O CONCEITO DE CONTROLE SOCIAL E A VINCULAO DE RECURSOS

EDUCAO
DUARTE, Marisa R. T. UFMG mmduarte@fae.ufmg.br
GT: Estado e Poltica Educacional / n.05
Agncia financiadora: Fundao de Amparo a Pesquisa de Minas Gerais

Fundamentos do controle social dos recursos vinculados educao

Estudando o Financiamento da Educao no Brasil e a questo da efetividade do direito,
Oliveira (1999, p.223) j assinalava que um dos grandes problemas dessa relao referese ao cumprimento dos dispositivos legais, ou seja, as posies em defesa das
conquistas democrticas da Constituio Federal de 1988 envolvem dois tipos de ao aquelas que sistematizam e interpretam seus avanos na defesa dos Direitos Civis,
Polticos e Sociais e as que procuram difundi-los para que tornem instrumentos de
melhoria das condies de vida da populao. Destaca, ainda, a necessidade de se
desenvolver nos cidados uma conscincia poltica e, principalmente, uma cultura de
fiscalizao e controle por parte da sociedade sobre os atos do poder pblico. Segundo o
autor, de que adianta todo o esforo para introduzir mecanismos democratizadores na
legislao se, ao mesmo tempo, no se desenvolve uma cultura de fiscalizao do poder
pblico, por parte da sociedade civil, com vistas a efetivar o cumprimento da lei e
informar a eventuais prejudicados sobre as formas que podem ser utilizadas para
garantir seus direitos (OLIVEIRA, 1999, p. 223). Em relao ao financiamento da
educao bsica no Brasil, podemos constatar a existncia de um extenso arcabouo
jurdico-normativo com vistas a sua regulao, o que nos conduz a atualizar a indagao
de Oliveira (1999): de que adianta todo o esforo para introduzir dispositivos
democratizadores na legislao se, ao mesmo tempo, no desenvolvemos uma cultura
poltica de controle social?

A Constituio Federal brasileira de 1988 determina a obrigatoriedade do poder pblico

em informar sobre recursos disponveis e despesas realizadas e estipula para os
municpios a obrigatoriedade de disponibilizar as contas pblicas: As contas dos
municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhe a legitimidade, nos
termos da lei (3, art.31, CF). O ordenamento constitucional brasileiro assegura
tambm entre os direitos e as garantias individuais do cidado, o de receber informaes
de seu interesse particular ou relativa ao interesse geral: Todos tm direito a receber

dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou

geral, que sero prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (inc.
XXXIII, art. 5 da CF, ver ainda: Davies, 2001).

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN) tambm ressalta a

obrigatoriedade do poder pblico em apurar e publicar, em seus balanos e relatrios
bimestrais de execuo oramentria, as receitas de impostos e as despesas com
manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 72). Por sua vez, a Lei n 9424 de 1996,
que dispe sobre o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF),
assegura o controle social dos recursos subvinculados a conselhos gestores federal,
estaduais e municipais, cuja composio prev a participao cidad de representantes
das comunidades locais (art. 4, Lei 9424/1996). Atualmente, a proposta de lei em
discusso, relativa regulamentao do Fundo de Desenvolvimento da Educao
Bsica, reafirma esse mesmo princpio 1.

No Brasil, nos ltimos anos, o governo federal tem produzido normativos legais
incentivando a prtica do controle social da gesto dos recursos pblicos e educacionais.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, para alm de seu forte vis no sentido do controle
dos gastos e do endividamento pblico, apresenta captulo referente ao controle e
participao do cidado (Captulo IX da Lei n. 101 de maio de 2000). A lei que
aprovou o Plano Nacional de Educao tambm traz em todo o texto passagens com
relao importncia e necessidade do controle social para se ter maior transparncia
da gesto, alm de reafirmar critrios de aplicao dos recursos destinados educao
(Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001)

