del
Cuadro 8.1, los poderes y responsabilidades de los rganos de gobierno
(consejos escolares) y directores aumentaron a costa de la ALE. Delegar
al nivel escolar la toma de decisiones acerca del presupuesto fue una
importante innovacin. Las decisiones que se toman a nivel de la escuela
incluyen la determinacin de la dotacin de personal, as como reclutar,
formar, sancionar y despedir personal, si bien la ALE contina siendo el
empleador del personal de las escuelas mantenido por la ALE.
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Cuadro 8.1 Elementos constitutivos de la gestin basada en la escuela

en Inglaterra despus de 1988
Actores interesados para
quienes se descentraliza
la toma de decisiones
Dominio de la gestin
para la toma de decisiones
basada en la escuela
rgano de gobierno
de la escuela:
Responsable de la gestin de la
escuela. Delega cotidianamente
Padres de familia:
Eligen a los padres consejeros;
algunas posibilidades de
elegir la escuela.
Autoridad local: (poder
reducido) Formula el
presupuesto global dentro
de los lmites fijados por el
gobierno central. Delnea un
sistema de gestin local. Es
responsable de la educacin
especial, las polticas de
admisin en las escuelas
de la ALE y otras funciones
adicionales, tales como
programa de inversiones,
mantenimiento de la
propiedad, servicios centrales,
etc. A partir de 1998 debe
tener Planes de Desarrollo
de la Educacin para mejorar
las escuelas. Establecer
las metas.
Comunidad empresarial:
Participacin en la formacin
a nivel local, zonas de accin
educacional y cooptacin
como consejeros.
Presupuesto:
Las escuelas administran
su propio presupuesto para
casi todas sus necesidades.
Recursos fsicos:
Las escuelas de la ALE
tienen responsabilidades
de usufructuarios. Las
escuelas MS controlan todos
los activos y solicitan del
OFE la asignacin de capital.
Dotacin de personal:
La determina el rgano
de gobierno. El rgano
de gobierno de la ALE
o de la escuela MS es el
empleador legal.
Estudiantes:
La escuela admite a los
estudiantes de acuerdo con
su poltica de admisin: las
escuelas MS determinan su
propia poltica de admisin
dentro de los lmites de
la legislacin.
Currculo:
La escuela decide cmo ensear
y organizar el currculo nacional.
Rendimiento:
Desde 1998 se espera que las
escuelas determinen las metas
de las pruebas nacionales
y los exmenes pblicos.
Regulacin
Utilizacin de recursos:
Auditora financiera; calificacin,
salario y condiciones de trabajo
fijados a la responsabilidad al
director. nivel nacional con
flexibilidad a nivel local;
legislacin nacional a nivel
del empleo; clases sin lmite
de tamao; sin reglas de espacio
mnimo; legislacin concerniente
a la salud y la seguridad.
Especificacin del producto:
Currculo nacional; pruebas
a nivel nacional y otros
indicadores de rendimiento;
control de los estndares y
de la calidad de la educacin;
nmero mnimo de horas
escolares.
Condiciones del mercado:
Entrada y salida - el MEE o el
OFE deben aprobar la apertura
o el cierre de escuelas y el
cambio del nmero estndar.
Publicacin de informacin
acerca del rendimiento de la
escuela. Eleccin de la escuela
por parte de los padres de familia.
Regulacin ms permisiva de
las polticas de admisin que ha
permitido a un mayor nmero
de escuelas la seleccin en
funcin de la aptitud.
Escuela MS: escuela mantenida con subvenciones. OFE: Organismo Financiador de las Escuelas
Algunos aspectos de la regulacin se mantuvieron o fueron

corregidos, pero se introdujeron nuevas formas de control regulador.
Particularmente radical para Gran Bretaa fue la creacin de un
currculo nacional para todos los alumnos en edad de asistir
obligatoriamente a la escuela (5 a 16 aos) y nuevas pruebas nacionales
para nios de 7, 11 y 14 aos. Esto ha sido acompaado por el
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requerimiento de que los resultados de las pruebas individuales y los

exmenes pblicos sean publicados a escala nacional, as como por la
introduccin de la inspeccin regular de todas las escuelas por parte de
la Office of Standards in Education (OFSTED) (Oficina de Estndares
Educacionales) con la publicacin de los informes.
Estas medidas se basaron en la visin explcita de que una
inyeccin de fuerzas del mercado, combinada con un aumento de las
normas para los resultados escolares, estimulara la mejora de los
estndares educacionales por parte de las escuelas a fin de atraer a los
estudiantes y asegurar su financiacin. Para utilizar las propias frases del
gobierno:
El objetivo ha sido aumentar la presin sobre los rganos de
gobierno y los directores de escuela en cuanto a su responsabilidad
respecto de la mejora de los estndares, as como aumentar la libertad
para responder a dicha presin (DFE and Welsh Office, 1992, pargrafo 2.8).
La Ley de 1988 tuvo tambin importancia al crear un nuevo sector
escolar estatal para competir con el sector de la autoridad local,
permitiendo que las escuelas pudiesen optar por abandonar el control de
la autoridad local y pasar a ser mantenidas con subvenciones, si esto era
aprobado por una mayora de votantes en un comicio de los padres de
familia. Las escuelas mantenidas con subvenciones (MS) fueron
financiadas por un organismo especial de financiacin, el Funding
Agency for Schools (FAS) (Organismo Financiador de las Escuelas,
OFE), utilizando dinero que haba sido extrado de las ALE, de cuyo
control haban decidido separarse las escuelas. Hacia 1997, haba 1.139
escuelas MS (17% de las escuelas de secundaria y 2% de las de primaria)
que educaban al 18% de los alumnos de secundaria y al 3% de los de
primaria (CIPFA, 1997). La existencia del sector de escuelas MS ha
complicado considerablemente la financiacin de las escuelas en
Inglaterra y Gales. Esto se debe a que las ALE gastan montos diferentes
por estudiante, por lo que las escuelas MS han sido financiadas como si
estuviesen an bajo la ALE, pero con subsidios adicionales en vez de los
servicios de la ALE. La Ley de Estndares y Marco de Referencia
Escolares de 1998 (School Standards and Framework Act) cre una
nueva categora de escuelas a la que se transferir la mayora de las
escuelas MS. Tambin ha creado una categora de escuela comunitaria
para las escuelas mantenidas por la ALE y permite una financiacin
equivalente para las dos categoras de escuela que pueden obtener la
delegacin del 100% del presupuesto (DFEE, 1998).
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8.3 Criterios: objetivos del gobierno para la financiacin

mediante frmulas
Desde el punto de vista del gobierno conservador, los objetivos
amplios a los que serva la financiacin mediante frmulas eran
indivisibles de los que posea para la gestin local de las escuelas (GLE):
El propsito de la gestin local de las escuelas es mejorar la
calidad de la educacin al posibilitar un uso ms informado y eficaz de
los recursos disponibles para la enseanza y el aprendizaje. En este
sentido, la GLE es un elemento clave de la poltica educacional global
del gobierno (DFE, 1994a, p. 7).
Una clara explicitacin de estos objetivos globales fue presentada
en el libro blanco Choice and Diversity:
El objetivo ms importante de la poltica del gobierno es el
aumento constante de los estndares de rendimiento escolar para todos
los estudiantes, cualquiera que sea su capacidad (DFE and Welsh
Office, 1992, pargrafo 2.1).
En 1988 se publicaron objetivos ms precisos de la financiacin
mediante frmulas (DES, 1988), que se reiteraron en 1994:
El propsito de la financiacin mediante frmulas es lograr una
asignacin equitativa de recursos entre las escuelas, basndose en la
medicin objetiva de las necesidades antes que en pautas histricas.
Dentro de cada ALE, las escuelas con iguales caractersticas e igual
nmero de estudiantes deben recibir el mismo nivel de recursos (DFE,
1994a, p. 7).
Simultneamente con estos objetivos que reflejan los criterios de
eficacia, eficiencia y equidad horizontal entre las escuelas, se incluy la
rendicin de cuentas y la transparencia como objetivos del gobierno: una
frmula de la ALE debera ser tan simple y clara como sea posible, de
modo que los consejeros, el personal y la comunidad local puedan
comprender su funcionamiento de forma inmediata y completa (DFE,
1994a, p. 7).
Un aspecto significativo de las orientaciones para la financiacin
mediante frmulas es evitar cualquier caracterstica que pudiera permitir
a los funcionarios de la autoridad local libertad discrecional para asignar
recursos a escuelas especficas, como sola ser el caso, y reemplazarla
por una frmula transparente, acordada mediante consulta con los
actores interesados, que se debe aplicar imparcialmente.
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Por consiguiente, los criterios principales para evaluar la

financiacin mediante frmulas en Inglaterra y Gales son la eficacia, la
eficiencia, la transparencia, la sensibilidad en relacin con las
necesidades locales y la rendicin de cuentas. Si bien la frmula
contiene elementos para asegurar la equidad, no es sorprendente, como
veremos ms adelante, que la equidad quedara relegada en las reformas
educacionales que se concentraron en el aumento de la competicin y la
regulacin de los resultados de la escuela por parte del Estado. Bajo el
gobierno laborista, el nfasis en la competicin se ha reorientado hacia
la gestin del rendimiento. Las ALE y las escuelas deben fijar metas para
los resultados de las pruebas y exmenes pblicos nacionales y son
monitoreados con respecto de ellas. La equidad en los resultados est
recibiendo primaca mediante la financiacin de proyectos de
alfabetizacin y enseanza de la matemtica bsica, y el establecimiento
de zonas de accin educacional especialmente financiadas.
8.4 Presupuesto escolar: las partes centralizadas

A partir de 1988, la tendencia general fue ampliar los tipos de
escuela que requeran sistemas de modo que, finalmente, todas las
escuelas primarias, secundarias y de educacin especial tuviesen
presupuestos delegados. Igualmente, el MEE continu ejerciendo
presin sobre las ALE a fin de aumentar la proporcin del gasto escolar
delegado a las escuelas.
(a) Reglas relativas a las retenciones
El gobierno no especifica cunto deben gastar las ALE en las
escuelas, pero tiene normas claras respecto de cules gastos deben ser
retenidos centralmente por la ALE y cules delegados a las escuelas. Un
elemento clave en este contexto es la definicin de categoras del gasto.
En el momento de escribir este libro, el MEE propona cambiar las
normas que regulaban la reparticin de fondos entre la ALE y las
escuelas, as como sus responsabilidades respectivas. Este captulo
describe el sistema existente, dado que los datos estadsticos
ejemplificadores se expresan en trminos de constructos pertenecientes
al sistema en vigor.
Desde 1988 hasta 1998, el Presupuesto General para las Escuelas,
PGE, (General Schools Budget, GSB), fue el punto de partida para la
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divisin del dinero entre la ALE y las escuelas. El PGE equivale al gasto
total, directo e indirecto, de las ALE para las escuelas. El PGE difiere del
Presupuesto Total para las Escuelas definido en el Captulo 3 porque
incluye gastos de capital. El total del presupuesto delegado a todas las
escuelas de la ALE se denomina Presupuesto Agregado para las
escuelas o PAE (Aggregated Schools Budget, ASB). El PAE equivale al
PGE menos los rubros de gastos que la ALE retiene centralmente. Hay
dos tipos de gastos que la ALE retiene centralmente. El primero consiste
en los rubros que la ALE debe retener: estos se denominan las
excepciones obligatorias (que equivalen a las retenciones esenciales del
Captulo 3). Los rubros incluidos en las excepciones obligatorias son:
gastos de capital;
subvenciones del gobierno central y de la CE (Comunidad Europea);
retiro anticipado y costos de despido; y
servicios de psicologa y bienestar educacionales.
Hay otra lista de excepciones discrecionales (equivalente a las

retenciones opcionales del Captulo 3). stas son rubros de gastos que la
ALE podra decidir delegar a las escuelas. La ALE debe delegar a las
escuelas por lo menos el 85% de un total llamado Presupuesto Potencial
para las Escuelas o PPE (Potential Schools Budget, PSB). El PPE
equivale al PGE menos las excepciones obligatorias y las excepciones
discrecionales que no estn incluidas en el PPE. Por consiguiente, hay
dos tipos de excepciones discrecionales, las que se incluyen en el PPE y
las que no se incluyen.
Las excepciones discrecionales que no se incluyen en el PPE son:
alimentacin escolar;
transporte del hogar a la escuela;
apoyo al alumno (por ejemplo, subsidios para ropa);
seguro de los consejeros;
iniciativas de la ALE (limitadas a un 0,05% del PGE); y
contingencias (para costos imprevistos en los que incurrieron

escuelas individuales).
Las excepciones discrecionales que se incluyen en el PPE son:
reparacin y mantenimiento de las estructuras;
seguros de los locales y equipos;
costos especiales del personal (por ejemplo, ausencias por

convocacin para participar como jurado y delegado sindical,
licencia prolongada por enfermedad);
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equipos de apoyo de la ALE para los estudiantes con necesidades

especiales; y
apoyo para las escuelas que requieren medidas especiales tras el
informe de inspeccin.
El presupuesto agregado para las escuelas (PAE) es el monto que

queda para ser delegado a las escuelas, una vez que se han restado del
presupuesto general para las escuelas (PGE) las excepciones obligatorias
y los dos tipos de excepciones discrecionales. El Esquema 8.1. muestra
la relacin entre estas diferentes categoras de presupuestos.
Esquema 8.1 Relacin entre el Presupuesto General para las Escuelas
(PGE), el Presupuesto Potencial para las Escuelas (PPE)
y el Presupuesto Agregado para las Escuelas (PAE)
Presupuesto general para las escuelas (PGE)
menos:
Excepciones obligatorias
menos:
Excepciones discrecionales no incluidas en el PPE
es igual al:
Presupuesto potencial para las escuelas (PPE)
menos:
Excepciones discrecionales en el PPE retenidas por la ALE
es igual al:
Presupuesto agregado para las escuelas (PAE)
La manera de asignar estas partes constitutivas del presupuesto

general para las escuelas, en relacin con los cuatro componentes
principales de la financiacin definidos en el Captulo 3, se presenta en el
Cuadro 8.2. La estructura del Cuadro 8.2 muestra cmo se asignan las
tres categoras de retenciones locales y el presupuesto agregado para las
escuelas en relacin con los cuatro componentes de financiacin. El
Cuadro 8.2 expone claramente cmo las retenciones centrales se destinan
principalmente al Componente 4 (factores especficos de la escuela) con
algunas asignaciones para el Componente 3. Sin embargo, las
necesidades bsicas se financian a partir del presupuesto delegado a las
escuelas, que se tratar con mayor detalle ms adelante. Esta pauta de
asignacin ilustra la aplicacin de criterios de eficacia y eficiencia, tal
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como se expresan en el principio de subsidiariedad. No es adecuado

delegar a las escuelas, mediante una frmula, los gastos que varan
considerablemente en su incidencia entre las escuelas y que no se pueden
predecir a partir de los datos sobre factores objetivos mensurables.
Cuadro 8.2 La relacin entre los componentes de la financiacin
(vase el Captulo 3) y las partes constitutivas del
presupuesto general para las escuelas (PGE)
Partes del PGE
Componente 1:
Asignacin bsica
por estudiante
Componente 2:
Mejora del
currculo
Excepciones
obligatorias.
Componente 3:
Necesidades
suplementarias
de educacin
del alumno
Componente 4:
Necesidades
del sitio escolar
Servicios de
psicologa y
bienestar
educacionales.
Subsidios del
gobierno central
y de la CE
Retiro anticipado
y despido.
Gastos de capital.
Alimentacin
escolar.
Transporte.
Contingencias.
Reparacin de la
estructura.
Costos especiales
del personal.
Medidas
especiales para
escuelas en
dificultad.
Excepciones
discrecionales.
Seguro para los

Iniciativas de
consejeros.
la ALE.
Seguro para la
infraestructura
y el equipamiento.
Subsidios para el
alumno.
Equipos de apoyo
de la ALE.
Presupuesto
agregado
para las
escuelas.
Elemento orientado
por el alumno.
Se puede asignar a estos componentes

hasta un 20% del PAE.
El Cuadro 8.3 muestra la distribucin de los presupuestos para las

escuelas (general, total y potencial) entre los gastos retenidos
centralmente por las ALE inglesas y el presupuesto agregado para las
escuelas. A fin de facilitar la comparacin con los estudios de caso de
otros pases, se sustrajo del PGE los gastos de capital. El resultado,
denominado Presupuesto Total para las Escuelas (PTE), se utiliza para
crear una estadstica comparable internacionalmente. Sin embargo, la
expresin Presupuesto Total para las Escuelas, no se utiliza en
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Inglaterra y Gales en el sentido que adopta en este captulo. Si se toman

conjuntamente los tres niveles de todas las ALE, se retiene centralmente
el 22% del PTE y se delega a las escuelas el 78%. El 62% de esta parte
se asigna al Componente 1 (necesidades bsicas), dejando el 16% para
los Componentes 3 y 4. El Cuadro 8.3 muestra, igualmente, estos
montos y porcentajes para los tres niveles escolares separadamente.
Cuadro 8.3 Presupuestos para las escuelas (general, total, potencial y
agregado) 1997/98 (totales para las ALE inglesas
y galesas)
Primaria
Secundaria
Especial
Todos los niveles
% PTE
% PTE
% PTE
% PTE
9.303
104
7.392
105
1.200
105
17.895
100
8. 923
100
7.013
100
1. 144
100
17.080
100
Excepciones
obligatorias
967
11
789
11
125
11
1.881
11
Excepciones
discrecionales excluidas
648
457
234
19
1.339
7.688
86
6.146
88
842
74
14.675
86
814
471
81
1.366
6.874
77
5.674
81
760
66
13.309
78
5.659
63
4.916
70
41
10.616
62
1.215
14
758
122
597
11
52
2.096
597
2.096
3
Presupuesto general
para las escuelas
Menos
Gastos de capital
Presupuesto total para
las escuelas
380
379
56
815
Menos
Es igual a
Presupuesto potencial para
las escuelas
Menos
Excepciones discrecionales incluidas
Es igual a
Presupuesto total agregado para las escuelas
Componentes del PAE
Componente unitario de los
alumnos ponderado por edad
Adiciones
Elemento plaza (slo
en las escuelas especiales)
Fuente:Adaptacin del Cuadro 6 y el Apndice E, CIPFA (1997): Education Statistics Estimates

1997/1998.
En 1998, el gobierno laborista realiz consultas relacionadas con

propuestas para aumentar el monto que las ALE deben delegar a las
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escuelas (DFEE, 1998). Expres su descontento porque algunas ALE

retenan demasiado dinero, utilizndolo en forma ineficiente y ocultando
este hecho en sus cuentas. Por consiguiente, el gobierno propuso
reemplazar el PGE por una nueva construccin llamada Presupuesto
Local para las Escuelas (PLE) que constituye el total de todos los gastos
corrientes menos los gastos generales de administracin de la oficina
central y los compromisos financieros de la escuela. Se permiti que las
ALE retuvieran dinero del PLE para funciones aprobadas. El monto total
restante del PLE, denominado Presupuesto Individual para las Escuelas,
sera el equivalente del PAE. Se exigira de las ALE que delegasen el
100% del presupuesto individual a las escuelas. El Esquema 8.2 describe
la nueva construccin.
Esquema 8.2 Relacin entre el Presupuesto Local para las Escuelas y
el Presupuesto Individual para las escuelas
Presupuesto total de ingresos de la ALE
menos:
Gastos generales de administracin de la oficina central
menos:
Compromisos financieros de la escuela:
servicio de la deuda;
retiro anticipado y costos de desempleo (antes de abril de 1999);
mecanismos de reclutamiento y retencin.
es igual a:
Presupuesto Local para las Escuelas (PLE)
menos los gastos de la ALE en:
Gestin estratgica
Acceso (infraestructura, admisiones, asistencia)
Apoyo para el mejoramiento de la escuela
Educacin especial
Casos especiales (enseanza de msica, seguro escolar)
es igual a:
Presupuesto Individual para las Escuelas
100% delegado a las escuelas, que pueden solicitar a la ALE que no
delegue los gastos retenidos antes de abril de 1999.
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b) Gastos delegados
Hasta abril de 1999 se requiri a las ALE que delegasen por lo
menos el 85% del PPE como PAE pero, en realidad, la mayora deleg
entre el 85 y el 95%. Los rubros de gastos que deberan ser delegados
para la toma de decisiones a nivel escolar incluyen primordialmente los
gastos de personal, que representan, tpicamente, cerca del 80% del
gasto total de las escuelas. Otros rubros sobre los que las escuelas
deciden por s mismas son los suministros y los servicios, incluyendo
servicios pblicos, terrenos, edificios y mantenimiento del equipo. Las
escuelas mantenidas con subvenciones obtuvieron una delegacin del
100%, incluyendo dinero para pequeas inversiones en obras. A fin de
ubicar las ex escuelas MS y las escuelas de las ALE dentro de un marco
de financiacin comn, el gobierno propuso que las ALE delegasen el
100% del Presupuesto Local para las escuelas. Las escuelas que no
deseasen asumir responsabilidades adicionales podran solicitar que la
ALE retuviese lo que no fue delegado antes de abril de 1999.
La delegacin de todos los gastos corrientes de personal es una
caracterstica especialmente significativa del sistema de gestin basado
en la escuela de Inglaterra y Gales. El rgano de gobierno de la escuela
decide sobre la dotacin del personal, incluyendo el nmero de puestos
especficos de enseanza y no enseanza. Mientras que el escalafn de
los maestros y el del personal auxiliar son establecidos a escala nacional,
los rganos de gobierno disponen de cierta libertad para adjudicar
puntos adicionales en el escalafn a los maestros y al personal de mayor
jerarqua, as como para determinar las descripciones de puesto del
personal auxiliar (de apoyo). Una caracterstica especialmente
controversial de los sistemas ingls y gals es que las escuelas se
financian en funcin del costo promedio de los maestros de la ALE
(diferenciada por nivel), pero deben pagar los salarios reales de los
maestros empleados. Esta regla es coherente con la funcin de
regulacin cuasi mercado de las escuelas contenida en la frmula. La
justificacin oficial de este principio salario promedio entra, salario real
sale (average-in-actual-out principle) fue que:
asegura un aspecto clave de la delegacin haciendo directamente
responsable a los administradores locales de los costos de sus
servicios y dando a las escuelas un incentivo para administrar
eficazmente la totalidad de los recursos bajo su control (DFE,
1994a, p. 36).
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La nica excepcin es que, en el caso de las escuelas con no ms

de 12 maestros 330 alumnos, la ALE tiene libertad para financiar o no
la diferencia entre los salarios reales de los maestros de las escuelas y el
salario promedio de la ALE. Bajo la gestin del gobierno laborista, esta
norma est siendo revisada con miras a adoptar en su lugar la norma
salario promedio entra, salario promedio sale.
8.5 Regulaciones financieras con respecto a los presupuestos

escolares
La ALE debe asignar una participacin en el presupuesto (budget
share) a cada escuela, calculada de acuerdo a la frmula de financiacin
cuyos parmetros deben ser publicados antes de anunciar las
participaciones en el presupuesto y antes de iniciar el ao financiero
(financial year). En la prctica, mientras que las escuelas reciben,
generalmente, un presupuesto provisional dos o tres meses antes del
inicio del ao financiero, la participacin real en el presupuesto se
anuncia en abril, apenas unas cuantas semanas antes del inicio del ao
financiero. Sin embargo, las escuelas carecen an de certeza sobre su
posicin financiera, pues no se les informa acerca del monto remanente
a cuenta nueva sino dos o tres meses despus de iniciado el ao
financiero siguiente. Dado que los aos financiero y acadmico no
coinciden, emerge la cuestin de en qu momento se debe efectuar el
conteo de los estudiantes financiados mediante la frmula. El MEE
realiza un censo en enero de cada ao, mientras que los estudiantes se
matriculan nuevamente en septiembre. Para la financiacin, los
mecanismos de la GLE calculan la matrcula escolar utilizando varias
combinaciones de cifras censales para los meses de enero previo y
siguiente, o las estimaciones de las escuelas de la ALE para el prximo
mes de septiembre. Existen demoras al ajustar el presupuesto escolar de
modo que refleje las diferencias entre el nmero de estudiantes que una
escuela matricula realmente en septiembre y el nmero de estudiantes
financiados en el mes de abril previo. Estas discrepancias constituyen
una fuente adicional de incertidumbre financiera.
Las circulares especifican que la ALE no puede alterar el
presupuesto de una escuela durante el ao financiero corriente, con
excepcin de los casos de financiacin contingente. Sin embargo, las
cortes han establecido que si una ALE ha generado el presupuesto para
las escuelas suponiendo que podra obtener ms fondos que los que el
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gobierno le permite, la ALE puede entonces reducir el presupuesto para

las escuelas de conformidad con la reduccin de su presupuesto total.
Las ALE pueden, si as lo desean, establecer cierto grado de estabilidad
para las escuelas, limitando los cambios anuales de la participacin en el
presupuesto de una escuela cualquiera al 5% menos. Una caracterstica
importante de los mecanismos de la GLE es que las escuelas deben
poder conservar y reasignar el ao siguiente los excedentes o los dficit,
en oposicin a la legislacin anterior, segn la cual todo lo que no
hubiese sido gastado durante el ao financiero era devuelto, estimulando
as el gasto ineficiente por parte de las escuelas que trataban de evitar
este recorte. No se permite a las escuelas que adopten medidas para un
posible dficit, a menos que se considere como una inversin de capital
que debe ser cubierta por el presupuesto del ao siguiente. Slo una
pequea proporcin de las escuelas ha incurrido en un dficit real. La
ALE ha asistido, sin mayores problemas, a las escuelas en situacin de
dficit o, en algunos casos, las ha designado para ser clausuradas. En el
otro extremo, ha sido ms comn que las escuelas acumulasen las
reservas no utilizadas a fin de garantizar la seguridad financiera o ahorrar
para un proyecto de capital. Dado que una buena proporcin de escuelas
tiene excedentes superiores al 5% aceptado de sus presupuestos, existe
cierta preocupacin acerca de si estas escuelas manejan eficazmente sus
presupuestos o no.
Bajo la gestin local, el hecho de que las escuelas puedan conservar
los ingresos adquiridos (provenientes principalmente del alquiler de
locales o del patrocinio), constituye un incentivo adicional para la
eficiencia. stos son ingresos adicionales a los fondos recolectados por
las asociaciones de padres de familia, que se contabilizan separadamente.
El ingreso generado por la escuela representa, tpicamente, del 1 al 3%
del presupuesto. La posicin de las escuelas respecto del tiempo que se
debe dedicar a la adquisicin de ingresos y el patrocinio, vara de una
escuela a otra. El patrocinio es estimulado por modelos gubernamentales
a fin de dar una financiacin que cubra los costos de las escuelas
secundarias especiales, que obtienen donativos significativos
provenientes del mundo de los negocios. Algunas escuelas han tenido un
xito notable en la obtencin de recursos mediante el patrocinio.
Se requieren ciertos acuerdos contractuales de las escuelas.
Particularmente, y al igual que las autoridades locales, las escuelas estn
sometidas a la misma legislacin obligatoria de competencia mediante
licitacin de una serie de servicios (por ejemplo, edificacin,
mantenimiento, alimentacin, deportes y ocio). Estn exceptuadas las
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escuelas que emplean el equivalente de menos de tres personas a tiempo

completo para la limpieza y el mantenimiento de los terrenos.
La delegacin del presupuesto no implica necesariamente que las
escuelas tengan una asignacin real de dinero. Al iniciarse la gestin local,
la mayor parte del presupuesto escolar era tenido en una cuenta por la ALE
y la escuela indicaba a la ALE cmo deseaba gastarlo. Dado que la
contabilidad de la ALE era a menudo lenta e imprecisa, esto produjo
inicialmente una considerable frustracin y la reaccin consisti en una
ms amplia utilizacin de cuentas corrientes para las escuelas. Si bien esto
requiere ms trabajo burocrtico en las escuelas, las cuentas corrientes
otorgan a las escuelas intereses y descuentos por pago inmediato, al
mismo tiempo que aseguran registros financieros ms precisos y
oportunos. El DFEE (1998) propone que todas las escuelas deben tener
derecho a una cuenta bancaria para sus presupuestos delegados.

