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Grupo Coordenador
Coleo HABITARE/FINEP
Porto Alegre
2007
Projeto grfico
Regina lvares
Texto de apresentao da capa
Arley Reis
Coordenao de reviso
Claudio Cesar Santoro
Revisores
M. Cecilia G. Barbosa Moreira
Vilma Homero
Editorao eletrnica
Amanda Vivan
Imagem da capa
Reproduo da obra de Candido Portinari
Favela com Msicos
1957 Pintura a leo/madeira
46 X 55 cm
Reproduo autorizada por Joo Candido Portinari
Imagem do acervo do Projeto Portinari
Fotolitos e impresso
COAN - Indstria Grfica
www.coan.com.br
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP).
Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC
H116
552 p.
ISBN 978-85-89478-19-9
1. Habitao de Interesse Social. 2. Poltica
Habitacional Brasil. I. Cardoso, Adauto Lucio. II.Ttulo. III. Srie
CDU 728.222
Coordenao da Coleo
Adauto Lucio Cardoso
Autores
Adauto Lucio Cardoso, Andra Pinheiro, Betnia de Moraes Alfonsin, Danielle Duarte de Oliveira, Demstenes Moraes, Ivana
Arruda da Silveira, Jan Bitoun, Jos Flvio Morais Castro, Jos Jlio Ferreira Lima, Lvia Miranda, Luciana de Oliveira Royer, Maria
ngela de Almeida Souza, Maria Elvira Rocha de S, Maria Helena de Lacerda Godinho, Maria Vitria Paracampo, Marinella Machado Arajo, Moema Carneiro, Nelson Baltrusis, Patrcia Regina
Saldanha de Oliveira, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho
Navarro, Rosane Lopes de Arajo, Srgio Azevedo, Sheila Villanova Borba, Suzana Pasternak Taschner, Sylvia Antunes Gonzlez,
Victor Rene Villavicencio Matienzo e Will Robson Coelho
Coordenao Nacional do Projeto Rede Habitat
Coordenador geral
Adauto Lucio Cardoso Observatrio das Metrpoles/IPPUR/
UFRJ
Orlando A. dos Santos Junior - Observatrio das Metrpoles/
IPPUR/UFRJ
Gerncia de execuo
Will Robson Coelho - Observatrio das Metrpoles/IPPUR/UFRJ
Regio Metropolitana de Belm
Equipe tcnica e apoio: Andrea Pinheiro, Maria Elvira Rocha de
S, Jos Julio Lima, Maria Vitria Paracampo
Bolsistas: Karina Cascaes Penanti, Ilkimy Aparecida Paixo Aranha,
Rogrio da Silva Santos
Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Coordenao: Maria Helena Navarro e Sergio Azevedo (consultor)
Equipe tcnica e apoio: Renato Godinho Navarro, Victor Rene Villavicencio Matienzo, Alfio Conti, Elisete de Assis R. L. Ribeiro, Lena de
Lacerda Godinho, Naiane Loureiro dos Santos, Rachel Almeida
Bolsistas: Ana Paula de Oliveira, Daniele Duarte de Oliveira
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
Coordenao: Adauto Lucio Cardoso, Orlando A. dos Santos Junior
Equipe tcnica e apoio: Will Robson Coelho, Cleber Lago, Tatiana
Dahmer, Cynthia Campos Rangel, Peterson Leal Pacheco, Henrique
R. de Castro
Bolsistas: Adilton dos Santos Jesus, Ludmila Rodrigues, Danielle
B. Ferreira
Sumrio
Apresentao
12
Srgio Azevedo
2 Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
42
82
114
150
Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo
6 Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
194
Maria Helena de Lacerda Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida,
Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo
7 Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio
Metropolitana de Porto Alegre
236
276
324
Nelson Baltrusis
10 Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
Luciana de Oliveira Royer
362
414
436
Jan Bitoun
13 Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana
de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
456
Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S, Maria Vitria Paracampo
e Moema Carneiro
14 Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte,
anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada
480
514
Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho
16 Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto
Granja de Freitas III
532
Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho
Apresentao
Adauto Lucio Cardoso
A pesquisa teve, originalmente, como objetivos bsicos mapear, sistematizar, avaliar e disseminar experincias
de gesto de processos de implementao de solues habitacionais para baixa renda, podendo ser includas as
desenvolvidas a partir tanto da iniciativa do poder pblico quanto da sociedade civil (cooperativas, organizaes
no-governamentais, movimentos de moradia etc.), do setor privado ou, ainda, de parcerias entre esses diferentes
agentes, dando destaque participao dos usurios como agentes do processo, seja ao nvel da produo, seja ao
nvel da gesto dos empreendimentos.