Afora essa intensa produo normativa, rgos e entidades governamentais tm

desenvolvido mdias diversas com o objetivo de promover maior transparncia na
gesto dos recursos pblicos, em especial os da educao, e incentivar seu controle
social. A criao de pginas web, com informaes sobre recursos vinculados em sites,
como dos Tribunais de Contas, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Supremo
1

Ver a respeito: Proposta de Emenda Constitucional n 536-A. Disponvel em:<http://

www.portal.mec.gov.br>

Tribunal Federal, das Secretarias estaduais de Fazenda, constitui mecanismo importante

ao desenvolvimento de uma cultura cvica de maior controle social dos recursos
vinculados educao. A essas informaes podemos agregar tambm a divulgao
regular de outras informaes pblicas, como censo populacional e escolar, dados de
proficincia dos alunos, decorrentes de avaliao sistmica, que podem contribuir para
os estudos de impactos da aplicao dos recursos vinculados.

O que temos apurado que, de fato, essas mdias, ainda que acessveis e de
conhecimento de muitos cidados, no apresentam estruturao adequada ao exerccio
do controle social. Portanto, necessrio questionar se o cidado e as entidades da
sociedade civil dispem de mdias que potencializam o exerccio do controle social e se
essas contm dados e informaes apropriados e suficientes a essa finalidade.

Controle social: importncia de se exerc-lo

Estudos na rea de financiamento tm-se dedicado a mostrar tanto a dificuldade em
fiscalizar o cumprimento da vinculao quanto as possveis formas de burla por
administradores que acabam distorcendo, na prtica, o sentido que se procurou atribuir
aos dispositivos legais (OLIVEIRA 1999; DAVIES, 2001; MONLEVADE, 1997 e
outros). Encontram-se, porm, lacunas na literatura ao se indagar sobre estratgias
poltico-administrativas de melhorias no controle social dos recursos vinculados. Ou
seja, a literatura sobre financiamento da educao tem influenciado o aprimoramento do
controle social ao apontar relaes entre custos/gastos e recursos disponveis
(ABRAHO, 2005; BRASIL, Ministrio da Educao, 2001). e indicar as
conseqncias dos mecanismos governamentais de gesto dos recursos vinculados
(MARCELINO, 1999; ARELARO, 2005), mas lacunar ao analisar a eficcia dos
dispositivos pblicos (mdias em sentido genrico) na promoo de uma cultura de
controle social. Mesmo em trabalhos que visam maior informao da sociedade, em
geral, e da comunidade escolar, em particular, a respeito dos mecanismos e das formas
de fiscalizao previstas na legislao para efetivar o cumprimento da lei, no so
encontradas indicaes sobre quais as mdias disponveis para a efetivao do exerccio
do controle social relativo aos recursos destinados educao.

O fato de os recursos destinados manuteno e ao desenvolvimento do ensino serem

vinculados no assegura valores consensuais ou que esses estejam sendo utilizados de

acordo com os procedimentos necessrios e/ou para as finalidades propostas. Um

exemplo a esse respeito pode ser destacado na ao impetrada pela Prefeitura Municipal
de Belo Horizonte. Esta assegurou pela via do judicirio a aplicao do mnimo
constitucional de 25% no ensino, enquanto a Lei Orgnica do municpio determinava
que os recursos a serem aplicados atingissem at 30% da receita oramentria (Lei
orgnica municipal de 21 de maro de 1990).2 Outro exemplo o caso dos prefeitos de
145 cidades brasileiras, sendo 129 do Estado de So Paulo que, passaram a usar os
recursos destinados ao setor para pagar convnios com sistemas particulares de ensino 3.

Como se trata de recursos pblicos, direito de qualquer cidado entender e controlar a

vinculao e a aplicao desses valores, para tanto, a disponibilidade de mdias
acessveis constitui parte da estratgia poltica necessria ao exerccio da cidadania em
mbito local ou mesmo nacional. Diante da realidade poltico-administrativa brasileira,
estruturada em trs nveis de governo com autonomia de gesto financeira e convivendo
com vinte e sete governos estaduais e mais de cinco mil governos municipais, a
necessidade de maior participao da sociedade civil, no que diz respeito ao controle
social, vista como uma estratgia central para viabilizar a implementao da poltica
de Estado a respeito dos recursos educacionais constitucionalmente vinculados.