El presupuesto agregado para las escuelas debe ser asignado
mediante una frmula que determine la participacin en el presupuesto
de cada escuela. La frmula de financiacin es una parte importante del
sistema de gestin local de las escuelas de cada ALE. Cindose al
marco analtico establecido en el Captulo 3, la frmula de financiacin
de la ALE en Inglaterra y Gales contiene tres de los cuatro componentes:
1) asignacin bsica, 3) factores especficos de los alumnos, 4) factores
especficos de las escuelas. La ndole de la frmula de financiacin
orientacin hacia el estudiante fue un aspecto significativo de la poltica
del gobierno conservador:
A fin de asegurar que la determinante central de necesidades sea
satisfecha y que las escuelas tengan un incentivo claro para
matricular y retener a sus estudiantes, la totalidad de los recursos
asignados en funcin del nmero de estudiantes debe representar por
lo menos el 80% del PAE de la ALE, menos la participacin total en
el presupuesto para las escuelas especiales (DFE, 1994a, p. 31).
Dentro del 80% del PAE que debe ser orientado hacia el estudiante,
se puede usar hasta un 5% para otras mediciones del alumnado, distintas
del conteo per cpita y edad, particularmente, indicadores de
necesidades especiales de educacin. Las orientaciones del MEE
tambin aconsejan a las ALE que incluyan los componentes 3 y 4 en sus
sistemas: stos podran representar no ms del 20% del PAE. El MEE
limita, igualmente, los tipos de indicadores a aquellos que pueden ser
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medidos objetivamente, de modo que las asignaciones del presupuesto

no dependan de la discrecin de los funcionarios de la ALE. De acuerdo
con las propuestas para ampliar la delegacin hasta el 100% del
Presupuesto Individual para las Escuelas, lo ms probable es que el
requerimiento del 80% ser reducido o modificado.
El Cuadro 8.4 presenta un resumen de las caractersticas de la
frmula de financiacin inglesa especificada en las orientaciones del
MEE, mostrando las dimensiones y los indicadores relacionados con
cada componente. Los componentes se consideran ahora uno a uno,
debiendo notarse que el Componente 2 (mejora del currculo) no aparece
en la parte del PAE de la frmula de la ALE. El Componente 2 se utiliza
solamente fuera de la frmula principal con respecto a la financiacin de
las escuelas de tecnologa. Para obtener una asignacin, una escuela
de tecnologa debe obtener primero 100.000 del patrocinio comercial
para mejoras del currculo, tales como tecnologa o lenguas modernas.
La escuela obtiene entonces una subvencin equivalente a 100.000 ms
100 adicionales por alumno. Existen, asimismo, 15 escuelas superiores
de tecnologa (Technology Colleges), que fueron creadas en barrios
cntricos degradados con el capital donado por un patrocinador y que
proveen un currculo ms avanzado en tecnologa. Estas escuelas son
financiadas directamente por el MEE.
La cantidad de dinero asignada por alumno en un grupo de edad
determinado se denomina Unidad-Estudiante Ponderada por Edad
(UEPE) (Age-Weighted Student Unit). La mayora de las ALE delega
ms del 80% del PAE mediante Unidades-Estudiante Ponderadas por
Edad, como se muestra en el Diagrama 8.1. La proporcin del
componente orientado por el estudiante en la frmula para escuelas
especiales (que tiene que ser administrada localmente desde 1996) no
est especificada y se aconseja a las ALE que incluyan una cantidad por
plaza en escuela especial. La Ley de Educacin de 1996 establece para
la UEPE que los estudiantes que estn permanentemente excluidos de la
escuela sean retirados de la escuela, reduciendo as los incentivos
financieros para excluir a los estudiantes difciles y compensando a las
escuelas que los admiten.
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Indicadores

2.a) Matricula total ponderada en las escuelas de tecnologa

3.a) Desventaja socioeconmica
3.d) Minusvalas, deficiencias, etc.
3.a) Nmero de estudiantes con puntaje bajo en el indicador compuesto que incluye el
derecho al almuerzo, familia que recibe subsidios del seguro social, y diversas
informaciones socioeconmicas derivadas del censo
3.b) Nmero de alumnos que no domina el ingls
3.c) Evaluacin profesional de los alumnos por debajo del educacional
umbral de rendimiento en las pruebas estandarizadas
3.d) Evaluacin profesional de los alumnos con necesidades especiales declarados
oficialmente

4.b) Costos de funcionamiento del sitio
escolar (edificios)
4.c) Costos de funcionamiento del sitio
escolar (servicios)
4.d) Costos de funcionamiento del sitio
escolar (instalaciones)
4.a) Suplemento para las escuelas pequeas segn los tamaos establecidos por la ALE
4.b) rea interior de los edificios escolares
4.c) Montos fijos en funcin de la naturaleza del edificio
4.d) Montos fijos segn las instalaciones (por ejemplo, piscinas)
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1.a) Matrcula total ponderada

1.b) Matrcula ponderada en cada grado-nivel
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Dimensiones

1.a) Matrcula total
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Componentes

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Cuadro 8.4 Relaciones entre los componentes, las dimensiones y los indicadores en el desarrollo de una frmula de
financiacin para las escuelas en el Reino Unido
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Las ALE tienen la libertad de elegir los valores monetarios, tanto

absolutos como relativos, de las Unidades-Estudiante Ponderadas por
Edad. Es preciso relacionar una alta proporcin de los costos con el
nmero y las edades de los alumnos a fin de cumplir con el 80%
estipulado del PAE, de modo que se deje el resto del PAE para cubrir los
costos que varan con otras variables que son especficas de los
estudiantes o de las escuelas considerados individualmente. Por
consiguiente, la UEPA incluye los costos de los maestros tanto para la
labor docente como para otras tareas, incluyendo la gestin de la
escuela, el personal de apoyo y los costos no relacionados con el
personal que varen con el nmero de alumnos. Los costos son asignados
entonces por estudiante. El Cuadro 8.5 muestra un ejemplo de
asignacin basada en la UEPA.
Inicialmente, las ALE fueron sometidas a una intensa presin para
que crearan rpidamente y pusieran en funcionamiento sistemas de
gestin local sin que se produjeran quejas serias de las escuelas. Esto
produjo un sesgo que hizo que las frmulas de financiacin reflejasen las
prcticas histricas. Una caracterstica particular de este efecto es que
los alumnos de las escuelas primarias reciben una asignacin menor que
los de las escuelas secundarias, como aparece en el ejemplo del Cuadro
8.5. Esto se debe, principalmente, a que los estudiantes de secundaria
son instruidos en clases ms pequeas debido a la especializacin de las
materias y a que los maestros de secundaria tienen ms tiempo sin
contacto con los alumnos. El Cuadro 8.6 muestra cmo varan, en
funcin de la edad, los promedios de las asignaciones de dinero por
Unidad-Estudiante Ponderada por Edad para todas las ALE de Inglaterra
y Gales. Las ALE pueden financiar de manera diferente a cada grupo de
edad entre 3 y 19 aos. Sin embargo, el Cuadro 8.6 muestra
separadamente las cinco fases clave de la escolarizacin.
A medida que la gestin local se ha ido asentando, las ALE han
continuado modificando sus frmulas de financiacin. Se ha producido
un inters considerable en reemplazar las frmulas derivadas de la
reproduccin de pautas histricas de financiacin por el enfoque de la
financiacin orientada por la actividad, especialmente para el
Componente 1, de modo que se mejore la eficacia y la eficiencia del
sistema de asignacin de recursos (vase el Captulo 4).
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Diagrama 8.1
Componente ponderado por edad del estudiante como

porcentaje del PAE (116 ALE inglesas 1997/1998)
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
80.0
82.0
84.0
86.0
88.0
90.0
92.0
Componente ponderado por edad del estudiante como porcentaje del PAE
Fuente: Education Statistics 1997/1998 Estimates, CIPFA (1997).
(b) Componente 3: Necesidades suplementarias de educacin de los

estudiantes
La financiacin adicional para las necesidades especiales de
educacin precedi la gestin local de las escuelas. El primer paso
importante fue la creacin de reas prioritarias de educacin, pero stas
cayeron en desuso. La investigacin demostr que al asignar fondos por
rea, en vez de hacerlo por estudiante, el dinero no iba bien dirigido para
satisfacer las necesidades del estudiante (Barnes y Lucas, 1975;
Holtermann, 1975). Un nuevo hito, en Gran Bretaa, fue la Ley de
Educacin de 1981, que introdujo un proceso formal de identificacin o
declaracin de los estudiantes con necesidades especiales de
educacin, a quienes se deba entonces asignar recursos adicionales. Con
anterioridad a la gestin local de las escuelas, los recursos para los
estudiantes declarados se asignaban a las escuelas como recursos
fsicos y de personal. Posteriormente, el gobierno ampli la gestin local
de la escuela para incluir a los estudiantes declarados y escuelas
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especiales a las cuales podran asistir estos estudiantes en lugar de las

escuelas regulares. Sin embargo, se necesita tambin recursos
adicionales para los estudiantes con dificultades de aprendizaje que no
son lo suficientemente graves como para justificar una declaracin. A
partir del Informe Warnok (1978) sobre las necesidades especiales de
educacin, se acepta generalmente que aproximadamente el 18% de los
estudiantes tiene necesidades especiales de educacin, pero, si carecen
de la declaracin, se les denomina a menudo estudiantes con
necesidades especiales de educacin sin declarar (NEESD) (nonstatemented special educational needs).
Cuadro 8.5 Valores monetarios por estudiante para las escuelas
primarias (UEPE) 1996/1997 (Hampshire)
Participacin
en el presupuesto
Personal: maestros
Nivel primario del currculo nacional

Parvulario
207
978,25
926,65
926,65
926,65
926,65
968,15
968,15
897,01
332,11
125,76
125,76
111,11
111,11
111,11
111,11
Tasas que excluyen

los edificios
(impuesto local)
30,71
30,71
30,71
30,71
43,17
30,71
30,71
30,71
Suministros y
servicios
79,35
79,35
79,35
79,35
76,71
84,58
84,13
79,42
Asociacin para
la gestin
12,69
15,10
15,10
17,51
29,56
29,56
29,56
24,74
1.231,92
1.440,68
1.182,73
1.185,14
1.192,36
Personal: otros
Valor total
por alumno
1.202,31 1.243,36 1.233,83
Nivel secundario del currculo nacional

8
10
11
Personal: maestros 1.285,05

Personal: otros
129,61
Edificios
70,76
Suministros
109,37
y servicios
1.285,05
129,61
70,76
109,37
1.434,00
129,61
70,76
109,37
1.599,22
129,61
70,76
121,62
1.599,22
189,36
70,76
242,97
Valor total
por alumno
1.594,88
1.743.1,1
1.921,22
2.102,3,3
1.594,8
12
13
14
2.108,08 2.108,08 2.108,08

184,26
184,26 184,26
70,76
70,76
70,76
176,31
176,31 176,31
2.539,4
2.539,4
2.539,4
* La asociacin para la gestin incluye apoyo para la inspeccin y la asesora, msica, servicios de
personal, gestin de la limpieza, organismo de formacin de docentes, apoyo para la formacin del
personal (adems de servicios financieros y servicios de tecnologa de la informacin que son
asignados como un monto a suma alzada sin relacin con el nmero de estudiantes).
Fuente: Local Management of Schools: Guidance notes for primary schools 1996-1997, Hampshire
County Council.
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Cuadro 8.6 Asignaciones monetarias promedio por estudiante

ponderadas por edad: ALE de Inglaterra y Gales 1997/1998
Etapa clave del currculo nacional
Edad
Financiacin promedio
Proporciones
Uno
4-6
1.246
1,00
Dos
7 - 11
1.166
0,94
Tres
11 - 14
1.672
1,34
Cuatro
14 - 16
2.010
1,61
Cinco
16 - 18
2.419
1,94
Fuente: CIPFA (1997) Education Estimates 1997/1998, Table 9.
Las orientaciones para construir la frmula especifican que debe

contener: variaciones del costo adicional para considerar a los
estudiantes con necesidades especiales de educacin (NEE), incluyendo
a los estudiantes con NEE pero sin declaracin.
El Ministro de Estado espera que las ponderaciones de cualquier
tipo de los estudiantes con NEE pero no declarados representen
medidas confiables y vlidas de las necesidades de educacin. Depende
de la ALE hacer uso de indicadores sustitutivos (proxy indicators)
cuando la ALE y sus escuelas lo juzguen apropiado. Sin embargo, el
Ministro de Estado espera que las ALE tengan en consideracin
sistemas moderados de auditora de las NEE, tales como los utilizados
actualmente en algunas reas, como una alternativa para los
indicadores sustitutivos. [] Es esencial que dichos sistemas de
auditoria mantengan una base objetiva para la financiacin de las
escuelas: por consiguiente, un proceso de moderacin resulta vital
(DFE, 1994b, pp. 31-32).
Las ALE pueden financiar las necesidades especiales mediante dos
elementos de la frmula de financiacin:
220
se podra asignar hasta el 5% del PAE para las necesidades

especiales dentro de la dimensin de Unidad-Estudiante
Ponderada por Edad ; y
adicionalmente, las necesidades especiales de educacin se pueden
financiar dentro del 20% del PAE que no necesita ser asignado en
relacin con el nmero de alumnos (denominado elementos
adicionales).
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Cualquiera que sea la parte de la frmula que financia las

necesidades especiales, la ALE debe utilizar indicadores de la incidencia
de las necesidades especiales en cada escuela. En el Reino Unido, el
indicador sustitutivo ms fcil de obtener y ms comnmente utilizado
para las NEESD es el derecho del estudiante a alimentacin gratuita en
la escuela, que se aplica a los nios provenientes de familias que reciben
subsidios complementarios de los ingresos por parte del Ministerio de
Seguridad Social. La validez de este indicador depende de la intensidad
de la relacin entre los resultados educacionales y la pobreza de la
familia. ste no es un indicador fuerte de las necesidades especiales de
los estudiantes considerados individualmente, pero permite predecir
razonablemente la incidencia de las necesidades especiales de educacin
a nivel de la escuela. Por ejemplo, Marsh (1995) encontr una ALE
grande con 100 escuelas en las cuales observ que si los resultados de
las pruebas para obtener el Certificado General de Educacin Secundaria
(CGES) (General Certificate of Secondary Education) de estudiantes
considerados individualmente se correlacionaba con el derecho o no a
alimentacin gratuita, la correlacin era de slo 0,2. Pero si el
porcentaje de estudiantes de la escuela era correlacionado con los
resultados promedio de las escuelas para la prueba del CGES, la
correlacin era de alrededor de 0,7. La magnitud de la correlacin a
nivel escolar entre la alimentacin gratuita en la escuela y los resultados
de la prueba del CGES fue corroborada por Levai y Hardman (1998)
en un estudio de 330 escuelas. Indicadores de desventaja social menos
utilizados son los indicadores censales del status socioeconmico (SSE)
de la localidad en que habitan los estudiantes. Esto se obtiene
cartografiando los cdigos postales de las direcciones de los estudiantes
en relacin con el Registro General del censo.
Una alternativa, o adicin, a los indicadores de status
socioeconmico (SSE) que predicen la incidencia de las necesidades
especiales de educacin son los indicadores cuyo objetivo es identificar
las NEESD. Las ALE utilizan dos enfoques bsicos para obtener
indicadores de identificacin: pruebas estandarizadas y auditora
profesional de las necesidades especiales de educacin de estudiantes
considerados individualmente. Las pruebas estandarizadas de educacin
son ms confiables que la auditora profesional, en la medida en que los
valores obtenidos no dependen del juicio individual de un profesional;
sin embargo, stas no son lo suficientemente refinadas como para
identificar la naturaleza de las necesidades individuales de un nio. Las
pruebas estandarizadas sirven para evaluar las capacidades cognitivas,
221
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por ejemplo el razonamiento verbal y no verbal y el razonamiento

cuantitativo, as como para evaluar el rendimiento educacional en
lectura, ortografa y conocimientos bsicos de aritmtica. Algunas ALE
contaban con tales pruebas, antes de establecer la GLE, para justificar la
transicin de los alumnos de la escuela primaria a la secundaria. Otras
comenzaron a administrar pruebas a fin de proveer un indicador de las
NEESD para su frmula de financiacin. Particularmente, muchas ALE
introdujeron la evaluacin de base (base-line assessment) de los nios
que entran a la escuela con cinco aos de edad, la cual se ha vuelto
obligatoria desde 1998. Si bien las evaluaciones de prvulos tienen
menos validez que las de los nios mayores, ellas tienen la ventaja de
evitar el riesgo moral, para los fines de la financiacin, dado que las
escuelas no reciben incentivos financieros para deformar los resultados
de una pobre enseanza. Sin embargo, las escuelas podran verse
tentadas de deformar los resultados de la prueba de base a fin de producir
un mejor valor agregado en las mediciones del progreso de los alumnos.
La manera de utilizar los resultados a fin de derivar un indicador
para una frmula es variable. Algunas ALE utilizan una prueba nica;
otras un promedio ponderado de dos o tres pruebas. Tambin vara la
manera de utilizar los resultados para asignar el dinero. En algunas
frmulas se asigna una cantidad de dinero en funcin del valor del ndice
de la escuela, que es el resultado agregado de los resultados de sus
alumnos en las pruebas. En este caso, todas las escuelas recibirn alguna
asignacin que depender de la amplitud del bajo rendimiento de cada
estudiante y del nmero de estudiantes con bajo rendimiento.
Alternativamente, el indicador podra especificar un umbral: slo los
estudiantes que obtienen notas por debajo de cierto lmite sern
considerados con derecho a la financiacin para las NEESD; y los
estudiantes recibirn un monto igual, independientemente de cun por
debajo del umbral se sita su puntaje. Las especificaciones detalladas de
la parte de la frmula que considera las NEESD vara considerablemente
entre las ALE: la mayora de las ALE utiliza ms de un indicador, de
manera que los dos indicadores de SSE y las pruebas de rendimiento
escolar sean incluidos con ponderaciones variables. Estas frmulas han
sido derivadas y modificadas en la mayora de los casos despus de una
amplia consulta local que involucr a los grupos de trabajo de directores
de escuela y funcionarios. Las frmulas de las NEESD llegaron a reflejar
la prctica histrica de la autoridad, modificada por la reaccin local a
las condiciones polticas existentes.
El tercer tipo de indicador de necesidades especiales se deriva de
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una auditora profesional en la cual el nio es evaluado individualmente.

La auditora profesional fue impulsada cuando se public el Cdigo de
conducta para las necesidades especiales (Special Needs Code of
Practice) (DFE, 1994b). El cdigo de conducta estableci un marco de
referencia de cinco etapas de evaluacin de las necesidades especiales,
comenzando con el nivel 1, que representa la accin a nivel de la escuela
solamente, y continuando hasta los niveles 4 y 5 con la publicacin de
una declaracin. Por consiguiente, para los propsitos de la financiacin
mediante frmulas de las escuelas regulares, la auditora profesional
identifica a los estudiantes con NEESD en los niveles 1 a 3. El cdigo de
conducta requiere que cada estudiante con necesidades especiales de
educacin siga un plan de educacin monitoreado y que se identifiquen
los recursos que utiliza. Por consiguiente, la auditora profesional es
mejor que las pruebas estandarizadas, y considerablemente superior a
los indicadores de SSE, al proveer un marco de referencia y datos para
la rendicin de cuentas.
Los maestros favorecen la auditora profesional porque confan ms
en su precisin para identificar la naturaleza de la necesidad individual
que en los otros dos indicadores. Sin embargo, dado que la auditora
profesional refleja juicios profesionales personales, debe incluir cierta
moderacin para que sea una medida confiable de necesidad especial.
Este requerimiento, adems del proceso de evaluacin uno a uno, hace
que la auditora profesional sea el mtodo ms costoso de aplicar. Otra
desventaja es que los procedimientos de evaluacin de las necesidades
especiales aplicados individualmente que originan una financiacin
adicional, estimulan a las escuelas y los padres de familia a presentar ms
nios para que sean identificados como poseedores de necesidades
especiales. Al identificar ms nios con necesidades especiales, se
canaliza hacia las necesidades especiales una proporcin mayor de un
presupuesto para la educacin, que a menudo es fijo. La reduccin
resultante en el nivel de recursos para otros nios se suma a las presiones
de la competicin para asegurar ms recursos para los nios afectados de
alguna forma de dificultad de aprendizaje. El porcentaje de estudiantes
con declaracin en Inglaterra ha ido aumentando constantemente de 1,6
en 1985 a 3,4 en 1994 (Audit Commission, 1997a).
La mayora de las ALE utiliza en su frmula ms de un indicador
para las necesidades especiales de educacin y ha habido una tendencia
a aumentar el nmero de indicadores utilizados. El Cuadro 8.7 muestra
la popularidad de los diferentes tipos de indicadores de necesidades
especiales y el Cuadro 8.8 el nmero de indicadores utilizados.
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Cuadro 8.7 Indicadores utilizados por las ALE de Inglaterra para

financiar las necesidades especiales de educacin
Indicador
Alimentacin escolar gratuita
Pruebas educacionales
Rotacin de los estudiantes
Etnia/Falta de dominio del ingls
Auditora profesional/Cdigo de conducta
Otros
Prestaciones sociales para la educacin
Nmero de estudiantes
No. de ALE
% ALE
(encuesta 1996)
% ALE
(Lee, 1992)
77
26
25
20
17
12
7
5
91
31
29
24
20
14
8
6
81
28
18
29
7
0
14
0
Fuente: Marsh, A. (1997).
Cuadro 8.8 El nmero de indicadores utilizado por las ALE de

Inglaterra para financiar las necesidades especiales de
educacin
No. del
indicador
No. de ALE
% ALE
(encuesta 1996)
% ALE
(Lee, 1992)
0
1
2
3
4
5
6
1
27
26
15
11
4
1
1
32
30
18
13
5
1
3
42
28
18
7
1
1
Fuente: Marsh, A. (1997).
Los alumnos con necesidades especiales declarados tienen

recursos adicionales vinculados a ellas y podran ser educados en
escuelas especiales o regulares. Tanto las escuelas especiales como los
estudiantes declarados se encuentran ahora bajo el mandato de la
gestin local de las escuelas, mientras que no haban sido incluidos
durante los primeros cuatro aos. Las orientaciones del MEE estimulan
a las ALE para que deleguen, mediante frmulas, fondos para los
estudiantes declarados, pero no lo exigen, pues reconocen las
dificultades para predecir los costos con precisin.
Las escuelas especiales estn ahora incluidas en el sistema de SGL
de las AEL, pero estn exceptuadas del requerimiento de que el 80% del
PAE sea financiado de acuerdo a las UEPE. Siguiendo la recomendacin
del informe Touche Ross (1990), las frmulas para las escuelas
especiales se pueden construir a partir de un elemento plaza y un
elemento por estudiante.
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En general, hay variaciones considerables en la prctica de la

autoridad local respecto de la financiacin de las necesidades especiales
de educacin. Las autoridades difieren considerablemente en cuanto al
porcentaje del PAE que distribuyen en funcin de las necesidades
especiales. No son necesariamente las autoridades a cargo de las
localidades con la ms alta incidencia de necesidades especiales de
educacin las que les asignan la mayor proporcin del PAE. Tampoco es
necesario, dado que si la incidencia fuese la misma entre todas las
escuelas, no se necesitara una financiacin diferenciada. Sin embargo,
la inclusin de un elemento especfico en la frmula para las NEESD
aumenta su visibilidad, dando as ms prominencia a la cuestin de la
rendicin de cuentas.
(c) Componente 4: Necesidades del sitio escolar
Las orientaciones del MEE indican especficamente que las
frmulas deberan incluir los costos adicionales en que incurren las
escuelas pequeas para mantener un currculo comparable al disponible
en las escuelas de mayor tamao, cuando la ALE lo considere adecuado
(DFE, 1994a, p. 31). Adems, existe un ajuste salarial para los maestros
de escuelas pequeas, que compensa a las escuelas pequeas una parte de
la diferencia entre los salarios de sus maestros y los promedios de la ALE.
Las frmulas de la ALE asignan una financiacin adicional a las
escuelas pequeas (distinta de aquella para los diferenciales de costo de
los salarios de los maestros) de dos maneras principales. La primera,
utilizando suplementos decrecientes que dependen de la diferencia entre
un umbral para el nmero de estudiantes y el nmero real. La segunda,
mediante montos a suma alzada, ya sea a todas las escuelas o a las
escuelas por debajo de un tamao especificado. Generalmente, los
sistemas utilizan una variedad de rubros de proteccin para las escuelas
pequeas, desagregados con gran detalle. Thomas y Bullock (1992), en
un estudio previo de 81 modelos de GLE, descubrieron slo 11 que
dependan de montos a suma alzada; 30 ALE utilizaban escalas mviles
y 40 una combinacin de un monto a suma alzada y una escala mvil.
Este estudio observ, igualmente, una gran variabilidad en cmo las
ALE definan la pequeez. sta variaba desde 150 hasta 250 estudiantes
para las escuelas primarias, hasta por debajo de 470 830 alumnos para
las escuelas secundarias. En 1997/1998, las ALE asignaron en promedio
el 2,5% del PAE como bonificacin para las escuelas pequeas (Cuadro
8.10), pero este porcentaje vari entre el 0 y el 12%, como aparece en el
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Cuadro 8.9. Generalmente, las pruebas indican que la introduccin de

los modelos de gestin local fue financieramente desfavorable para las
escuelas ms pequeas (Thomas y Bullock, 1992; Levai, 1993).
Cuadro 8.9. Porcentaje del PAE asignado en relacin con el tamao de
la escuela
% del PAE asignado en relacin con el tamao de la escuela
Cero
0,1 a 0,4
0,5 a 0,9
1 a 1,9
2 a 4,9
5 a 9,9
10 a 12
% ALE
13
20
13
14
19
19
1
Fuente: Education Statistics 1995/96 Estimates, CIPFA, 1995.
Aparte del tamao, las frmulas de la ALE tienen en cuenta una serie
de factores del sitio escolar que pueden ser muy detallados. En 1997/1998,
las asignaciones de la ALE para los locales fueron, en promedio, de un 7%
del PAE (Cuadro 8.10) y variaron del 1 al 15%. En la mayora de las
frmulas, los costos de infraestructura estn relacionados con el rea de la
escuela, as como con el nmero de estudiantes. Igualmente, las escuelas
podran obtener asignaciones adicionales para piscinas, por tratarse de
sitios dispersos o debido a otros factores especficos del sitio escolar. Por
consiguiente, y a pesar de que el Componente 4 slo provee el 14% del
presupuesto agregado para las escuelas, ha aadido una considerable
complejidad a las frmulas cuando las ALE han tratado de ser sensibles a
las diferencias locales a nivel escolar.
Cuadro 8.10 Los tres elementos principales de la frmula de
financiacin como porcentajes del PAE (promedios de la
ALE para Inglaterra y Gales 1997/1998)
Componente
Componente 1
Componente alumnos ponderado por edad
Componente ponderado por edad excluyendo otros
factores orientados por el estudiante (lmite del 5%)
Componente 3
Necesidades especiales en las escuelas regulares
Elemento plaza en las escuelas especiales
Componente 4
En relacin con las escuelas pequeas
En relacin con la infraestructura
Transitorios y otros
Fuente: Education Statistics Estimates, 1997/98, CIPFA.
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% PAE
79,8
76,1
4,1
4,5
2,5
7,0
4,6
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8.7 Ajustes transitorios en las frmulas de financiacin

El ejemplo de Inglaterra muestra que el paso de la prctica anterior
de asignacin administrativa de recursos a la financiacin de las escuelas
mediante frmulas da lugar a escuelas ganadoras y perdedoras. Las
ganadoras y las perdedoras, en trminos del presupuesto, pueden ser
definidas en forma absoluta o relativa. En la definicin relativa se
compara la asignacin del PAE de las ALE para un solo ao de acuerdo
con los dos mtodos, el histrico y el que se basa en frmulas. Lo que
cada escuela recibira si sus presupuestos fuesen asignados de acuerdo al
mtodo administrativo histrico se compara con el presupuesto que fue
asignado por la nueva frmula de financiacin antes de realizar cualquier
ajuste transitorio (Levai, 1993). En la definicin absoluta de ganancias
o prdidas, el valor real del presupuesto de cada escuela en el ao
anterior a la introduccin de la financiacin mediante frmulas se
compara con el presupuesto real del ao siguiente, bajo la financiacin
mediante frmulas. Esta definicin absoluta no distingue entre los
cambios presupuestarios debidos a la frmula y aquellos debidos a
cambios del nivel real del presupuesto agregado para las escuelas de la
ALE, o a cambios en los indicadores de la escuela de un ao al siguiente,
mientras que la definicin relativa de los cambios presupuestarios
debidos a la financiacin mediante frmulas s lo hace.
Dado que las escuelas que pierden presupuesto necesitan un tiempo
de ajuste, las consideraciones de equidad implican que tales escuelas
precisan ser apoyadas mediante una asignacin adicional mientras se
efectan estos ajustes. Las orientaciones iniciales (DES, 1988)
permitieron a las ALE construir en sus frmulas arreglos transitorios
para cuatro aos, como mximo, y as proteger a las escuelas en
situacin de prdida absoluta de sufrir recortes presupuestarios
excesivos de hasta un 5% anual. Esto signific que durante los aos
transitorios las ALE calculaban dos conjuntos de presupuestos: los que
se utilizaran si se aplicase la frmula escueta, y los presupuestos
transitorios que eran realmente asignados despus de modificar las
frmulas para proteger a las escuelas perdedoras. En efecto, se retir
dinero a las escuelas que ganaban con la introduccin de la financiacin
mediante frmulas y se redistribuy entre las perdedoras. Tambin los
arreglos transitorios aadieron complejidad a las frmulas de
financiacin de las escuelas.
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8.8 Una visin panormica de los componentes

El Cuadro 8.10 indica la importancia relativa de los tres
componentes utilizados en las frmulas de la ALE. La discrecin que
tienen las ALE para utilizar hasta el 25% del PAE para las necesidades
especiales (5% dentro de la UEPE) y los diferenciales debidos al costo
del sitio escolar han dado lugar a diferencias notables en los porcentajes
del PAE asignados a estas diversas categoras, indicando que las frmulas
de la ALE responden a las diferencias en las condiciones locales.
8.9 Una breve evaluacin de las frmulas aplicadas en

