Enero 2015

Universidad unprg
de lambayeque

EL POST-CONSENSO
DE WASHINGTON:
GLOBALIZACIN, ESTADO
Y GOBERNABILIDAD
REEXAMINADOS

Ricardo fustamante bustamante

INTRODUCCIN

n la historia reciente de las

sociedades latinoamericanas, las dos
ltimas dcadas del siglo XX fueron
decisivas en la produccin de cambios
que llevaron a la ruptura con el antiguo
modelo del nacional- d e s a r r o l l i s m o
. A pesar de algunas
diferencias importantes, estas dos
dcadas tienen un punto en comn: el
hecho de haber constituido un hito en el
proceso de ruptura de la arquitectura
poltico-institucional que, durante 50 aos,
entre 1930 y 1980, sustent la estrategia
de la industrializacin por sustitucin de
importaciones. Estos cambios, de gran
amplitud, fueron desencadenados por un
complejo de factores externos e
internos.
Entre los primeros, las sucesivas crisis
internacionales, a partir de mediados los
aos 80; la presin de las agencias
multilaterales, como el FMI y el Banco
Mundial; los avances del proceso de
globalizacin; el colapso del socialismo; y el
fin de la Guerra Fra fueron los ms
importantes. Estos factores determinaron
una drstica redefinicin de la agenda

pblica, especialmente en lo referente a

las caractersticas polticas y econmicas
del orden anterior. Reformas polticas
para la construccin de regmenes
democrticos,
programas
de
estabilizacin econmica, r e f o r m a s
o r i e n t a d a s a l m e r c a d o ,
especialmente la privatizacin y la
apertura externa de la economa, as
como la integracin en el orden mundial
globalizado, se convirtieron en las
nuevas prioridades c o n s a g r a d a s i n
t e r n a c i o n a l m e n t e ,
traducindose en una reorientacin de las
polticas pblicas que haban sido puestas
en prctica por los gobernantes de turno.
Este cambio de enfoque tuvo como
resultado el abandono de las estrategias
desarrollistas
del
pasado
y
su
sustitucin por polticas monetaristas
ortodoxas, tras el fracaso de a l g u n o s
experimentos heterodoxos
ejecutados en los aos 80. Durante el auge
de las directrices neoliberales, las
metas s o c i a l e s s e r a n p r o g r e
s i v a m e n t e desplazadas de la agenda,
volvindose
sta
cada
vez
ms
restrictiva, priorizando las metas de
estabilizacin y ajuste fiscal.

Por otro lado, si las restricciones externas

ejercieron una fuerte influencia en la
determinacin de las nuevas agendas, esto
no se realiz de forma inmediata y
mecnica.
Los
factores
internos
desempearon un papel no menos
relevante. Las opciones de las elites
dirigentes nacionales, las caractersticas de
sus coaliciones de apoyo poltico o la accin
deliberada en defensa de la ejecucin de los
objetivos identificados en cada momento
como prioritarios, el comportamiento de
actores estratgicos como empresarios y
trabajadores organizados -, son aspectos no
menos decisivos en la definicin de las
polticas efectivamente implementadas y en
la eleccin de la forma ms, o menos,
independiente de insercin en el sistema
internacional. De esta manera, la gnesis y
la forma de conduccin de este conjunto
de transformaciones es un proceso de gran
complejidad. Por esta razn no puede ser
considerado bajo un punto de vista
determinista como si fuese el resultado
inexorable del proceso de globalizacin,
expresando la lgica ineluctable del nuevo
orden mundial. La secuencia, el ritmo y el
contenido de las transformaciones sufrieron
variaciones significativas, que no fueron
dictadas por criterios exclusivamente
tcnicos, sino que obedecieron a decisiones
de naturaleza poltica. En qu grado los
xitos y fracasos deben ser atribuidos a las
restricciones externas derivadas de la
globalizacin? O, alternativamente, en qu
medida fueron resultado de las elecciones
de los dirigentes responsables de los
gobiernos nacionales? Cules fueron las
implicaciones de la nueva agenda a la
luz
de
la
teora
democrtica
contempornea? stas son las

principales cuestiones que deben ser

examinadas.
Es necesario todava considerar un tercer
tipo de condicionamientos que derivan
de las distintas trayectorias histricas. La
gran difusin, a lo largo de los ltimos
quince aos, de los enfoques clasificados
por Evans como expresin de la
monocultura institucional gener una
propensin a desconsiderar los trazos
histricos como variables importantes para
explicar las diferencias de desempeo
1
entre los distintos pases . Este vicio
analtico, con consecuencias tericas y
prcticas, i m p l i c u n a i d e a l i z a
c i n d e l a s organizaciones
institucionales de los pases centrales del
capitalismo occidental, como si fuese
posible descartar las especificidades
histricas que interfieren en los procesos
de ajuste a los imperativos externos.
Igualmente relevantes son los valores e
ideas que, a partir de las esferas
internacional y domstica, influyen en las
respuestas a los desafos exgenos. En el
plano de las polticas puestas en prctica,
tal tendencia se traduce, f r e c u e n t
e m e n t e , e n u n p r o c e s o d e
mimetismo
acrtico,
implicando
la
adopcin de soluciones extradas de
recetarios
consagrados
internacionalmente, como si f u e s e p o
s ible cambiar por decret o
situaciones reales. Sin ignorar la
importancia de las reformas en la esfera
de las instituciones, me parece oportuno
recuperar el significado de la dimensin
histrica.
El efecto combinado de este conjunto de
factores produce un profundo corte con el
pasado, con impacto decisivo sobre la
sociedad, la economa, las orientaciones
ideolgicas y el orden poltico de los

diferentes pases, ruptura que se hizo

ms profunda en los aos 90. Por su
alcance y a m p l i t u d , e s t a s t r a n s
f o r m a c i o n e s representaron un
punto de inflexin en la t r a y e c t o r i a
d e l a s s o c i e d a d e s
latinoamericanas. No obstante, a pesar de
la profundidad del cambio en el modelo
nacional-desarrollista, los problemas
histricos de exclusin y desigualdad
siguen presentando un alto grado de
persistencia.
Efectivamente,
las
transformaciones
referidas
fueron
eficaces en el desmonte de los
fundamentos del antiguo orden, volviendo
anacrnica cualquier tentativa de regreso a
la situacin precedente, as como la
utilizacin de viejos paradigmas para
interpretar el momento presente. Pero,
por otro lado, las reformas y las polticas
gubernamentales no fueron eficientes
para conducir la regin a una nueva va de
desarrollo, haciendo posible retomar el
crecimiento y alcanzar mayores niveles de
bienestar para el conjunto de la poblacin.
Al contrario, los problemas de d e g r a d
acin social se agravaron,
constituyendo uno de los principales
desafos a los que se enfrentan los
gobernantes del periodo post-reformas
orientadas al mercado.
De manera similar, desde el punto de vista
poltico, los cambios efectuados en las
dos ltimas dcadas representaron una
ruptura con la trayectoria anterior de las
repblicas latinoamericanas. Como se
sabe, durante los 50 aos que se extienden
entre las dcadas de 30 y 70, los sistemas
polticos
de
Amrica
Latina
se
caracterizaron por un alto grado de
inestabilidad poltica, por crisis sucesorias
agudas, seguidas de intervenciones de
las Fuerzas Armadas y golpes de Estado
como s a l i d a a l a s n u m e r o s a s c
r i s i s d e gobernabilidad tpicas del
perodo. En

contraste, la transicin de los aos 80,

que c o r r e s p o n d e a l a t e r c e r a
o l a d e democratizacin en el mbito
mundial, centrada en la ejecucin de un
amplio conjunto de reformas polticas,
condujo a estas sociedades a romper con
el pasado autoritario a travs de la
implantacin de regmenes polirquicos,
dotados de mayor o menor consistencia
segn las peculiaridades histricas. El
resultado poltico ms notorio en la regin
fue la construccin del orden democrtico
2
sobre bases ms estables . La ruptura con
la tradicin golpista, el consenso en torno
a las reglas del juego democrtico, la
capacidad de lidiar con el grado de
indeterminacin tpico de la democracia a
travs del acatamiento de los resultados
3
electorales , la tolerancia del disenso y el
respeto a la gestin negociada de los
conflictos, abrieron una nueva etapa en el
perfeccionamiento del orden poltico de
estas sociedades. Sin embargo, no se han
agotado todos los componentes de la
agenda democrtica. Persisten algunos
desafos que no pueden ser subestimados.
Si bien parecen lejos las amenazas de
golpes de Estado, se han vuelto
frecuentes, por otro lado, los episodios
de
interrupcin
de
mandatos
de
presidentes democrticamente elegidos por
actos de renuncia en funcin de presiones
populares
desencadenadas
por
la
frustracin d e l a s e x p e c t a t i v a s d
e s e g m e n t o s significativos del
electorado ante promesas i n c u m p l i d
as div ulgadas durant e las
campaas polticas.
Entre los desafos presentes, destaca el
problema de la reforma del Estado en el
contexto de democracias sostenidas. En el
nuevo milenio la cuestin democrtica va
ms all de la consolidacin de las
reglas formales de la democracia, ya que se
refiere a

la sostenibilidad del orden democrtico. No

basta con alcanzar la institucionalizacin de
las reglas del juego o implantar los principios
y fundamentos del sistema polirquico. Es
necesario, para alcanzar la estabilidad a
largo plazo, superar las tres modalidades de
dficit histricamente acumuladas en el
transcurso del proceso de constitucin del
Estado en Latinoamrica, y que se
agudizaron bajo el impacto de la
hegemona de las polticas neoliberales
durante los aos 90.
Me refiero, en primer lugar, al imperativo de
enfrentar el dficit de inclusin social,
revirtiendo los seculares patrones de
injusticia e iniquidad. Es sabido que la
desigualdad de renta tiene efectos polticos
sobre la calidad de la democracia, aunque sea
difcil determinar el grado y el alcance de
estos efectos, dadas la escasez y la baja
calidad de los datos disponibles. No
obstante, como destacan Przeworski et alii
(Przeworski et alii, 1997), en su estudio
sobre los factores responsables por la
supervivencia y longevidad de las
democracias, en los pases en que el nivel
de desigualdades est declinando a lo
largo del tiempo es mucho mayor la
propensin a la durabilidad de la
4
democracia . En segundo lugar, cabe
destacar el desafo representado por el
dficit de capacidad de implementacin del
Estado, lo que se traduce en la
incapacidad de producir los resultados
socialmente deseados. Finalmente, se
impone reconocer la laguna representada
por
el
dficit
de accountability,
expandiendo y volviendo efectivos los
mecanismos de control de las polticas
gubernamentales, o sea, los m e c a n i
smos garantes de larespo
nsabilizacin pblica de los
gobernantes frente a la sociedad y a otras

Esto significa situar en el centro del

anlisis l a s c o n e x i o n e s e n t r e g
o b e r n a n z a , accountability y
5
responsiviness , que deben figurar en el
diseo institucional de la democracia.
Significa, en ltima instancia, recuperar la
importancia de la dimensin social de la
democracia y ampliar los derechos de
ciudadana, sobre todo respecto a los
derechos civiles y sociales, reduciendo s u
stancialmente la distancia e
n t r e democracia formal y substantiva.
Las experiencias de reforma del
Estado implementadas en los aos 90
fueron incapaces de alcanzar estos
objetivos.