Segundo Nassuno (1999, p.340) e Liszt (1999), ao se pensar em eficincia ou eficcia

na prestao de servios pblicos num contexto democrtico, parte-se do conceito de
cidadania, associando seu desenvolvimento a um processo de conquista e expanso dos
direitos do cidado, iniciado com a afirmao dos direitos civis e que inclui o usufruto
dos servios associados aos direitos sociais. Nesse sentido, a participao dos cidados
na gesto e no controle das entidades e dos rgos governamentais representa fonte de
informaes sobre o desempenho dos burocratas e sobre a qualidade de servios
pblicos. Assim, mecanismos que viabilizam a participao na gesto e no controle so
estratgicos para garantir maior eficincia e qualidade na implementao de polticas
pblicas (NASSUNO, 1999, p.344).

No entanto, essas concepes acerca da participao cidad na gesto dos recursos

pblicos, em especial os vinculados educao, obscurece a vertente rousseauniana de
2
3

Jornal Estado de Minas - tera-feira, 5 de maro de 2002.

Jornal Folha de So Paulo segunda-feira, 30 de janeiro de 2006.

cidadania, para quem o cidado a fonte primeira e direta da lei, restringindo sua
atuao apenas certificao da correta aplicao desses recursos. O desenvolvimento
de uma cultura poltica de controle social dos recursos vinculados dever subsidi-lo na
deliberao a respeito da formulao de aes e programas governamentais, expandindo
a atuao de fiscalizao. O controle social dos recursos vinculados manuteno e ao
desenvolvimento do ensino nos dias atuais enfrenta o desafio de maior transparncia e
eficcia na aplicao desses, mas especialmente a competncia nas sociedades
modernas de promover o direito do cidado em participar do governo de seu territrio
poltico.

A esse respeito, Barroso (2005), ao analisar o conceito de regulao das polticas

pblicas, alerta para as tendncias de substituio parcial da regulao estatal por uma
de iniciativa privada mediante a criao de quase-mercado educacional (BARROSO,
2005, p. 733). O controle social a ser exercido pelo cidado concebido e circunscrito
idia de fiscalizao da correta aplicao dos recursos e da qualidade dos servios
utilizados, desvinculando-o da natureza da entidade responsvel pela oferta dos servios
educacionais. Nessa orientao da poltica educacional, a prestao eficaz e eficiente
dos servios pblicos apela ao controle social para a regulao institucional de
mecanismos competitivos de oferta. Controle social apreendido como estratgico ao
exerccio da boa governance em um contexto onde o Estado se exime da prestao
direta de servios. No entanto, destacamos que esse conceito no tem uma apreenso
unvoca. Na atualidade, a falncia do modelo de regulao burocrtico-estatal e a
emergncia de novas formas de regulao e interveno (Barroso, 2005, p. 746) solicita
a apreenso cuidadosa dos significados desse conceito.

Controle social: trajetria de uma noo polissmica

Esse conceito com freqncia utilizado pelos mais diversos autores e em contextos
tericos e metodolgicos igualmente heterogneos. Como afirmam Chunn e Gavigan
(1988,p.149), num balano crtico sobre o tema, a noo de controle social tem sido
utilizada de maneira freqentemente acrtica, tanto por marxistas quanto por nomarxistas.

Para se ter maior preciso com relao noo de controle social, necessrio uma
recuperao de sua histria, cujas razes mais remotas podem ser encontradas nas

formulaes clssicas de mile Durkheim (1858-1917) no tocante ao problema da

ordem e da integrao social. Segundo Alvarez (2004), Durkheim se detm em
fenmenos como o crime e a pena, que dizem respeito aos mecanismos empregados
pela sociedade no momento em que algum desobedece s normas sociais e ameaa a
ordem social. Por exemplo, se o crime ofende certos sentimentos coletivos dotados de
uma energia e de uma clareza particulares (DURKHEIM, 1978,p.120), a pena uma
reao coletiva que, embora aparentemente voltada para o criminoso, visa na realidade
reforar a solidariedade entre os demais membros da sociedade e, conseqentemente,
garantir a integrao social. Portanto, a preocupao de Durkheim e de outros
socilogos do sculo XIX era com o conjunto da sociedade, e o problema principal
consistia em como estabelecer um grau necessrio de organizao e de regulao de
acordo com determinados princpios morais, mas sem o emprego excessivo da coero
(COHEN; SCULL, 1985, p.5).