Inglaterra contrastadas con los criterios de evaluacin
Evaluar el impacto de la financiacin mediante frmulas es una tarea
compleja, cuya dificultad aumenta debido al limitado nmero de
investigaciones en Inglaterra acerca de la financiacin mediante frmulas
(por ejemplo, The LMS Initiative, 1992 (internal to LEAs); Bullock y
Thomas, 1994; Levai, 1993 y 1998a; Thomas, 1992). En su mayora,
estos trabajos han sido efectuados dentro de las ALE o comisionados por
ellas a consultores. Tambin se debe tener en mente que la financiacin
mediante frmulas es solo uno de los cambios importantes inspirados por
el gobierno que afectan a las escuelas desde 1988. A la vista de estas
consideraciones, esta parte del captulo tiene como meta proveer una breve
evaluacin de las frmulas de las ALE en Inglaterra, utilizando siete
criterios introducidos en el Captulo 1 para ilustrar su aplicacin.
8.10 La divisin entre las retenciones a nivel central y los

presupuestos delegados a las escuelas
La insistencia del MEE para delegar una gran proporcin del
presupuesto potencial para las escuelas fue completamente coherente
con la funcin principal de la frmula de financiacin en Inglaterra: la
de regulacin del mercado. Una cuestin particular, con respecto a las
ALE de Inglaterra es esclarecer si han sido forzadas a delegar
demasiado. El Cuadro 8.2 indica cmo las ALE han retenido solamente
los gastos para los que el principio de subsidiariedad es dbil. Los
criterios de eficacia y eficiencia indican que es mejor retener
centralmente tales gastos repartidos en forma dispareja e imprevisibles.
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En las condiciones de rigor financiero que prevalecen en las ALE desde

1992 hasta 1997 (provenientes de las restricciones de los subsidios del
gobierno central que financian el 80% del gasto local), las ALE han
hecho mayores recortes en los gastos de sus sedes centrales que en la
participacin de las escuelas en el presupuesto. Las ALE tambin han
sido forzadas a delegar dinero para servicios anteriormente provistos
centralmente, tales como el servicio de asesora, la enseanza de msica,
los servicios de biblioteca y museo, los cursos de formacin en servicio
y los centros de maestros.
Existe un debate considerable acerca de hasta qu punto es mejor
que las ALE brinden estos servicios y que sean financiados mediante
excepciones discrecionales, o si es mejor delegar el dinero a las escuelas
para que puedan determinar libremente cunto gastar en estos servicios y
a quin adquirirlos. Un punto de vista es que los servicios centrales
provistos por la ALE eran de una calidad neutral, dado que los maestros
de las escuelas no tenan el poder para determinar sus contenidos y los
proveedores carecan de incentivo financiero para satisfacer a su clientela.
El punto de vista opuesto es que una vez que el dinero ha sido delgado a
las escuelas, especialmente en un ambiente de limitaciones financieras,
stas ya no lo utilizan para recuperar un volumen de servicios centrales
de las ALE que sea suficiente como para conservar el costo-efectividad.
Las escuelas pequeas enfrentan un problema particular, ya que el total
asignado por la frmula para tales servicios a menudo es demasiado
escaso como para comprar algo que valga la pena. Por el contrario, las
escuelas ms grandes tienden a congratularse por su capacidad para elegir
sus propios proveedores de servicios. En muchas ALE ha habido una
seria preocupacin acerca de la reduccin de la enseanza de la msica
instrumental, cuando las escuelas han desviado los fondos delegados
hacia otros usos. En respuesta a ello, el DFEE (1998) propuso que las
ALE pudiesen retener fondos para la enseanza de msica.
El impacto en los servicios centrales de la ALE no ha sido
uniforme. En algunas reas han colapsado ms que en otras, con los
empleados de la ALE convertidos en consultores y formadores
independientes. En otras reas, las ALE han conservado la fidelidad de
las escuelas, modernizado sus servicios centrales en consulta con las
escuelas, delegado los fondos y concretado acuerdos de servicios con
diversas escuelas a fin de comprar paquetes de diferentes servicios. En
tales ALE se tiene generalmente la sensacin de que actualmente los
servicios centrales responden de manera ms eficiente y eficaz a las
necesidades de las escuelas que anteriormente.
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Es interesante observar que el MEE contina con una poltica de

subsidios anuales por categora de las ALE de aproximadamente un 1%
de todos los gastos del Estado en las escuelas. Las ALE obtienen estos
subsidios mediante licitacin o recaudando fondos suplementarios para
reas especificadas por el MEE, tales como la evaluacin de maestros, la
eficacia de la escuela y el desarrollo del personal. Esta poltica indica
claramente que el MEE no est preparado para delegar totalmente a las
escuelas las decisiones de compras (como en el caso de la msica), sino
que interviene para imponer sus propios criterios de eficacia.
En general, ha habido notables mejoras en la eficiencia con la que
las escuelas distribuyen estos recursos tomando sus propias decisiones
(Levai, 1995), pero existe tambin preocupacin acerca de las
implicaciones sobre la equidad debido a la desaparicin de la provisin
extracurricular gratuita.
8.11 La participacin de las escuelas en el presupuesto

(a) Eficiencia
Hay dos aspectos de los incentivos de eficiencia de la frmula de
financiacin que se deben tener en cuenta: el impacto en todo el sistema
de cmo la frmula cambi la distribucin de los recursos entre las
escuelas y el impacto del cambio de las pautas de asignacin de recursos
dentro de las escuelas.
En relacin con el primer aspecto, las pruebas disponibles sugieren
que las frmulas de financiacin han creado incentivos para lograr una
reestructuracin ms rentable de la infraestructura, al favorecer a las
escuelas con un costo unitario ms bajo, a costa de las escuelas con un
costo unitario ms elevado. Esta conclusin fue publicada por Levai
(1993), en un detallado anlisis de una frmula de una ALE, y por
Thomas y Bullock (1992), respecto de una amplia muestra de ALE. Sin
embargo, como lo destaca la Audit Commission (1997b), los incentivos
que conlleva la poltica del gobierno a nivel del sistema, particularmente
la creacin de un sector MS rival, impidi que las ALE mejorasen la
eficiencia de su infraestructura por temor a que las escuelas optasen por
sustraerse del control de la ALE, si se las confrontaba con las
posibilidades de reorganizacin o clausura.
Con relacin al segundo aspecto mencionado, la flexibilidad
aportada por las nuevas regulaciones financieras, junto con la asignacin
de montos a suma alzada en vez de presupuestos afectados a las escuelas
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(para fines especificados), ha logrado una mayor eficiencia en la manera

de utilizar los recursos dentro las escuelas (Audit Commission, 1993a;
Bullock y Thomas, 1994; Levai, 1995). Las escuelas han respondido a
la introduccin de la gestin local y a la financiacin mediante frmulas
y, desde 1992, a las amplias reducciones de la financiacin real por
estudiante. Los principales tipos de respuestas de las escuelas en
trminos de rentabilidad han sido:
recortar los costos de funcionamiento de los edificios escolares, a

fin de gastar una mayor proporcin de su presupuesto en recursos
directos para la enseanza y el aprendizaje (Levai, 1995);
emplear ms asistentes de clase e incrementar la proporcin
alumnos/maestro, especialmente en las escuelas de educacin
primaria (Dean, 1997);
emplear ms personal con contratos temporarios (Maychell, 1994);
reducir el nmero de subdirectores (Merrick, 1994); y
emplear ms personal auxiliar de apoyo, de modo que los maestros
puedan concentrarse en las tareas profesionales (Mortimore et al.,
1992).
Las escuelas han respondido tambin al principio salario

promedio entra, salario real sale empleando a maestros ms jvenes y
ms baratos, y enviando al retiro anticipado y con mejores pensiones a
los maestros de mayor edad. Esto reduce los costos de las escuelas,
porque los costos de las pensiones son cubiertos por el fondo nacional
de pensiones, pero es improbable que sea socialmente eficiente para el
sistema considerado en su totalidad. En 1997, el gobierno central
anunci que, en el futuro, los costos de mejora de las pensionas deberan
ser cubiertos por los presupuestos escolares (Passmore, 1996),
provocando un recrudecimiento de los retiros anticipados mientras stos
eran an posibles.
Tambin hay algunos indicios del aumento de la seleccin adversa,
que bien podra ser socialmente ineficiente, dado que un nmero
creciente de estudiantes est siendo excluido (es decir, expulsado) de la
escuela (Doe, 1996; Parsons, 1996a, b). Se ignora hasta qu punto esto
se debe al mayor nmero de alumnos perturbadores o a su impacto sobre
la reputacin de la escuela y, por consiguiente, a su capacidad para atraer
estudiantes y asegurar su solvencia.
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(b) Eficacia
Para juzgar la eficacia de una frmula de financiacin es necesario
evaluar los incentivos que provee para el mejoramiento de la calidad de
la enseanza y el aprendizaje. Como ya se sostuvo en los Captulos 3 y
4, a fin de promover la eficacia educacional, la frmula de financiacin
debe basarse en necesidades. Si la base para la asignacin del
presupuesto escolar contiene escasa relacin con las necesidades reales
de recursos escolares, entonces es ms difcil que los administradores de
las escuelas asignen eficazmente los recursos educacionales.
Como ya se indic, una caracterstica importante de las frmulas
de financiacin de las ALE es que fueron concebidas, en gran medida,
para reflejar las pautas histricas y as minimizar los costos de
transicin de las escuelas. Al mismo tiempo que se institua la gestin
local de las escuelas, el gobierno introdujo un nuevo currculo nacional.
No se ha hecho pblico el costo de los recursos requeridos por las
escuelas para implementar el currculo nacional y, por consiguiente,
falta una base orientada por la actividad para las frmulas de
financiacin, a menos que las ALE se encarguen ellas mismas de la
implementacin (vase el Estudio de Caso 2 sobre la ALE de
Cambridgeshire en el Captulo 4).
Una caracterstica clave de la reproduccin de pautas histricas de
financiacin en las frmulas de la ALE es la financiacin menos elevada
de los estudiantes de primaria en comparacin con los de secundaria. Se
puede argumentar que la subfinanciacin relativa de los alumnos de
primaria no es educacionalmente eficaz, dado el nmero evidente de
alumnos con bajo rendimiento que pasan a las escuelas secundarias con
un retraso de dos o tres aos respecto a las competencias bsicas y
desmotivados a causa de su precoz experiencia de fracaso educacional.
Se ha debatido intensamente acerca de las justificaciones de esta
discrepancia y se ha ejercido una intensa presin para incrementar las
UEPE del nivel primario (House of Commons, 1994). Un nmero
creciente de ALE ha emprendido investigaciones internas sobre la
financiacin orientada por la actividad (por ejemplo, West, 1994). Tales
anlisis concluyen que es necesario gastar mucho ms que lo que las
ALE pueden permitirse a fin de posibilitar las actividades que los
maestros deberan realizar y tener los recursos fsicos apropiados.
Particularmente, los anlisis de la financiacin que utilizan mtodos
orientados por la actividad muestran que los requerimientos del
currculo nacional y la legislacin correspondiente implican que los
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maestros de primaria necesitan ms tiempo sin contacto con los alumnos

que el que las ALE pueden sufragar actualmente.
Si bien se ha logrado alguna reduccin del diferencial entre los
estudiantes de primaria y secundaria (Hardman y Levai, 1994), sta
contina siendo considerable. A las ALE les ha resultado difcil reducir
el diferencial primaria-secundaria. Desde 1992 hasta 1997, la
financiacin real per cpita declin de manera que cualquier mejora de
la Unidad-Estudiante Ponderada por Edad en primaria implicara, para la
mayora de las ALE, una redistribucin a costa de los estudiantes de
secundaria y podra inducir a las escuelas secundarias a no participar. El
aumento de la proporcin de clases de primaria con ms de 30 alumnos
indujo al partido laborista a prometer, durante el proceso electoral, que
ningn nio de seis aos estara en una clase con ms de 30 alumnos. Sin
embargo, resulta difcil implementar esta promesa, a menos que se
reduzca la opcin de eleccin de los padres de familia o se aumenten los
gastos en educacin, aadiendo aulas en las escuelas populares, mientras
que existen plazas excedentes en las escuelas menos populares.
Es especialmente difcil evaluar los indicios de un impacto positivo
en la enseanza y el aprendizaje de la implementacin de la financiacin
mediante frmulas cuando ha habido tambin otros cambios
importantes, tales como la introduccin de un currculo, pruebas y un
sistema de inspeccin nacionales. Cualesquiera que fuesen los
incentivos para la eficacia que contiene la frmula, podran carecer de
impacto, a menos que los administradores de la escuela establezcan una
relacin entre sus decisiones financieras y las decisiones educacionales
acerca de la distribucin de recursos para asegurar una enseanza y
aprendizaje eficaces. Se ha puesto especial nfasis por parte de la
OFSTED (1993), la Audit Commission (1993a, 1993b) y la National
Audit Office (1994) en la mejora de este aspecto de la gestin escolar.
Hay ciertos indicios que sugieren un aumento de la eficiencia en el nivel
secundario, dado que la proporcin de los alumnos que obtienen
calificaciones ms altas en el Certificado General de Educacin
Secundaria (General Certificate of Secondary Education) ha ido
aumentando constantemente, mientras que el valor real de la
financiacin por estudiante declin en casi la mitad de las escuelas de la
muestra (Levai y Hardman, 1998).
Respecto de la reaccin de las escuelas observada anteriormente en
relacin con la eficiencia, no hay pruebas suficientes de la existencia de
una relacin especfica insumo-producto en la forma de las funciones de
produccin de la educacin escolar en el Reino Unido, como para estar
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seguros de que alguna de estas medidas mejora la eficacia de la

educacin (Levai, 1998). Todo lo que se puede decir en su favor es
que, dado que el principio de subsidiariedad es aplicable, stas son
decisiones que adoptan los directores, su personal y los miembros del
consejo escolar que reflejan sus juicios acerca del mejor uso posible de
los recursos escolares disponibles.
Hay una preocupacin particular acerca del impacto del principio
salario promedio entra, salario promedio sale sobre la calidad de la
educacin, si las decisiones de reemplazar maestros viejos por maestros
jvenes y baratos es motivada por la necesidad de reducir los costos de
la escuela frente a los cortes de la financiacin real per cpita. Es posible
que el personal experimentado que se retira conste de maestros eficaces
o que el personal agotado e ineficaz sea inducido a retirarse antes de lo
que lo hara si no fuese por los incentivos presupuestarios aportados por
la frmula de financiacin, junto con los recortes del presupuesto. Como
se observ anteriormente en este captulo, es probable que se modifique
esta regla.
(c) Equidad
Las orientaciones de la financiacin mediante frmulas permiten
que las ALE reflejen sus propias polticas respecto de las
consideraciones de equidad utilizando los componentes 3 y 4. Parecera
que las ALE han podido continuar reflejando sus polticas locales
respecto de las asignaciones adicionales par la desventaja social y
educacional en las frmulas de financiacin (Marsh y Levai, 1995;
Levai, 1993). El requerimiento de la financiacin mediante frmulas
ha tenido efectos benficos, ya que las ALE han sido estimuladas para
emprender nuevos trabajos con miras a mejorar sus indicadores de
necesidades especiales de educacin (Marsh, 1997) de modo que la
alimentacin escolar gratuita, criticada por la Iniciativa de la Gestin
Local de las Escuelas (LMS, 1992), ha sido reemplazada o modificada
por la utilizacin de otros indicadores.
El impacto global de la frmula de financiacin respecto de la
equidad, en el contexto de sus principales funciones hasta 1997 como un
instrumento de regulacin del mercado, es ms complejo y difcil de
esclarecer. Desde el principio, los comentadores de la gestin local
expresaron su preocupacin acerca de las consecuencias para los
alumnos de las escuelas que, confrontadas con la competicin, fracasan
en el intento de conservar a sus alumnos y, en consecuencia, sus
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recursos. Una prueba de ello proviene del estudio conducido por el

ICOSS, en la Open University, con una muestra longitudinal de 330
escuelas desde 1989/1990 hasta 1995/1996. ste muestra que durante
ese perodo hubo una ligera tendencia de las escuelas con ms altas
proporciones de alumnos socioeconmicamente desfavorecidos a tener
cifras de matrcula decrecientes y, por consiguiente, presupuestos
reducidos (Levai y Hardman, 1998).
(d) Sensibilidad
En Inglaterra, las orientaciones para las frmulas permiten a las
ALE ser sensibles a sus diferencias polticas, sociales, geogrficas y de
infraestructura. Como consecuencia de la manera en que se toman las
decisiones acerca de la financiacin de la educacin en los gobiernos
central y local, existen diferencias notables entre las ALE en la
financiacin por estudiante para edades equivalentes. Dada la historia de
los diferenciales de financiacin de las ALE y las diferencias de poltica,
es sumamente difcil introducir una frmula nacional de financiacin,
aun si se la considerase deseable.
(e) Democracia local
sta se conserva, hasta cierto grado, respecto de la determinacin
de la versin de la frmula de financiacin de la ALE, aunque no
respecto de los poderes globales de las autoridades locales de educacin.
Bajo el rgimen del gobierno laborista, las ALE estn siendo convertidas
en instrumentos de la administracin del gobierno central a nivel local.
A las ALE se les ha fijado metas de mejoramiento de las escuelas en
trminos de proporciones de estudiantes que logran ciertos resultados en
las pruebas y exmenes, y se les exige que tengan planes de desarrollo
de la educacin aprobados por el MEE para alcanzar estas metas. Las
ALE deben someterse a inspecciones y, si se juzga que estn fracasando,
sern puestas bajo la direccin de un funcionario nombrado por el MEE.
(f) Transparencia
Como consecuencia de la sensibilidad a los contextos locales, las
frmulas de financiacin son complejas. Esto es especialmente cierto en
muchas frmulas para el Componente 4. Los factores relacionados con
el sitio escolar tienden a ser muchos y muy diferenciados. La
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complejidad de las frmulas de financiacin hace que, a pesar de que se

publican anualmente, como lo exige la legislacin, y se comunican a los
miembros de los consejos escolares, muy pocas personas se interesan
realmente en las frmulas de financiacin o tratan de comprenderlas. Por
consiguiente, el objetivo del gobierno en este respecto no ha sido
plenamente logrado. Aunque las proposiciones de 1998 del gobierno
laborista prevn una contabilidad ms transparente de la ALE, es muy
probable que la delegacin del 100% aumente la complejidad de las
frmulas de financiacin de las escuelas para los profanos. Sin embargo,
se sabe mucho ms acerca de la asignacin de recursos para las escuelas
que cuando era muy difcil obtener datos acerca de sus costos (Hough,
1981). Esta mejora de la transparencia ha avivado el debate acerca de la
disparidad entre la financiacin de la educacin primaria y la secundaria.
(g) Costos administrativos bajos
Dada la complejidad y variedad de las frmulas de financiacin, los
costos administrativos son claramente ms altos de lo que seran si se
pudiese implementar exitosamente una frmula nacional nica y simple.
Todas las ALE han necesitado cierto nmero de aos para desarrollar
frmulas funcionales y aceptables. Los costos administrativos han sido
tambin ms elevados, porque las ALE han tratado de revisar y mejorar
sus frmulas (Yarnit, 1994). Sin embargo, el sistema de financiacin
mediante frmulas ha sido implementado exitosamente y, una vez
establecido, la frmula de la ALE y su mecanismo de distribucin se
pueden mantener con slo un puado de personal.
(h) Evaluacin global
La frmula de financiacin de Inglaterra es relativamente fuerte en
eficiencia, equidad (dentro de la frmula misma) y sensibilidad local,
pero es menos fuerte en cuanto a eficacia y transparencia. Los puntos
dbiles en el funcionamiento de la frmula se deben ms a factores
sistmicos que al diseo de la frmula como un constructo tcnico. Esto
se percibe, especialmente, en el mtodo estndar de evaluacin del gasto
para asignar subsidios del gobierno central a las autoridades locales y en
la prctica del gobierno anterior, consistente en promover las escuelas
subvencionadas.
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8.12 Conclusin
Durante la ltima dcada, las polticas respecto a la financiacin de
la educacin fueron formuladas e implementadas en el Reino Unido en
el contexto de una amplia lucha por el poder entre los gobiernos central
y locales. Esto no constituy un clima adecuado para lograr un enfoque
racional en el que la financiacin de las escuelas estuviese claramente
relacionada con los costos para proveer la calidad de educacin que
especificaban el currculo nacional y el marco de la inspeccin nacional
de las escuelas. El gobierno no ha creado an vnculos claros entre sus
especificaciones para los resultados educacionales de las escuelas y las
necesidades de recursos que implican. Sin embargo, la financiacin
mediante frmulas y la gestin local de las escuelas han ganado una
amplia aceptacin y deberan continuar. Estas tendencias han mostrado
a las escuelas incorporndose gradualmente a un sistema comn de
financiacin que debera reducir la complejidad y mejorar la equidad de
las asignaciones financieras a ellas destinadas.
El gobierno conservador anterior desarroll una poltica de
descentralizacin de la gestin de recursos dentro de un marco de
estndares determinados centralmente. sta ha sido reforzada por el
gobierno actual y se vuelve ms directiva respecto de las ALE, mientras
aumenta la magnitud de la delegacin del presupuesto a las escuelas.
Esto se viene realizando para crear un marco comn de financiacin para
las antiguas escuelas MS, que conservan sus libertades presupuestarias,
y las escuelas de la ALE; y, por otra parte, para crear la apariencia de una
financiacin adicional disponible para las escuelas.
Mientras que la retrica a favor de la competicin como un medio
para mejorar los estndares ha perdido el favor del gobierno, ste se
niega an a restringir la posibilidad de eleccin de los padres de familia.
Por ejemplo, el gobierno quiere garantizar que todos los nios de cinco
a seis aos asistan a clases con 30 menos alumnos, pero sin restringir
la posibilidad de elegir de los padres de familia, aunque esto requiera
gastos adicionales para nuevas aulas en las escuelas populares. Sera ms
eficiente si el gobierno garantizase que las ALE pudiesen financiar la
UEPE para los nios de cinco y seis aos, de manera que las aulas de 30
alumnos fuesen sufragables, y dejar que las escuelas determinen la
organizacin de sus clases y la distribucin de su personal. Tal como es
la situacin, la insistencia del gobierno acerca de un tamao de aula
especfico no es coherente con el principio de subsidiariedad. Hay una
clara tendencia del gobierno a intervenir siempre que los responsables de
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la toma de decisiones a nivel de la escuela, que operan dentro de las

limitaciones del presupuesto impuestas por el gobierno, generan
decisiones cuestionadas por otros grupos de inters en el mbito de la
educacin. (La enseanza de msica y la cuestin del tamao de la clase
son ejemplos de ello).
Una cuestin importante es la disparidad en la equidad vertical
entre los estudiantes de primaria y secundaria. sta es una cuestin de
larga data, pero se ha convertido en prominente como resultado de una
mayor transparencia de la financiacin mediante frmulas y de las
especificaciones del currculo nacional. El intento del gobierno para
imponer un lmite de 30 al tamao de las clases para los nios de cinco
a seis aos tiene en cuenta este problema, hasta cierto punto, pero slo a
costa de introducir incoherencias entre el tener nuevas normas y
mecanismos detallados, por una parte, y los objetivos de la eleccin de
los padres de familia, la flexibilidad y la eficiencia en el uso de los
recursos presupuestarios de la escuela, por la otra. Es difcil hallar una
solucin para la disparidad de la financiacin entre la educacin
primaria y secundaria sin una reforma importante del mtodo mediante
el cual el gobierno central asigna subsidios para la educacin al gobierno
local, un tema que va ms all del alcance de este captulo.
Otra cuestin clave es la de una frmula nacional para las escuelas.
Mientras que sta financiara de manera equivalente a todos los nios del
pas, su falla poltica es que elimina la discrecionalidad de la poltica
local y, desde el punto de vista del gobierno central, la hace abiertamente
responsable de los montos gastados en las escuelas. Igualmente, sera
difcil implementarla sin proveer cierta sensibilidad para las necesidades
locales de las escuelas, a menos que se produjera un aumento masivo de
la financiacin. Algunas propuestas abogan por la reforma del mtodo
mediante el cual el gobierno central asigna subvenciones al gobierno
local, pero conservando la discrecionalidad a nivel local (por ejemplo,
West y Pennell, 1994). La frmula para asignar subvenciones al
gobierno local (Standard Spending Assessment, SSA) podra ser ms
racional si se la hace orientada por la actividad, de modo que resulte
clara la manera en que el cambio anual de los presupuestos nominales
compensa los cambios en el nmero de estudiantes en costos clave, tales
como los salarios del personal docente y las innovaciones educacionales
importantes que requieren recursos adicionales.
Ms limitadamente, respecto de la frmula de financiacin, dos
preocupaciones importantes estimularon a las ALE para modificar sus
frmulas: la justificacin de las diferencias en la financiacin por
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estudiante entre los grados-niveles y la mejora de los mtodos para

asignar fondos adicionales para las necesidades suplementarias de
educacin. Al investigar la primera de estas cuestiones, un nmero
creciente de ALE est reformando la financiacin orientada por la
actividad (por ejemplo, West y Pennell, 1994), pero se han visto
limitadas al implementar los resultados de estos estudios por factores
globales del sistema en relacin con el sistema de evaluacin estndar de
gastos y el sector mantenido con subvenciones. La necesidad especial de
educacin es otra rea clave en la que las ALE continan revisando y
modificando activamente sus frmulas. En general, hay una tendencia a
alejarse del simple uso de indicadores sociales y a desarrollar y aplicar
ms ampliamente pruebas y auditora profesional en materia de
educacin. Los primeros estn asociados con el inters creciente en
obtener informacin con valor agregado como un elemento crucial de la
evaluacin y la mejora de la escuela.
Es difcil mejorar las propiedades de eficacia, equidad,
transparencia y costo administrativo de las frmulas de financiacin de
las ALE en Inglaterra y Gales, a menos que se produzca una reforma del
mtodo y la prctica de la financiacin del gasto educacional de la
autoridad local por parte del gobierno central. El caso de Inglaterra
ilustra bien el aspecto fundamental planteado en el Captulo 3: una
frmula de financiacin es un instrumento de poltica y debe ser
construido como tal. Su utilizacin ayudar o estorbar la
implementacin de las polticas educacionales y, a su vez, ser moldeada
y limitada por ellas.
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Captulo 9
Estudio de caso 3: La financiacin de

escuelas mediante frmulas en los
Estados Unidos y Canad
Allan Odden
En los Estados Unidos de Amrica y Canad, la financiacin de las

escuelas ha tenido en cuenta ampliamente la cuestin de la financiacin
mediante frmulas del estado a los distritos. Si bien los estados y las
provincias tienen responsabilidades constitucionales en materia de
educacin, cada estado en los Estados Unidos y cada provincia en
Canad han escogido descargar su responsabilidad en los distritos
escolares. Cuando se desarrollaron estos sistemas hace ms de cien aos,
su financiacin fue generalmente delegada a los distritos, que recibieron
la autoridad para gravar la propiedad local a fin de recolectar fondos para
sus sistemas escolares.
Dado que la riqueza en trminos de propiedad por estudiante, base
impositiva de la educacin local, variaba ampliamente entre los distritos de
los estados y las provincias, las escuelas distritales afrontaban diferentes
desafos a fin de recolectar ingresos para la educacin y gastar en
programas educacionales. Los distritos pobres a menudo tenan bajos
niveles de gastos, incluso con altas tasas impositivas, mientras que los
distritos muy ricos frecuentemente tenan altos niveles de gasto por
estudiante, incluso con bajas tasas impositivas. Aunque se elaboraron una
poltica financiera y frmulas de financiacin de las escuelas para remediar
estas iniquidades, y a menudo se logr en cierto grado, no fue sino hasta
fines del siglo XX que la denominada frmula estatal de compensacin
(state equalization formula) empez a mejorar sustancialmente las
desiguales capacidades de los distritos locales para recolectar ingresos para
las escuelas pblicas (Evans, Murray y Schwab, 1997).
Como resultado de esta inexorable atencin a las cuestiones de
financiacin interdistrital y la creacin de una, literalmente, industria
para disear sistemas de financiacin escolar del estado a los distritos, la
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poltica de financiacin de las escuelas en Amrica del Norte ha estado

interesada fundamentalmente en la financiacin de los distritos (Odden
y Picus, 1992) y ha ignorado ampliamente la cuestin de la financiacin
de las escuelas. Sin embargo, durante la dcada de los noventa han
ocurrido cambios importantes en estos nfasis.