Esse universo deveria incluir programas ou experincias alternativas (assim consideradas a partir de seu potencial de inovao) no campo da proviso de oportunidades habitacionais construo ou reforma de unidades,
proviso de lotes urbanizados, fornecimento de materiais de construo ou em outras esferas de atuao habitacional urbanizao de assentamentos, regularizao fundiria e utilizao de instrumentos normativos visando
facilitar o acesso terra.
O trabalho abrangeu municpios de seis Regies Metropolitanas (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Recife e Belm). Para isso, foi ampliada e consolidada a rede cooperativa de pesquisa, com ncleos
estruturados nas capitais, formada a partir da experincia do Observatrio das Metrpoles incluindo o Ncleo Rio
de Janeiro (uma parceria entre o Ippur/UFRJ e a Fase), o Observatrio Nordeste (uma parceria entre o Instituto de
Geografia da UFPE e a Fase Recife), o escritrio regional da Fase Par, a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
USP, o Ncleo de Estudos Urbanos (Nepur) ligado ao Departamento de Sociologia da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo , o Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica de
Belo Horizonte e a Federao de Economia e Estatstica do Estado do Rio Grande do Sul.A rede tem como mbito
de investigao os municpios das Regies Metropolitanas de Belm, do Recife, de Belo Horizonte, de So Paulo,
de Porto Alegre e do Rio de Janeiro. Em cada um desses pontos, a rede conta com uma equipe de pesquisadores
e infra-estrutura necessria para sua participao em todas as etapas da pesquisa.
A metodologia previa que a produo analtica da pesquisa se desenvolveria em dois planos. Em um primeiro
momento, foram feitas a caracterizao e a anlise mais geral das experincias habitacionais praticadas nos municpios das Regies Metropolitanas escolhidas, buscando identificar o papel desempenhado pelas administraes
municipais e incluindo uma sondagem sobre experincias inovadoras para baixa renda oriundas da sociedade civil
(movimentos de moradia, ONGs) e do setor privado que serviram de referncia para a avaliao. Em um segundo
momento, aprofundou-se a anlise por meio de estudos de caso nos quais procurou-se explorar as particularidades
das experincias selecionadas, a fim de sistematizar e avaliar os mtodos adotados.
O primeiro momento da pesquisa foi dedicado consolidao das relaes entre os diferentes parceiros das
redes, formao das equipes locais para o trabalho de campo e ao desenvolvimento e discusso coletiva da metodologia a ser aplicada nas diferentes etapas do processo. Essa fase preliminar culminou com a realizao de um
workshop, no Rio de Janeiro, para o fechamento final da programao de trabalho do primeiro ano.
Aps essa fase preliminar, passou-se ao trabalho de pesquisa no plano local. Como atividade a ser desenvolvida
ao longo de toda a primeira etapa, foram realizados o levantamento e a sistematizao de referncias bibliogrficas
relativas s polticas e s experincias habitacionais desenvolvidas em cada regio.A Coordenao Geral se encarregou de fazer o mesmo para as bibliografias no plano nacional.