Ainda, de acordo com Alvarez (2004), as reflexes de Durkheim antecipam as questes

relativas ao controle social, j que a expresso propriamente dita foi desenvolvida pela
sociologia norte-americana, sobretudo no sculo XX. O termo passa a ser utilizado para
apreender, principalmente, os mecanismos de cooperao e de coeso voluntria da
sociedade norte-americana. Em vez de pensar a ordem social como regulada pelo
Estado, esses pioneiros do tema estavam mais interessados em encontrar na prpria
sociedade as razes da coeso social.

No entanto, aps a Segunda Guerra Mundial, a expresso comea a apontar em direo

oposta.Estudos no campo da Sociologia e da histria do crime e do desvio
recuperaram, por um lado, questes macrossociolgicas, como a da relao do Estado
com os mecanismos de controle social. Por outro lado, a coeso social no ser mais
vista como resultado da solidariedade e da integrao social, mas, sim, como resultado
de prticas de dominao organizadas pelo Estado ou pelas classes dominantes
(ALVAREZ, 2004, P.169).

Enfim, a definio de controle social, a exemplo de outros, constituiu-se como um

conceito polissmico de acordo com a tendncia de pensamento desenvolvida pelos
estudiosos. No entanto, podemos afirmar que o entendimento de controle social
cristalizou-se no senso comum a partir da segunda metade do sculo XX, como

expresso de prticas ou relaes de poder, seja do Estado sobre a sociedade, seja dessa
sobre seus membros (ALVAREZ, 2004, p.169).

Um dos autores que muito influenciou os debates mais recentes relativos temtica do
controle social foi Michel Foucault, uma vez que visava pensar as prticas de poder
que no se reduzem s formas instrumentais e funcionais de controle social
(LACOMBE, 1996) como produtoras de comportamentos, de formas de saber e de
formas de subjetividade. As pesquisas desse autor se aproximaram das tentativas
reunidas em torno da noo de controle social no chamado segundo momento de sua
trajetria, nos estudos convencionalmente circunscritos ao que Foucault chamar de
genealogia do poder (ALVAREZ, 2004, p.171).

Nas discusses travadas por Foucault em seus estudos sobre temticas como as do
biopoder poder que se exerce, positivamente, sobre sua vida, que empreende sua
gesto, sua majorao, sua multiplicao (FOUCAULT, 1999, p.129) ou da
governamentalidade, a noo de poder no pode ser reduzida nem a um simples
diagnstico da intensificao do controle social nem a uma viso do poder como
unidimensionalmente repressivo j que, embora o poder produza certamente controle,
ele produz igualmente outras coisas (LACOMBE, 1996, p.337). Ao enfatizar o poder
como rede de relaes de fora, como mecanismo que tanto obriga quanto habilita para
a ao, ao colocar igualmente resistncia no cerne das prticas de poder, ao negar que os
efeitos do poder sejam uniformizados ou unitrios, Foucault distancia-se das teses
simplistas com referncia intensificao crescente do controle social (LACOMBE,
1996, p.342).

Para Alvarez (2004, p.173) com base em uma leitura mais rigorosa da obra foucaultiana,
torna-se possvel perceber como as reflexes e pesquisas empreendidas por Foucault
podem fornecer sadas aos impasses anteriormente diagnosticados no campo de estudos
recoberto pela noo de controle social. A referncia foucaultiana nos possibilita
pensar o conceito de controle social associado ao modelo de Rousseau acerca da
cidadania, como um exerccio individual e/ou coletivo de intimidade com o corpo
poltico, no caso o Estado, no qual o poder possa ser exercido como rede de relaes de
fora, como um mecanismo que convida deliberao, a respeito dos recursos
destinados manuteno e ao desenvolvimento do ensino, por exemplo, ou a restringe.