Diversas iniciativas de poltica a fines de la dcada de los ochenta y
comienzo de la de los noventa empezaron a reorientar la atencin de la
poltica del nivel distrital al sitio escolar. En primer lugar, los estados
empezaron a instituir programas electivos de escuela pblica (public
school choice programmes) que permitan que los padres escogieran que
sus hijos asistieran a cualquier escuela pblica, en lugar de verse forzados
a que asistieran a la escuela del vecindario. Sin embargo, cuando los
padres elegan escuelas fuera de su distrito escolar de residencia, los
estados se vean confrontados con el desafo del seguimiento del flujo de
fondos. En un grado considerable, los estados se debatan para determinar
cmo financiar estos nuevos programas electivos de escuela pblica; las
dificultades provenan fundamentalmente de su inexperiencia en la
financiacin de las escuelas, en comparacin con la financiacin de los
distritos. Desafortunadamente, muchos estados crearon pesados sistemas
de transferencia de financiacin como parte de los programas electivos de
escuelas pblicas, cuando la manera ms directa para financiar dichos
programas era simplemente contar el nmero de estudiantes en la escuela
a la que asistan y utilizar los mecanismos de financiacin de la escuela
ya establecidos (Odden y Kotowski, 1992). Un enfoque semejante
desencaden casi todas las transferencias pertinentes de ingresos.
El prximo desafo de la financiacin basada en la escuela involucr
a las denominadas charter schools (escuelas bajo contrato). En la
mayora de los estados, las charter schools eran escuelas pblicas que
funcionaban en gran medida independientemente de los distritos
escolares, as como de las normas estatales de educacin. Cuando los
estados promulgaron la legislacin sobre las charter schools se vieron
confrontados con un desafo financiero an mayor que el anterior: cmo
financiar un sitio escolar determinado en comparacin con un distrito
escolar? Una vez ms, los estados adoptaron muchos enfoques para
financiar las charter schools y algunos eran muy pesados, cuando haba
otros enfoques posibles ms directos (Odden y Busch, 1998).
El factor ms significativo que empez a plantear la cuestin de la
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Estudio de caso 3: La financiacin de escuelas mediante frmulas

en los Estados Unidos y Canad
financiacin basada en la escuela en los Estados Unidos es el

movimiento de reforma de la educacin vigente que se ha denominado
reforma de la educacin basada en los estndares y en la escuela
(Massell, Michael y Hoppe, 1997; Fuhrman, 1993; Smith y ODay,
1991). Esta estrategia de reforma considera que los niveles superiores
del sistema de educacin (fundamentalmente el estado y el distrito)
establecen el contenido del currculo y los estndares de rendimiento de
los estudiantes, miden los resultados del rendimiento de los estudiantes
en relacin con dichos estndares, administran un sistema de rendicin
de cuentas vinculado a los resultados medidos y entonces delegan a los
sitios escolares la responsabilidad de mejorar el sistema y el rendimiento
de los estudiantes. Esta estrategia requiere generalmente cambios
importantes en el gobierno, la gestin y la financiacin de la escuela e,
independientemente de cmo se la denomine, precisa de un sistema de
gestin basado en la escuela (Odden y Busch, 1998).
Odden y Busch (1998) sostienen que este enfoque de poltica
educacional tambin requiere un sistema de financiacin basado en la
escuela. Aunque este elemento de la financiacin de la educacin no ha
sido promulgado por ningn estado de los Estados Unidos o provincia en
Canad, la conexin es inexorable. En efecto, en 1996 y 1997, el estado
de Minnesota explor, pero no legisl, propuestas para exigir a los
distritos que presupuestaran el grueso de sus recursos para las escuelas
como parte de sus estrategias de descentralizacin. Odden y Busch
(1998) presentan una adaptacin de un documento escrito para
Minnesota sugiriendo cmo este estado debera estructurar el proceso de
delegacin del presupuesto. El documento y el captulo se nutrieron de
las estrategias utilizadas en Victoria (Australia) e Inglaterra, y esbozaron
un marco de referencia estatal que estructurara las dimensiones del
proceso para que los distritos presupuestaran para los sitios escolares
mediante mecanismos de ponderacin de los estudiantes.
Adems de Minnesota, los estados de Arizona, Florida, Georgia,
Ohio y Texas, para slo mencionar algunos, han empezado a examinar
la posibilidad de incorporar la exigencia de la financiacin basada en la
escuela en sus sistemas de financiacin de la educacin estatal. Hasta
diciembre de 1997, ningn estado de los Estados Unidos o provincia de
Canad haba diseado o promulgado una poltica semejante. Sin
embargo, la cuestin se est abriendo paso rpidamente en la agenda de
la financiacin de la educacin en Amrica del Norte y se puede predecir
que en el futuro cercano algn estado o provincia instaurar ese nuevo
elemento de financiacin.
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9.2 El contexto de la poltica local para la financiacin

mediante frmulas
Por otra parte, el tema de la financiacin basada en la escuela no
slo se ha agitado en la agenda de poltica de muchos distritos grandes
en los Estados Unidos y Canad, sino que tambin ha sido implementado
por varios distritos. Durante cerca de 20 aos, el sistema de Escuelas
Pblicas de Edmonton (Edmonton Public School system) en la provincia
de Alberta (Canad) ha venido utilizando una frmula ponderada por
estudiante para proveer presupuestos a suma alzada a cada una de sus
escuelas. Inicialmente, Edmonton adopt esta poltica para mejorar la
eficiencia de sus operaciones, bajo el supuesto de que las escuelas
podran tomar decisiones ms eficientes que la oficina central acerca de
cmo gastar los recursos para satisfacer las necesidades del sitio escolar
(Caldwell y Spinks, 1992).
Durante los ltimos cuatro aos, sin embargo, otro movimiento en la
educacin urbana ha brindado el estmulo ms reciente para avanzar hacia
un sistema de financiacin basado en la escuela. Este movimiento se puede
caracterizar por la adopcin de polticas nuevas y drsticas para mejorar el
rendimiento de los estudiantes. Numerosos estudios han mostrado que los
niveles de rendimiento de los estudiantes en muchas ciudades de los Estados
Unidos son muy bajos y que, a menos que se produzcan drsticos cambios,
sus estudiantes se encontrarn en una grave situacin de desventaja para
participar en la familia, la vida social y el mercado de trabajo del futuro. En
estas ciudades, se ha llegado a creer que cambios menores en sus estrategias
y operaciones seran insuficientes para los grandes cambios que necesitan
efectuar en relacin con el rendimiento de sus estudiantes.
Consecuentemente, en varias grandes ciudades se ha empezado a adoptar
cambios en gran escala en sus currculos y programas de instruccin, as
como en sus sistemas de organizacin, gestin y financiacin.
Aunque, en trminos generales, las ciudades estn elaborando sus
propias versiones de reforma de la educacin basada en estndares y en
la escuela, varias decidieron unirse a la New American Schools (NAS) y
que sus escuelas implementen uno de los diversos diseos escolares
globales (whole-school designs) creados por la NAS. La NAS es una
iniciativa financiada por el mundo de los negocios, iniciada por el
presidente Bush y apoyada por el presidente Clinton, para crear diseos
de escuelas que rompan los moldes a fin de ensear a los alumnos con
estndares ms elevados. Actualmente, la NAS ofrece a los distritos y a
las escuelas ocho diferentes diseos escolares globales de alto
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rendimiento (Stringfield, Ross y Smith, 1996). El currculo, la dotacin

de personal y la organizacin de estos diseos son muy diferentes de la
tpica escuela estadounidense. Los diseos han sido presentados para
producir un mejor rendimiento de los estudiantes y prometen lograr el
objetivo consistente en ensear con estndares ms altos a todos los
estudiantes (Fashola y Slavin, 1997). En la mayora de los distritos, estos
programas tambin se pueden financiar con los recursos ya disponibles
en el sistema de educacin (Odden, 1997).
Empezando a mediados de 1995, nueve distritos de grandes
ciudades, junto con los estados de Kentucky y Maryland, se unieron para
que por lo menos el 30% de sus escuelas escogieran un diseo y se
reestructuraran a s mismas durante un perodo de tres a cinco aos.
Aunque todos estos sistemas de educacin tienen alguna versin de
estndares, pruebas y rendicin de cuentas estatales o distritales, no
contaban con un currculo comn estatal o distrital. Bajo el enfoque de
la NAS, cada uno de los diferentes diseos escolares ofrece un currculo
escolar especfico, si bien cada currculo debe alinearse con los
estndares distritales y estatales.
A medida que los distritos y los estados empezaron a implementar
estas iniciativas ms bien audaces, aprendieron que sus esfuerzos para
descentralizar el currculo a nivel de cada escuela requeran una drstica
descentralizacin de la organizacin, la gestin y las finanzas de sus
sistemas escolares. Aprendieron que tenan que redisear casi todos los
procedimientos operativos de su sistema escolar (Odden y Busch, 1998),
incluyendo la creacin e implementacin de un sistema de financiacin
basado en la escuela. Esto ltimo se requiere porque la estructura de
costos y la utilizacin de los recursos del sitio es muy diferente entre los
siete diseos diferentes, y las escuelas necesitan tener autoridad en
materia de presupuesto para reasignar los recursos an disponibles en
funcin de los requerimientos planteados en los diseos que escogieron
(Odden, 1997). Adems, los informes sobre la implementacin de los
sitios de demostracin de la NAS para cada diseo escolar, as como los
informes sobre el primer ao de experiencia en los nueve distritos y dos
estados que haban seleccionado escuelas e implementado un diseo de
la NAS, concluyeron que el control de las escuelas sobre sus recursos
fiscales era necesario para proseguir la implementacin, pero sta no
haba sido una de las reas de toma de decisiones que los distritos haban
delegado a las escuelas (Bodilly, 1996; 1998). Consecuentemente,
muchos de estos distritos empezaron a crear e implementar nuevas
polticas de financiacin basada en la escuela.
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As, el contexto de poltica de estos cuatro grandes distritos de los

EE.UU. incluidos en este captulo se caracteriza por el hecho de que sus
cuatro nuevos sistemas de financiacin basada en la escuela forman
parte de sus esfuerzos para descentralizar drsticamente sus sistemas
educacionales permitiendo que sus escuelas escojan entre diferentes
diseos escolares globales de alto rendimiento y se reestructuren en
consecuencia, incluyendo la reasignacin de los recursos de su sitio
escolar en funcin de las necesidades planteadas por los diseos que han
escogido. Dicho de manera diferente, las cuatro frmulas de
financiacin basada en la escuela que se analizan en este captulo forman
parte de los esfuerzos para redisear y descentralizar en gran escala el
distrito escolar urbano, adoptados con el propsito de mejorar
sustancialmente el rendimiento de los estudiantes en relacin con
estndares altos y rigurosos. Estos objetivos ms amplios, que vinculan
la descentralizacin con el mejoramiento fundamental de la escuela,
tambin se han agregado actualmente a las polticas de descentralizacin
y financiacin basada en la escuela en Edmonton.
De esta manera, todos los distritos analizados en este captulo estn
realizando esfuerzos de implementacin de la financiacin basada en la
escuela como parte de estrategias ms amplias para mejorar el
rendimiento acadmico de los estudiantes de sus sistemas de educacin.
Esta justificacin es muy diferente del propsito original de la
descentralizacin de la financiacin en Edmonton (simplemente mejorar
la eficiencia de las operaciones escolares). Los beneficios en materia de
eficiencia se podran haber producido en el marco del esfuerzo de
descentralizacin financiera en curso, pero el objetivo primordial es
mejorar drsticamente el rendimiento de los estudiantes, la estrategia
general seleccionada es la descentralizacin de los sitios escolares y los
distritos han tenido que disear frmulas de financiacin basada en la
escuela para implementar sus estrategias globales de descentralizacin.
9.3 El presupuesto escolar: las partes centralizadas y las

partes delegadas
En los EE.UU. se asiste slo al comienzo de un dilogo acerca de
qu porcentaje del Presupuesto Total de las Escuelas debera permanecer
a nivel del distrito y qu porcentaje se debera delegar a las escuelas
como parte de los esfuerzos de descentralizacin. A diferencia del ms
bien sofisticado programa de Inglaterra que, desde el comienzo, incluy
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una evaluacin de qu funciones se situaban a nivel central y cules a

nivel del sitio, e incluso cules en uno u otro nivel (Coopers y Lybrand,
1988; Thompson y Larkin, 1997), la financiacin basada en la escuela en
los EE.UU. ha proseguido en gran medida sin este anlisis. Por ejemplo,
los enfoques estatales sobre la financiacin de las charter schools, la
primera iniciativa dirigida por el estado en relacin con la financiacin
basada en la escuela en los EE.UU. en los aos iniciales, focaliz su
atencin en si la ayuda del estado debera seguir al nio y cmo el
dinero local debera formar parte o no de las regulaciones financieras de
las charter schools (Odden y Busch, 1998, Captulo 3). Este dilogo de
poltica tuvo en cuenta solamente los recursos monetarios del estado o
locales, prestando poca atencin a los servicios prestados o a las tareas
que hay que realizar. Slo a fines de la dcada de los noventa, la cuestin
de la asignacin funcional por nivel del sistema se incorpor a las
deliberaciones de poltica sobre la financiacin de las charter schools.
A nivel de distrito, que es el centro de este captulo, se ha prestado
ms atencin a la distribucin de funciones entre los sitios escolares y la
oficina distrital, pero hasta hace muy poco, la discusin ha sido
impulsada por la percibida facilidad para presupuestar ms que en una
evaluacin de lo que se debe retener en el centro cuando el distrito se
descentraliza y qu es lo que se debera descentralizar a cada sitio
escolar.
El Cuadro 9.1 presenta un ejemplo de esta cuestin. En el cuadro
se identifican las funciones que han sido retenidas en la oficina central
(o distrital) y las funciones que han sido delegadas a las escuelas.
Tambin brinda estimaciones del porcentaje del presupuesto total de las
escuelas que se asigna a cada funcin. Desde la segunda hasta la ltima
lnea, se muestra el porcentaje del presupuesto de funcionamiento
retenido por la oficina central y la ltima lnea muestra el porcentaje
delegado a los sitios escolares. Estas ltimas cifras, cuyo rango va del 50
al 80%, representan los montos que son asignados por las frmulas de
financiacin basada en la escuela. Las cifras porcentuales son bastante
sorprendentes. Todas se sitan por debajo del cercano 90% del
presupuesto que es delegado a los sitios escolares en Inglaterra.
Al leer las cifras con los porcentajes exactos en el Cuadro 9.1 hay
que hacerlo con cierta cautela, porque la definicin de las funciones no
son precisamente las mismas entre todos los distritos. Al elaborar el
cuadro se tuvo cuidado, en la medida de lo posible, de agrupar las
funciones y reas en categoras similares, pero los grupos resultantes y
las correspondientes cifras presupuestarias no deben considerarse
249
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16:59
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exactos. Sin embargo, el cuadro s muestra las tendencias centrales de

los programas de financiacin basada en la escuela. En primer lugar,
ningn distrito tena un documento de referencia que sugiriera qu
debera estar en el centro y qu debera estar en el sitio escolar como
parte de sus nuevos programas de descentralizacin, si bien parte de este
dilogo analtico estaba empezando a ocurrir (Odden y Busch, 1998). En
segundo trmino, dado que todos eran programas distritales, haba
funciones especficas retenidas y funciones especficas delegadas, pero
nada en el medio, como s ocurra en el caso de Inglaterra. En tercer
lugar, los cinco distritos retenan el transporte en la oficina central. Dos
de los cinco distritos (Pittsburgh y Seattle) retenan la financiacin de la
educacin especial y la educacin compensatoria, pero tenan la
esperanza de delegar dichos montos en el futuro. Broward fue capaz de
delegar esos montos parcialmente, utilizando el conteo ponderado de los
estudiantes como lo haca el estado al proveer ayuda estatal; lo mismo
fue generalmente cierto en Edmonton. En cuarto trmino, la mayora de
los distritos, exceptuando Edmonton, retuvo el grueso de las funciones
de la oficina central para la instruccin y el apoyo a la instruccin, si
bien se podra haber sostenido que estas funciones de la oficina central
deberan haberse reducido como parte natural de sus estrategias de
descentralizacin; cada funcin fue manejada en correspondencia con el
diseo que cada escuela seleccion. En quinto lugar, no est claro, a
partir de los datos, cunto retuvo la oficina central de personal porque,
nuevamente, sta es una funcin que se debera delegar en gran medida
en un esfuerzo global de descentralizacin, especialmente aquellos
escogidos por esos distritos. En sntesis, estos distritos descentralizaron
una porcin sustancial de su presupuesto de operaciones o
funcionamiento (con un rango que se sita entre el 50 y el 81%), sus
decisiones sobre qu funciones se retuvieron en el centro variaron
significativamente y todava hay suficiente margen para efectuar anlisis
ms sustanciales a fin de determinar qu funciones hay que retener y
cules hay que delegar.
250
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Cuadro 9.1 Funciones retenidas en la Oficina Central y funciones delegadas a las escuelas (incluyendo los
porcentajes del presupuesto retenido y delegado)
16:59
Funciones retenidas
Sistema escolar
Cincinnati
Edmonton
Pittsburgh
Seattle
Administracin Central
ND
ND
6,5%
4,4%
9,0%
Logstica/Otro apoyo
ND
ND
11,0%
(transporte,
deuda y diversos)
25,0%
17,0% (operaciones de
mantenimiento,
alimentacin, transporte y
diversos)
Instruccin central y
apoyo a la instruccin
ND
ND
1,6%
(educacin
continua)
2,6%
13,5% (educacin
especial, educacin
bilinge y Ttulo I)
Subsidios por categoras
ND
ND
0%
0%
10,1%
Otros
4,0%
(reservas)
ND
0%
0%
1,4% (reservas)
Total retenido por

la Oficina Central
20%
23,6%
19,1%
32,0%
50,8%
Delegado a las escuelas
80,0%
76,4%
80,9%
68,0%
49,2%
251
Nota 1: Todos los sistemas escolares, exceptuando el de Broward, permiten que los excedentes de los sitios escolares sean retenidos y transferidos al ao siguiente.
Nota 2: ND = Informacin no disponible.
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Broward

Retenidas
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16:59
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Los Cuadros 9.2 a 9.6 muestran los componentes, dimensiones e
indicadores de los diversos elementos de la frmula de financiacin
basada en la escuela para cada uno de los cinco distritos escolares. Como
lo muestra la rpida revisin de cada cuadro, las cinco frmulas tienen
una asignacin para cada estudiante equivalente a tiempo completo
(ETC), ajustes para los diferentes grados-niveles, provisiones para
mejoras especficas del currculo (excepto para Seattle), numerosas
adiciones para las necesidades especiales de diversas categoras de
estudiantes y costos para sitios escolares especficos. En otras palabras,
estas frmulas de financiacin basada en la escuela tienen en cuenta una
gama completa de cuestiones que se relacionan con los estudiantes, los
niveles de educacin, el currculo, las necesidades especficas de los
estudiantes y las diferentes necesidades de cada edificio escolar.
Dos distritos, Broward County y Edmonton (Alberta), utilizan un
conteo de los estudiantes equivalentes a tiempo completo (ETC) y tres
distritos, Cincinnati, Pittsburgh y Seattle, utilizan un simple conteo de
los estudiantes matriculados, si bien Cincinnati utiliza el conteo ETC
para la financiacin de la educacin vocacional. El conteo de los
estudiantes ETC se ha utilizado durante aos en los estados (y distritos)
que tienen un conteo ponderado de los estudiantes para identificar y
financiar las necesidades suplementarias de los estudiantes causadas por
minusvala fsica o mental, desventaja econmica u otra causa. Para
estos programas, se contabiliza el porcentaje de tiempo de participacin
de cada estudiante en los diferentes programas y los costos del programa
se establecen en un nivel que asume una provisin a tiempo completo.
Estas distinciones, entre el ETC y el simple conteo reflejado en la cifra
de matrcula, deben recordarse cuando se evalan las ponderaciones de
los estudiantes o los dlares extra por estudiante que representan los
costos de los programas, a fin de efectuar comparaciones significativas.
Por ejemplo, asmase que el costo base del programa es $5.000 por
nio. Si un programa particular cuesta una suma extra de $4.000 para
proveer tiempo completo y cada nio que rene las condiciones est en
el programa a tiempo completo, entonces ese nio ser ponderado 1,8
(0,8 veces $5.000 = $4.000). Por otra parte, si la provisin del programa
cuesta $4.000, pero el nio participa slo el 50% del da (semana o ao),
entonces el nio ser ponderado solamente 1,4 en un conteo de
estudiante ETC y la escuela recibir un monto extra de $2.000. El costo
del mismo programa se establecer en $2.000 por estudiantes en los
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Cuadro 9.2 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Broward County

Componentes
Dimensiones
2.a)
2.b)
2.c)
2.d)
Escuela especial 1
Escuela especial 2
Currculo especial
Otros programas

3.c) Minusvalas 1
3.d) Minusvalas 2
3.e) Bajo nivel de rendimiento
educacional
253

2.a)
2.b)
2.c)
2.d)
Estudiantes ETC en escuelas imn

Estudiantes ETC en escuelas para evitar la desercin
Estudiantes ETC en 10 categorasvocacionales
Montos fijos para programas pequeos
3.a) Estudiantes ETC que son padres adolescentes

3.b) Estudiantes ETC que no hablan ingls
3.c) Estudiantes ETC de educacin especial en escuelas
tradicionales
3.d) Estudiantes ETC en 15 categoras
3.e) Nmero de estudiantes de escuelas intermedias y
estudiantes del grado 10 por debajo del 18
porcentil en la Standford Achievement Test
(Prueba de Rendimiento de Standford) en lectura
y matemtica
4.a) Estudiantes ETC con ajustes para las escuelas pequeas
Page 253
16:59
1.a) Estudiantes ETC

1.b) Estudiantes ETC ponderados utilizando tres categoras
de ponderacin de grado-nivel (K-3, 4-8, 9-12),
15 de necesidades bsicas tradicionales (ingls
como segunda lengua, superdotados, etc.) y 10
vocacionales para los grados 7-12


1.a) Matrcula total
1.b) Matrcula diferenciada
por grado y necesidad
Indicadores
ch-09
Dimensiones

2.a) Escuela especial 1
2.b) Escuela especial 2
2.c) Currculo especial
3.b) Minusvalas
4.b) Asignacin bsica al sitio escolar
4.c) Otros factores relativos al sitio
2.a) Nmero de estudiantes en escuelas imn major*

2.b) Monto fijo para escuelas imn minor*
2.c) Estudiantes ETC en todas las categoras vocacionales
3.a) Nmero de estudiantes con almuerzo gratuito/subsidiado
3.b) Nmero de estudiantes en nueve categoras de inusvala
4.a) Nmero de estudiantes con ajustes para las escuelas
pequeas
4.b) Monto fijo por cada sitio escolar
4.c) Monto basado en los costos
del ao anterior
* Las escuelas major reciben una financiacin por estudiante, mientras que las escuelas minor reciben un monto fijo por escuela, independientemente de su
matrcula.
Page 254
1.a) Nmero de estudiantes

1.b) Nmero ponderado de estudiantes utilizando tres
categoras de ponderacin grado-nivel (K-6, 7-8, 9-2)
16:59

1.a) Matrcula total
1.b) Matrcula diferenciada por grado
Indicadores
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Componentes

254
Cuadro 9.3 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Cincinnati
ch-09
04/03/2002
Cuadro 9.4 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Edmonton

Componentes
Dimensiones

3.c) Minusvalas

4.a) Mantenimiento
2.a) Estudiantes ETC en varios programas pequeos (lectura,

lengua extranjera y nuevos programas)
3.a) Estudiantes ETC con elevada movilidad y bajos ingresos
3.b) Estudiantes ETC con lengua que no es el ingls
3.c) Estudiantes ETC con minusvala mental/fsica
ponderada utilizando seis categoras que van desde
ligera hasta grave
4.a) Montos relacionados con el 75% de espacio horizontal y
25% de estudiantes ETC ponderado
Page 255
16:59
1.a) Estudiantes ETC

1.b) Estudiantes ETC ponderado utilizando dos categoras
de ponderacin grado-nivel (K-8, 9-12)
255


1.a) Matrcula total
1.b) Matrcula diferenciada
Indicadores
ch-09
Dimensiones

2.a) Escuelas especiales
3.a) Status socioeconmico 1
3.b) Status socioeconmico 2
2.a) Nmero de estudiantes en escuelas imn (arte

creativo/escnico y vocacional)
3.b) Nmero de estudiantes con familia monoparental o en
institucin, familia adoptiva o con tutor
4.a) Nmero de estudiantes con ajuste para las escuelas con
un tamao menor de 300 estudiantes
Page 256

1.b) Nmero de estudiantes ponderado utilizando tres
categoras de ponderacin de grado-nivel (K-5, 6-8, 912)
16:59

1.a) Matrcula total
Indicadores
04/03/2002
Componentes

256
Cuadro 9.5 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Pittsburgh
ch-09
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Cuadro 9.6 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Seattle

Componentes
Dimensiones

educacional
4.a) Asignacin bsica por
sitio escolar

3.b) Nmero de estudiantes que no hablan ingls
3.c) Nmero de estudiantes por debajo del 30 porcentil
utilizando tres categoras de ponderacin por decil-nivel
4.a) Monto fijo pagado a las escuelas que logran las metas
de tamao mnimo (primaria: 250, intermedia: 600 y
secundaria: 1.000)
Page 257
16:59

1.b) Nmero de estudiantes ponderado utilizando cuatro
categoras de ponderacin de grado-nivel (K-3, 4-5, 6-8,
9-12)
257


1.a) Matrcula total
Indicadores
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lugares que utilizan un conteo de los estudiantes mediante la matrcula.