GLOBALIZACIN Y GOBERNABILIDAD

El nuevo milenio y la inflexin en el debate

internacional

l fenmeno de la globalizacin, que

est c a r a c t e r i z a n d o
la
e
c o n o m a internacional desde el inicio
de la dcada de
80 o, como prefiere Franois Chesnais
(Chesnais, 1996), la mundializacin del
capital, ha sido interpretado de diferentes
maneras.
El
trmino
adquiri
un
sinnmero de sentidos, que ms
confunden que aclaran su verdadero
significado. Entre los equvocos ms
corrientes se encuentra la visin de la
globalizacin como un proceso de
naturaleza exclusivamente econmica,
impulsado por fuerzas de mercado y
cambios tecnolgicos autnomos. Se
trata, ciertamente, de una s i m p l i f i c a
cin, pues el proceso deglo
balizacin, como fue destac
a d o anteriormente, es esencialmente
un fenmeno multidimensional. Si, por un
lado, expresa una lgica econmica,
obedece, por

otro, a decisiones de naturaleza poltica. En

otros trminos, la economa no se mueve
mecnicamente, independiente de la
comple- ja relacin de fuerzas polticas que
se estruc- turan en el mbito internacional,
a travs de la cual se entretejen los
vnculos entre economa mundial y
economas nacionales. Por lo tanto uno de
los efectos de la visin economicista es
oscurecer el papel de la dimensin
poltica. La globalizacin y la presin de
las agencias internacionales ejercieron, y
siguen ejerciendo, una fuerte influencia en
la definicin de las agendas de los
diferentes pases, pero no lo hacen de
modo mecnico y determinista. Estas
influen- cias son mediatizadas por las
instituciones y por las elites responsables
6
de los gobiernos domsticos .
El nfasis unilateral en los aspectos
econmi- cos conduce a un segundo
equvoco. Se trata del presupuesto de un
automatismo
ciego
del
mercado
globalizado. El proceso estara sometido a
una lgica frrea, a la que todos los pases
deberan ajustarse de modo ineludible y
segn un recetario nico. El enfoque de
carcter economicista implica, pues, una
visin determinista, ya que el orden mundial
se percibe como sometido a una
dinmica incontrolable, de efectos inexorables, lo que, en ltima instancia, descartara
la existencia de alternativas viables.
Efectivamente,
si
el
proceso
de
globalizacin se presenta como inevitable,
independiente de la intervencin humana,
adaptarse a esta dinmica de forma
imperativa se convierte en la nica salida
posible. Esta adaptacin es, no obstante, un
constructo poltico en s misma.
Es interesante resaltar que tanto desde el
lado de la ptica liberal ortodoxa,
representa- da por el Consenso de
Washington (William- son, 1993), como
desde una visin crtica

radical, como la formulada, para citar

apenas un ejemplo, por Viviane Forrester en
el libro El Horror Econmico (Forrester,
1996), este rasgo determinista est
presente. En ambos casos la globalizacin
se presenta como un fenmeno monoltico,
sometido al imperio de las leyes
econmicas.
En
consecuencia,
los
gobiernos nacionales son tratados como
objetos pasivos, vctimas de fuerzas que no
pueden controlar, siendo, por tanto, reducidos a la impotencia. Se anula la accin
poltica
como
contrapartida
de
la
supervaloracin
de
los
mecanismos
econmicos y se vaca la responsabilidad
de los gobernantes de turno por los errores
y aciertos de las polticas ejecutadas.
En contraste, y teniendo en cuenta la
comple- jidad del nuevo orden mundial, cabe
destacar que la globalizacin no est
dirigida por fuerzas inexorables. Adems, no
est marca- da exclusivamente por
relaciones y procesos de naturaleza
econmica. Est tambin, y sobre todo,
sujeta a una lgica poltica (Diniz, 2000b,
cap. 1). sta, a su vez, tiene que ver con las
relaciones asimtricas de poder que se
establecen entre las potencias a escala
mundial, traducindose en la formacin de
bloques e instancias supranacionales de
poder. Se configuran, de este modo, las
redes transnacionales de conexiones, a
travs de las que se articulan alianzas
estratgicas, implicando actores externos
e internos, destacando, entre este conjunto
de actores, las grandes corporaciones
transnacionales, la alta tecnocracia de
carcter cosmopolita, las organizaciones
financieras internaciona- les, burcratas de
alto
nivel
que
dirigen
el aparato
gubernamental de cada pas, e integrantes
del mundo acadmico, entre otras elites
relevantes. Este complejo de actores,
identificado por la literatura interna- cional
como comunidades epistmicas,

desempe un papel decisivo en la difusin

de conocimientos especializados en una
deter- minada rea de polticas pblicas,
influyendo en la redefinicin de la agenda
internacional y en la propagacin de
diagnsticos y paradig- mas de anlisis que
se convertiran en domi- nantes en
diferentes momentos histricos (Haas,
1992; 1997). Fue lo que ocurri recientemente con la legitimacin y difusin del
llamado
Consenso
de
Washington,
traducin- dose en la supremaca de una
nueva agenda pblica entre las dcadas de
1980 y 1990.
Es este conjunto de relaciones lo que est
por detrs de las elecciones hechas por los
actores, elecciones stas que no son aleatorias, ni reflejo de criterios exclusivamente
tcnicos o econmicos, sino que se orientan
tambin por un clculo poltico. Es exactamente el reconocimiento de la interferencia
de esta pluralidad de factores lo que
caracte- riza la tercera generacin de
anlisis sobre la globalizacin y sus
impactos en las econo- mas perifricas. En
contraposicin, al omitir la dimensin
poltica, los anlisis de naturale- za
economicista trataron polticas de carcter
contradictorio en sus efectos, tales como la
liberalizacin del comercio o la liberalizacin
financiera, como aspectos consensuales de
una agenda igualmente incuestionable.
Cada vez ms los Estados nacionales se
vuelven parte de un sistema de poder de
nivel supranacional. Tal constatacin
convierte
en
artificial
la
rgida
contraposicin entre factores externos e
internos. He aqu porque administrar con
mayor o menor autonoma la insercin del
pas en el sistema internacional no requiere
tan slo capacitacin tcnica de elites de
alta cualificacin, sino que depende
fundamentalmente de opciones polticas
ms o menos comprometidas con la
defensa
de
la
soberana
y
del

fortalecimiento del poder de negociacin

gobiernos nacionales.

de

los

Adems, conquistar posiciones

favorables en el juego de poder
internacional implica una alta
capacidad
de
gestin
del
Estado, al contrario de lo que
abogan los defensores del
Estado mnimo. Como resalta
Celso
Furtado
(Furtado,
1992:24), La atrofia de los
meca- nismos de mando de los
sistemas
econmicos
nacionales no es otra cosa sino
la preva- lencia de estructuras
de decisin transnacio- nales,
enfocadas a la planetizacin
de los circuitos de decisin.
Cabe aadir, por otro lado, que
revertir
una
posicin
subordinada, controlar el capital
especulativo,
reducir
situaciones
de
extrema
vulnerabilidad
externa
o
rechazar el predominio de la
lgica
de
las
empresas
transnacionales
en
la
estructuracin de las actividades
econmicas de un pas es, ante
todo, un acto de naturaleza

poltica, requiriendo una accin deliberada

capaz de definir y ejecutar una nueva
estrate- gia nacional. En otros trminos, la
definicin de un proyecto autnomo de
desarrollo es un constructo poltico, que
depende, para su formulacin y ejecucin,
del soporte de coaliciones polticas
identificadas con tal objetivo.
En el debate internacional, David Held, entre
otros, reforzara este argumento contraponindose a la tan divulgada visin que
adqui- ri fuerza a mediados de las dcadas
de 80 y 90, previendo que los Estadosnacin seran eclipsados por el avance de la
globalizacin. Segn su punto de vista, la
globalizacin
no
se
traducira
necesariamente en una disminu- cin del
poder del Estado. Estara, s, transformando las condiciones bajo las cuales se
ejercera este poder. Los impactos de la
globalizacin seran matizados por las
estrategias especficas de los gobiernos de
cada pas para administrar, desafiar o aliviar
los imperativos de la globalizacin (Held,
1991; 1995 y 1999). En otras palabras, lejos
de haberse
vuelto
irrelevantes,
los
Estados-

nacionales ejercen un papel cada vez ms

estratgico.
La crtica a los perjuicios de una postura
pasiva, la defensa de un enfoque ms
inde- pendiente de las relaciones con el
sistema internacional y el cuestionamiento
de la concepcin minimalista del Estado
sern, a propsito, posiciones asumidas
pblicamente por la alta tecnocracia de las
agencias
multilaterales,
tras
la
constatacin de los fracasos de las
polticas rgidamente guiadas por las r e c
omendaciones del Consenso
d e Washington. Ya a finales de la dcada
de 80, los dirigentes y tecncratas de los
pases emergentes fueron sorprendidos
por un documento del Banco Mundial en
el que se defenda claramente la
centralidad de la llamada governance para
explicar diferencia- les de desempeo
econmico entre esos pases (apud
Haggard & Kaufman, 1992:331). Poco
despus, en 1991, como resalta Evans
(Evans,
1998:51-52),
el
entonces
vicepresi- dente y director administrativo
del Banco, en una reunin con dirigentes de
diversos pases, dio particular relieve al
ejemplo de los pases recientemente
industrializados del Asia Oriental, en que
una accin gubernamental ms incisiva
habra representado un factor fundamental
para el xito de su proceso de
modernizacin y desarrollo.
A continuacin, en una publicacin de 1994,
la misma agencia resalt la importancia de
la responsabilidad poltica de las elites
estata- les para el buen desempeo de sus
gobiernos, lo que implicara la obligacin de
sus dirigen- tes de responder por sus
acciones, ya sea frente a la sociedad o ante
otras instancias de poder (World Bank,
1994:12). Profundizando en esta lnea de
pensamiento, el World Development Report
informalidad y de la pobreza (Stiglitz,
2003).