O ponto de partida de prticas mais democrticas de controle social passa a ser a prpria
sociedade, vista como a origem do poder.

Ao analisar o conceito de regulao conquanto modo de coordenao dos sistemas

educativos, Barroso (2005, p. 741) aponta a emergncia de propostas alternativas que
vo no sentido de procurar um equilbrio entre o Estado e o mercado e indica,
tambm, a importncia da recomposio das relaes entre Estado e mercado, no que
ser refere ao fornecimento e ao financiamento dos servios pblicos, articulados a um
projeto poltico nacional. No Brasil, a engenharia de financiamento do ensino
fundamental e, possivelmente, da educao bsica contribui na estruturao de novas
relaes entre os entes federados e pode fixar com relativo sucesso e estabilidade
elementos de base para uma nova lgica de regulao sistmica da expanso da
educao pblica (DUARTE, 2005) Questiona-se ento se essa nova lgica em um
Estado federado, composto por diversos entes com competncias privativas e
concorrentes, quanto oferta dos servios educacionais, pode tambm contribuir para a
multiplicao das instncias e dos momentos de deciso e exigir um papel renovado
para a ao do Estado, com o objetivo de assegurar um projeto poltico em seu territrio
de prestao de servios educacionais que asseguram direitos.

Para responder a essa questo, argumentamos que a expanso no Brasil de um sistema

pblico de educao bsica descentralizado requer, tambm, um pensar e um agir sobre
mdias de acesso a informaes relacionadas aos recursos vinculados, como estratgicas
para o exerccio do controle social. E essa reflexo envolve, por sua vez, o
desenvolvimento de instrumentos capazes de potencializar aes que convidam
deliberao cidad no tocante a dos recursos destinados manuteno e ao
desenvolvimento do ensino.
Controle social: reflexes sobre sua utilizao
Com relao noo de controle social, muitos pesquisadores contemporneos buscam
desenvolver as questes abertas pelos debates em torno das suas possibilidades e
insuficincias. Esse termo foi recentemente apropriado pelo senso comum, que inverteu
seu significado original estabelecido pela Sociologia e pela Psicologia (CARVALHO,
1996, apud. CAMPELLO 2003, p.3). De conceito descritivo do processo de influncia e

domnio coletivo (Estado) sobre o individual (grupos sociais), transforma-se em

conceito operacional para designar o processo e os mecanismos de controle da
sociedade sobre o Estado. Nesse sentido, controle social passou a designar formas de
exerccio do poder por atores os mais diversos presentes na sociedade civil, a fim de
deliberar sobre aplicao de recursos e a obrigao de faze-lo por parte das autoridades
pblicas.

Para Simionatto (2001, p.9), "o controle social, tambm denominado de democracia
direta, refere-se s formas organizativas formais e informais da sociedade necessrias
fiscalizao das organizaes pblicas e privadas". Nesse sentido, o termo fiscalizao
conduz a uma interpretao mais restritiva do conceito de controle social, em que o
cidado atua apenas no acompanhamento e na superviso da aplicao de recursos. Essa
dimenso nos parece presente ao analisarmos as atribuies estabelecidas na Lei n
9424, que criou o FUNDEF. Nessa norma, aos conselhos do FUNDEF assegurada a
participao de diferentes representantes da sociedade vis--vis com a representao do
corpus burocrtico estatal; 4, entretanto lhes so atribudas aes de acompanhamento e
de controle social (fiscalizao) sobre a repartio, a transferncia e a aplicao dos
recursos do Fundo (4o, art. 4, Lei 9424/1996) sem a possibilidade de uma estrutura
administrativa prpria (4, art. 4, Lei 9424/1996), que lhes assegure, por exemplo,
estudos de avaliao de impacto da aplicao efetuada, entre outros aspectos.