El punto esencial es que el conteo por estudiante ETC es diferente en
muchos aspectos de un conteo mediante la matrcula y estas diferencias
deben considerarse cuando se interpretan tanto las ponderaciones de los
estudiantes como los montos extra por alumno en los programas
especiales.
Todos los distritos hacen distinciones al presupuestar segn
diferentes niveles de escolarizacin: estudiantes de primaria
[(elementary, a veces dividido en dos ciclos: inferior (primary years) y
superior (upper elementary years)], de intermedia (middle) y de
secundaria (high school). Si bien los grados especficos que estos
diferentes niveles de escolarizacin representan varan algo entre los
cinco distritos, esta variacin es muy pequea y generalmente se refiere
a si el grado 6 es parte de una escuela primaria o intermedia. La mayora
de las escuelas secundarias tiene cuatro aos e incluyen los grados 9 a 12.
Es importante notar que ninguna de las diferencias de nivel de
educacin estn relacionadas con distintas etapas del aprendizaje del
estudiante, como s es el caso de muchas frmulas en Inglaterra y
Australia (vase los ltimos captulos). Aunque los cinco distritos estn
en pleno proceso de elaboracin o implementacin de un programa de
reforma del currculo basado en estndares, estatales (provinciales) o
distritales y a veces ambos, ninguno vincul especficamente diferencias
en la asignacin de recursos a una etapa del aprendizaje en sus
estndares para el currculo. Al mismo tiempo, la mayora de los
estndares que existen son para los grados 4, 8 y 10. Si bien el estndar
para el grado 4 podra ser grosso modo equivalente al fin de la etapa de
la educacin primaria y el estndar para el grado 8 podra ser grosso
modo el equivalente del fin de la etapa de la educacin intermedia, no
hay ninguna distincin de orden financiero relacionada con estos niveles
o con etapas del currculo, y tampoco hay distinciones de orden
financiero entre el grado 10 y programas del segundo ciclo de la
educacin secundaria (upper high school). En sntesis, aunque cada
distrito provee un nivel diferente de financiacin por nivel de educacin
(en gran parte, primaria, intermedia y secundaria), ninguno vincula
explcitamente estas diferencias con alguna etapa del aprendizaje o con
ningn nivel en sus estndares para el currculo.
La mejora del currculo es un componente de la frmula que es
tenido en cuenta en varias dimensiones diferentes. Adems, la provisin
para la mejora del currculo vara considerablemente entre los cinco
distritos, desde numerosos ajustes para la mejora del currculo en
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Broward County hasta ningn ajuste en Seattle. Tres distritos, Broward,

Cincinnati y Pittsburgh, proveen dinero extra para programas imn,
que generalmente forman parte de los esfuerzos para superar la
segregacin. Broward County y Cincinnati proveen ajustes para
programas de educacin vocacional en sus escuelas secundarias. Es
interesante notar que los dos distritos que contean a los estudiantes ETC
y cuentan con una larga historia de frmulas de financiacin ponderada
por estudiante, tambin tienen numerosos programas adicionales
pequeos con nfasis especficos en el currculo, partiendo todos ellos de
sus polticas de financiacin basada en la escuela. El indicador que
generalmente se utiliza en los ajustes para la mejora del currculo es el
conteo de los estudiantes con un monto extra provisto para cada
estudiante, excepto en el caso de los programas imn, en los que el
indicador es el tema del programa imn y el monto de dinero extra
se basa en los requerimientos especficos del tema imn, ajustado, por
supuesto, al tamao de la escuela medido en nmero de estudiantes.
Aunque los cinco distritos todava no han incluido fondos para todos
los factores importantes especficos de los estudiantes en sus nuevos
sistemas de financiacin, el objetivo de todos los distritos es hacerlo. El
objetivo general es incluir ajustes por lo menos para los estudiantes
provenientes de familias de bajos ingresos, con minusvalas fsicas o
mentales, con limitada competencia en ingls o que tienen un nivel de
rendimiento muy bajo. Actualmente existen varias dimensiones de
factores especficos de los estudiantes que se reconocen. Todos los
distritos disponen de algunos mecanismos para brindar ayuda a los
estudiantes minusvlidos y generalmente esos estudiantes se dividen en
categoras que varan con la intensidad de los servicios adicionales
prestados. Si bien todos los distritos de los EE.UU. cuentan con fondos
del programa federal Title I, que provee recursos extra para estudiantes
con bajo nivel de rendimiento provenientes de familias de bajos ingresos,
Cincinatti, Edmonton, Pittsburgh y Seattle tambin brindan ajustes
provenientes de fuentes de ingresos estatales o distritales para estudiantes
originarios de familias de bajos niveles de ingreso. Seattle tiene tambin
un ajuste para estudiantes con bajos niveles de rendimiento y Pittsburgh
incluye una variable contexto familiar (porcentaje de estudiantes que no
vive en una familia biparental) que da lugar a fondos adicionales. Tres
distritos (Broward, Edmonton y Seattle) incluyen ajustes para estudiantes
con limitada competencia en ingls. Finalmente, Broward County tiene
un nmero adicional de categoras de estudiantes con necesidades
especiales, incluyendo la de ser padre o madre adolescente. En cada caso,
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el indicador generalmente es el conteo individual o el de la matrcula de

los estudiantes con las necesidades especiales especificadas o un conteo
por estudiante ETC. El punto esencial aqu es que todos estos programas
tienen numerosos ajustes para estudiantes con necesidades especiales en
varias dimensiones de necesidades de los estudiantes, incluso si no todos
los ajustes especiales estn actualmente incluidos en la frmula de
financiacin basada en la escuela.
Cuando los programas de necesidades especiales de los estudiantes
no forman parte del presupuesto delegado, los recursos para estas
dimensiones de necesidad de los estudiantes son, sin embargo, provistos
frecuentemente a los sitios escolares. Por ejemplo, cada escuela en los
cuatro distritos de los EE.UU. recibe una asignacin proveniente del
programa federal Title I y puede gastarlo como lo desea. Cada escuela
recibe tambin recursos adicionales de personal, si ha matriculado a
estudiantes minusvlidos. El aspecto esencial es que si bien no todas las
dimensiones de los factores especficos de los estudiantes estn incluidas
en las frmulas de financiacin basada en la escuela, los recursos que
corresponden a esas dimensiones frecuentemente son provistos a los
sitios escolares mediante otra frmula separada y algunas veces las
escuelas tienen la autoridad para decidir cmo gastar este dinero.
Finalmente, cada distrito tiene tambin un componente de la
frmula de financiacin basada en la escuela que se sustenta en factores
especficos de la escuela. Se utilizan dos dimensiones importantes y una
dimensin nica. Broward y Cincinnati utilizan la dimensin tamao,
medida por el nmero de estudiantes, y tienen ajustes por tamao que
proveen fondos adicionales a las escuelas en funcin de su matrcula
total, generalmente una matrcula que se sita por debajo de cierto nivel.
Cincinnati y Seattle utilizan la dimensin sitio escolar y proveen una
asignacin bsica para cada sitio escolar; se trata de que la asignacin
bsica provea cierta cantidad de personal administrativo a una escuela.
Cincinnati tiene tambin varios factores adicionales basados en la
escuela. Finalmente, Edmonton tambin utiliza la dimensin sitio
escolar pero, ms especficamente, el nivel de mantenimiento de rutina
requerido y ajusta todos los presupuestos en funcin de ese monto.
El Cuadro 9.7 presenta la asignacin por estudiante ponderada 1,0
y las ponderaciones por grado-nivel para todos los otros estudiantes
utilizadas en cada una de las frmulas de financiacin de los cinco
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distritos escolares. El lector debe tener gran cuidado al interpretar estas

ponderaciones, especialmente cuando compara los distritos escolares.
En primer lugar, porque el monto del presupuesto provisto a cada sitio
escolar como porcentaje del presupuesto total de funcionamiento vara
significativamente y, en segundo trmino, porque incluso para el
presupuesto escolar, esta asignacin bsica provista a cada sitio escolar
es bastante amplia y vara tanto que reduce as el monto de la frmula
provisto por la porcin ponderada por estudiante. Adems, el gasto total
vara entre los cinco distritos, un hecho que tambin puede afectar el
significado fundamental de las diferentes ponderaciones.
Con estas precauciones en mente, se pueden analizar los datos del
Cuadro 9.7. Se pueden efectuar varias observaciones pertinentes. En
primer lugar, las diferentes ponderaciones aplicadas a los estudiantes en
diferentes grados-niveles solamente. Es decir, no especficamente a los
alumnos de diferentes edades o en distintas etapas del currculo que se
podra reflejar en el contenido del currculo o en los estndares de
rendimiento de los estudiantes. Por tanto, la prctica en Amrica del
Norte es proveer ponderaciones del estudiante en gran medida por nivel
educacional.
En segundo trmino, tres de los distritos utilizan un enfoque
plenamente desarrollado de ponderacin por estudiante, mientras que
Broward y Cincinnati proveen un monto diferente para cada estudiante de
la escuela primaria, intermedia y secundaria. En los casos de Broward y
Cincinnati debe tenerse cuidado cuando se evalan las diferentes
ponderaciones por grado-nivel, porque todos los distritos proveen
grandes asignaciones bsicas, que varan ampliamente entre los tres
niveles, y tambin proveen ajustes muy amplios. Por tanto, podra ser
inadecuado atribuir las diferencias en las asignaciones que aparecen en el
Cuadro 9.7 para Broward y Cincinnati a una ponderacin por estudiante.
La conclusin general es, sin embargo, que los distritos de Amrica del
Norte utilizan un enfoque de financiacin ponderada por estudiante.
En tercer lugar, hay tres patrones distintos para las ponderaciones
por grado-nivel. Las ponderaciones grado-nivel en Pittsburgh siguen la
pauta tradicional de ponderaciones ms elevadas para los estudiantes de
secundaria que para los de primaria. En efecto, la ponderacin es 1,0
para los alumnos de primaria, 1,384 para los estudiantes de intermedia y
de 1,505 para los de secundaria. Las ponderaciones por grado-nivel para
los estudiantes en Pittsburg exceden la magnitud de las ponderaciones de
la mayora de las frmulas de financiacin del estado a los distritos
(Odden y Picus, 1992).
261
ch-09
Edmonton
Pittsburgh
Seattle
Asignacin (por estudiante

con ponderacin 1,0)
Prim: $1.868
Inter: $1.931
Secu: $1.802
Prim: $3.051
Inter: $3.488
Secu: $3.011
Todos: $3.127
Todos: $4.632
Todos: $2.411
Unidad (a la cual se aplica la ponderacin)
Estudiante ETC
Estudiante
Estudiante ETC
Estudiante
Estudiante
Ponderacin (aplicada en cada grado-nivel)

Grado K
Grado 1
Grado 2
Grado 3
Grado 4
Grado 5
Grado 6
Grado 7
Grado 8
Grado 9
Grado 10
Grado 11
Grado 12
1,234
1,234
1,234
1,234
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,179
1,179
1,179
1,179
1,01
1,01
1,01
1,01
1,01
1,01
1,01
1,16
1,16
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,03
1,03
1,03
1,03
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,384
1,384
1,384
1,505
1,505
1,505
1,505
1,0
1,0
1,0
1,0
0,94
0,94
0,87
0,87
0,87
0,88
0,88
0,88
0,88
Page 262
Cincinnati
16:59
Broward
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Asignacin/Unidad/
Ponderacin

262
Cuadro 9.7 Asignaciones y ponderaciones por grado-nivel en cinco distritos escolares
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Page 263

Las ponderaciones en Edmonton tambin son ms elevadas en la

escuela secundaria que en los grados de los niveles inferiores, pero slo
muy moderadamente. Los estudiantes de los grados 9-12 son
ponderados slo 1,03 en comparacin con los estudiantes de primaria, y
los estudiantes de intermedia reciben la misma ponderacin que los de
educacin primaria. Sera ms preciso decir que, en lo esencial,
Edmonton no tiene ponderaciones para las diferencias de grado-nivel.
Por otra parte, las ponderaciones en Broward y Seattle son ms
bajas en las escuelas intermedias y de secundaria que en las escuelas
primarias. En otras palabras, Broward y Seattle proveen ms ingresos
por estudiante a los estudiantes de menor edad, una prctica que refleja
la creencia de que la educacin intensiva de los nios, con el propsito
de desarrollar competencias slidas en alfabetizacin y matemtica
bsica al trmino de la escuela primaria, constituye un uso ms rentable
de los recursos fiscales locales y estatales.
Cuando las asignaciones bsicas se convierten en factores en la
frmula de Cincinnati, el resultado es una asignacin para la educacin
secundaria que es unos cuantos cientos de dlares ms elevada por
estudiante, es decir, alrededor de un 10% ms. Fuera de eso, los datos del
Cuadro 9.7 muestran que Cincinnati provee ms o menos la misma
financiacin bsica para los estudiantes de educacin primaria y
secundaria, y cerca del 10% ms para los estudiantes de educacin
intermedia, una prctica nica.
La diferencia entre las prcticas de estos cinco distritos es bastante
sorprendente. La prctica tpica en el gasto entre niveles escolares es la
de un mayor gasto en los estudiantes de educacin secundaria (OECD,
1995). En efecto, uno de los principales motivos de disputa que han
surgido cuando los gobiernos han reorientado la financiacin hacia el
sitio escolar ha sido la ms elevada financiacin de los estudiantes de la
educacin secundaria. Sin embargo, Pittsburgh fue el nico distrito que
provea un diferencial de financiacin semejante a los estudiantes de
secundaria. Los otros distritos, o bien hacan distinciones muy pequeas
o ninguna entre estudiantes de primaria y secundaria, o realmente
ponderaban el sistema en favor de los estudiantes de la escuela primaria.
En este sentido, las ponderaciones por grado-nivel en estos cinco
distritos escolares representan diferentes decisiones en materia de
asignacin de recursos.
Aunque las ponderaciones por grado-nivel adoptadas por estas
cinco jurisdicciones no se pueden tomar como indicativos de la prctica
en toda la Amrica del Norte, sin embargo, reflejan un importante
263
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cambio en la valoracin fiscal de la asignacin bsica de recursos para

estos distritos, alejada del tradicional sesgo hacia estudiantes de
educacin secundaria con mayor financiacin y encaminada hacia un
nuevo sesgo de mayor financiacin para los estudiantes de las escuelas
primarias, particularmente estudiantes de los grados K a 3. Como se
afirm anteriormente, la justificacin de este cambio en el proceso de
asignacin de recursos es desarrollar las competencias bsicas desde el
comienzo de la carrera escolar de un nio, bajo el supuesto de que si los
estudiantes pueden leer, escribir y hacer matemtica competentemente
en el grado 3, entonces los profesores de los grados ms avanzados
tienen un horizonte virtualmente ilimitado en relacin con las
expectativas de rendimiento de los estudiantes. Por supuesto, esto slo
refleja el anverso de esta proposicin: la intervencin tarda con
estudiantes de educacin secundaria que no han desarrollado buenas
competencias en alfabetizacin y matemtica no slo es ineficiente, sino
tambin algo muy difcil de concretar.
(b) Componente 2: Mejora del currculo
El Cuadro 9.8 muestra que los cinco distritos proveen fondos para
la mejora del currculo de las escuelas imn, la educacin vocacional,
lengua extranjera y programas de prevencin del abandono. En Amrica
del Norte, las escuelas imn se crearon como un medio para estimular
el comportamiento voluntario a fin de superar la segregacin, sobre todo
en distritos escolares donde la segregacin racial es provocada por los
patrones de vivienda, y no por decisiones legales o reglamentarias de los
distritos escolares. La idea es que las escuelas adopten un foco temtico
que servir como un imn para que los estudiantes provenientes de
medios tnicos minoritarios y no minoritarios se matriculen
voluntariamente. Se espera, que proporcionando opciones escolares
atractivas, un distrito pueda reducir el aislamiento racial en todas las
escuelas y aumentar el nmero de escuelas en que se mezclen
estudiantes de diferentes etnias, todo ello realizado mediante acciones
voluntarias de los padres de familia y los estudiantes.
Broward, Cincinnati y Pittsburgh aportaron fondos adicionales para
las escuelas imn. Broward provee cerca de $10 millones para 32
programas temticos imn en todos los niveles (educacin primaria,
intermedia y secundaria). Cincinnati aporta fondos adicionales para
escuelas imn que tienen cuatro temas importantes: Paideia,
Montessori (basado en el programa preescolar Montessori), lengua
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extranjera y arte. Los costos adicionales por estudiante de estos

imanes varan significativamente: desde un bajo $374 por estudiante
en el nivel primario hasta $1.274 por estudiante en el nivel secundario.
Cincinnati tambin tiene varios programas imn minor, con una
financiacin que va desde $10.000 hasta $65.000 por escuela. Cuando
Cincinnati adopte plenamente una poltica de financiacin basada en la
escuela en 1998-99, probablemente retendr, pero no expandir, el
nmero de escuelas imn. En efecto, dado que Cincinnati est
estimulando a todas las escuelas para que adopten un diseo de escuela
de alto rendimiento y, por consiguiente, se conviertan en una escuela con
nfasis temticos especficos, la idea de escuelas imn separadas
estar en cierto sentido superada. Sin embargo, los distritos encontrarn
que es polticamente difcil de discontinuar la financiacin adicional de
las escuelas imn existentes. Pittsburgh aporta un nivel mucho ms
pequeo de financiacin adicional a las escuelas imn, que va desde
$11 adicionales hasta $126 adicionales por estudiante. El programa de
Pittsburgh incluy solamente a tres escuelas imn en 1997-1998 de un
total de 21 sitios que se beneficiaron de una financiacin basada en la
escuela; el nmero de escuelas imn podra aumentar en el futuro, ya
que todas las escuelas de Pittsburgh estn incluidas en los programas de
financiacin basada en la escuela.
La mejora de la financiacin de la educacin vocacional constituye
el segundo ajuste importante relacionado con la naturaleza programtica
del currculo. La financiacin adicional de la educacin vocacional en
las escuelas secundarias tiene una larga tradicin en la financiacin de
las escuelas de Amrica del Norte (Odden y Picus, 1992). Broward
incluy nueve diferentes ponderaciones por educacin vocacional en su
frmula de financiacin basada en la escuela, siguiendo en gran medida
las ponderaciones por educacin vocacional utilizadas por el estado de
Florida para financiar cada distrito escolar. Las ponderaciones fueron de
1,963 para los programas de educacin vocacional tradicionales (una
ponderacin cercana a 2,0) y, para programas separados de educacin
vocacional, el rango iba desde 1,168 para programas exploratorios hasta
1,651 para programas de tecnologa (industrial arts programmes).
Cincinnati aport un ajuste global uniforme para la educacin
vocacional por ETC para todos los programas de educacin vocacional.
Pittsburgh y Seattle retuvieron la financiacin de la educacin
vocacional en la oficina central y no delegaron estos recursos a las
escuelas secundarias.
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Edmonton
Pittsburgh
Seattle
Escuelas imn
$10,1 millones para 13

escuelas primarias, 10
intermedias y 9
secundarias. Las frmulas
varan para el personal y
el material adicionales.
Major:* Montos por

estudiante desde $374
hasta $1.274
NA
Montos por estudiante

desde $100 hasta $126
NA
Educacin vocacional
Factores de ponderacin que

varan desde 1,211 hasta
1,651 para programas
especiales, y una ponderacin
de 1,963 para programas
tradicionales
Ajuste global por ETC

para todos los
programas
NA
NA
NA
Lengua extranjera
NA
NA
Tasas diferenciales
para 12 programas
distintos de lenguas
NA
NA
Prevencin del
abandono
Factor de ponderacin
de 1,458
NA
NA
NA
NA
Minor:* Montos por

escuela desde $10.000
hasta $65.000
Nota: NA = no se aplica.
* Las escuelas major reciben una financiacin por estudiante, mientras que las escuelas minor reciben un monto fijo por escuela, independientemente de su
matrcula.
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Cincinnati
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Broward
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Actividad

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Cuadro 9.8 Ajustes por currculo en cinco distritos de Amrica del Norte
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Edmonton aport recursos para ensear lenguas extranjeras,

financiando 12 programas diferentes. La financiacin depende tanto del
nmero de programas de lenguas extranjeras impartidos en la escuela
como de la matrcula en cada uno de ellos.
Broward tambin aplic un factor ponderado de 1,458 para los
programas de prevencin del abandono escolar. Una posible razn del
uso extensivo de la ponderacin por estudiante en Broward es que esta
ha sido la manera en que muchas necesidades especiales han sido tenidas
en cuenta durante aos en Florida. Florida tiene el sistema ms amplio
de ponderacin por estudiante en todos los EE.UU. (Gold et al., 1995).
Broward incluye casi todas las ponderaciones del estado para determinar
el presupuesto de cada escuela.
(c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educacin de los
estudiantes
Los cinco distritos han creado mltiples ajustes para las
necesidades especiales de educacin de sus estudiantes. A partir de los
recursos locales y estatales, ellos proveen ajustes basados en
caractersticas sociodemogrficas, puntajes de rendimiento, dominio de
la lengua inglesa, as como por minusvala mental y fsica. La riqueza de
los diversos ajustes indica que existe una deontologa profesional entre
estos distritos, segn la cual es justo y bueno proveer ingresos
adicionales para que los profesores puedan prestar servicios adicionales
a los estudiantes que tienen necesidades excepcionales de educacin.
i)
Desventaja econmica o educacional: Aunque los cuatro distritos

de los EE.UU. reciben fondos considerables del programa federal
Title I para los estudiantes de bajo nivel de rendimiento en
comunidades de bajos ingresos, Pittsburgh y Seattle suplementan
esta provisin con montos adicionales basados en el status
sociodemogrfico. Seattle aportaba fondos adicionales para
estudiantes que reunan las condiciones para el programa de
almuerzo gratuito o a precios reducidos, un programa que provee
almuerzo gratuito a los estudiantes provenientes de familias con un
ingreso por debajo del nivel de pobreza (alrededor de $16.000 para
una familia urbana de cuatro miembros) y almuerzos a precios
reducidos para familias con un ingreso de hasta un 150% superior
al del nivel de pobreza (unos $24.000), reconociendo que la
pobreza es un indicador general de la necesidad de servicios
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adicionales de enseanza. Las ponderaciones son 0,087, 0,109 y

0,18, proveyendo $212, $266 y $439 para los estudiantes de las
escuelas primaria, intermedia y secundaria, respectivamente.
El programa de Pittsburgh promedia el porcentaje de
estudiantes en una escuela que rene las condiciones para el
almuerzo gratuito o a precio reducido con el porcentaje de
estudiantes que no viven con ambos padres, multiplica el
porcentaje resultante por el nmero de alumnos de la escuela y
provee un monto adicional de $400 para cada estudiante. Ambos
montos se adicionan a la asignacin del Title I, que es provista
segn una frmula diferente y puede alcanzar $900 por estudiante
en escuelas con elevado nivel de pobreza. Ni Broward, ni
Cincinnati, ni Edmonton proveen un monto adicional basado en
estos factores, si bien Cincinnati est considerando la posibilidad
de agregar dicho ajuste.
Broward y Seattle tambin proveen fondos extra para alumnos
que tienen puntajes inferiores a ciertos niveles en las pruebas de
rendimiento de los estudiantes del distrito. Broward provee esta
mejora slo a las escuelas intermedias y secundarias, y divide la
asignacin global del distrito, de cerca de $2 millones, entre el
nmero de estudiantes que registran un puntaje inferior al 18
porcentil en las partes de lectura y matemtica de la Prueba de
Rendimiento de Standford (Stanford Achievement Test). Seattle
provee una ponderacin extra pequea a los estudiantes que registran
puntajes en el nivel del 30 porcentil o por debajo de l. Cuanto ms
bajo es el porcentil (es decir, cuanto ms bajo es el rendimiento), ms
elevada es la ponderacin, siendo mayor para los estudiantes de los
grados 9-12 que para los estudiantes de los grados K-8.
La disyuntiva al proveer ajustes de fondos basados en el
rendimiento efectivo de los estudiantes es que la financiacin se
pierde cuando se mejora el rendimiento. Por consiguiente, a menos
que el puntaje del rendimiento se base en el rendimiento de otro
nivel de escolarizacin, los efectos de tal aumento de financiacin a
veces pueden ser problemticos.
Competencia en lengua inglesa y minusvala: Broward, Edmonton
y Seattle proveen ajustes a los alumnos con limitado dominio del
ingls, es decir, estudiantes que necesitan ayuda para desarrollar
sus competencias en esta lengua. Los tres distritos proveen una
ponderacin extra para esos estudiantes. Las ponderaciones extra
en los tres distritos se sitan alrededor del 25%, pero debido a que
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se aplican a montos con bases diferentes, proveen distintos niveles

de fondos adicionales, llegando a aproximadamente $475 ms por
cada estudiante en Broward, a cerca de $850 ms por estudiante en
Edmonton y un monto extra de $635 para cada estudiante de
primaria y justo por encima de $1.000 ms por cada estudiante de
educacin secundaria que necesita ayuda para aprender la lengua
inglesa en Seattle.
Las estrategias que estos distritos utilizan para proveer ingresos
adicionales a los estudiantes minusvlidos fsicos o mentales son las
ms complejas. Broward, Edmonton y Seattle utilizan ponderaciones
de los estudiantes, mientras que Cincinnati y Pittsburgh continan
con asignaciones mediante frmulas separadas. Broward County
tiene la lista ms vasta de ponderaciones adicionales, con
ponderaciones para estudiantes de programas de educacin especial
tradicionales de primaria, intermedia y secundaria, ocho diferentes
ponderaciones para programas separados a tiempo completo y siete
ponderaciones para programas a tiempo parcial. Las ponderaciones
varan considerablemente, reflejando la naturaleza de la minusvala y
la intensidad de los servicios requeridos.
Edmonton y Seattle han adoptado un enfoque algo menos
detallado. Edmonton provee ponderaciones en seis categoras
diferentes, con una divisin menor y ms intensa para tres niveles
de necesidad (ligera, moderada y grave). Ellos registran en una lista
las condiciones especficas de minusvala bajo cada una de las
categoras de ponderacin de magnitud. Sin embargo, Seattle ha
identificado cinco categoras de necesidades especiales y slo
provee ponderaciones para estas cinco, diferenciando algunas
veces, pero no siempre, la ponderacin por grado-nivel dentro de la
categora. Seattle no identifica una larga lista de las condiciones de
minusvala ms tradicionales dentro de las cinco categoras; est
tratando de identificar la intensidad del servicio requerido, en lugar
de la etiqueta de las condiciones de minusvala.
Nuevamente, se debe tener cierto cuidado al interpretar las
diferentes ponderaciones. Dado que la asignacin ponderada 1,0
vara entre todos los distritos, la misma ponderacin genera
diferentes niveles de recursos adicionales. Por ejemplo, una
ponderacin adicional de 1,0 en Broward puede generar cerca de
$1.900 ms, mientras que la misma ponderacin adicional produce
$3.127 en Edmonton y $2.441 en Seattle. Estos son niveles muy
diferentes de recursos adicionales. El punto esencial aqu es que no
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se deberan comparar las ponderaciones adicionales mismas entre

los distritos, porque los niveles de los montos a los que estn
vinculadas son diferentes. La nica manera razonable de comparar
cmo los distritos tratan a los estudiantes con minusvala es
calcular los montos que son realmente provistos.
Para nueve categoras de minusvala, Cincinnati provee un
monto extra para cada estudiante, con limitaciones relativas al
tamao mximo de la clase para cada categora diferente. El distrito
retiene los fondos para un mayor apoyo a la educacin especial,
incluyendo psiclogos, un centro de servicios de educacin
especial, tutora, instruccin en el domicilio, reembolso de la
seguridad social, servicios de audiologa y servicios generales.
Cuando el programa est implementado plenamente, Cincinnati
planea convertir las cifras de dlares en ponderaciones de
estudiantes.
En 1997-1998, Pittsburgh no otorg a las escuelas mucha
autoridad sobre los sustanciales recursos existentes en el sistema
para los estudiantes con minusvalas. El distrito est investigando
cmo podra delegar esta autoridad presupuestaria en el futuro,
junto con varios otros ingresos para programas por categoras, pero
decidi retener el control central sobre los recursos para los
servicios y programas de educacin especial del perodo 19971998.
(d) Componente 4: Necesidades del sitio escolar
i)
270
Asignacin al sitio escolar: Tres distritos proveen asignaciones

bsicas: Broward, Cincinnati y Seattle. El primer aspecto de estas
asignaciones bsicas es que son bastante amplias: teniendo en
cuenta a todos los distritos, va desde un rango de $175.000 para el
nivel primario hasta otro de ms de $1,2 millones para el
secundario. Para una escuela primaria de 500 estudiantes, ella
provee una base de cerca de $350 por estudiante; para una escuela
secundaria de 1.500 estudiantes, la base es de $800 por estudiante.
En estos tres distritos, las asignaciones bsicas para las
escuelas intermedias y secundarias son sustancialmente ms
grandes que las asignaciones para las escuelas primarias. En efecto,
en Broward la asignacin bsica para la escuela intermedia es casi
dos veces mayor que la asignacin bsica para la escuela primaria,
y aquella para la escuela secundaria es alrededor de tres veces la
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asignacin para la escuela primaria. En Cincinnati, sin embargo, la

asignacin bsica para las escuelas intermedias es slo ligeramente
ms elevada que para las escuelas primarias; la asignacin de base
est destinada a sufragar un director, uno o ms bibliotecarios,
consejeros en las escuelas secundarias, un operador de planta fsica
y fondos para el currculo.
En Broward, adems, la asignacin bsica es provista para el
tamao ms pequeo de escuela primaria, intermedia y secundaria,
y luego aumenta en varios miles de dlares (el monto aumenta
segn el nivel de educacin) a medida en que aumentan los niveles
de matrcula. Por ejemplo, una escuela intermedia con 860
estudiantes recibira una asignacin bsica de alrededor de
$840.000. Pero por cada 100 estudiantes ETC adicional recibira
entre $13.000 y $43.000 ms; el monto extra variara en diferentes
niveles de los aumentos de 100 estudiantes. El punto esencial aqu
es que las escuelas ms grandes reciben una asignacin bsica an
ms grande.
En sntesis, los tres distritos proveen una asignacin bsica
que pretende aportar un nivel relativamente alto de recursos bsicos
a la escuela, no tan slo la dotacin mnima de personal
administrativo para una escuela, y la base tiende a ser
sustancialmente ms grande para las escuelas secundarias que para
las escuelas primarias.
Ajustes para las escuelas pequeas: Estos ajustes se proveen para
asegurar que las escuelas pequeas dispongan de fondos suficientes
para contar con un ncleo de personal administrativo mnimo, tal
vez un director, una secretaria y un empleado. Pero el monto de
estas asignaciones bsicas les permiten proveer ms que justo el
mnimo de personal administrativo. Cincinnati provee un monto
ms alto por estudiante a las escuelas pequeas de primaria ($450),
de intermedia ($253) y de secundaria ($778). Pittsburgh provee
$675 por estudiante por la diferencia entre la matrcula real de la
escuela (debajo de 300) y 300, esencialmente un aumento para la
escuela pequea. Por consiguiente, una escuela con 250 estudiantes
recibira $33.750 ms y una escuela con 200 recibira $67.500.
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9.5 Evaluacin y anlisis