10

de 1997 adopta el punto de vista de

que Estados capaces y activos

constituyen elementos clave en cualquier esfuerzo

exitoso de construir modernas economas de
mercado (apud Evans, 1998:52). En otras
palabras, la capacidad de accin autnoma de los
gobiernos, la presen- cia de un Estado activo y
eficiente, ganaran relieve como condiciones
favorables para la superacin de dificultades en la
bsqueda de nuevas estrategias de crecimiento. Y,
todava ms, de acuerdo con el nuevo enfoque,
el fortalecimiento de economas de mercado en un
mundo globalizado no slo no sera incom- patible,
sino que exigira la presencia de un Estado capaz y
efectivo.
Esta inflexin en el debate internacional alcanza
su punto lgido con la publicacin, en 2002, del
libro Globalization and its discon- tents, de
Joseph Stiglitz, premio Nobel de economa de
2001 y ex-dirigente del Banco Mundial, del que fue
economista jefe y vice- presidente senior.
Comparando casos de xito y de fracaso en la

conduccin de polti- cas de estabilizacin y

reformas orientadas al mercado durante las
dos ltimas dcadas, concluye que la
bsqueda de soluciones propias y la
preservacin de mrgenes razonables de
autonoma estn en la raz de los casos
exitosos (por ejemplo Polonia y China) en
contraste con la aplicacin acrtica de las
frmulas consagradas por las agencias
multilaterales frecuentemente asociadas a
experiencias desastrosas (por ejemplo
Rusia y la Repblica Checa). En sus
propias pala- bras: Polonia y la China
emplearon estrate- gias alternativas a
aqullas defendidas por el Consenso de
Washington. Polonia es el pas con mayor
xito en la Europa del Este; la China
experiment la mayor tasa de crecimiento de cualquier gran economa del
mundo en los ltimos 20 aos (Stiglitz,
2002:225).

11
DT.04.09

En la misma lnea de reflexin se pueden

situar los trabajos ms recientes de Ha-Joon
Chang (2002 y 2003), en los que el autor
focaliza el fracaso del neoliberalismo, especialmente
en
los
pases
menos
desarrollados (Less Developed Countries),
como conse- cuencia, sobre todo, de su
incapacidad, ya sea en el plano terico o
en la esfera de las polticas pblicas,
para construir una visin compleja y
equilibrada de las interrelaciones del
mercado con el Estado y otras instituciones relevantes, as como en la falta de
formu- lacin de estrategias autnomas de
accin. De forma similar, Rodrik (Rodrik,
2002; 2004) afirma que, durante la
hegemona de la agenda neoliberal, la
adhesin incondicional a las directrices del
Consenso de Washington fue responsable
del periodo de ms dilatado estancamiento
de los pases latinoamerica- nos, en
oposicin a los pases del Asia Oriental,
que experimentaron altos ndices de
desarrollo. En una conferencia pronunciada
durante el seminario del BNDES sobre los
Nuevos Rumbos del Desarrollo en el
Mundo, realizado entre el 12 y 13 de
septiem- bre de 2002, se expreso de la
siguiente manera:
Los pocos ejemplos de xito tuvieron
lugar en pases que bailaron conforme
su propia msica y que difcilmente
serviran

de cartel propagandstico
d e l neoliberalismo. Es el caso de la
China, de Vietnam y la India tres
naciones importantes que violaron
prcticamente todas las reglas del
manual neoliberal, a u n q u e t o m a
n d o u n r u m b o m s orientado al
mercado. (Rodrik, 2002: 278)
Entre los economistas brasileos tambin se
observ el fortalecimiento de una visin
10
crtica del pasado reciente , as como el
reconocimiento de que, desde el inicio del
siglo XXI, se ha vuelto evidente el cambio
de rumbo en Sudamrica, expresando al
menos parcialmente la constatacin del
fracaso de las polticas neoliberales. En un
artculo publicado a finales de 2005,
refirindose a los pases de la regin, Paulo
Nogueira Batista Jr. se manifest del
siguiente modo:
(...) cmo desconocer que el cuadro
econmico y poltico y los referentes
ideolgicoshancambiado
considerablemente en los ltimos
cinco aos? Las fuerzas que
predominaron en la dcada de 1990
han sufrido derrotas en varios pases
de Sudamrica y ya no reinan
incontestables en ningn lugar. El
fracaso (...) de la mayora de los
pases que siguieron fielmente las
recetas econmicas del llamado
Consenso
de
Washington
ha
sacudido convicciones arraigadas y
ha producido bandazos polticos, no
11
raramente dramticos .

8: El autor se refiere al esfuerzo de utilizar los grados de libertad existentes, por ms estrechos que stos sean, en beneficio de
objetivos nacionales: aunque las restricciones impuestas por las empresas transnacionales sobre las polticas industriales
nacionales sean crecientes, en ningn lado llegaron al punto de imposibilitar una poltica industrial estratgica. La literatura
habitual tiende a encarar la globalizacin como un proceso incontrolable, en el interior del cual las naciones, especialmente las
naciones en desarrollo, se vuelven agentes pasivos, convirtindose en prisioneras del dilema de someterse incondicionalmente
o perecer. No obstante, se trata de una visin equivocada ya que hay un amplio mrgen de maniobra para los gobiernos
nacionales (...). Sera un gran error para um pas en desarrollo renunciar voluntariamente a est margen de maniobra adoptando
polticas liberales indiscriminadas en lo que se refiere a las inversiones directas extranjeras en todos los sectores (Chang,
2003:269). Traduccin libre.
9: Ver Rodrik, (Rodrik, 2002), Despus del liberalismo, Qu?, Desarrollo y Globalizacin, en Desarrollo en Debate:
www.bndes.gov.br/conhecimento/livro_debate/1-desnv&glob.pdf. Adems, otros autores que integran los textos de la parte
denominada Desarrollo y globalizacin: perspectivas para las naciones, como Joseph Stiglitz (Polticas de Desarrollo en el
Mundo de la Globalizacin) y Jos Antonio Ocampo (Globalizacin y Desarrollo), este ltimo entonces Secretario Ejecutivo de
la CEPAL, convergen en la visin de que las concepciones integrantes del mainstream de los aos 90, la llamada dcada
neoliberal, han quedado superadas por las transformaciones sucedidas en el orden mundial Post-Consenso de Washington,

sobre todo en funcin del xito de los pases emergentes que se afianzaron en el contexto mundial por haber optado por
estrategias autnomas, desafiando el saber entonces dominante. Ver tambin Rodrik, 2004.
10: Ver, entre otros, los artculos reunidos en Fiori & Medeiros, 2001 y, ms recientemente, Sics, Paula & Michel,2005.
11: En el mismo artculo el autor aade: Partidos o coaliciones moderadamente reformistas, de centro o centro-izquierda,
vencieron elecciones presidenciales en algunos pases, derrotando a los partidos asociados a la aplicacin de las polticas
recomendadas por los Estados Unidos y por las entidades multilaterales de crdito (...) La ideologa de la globalizacin, que
estuvo en voga durante la

Efectivamente, como vimos, la dcada de

90 destac por la ejecucin de la agenda
neoliberal tanto en los pases de la
Europa del Este,
salidos
de
la
experiencia socialista, como en los pases
latinoamericanos, recin s a l i d o s d e d
i c t a d u r a s y r e g m e n e s
autoritarios de diferentes tipos. Los
resultados de estas primeras secuencias
de r e f o r m a s i m p l i c a r a n u n a
p r o f u n d a reestructuracin
productiva
de
estas
economas,
llevando a la desaparicin de gran
nmero
de
empresas,
impulsando
fusiones e incorporaciones, provocando,
incluso, una nueva modalidad de insercin
en el sistema internacional, a travs de la
desreglamentacin de los mercados de
productos, financieros y de trabajo. En
sus efectos
acumulativos,
estos
procesos llevaran a lo que Colin Leys
designa como internacionalizacin del
Estado, o sea, la aceptacin, por parte
de los Estados, del supuesto de la
existencia de un nuevo orden econmico
mundial, impulsado por las fuerzas del
mercado global, a las que todos deberan
ajustarse para beneficiarse de la
expansin exponencial del comercio
12
internacional .
No obstante, como fue desta
c a d o anteriormente, a pesar de la
intensidad del cambio en el antiguo patrn
de desarrollo, algunos desafos se
hicieron todava ms agudos. En primer
lugar, la integracin en la economa
mundial
no
puede
ser
evaluada
necesariamente bajo la ptica de un juego
de suma positiva, en el que todos los
socios tienden a ganar. Al contrario, lejos
de haberse creado un orden mundial ms
integrado e i n c l u i d o , l o q u e s e o
b s e r v f u e l a configuracin de un
sistema internacional m a r c a d o p o r g
r a n d e s c o n t r a s t e s y polaridades,
aumentando el hiato entre las
12

grandes potencias y los pases menos

desarrollados, reeditndos
e losdesequilibrios preexis
t e n t e s . L o s acontecimientos del 11
de septiembre de 2001, en los que el
espacio territorial estadounidense fue
alcanzado por los ataques terroristas
que destruyeron las Torres Gemelas de
Nueva York, slo intensificaron este tipo
de dificultades, creando un orden
mundial todava ms restrictivo, dada la
hegemona de los Estados Unidos como
superpotencia que descalifica los foros
internacionales de negociacin y hace
cada vez ms lejana la meta de
perfeccionar
los
mecanismos
de
gobernanza global.

Gobernabilidad: el
entrelazado de las dimensiones
externa e interna

al como he resaltado en trabajos

anteriores (Diniz, 1995; 1996), el
concepto
de gobernabilidad encierra tres aspectos
estrechamente interrelacionados.
El
primero se refiere a la capacidad del
gobierno para identificar problemas crticos
y formular las polticas apropiadas para
enfrentarlos. El segundo tiene relacin con
la capacidad gubernamental de movilizar
los medios y recursos necesarios para la
implementacin
de
estas
polticas,
enfatizando, adems de la toma de
decisiones, los problemas cruciales ligados
al proceso de implementacin. En estrecha
conexin con este ltimo aspecto se sita la
capacidad de mando del Estado, esto es, de
hacer valer sus polticas, sin la que sus
decisiones
se
volveran
inocuas.
Finalmente, dada la interdependencia que
caracteriza el orden internacional en la
actual etapa de capitalismo globalizado, la
eficacia en la conduccin de los problemas
internos no puede ser disociada de la
capacidad de cada

12: En palabras del autor: Las tres diferencias ms significativas entre 1914 y la economa global de final del siglo XX estn en la
escala y en el poder de los mercados financieros globales contemporneos, en la produccin y comercializacin global de
servicios y bienes manufacturados por las TNCs (corporaciones transnacionales) y en las estructuras transnacionales para
reglamentar el nuevo orden global (...). Las fuerzas de los mercados financiero y productivo afectan (de manera decisiva) a la
poltica estatal nacional (...) (Leys, 2004: 25 y 34).