Carvalho (2001, p.1) considera que, "no processo democratizante, a relao sociedade
civil/Estado realiza-se no discurso dialgico, procedente da acessibilidade e cognio
das informaes sobre o Estado, percebidas na abrangncia do seu comprometimento,
da sua efetividade e da sua transparncia.". O autor destaca que, ante o volume de dados
e comunicaes geradas pelo Estado, necessria a construo de um sistema
informacional complexo. Mas a obteno dessas informaes "se d atravs da
contabilidade governamental e/ou dos complexos pareceres e acrdos, sujeitos s
peculiaridades de cdigos e jarges tcnico-profissionais de difcil acesso, alm dos
crculos especializados da contabilidade Pblica, da Administrao Pblica, da
Economia, da Engenharia e do Direito Pblico" (CARVALHO, 2001, p.1), no
conseguindo enriquecer o processo dialgico entre a sociedade civil e o Estado e

Em nmero no paritrio (art.4o , 1o, Lei 9424/1996).

deixando a percepo de que o controle exercido fora da circunscrio da cidadania,

sendo de interesse apenas aos atores pblico-estatais e pblico-polticos.

Nesse sentido, o controle social dos recursos destinados educao constituir-se-ia

como um dilogo acessvel apenas aos iniciados, inexistindo meios (mdias) de
informao e formao do cidado. De acordo com Davies (2001), para se compreender
um oramento ou balancete, necessrio uma formao para decifr-los. Nos conselhos
gestores, se os representantes sociais (que geralmente so leigos no assunto) no
receberem formao adequada para essa anlise, provavelmente tendero a se submeter
apreciao feita pelos representantes estatais, normalmente mais preparados
tecnicamente.

O conceito de controle social, em sua acepo mais atual, derivaria da ampliao da

esfera pblica e do enfraquecimento dos limites Estado/sociedade (BARBOSA, 2001
apud. CAMPELLO, 2003, p.4). A discusso tem aumentado diante da certeza de que
preciso no s que o aparato do Estado se torne realmente pblico, mas tambm que o
espao do pblico no se esgote no estatal. Barbosa (2001) destaca, ainda, que nesse
contexto a idia de controle social inovadora porque se distancia da forma mediada
mediante a democracia representativa - e prescinde da participao imediata e direta da
sociedade. Ou seja, essa autora defende que, para os cidados exercerem controle sobre
o(s) governo(s), necessrio que haja acesso informao, e que, quanto mais bem
informada a populao, mais condies ela ter de faz-lo. No entanto, em Barbosa
(2001), controle social apreendido como formas operacionais que favoream o
domnio pela sociedade das aes governamentais, restringindo sua dimenso de
promoo da cidadania ativa.

Nessa discusso, outro aspecto fundamental foi acrescido por Liszt (1999, p. 252). O
controle social tem sido tradicionalmente visto como o aumento da capacidade de
influncia da sociedade sobre o Estado. Com o desenvolvimento das organizaes
pblicas no estatais, surge a necessidade de uma autoridade fundada democraticamente
para justificar e regular esse terceiro setor. O controle social passa a ter duplo carter:
aperfeioar os mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado e inventar formas
de controle da sociedade sobre si mesma. Nesse sentido, esta ltima forma, apontada

por Liszt (1999), envolve o exerccio do controle social com a efetivao de polticas de
Estado, in casu as relativas ao financiamento do direito educao.

Estudos recentes das experincias de oramento participativo (MARQUETTI et al,

2003; AVRITZER, 2003) apontam suas potencialidades democrticas de promoo de
controle social. Teria o oramento participativo (OP) potencial para se tornar uma
poltica participativa capaz de organizar a distribuio de polticas sociais, a
incorporao de minorias e o debate participativo (AVRITZER, 2003), contribuindo
desse modo para a promoo de uma cultura de controle social? A superao da
oposio entre distribuio/participao e pluralizao/integrao (AVRITZER, 2003,
p. 24) presentes nas experincias de OP envolve, ainda, no campo do financiamento da
educao, acesso a informaes sobre a engenharia operacional de arrecadao e
distribuio dos recursos vinculados. Na linha de pensamento desenvolvida por Liszt
(1999) o duplo carter do controle social dos recursos vinculados requer do cidado
conhecimentos e informaes sobre os mecanismos operacionais da poltica de Estado.