(a) Estructura general de las frmulas
Las cinco frmulas de financiacin basada en la escuela analizadas
anteriormente representan innovaciones bastante sofisticadas en la
financiacin de la escuela en Amrica del Norte. Si bien Edmonton ha
estado implementando su sistema de financiacin basada en la escuela
durante ms de dos dcadas, las frmulas en los otros cuatro distritos son
bastante nuevas (tres han sido implementadas por primera vez durante el
ao escolar 1997-1998). El cuarto, en Cincinnati, esta programado para
ser implementado en 1999-2000, si bien varias escuelas piloto de
Cincinnati tienen autoridad sobre su presupuesto en 1997-1998 (el
monto del presupuesto se calcul segn las frmulas tradicionales de
dotacin de personal a la escuela). Cincinnati tambin mostrar a las
escuelas cul habra sido el presupuesto basado en la escuela en 19981999 si ellas hubieran tenido que implementar el programa en ese ao,
de modo que las escuelas empiecen a planificar el presupuesto que la
financiacin mediante frmulas les aportar el ao siguiente.
Dada la novedad de estas frmulas, su exhaustividad y su
sofisticacin representan un logro considerable. Slo el tiempo dir
cmo evolucionan las frmulas, especialmente en lo que se refiere a la
financiacin de programas por categoras. Pero tratndose de los
esfuerzos de los primeros aos, las frmulas representan un gran paso
cuidadosamente reflexionado hacia la financiacin basada en la escuela.
Se debe prestar ms atencin a las funciones centrales en contraste
con las funciones del sitio en por lo menos cuatro de los distritos de los
EE.UU. Dado que estos distritos forman parte de la New American
Schools (NAS) y, en ltima instancia, permitirn que cada escuela
seleccione y se reestructure en funcin de un diseo escolar global,
necesitan redisear el conjunto de su sistema escolar para convertirlo en
otro que sostenga a un sistema de gestin descentralizado. Como parte
de este proceso, los distritos necesitan renunciar, o por lo menos reducir
drsticamente, algunas funciones centrales (por ejemplo, apoyo al
currculo, personal y administracin general) y fortalecer otras (por
ejemplo, planificacin, evaluacin, rendicin de cuentas y sistemas de
informacin) y ajustar el presupuesto de la oficina central de manera
consecuente. Todas las otras funciones y sus presupuestos deben ser
delegados a las escuelas. Si bien estos distritos se han involucrado en
cierto grado en el proceso de anlisis, ste se debera convertir en su foco
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de atencin y el contraste entre las participaciones retenidas y delegadas

en el presupuesto se deberan remontar a esas decisiones. Esto no es lo
que sucede actualmente.
Todas las frmulas desarrolladas hasta la fecha son relativamente
completas, es decir, con asignaciones bsicas para los estudiantes,
mejora por grado-nivel, mejora del currculo, diversos ajustes para
necesidades especficas de los estudiantes y ajustes para los sitios
escolares en trminos de asignaciones bsicas y aumentos por tamao
pequeo. En otras palabras, al disear sus frmulas de financiacin,
todos los distritos han tomado en consideracin una gama de
necesidades de recursos de las escuelas.
(b) Transparencia
En Edmonton, Pittsburgh y Seattle todas las frmulas son de
conocimiento pblico y transparentes. En efecto, en Edmonton y Seattle
estn disponibles en un sitio de la World Wide Web y, por tanto, son
transparentes para todo el mundo! Todos los documentos relativos al
presupuesto tambin estn disponibles en las bibliotecas pblicas de
Edmonton. Por otra parte, las frmulas en Broward, si bien son pblicas,
estn enterradas en espesos documentos de carcter presupuestario y no
son fcilmente asequibles. Es difcil pronunciarse sobre la transparencia
de las frmulas de Cincinnati, dado que slo se utilizarn en el ao
escolar 1999-2000. Los presupuestos actuales de Cincinnati son
transparentes, pero no todos los aspectos de la construccin de la
frmula se describen en los documentos que se estn distribuyendo
ampliamente.
En Seattle, la frmula de financiacin no slo est disponible para
todo el mundo en la Web, sino que los directores de escuela pueden
elaborar sus nuevos presupuestos escolares en el sitio de la Web. Seattle
est empezando a mostrar cmo se puede explotar el poder de las
tecnologas de la informtica, mediante la Internet, para crear y manejar
estos nuevos tipos de polticas descentralizadas.
(c) Equidad
Dado que las frmulas incorporan numerosas dimensiones que
tienen en cuenta diferentes necesidades del sitio escolar, de los
estudiantes y de la educacin, es justo decir que ellas representan
esfuerzos para disear e implementar un sistema de financiacin
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equitativo. Cuando Pittsburgh descentralice sus presupuestos para el

programa federal Title I y para la educacin especial, el conjunto de los
cinco programas representar esfuerzos globales y sofisticados para
hacer que la financiacin basada en la escuela sea equitativa en relacin
con varias cuestiones. Si bien podra haber cierta discusin sobre la
magnitud exacta de muchos de los ajustes y ponderaciones que se han
provisto, es evidente que estos cinco distritos han tratado de disear
sistemas de financiacin basada en la escuela justos y equitativos, que
reconocen una variedad de circunstancias especiales.
Quiz la ponderacin en favor de los alumnos de primaria en
Broward y Seattle, as como la casi igual asignacin entre todos los
niveles de educacin en Edmonton, sean los elementos de equidad ms
sorprendentes de las frmulas, que constituyen prcticas muy diferentes
de las tradicionales ponderaciones ms altas para los estudiantes de
educacin secundaria. Los diferentes enfoques utilizados en esta rea
hacen visible un dominio de la gestin de la educacin que merece ms
atencin acadmica a fin de determinar si los enfoques histricos para
proveer ms recursos a los alumnos de mayor edad siguen teniendo
validez.
(d) Eficiencia
Dado que estos programas de financiacin escolar han comenzado
a implementarse slo desde comienzos del ao escolar 1997-1998
(excepto en el programa de larga data en Edmonton), es difcil
pronunciarse sobre cuestiones de eficiencia basndose en datos o
resultados. Al mismo tiempo, sin embargo, se pueden formular ciertas
conjeturas acerca de la eficiencia.
La primera es que las nuevas frmulas de financiacin basada en la
escuela en los EE.UU. han delegado recursos para los programas
regulares de instruccin y la administracin de los sitios escolares, pero
varan mucho en el grado en que han delegado recursos para otras
funciones. Una de esas categoras es la financiacin para los programas
por categoras de necesidades especiales destinados a los estudiantes
minusvlidos y a los alumnos provenientes de medios sociales pobres,
que pueden llegar a constituir hasta el 30% del presupuesto de un sitio
escolar y representar un gran monto de recursos que se pueden reasignar
a usos ms eficientes (Odden, 1997). Estos programas representan
fondos comunes financieros considerables que potencialmente se
podran distribuir ms eficientemente a nivel del sitio escolar,
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especialmente si la investigacin sobre el uso previo de estos recursos ha

dado cuenta de pocos efectos positivos. Adems, los distritos han sido
renuentes a delegar autoridad sobre el funcionamiento y el
mantenimiento, otra funcin donde la eficiencia se puede producir a
nivel del sitio escolar. Finalmente, los distritos han actuado lentamente
en lo referente a la reduccin de personal en la oficina central, las
oficinas de currculo y administracin general, y la delegacin de estos
fondos a nivel del sitio escolar. Por consiguiente, si bien las frmulas de
financiacin representan un significativo desplazamiento hacia la
delegacin de la financiacin a los sitios escolares, en su forma actual se
quedan cortas en relacin con una ms plena delegacin posible de los
fondos.
(e) Eficacia
Hay una gran esperanza de que la delegacin de la financiacin a la
escuela mejore no slo la eficacia del gasto en educacin, sino tambin
la eficacia global de los sistemas de educacin que implementan estos
programas. Como se mencion al comienzo de este captulo, el contexto
para el desarrollo y la implementacin de la financiacin basada en la
escuela es un foco de atencin para lograr un drstico mejoramiento de
los resultados de la escuela en trminos de rendimiento. Las estrategias
que en esta rea han desplegado los cuatro distritos de los EE.UU. son
parte de una estrategia ms amplia destinada a identificar diseos
escolares globales de alto rendimiento, uno de los cuales debe ser
seleccionado por cada sitio. Adems, los fondos delegados estn
destinados a financiar el diseo mismo, que tiene en cuenta el currculo
(qu se ensea) y el programa de instruccin (cmo se ensea), la
organizacin del aula y de la escuela, as como la dotacin de personal
y de recursos a la escuela. Se espera que todos los recursos del sitio
escolar sern asignados para sufragar las necesidades del diseo elegido
y que en un perodo de tres a cinco aos cada escuela se reestructure a s
misma en funcin del diseo seleccionado.
Debido a la sustancial vinculacin entre la centralizacin y la
seleccin de un diseo escolar de alto rendimiento, as como a la
existencia de un nmero cada vez ms grande de pruebas de que estos
diseos mejoran el rendimiento de los estudiantes (Fashola y Slavin,
1997), es dable esperar que los planes de financiacin basada en la
escuela en los cuatro distritos de los EE.UU. produzcan una elevacin
del nivel de rendimiento de los estudiantes. Respuestas claras en esta
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rea slo aparecern con el tiempo y tras una cuidadosa investigacin.

Aunque el programa de Edmonton no est explcitamente
vinculado a los diseos escolares, el distrito ha aprobado estndares de
educacin durante los ltimos aos y actualmente es ms explcito en su
voluntad de que las escuelas ejerzan el control sobre su presupuesto y
programas, con estrategias diseadas ms explcitamente para mejorar el
rendimiento de sus estudiantes en relacin con los nuevos estndares.
(f) Administracin
En cuanto a la administracin y la eficiencia y eficacia
administrativas, los cuatro distritos de los EE.UU. muestran resultados
ambivalentes. Edmonton est bien administrado y ya ha delegado el
grueso de su presupuesto. Los cuatro distritos de los EE.UU. se quedan
cortos en lo que respecta a la vinculacin de un presupuesto
descentralizado con un slido anlisis de lo que se debera administrar
centralmente y lo que se debera administrar a nivel de sitio, por lo que han
retenido diversas funciones que, sin duda, pueden y deben ser delegadas.
Al mismo tiempo, el uso de la Internet para proveer un sistema de
informacin basado en la escuela mediante el cual se pueda operar el
sistema de financiacin basada en la escuela representa un importante
avance en Seattle (http://sps.gspa.washington.edu/sps/) y Edmonton
(http://www.epsb.edmonton.ab.ca). En efecto, una clave para una
efectiva descentralizacin es crear un sistema que brinde a la escuela,
que es la nueva arena de la toma de decisiones, informacin tan detallada
como aquella de la que dispuso el distrito en el pasado. En efecto, la
razn principal por la que la descentralizacin puede funcionar en el
contexto actual es que la computadora permite que las organizaciones
distribuyan y aporten informacin a cada persona.
9.6 Conclusin
Los cinco distritos perfilados en este captulo representan
formidables esfuerzos realizados en Amrica del Norte para disear e
implementar sistemas de financiacin basada en la escuela. Los sistemas
no slo son globales y sofisticados, sino que tambin estn vinculados a
objetivos estratgicos de los distritos destinados a mejorar drsticamente
el rendimiento de los estudiantes. Los sistemas no se presentan como
fines u objetivos en s mismos, sino como parte de esfuerzos
educacionales ms amplios para adoptar estndares ms elevados y
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rigurosos de contenido y rendimiento, descentralizar las operaciones del

nivel distrital al nivel del sitio escolar, contar con escuelas que
seleccionen diseos de alto rendimiento como su visin para la mejora y
tener escuelas que se reestructuren a s mismas siguiendo esos diseos
durante un perodo de tres a cinco aos, incluyendo la reasignacin de
sus recursos en funcin de esos diseos. Por consiguiente, estos
programas de financiacin basada en la escuela estn fuertemente
vinculados a estrategias educacionales para producir ms elevados
niveles de rendimiento de los estudiantes. Dadas estas interconexiones,
es muy elevada la probabilidad de que la adopcin de estos programas
ser acompaada de una mayor eficiencia, eficacia y productividad.
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Captulo 10
Estudio de caso 4: La financiacin

de escuelasmediante frmulas
en Nueva Zelandia
Nicholas Pole

En la dcada de los noventa, tras la aprobacin de la Ley de
Educacin de 1989 (Education Act 1989), el sistema educacional de
Nueva Zelandia fue descentralizado dentro de un marco nacional de
orientaciones y rendicin de cuentas. Estas reformas tomaron en cuenta
ciertas crticas de larga data a la administracin escolar en Nueva
Zelandia que haban sido identificadas en el informe de un grupo de
trabajo constituido por el gobierno titulado Administrar para lograr la
excelencia: la administracin eficaz en educacin (Administering for
excellence: effective administration in education) (Picot, 1988). El grupo
de trabajo formul cinco crticas clave: excesiva centralizacin en la
toma de decisiones, complejidad por excesivo nmero de cuestiones
por decidir, falta de informacin y eleccin, carencia de prcticas
eficaces de gestin y sentimientos de impotencia.
Un Libro Blanco del gobierno Las escuelas del futuro (Tomorrows
schools) (Lange, 1988), que fue preparado como respuesta al informe
Picot, hizo mucho hincapi en la descentralizacin de la responsabilidad y
la gestin de la educacin a las comunidades locales. Esto se concret
cuando la Ley de Educacin de 1989 estableci un modelo de gestin para
las escuelas pblicas donde los Consejos de Administracin (constituidos
fundamentalmente por padres de familia elegidos y el director) asumieron
la responsabilidad del control de sus propios recursos educacionales, que
seran utilizados como ellos lo decidiran en el marco de las orientaciones
generales establecidas por el Estado.
Los Consejos de Administracin fueron guiados en la toma de
decisiones por las Orientaciones para la Educacin Nacional (National
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Education Guidelines) que, desde 1993, incluyeron informacin

detallada relativa a los objetivos de la educacin, orientaciones para la
administracin nacional y marcos de referencia nacionales para el
currculo. Las Orientaciones para la Educacin Nacional dieron
prioridad a varios objetivos: los ms altos estndares de rendimiento
educacional; mejora de la igualdad de oportunidades; mejora de la
capacidad de los neozelandeses para competir a escala internacional;
mejores niveles de alfabetizacin y matemtica bsicas; programas ms
amplios de ciencia y tecnologa; logro de la excelencia mediante la
formulacin de objetivos claros de aprendizaje; provisin de programas
individualizados para satisfacer las necesidades del estudiante; aumento
de la participacin y el xito de los maores;3 y la bsqueda de un mayor
respeto de la diversidad del patrimonio tnico y cultural de la poblacin
de Nueva Zelandia. Las Orientaciones para la Educacin Nacional
tambin cubrieron asuntos relacionados con la responsabilidad por el
currculo, la prctica del personal, la gestin financiera y de la
propiedad, la legislacin sobre la salud y la seguridad, as como sobre la
poltica relativa a la matrcula. La piedra angular de este nuevo enfoque
para proveer educacin fue la exigencia de que las escuelas pblicas
deban establecer un contrato (charter) que representaba un
compromiso de cada Consejo de Administracin con el Ministro de
Educacin con respecto a los fines, propsitos y objetivos de la escuela.
En 1993 se cre una Oficina de Evaluacin de la Educacin
(Education Review Office), como un organismo gubernamental
autnomo y se le confiri la autoridad de monitorear, evaluar e informar
sobre la naturaleza y la calidad de la educacin escolar. Este organismo
tambin recibi un mandato para efectuar evaluaciones peridicas de
escuelas individuales a fin de informar sobre hasta qu punto los
Consejos de Administracin estaban actuando legalmente y teniendo en
cuenta sus obligaciones y compromisos, especialmente los relacionados
con la calidad de la provisin del servicio.
Estos cambios considerables en la gestin y el funcionamiento del
sector de la educacin coincidieron con un programa general de
reestructuracin y reforma del sector estatal que inici el Cuarto Gobierno
Laborista (Fourth Labour Government) (Boston y Holland (ed.), 1990;
Boston et al., 1991; Easton, 1997). Las reformas pretendan mejorar la
eficiencia y la eficacia de la provisin de servicios sociales, mejorar la
3. Los maores constituyen la poblacin indgena de Nueva Zelandia y representan el 14,5% de la

poblacin total del pas.
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en Nueva Zelandia
rendicin de cuentas y aumentar la transparencia en la asignacin y la

distribucin de los recursos. Como resultado, los Consejos de
Administracin recibieron los recursos directamente del gobierno por
intermedio del Ministerio de Educacin sin que otro intermediario u
organismos regionales se involucraran en la toma de decisiones o en la
gestin de los recursos. En el sector escolar, esta descentralizacin del
poder fue percibida como la ubicacin de la toma de decisiones ah donde
tendra el mximo impacto, lo que, a su vez, se esperaba que tuviera por
resultado una mayor solidaridad entre todos los actores interesados, el
mejoramiento de la capacidad de respuesta de la escuela a las necesidades
de la comunidad, una mayor rendicin de cuentas por los resultados a nivel
de la escuela, mejores oportunidades para la autoevaluacin y prcticas
innovadoras, as como el mejoramiento del rendimiento de los profesores.
10.2 El presupuesto escolar: las partes centralizadas y las

partes delegadas
El Consejo de Administracin de una escuela es responsable de la
supervisin de la gestin y de sus recursos, incluyendo su presupuesto.
Dentro de esta estructura, el director, quien es designado por el Consejo
de Administracin, acta por delegacin de autoridad como su Director
General (Chief Executive Officer) y tiene la responsabilidad de la
administracin cotidiana de la escuela. Dado este alto nivel de
descentralizacin, se consider importante asegurar rigurosos
procedimientos de rendicin de cuentas y de informes. Todos los
Consejos de Administracin, por consiguiente, deben producir un
informe anual que contiene un estado de cuentas verificado que debe ser
puesto a disposicin de la comunidad escolar y del Ministro de
Educacin. Los balances generales basados en estos informes son
consolidados para todas las escuelas y presentados al Parlamento.
La intencin primigenia de las reformas fue que a las escuelas se
les asignara presupuestos a suma alzada para que compraran la mayora
de los insumos que requeran. Hasta la fecha esto slo ha tenido xito
parcialmente, pues las escuelas reciben financiacin para cubrir sus
actividades operacionales, pero la responsabilidad del pago directo de
los salarios de los profesores de la mayora de las escuelas permanece en
el gobierno central.
Se han elaborado dos enfoques para la asignacin de los salarios de
los profesores: las Escuelas Financiadas Centralmente (EFC) y las
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Escuelas Financiadas Directamente (EFD).4 La mayora de las escuelas

se financia centralmente y el componente salarios de los profesores de
los gastos de una escuela es pagado directamente por el Ministerio de
Educacin. Sin embargo, una escuela puede escoger que se la financie
directamente por el costo de sus profesores. Este programa EFD fue
introducido a comienzos de 1996. Fue la prosecucin de un ensayo (el
Programa de Subvencin del Salario de los Profesores - Teachers Salary
Grant Scheme) introducido en 1992. La intencin de la financiacin
directa fue aumentar el monto total de recursos descentralizados a nivel
de la escuela y, por consiguiente, dar a los Consejos de Administracin
mayor flexibilidad en sus decisiones financieras (Edwards, 1993;
Edwards, 1994; Dixon y Edwards, 1995). La financiacin de los salarios
de los profesores en las EFD se bas inicialmente en un promedio global
calculado para todos los puestos de enseanza establecidos como parte
de los derechos de una escuela relativos a la dotacin de personal. Esto
restringa, parcialmente, el ingreso de algunas escuelas en el programa,
ya que su perfil de salarios era tal que incluso con la introduccin de una
prima en su programa eran perdedoras netas en el corto plazo. A fines de
1997, slo el 11% de las escuelas estaban funcionando bajo el programa
EFD. Desde mediados de 1998 se cambi la frmula para calcular la
financiacin de los salarios de los profesores y se pas a hacerlo sobre la
base del mximo nivel de la escala de salarios por oposicin al
promedio. Hasta la fecha, esto ha posibilitado que los participantes que
se incorporan voluntariamente al programa hayan aumentado hasta
representar casi el 30% de las escuelas pblicas, que emplea al 37% de
los profesores de estas escuelas.
El programa EFD ha sido vigorosamente combatido por las
organizaciones de profesores, quienes consideran que tiene el potencial
para eliminar la negociacin colectiva de salarios y condiciones de
trabajo a nivel nacional. Esto es as a pesar de que los Consejos de
Administracin son empleadores legales de los profesores. Estas
organizaciones tambin estn preocupadas de que los gobiernos
sucesivos fracasen en mantener el poder adquisitivo de la subvencin a
las EFD, de que haya presiones sobre las escuelas para que aumenten el
nmero de alumnos en las aulas, de que se empleen profesores de menor
calidad y con menos experiencia, y de que pueda haber reacciones
adversas del pblico contra los profesores, si se produjeran bancarrotas
debido a una mala administracin de los recursos por parte de los
4. Desde julio de 1998 el ttulo de este programa de financiacin ha sido cambiado por Opcin
Totalmente Financiada (Fully Funded Option).
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en Nueva Zelandia
Consejos de Administracin. Muchos Consejos de Administracin, dado

que estn constituidos por voluntarios, tambin han sido reacios a asumir
una carga adicional de trabajo asociada con estas responsabilidades ms
amplias, especialmente cuando esto podra conducir a la necesidad de
negociar los contratos de empleo de los profesores.
Por consiguiente, la asignacin del presupuesto de la escuela en
Nueva Zelandia est dividida en tres partes distintas: la dotacin del
ncleo de profesores y de personal directivo de la administracin, las
principales inversiones en obras y los fondos de funcionamiento. Slo la
dotacin del ncleo de profesores y de personal directivo de la
Adminsitracin en las EFD y el presupuesto de funcionamiento en todas
las escuelas estn bajo el control de la escuela y se pueden considerar
objeto de la financiacin mediante frmulas.

La financiacin operacional de todos los factores que no son
profesores y administradores de nivel superior no est afectada para
ningn propsito especfico (Ministry of Education, 1997) e incluye los
cuatro componentes de una frmula de financiacin que fueron
mencionados en el Captulo 3: asignacin bsica por estudiante, mejora
del currculo, necesidades suplementarias de educacin de los
estudiantes y necesidades del sitio escolar. Los Consejos de
Administracin tienen plena capacidad de decisin para establecer sus
prioridades de gasto y gestionar toda la subvencin operacional como lo
consideren necesario para lograr los objetivos establecidos en su
contrato. La creacin inicial de este marco de referencia de la
financiacin tom en consideracin los costos reales, pero tambin
model estructuras de costos en funcin de las necesidades de grupos de
escuelas tpicas de diferentes tamaos. En este marco de referencia
hubo la intencin explcita de no financiar diferencialmente en funcin
de la localizacin regional; sin embargo, se reconocieron variaciones en
el tamao de las escuelas, junto con algunas condiciones en relacin con
el sitio escolar, como en lo referente al consumo de energa.
Si bien la estructura bsica de la frmula de financiacin ha
permanecido bastante estable desde que se introdujo a comienzos del
ao escolar 1990, se han aadido algunos elementos y varios han sido
modificados. La adicin de nuevos elementos ha sido en gran medida el
resultado de iniciativas de poltica del gobierno que han identificado
nuevos resultados para el sector (como en el caso de la financiacin de
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la orientacin profesional o de la subvencin para la educacin especial)

o como consecuencia del colapso y la reconstitucin de actividades
existentes. Tambin ha habido un cambio de los derechos y la dotacin
de puestos de personal a ellos asociados, financiados directamente por el
gobierno, pasando a una distribucin de estos recursos a las escuelas
mediante una financiacin basada en los estudiantes.
En el Cuadro 10.1 se sintetizan los componentes, dimensiones e
indicadores utilizados en la financiacin de las escuelas mediante frmulas
en Nueva Zelandia. Este cuadro sinttico sigue la estructura general
delineada en el Captulo 3. En el anlisis siguiente se presenta cada uno de
los cuatro componentes de la frmula de financiacin en Nueva Zelandia
y tambin se examinan los elementos de la financiacin de los profesores
y la financiacin operacional que se relacionan con cada componente.
i) Dotacin del ncleo de personal docente y de gestin
Cada escuela pblica tiene un derecho garantizado de dotacin de
personal docente basado en el volumen de la matrcula. Este derecho
tiene un componente dotacin del ncleo de personal y un componente
gestin. El derecho a la dotacin del ncleo de personal est
destinado a tener en cuenta la provisin del currculo en la escuela y se
asigna sobre la base de la relacin maestro/alumnos a nivel de cada
grado, como se muestra en el Cuadro 10.2.
Separadamente se calcula una asignacin para la dotacin de
personal administrativo, que est destinada a cubrir el tiempo para que
las escuelas administren todo el proceso del currculo. Esto incluye
asignaciones para el tiempo adicional de gestin a medida que aumenta
el volumen de la matrcula de la escuela, la provisin de orientacin para
el estudiante, la complejidad suplementaria resultante de manejar
estudiantes con ms necesidades de diversidad curricular (especialmente
en el segundo ciclo de la educacin secundaria) y la gestin de los
profesores asociados. El componente gestin determina el tiempo, que
aumenta abruptamente en las escuelas con una matrcula de hasta 200
estudiantes y despus se estabiliza gradualmente (Ministry of Education,
1995). El tiempo se determina de tal manera que reconoce las demandas
de provisin de educacin a los estudiantes en diferentes niveles. El
factor matrcula ponderado se determina en funcin de las relaciones que
se presentan en el Cuadro 10.3.
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en Nueva Zelandia
El Componente Gestin se calcula de la siguiente manera:

{(0,0003 Factor Matrcula Ponderado) + 0,017 (Factor Matrcula
Ponderado) + (0,05) nmero de profesores asociados}
Si bien las escuelas financiadas centralmente tienen derecho a una
dotacin de personal hasta los mximos especificados por estas
frmulas, las escuelas financiadas directamente reciben fondos para
cubrir los costos resultantes de emplear el equivalente del nivel de
dotacin de personal docente y de gestin establecido bajo la frmula
precedente. En ambos casos, las EFC y las EFD tambin pueden escoger
emplear profesores adicionales a los que ya han sido provistos por
derecho, ya sea mediante la financiacin de operaciones, por una parte,
o de fondos recaudados localmente, por la otra. Obviamente, la mayor
financiacin ofrecida a las EFD brinda ms oportunidades a estas
escuelas para que modifiquen sus insumos de dotacin de personal. Las
pruebas de las que se dispone hasta hoy indican que este grupo de
escuelas ha tendido a utilizar los recursos adicionales provistos bajo este
programa para emplear profesores adicionales y, en segundo lugar, que
estas escuelas no han tratado de maximizar sus niveles de dotacin de
personal mediante el empleo de profesores menos experimentados.
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Dimensiones
1.c) Financiacin operacional bsica

1.d) Financiacin de profesores suplentes o
reemplazantes

2.a) Currculo de tecnologa en los centros de artes
y oficios
2.b) Programas de educacin para la transicin
2.c) Programas de lengua maor
2.d) Escuela especial
3.b) Currculo de la escuela especial
3.c) Orientacin profesional
4.a) Tamao de la escuela (ajuste para las escuelas
pequeas)
4.b) Localizacin (en trminos de aislamiento)
4.c) Costos de funcionamiento del sitio (servicios)
4.d) Costos de funcionamiento del
sitio (limpieza, calefaccin, mantenimiento)
4.e) Costos de funcionamiento del sitio (seguro,
vandalismo)
2.a) Matrcula total en los centros

2.b) Total de ETC (si es una Escuela de Tecnologa)
2.c) Matrcula total maor
2.d) Matrcula total de estudiantes especiales
3.a) Indicador de desventaja socioeconmica
3.b) Matrcula total ponderada por desventaja
3.c) Monto fijado para las escuelas que tienen segundo ciclo
de educacin secundaria ponderado por desventaja
4.a) Matrcula total < 390 estudiantes
4.b) Ms de 30 km a ciudad de 2.000 ms habitantes
4.c) Montos histricos
4.d) rea interior de la escuela y terrenos en m2
4.e) Matrcula total
Nota: A1 es equivalente al primer ao de escolaridad. Los estudiantes progresan en la escuela sobre la base de la promocin automtica.
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1.c) Asignacin bsica (financiacin)

1.d) Asignacin bsica (reemplazo)
1.a) Relacin maestro/alumnos

1.b) Matrcula ponderada utilizando 4 categoras de
ponderacin por grado-nivel (A1-6, 7-8, 9-10, 11-15)
1.c) Matrcula total
1.d) Nmero total de profesores
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1.a) Asignacin Bsica (personal)
1.a) Derecho a la dotacin del ncleo del personal
1.b) Matrcula diferenciada por nivel y grado/ao
Indicadores
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Componentes

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Cuadro 10.1 Relaciones entre Componentes, Dimensiones e Indicadores en el desarrollo de una frmula de
financiacin de una escuela en Nueva Zelandia
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en Nueva Zelandia
Cuadro 10.2 Niveles de dotacin de personal para las escuelas pblicas

Ao de escolaridad
Relacin
maestro/alumnos
Ponderaciones implcitas
de la dotacin de personal
1:23
1:29
1:29
1:25
1:23
1:18
1:17
1,00
0,79
0,79
0,92
1,00
1,28
1,35
Ao 1-3
Ao 4-6
Ao 7-8
Ao 9-10
Ao 11
Ao 12
Ao 13
Cuadro 10.3 Factor de ponderacin utilizado para calcular la

asignacin de tiempo de gestin de la escuela
Ao
Factor de Ponderacin de la Matrcula
Ao 1-3
Ao 4-6
Ao 7-8
Formacin en artes y oficios
Ao 9-10
Ao 11
Ao 12
Ao 13
Matrcula 4,0
Matrcula 3,5
Matrcula 3,5
Matrcula 0,5
Matrcula 7,0
Matrcula 9,0
Matrcula 15,0
Matrcula 16,0
ii) Financiacin operacional