13

DT.04.09

pas de administrar el proceso de insercin

en el sistema internacional.
De esta manera, siguiendo la lnea de reflexin desarrollada en el tpico anterior,
garantizar internamente las metas de estabilidad econmica y salud fiscal, prioridades
de la agenda neoliberal, pueden ser
condiciones necesarias pero, ciertamente,
no son sufi- cientes para la conquista de la
tan anhelada gobernabilidad, ante los
grados de imprevisi- bilidad, y hasta de
incertidumbre absoluta, que caracterizan el
orden financiero interna- cional, lo que lo
transforma en importante fuente externa de
ingobernabilidad. Y todava ms, los efectos
de este potencial de inestabi- lidad, tpico de
un capitalismo global desorga- nizado, son
ms incontrolables cuanto mayor es la
fragilidad externa del pas considerado.
Las inconsistencias de una poltica macroeconmica basada en el clculo a corto
plazo, disociada de una visin estratgica
indepen- diente, convierten a la economa
en cuestin en particularmente vulnerable
a las oscila- ciones de la coyuntura
internacional, profun- dizando las causas de
su desventaja relativa, en un crculo vicioso
de efectos perversos. Es necesario recordar
que el montaje de la arquitectura del
sistema
financiero
en
el
mbito
internacional transciende las fronte- ras de
los Estados nacionales, lo que es
particularmente definitorio en el caso de los
pases perifricos, que tienen reducido
margen de influencia en la formulacin e
implementacin de los acuerdos de reordenamiento. De este modo, por ejemplo, el
realce atribuido por el ltimo acuerdo del
Comit de Basilea a la evaluacin de las
agencias de rating puede afectar negativamente la financiacin del desarrollo de estos
pases. Estas agencias de clasificacin de
riesgo de crdito han jugado un papel nada
despreciable en la propagacin de crisis de

confianza, reforzando actitudes de pnico y

el
comportamiento
de
manada,
caracterstico del funcionamiento de los
mercados finan- cieros. Como destacan
Freitas & Prates (2003), para los pases en
desarrollo, el anuncio de una rebaja en la
clasificacin de las agencias de rating
puede tener implica- ciones sistmicas, ya
que puede originar una fuga de capitales,
desorganizando
la
economa
y
provocando colapsos financieros
de
grandes proporciones.
Por lo tanto, los riesgos de crisis de
goberna- bilidad deben ser evaluados no
apenas en sus aspectos
internos,
relacionados con la capacidad del
gobierno de administrar sus problemas de
orden domstico, sino tambin en sus
aspectos externos, ligados a la capacidad
de alcanzar el equilibrio entre ajuste interno
e insercin internacional. Una complicacin
adicional se deriva de que las fuertes
asimetras en el sistema de poder
internacional vuelven bastante improbable
para cualquier Estado, actuando aisladamente, alterar a su favor el equilibrio de
fuerzas. Esta constatacin pone de relieve
la necesidad de la definicin de estrategias
nacionales concertadas, con vista a la
reversin de situaciones desfavorables,
particularmente en lo que afecta a los
pases menos desarrollados.
La negativa a ejercer un papel ms activo e
independiente tiende a agravar posiciones
de desventaja relativa. En esta lnea, una
vez ms, se debe destacar la centralidad
del papel de los Estados nacionales, tanto
en relacin al enfrentamiento de sus
desafos internos, como en lo que se
refiere a los procesos de coordinacin de
polticas de regulacin global de la
economa, a travs de la participacin de
los gobiernos nacionales en los foros
internacionales pertinentes. ste es el
caso, por ejemplo, de las

negociaciones para el establecimiento de un

rgimen regulador que imponga restricciones al movimiento del capital especulativo.
De forma similar, la renovacin de los
acuerdos con las agencias multilaterales,
como el FMI, elevando los grados de
libertad, de manera que se eliminen
condicionalidades altamente restrictivas
para el desarrollo de los pases perifricos,
se vuelve un imperativo de la mejora de las
condiciones de gobernabilidad, en la era
post-reformas orientadas al merca- do.
Por tanto, la globalizacin no excluye sino
que reafirma la poltica del inters nacional,
no en el sentido de un nacionalismo
autrquico o xenfobo, sino en la capacidad
de evaluacin autnoma de intereses
estratgicos,
considerando
formas
alternativas de insercin externa. Como ya
fue destacado, la interde- pendencia no
elimin la asimetra entre las naciones en
el nuevo orden mundial. En la proporcin
en que avanz la integracin del sistema
internacional, se agrav la tensin entre la
esfera nacional y el orden mundial
globalizado. El punto ms importante a
remarcar es que esta tensin necesita ser
administrada de forma independiente, de
manera que se facilite el mejor aprovechamiento posible de los reducidos grados de
13
libertad existentes .

GLOBALIZACIN Y DEMOCRACIA:
LOS DESAFOS POLTICOS

ntre los equvocos inducidos por la

visin economicista se debe mencionar an
el nfasis unilateral en los costes
econmicos de la globalizacin, perdindose
de vista sus costes polticos, tan o ms
relevantes. Tales costes, en los pases
desarrollados, se manifiestan por la
difusin de las ideologas conservadoras y
antidemocrticas, de tipo fascista, con un
fuerte componente xenfobo, como reaccin
al aumento del desempleo, de la
criminalidad, de la incertidumbre, del
sentimiento de impotencia frente a las crisis
internacionales y, ms recientemente, frente
a
la
amenaza
del
terrorismo.
En las nuevas democracias, por otro lado,
este precio poltico se traduce, de acuerdo
con determinada lnea de argumentacin,
por la generalizacin de democracias
minimalistas. Cabe proceder a la relectura
de algunos de estos trabajos para
destacar puntos de tensin entre ciertas
presiones advenidas de la globalizacin y el
esfuerzo
interno
de
construccin
institucional. As, por ejemplo, Guillermo
O'Donnell se refiere, en un artculo bastante
conocido, a la difusin en los pases
latinoamericanos de las llamadas democracias delegativas, caracterizadas por el alto
grado de voluntarismo en el ejercicio de la
Presidencia de la Repblica, interpretndose
la victoria en las urnas como delegacin
para decidir discrecionalmente. De esta
forma, sistemas de representacin poltica,
amparados
por
constituciones
democrticas, queda- ran subordinados a
la incertidumbre del presidencialismo de
carcter plebiscitario, en el que se
observara el divorcio entre opciones

electorales y los rumbos de la poltica del

gobierno, situaciones que pueden ser ejemplificadas con la primera eleccin de
Menem, en Argentina, y por la de Fernando
Collor, en Brasil, en 1989 (O'Donnell,
14
1991) . En esta misma lnea, Bresser
Pereira, Maravall y Przeworski resaltaron la
tendencia al predo- minio de un estilo
poltico autocrtico en la administracin de
las crisis y en la ejecucin de las reformas
15
econmicas, a partir de los aos 80 .
James Malloy, en otro trabajo, destac el
predominio
de
regmenes
hbridos,
combinando democracias electorales con un
estilo autoritario-tecnocrtico de gestin
econmica (Malloy, 1993). Aldo Vacs
enfatiz la tendencia a la constitucin de
democracias restrictivas, con bajo grado de
participacin poltica y procesos decisorios
cerrados (Vacs, 1994). En todos estos
autores, destaca la preocupacin por la
debilidad institucional que dificultara el
perfeccionamiento de la democracia en
estos pases, aspectos que, en palabras de
Conaghan y Malloy (Conaghan y Malloy,
1994, esp. cap. 4), daran origen a
democracias incompletas, caracterizndose
por la combinacin de los siguientes trazos:
alto grado de autonoma del Ejecutivo,
margi- nalizacin del Legislativo cara a un
proceso decisorio cerrado y excluyente,
creciente

disyuncin entre opcin electoral y polticas

pblicas, debilidad de los partidos polticos,
primaca de la economa como disciplina
condicionante de la poltica pblica, baja
credibilidad del Estado como agente del
inters pblico, descalificacin de la poltica
percibida como fuerza negativa y obstruccionista, contraccin de la esfera pblica,
reflujo de las organizaciones sindicales y,
finalmen- te, regresin de la nocin de
ciudadana por el vaciado de los derechos
civiles y sociales.
Un segundo aspecto que contribuy a
dificul- tar el desempeo de las instituciones
demo- crticas, en esta fase de
prevalencia de la agenda de las reformas
de mercado, fue el amplio recurso al estilo
tecnocrtico de gestin, apuntado por la
literatura como prctica privilegiada por los
gobiernos
latinoamericanos,
bajo
el
impacto de la urgencia de la crisis
econmica y de la priori- dad atribuida a las
polticas de estabilizacin y reformas
16.
estructurales
Este estilo se tradujo en la concentracin de
poder decisorio en manos de la tecnocracia
aislada en los altos escalones burocrticos,
por la expansin de los poderes legislativos
del Ejecutivo y del poder discrecional del