Controle social: dificuldades na sua operacionalizao

Campello (2003, p.2) ressalta, ainda, que a cultura do controle social de difcil
implementao e faz referncia a Pessoa (1999) que destacava alguns dos fatores
causadores desse embarao como:
A falta de preparo educacional da populao em geral; a inexistncia
de mecanismos que favoream a transparncia da execuo dos atos
administrativos; a falta de acesso a dados e informaes na esfera
pblica, particularmente quanto aos dados oramentrios e
financeiros; a legislao complexa, dbia e no mais das vezes
hermtica em termos de linguagem; baixa participao dos cidados
em instituies de classes como sindicatos, cooperativas, associaes,
clubes, partidos e outras organizaes civis; dificuldade de acesso do
cidado ao poder pblico, tanto o Executivo quanto o Legislativo e o
Judicirio; baixo nvel de proteo dado ao cidado que denuncia
irregularidades; baixa confiabilidade do cidado nos agentes do estado
e nos agentes polticos; alto grau de impunidade; existncia de
mecanismos de controle pouco eficazes e pouco efetivos (PESSOA,
1999, apud. CAMPELLO 2003).

Tais fatores revelam o desinteresse do Estado na promoo de maior controle social, a

inexistncia de estratgias mais institucionalizadas capazes de promov-lo, como
tambm apontam para a necessidade de desenvolvimento de mecanismos que sejam

mais eficientes do ponto de vista de formao de cultura de controle social dos

processos governamentais.
Bresser Pereira et al. (1999), aps diagnosticarem a necessidade da reforma do aparelho
do Estado e, de forma normativa, sugerirem sua implementao por meio de um Plano
Diretor, apontavam o controle social como estratgia atual de defesa do interesse
pblico e dos direitos de cidadania e de aprofundamento da democracia. Os autores
destacam que para isso seria fundamental o desenvolvimento de um espao pblico de
controle social, complementando os mecanismos da democracia representativa.
Concluem sua anlise destacando a necessidade de desenvolver capacidades para atuar
em um cenrio que reflita as condies de opacidade informacional presente na
sociedade brasileira.

A reflexo de Bresser Pereira influenciou fortemente a reforma do Estado brasileiro

ocorrida a partir da segunda metade dos anos noventa, e seus trabalhos constituem uma
das principais referncias da vertente do pensamento no Brasil em administrao
pblica, conhecida como new public manegement (NPM). Nessa vertente, o conceito de
controle social foi aproximado ao de accountability e este, por sua vez, concebido no
senso comum como capacidade e necessidade de prestao de contas. Controle social
circunscreve-se, nessa perspectiva, dimenso de aferio da eficincia e eficcia, seja
do financiador, seja do executor, seja do consumidor, na prestao dos servios pblicos
contratados. Governos ou mesmo unidades escolares devem gozar de autonomia para
estabelecer contratos de prestao de servios, bem como ser monitorados quanto ao
cumprimento dos termos do contrato.

Walker (2002), ao analisar o significado do conceito de accountability em trs grandes

linhas do pensamento sociolgico, conclui assinalando que a prestao de servios
sociais acha-se envolvida em uma rede mltipla de relaes de accountability e que
importante localizarmos o ponto de vista sobre o qual construmos nossa concepo.
Com suporte em Foucault (1999) destaca as assimetrias de poder entre os discursos
concorrentes e as possibilidades de desafios aos discursos hegemnicos, especialmente
quando novos atores passam a atuar em um campo de disputas. Nesse sentido, a
regulao sistmica dos servios sociais envolve, por um lado, aperfeioamento da
capacidade de coordenao e direo do Estado, e, por outro, requer a redefinio e a

articulao de canais permanentes de negociao com a institucionalizao do controle

social.