La asignacin de financiacin operacional para todos los factores
que no son personal docente ni administradores de nivel superior est en
gran medida influida por el nmero de alumnos matriculados. Las
tasas de financiacin por estudiante se establecen en cuatro niveles y
tratan de reconocer el costo (excluyendo el salario de los profesores) en
el que se incurre al educar a los alumnos en un nivel determinado. Los
estudiantes que se encuentran en sus primeros seis aos de escolaridad
reciben una financiacin que se sita en el ms bajo nivel y las tasas de
financiacin aumentan con la edad de los estudiantes, de modo tal que
los estudiantes mayores reciben una financiacin que es
aproximadamente un 50% superior a la de los estudiantes que
comienzan (vase el Cuadro 10.4). Esta situacin refleja generalmente
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mayores necesidades de equipamiento, evaluacin y recursos destinados

a los estudiantes de ms edad.
En cualquier ao, la escuela recibe un derecho de nivel inicial de
financiacin sobre la base de una matrcula prevista que le ha sido
suministrada al Ministerio de Educacin por el Consejo de
Administracin y el director de la escuela el ao precedente. En las
escuelas secundarias, esto es reemplazado por la matrcula efectiva en el
mes de marzo (que se considera como una estimacin del nivel mximo
de matrcula en la escuela), que se convierte en la base de la financiacin
de la escuela para todo el ao. En las escuelas primarias se efecta una
correccin de la matrcula estimada al fin del ao (el perodo del nivel
mximo de matrcula en las escuelas primarias), basndose en la
recoleccin de la matrcula efectiva en el mes de julio. La matrcula que
resulta de estos conteos refleja la matrcula formal en la escuela ms que
la asistencia. En las escuelas secundarias de segundo ciclo, la matrcula
resultante del conteo se financia sobre la base de estudiantes
equivalentes a tiempo completo en lugar del nmero de estudiantes.
Cuadro 10.4 Niveles de financiacin de los costos operacionales por
estudiante
Ao
Aumento de las tasas en la financiacin por estudiante

establecidas en relacin con A1-A6 (1997)
A1-A6
A7-A8
A9-A10
A11-A15
1,00
1,15
1,34
1,49
iii) Financiacin del reemplazo de profesores

Adems de una subvencin operacional bsica, las escuelas reciben
una asignacin para el reemplazo de profesores. La creacin de un
rgimen de financiacin para cubrir los costos de los profesores
reemplazantes en caso de ausencia de los profesores titulares ha probado
ser difcil. El programa vigente ha tratado de crear una frmula para este
recurso, si bien manteniendo un elemento discrecional. Actualmente, los
Consejos de Administracin son financiados directamente para cubrir los
costos derivados del empleo de profesores reemplazantes para sustituir a
los profesores que gozan de licencia por enfermedad. Adems, un fondo
comn central es manejado por el Ministerio de Educacin para
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en Nueva Zelandia
reembolsar a las escuelas los costos de reemplazo en circunstancias

inusuales o de emergencia, que podran exponer potencialmente a la
escuela a demandas excesivas de sus recursos. Esto incluye la ausencia
legtima de un profesor como resultado de una enfermedad prolongada o
recurrente. La financiacin del reemplazo de profesores se atribuye sobre
la base de un derecho de los profesores y las tasas se diferencian entre el
sector y el volumen del componente gestin asignado a cada escuela (con
escuelas que tienen directores con carga docente que reciben un nivel ms
alto de financiacin para el empleo de profesores reemplazantes).
b) Componente 2: Mejora del currculo
i) El currculo de tecnologa en los centros de artes y oficios
En los aos 7 y 8, las escuelas en las que funcionan centros de artes
y oficios reciben una dotacin adicional de personal para apoyar la
provisin de programas de tecnologa. Estos centros especiales utilizan
un equipo costoso que requiere ser reparado y actualizado
constantemente, y usan una gran cantidad de materiales de enseanza
fungibles en sus sesiones de formacin prctica.
ii) Programas de educacin para la transicin
La financiacin de los programas de educacin para la transicin
del mundo de la escuela al mundo del trabajo se basa en los
componentes de financiacin por estudiante con un monto de $ 17,19
para los A9-A10 y $ 19,06 para los A11-A15. Se considera que esta
financiacin cubre la dotacin de personal administrativo, las
operaciones y los viajes de carcter educacional asociados con las
iniciativas escuela-trabajo. Tambin se dispone de financiacin adicional
para programas especficos no convencionales del segundo ciclo de
educacin secundaria que son suministrados ya sea por la escuela o a
travs de los programas de adquisicin de la escuela de proveedores
externos, sobre la base de un pedido anual a un fondo comn limitado
(de alrededor de $18,7 millones actualmente). Esta fuente adicional est
destinada a cubrir el diferencial existente entre los recursos para la
enseanza y las operaciones, entregados a la escuela para los alumnos
mayores y el costo de la compra de un curso para un estudiante a una
tercera institucin o para que la escuela organice un curso especializado
en un rea no convencional.
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iii) Provisin de lengua maor

Tambin se pueden incluir puestos adicionales de enseanza en los
derechos relativos a la dotacin de personal de una escuela, dependiendo
de la existencia de programas de lengua maor. La implementacin de
estas actividades est sujeta a los pedidos formulados por las comunidades
escolares maores.
iv) Currculo para las escuelas especiales
Se han creado dos niveles adicionales de subvenciones
operacionales (que en lo esencial son promedios de los montos de las
escuelas regulares) para los alumnos de las escuelas especiales. Esto
quiere decir que se asignan fondos suplementarios para los alumnos de
primaria y secundaria de las escuelas especiales fuera de los programas
generalizados de integracin.
c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educacin de los
estudiantes
Hay tres dimensiones especficas del estudiante dentro del tercer
componente. El primero se concentra en los estudiantes con
antecedentes socioeconmicos desfavorables y trata de mejorar sus
resultados educacionales. Este programa se conoce bajo el nombre de
Financiacin Afectada a Logro Educacional (FALE) (Targeted Funding
for Educational Achievement-TFEA). Las otras dos dimensiones estn
previstas para los estudiantes de educacin especial integrados y las
necesidades de orientacin profesional de los estudiantes del segundo
ciclo de educacin secundaria.
i) Status socioeconmico de los estudiantes
La Financiacin Afectada al Logro Educacional (FDLE) prev
financiacin adicional por estudiante a las escuelas que acogen a los
estudiantes provenientes de comunidades socioeconmicamente
desfavorecidas. Este programa se desarroll a partir de la fusin de una
serie de recursos que haban sido provistos, sobre la base de un tipo de
enfoque caso por caso, a fin de mejorar los resultados del aprendizaje
de los estudiantes provenientes de hogares pobres. Los recursos se
distribuan a menudo sobre la base del caso mejor presentado, en lugar
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en Nueva Zelandia
de la necesidad demostrada, y este enfoque de licitacin para financiar

produjo cargas adicionales para las escuelas que atendan a las reas
desfavorecidas, debido a que se requera presentar solicitudes formales
por los recursos adicionales que slo tenan una garanta limitada de
xito. Como resultado de este enfoque, cierto nmero de escuelas de las
comunidades ms pobres de Nueva Zelandia no recibi ninguna ayuda
suplementaria porque no reconocieron su propia necesidad, o por miedo
al estigma asociado con la recepcin de tales recursos o debido a la
frustracin por la complejidad del proceso requerido para asegurar la
financiacin adicional. Otros factores tambin contribuyeron a este
enfoque ms bien catico para ayudar a los estudiantes desaventajados.
Por ejemplo, las tradicionales rivalidades entre regiones del pas a
menudo suscitaban presiones para asegurar la equidad entre las regiones,
sin reconocer que algunas se encontraban en una situacin de mayor
desventaja que otras. Asimismo, los recursos a menudo tendan a diluirse,
ya que los enfoques subjetivos para evaluar las solicitudes dentro de una
gama de necesidades daban lugar a una tendencia general consistente en
aumentar el nmero de escuelas que se incluan en estos programas.
El nuevo enfoque aprobado para la asignacin de estos recursos fue
el producto de una investigacin realizada para el Ministerio de
Educacin a comienzos de la dcada de los noventa (Dialogue
Consultants Ltd., 1990, 1991) y fue conceptualmente respaldado por una
serie de investigaciones efectuadas a nivel local e internacional que
haban identificado consistentemente una relacin entre los antecedentes
socioeconmicos del estudiante y los resultados educacionales (Lauder
y Hughes, 1990a, 1990b; Nash, Harker y Charters, 1990a, 1990b). El
enfoque aprobado se basaba directamente en investigaciones sobre
indicadores sociales realizadas por Ross en Australia para el Programa
para Escuelas Desfavorecidas (Disadvantaged Schools Programme)
(Ross, 1983). Esta investigacin mostr cmo construir indicadores
vlidos de desventaja socioeconmica para las escuelas australianas,
relacionando las reas de captacin de las escuelas con los distritos para
la recoleccin de datos utilizados por la Oficina de Censos de Australia
(Australian Census Bureau) (Ross, Farish y Plunkett, 1988).
Como resultado, la Financiacin Afectada al logro Educacional
(FADE) ahora se asigna sobre la base de un indicador compuesto de la
desventaja socioeconmica relativa de las comunidades de las cuales
cada escuela de Nueva Zelandia capta a sus estudiantes. El indicador se
construye a partir de seis variables, cinco de las cuales son derivadas de
los datos del Censo de Poblacin y una, la variable relativa a la etnia, de
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los informes sobre la matrcula escolar. Los componentes seleccionados

para construir el indicador se identificaron originalmente a partir de las
investigaciones que estudiaron las correlaciones entre diversos
indicadores de desventaja y los puntajes promedio de las escuelas en los
exmenes nacionales. El mejor indicador tena una correlacin de 0,85
con los puntajes de los exmenes.
La utilizacin de este indicador compuesto recibi un amplio apoyo
de la comunidad porque permiti una percepcin ms amplia de la
desventaja educacional, en lugar de slo limitarse a factores tales como
ingreso u ocupacin de los padres de familia. Antes de 1994, estos dos
ltimos a menudo fueron utilizados como un criterio, con resultados
ambivalentes, para verificar si se tena derecho a pequeos montos de
recursos compensatorios. Una caracterstica importante del indicador
compuesto era que inclua un factor etnia en el reconocimiento de las
barreras al aprendizaje ms all de las de status socioeconmico que se
haban identificado para los estudiantes maores y de las Islas del
Pacfico (Dialogue Consultants Ltd., 1990). La investigacin
subsecuente ha reforzado el poder de este indicador como un potente
factor de explicacin del rendimiento educacional (Flockton y Crooks,
1996) y tambin ha confirmado el nivel relativamente alto de asociacin
del indicador con problemas de nutricin, aprendizaje y salud (Garden,
1996a; Garden, 1996b).
Las variables incluidas en el indicador brindan una evaluacin del
ingreso del hogar, la concentracin de la fuerza de trabajo en
ocupaciones manuales y no calificadas, hacinamiento en el hogar, la
falta de calificaciones educacionales de los padres, dependencia de los
subsidios pagados por la seguridad social y la proporcin de la matrcula
escolar constituida por estudiantes maores y de las Islas del Pacfico.
Las cinco primeras variables fueron derivadas de los datos del Censo de
Poblacin. La seleccin de informacin basada en el censo, en contraste
con los datos de encuestas aplicadas a las escuelas, se realiz debido a
que los datos no requirieron la recoleccin de informacin personal
sensible de los estudiantes considerados individualmente o de sus
familias. Adems, era mucho ms fcil (y barato) de desarrollar, si se la
compara con la recoleccin de datos de una encuesta escolar, porque
slo se necesitaba que las zonas de captacin de la escuela estuvieran
vinculadas con los distritos utilizados en el Censo de Poblacin para la
recoleccin de datos. De la utilizacin de los datos del censo se
derivaron beneficios adicionales, porque la comunidad tena confianza
en que la informacin utilizada para construir el indicador compuesto no
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poda ser manipulada perjudicialmente, como podra haberlo sido con la

recoleccin de datos de una escuela.
La construccin de este indicador comenz vinculando las reas de
captacin de la escuela con los distritos censales (denominados en
Nueva Zelandia meshblocks, literalmente bloques-mallas). Los
meshblocks son reas relativamente pequeas que se utilizan para
ejecutar el trabajo de campo para el Censo de Poblacin y generalmente
estn constituidos por 50 hogares. sta es la unidad mnima de anlisis
para acceder a los datos censales en Nueva Zelandia, y se encontr que
ms del 60% de las escuelas de Nueva Zelandia captaban a sus alumnos
de entre 11 y 60 meschblocks. El proceso consistente en vincular las
reas de captacin de las escuelas con los meshblocks fue realizado
muy fcil y rpidamente en las reas urbanas, mediante la utilizacin de
los Sistemas de Informacin Geogrfica establecidos. En el caso de las
escuelas rurales, ah donde la informacin sobre las direcciones de los
hogares de los estudiantes no da una especificacin exacta de la
localizacin de sus hogares, las escuelas reciben mapas en los cuales
deben marcar fsicamente la localizacin del hogar de sus estudiantes.
Una vez que se completaron estas relaciones fue posible reformular
los datos contenidos en el archivo de datos del censo utilizando las
escuelas (y ya no los meschblocks) como unidades de anlisis. En otras
palabras, se tena acceso a todos los datos disponibles en el censo para
construir perfiles sociales completos de las comunidades atendidas por
las escuelas de Nueva Zelandia.
A fin de verificar la validez del indicador, se lo someti a dos
formas de anlisis. En primer lugar, se mostr que el indicador estaba
altamente correlacionado con los puntajes promedio de rendimiento de
las escuelas. En segundo trmino, los puntajes del indicador de la
escuela se utilizaron para clasificar a las escuelas en deciles y se
calcularon los valores promedio de las variables utilizadas a fin de
construir el indicador para cada decil. Esta informacin produjo un perfil
social promedio de las escuelas dentro de cada decil. Los resultados del
anlisis se presentan en el Cuadro 10.5.
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Cuadro 10.5 Perfil social de las reas de captacin de las escuelas

para cuatro deciles del indicador socioeconmico
Promedios del decil
Variable (%)
Hogares en la categora de ingreso ms baja
Nmero promedio de personas por dormitorio
Padres que no han completado la educacin primaria
Padres que reciben prestaciones sociales
Padres con ocupaciones manuales
Matrcula de maores/isleos del Pacfico
Padres desempleados
1er
10
26
1,5
53
42
29
84
47
19
1,3
36
24
19
30
29
16
1,2
29
14
13
14
20
9
1,2
17
7
7
5
17
En la primera entrada del Cuadro 10.5 se puede observar que el 26%

de los hogares en las reas de captacin del 1er decil del indicador estaban
en la categora ms baja de ingreso, mientras que slo el 9% de estos
hogares de bajos ingresos estaban asociados con el 10 decil. Este patrn
general a lo largo de los deciles para todas las variables indicaba que los
puntajes bajos del indicador se identificaban con escuelas que tenan reas
de captacin donde mucha gente estaba en la categora ms baja de
ingreso, la vivienda estaba relativamente hacinada, muchos padres no
haban completado la escuela primaria o reciban prestaciones sociales, y
la fuerza de trabajo no era calificada o estaba desempleada. Las escuelas
con puntajes ms bajos tambin atendan a comunidades donde mucha
gente era maor o islea del Pacfico. En estas escuelas, las madres
tambin tenan ms probabilidades que las de otras de haber comenzado la
maternidad cuando eran adolescentes. La situacin era la inversa en las
escuelas del 10 decil, es decir, en estas reas de captacin de las escuelas
haba mucho menos gente en situacin de desventaja socioeconmica con
respecto a la educacin, la ocupacin, la vivienda, etc.
La financiacin suplementaria por estudiante aplicada para afrontar
la desventaja socioeconmica es asignada segn el sistema descrito en el
Cuadro 10.6. Se utilizan tres subcategoras de financiacin separadas
dentro de cada uno de los primeros cuatro deciles, dando un total de 18
financiaciones suplementarias que van desde el 63% para los ms
desfavorecidos (grupo 1(i)) hasta cero para los ms aventajados (grupo
10). Cuando este indicador se construy inicialmente, se planific que el
nivel de financiacin cero se aplicara a los deciles 5 y superiores. Sin
embargo, con el tiempo, las asignaciones financieras se han ampliado
progresivamente hasta el 9 decil, lo que ha tendido a diluir el plan
original de concentrar los recursos slo en las escuelas ms
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desaventajadas, pero ha tenido en cuenta los problemas que

frecuentemente ocurren con cualquier determinacin rgida de lmites.
Desde que se construyeron por primera vez, los perfiles
socioeconmicos se han utilizado como un mecanismo clave para
afectar una gama de recursos e iniciativas educacionales a las escuelas
que acogen a las poblaciones ms desfavorecidas de Nueva Zelandia.
Cuadro 10.6 Financiacin suplementaria por estudiante para afrontar
la desventaja socioeconmica
Indicador del decil
Subcategora
Financiacin suplementaria (%)
(i)
(ii)
(iii)
63
56
48
(i)
(ii)
(iii)
42
35
30
(i)
(ii)
(iii)
25
20
17
(i)
(ii)
(iii)
14
12
11
5
6
7
9
10
10
8
6
2
0
ii) Educacin especial

Tambin se prevn recursos para las escuelas especiales que
atienden a comunidades pobres mediante la utilizacin de una escala
mvil de fondos suplementarios que est vinculada al indicador de
desventaja socioeconmica descrito anteriormente. Por ejemplo, las
escuelas especiales con puntajes del indicador en el grupo 1(i), el grupo
en situacin de mayor desventaja, recibe un monto adicional de $34,50
por estudiante. Grupos situados en niveles superiores reciben
progresivamente menos hasta llegar a las escuelas del grupo 10, el ms
favorecido, que recibe $5 por estudiante.
Los estudiantes con necesidades de educacin especial de larga
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data tambin reciben recursos suplementarios mediante una iniciativa

conocida como Programa Continuado de Provisin de Recursos
(Ongoing Resourcing Scheme-ORS). Este programa permite que los
estudiantes con minusvalas reciban recursos suficientes a lo largo de sus
carreras escolares para disponer de apoyo adicional de enseanza y
aprendizaje, as como del apoyo requerido para participar en escuelas
especiales o regulares. El programa focaliza su atencin en alrededor del
1% de los estudiantes, quienes son evaluados por verificadores
independientes sobre la base de sus necesidades de apoyo para el
aprendizaje en lugar de su categora de minusvala. Este grupo de
estudiantes se clasifica adicionalmente en categoras de alta y muy alta
necesidad, con montos que son cuatro o cinco veces mayores que los de
los estudiantes regulares. Los recursos destinados a estos estudiantes son
gestionados por un tenedor de fondos que compra servicios de educacin
en nombre de estos estudiantes.
iii)Orientacin profesional
El gobierno decidi asignar recursos adicionales para orientacin
profesional en la etapa final de la escuela secundaria. Se descubri que
las escuelas ms desfavorecidas tenan ms necesidad de este tipo de
apoyo, debido fundamentalmente a que un mayor nmero de estudiantes
en estas escuelas las abandonaban prematuramente, corriendo as un
mayor riesgo de desempleo. Consecuentemente, los recursos
suplementarios en esta rea han sido vinculados a los puntajes de las
escuelas en el indicador socioeconmico de desventaja.
d) Componente 4: Necesidades del sitio escolar
i) El sitio escolar
Se asigna una dotacin adicional al ncleo de profesores de las
escuelas pequeas (con matrculas menores de 160 estudiantes),
aplicando un tamao de clase promedio mximo desde los Aos 1 hasta
los Aos 8. Esto se hace para asegurar que ninguna necesidad de una
clase tenga una relacin maestro/alumnos mayor de 1 profesor por 28
estudiantes. Adems del suplemento a la dotacin de personal, las
escuelas pequeas tambin se benefician de una base de financiacin
suplementaria, que consiste en un monto a suma alzada pagado a cada
escuela sobre la base de un rango de matrcula diseado para compensar
las deseconomas de escala de las escuelas pequeas y muy pequeas.
Nueva Zelandia tiene muchas escuelas pequeas y slo la existencia de
esta forma de asistencia ha garantizado la provisin de educacin en las
reas aisladas. Cuando se cre originalmente, la financiacin de base
tambin inclua una estructura de financiacin negativa para las escuelas
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muy grandes, destinada a compensar la ventaja relativa experimentada

por las escuelas grandes debido a la aplicacin de tasas promedio de
financiacin por estudiante.
ii) Localizacin de la escuela
Tambin se asignan recursos suplementarios a las escuelas rurales
aisladas mediante la adicin de la Financiacin Dirigida al rea Rural
(Targeted Rural Funding). Esta asignacin est destinada a reconocer el
costo adicional de las exigencias que pesan sobre estas escuelas. Estas
escuelas pueden estar en situacin de desventaja debido a los costos
adicionales en los que se incurre en el suministro de bienes y servicios,
costos ms altos de transporte para el personal que participa en
programas de desarrollo profesional y mayores gastos cuando los
estudiantes participan en actividades relacionadas con la escuela fuera
de su comunidad (por ejemplo, juegos interescolares y actividades que
tienen lugar en el pueblo o la ciudad). Los recursos adicionales
asignados a estas escuelas estn destinados a estimular la utilizacin de
nuevas tecnologas (por ejemplo, tecnologas de computacin y servicios
de la Internet), as como instrumentos para superar el aislamiento, ya sea
compartiendo los recursos para el desarrollo del currculo entre las
escuelas que se encuentran en situacin similar o teniendo acceso a
recursos que son ms fciles de conseguir en las escuelas localizadas en
pueblos o ciudades.
La Financiacin Dirigida al rea Rural refleja el fracaso,
ocurrido en 1996, de los tres programas aplicados previamente en el
marco de referencia de la financiacin: subvenciones por localizacin en
rea remota (remoteness grants), subvenciones especiales para escuelas
pequeas (special grants for small schools) y recursos discrecionales
destinados a apoyar aquellas escuelas aisladas que aplican enfoques
innovadores a la provisin del currculo. Al establecer derechos para
estas subvenciones, no se hizo ningn esfuerzo para diferenciar los
niveles de aislamiento; la atribucin de los derechos se basa ms bien en
un solo conjunto de criterios y refleja la geografa de Nueva Zelandia
como dos islas relativamente estrechas en las que hay pocas diferencias
en los grados de aislamiento. El derecho a esta financiacin exige que la
escuela est situada a 30 kilmetros de distancia de un centro comercial
y de servicios, con una poblacin de 2.000 ms habitantes, y la
ausencia de otras escuelas cercanas que ofrezcan educacin a estudiantes
del mismo nivel. La determinacin de estos criterios se deriv de un
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anlisis del tipo de servicios que las escuelas demandaran tpicamente a

un centro de servicios y la disponibilidad de estos servicios en ciudades
de diversos tamaos. El tamao de las reas de poblacin es derivado de
los resultados quinquenales del censo, y la distancia entre estos centros
y las escuelas es cartografiada mediante el geocodificador. La
denegacin a recibir este recurso, debido a la proximidad de otra escuela
que provee educacin del mismo nivel, ha sido especficamente
incorporada como un incentivo para que las pequeas escuelas de reas
semejantes traten de reunir sus recursos y funcionen como una sola
entidad a fin de ser ms eficientes y mejorar la gama de programas que
pueden impartir a sus estudiantes.
La financiacin dirigida hacia el rea rural es entregada actualmente
como un componente bsico de financiacin (cerca del 30% ms de la tasa
de financiacin bsica de las escuelas situadas en el rango con la matrcula
ms baja) y como un componente fijo por estudiante (17% ms de la tasa
por estudiante recibida por los estudiantes de educacin primaria).
iii) Costos de funcionamiento del sitio (tres categoras)
Los servicios (calefaccin, iluminacin y agua), el mantenimiento y
las inversiones menores en obras contenidas en la subvencin de
operaciones se calculan cada uno sobre la base de las caractersticas
especficas de la escuela. La financiacin de la calefaccin, la iluminacin
y el agua tratan de reflejar factores especficos del entorno de cada escuela
(por ejemplo, clima, tipo de construccin, estructura de la escuela, sistema
de calefaccin y combustible utilizado). El sistema de puntaje utilizado
para evaluar estos elementos es en gran medida histrico.
La financiacin del mantenimiento y las inversiones menores en
obras se determinan en funcin de la superficie de cada escuela. Este
fondo se provee para apoyar el mantenimiento de la propiedad que se
supone debe ocurrir dentro de un ciclo de diez aos. Dentro de ste, el
elemento inversiones menores de capital est concebido para permitir
que los Consejos de Administracin asuman pequeas mejoras. Mejoras
de la propiedad de mayor envergadura y la creacin de nuevas aulas
siguen siendo una responsabilidad central del Ministerio de Educacin.
La creacin de dos subvenciones separadas en funcin del tamao
de la propiedad ha constituido una disposicin digna de mencin a fin de
asegurar que los Consejos de Administracin sean conscientes de sus
responsabilidades en estas reas y que estos factores estn explcitamente
financiados por el gobierno. Sigue siendo una responsabilidad individual
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de los Consejos de Administracin decidir cmo quieren distribuir estos

recursos. La seleccin del rea de la propiedad, en lugar del volumen de
la matrcula, como la base de financiacin refleja el inters del gobierno
en el mantenimiento de las instalaciones escolares, que pueden ser
significativamente ms grandes que las actualmente requeridas por la
escuela en funcin del volumen de su matrcula. Sin embargo, esta
situacin tambin es percibida como un apoyo a las escuelas ineficientes
y que atenta contra la fusin propugnada por el gobierno y su programa
actual de cesin de propiedades. Un cambio reciente en esta rea ha sido
permitir que las escuelas compartan el 50% del beneficio proveniente de
la venta del excedente de viviendas o terrenos.
La financiacin para compensar el vandalismo se entrega en
funcin de una de cinco categoras de riesgo (bajo, medio, alto, muy alto
y extremo) evaluadas a partir del costo promedio ajustado de la inflacin
en un perodo de tres aos para cada escuela. Luego se distribuye en
funcin de una base por estudiante. El rango de las tasas vara entre
$2,54 para la categora bajo y $20,29 para la categora extremo.
Adems del vandalismo, el seguro de los bienes muebles se financia a
razn de $12 por estudiante al ao. La separacin de estos recursos de la
financiacin por estudiante fue concebida como un dispositivo digno de
mencin para estimular a las escuelas a fin de que aseguren sus bienes
(con excepcin de los terrenos y los edificios que son posedos y
cubiertos por el gobierno). El seguro de bienes muebles es deducido de
la financiacin destinada a las escuelas que han escogido utilizar un
programa de gestin de riesgo a cargo del Ministerio de Educacin.
10.4 Evaluacin
Eficiencia e integridad en relacin con la cuenta del estudiante
Si bien el conteo de los estudiantes en una escuela es relativamente
fcil de verificar, y ha funcionado eficazmente durante muchos aos,
actualmente est abierto a una serie de desafos en algunas reas. En las
escuelas secundarias, debido a que se escoge una matrcula mxima,
existen relativamente pocos incentivos para que las escuelas retengan a
los estudiantes tras la remisin de sus informes de matrcula del mes de
marzo (March roll return). Consecuentemente, se percibe que existe
poca motivacin de las escuelas para controlar a los estudiantes que se
ausentan o que deciden abandonar la escuela durante el ao. Tampoco
existen sanciones financieras para las escuelas que escogen suspender a
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estudiantes indefinidamente y ninguna obligacin de que la financiacin

siga a los estudiantes suspendidos cuando se vuelven a matricular en una
escuela del vecindario. Si bien marzo se considera un mes de mxima
matrcula en las escuelas secundarias, la matrcula puede seguir
creciendo en algunas escuelas como resultado de la movilidad de los
estudiantes y, en algunas escuelas primarias, el censo que se efecta a
medio ao puede reflejar patrones de matrcula inexactos en la segunda
mitad del ao. Entre las opciones alternativas a la actual base de
financiacin est la de calcular la financiacin sobre la base de la
asistencia semanal o el promedio de la matrcula semanal o mensual. Es
probable que se investiguen estas opciones en un futuro cercano.
Mantenimiento de la propiedad
Un problema importante subsiste con respecto al mantenimiento de
la propiedad. Dado que este recurso no est necesariamente etiquetado
como actividad de mantenimiento de la propiedad, las escuelas pueden
escoger gastar este recurso en otras actividades en lugar de prever las
necesidades de mantenimiento a mediano plazo, pudiendo descuidar las
instalaciones para satisfacer prioridades en el corto plazo. Hay una
investigacin en curso para determinar hasta qu punto los Consejos de
Administracin prevn el mantenimiento de la propiedad y la naturaleza
de cada uno de los programas de mantenimiento de la propiedad.
Fondos recolectados localmente
Adems de los fondos pblicos, las escuelas tambin pueden
recolectar ingresos de otras fuentes. Estas fuentes generalmente incluyen
derechos de escolaridad de los alumnos extranjeros, actividades
comerciales o colecta de fondos. Desde la reciente introduccin de las
reformas de la financiacin de la escuela, el nivel de fondos locales
generados dentro del sector ha aumentado considerablemente y ahora
representa alrededor del 8% del ingreso de las escuelas primarias y el
13% del ingreso de las escuelas secundarias.
Poder adquisitivo
Una debilidad del rgimen de financiacin vigente es la falta de un
mecanismo para mantener el poder adquisitivo de la financiacin que se
asigna a las escuelas. Hasta la fecha, los aumentos de las tasas de
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financiacin slo han ocurrido mediante iniciativas presupuestarias