Presidente, paralelamente al vaciado de

capacidad gubernativa de los partidos y del
Congreso. En el Chile del general Pinochet,
mediante el recurso a los decretos ley, en
Argentina a travs de los decretos de
necesi- dad y urgencia, en los pases
andinos con los decretos de emergencia, en
Brasil, mediante los decretos ley y medidas
provisorias, stas introducidas por la
Constitucin de 1988, en su artculo 62, en
fin, en toda Latinoamrica, los programas de
ajuste siguieron el modelo del gobierno
burocrtico, caracterizado por la tendencia
al desequilibrio institucional en lo tocante a
la articulacin entre los poderes y a la baja
efectividad de los mecanismos de
17
exigencia y rendicin de cuentas .
Cabe resaltar, finalmente, un ltimo punto.
En contraste con la imagen difundida por la
visin idealizada de la globalizacin, sta no
tiene slo efectos unvocos en la direccin
de
la
modernidad.
Trae
tambin
consecuencias altamente desorganizadoras
y desestructu- radoras cuyo impacto
poltico no puede ser ignorado. Hay un
movimiento opuesto a la integracin que
opera en el sentido de la fragmentacin,
de la segmentacin y de la exclusin. As,
la insercin en la economa mundial no
puede ser vista, exclusivamente a la luz de
sus efectos positivos. Al contrario, lejos de
haberse producido un orden econ- mico
mundial ms integrado e inclusivo, lo que
se observ fue la configuracin de un
sistema internacional marcado por grandes
contrastes y polaridades, reproducindose
las desigualdades entre las grandes potencias y los pases perifricos, reeditndose,
de forma todava ms dramtica, la
exclusin social. Estas fracturas separan
no slo pases, sino continentes y, dentro
de cada pas, instauran un profundo foso
entre las capas integradas y los sectores
excluidos, distancia
que
tiende
a
agravarse bajo las condiciones del libre
juego de las fuerzas

de
mercado.
La visin economicista lleva, incluso, al
carcter minimalista de la agenda pblica,
pues el nfasis unilateral en los problemas
econmicos situara estas cuestiones en el
centro de la agenda gubernamental, eliminando cualquier meta competidora, terminando por desplazar cualquier otro objetivo
como factor superfluo, causador de disturbios y fuente de distorsiones. De acuerdo
con esta ptica, incluso la discusin en
torno de una escala alternativa de
prioridades se presenta como inoportuna,
siendo deslegiti- mada y estigmatizada,
como expresin de una visin populista y
contraria a la modernidad. Realizadas las
metas de la estabilizacin y de las reformas,
la va de la modernizacin estara
asegurada, abriendo el camino para
retomar el desarrollo.
Por otro lado, en el umbral del nuevo
milenio, la percepcin de que las
dimensiones poltica e institucional son
decisivas y, por tanto, no pueden ser
despreciadas, llev a que la reforma del
Estado readquiriese una alta prioridad en la
agenda pblica. La ruptura con la nocin
fatalista de la globalizacin, subor- dinada al
automatismo del mercado, se hizo
acompaar del descubrimiento de la falacia
del enfoque estrictamente liberal de la
reforma del Estado. Dominante en las dos
ltimas dcadas del siglo pasado, este
enfoque implicara fundamentalmente el
recorte de gastos, reduccin del tamao y
de las funciones del Estado, o incluso el
ajuste de las cuentas pblicas. En contraste,
la tenden- cia actual es la de la
revalorizacin de la capacidad de accin
estatal como un prerre- quisito del xito de
los gobiernos en la admi- nistracin de
situaciones de crisis y transi- cin. La
centralidad de la reforma del Estado

significara, por lo tanto, en este nuevo momento,

la afirmacin de un enfoque

alternativo de mayor alcance y amplitud. El

nfasis se desplaza hacia la reconstruccin
del Estado como agente regulador y el reconocimiento de que el crecimiento y la conquista de un nuevo estadio econmico no se
producen espontneamente, sino que son el
resultado de polticas deliberadas, de elecciones realizadas por las elites dirigentes
determinadas
a
revertir
situaciones
adversas y elevar el nivel de bienestar de la
sociedad en su conjunto.

REFORMA DEL ESTADO, RGIMEN

POLTICO Y DEMOCRACIA:
LA RELEVANCIA DE LA PERSPECTIVA
HISTRICA

dems de las restricciones externas

derivadas de la profundizacin en el
proceso de globalizacin, antes referidas,
cabe tambin tener en cuenta las especificidades de la evolucin histrica de cada
pas, sobre todo si consideramos el impacto
de las diferentes secuencias histricas en
la cons- truccin de la democracia, en
cada caso concreto. Estas consideraciones
nos remiten al estudio clsico de Robert
Dahl, en que el autor presenta las ocho
garantas institucio- nales de la poliarqua,
que son: la libertad de formar e integrarse
a organizaciones; la libertad de expresin;
el derecho de voto; la elegibilidad para
cargos polticos; el derecho de los lderes
polticos a competir por medio de
elecciones regulares; la existencia de
instituciones que garanticen que las polticas
gubernamentales dependan de elecciones y
de otras manifestaciones de preferencia de
la
poblacin (Dahl, 1972:3).
De esta forma, la arquitectura institucional
de la democracia comprende ciertos
trazos elementales que se encuentran en
todos los

ejemplos de democracia poltica. No obstante, la amplitud y el grado en que tales condiciones institucionales estn presentes en
cada caso considerado divergen de manera
significativa. Adems, las formas como el
elenco de derechos, garantas y valores
bsicos constitutivos de las poliarquas
emergen y se institucionalizan varan
amplia- mente. Estas variaciones tienen
relevancia para el funcionamiento de las
poliarquas,
cabe
decir
que
las
singularidades de la evolucin histrica
tienen un impacto en la calidad de la
democracia, en trminos de sus dos
dimensiones bsicas los derechos de
oposicin y de participacin poltica. La
consolidacin institucional a lo largo de
estas dos dimensiones, liberalizacin o
competicin poltica, por un lado, inclusin o
participacin poltica, por otro, no se da en
un mismo ritmo y obedeciendo a una nica
secuencia.
Algunas trayectorias son ms favorables
que otras para asegurar con xito el
trnsito al rgimen polirquico (Dahl, 1972,
cap. 3). El autor apunta dos caminos
principales: la secuencia I, en la que la
liberalizacin precede a un ensanchamiento
de la participacin, recorrido en el que una
hegemona cerrada (baja competicin y
baja
participacin)
aumenta
las
oportunidades de contestacin pblica,
transformndose
en
una
oligarqua
competitiva para, en un momento posterior,
expandir los grados de participacin poltica
y transformarse en una poliarqua; la
secuen- cia II, en la que la inclusividad
precede a la liberalizacin, recorrido que va
de una hege- mona cerrada a una
hegemona inclusiva y, de ah, a la
poliarqua, va la institucionaliza- cin de la
competicin poltica. La primera va, la ms
segura, fue seguida por Inglaterra y
Suecia,
mientras
que
la
segunda
corresponde al camino seguido por

Alemania.
encuadrara
modalidad,

Francia
se
en una tercera

caracterizada como un atajo, recorrido en el

que
una
hegemona
cerrada
es
abruptamente transformada en poliarqua
por una repentina concesin del sufragio
universal y derechos de contestacin
pblica. Se trata de la va revolucionaria,
que encierra alto riesgo de inestabilidad
poltica. As, la estabilidad de la poliarqua
estara asociada a la secuencia que se
configur histricamente en la transicin a la
democracia. Pases que siguieron la
secuencia uno, o sea, la liberalizacin
antece- diendo al ensanchamiento de la
participacin, seran ms estables que
aquellos que siguie- ron el trayecto dos, en
el que el aumento de participacin precedi
a la institucionaliza- cin de la competencia
poltica.
Partiendo del modelo de Dahl, Santos introduce algunas calificaciones para poner de
manifiesto la peculiaridad de la evolucin
latinoamericana frente a las experiencias
europeas y anglosajonas (Santos, 1993,
cap. 1). En primer lugar, como resalta el
autor, a semejanza de los ejemplos alemn,
francs
e
italiano,
el
proceso
latinoamericano se caracteriz por la
incorporacin de las masas en la dinmica
de la competicin poltica antes que se
obtuviese
estabilidad
en
la
institucionalizacin de las reglas de la propia
competencia. En segundo lugar, y ste
sera un trazo tpico de la democracia
latinoameri- cana, la poltica social fue
utilizada como instrumento de ingeniera
para universalizar la participacin, en un
contexto de dbil institucionalizacin de la
competencia poltica (Santos, 1993: 29-30).
En el caso de Brasil se verific otra
especificidad
ya
que
los
actores
estratgicos del orden industrial en
formacin aqu incluidos el empresariado y
los trabajadores urbanos adquirieron sus
identidades colectivas no a travs de los
partidos polticos sino por la va del Estado.
Adems de esto, por medio del motaje de la
estructura corporativa para realizar la

articulacin Estado-sociedad, tal como se

destac en un estudio sobre la construccin
institucional del capitalismo industrial en
Brasil (Diniz, 1978; 1992), este proceso de
incorporacin poltica sera subordinado a la
tutela estatal, reduciendo sustancialmente la
autonoma de las organizaciones de representacin de los intereses sociales.
En otra vena analtica, O'Donnell enfatizara
las peculiaridades de la formacin histrica
de las nuevas democracias, incluyendo
Brasil, generando una fragilidad institucional
que sobrevivira a las tentativas de cambio
a lo largo del tiempo (O'Donnell, 1993;
1998; 1999). Entre las debilidades
sobresale el incompleto proceso de
constitucin
de
la
ciudadana,
producindose importantes lagunas en
los derechos civiles y sociales (ciudadana
de baja intensidad), el estrecha- miento de
los espacios pblicos, adems de serias
deficiencias en la efectividad de la ley. sta
se extiende de forma pronunciadamente
irregular sobre el conjunto del territorio
nacional y sobre las diferentes capas de
poblacin, con el resultado de un amplio
contingente situado fuera de la cobertura
legal. En las nuevas democracias regiones
enteras permanecen al margen del sistema
legal sancionado por el Estado, no slo en
las reas rurales, sino tambin en las
periferias de las grandes metrpolis.
Adems, en el caso de ciertos sectores
sociales discrimina- dos, en todas las
regiones, incluso en las ms desarrolladas,
la legalidad estatal es tambin poco efectiva.
Esta peculiaridad se traduce en la
ampliacin de las llamadas reas grises,
donde la capacidad de penetracin del
Estado es muy baja o casi nula (O'Donnell,
1993:129- 130). La fragilidad del sistema
legal tiene, adems, otras consecuencias
que no pueden ser minimizadas. La
dimensin republicana, que se refiere a la
credibilidad del Estado como institucin
que opera en nombre del

inters pblico y que es esencial para la

preservacin de la confiabilidad de la democracia, se vuelve extremamente dbil. En
contraposicin, un Estado fuerte se
caracteri- zara por la capacidad de
establecer la legalidad por todo su territorio
y de formular polticas de contenido
universalista para el conjunto de los
18
ciudadanos de la comunidad nacional .
De forma similar, centrando el caso en el
Brasil de los aos 80, Santos se refiere al
hbrido institucional brasileo, llamando la
atencin sobre la insuficiencia de la
cobertura legal y jurdica proporcionada por
el Estado, debilidad que ha venido
agrandndose en las dos ltimas dcadas.
El cuadro que de aqu resulta es el de un
grado extremo de retrac- cin de la esfera
pblica, produciendo una situacin de
hobbesianismo
social (Santos, 1992;
1993). De esta forma, existira una
modalidad de democracia peculiar en la que
la esfera polirquica se superpone a
grandes vacos institucionales, en los
cuales lo que prevalece es la ausencia de
derechos y la imposibilidad de acceso al
orden legal, reducindose drsticamente
las condiciones de ejercicio de la
ciudadana. En un artculo ms reciente, el
autor refuerza el argumento, resaltando que
cuanto ms distante est situada la regin
o localidad en relacin al poder central
(Brasilia), menor es la autori- dad del
Estado y menos eficaces sus leyes. Y an
ms:
(...) se sabe que la capacidad
operacional del Estado tambin es
diferente, en las reas hace mucho
incorporadas al c o m p l e j o n a c
ional, conforme la

distribucin social de las poblaciones.