Na atualidade, o debate em torno do conceito de controle social pode ser dimensionado

valendo-se da concepo foucautiana sobre o poder conquanto mecanismo que tanto
obriga quanto habilita a ao. Ao que se faz, por sua vez, com base em posies
assimtricas em um campo de disputa, em nosso caso, a poltica de financiamento da
educao bsica. Ao comparar a lgica dominante em matria de gesto dos recursos
financeiros em cinco pases europeus Barroso et al. (2002) destaca a flexibilizao das
fontes de recursos, em simultneo com maior rigidez na prescrio normativa de sua
aplicao. Os autores concluem que esse movimento incentiva a adoo de dispositivos
de regulao centrados na avaliao externa e de accountability (Barroso et al, 2002,
p. 35). Ou seja, verifica-se a adoo de uma engenharia de financiamento capaz de
permitir a participao da comunidade escolar no gerenciamento dos recursos
disponveis e/ou na captao de recursos prprios, mas mantm-se a subordinao em
relao organizao do ensino e resultados alcanados.

No Brasil as relaes assimtricas no campo da poltica de financiamento de educao

bsica decorrem de um sistema educacional onde os estados e os municpios, apesar de
sua heterogeneidade fiscal, so as instncias federadas que mais se ocupam com essa
rea, pois respondem pela grande maioria do poder de financiamento e comprometem
parcela razovel de seus recursos nessa direo (Castro & Sadek, 2003). Nesse sentido,
a engenharia operacional de vinculao e subvinculao de recursos manuteno e ao
desenvolvimento do ensino, estabelecida desde o texto constitucional, pode favorecer
construo de novas formas organizativas (meios e redes de comunicao) e novas
modalidades de regulao capazes de impulsionar uma cultura de controle social.
Consideraes finais
Nos ltimos anos, verificamos com a implementao do FUNDEF ampliao do
atendimento nos sistemas municipais de ensino. Esse crescimento, aliado autonomia
poltica assegurada no texto constitucional, leva-nos a indagar sobre o desenho polticoinstitucional adequado a um sistema descentralizado e, no interior dessa discusso, s
formas operacionais de controle social. Sem desconhecer a importncia poltica de

mecanismos que assegurem a fiscalizao dos recursos vinculados educao, a

construo de uma esfera pblica neste pas envolve o desenvolvimento de estratgias
de controle social capazes de fortalecer mdias (meios e redes de comunicao), em que
polticas de Estado no sejam subsumidas a interesses localizados e, ao mesmo tempo,
atores polticos organizados ou cidados possam dispor de informaes precisas e
adequadas sua avaliao, quanto ao mrito e ao valor dos recursos educacionais a
serem aplicados.

Reforar a dimenso pblica da educao bsica no Brasil passa, inicialmente a nosso

ver, pelas lutas em torno da ampliao dos recursos estatais. No entanto, a destinao de
maiores recursos dever articular estratgias capazes de promover controle social da
sociedade sobre o Estado e dessa em relao efetivao de poltica de Estado para
alm de interesses localizados. As experincias de oramento participativo apontam
nesse sentido, no entanto a ausncia de mdias com informaes suficientes e adequadas
obstaculizam a atuao dos cidados nesses fruns. Pesquisa em desenvolvimento tem
demonstrado que gestores educacionais e cidados desconhecem ou tm dificuldade de
acesso aos demonstrativos municipais de receita e despesa e, quando acessveis
encontram dificuldades para relacionar as informaes disponveis com a realidade das
escolas:
Pelo que est no papel est tudo ok. Mas na realidade no sei se condiz
com a realidade. No papel est tudo ok, est tudo certinho. Mas, na
realidade eu acho que no condiz no. Eu, pessoalmente, de repente eu
estou at enganada, mas pelo que eu vejo, pela experincia que eu tenho
no [condiz].. (Entrevista realizada com vereadora de uma cidade do
interior de Minas Gerais)
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