especficas y aisladas del gobierno. Dichos ajustes a menudo han
ocurrido como resultado de presiones polticas de grupos escolares o
sobre la base de informacin presentada en los balances generales de las
escuelas, que indican la existencia de un creciente nmero de escuelas
que tienden a encontrarse en una situacin deficitaria. En algunos casos,
estos aumentos en la financiacin han ocurrido como resultado de la
identificacin de una actividad adicional dentro del sector escolar5, en
lugar de una tasa de ajuste general, si bien es cierto que en realidad se
logra el mismo resultado: la mejora en el nivel de financiacin asignado
a las escuelas.
Esta preocupacin relativa al mantenimiento de los niveles de
financiacin se intensificar especialmente si un nmero significativo de
escuelas opta por el programa Escuelas Financiadas Directamente (EFD)
y la responsabilidad de la negociacin de los salarios individuales de los
profesores es transferida a consejos individuales. Si bien la indizacin de
la financiacin sobre la base de un ndice de precios sera tcnicamente
fcil, se considera que dicho enfoque limita potencialmente la
flexibilidad de la que dispone el gobierno para responder a los
cambiantes imperativos fiscales y podra no tomar necesariamente en
cuenta la adecuacin de la financiacin asignada.
Incentivos no deseados
Algunas preocupaciones han rodeado a la base de financiacin del
componente que asiste a las pequeas escuelas para afrontar las
deseconomas de pequea escala. Una cuestin central ha sido que la base
de la financiacin ha operado esencialmente como un desincentivo a la
fusin de escuelas en lugares donde existen algunas escuelas muy pequeas
y muy cercanas las unas de las otras. Adems, la aplicacin de una base
negativa de financiacin a las escuelas ms grandes fue percibida como un
desincentivo para que estas escuelas sigan creciendo, especialmente en las
reas que experimentan una significativa presin demogrfica. Revisiones
subsecuentes del rgimen de financiacin han eliminado la base negativa de
financiacin en las escuelas grandes o permitido que disminuyan las tasas
relativas de financiacin por estudiante, que es la base de la financiacin
atrada por las escuelas pequeas.
5. Por ejemplo, el presupuesto de 1995 asign financiacin adicional a las escuelas para apoyar la
implementacin de tecnologa y el Marco de Referencia Nacional de las Calificaciones (National
Qualifications Framework) en las escuelas secundarias.
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10.5 Conclusin
Al evaluar el ensayo inicial de la financiacin mediante frmulas en
Nueva Zelandia, Dixon y Edwards (1995) identificaron el papel de la
gestin en la escuela como un elemento crucial para realizar a corto
plazo los beneficios y la flexibilidad presentados en el programa. Estas
competencias incluan ser capaces de gestionar los recursos de toda la
escuela durante un largo perodo, por lo que se ha advertido la necesidad
de que el gobierno provea una red de seguridad dentro de los programas
destinados a las escuelas pequeas y desfavorecidas, as como a las
escuelas sujetas a grandes fluctuaciones de la matrcula.
Recientemente se han explorado enfoques alternativos para asignar
recursos al sector, basndose ya sea en la compra de resultados
especficos o en actividades (Wilson, Houghton y Lorgelly, 1997).
Dichos enfoques trataran de establecer un precio por la prestacin de
servicios particulares en lugar de, como sucede actualmente, financiar
sobre la base de los insumos. Una limitacin importante para avanzar en
esta direccin es la dificultad asociada con la desagregacin de las
actividades particulares (por ejemplo, la enseanza de la orientacin del
educando) y las limitaciones de los sistemas de informacin financieros
y operacionales (por ejemplo, determinar el costo del tiempo de un
profesor a lo largo de una gama de grados o entre actividades de
enseanza y de administracin). Esta investigacin ha indicado los
potenciales costos de cumplimiento asociados con la estructuracin de la
financiacin en funcin de actividades especficas.
En el futuro inmediato, las principales reas de reforma en el marco
de referencia de la financiacin de operaciones podran incluir la
agregacin de una gama de componentes en tasas simples de financiacin
por estudiante, diferenciadas por ao de estudios y posible decil
socioeconmico. Como se mostr en este anlisis, ha habido una
proliferacin de componentes adicionales agregados al marco de referencia
de la financiacin que se han convertido en algo relativamente inmanejable
y muchos de estos componentes asignan slo un nivel muy bajo de los
recursos globales al sector. Otros componentes actualmente provistos sobre
la base de criterios diferentes al de la matrcula (como en el caso del
mantenimiento, la inversin en obras menores y los componentes relativos
al vandalismo) tambin pueden ser incorporados en un componente basado
en el estudiante. Un rea adicional que podra ser potencialmente integrada
en una tasa por estudiante es la financiacin asignada de diversas maneras
a una gama de actividades del segundo ciclo de educacin secundaria.
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Una disyuntiva importante para los responsables de la formulacin

de poltica ser la reconciliacin de la actual divisoria entre la asignacin
de recursos al sector para profesores y personal, por un lado, y para otras
actividades operacionales, por el otro. La prosecucin del apoyo al
programa Escuelas Financiadas Directamente (EFD) depender,
obviamente, de la medida en que las escuelas opten por incorporarse a
este programa y se pueda lograr una masa crtica. Esta separacin entre
categoras de financiacin ha provocado la implementacin de una
frmula de financiacin ms complicada que la prevista originalmente.
Sin embargo, tambin hay que reconocer que una caracterstica
destacada del enfoque neozelands de la financiacin de las escuelas
mediante frmulas ha sido el punto hasta el cual ha sido capaz de
responder rpidamente y adaptarse a nuevos problemas y demandas, y
hay expectativas de que esta situacin continuar en la medida en que el
Ministerio de Educacin y las escuelas individuales ganen ms
experiencia con este innovador y desafiante enfoque para la financiacin
de las escuelas.
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Captulo 11
Conclusin
Kenneth N. Ross y Rosalind Levai
Este libro ha explorado las cuestiones conceptuales, metodolgicas

y empricas relacionadas con la utilizacin de la financiacin de las
escuelas mediante frmulas como un mecanismo para lograr la
asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades en los
sistemas escolares considerados en su totalidad. La atencin de este
anlisis se centr en los enfoques de la financiacin mediante frmulas
que asignan recursos directamente a las escuelas a partir de un
organismo financiador. En este contexto, un organismo financiador
podra ser un gobierno central o estatal, o una autoridad educacional que
puede operar en los niveles regional, distrital o local. No se ha tomado
en consideracin los diversos enfoques de financiacin mediante
frmulas que se han utilizado en algunos sistemas educacionales para
asignar recursos entre diferentes niveles de la administracin
educacional que operan por encima de la escuela.
La nocin de financiacin mediante frmulas ha sido
interpretada en este libro como un recurso para referirse a la aplicacin
de un conjunto aceptado de reglas explcitas que se aplican sistemtica e
imparcialmente para asignar recursos entre las escuelas. Esta percepcin
de la asignacin de recursos a la educacin desafa los procedimientos
alternativos, y ampliamente aplicados, que a menudo se basan en
precedentes histricos (en los que los principales umbrales para el gasto
futuro se basan en lo que sucedi en los aos anteriores), en licitaciones
(en las que las escuelas tratan de defender su propio caso para obtener
particulares niveles de financiacin) y en la discrecionalidad (en la que
los recursos son asignados en funcin de juicios personales y, algunas
veces, los caprichos de los administradores de los organismos
financiadores).
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Conclusin
En cada captulo, el trmino basado en necesidades se ha aplicado

a mecanismos de financiacin que tratan de asegurar que los recursos
asignados a cada escuela deriven directamente de un anlisis sistemtico
de lo que necesita cada una a fin de impartir una educacin de calidad
especificada a los estudiantes. La exitosa aplicacin de este enfoque para
asignar recursos entre las escuelas exige la especificacin previa del tipo
de provisin educacional que las escuelas deben impartir a estudiantes
con caractersticas particulares y una justificacin asociada de por qu
diferentes formas de provisin dan como resultado diferentes costos. En
este sentido, la financiacin basada en necesidades est destinada a
establecer un vnculo bien fundado entre los niveles de recursos
asignados a las escuelas y las caractersticas de los estudiantes, los
programas de aprendizaje de las escuelas y los sitios escolares.
Exceptuando el caso muy improbable de que no existan diferencias
dentro de un sistema de educacin respecto a estas caractersticas, el
enfoque basado en necesidades para asignar recursos implica un
alejamiento sustancial de la simple financiacin per cpita.
Los estudios de caso seleccionados en este libro se han concentrado
en los sistemas escolares de Australia, Canad, Estados Unidos,
Inglaterra y Gales, as como de Nueva Zelandia, que han implementado
diversos modelos de gestin basados en la escuela cuyo objetivo es
colocar la mayor parte de los recursos educacionales disponibles de un
sistema escolar bajo el control de las escuelas. Estos sistemas escolares
se seleccionaron porque la mayora de los nuevos progresos y mejoras
relacionados con las caractersticas conceptuales y metodolgicas de la
financiacin mediante frmulas han ocurrido en asociacin con
movimientos orientados hacia la radical descentralizacin de los
sistemas educacionales. La implementacin de estos tipos de modelos de
gestin basada en la escuela han generado enormes presiones sobre los
sistemas educacionales para identificar y desplegar los mejores enfoques
de financiacin mediante frmulas. Esto ha ocurrido porque la
integridad de estos modelos depende de procedimientos de asignacin
justos, defendibles y basados en la investigacin, que son aplicados de
una manera imparcial, transparente y sistemtica a todas las escuelas del
sistema escolar.
Debe observarse que los enfoques de financiacin mediante
frmulas menos sofisticados tienen una muy larga historia en los
sistemas escolares ms tradicionales, donde a menudo fueron utilizados
para tomar decisiones sobre diversos derechos a recursos en especie.
Este enfoque ofrece a las escuelas unidades de cuenta (en lugar de
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moneda real) que ellas pueden gastar subsecuentemente dentro de un

rango de alternativas, tales como personal extra. El resultado es que las
escuelas tienen ms posibilidades de elegir a nivel local, lo que tiende a
reforzar la eficiencia sin correr el riesgo de tener problemas debido a la
falta de competencias para la gestin financiera o a la deshonestidad que
puede aparecer con la gestin de cuentas corrientes. La expresin ms
comn de este enfoque ha sido la aplicacin de frmulas derivadas de la
relacin alumnos/maestro para guiar la determinacin de la dotacin de
personal a las escuelas.
El principal mensaje que emerge de este libro es que la asignacin
de recursos a la educacin basada en necesidades utilizando frmulas de
financiacin de las escuelas ofrece considerables beneficios a todo tipo de
sistema escolar en trminos de mejores niveles de equidad, eficiencia,
eficacia, transparencia y rendicin de cuentas. Si bien estos beneficios se
pueden obtener de la financiacin mediante frmulas
independientemente de si los sistemas escolares tienen estructuras de
gestin centralizadas o descentralizadas, es importante indicar que el tipo
de sistema administrativo bajo el cual funcionan las escuelas determinar
en parte cmo se construye la frmula a fin de obtener los resultados de
poltica que buscan los responsables de la toma de decisiones.
11.1 Hacia la implementacin de la financiacin mediante

frmulas: una lista de verificacin para los sistemas
escolares
El anlisis de la financiacin mediante frmulas basada en
necesidades que se ha presentado en este libro ha cubierto tres reas
principales: el contexto de poltica y los principios subyacentes en la
financiacin mediante frmulas basada en necesidades, cuestiones
tcnicas relacionadas con la construccin de frmulas de financiacin
basada en cuatro componentes de la necesidad educacional y,
finalmente, estudios de caso de la financiacin mediante frmulas
basada en necesidades en cinco pases. Los estudios de caso ilustraron
que, si bien los principios generales de la construccin de frmulas se
estaban aplicando en los pases considerados, haba diferencias en la
seleccin y la medicin de los indicadores en la construccin de las
frmulas (debido frecuentemente a la disponibilidad de datos y a los
juicios de valor acerca de la importancia de diversos aspectos de la
necesidad educacional) y en el grado de control operacional de los
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recursos asignados (debido a menudo a diferentes matices asociados con

los objetivos de poltica y los estilos de gestin de la educacin).
Hay un nmero importante de lecciones que se pueden capitalizar
a partir de un anlisis detallado de los estudios de caso, tal como fueron
presentados en este libro y de una exploracin ms penetrante de las
circunstancias que rodearon la aplicacin exitosa de la financiacin
mediante frmulas en estos pases. Las ms importantes estn
relacionadas con seis factores que determinan si las condiciones son
favorables o no para la implementacin de la financiacin mediante
frmulas basada en necesidades, como un paso fundamental para
abandonar los mecanismos establecidos de asignacin de recursos. En el
anlisis que sigue, estos factores se han presentado con el propsito de
ofrecer una breve lista de verificacin para el personal de alto nivel
responsable de la toma de decisiones en los sistemas educacionales que
pueden estar considerando la implementacin de la financiacin
mediante frmulas basada en necesidades. Hay que hacer hincapi en
que los seis factores estn estrechamente interrelacionados, por lo que el
fallo en uno de ellos puede interferir en el xito de los otros, lo que
podra ciertamente impedir, o inhibir, la introduccin de nuevos
mecanismos de asignacin de recursos.
Cada uno de los factores es relevante para la aplicacin de la
financiacin mediante frmulas basada en necesidades, tanto en sistemas
escolares centralizados como descentralizados. Las principales
diferencias en el enfoque seran aqu, como se mencion anteriormente,
que la naturaleza de los recursos en un sistema escolar centralizado se
podran dar bajo la forma de derechos a recursos en especie, mientras
que los recursos en un sistema escolar plenamente descentralizado
podran ser monetarios. En algunos sistemas escolares sera posible
considerar una combinacin de enfoques en la que, por ejemplo, el
personal sera asignado sobre una base en especie, mientras que los
costos relacionados con todas las otras operaciones de la escuela seran
afrontados mediante la asignacin directa de recursos monetarios a las
escuelas.
(a) Contexto de poltica claro y acordado
La financiacin mediante frmulas basada en necesidades requiere
un contexto de poltica educacional claro, que presenta objetivos
explcitos inteligibles, priorizados y ampliamente aceptados. Esta clase
de entorno facilita significativamente la tarea de construccin de
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frmulas, porque brinda a sus constructores la orientacin para

seleccionar los componentes, las dimensiones y los indicadores.
Tambin ayuda a identificar los aspectos de las frmulas de financiacin
a los que hay que dar mayor peso, a fin de que sean coherentes con las
prioridades de poltica establecidas. La claridad y el acuerdo sobre
asuntos de poltica tambin son necesarios para tomar las decisiones
iniciales que configuran el marco de referencia de la financiacin
mediante frmulas. ste es especialmente el caso en relacin con: a) las
decisiones sobre la proporcin del total del presupuesto de educacin
que ser asignada mediante frmula y b) las decisiones que guan las
proporciones relativas de recursos que sern asignados a cada uno de los
cuatro principales componentes de la financiacin.
(b) Infraestructura tcnica adecuada
La construccin de frmulas requiere una base de informacin
caracterizada por su exhaustividad y precisin a fin de que los indicadores
que hay que construir reflejen las diversas dimensiones subyacentes de la
frmula. En particular, se requiere informacin precisa sobre a) la
matrcula escolar por grado-nivel (Componente 1 de la frmula); b) la
matrcula en escuelas o programas que presentan currculos especializados
(Componente 2 de la frmula); c) caractersticas importantes de los
estudiantes, tales como antecedentes socioeconmicos, dominio de la
lengua y rendimiento educacional (Componente 3 de la frmula); y d)
cuestiones relativas al sitio escolar, tales como tamao, localizacin y
costos de funcionamiento del sitio (Componente 4 de la frmula).
Tambin se requiere informacin para apoyar la toma de decisiones sobre
la magnitud de los coeficientes de los indicadores, porque esto permite
controlar los diferenciales financieros para diferentes medidas de cada
indicador. Una slida base de informacin permite modelizar y comparar
diferentes frmulas antes de su aplicacin y esto es esencial para asegurar
una transicin fluida entre los procedimientos de financiacin vigentes y
la financiacin mediante frmulas.
El desarrollo de una base apropiada de informacin presupone la
disponibilidad de personal tcnico adecuadamente formado, as como de
los soportes fsicos y lgicos pertinentes en materia de informtica. Las
necesidades de soportes fsicos y lgicos no plantean mayores
problemas en una poca en la que se dispone de equipos de
microcomputacin baratos y potentes. Sin embargo, la disponibilidad de
personal calificado en una perspectiva de largo plazo puede resultar
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problemtica para algunos sistemas escolares. Este personal tcnico es

necesario no slo para construir la base de informacin, sino tambin
para mantenerla, as como para adaptar las frmulas a fin de tener en
cuenta las cambiantes circunstancias de la poltica y el nuevo
conocimiento acerca de cuestiones relacionadas con la financiacin,
tales como el impacto de la financiacin de necesidades suplementarias
sobre los resultados educacionales.
(c) Transparencia y dilogo abierto
Todos los actores interesados en un sistema de educacin que
adopta el enfoque de la financiacin mediante frmulas basada en
necesidades debe ser abierto y tolerante en relacin con la aceptacin del
control pblico de los datos sobre las escuelas. El libre acceso a los datos
da confianza a los actores sobre la equidad e imparcialidad de los
procesos, y tambin ejerce una gran presin sobre los proveedores de
datos para que suministren informacin exacta. A fin de optimizar el
dilogo abierto, es necesario disponer de un foro continuado que
involucra la participacin constante de los responsables de la
formulacin de poltica, los administradores de los niveles central y
regional, dirigentes polticos del nivel local, directores de escuela,
profesores, representantes de las organizaciones del personal docente y
miembros de los consejos escolares. Este tipo de foro es necesario para
suministrar informacin adecuada a los constructores de las frmulas
(tanto factual como de juicio), en relacin con el impacto de las diversas
decisiones en materia de construccin de frmulas.
El dilogo generado por el foro requiere ser manejado y canalizado
para evitar situaciones sin salida debido a las objeciones de los grupos de
intereses creados que podran no aceptar los resultados de decisiones
racionales sobre la construccin de las frmulas. Adems, los constructores
de las frmulas deben ser sensibles a las necesidades de informacin (y a
las posiciones polticas) de todos los actores interesados, de modo que las
cuestiones de orden tcnico sean cuidadosa y pacientemente explicadas y
justificadas, sin generar la profunda desconfianza que siempre emana del
estilo caja negra de construccin de las frmulas.
(d) Buena voluntad para aceptar el cambio
La implementacin de la financiacin mediante frmulas basada en
necesidades produce inevitablemente una ruptura con las pautas pasadas
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de asignacin de recursos. Estos cambios en las asignaciones financieras

son jubilosamente presentados por los medios de comunicacin,
mientras que los grupos de presin ganadores y perdedores las
cuestionan. Por consiguiente, se requiere generar buena voluntad para el
cambio entre los actores interesados mucho antes de la construccin de
la frmula, de manera que se puedan tomar decisiones en funcin de los
intereses de todo el sistema escolar. Una pista para lograr esta
disponibilidad para el cambio es elaborar un plan claro de dispositivos
de transicin que amortige el impacto en las escuelas que pueden sufrir
una mayor prdida de recursos. Por ejemplo, se podra introducir la
financiacin mediante frmulas al mismo tiempo en que se aumenta el
presupuesto total de las escuelas, de manera que se alivie el dolor de la
transicin de las escuelas perdedoras.
Otro enfoque para estimular la buena voluntad para el cambio es
hacer que los representantes de los actores interesados comiencen el
trabajo sobre financiacin mediante frmulas basada en necesidades,
logrando un acuerdo sobre los fines y objetivos especficos del nuevo
sistema de financiacin antes de iniciar cualquier discusin acerca de la
construccin de una frmula operacional. Los fines y objetivos
acordados pueden utilizarse como directrices para la toma de decisiones
ms amplias, que se pueden aplicar si se producen conflictos ms
circunscritos debido a las repercusiones de la distribucin de los
recursos sobre escuelas especficas.
(e) Recursos para la implementacin y el mantenimiento
Los costos de establecimiento de la financiacin mediante frmulas
basada en necesidades son mucho mayores que los costos de su
mantenimiento. Sin embargo, el asunto del mantenimiento nunca
debera ser tomado a la ligera, porque constituye un elemento esencial
en la generacin de confianza en el proceso de financiacin mediante
frmulas. Toda frmula de financiacin requiere una constante
actualizacin para reflejar los cambios en los valores de los indicadores
de las escuelas consideradas individualmente y efectuar los ajustes
apropiados de los coeficientes, en la medida en que se dispone de nuevo
conocimiento.
Es preciso encontrar el equilibrio entre la tentacin de construir
frmulas de financiacin sumamente sofisticadas y la necesidad de tener
requerimientos realistas para la recoleccin y el anlisis de los datos.
ste es especialmente el caso en el rea de los indicadores relacionados
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con los componentes especficos de los estudiantes y de las escuelas,

porque la existencia de excesivos niveles de detalle en estas reas puede
aumentar rpidamente los costos de la recoleccin de datos y el peso de
la tarea de informacin sobre las escuelas consideradas individualmente.
El exceso de detalles en la construccin del indicador tambin puede
tener como resultado la violacin de la confidencialidad o incentivar la
manipulacin de datos sensibles que son difciles de validar. ste es
especialmente el caso cuando se recolecta informacin sobre los
antecedentes familiares de los estudiantes considerados
individualmente, tales como ingreso, empleo, estado civil, etnia y
beneficios de la seguridad social.
(f) Apoyo a la investigacin
Hay tres reas principales en las que se requiere apoyo a la
investigacin y es importante reconocer que los resultados de esta
investigacin son frecuentemente especficos de sistemas escolares
particulares y no se pueden derivar inferencias que trasciendan las
fronteras nacionales.
i) Se necesita investigacin aplicada para crear procedimientos de
costos orientados por actividades a nivel de estudiante de
diferentes grados y niveles, as como de programas
educacionales. Esta informacin es esencial para calcular
coeficientes realistas que se utilizarn para generar costos
relacionados con el primer componente (Asignaciones bsicas al
estudiante) de una frmula de financiacin. Adems, se requiere
investigacin aplicada para identificar y validar los mejores
indicadores de necesidad suplementaria de educacin y los
coeficientes que se les deben asociar.
ii)
Se requiere investigacin en poltica educacional para examinar las

relaciones entre los objetivos de la poltica educacional, el diseo
de la frmula de financiacin y el impacto de los incentivos
relacionados con la frmula sobre los responsables de la toma de
decisiones en la escuela. ste es en realidad un ejercicio sobre el
impacto de los incentivos (a menudo inesperados) asociados con
los resultados obtenidos con la aplicacin de una determinada
frmula de financiacin. En esta rea tambin se necesita
investigacin sobre: el ajuste entre los puntos de vista de los
expertos sobre la utilizacin eficaz de los recursos y las pautas
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reales de utilizacin de los recursos; cuestiones asociadas con la

combinacin de flujos de financiacin privados y pblicos para las
escuelas y, finalmente, el desarrollo de nuevas frmulas de
financiacin que tienen como foco de atencin los resultados del
aprendizaje.
iii) Se necesita investigacin bsica sobre las relaciones entre la
utilizacin de los recursos y los resultados del aprendizaje a nivel
de la escuela a fin de informar la totalidad de las decisiones de
asignacin de recursos a nivel nacional. El conocimiento slido que
resulta de la investigacin en esta rea mejora la eficacia y la
eficiencia del sistema escolar en su conjunto. Algunos ejemplos
importantes en este campo son las investigaciones sobre: el impacto
del tamao de la clase y el progreso del aprendizaje de nios
pequeos y desfavorecidos; el valor de los asistentes que apoyan a
los profesores y el impacto a largo plazo de las intervenciones
tempranas en alfabetizacin.
11.2 Comentario final

La asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades
utilizando frmulas de financiacin de las escuelas constituye una
tendencia importante y en expansin que est empezando a influir sobre
las estrategias de asignacin de recursos de muchos sistemas escolares.
Los autores de este libro consideran que hay muchos beneficios
involucrados en la introduccin de este enfoque en la financiacin de las
escuelas y que estos beneficios se pueden obtener independientemente
del grado de centralizacin o descentralizacin de los procedimientos de
gestin de la educacin.
Los beneficios directos de la financiacin mediante frmulas
basada en necesidades han sido ampliamente ilustrados a lo largo de este
libro. Sin embargo, vale la pena concluir indicando que hay dos
beneficios clave que se pueden derivar de la financiacin mediante
frmulas basada en necesidades que se deberan caracterizar como
beneficios indirectos o beneficios laterales, en el sentido de que no
estn directamente relacionados con cuestiones de asignacin de
recursos en los sistemas de educacin. Estos dos beneficios emergen de
los debates, revisiones, anlisis e investigacin que constituyen el teln
de fondo de las tareas mecnicas consistentes en la construccin de
frmulas de financiacin y la distribucin de recursos.
El primero de estos beneficios focaliza su atencin en la manera en
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que la asignacin de recursos basada en necesidades impulsa a

comunidades enteras, y algunas veces a naciones enteras, a revisar y
poner en tela de juicio los supuestos y premisas fundamentales sobre los
que se basan sus sistemas escolares. Este proceso de revisin y anlisis
es impulsado por la transparencia inherente a las frmulas de
financiacin que se disean para representar operacionalizaciones de los
valores de poltica (concernientes a la igualdad, la libertad, la eficiencia
y la productividad) que constituyen el marco de referencia bsico para
definir los fines y las operaciones de los sistemas de educacin.
El segundo beneficio consiste en que la implementacin de la
financiacin mediante frmulas basada en necesidades inmediatamente
concentra su atencin en los vnculos entre la utilizacin de los recursos
y los resultados educacionales, abriendo as un debate ms productivo
sobre los mejores medios para mejorar la eficacia y la productividad de
los sistemas escolares. Un debate semejante impulsa la bsqueda de
conocimiento relevante que esclarezca cuestiones de investigacin
importantes y duraderas relacionadas con las modalidades ms rentables
para afrontar necesidades educacionales especficas. Este proceso es
particularmente visible en los sistemas escolares en que la financiacin
mediante frmulas basada en necesidades es acompaada por la gestin
descentralizada de los recursos (dentro de un marco de referencia de
estndares monitoreados profesionalmente) porque los responsables de
la ejecucin a nivel de la escuela se sienten estimulados para generar y
hacer un uso ms eficaz del conocimiento especfico local acerca de
cmo optimizar los resultados del aprendizaje de sus propios
estudiantes.
Este libro fue preparado con el objetivo de contribuir a la mejora
del funcionamiento de los sistemas de educacin mediante un anlisis
exhaustivo de los contextos de poltica, las cuestiones tcnicas y los
estudios de caso relacionados con la aplicacin de la asignacin de
recursos a la educacin basada en necesidades utilizando frmulas de
financiacin de las escuelas. Los autores del libro ofrecen sus
contribuciones con la esperanza de que se produzca ulteriormente un
debate sobre esta tendencia significativa en la financiacin de la
educacin.
315

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Asignacin de recursos a la educacin

Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de

Edicin original: Needs-Based Resource Allocation in Education Via Formula

Acerca de los autores

El programa de investigacin y formacin

Contexto de poltica y principios bsicos

El papel de la financiacin de las escuelas

Introduccin a los temas principales

Principios para disear frmulas de financiacin

Las tres principales funciones de poltica

Los cuatro componentes principales de la financiacin

Componente 1: Asignacin bsica por estudiante,

4.9 Producir el modelo y los parmetros

Componente 3: Necesidades suplementarias de

Componente 2: Mejora del currculo y Componente 4:

Estudios de caso en la aplicacin de la financiacin

Estudio de caso 1: La financiacin de escuelas mediante

Estudio de caso 2: La financiacin de escuelas mediante

Estudio de caso 3: La financiacin de escuelas mediante

El contexto de la poltica local para la financiacin

Estudio de caso 4: La financiacin de escuelas mediante

Conclusin, por K.N. Ross y R. Levacic

Acerca de los autores

Acerca de los autores

1.1 El programa de investigacin y formacin en financiacin

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

anlisis y diagnstico para identificar los desafos globales emergentes

Mientras que los planificadores de las dcadas de los sesenta y

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

con vistas a generar concepciones ms globales del campo de la

1.2. La necesidad de este libro

La mayora de los primeros intentos de asignacin de recursos

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

diferencial), b) se utilizan para asignar la mayora de los recursos de un

Estas tres razones de la importancia de las frmulas de la

1.3 La preparacin del libro

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

los autores por sus excelentes contribuciones al libro y tambin por la

El papel de la financiacin de las escuelas

2.1 Introduccin a los temas principales

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

no fue un problema. Aunque el foco de atencin de estas primeras

El papel de la financiacin de las escuelas mediante frmulas

2.2 La estructura del libro

asignacin bsica por estudiante;

Posteriormente, los Captulos 4 a 6 se explayan sobre cada

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

la lengua de instruccin y desventajas econmicas. Este captulo muestra

El papel de la financiacin de las escuelas mediante frmulas

facilitan la aplicacin de las frmulas de la financiacin basada en

2.3 Un marco de referencia para el anlisis de poltica

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

condiciones de vida de las personas, de la misma manera sucede con la

El papel de la financiacin de las escuelas mediante frmulas

incluyendo los ingresos para financiar los servicios pblicos. Un

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

especficas que abordan valores particulares. Para simplificar el marco de

2.4 Igualdad y fraternidad

El papel de la financiacin de las escuelas mediante frmulas

y sus colegas en el Australian Council for Educational Research y en

Asignacin de recursos a la educacin basada en necesidades

incorporado dichos fondos en frmulas para disponer de un enfoque ms

2.5 Libertad y eleccin