19
En las favelas y periferias de las
grandes ciudades es menguante la
eficacia del Estado para hacer cumplir
sus
leyes.
Proceso
que
viene
agigantndose desde dcadas, ha
alcanzado su punto mximo al demoler
la
vigencia
de
los
valores
constitucionales bsicos los derechos
de ir y venir, de opinin y de
organizacin
, substituyndolos por el ejercicio
extemporneo de un conjunto de leyes y
de ejecutores bajo jurisdiccin del
crimen organizado. El Estado brasileo
que, en este aspecto, siempre fue
frgil, se ha vuelto esculido. Las
consecuencias no son de poca monta.
(Santos, 2005:23)
Tambin
analizando
la
experiencia
brasilea, el historiador Jos Murilo de
Carvalho destaca que la modalidad de
secuencia histrica que se verific en
Brasil, marcada por la anticipacin de los
derechos sociales en contextos autoritarios,
paralelamente a la castracin de los
derechos civiles y polticos, constituy la
secuencia menos favorable para el
desarrollo de una ciudadana activa y
participante (Carvalho, 2001). Finalmente,
Reis nos advierte sobre los riesgos de
ingobernabilidad hobbesiana, teniendo en
cuenta el agravamiento del cuadro de
desigualdad, deterioro social y criminalidad,
problemas que alcanzan los grandes y
medianos centros urbanos del pas. En sus
palabras:
en el caso brasileo (...) la novedad est
en el surgimiento y expansin de
espacios donde la autoridad estatal no
tiene condiciones de valerse de modo
efectivo
y,
por
ende,
en
el
comprometimiento de la capacidad de
accin del Estado en el

plano del propio mantenimiento del

orden pblico y la seguridad colectiva.
(Reis, 2001:11)

estatal, a la articula- cin entre las

varias agencias del poder

An en esta lnea de consideraciones, me

gustara aadir una nueva particularidad
referida al caso brasileo, la de la coincidencia entre momentos destacados de reformas
institucionales, en especial para la reforma
del Estado, y la implantacin de regmenes
autoritarios (Diniz, 2000b, cap. 2). En efecto,
histricamente, las dos experiencias destacables de reforma del aparato de Estado en
Brasil, antes de la instauracin en 1985 de
la llamada Nova Repblica, fueron
efectuadas bajo regmenes autoritarios. Este
fue el caso de la primera de estas
reformas, realizada por el Presidente
Getlio Vargas (1930-1945), cuando asumi
el poder tras la victoria de la Revolucin de
1930, al frente de una amplia coalicin
comprometida
con
un
proyecto
modernizante, que culmin con la dictadura
estadonovista. La segunda experiencia
relevante fue llevada a cabo por el primer
gobierno del ciclo militar (1964-1985),
siendo introducida por el Decreto ley 200,
de 25/2/1967. En contraste, entre 1945 y
1964, durante la segunda ola de
democratizacin,
los
gobiernos
democrticos que se sucedie- ron en el
poder no realizaron ningn experi- mento
importante en lo tocante al Estado,
preservndose, a grandes trazos, el patrn
anterior.
En los dos casos arriba mencionados, adems del contexto autoritario, el punto
conver- gente del esfuerzo reformador est
relacionado
con
la
dimensin
especficamente
administrativa de la
reforma del Estado. sta incluy cuestiones
relativas al grado de centralizacin de la
mquina burocrtica, a la jerarqua entre las
diferentes unidades integrantes del aparato

21
DT.04.09

Ejecutivo, a la definicin de los rganos

normativos y fiscalizadores o incluso a la
clasificacin de cargos y carreras. No se v e r i f
i c u n a p r e o c u p a c i n c o n e l
perfeccionamiento de los dems poderes y, sobre
todo, con la cuestin fundamental en un rgimen
constitucional de la articulacin y el e q u i l i b r i
o e n t r e l o s t r e s p o d e r e s ,
atribuyndose al Ejecutivo y a las agencias
administrativas
un
amplio
espectro
de
prerrogativas en lo concerniente a la
formulacin e implementacin de polticas
pblicas. Es ms, la trayectoria del Estado en
Brasil revela la precedencia de las b u r o
c r a c i a s m i l i t a r y c i v i l q u e ,
histricamente,
fueron
estructuradas
y
definieron sus identidades colectivas antes de la
institucionalizacin, en mbito nacional, del sistema
de representacin poltica. Durante la mayor
parte del periodo Republicano, se observ la
tendencia a la centralidad de la burocracia
gubernamental frente a los partidos y el poder
Legislativo.

20
DT.04.09

La prctica de implementacin de
reformas del Estado bajo regmenes
autoritarios tuvo consecuencias que no
pueden ser ignoradas. En primer lugar, los
largos periodos de cierre del sistema
poltico crearon condiciones propicias
para la consolidacin de una modalidad
de presidencialismo dotado de amplias
prerrogativas, consagrando el d e s e q
uilibrio entre un Ejecutivo
sobredimensionado y un Legislativo
crecientemente vaciado en sus poderes.
Se exacerbaron ciertas caractersticas
del s i s t e m a p r e s i d e n c i a l i s t a
, c o m o e l otorgamiento constitucional
de poderes legislativos al jefe del
Ejecutivo, el amplio poder de nominacin
del Presidente, la autonoma y centralidad
de los gobiernos de los estados en el
entramado de las alianzas y las redes de
lealtades polticas. As el aislamiento de
la instancia presidencial, su

cierre al escrutinio pblico, la falta de

espacio institucional para la interferencia
de las fuerzas polticas, la intolerancia
frente a la disidencia y el conflicto, la
inoperancia de los mecanismos de control
mutuo, en fin, la falta de frenos
institucionales al arbitrio del Ejecutivo
crearon, en diferentes momentos, serios
obstculos entre los poderes y la
comunicacin con la sociedad.
En segundo lugar, sobre todo durante los 21
aos de dictadura militar, de la que el pas
sali hace dos dcadas, se observ el
fortale- cimiento de otros tres trazos
relativos a las formas de accin estatal
(Diniz, 2000b). Uno de ellos fue la
consolidacin del estilo tecno- crtico de
gestin de la economa, cerrado y
excluyente, que reforz la concepcin sobre
la validez de la supremaca del enfoque
tcnico en la formulacin de las polticas
pblicas, abriendo camino a la ascensin de
los economistas notables a las instancias
decisorias estratgicas para la definicin de
los rumbos del capitalismo nacional y su
insercin externa. La valorizacin del saber
tcnico y de la racionalidad del orden econmico, aspectos considerados intrnsecamente superiores a la racionalidad de la
instancia poltica, condujeron a una visin
asptica de la administracin pblica,
percibida como campo de competencia
exclusiva de una elite por encima del
cuestionamiento de la socie- dad o de la
clase
poltica.
Paralelamente
al
estrechamiento del crculo de decisores
formado por la alta tecnocracia, un amplio
segmento de la burocracia permanecera
integrado en el sistema de patrocinio y
clientelismo (el llamado spoil system),
crendose, en realidad, una coexistencia

entre las dos lgicas, marcadas por

relaciones tensas o complementarias,
conforme las circunstancias polticas. Por
tanto, el aislamiento burocrtico si, por un
lado, garantiz mayor eficacia a segmentos
de la mquina estatal, por otro, convivira
de hecho con un alto grado de politizacin
de amplios sectores de la burocracia
pblica.
Otro aspecto se refiere a la primaca de
los
valores
voluntaristas
y
personalistas,
contribuyendo
a
la
formacin de una cultura poltica
deslegitimadora de la accin de los
partidos y del Congreso en la promocin
del desarrollo del pas. Se retom la
tendencia, impulsada por el pensamiento
autoritario de los aos 30, a idealizar el
Ejecutivo en tanto que agente de las
transformaciones necesarias para la
modernizacin de la sociedad. As, la idea
de reforma y de cambio sera asociada al
modelo de Ejecutivo fuerte, siendo el
Legislativo, al contrario, percibido como
fuerza aliada al atraso y la defensa de
intereses particularistas y tradicionales. La
prevalencia de orientaciones y prcticas
cesaristas contribuira, a su vez, a generar
resistencias y dificultar la implantacin y
funcionamiento
efectivo
de
los
mecanismos de peticin y rendicin de
cuentas, tanto en sentido horizontal como
en vertical, dada la i n e s t a b i l i d a d d
e l a s i n s t i t u c i o n e s
representativas. De este modo, un
importante legado del proceso de
formacin del Estado brasileo sera el
dficit de accountability que se configur
20
histricamente .
Finalmente, cabe mencionar la debilitacin
de la dimensin legal del Estado por el alto
grado de inestabilidad del marco jurdico,

culminando con el refuerzo de la llamada

cultura del casuismo. Como es sabido, el
rgimen militar implantado en 1964 preserv
el sistema parlamentario-partidario durante
la
mayor
parte
del
tiempo.
Simultneamente, fue notable la falta de
respeto sistemtica por el orden legal
constituido, volvindose recurrentes los
actos arbitrarios de cambio brusco de las
leyes siempre que este recurso resultaba
conveniente a los intereses de las fuerzas
que detentaban el control del poder. As, por
ejemplo, en lo tocante a la legislacin
electoral y partidaria, el grado de arbitrio del
Ejecutivo fue llevado hasta las ltimas
consecuencias con la edicin de sucesivos
paquetes electorales, alterando las reglas
del juego para reducir las opciones de
victoria de las fuerzas de oposicin al
rgimen. ste fue el caso del llamado
Paquete de Abril, expedi- do por el propio
general Ernesto Geisel, que desencaden el
proceso de apertura poltica y que tuvo
como objetivo preservar el control de los
gobernadores en la esfera de los estados y
la mayora del Gobierno en el Congreso.
Cabe considerar, por otro lado, que la
estabilidad de las reglas del juego es uno de
los principa- les requisitos del proceso de
consolidacin de la democracia, ya que la
internalizacin de las reglas y su
acatamiento por los actores implicados, as
como la gradual instauracin de un sistema
de garantas mutuas son aspectos
esenciales de la arquitectura democrtica
implantada a lo largo del tiempo.