Como as experincias inovadoras a serem sistematizadas deveriam ser avaliadas no mbito das polticas habitacionais locais, foram necessrios o levantamento e a sistematizao dessas polticas, implementadas nos municpios selecionados (por iniciativa da administrao local ou dos governos estaduais e federal) durante os ltimos
cinco anos. Para isso, utilizou-se um primeiro questionrio, que foi aplicado aos responsveis pelo setor de habitao
das prefeituras, com o objetivo de recolher dados relativos poltica habitacional em geral, assim como elementos
especficos de cada programa/projeto habitacional implementado no municpio nesse perodo. Alm disso, foi desenvolvida uma sondagem em cada local, para identificar experincias inovadoras oriundas da sociedade ou do setor
privado, que resultou em um segundo questionrio (Q2), aplicado aos agentes da sociedade civil ou da iniciativa
privada daqueles locais.
Uma vez preenchidos esses questionrios, foram montados bancos de dados, na esfera local, com as informaes coletadas, para que fosse desenvolvida a anlise dos resultados. Essa anlise se materializou em relatrios parciais, que foram apresentados e discutidos coletivamente num segundo workshop. Esses relatrios parciais, revistos
aps o workshop, esto apresentados no livro na forma de texto introdutrio sobre a problemtica habitacional
em cada Regio Metropolitana. Partindo de uma abordagem comum, necessria para manter a homogeneidade, os
textos deste livro aproveitam-se tambm da rica experincia de cada equipe local, o que os diferencia e os qualifica
como importantes contribuies para pesquisadores e tcnicos locais.Alm disso, podem-se verificar, a partir da sua
leitura, uma certa sincronicidade e homogeneidade de aes e polticas, pela influncia dos programas federais, e, ao
mesmo tempo, a especificidade das experincias locais ou regionais. Os textos referidos so:
1. Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, por Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de
Araujo e Will Robson Coelho.
2. Um olhar sobre a habitao em So Paulo, por Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis.
3. Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife, por Maria ngela de Almeida Souza.
4. A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm, por Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima,
Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo.
5. Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, por Maria Helena de Lacerda
Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo.
O workshop supracitado teve ainda como objetivos, alm dos expostos:
a apresentao e a discusso de proposta de indicadores de necessidades habitacionais na esfera local, utilizando a base municipal do Censo de 1991, atualizada segundo projees desenvolvidas a partir da Contagem
Populacional de 1996 e das PNADs, cuja metodologia de clculo foi ento repassada aos membros das equipes
locais;
2. o processo de insero do grupo no projeto: critrios para seleo das famlias beneficiadas, nveis de
participao das famlias, capacitao dos beneficirios para participao no processo, resistncias sua
implantao;
3. o modo como se desenvolveu a relao entre agentes executores (as) e assessorias tcnicas;
4. o detalhamento do mtodo de gesto: gerenciamento das finanas, tomada de decises, formulao, nvel
de participao do grupo etc.
5. o nvel de satisfao das famlias beneficiadas quanto aos produtos e a avaliao delas sobre sua participao na execuo e gesto dos mesmos;
6. os problemas identificados no processo: inadimplncia, custos, atraso nos cronogramas, no-envolvimento
das famlias, discriminao das mulheres no processo, grau dos conflitos interpessoais entre agentes etc.
O mapeamento das experincias significativas nas Regies Metropolitanas analisadas mostrou que so pouco
relevantes os casos em que no ocorre iniciativa de algum mbito de governo, o que levou a que todos os casos
selecionados apresentassem esse perfil.Todavia, as avaliaes tambm mostram a importncia crescente das organizaes no-governamentais e do papel relevante dos movimentos de moradia.
Os estudos de caso selecionados esto igualmente includos neste livro, seguindo-se ao texto mais geral que
trata da habitao social em cada metrpole:
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro, por Adauto Lucio Cardoso e Rosane
Lopes de Araujo.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema.Viabilizando o acesso terra urbana, por Nelson
Baltrusis.
10
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo, por Luciana de Oliveira Royer.
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da
gesto e planejamento participativo, por Lvia Miranda e Demstenes Moraes.
Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife, por Jan Bitoun.
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de
caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca, por Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira
Rocha de S, Maria Vitria Paracampo e Moema Carneiro.
Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia
possvel de ser disseminada, por Renato Godinho Navarro.
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte: o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto, por Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho.
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III, por
Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho.
Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto
Alegre, por Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez.
O conjunto das experincias relatadas e avaliadas nesta obra revela o importante potencial tcnico e poltico
que vem sendo acumulado por agentes tanto governamentais quanto no-governamentais no desenvolvimento de
experincias de habitao social.Verifica-se forte capacidade de inovao, que muitas vezes disseminada entre municpios vizinhos, como nos casos de Recife, Belo Horizonte e Porto Alegre. Muitas vezes essa disseminao deriva da
migrao de tcnicos, a partir das alternncias de partidos ou grupos polticos no poder em municpios diversos.
Sem dvida, porm, inegvel o efeito-demonstrao de certos programas que exercem influncia no apenas no
mbito regional mas em escala nacional, como o caso do Favela-Bairro, do Rio de Janeiro.
As inovaes identificadas ocorrem sob diversos aspectos. Do ponto de vista tcnico, observa-se a melhoria
significativa nas tcnicas e na qualidade do trabalho em mutires, como demonstram o texto de Luciana Royer
sobre So Paulo e o texto de Maria Helena Godinho et al. sobre os casos em Belo Horizonte, embora tais avaliaes
reconheam ainda a permanncia de problemas significativos. A importncia do estudo adequado das alternativas
de projeto e seu possvel impacto sobre as relaes sociais no ps-obra so tambm enfatizados no estudo sobre a
urbanizao de favelas em Porto Alegre.Todavia, mais significativa que o aspecto tcnico parece ser a dimenso da
gesto. Em vrios municpios puderam-se constatar inovaes significativas, com ampla participao da populao,
destacando-se os casos de Recife e Belo Horizonte.
As avaliaes mostram tambm algumas limitaes nas aes desenvolvidas localmente, seja pelo aspecto tcnico seja por problemas no modelo de gesto adotado. Permanece, no entanto, como grande problema, a carncia
de recursos, que na maioria dos casos impede a ampliao da escala de atuao, fazendo com que, no geral, ainda
estejamos limitados a festejar experincias bem-sucedidas cujo alcance toca apenas de leve o problema. Mesmo no
caso do Favela-Bairro, em que se pode comprovar uma ampliao mais efetiva da abrangncia do programa, as limitaes oramentrias resultaram em perdas da qualidade final das urbanizaes, como evidencia o texto de Cardoso,
Araujo e Coelho.
Por fim, cabe ressaltar a enorme distncia que ainda existe entre os municpios-ncleo das metrpoles e
a maioria da periferia. Enquanto as capitais e, eventualmente, algumas cidades da periferia imediata apresentam
capacidade de inovao e iniciativa, a maioria das administraes locais nos outros municpios permanece sem
condies tcnicas ou administrativas para desenvolver aes que tenham algum significado para o atendimento
das enormes necessidades habitacionais de suas populaes.A avaliao empreendida traz, assim, para o centro da
anlise o problema da gesto metropolitana, ainda sem soluo institucional.
11
12
1.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
1.
Desafios da Habitao Popular no Brasil:
polticas recentes e tendncias
Srgio Azevedo
artigo busca realizar um balano da poltica habitacional brasileira recente, para, posteriormente, refletir sobre as tendncias e alguns dos novos desafios que se apresentam nesse incio de
sculo. Para tanto, na primeira seo discutimos as interfaces da questo habitacional com as
demais polticas urbanas. A segunda seo dedicada a contrastar de forma sucinta a retrica e a prtica da
poltica habitacional logo aps o perodo de redemocratizao do pas. Na terceira parte do texto, analisar-se-
a trajetria da poltica habitacional nos anos 1990, seus impasses, constrangimentos e desafios. Por fim, a ltima
seo do artigo ser dedicada avaliao de algumas das alternativas de enfrentamento da questo habitacional
com nfase nos setores populares e reflexo sobre as possibilidades e perspectivas de atuao dos diferentes nveis de governo nessa rea.
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
13
A maioria das unidades habitacionais construdas no pas nos ltimos anos no contou com linhas
de crdito governamentais, e a autoconstruo foi o
tipo predominante do sistema construtivo1.