22
DT.04.09

REFORMA DEL ESTADO Y TEORA

DEMOCRTICA CONTEMPORNEA:
EL CASO DE BRASIL

n Brasil, a partir de mediados los aos

90, la reforma del Estado llevada a cabo
por
el gobierno Fernando Henrique Cardoso a
travs del MARE (Ministerio
d e l a Administracin y Reforma del
Estado) se revelara incapaz de realizar
la
ruptura
preconizada
por
sus
idealizadores. En verdad, se qued muy
lejos de las metas establecidas y se
mostr inocua para atacar, en su complejidad, los problemas antes apuntados, responsables de la crnica ineficacia de la
accin estatal. Creo que en el origen de
estas dificul- tades podemos situar no
apenas fallos de implementacin, sino un
error bsico de diagnstico, aspecto que
he tratado amplia- mente en otros trabajos
(Diniz, 1998; 2000a y 2000b, esp. cap. 2),
razn por la que voy a concentrarme
apenas en algunos puntos que considero
esenciales para la perspectiva analtica
propuesta en este trabajo.
Como
en
los
dems
pases
latinoamericanos, la
hegemona
del
pensamiento neoliberal r e f o r z l a p
rimaca del paradigmatecn
o c r t i c o s e g n e l c u a l ,
independientemente del rgimen poltico
en vigor, la eficiencia gubernamental
sera resultado de un proceso de
concentracin, centralizacin y cierre del
proceso decisorio, siendo la eficacia de
gestin reducida a la nocin de
aislamiento burocrtico. De esta forma,
preservar la racionalidad burocrtica
implicara la meta de neutralizar la poltica
y reforzar la autonoma decisoria de

elites enclaustradas en la cpula burocrtica. Por

tanto, lo que se observ no fue propiamente el
debilitamiento del Estado, expresin muy poco

representativa, sino el fortalecimiento

desproporcionado del Ejecutivo, por la

27

DT.04.09

concentracin de poder decisorio en esta

instancia, cada vez ms controlada por la
alta tecnocracia, debilitando los soportes
21
institu- cionales de la democracia .
Este punto no es trivial ya que el modelo de
Ejecutivo no limitado se basa en la premisa,
ampliamente aceptada en la teora poltica,
de una relacin de suma cero entre
autoridad gubernamental y responsabilidad
poltica,
o sea, cuanto menor la
interferencia de la poltica, ms el centro
reformador sera capaz de representar los
intereses colectivos y mayor su probabilidad
de actuar de forma responsable, dado el
22
grado de autonoma a su disposicin .
De acuerdo con esta tendencia se impuso,
tambin, un determinado diagnstico sobre
la crisis de gobernabilidad que cclicamente
afectara
a
diversos
pases
latinoamericanos, como consecuencia no
slo de las oscilacio- nes del mercado
internacional, sino tambin del fracaso de
los experimentos de estabiliza- cin
econmica llevados a cabo, a partir de
mediados de los aos 80. La percepcin de
la ineficacia de los gobiernos en el
tratamiento de problemas crticos, como la
inflacin o el endeudamiento externo,
gener sentimien- tos de desconfianza y la
prdida de credibili- dad de las autoridades
e instituciones guber- namentales.
En el caso de Brasil, desde el fracaso del
Plan Cruzado, en el gobierno Sarney, esta
crisis de gobernabilidad sera percibida
como efecto directo de la sobrecarga de la
agenda pblica por el exceso de presiones
externas, adveni- das ya sea de la esfera
social o del mundo de

la poltica. Bajo esta ptica

, l a ingobernabilidad sera expresin de
parlisis decisoria, es decir, el gobierno
se vera incapaz de tomar decisiones, en
virtud de la presin de demandas de la
sociedad. Por tanto, el camino para la
reconquista de condiciones favorables de
gobernabilidad implicara el refuerzo del
poder discrecional de la alta tecnocracia,
protegindola
del
juego poltico
y
reafirmando la centralizacin y cierre del
proceso decisorio (Diniz, 1996).
Rompiendo con esta visin, he propuesto,
en diversos trabajos, un diagnstico
alternativo
sobre
la
crisis
de
gobernabilidad tpica del Brasil de la Nova
Repblica (Diniz, 2000b y 2000c). En vez
de un bloqueo de la capacidad de decisin,
lo que se verific fue un agudo contraste
entre una hiperactividad decisoria y una
dbil capacidad de implementacin de las
polticas. Si bien el Estado acumul
poderosos instrumentos de decisin con el
uso indiscriminado de las Me
d i d a s Provisorias, introducidas por la
Constitucin de 1988, se vio, por otro
lado, limitado por precarios medios de
gestin. Utilizando las categoras de
Michael Mann, podemos c a r a c t e r i z
a r e s t a s i t u a c i n d e
ingobernabilidad como expresin de un
desequilibrio entre los poderes desptico
e infraestructural del Estado. El primero
significa la capacidad del Estado de
decidir con independencia o, ms
exactamente, el espectro de las acciones
que la elite estatal est capacitada a
emprender sin la negociacin de rutina,
institucionalizada, con los grupos de la
sociedad civil (Mann, 1986: 113). El
segundo se refiere a la capacidad del
Estado de penetrar la sociedad civil e

implementar logsticamente sus decisiones

por todo el dominio bajo su jurisdiccin. Al
fortalecimiento del poder desptico del
Estado le corresponde un movimiento
inverso de vaciado de su poder
infraestructural.
Uno de los factores responsables por el bajo
poder infraestructural fue la corrosin de la
capacidad del Estado de realizar sus funciones bsicas e intransferibles, como la garanta del orden y la seguridad pblicas e
incluso de asegurar condiciones mnimas de
existen- cia para amplias parcelas de la
poblacin localizadas en las capas ms
pobres. Bajo el impacto de las crisis fiscal y
poltica, y como resultado de la primera ola
de reformas liberales inspiradas en el
recorte de gastos y de personal, se ahond
de forma destacada la incapacidad histrica
del Estado de penetrar en el conjunto del
territorio nacional y de incluir, en su radio
de accin, a los diferentes segmentos de la
sociedad, garantizando de forma universal
el acceso a los servicios pblicos
esenciales, en las reas de salud,
educacin y saneamiento bsico, as como
la eficacia de sus ordenamientos legales.
Como resalta Garcia, considerando el
periodo ms reciente correspondiente a los
gobiernos post-85, al final de la dcada de
90, el saldo social del gran esfuerzo de
ajuste
a
las
nuevas
condiciones
internacionales no puede ser considerado
positivo.Brasil sigue siendo un pas
caracterizado por una iniquidad (Iniq)
extrema y por la existencia de una elevada
proporcin de su poblacin, ms en
concreto el 94,5%, viviendo por debajo de
lo que se designa como umbral mnimo de
23
existencia digna (Pmed) . De forma similar,
usando un

24

DT.04.09

indicador de exclusin social que tiene en

consideracin siete variables pobreza,
empleo formal, desigualdad, ndice de
alfabe- tizacin, escolaridad, juventud y
violencia el Atlas de la exclusin social en
Brasil muestra que la mejora en algunos
indicadores de desarrollo humano como
el aumento de la escolaridad, expectativa
de vida y renta per capita queda en
entredicho
cuando
se
observa
la
ampliacin simultnea de la desigualdad,
24
de la violencia y del desempleo .
En contraste, el poder infraestructural
adquiere alto protagonismo, en un contexto
internacional marcado por la profundizacin
del proceso de globalizacin y extensin de
sus efectos a escala mundial. Como
demostr Amartya Sen, en su libro Sobre
tica y econo- ma (1999), el proceso de
desarrollo se fundamenta cada vez ms en
la ampliacin de las libertades sociales,
polticas y econmi- cas. En un sentido
pleno, el desarrollo no puede, pues, ser
medido apenas por el crecimiento del
Producto Nacional Bruto, o la renta per
capita, requiriendo la inclusin de otras
variables, como el acceso a niveles
satisfactorios de escolaridad y a los
servicios de salud pblica, adems de la
elevacin de la expectativa de vida de la
poblacin.
Esta
nocin
inspir
la
reformulacin del ndice de Desarrollo
Humano (IDH), de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), segn el cual
Brasil se sita en el bloque de los pases de
desarrollo medio.
Una ruptura con el enfoque tecnocrticoreduccionista implica, por tanto, pensar la
reforma del Estado a partir del esquema

terico-conceptual suministrado por las

formulaciones de la teora democrtica
contempornea,
segn el
cual
las
elecciones son instrumentos necesarios,
pero no sufi- cientes para garantizar el
control de los gobernantes por los
gobernados (Manin, Przeworski y Stokes,
1999). En consecuencia, el nfasis se
desplaza hacia la necesidad de crear y
fortalecer nuevas nuevos mecanis- mos
institucionales que posibiliten el funcionamiento de la democracia en los intervalos
25
entre elecciones .
Bajo este punto de vista, adquieren prioridad
los mecanismos y procedimientos garantes
de la responsabilizacin de los gobernantes
en relacin con los gobernados, especialmente los aspectos ligados a la dimensin
de accountability, sobre todo en su forma
hori- zontal, a la relacin entre poderes
reducien- do los problemas de asimetra
por el uso exacerbado de las Medidas
Provisorias al refuerzo del poder
infraestructural del Estado y la expansin
de los derechos de ciudadana, adems de
la reestructuracin de los mecanismos de
articulacin entre el Estado y la sociedad.
Aunque las lagunas apuntadas tengan
races histricas, tales trazos fueron
exacerbados a lo largo de la ltima
dcada. El estilo tecnocrtico de gestin y
las amplias prerrogativas del Ejecutivo
fortalecieron el poder de burocra- cias
aisladas del escrutinio pblico, dificultando, si no haciendo inviable, los mecanismos rutinarios de control externo. De esta
forma, la baja efectividad de los
instrumentos de responsabilizacin pblica
de los gober- nantes y el exceso de
discrecionalidad de la alta
burocracia
estatal se refuerzan

mutuamente, generando un vaco respecto a

las modalidades usuales de supervisin
entre los poderes y de control social por
parte del pblico en general.
En contraste con los requisitos de una
visin amplia y multidimensional de la
reforma del Estado capaz de sobrepasar
los estrechos lmites de una concepcin
minimalista de democracia, la propuesta
del MARE no alcanz el objetivo de
eliminar los puntos de estrangulamiento
de la administracin brasilea, as como
los vicios del pasado. Preconizando una
drstica ruptura con el orden anterior en
el campo de la reforma del Estado, en
respuesta a la crisis del Estado
desarrollista, inspirado en el modelo
gerencial, que enfatiza el desempeo y la
bsqueda de resultados, la propuesta del
ministro Bresser Pereira intent romper
con las concepciones neoliberales hasta
26
entonces dominantes .
No obstante, la orientacin bsica del
gobierno estuvo enfocada en cuestiones
relativas a la crisis fiscal y a la preservacin
de la austeridad presupuestaria. En
consecuencia, la reforma administrativa fue
relativamente contenida por las metas del
ajuste fiscal, stas conducidas de forma
inflexible por el Ministerio de Hacienda. En
otra vena analtica, Rezende llega a
conclusiones similares sobre el fracaso de la
propuesta del MARE. En su argumentacin,
destaca que las polticas de reforma
constituyen una categora particular de
polticas pblicas ya que se proponen alterar
un determinado status quo, enfrentndose
con innumerables resistencias, dentro y
fuera

del Estado, y generando conflictos no

siempre previsibles. Dentro de esta
categora,
la
reforma
administrativa
destacara
como
modalidad
particularmente compleja y de difcil
implementacin. En la mayora de casos,
tales reformas no consiguen alcanzar los
objetivos propuestos, siendo discontinuadas,
modificadas,
terminadas
o
abandonadas. La reforma del MARE fue un
caso tpico de discontinuidad, reflejando lo
que el autor llama falla secuencial. La
extincin de este Ministerio, slo iniciarse el
segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso,
representara
la
ms
contundente evidencia de los impases
generados durante y por la implementacin de ese modelo de reforma administrativa, cuya meta sera cambiar radicalmente el cuadro anterior. La reforma acab
siendo aprisionada por los objetivos del
ajuste fiscal, sacrificndose el aspecto del
cambio institucional, crucial para la
transformacin anhelada (Rezende, 2004:3345).
Cabe, todava, considerar un aspecto adicional. La cuestin de la asimetra EjecutivoLegislativo no slo fue desconsiderada, sino
reforzada,
dada
la
estrategia
de
implementa- cin adoptada por el gobierno.
Paralelamente a la lenta tramitacin de la
reforma en el interior del Congreso, el
Ejecutivo recurrira sistemticamente a las
Medidas
Provisorias
para
introducir
innumerables
modificaciones
en
la
estructura administrativa, alcanzando un
total de 18 MPs, que seran, adems,
continuamente reeditadas, de acuerdo con
27
una prctica recurrente del gobierno .
Adems de la crisis fiscal, el diagnstico del

gobierno sobre la crisis del Estado

apuntara el anacronismo del modelo
burocrtico weberiano, defendiendo, a
travs de la introduccin del nuevo
modelo de la adminis- tracin gerencial,
una
ruptura
con
aquel
tipo
de
organizacin burocrtica. En contraste,
como tuve oportunidad de mostrar, en
Brasil nunca hubo una burocracia
propiamente weberiana. La reforma
implantada por Getlio Vargas, en los aos
30, no tuvo xito en el sentido de
garantizar, en plenitud, la vigencia de la
burocracia racional-legal. Desde el inicio,
tuvimos, en realidad, un sistema hbrido,
marcado por la coexistencia de los
principios universalistas y meritocrti- cos,
con las prcticas clientelistas, tradicionalmente presentes en el patrn de
expan- s i n d e l a b u r o c r a c i a
28
brasilea .
Los cargos de designacin poltica siempre
fueron muy numerosos, si consideramos los
patrones internacionales. As, segn
Schneider, en comparacin con la mayora
de jefes de Estado contemporneos,
el Presidente de Brasil detentaba, en los
aos
80,
un
amplio
poder
de
nombramiento, sobrepasando el montante
de 50.000 funcio- narios federales, en
contraste con Japn, por ejemplo, donde los
poderes de designacin directa de la
burocracia se limitaran prcti- camente a
los ministros (Schneider, 1994:28). En
estudio relativo al periodo nacionaldesarrollista, Barbara Geddes (Geddes,
1990), analizando el gobierno de Juscelino
Kubitschek, se refiere a siete mil nominaciones clientelistas hechas por el Presidente, a
pesar de su postura pblicamente favorable
al sistema meritocrtico y de su iniciativa de

las llamadas islas de excelencia en el

interior de la burocracia gubernamental en
el sector responsable por la ejecucin del
Programa de Metas
del
gobierno,
colocando los Grupos Ejecutivos a salvo
de los cambios clientelis- tas. Considerando
un periodo ms reciente (Diniz, 2000b, cap
2), de acuerdo con datos del MARE, para la
segunda mitad de los aos 90, tendramos
cerca de 17.200 cargos en comi- sin en la
categora DAS (Cargos de Direccin y
Asesora Superior), observndose posteriormente una nueva expansin, llegando a
alcanzar,
en
2005,
19.202,
segn
29
informacio- nes divulgadas por el gobierno .
La ruptura con este patrn, cabe resaltar,
implicara el nfasis en la mejora de la
calidad de la burocracia, en el refuerzo del
sistema de mrito, en la implantacin de
un sistema de incentivos para el ascenso
en la carrera, en la valorizacin del
funcionalismo, en la recuperacin del
prestigio del servidor pblico, en un patrn
endgeno de recluta- miento para los
cargos de ms alto nivel, lo que choca
con las restricciones derivadas de la
prioridad atribuida al ajuste fiscal. Por
ltimo, respecto al aspecto conceptual,
cabe observar que burocracia racionallegal y patrn gerencial son categoras
distintas, referidas a estatutos tericos
diversos, la primera expresando una
cierta modalidad de relaciones de
dominacin, el segundo repre- sentando
un estilo especfico de gestin. La
implantacin de un patrn gerencial, con
base en cambios de tcnicas y
procedimien- tos, no elimina la posibilidad
de la persisten- cia o incluso el refuerzo
de la herencia patri- monialista. Al
contrario, los esfuerzos recien- tes de
modernizacin coexistiran de hecho con
la profundizacin del intercambio clientelista en la relacin del Ejecutivo con la
estruc- tura parlamentaria-partidista.

En este sentido, una vez ms, se verific la

supervivencia de un sistema hbrido,
desafiando la meta de una transformacin
drstica del legado histrico. En sntesis, la
alta discrecionalidad de la autoridad
presidencial y el amplio poder de decreto de
que dispone constituyen la otra cara del
control y cooptacin de los partidos y de los
congresistas por el jefe del poder Ejecutivo,
por medio del recurso generalizado a las
prcticas clientelistas para obtener apoyo a
sus proyectos. La reparticin de los
principales cargos de la administracin
pblica, a su vez, afecta la calidad de las
polticas pblicas, contribuyendo incluso al
deterioro de la capacidad de implementacin
de las polticas formuladas. La creacin de
las llamadas islas de excelencia por el
fortalecimiento del aislamiento burocrtico,
buscando ampliar los grados de autonoma
del Ejecutivo, reproduce los elementos
centrales de este sistema, en un crculo
vicioso de efectos perversos. Esto
representa un punto de continuidad que
desafa las experiencias de reforma del
Estado hasta el momento emprendidas.

CONCLUSIONES

epensar la reforma del Estado, en

esta fase correspondiente a la tercera ola
de democratizacin y a un nuevo enfoque
de las relaciones con el orden globalizado,
requiere una ruptura con el paradigma
todava dominante en los estudios de este
rea. En el n u e v o m i l e n i o , c o m
o f u e r e s a l t a d o anteriormente, el
gran desafo es el de la sostenibilidad de
la democracia. Alcanzar la estabilidad a
largo plazo, a su vez, requiere superar las
tres modalidades de dficits
histricamente acumulados: el dficit de
inclusin social, revirtiendo los altos
grados

de concentracin de renta y de desigualdad,

el dficit de capacidad de producir
resultados
socialmente
deseados,
revirtiendo el patrn patrimonialista de
accin estatal y, finalmen- te, el dficit de
accountability, reduciendo los grados de
discrecionalidad
de
las
autoridades
gubernamentales. Para ello, se impone
considerar los aportes de la teora
democrti- ca contempornea. No basta
ms y ms concentracin de poder tcnico;
es necesario tener en cuenta la dimensin
poltica de la reforma del Estado,
superando la estrechez del enfoque
administrativo-gerencial y la rigidez del
enfoque estrictamente fiscalista.
El nfasis en los aspectos polticos, a su
vez, implica
la
ruptura
con
el
enclaustramiento
burocrtico.
Ms
especficamente, significa crear condiciones
para obtener aquiescencia a las directrices
estatales, as como fortale- cer la dimensin
legal del Estado, producien- do el
acatamiento a los ordenamientos y
prescripciones administrativas y legales.
Requiere, en fin, el fortalecimiento de las
conexiones del Estado con la sociedad y
con las instituciones representativas,
expandien- do tambin los mecanismos de
accountability, es decir, los procedimientos
de exigencia y rendicin de cuentas, los
medios de control externo, la transparencia
y la publicitacin de los actos del gobierno.
En este sentido, me gustara resaltar las
perspectivas que preconizan nuevos estilos
de gestin pblica, revirtiendo el aislamiento
y el confinamiento burocrtico. Esta nueva
perspectiva implica estrechar los vnculos
con la poltica, reforzar los instrumentos de
responsabilizacin de la administracin
pblica por control parlamentario, dar ms
fuerza a la sociedad civil, sin debilitar el
poder de coordinacin del Estado,
diversificar los espacios de negociacin y

las
tcticas
de
alianzas
implicando diferentes actores,

asociando el aumento de la participacin con el

refuerzo de las instituciones representati- vas. Las
dos formas de responsabilizacin pblica, por
control parlamentario y por la participacin social,
lejos de ser incompati- bles, se refuerzan
mutuamente, como resalta la teora democrtica
contempornea (Anas- tasia, 1999).
En esta lnea de consideraciones, cabe recordar
la necesidad de reforzar los instru- mentos de
gobernanza en los diferentes niveles de la
administracin pblica. Gobernanza, en la
acepcin aqu utilizada, se refiere a la capacidad de
accin estatal en la implementacin de las polticas
y en la consecucin de las metas colectivas.
Implica expandir y perfeccionar los medios de
interlo- cucin y administracin de los conflictos de
intereses, fortaleciendo los mecanismos que
garanticen la responsabilizacin pblica de los
gobernantes. Gobernanza se refiere, en fin, a la
capacidad de insercin del Estado en la sociedad,
rompiendo con la tradicin de gobierno cerrado y

enclaustrado
en
gubernamental.

la

alta

burocracia

En este contexto, a lo largo de las dos

ltimas dcadas, experiencias innovadoras
de gober- nanza urbana y regional
revelaron un alto grado de eficiencia en la
desprivatizacin del poder pblico, en la
democratizacin del proceso decisorio o,
incluso, en la reversin de prcticas
clientelistas. En el mundo entero, las
ciudades
vienen
adquiriendo
gran
protagonismo en la vida poltica, econmica,
social y cultural de sus respectivos pases.
Los gobiernos locales, frente a las condiciones de escasez de recursos, del aumento
del desempleo y la cada de la recaudacin,
como consecuencia de las polticas
liberales, formularon nuevas estrategias y
tomaron la iniciativa de atraer inversiones,
generar empleos y renovar la base
productiva de las