14
Mesmo no perodo do Banco Nacional da Habitao (BNH) (1964/86), quando foi marcante a presena do Estado, calcula-se que cerca de 26% das novas
construes contaram com financiamento do Sistema Financeiro da Habitao (Melo, 1988).
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
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No mbito institucional, o governo Sarney tomou diversas medidas iniciais que aparentemente
indicavam uma predisposio a profundas reformas.
Foi criada uma comisso de alto nvel para propor sugestes, e, mais tarde, sob patrocnio federal e com o
apoio da Associao dos Arquitetos do Brasil, desenvolveram-se debates regionais sobre as propostas em
pauta, envolvendo setores universitrios, entidades
de classe e associaes de muturios (Valena, 1992).
Os temas abordados eram os mais variados possveis:
discutiam-se medidas de descentralizao do BNH,
com o fortalecimento das delegacias regionais, e at
mudanas no sistema de financiamento, operao e
receita do sistema. Em funo da complexidade da
questo, da forma de encaminhamento das discusses e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se
ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos
bsicos da reforma, quando o governo decretou a extino do Banco (Melo, 1990).
A forma como se deu essa deciso foi motivo
de surpresa para as entidades envolvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira
abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse
procedimento se chocava com as declaraes de intenes e encaminhamentos anteriores, feitos pelo
prprio governo. No referente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase nada se resgatou
do controvertido processo de discusso em curso.
A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Federal tornou explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras
palavras, nenhuma soluo foi encaminhada para os
temas controvertidos que permeavam o debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional
do Banco, sem o enfrentamento de questes substantivas, somente agravou os problemas existentes.
Constrangimentos como o do desequilbrio financeiro do sistema no foram sequer tocados (Azevedo,
1988; Melo, 1988).
A incorporao das atividades do BNH Caixa
Econmica Federal fez com que a questo urbana, e
em especial a habitacional, passasse a depender de
uma instituio em que esses temas, embora importantes, fossem objetivos setoriais. Do mesmo modo,
ainda que considerada como agncia financeira de
vocao social, a Caixa possui, como natural, alguns
paradigmas institucionais de um banco comercial,
como a busca de equilbrio financeiro, retorno do capital aplicado etc. Nesse contexto, tornou-se difcil,
por exemplo, dinamizar programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem
elevado grau de subsdios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas etc.
Evidentemente, poder-se-ia argumentar que a
poltica urbana e habitacional estar sempre a cargo do respectivo ministrio, atuando a Caixa apenas
como rgo gerenciador do sistema. Convm lem-
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
na prtica a distribuio estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, atravs da Resoluo 25, de
26/10/90 (Unicamp, 1991, p. 42). A construo de
unidades convencionais tambm continuou privilegiando setores populares de renda mais elevada.
O Plano de Ao Imediata para a Habitao
(Paih), lanado em maio de 1990 e apresentado
como medida de carter emergencial, se propunha
a financiar em 180 dias cerca de 245 mil habitaes,
correspondente a investimento da ordem de 140 milhes de VRF, montante que significa um custo mdio de 570 VRF por unidade. Totalmente financiado
com recursos do FGTS, com juros reais entre 3,5%
e 5,55 ao ano para o muturio final, o plano tinha
como populao-alvo as famlias com renda mdia
de at cinco salrios mnimos. O Paih possua trs
vertentes: programa de moradias populares (unidades acabadas), programa de lotes urbanizados
(com ou sem cesta bsica de materiais) e programa
de ao municipal para habitao popular (unidades acabadas e lotes urbanizados). Enquanto para
os dois primeiros programas os agentes promotores
eram variados (Cohab, Cooperativas, Entidades de
Previdncia, Carteiras Militares etc.), para o ltimo
este papel caberia exclusivamente prefeitura. A coordenao geral ficaria a cargo do Ministrio de Ao
Social / Secretaria Nacional da Habitao, atuando a
Caixa Econmica Federal como banco de segunda
linha, isto , com a responsabilidade de implementar
os programas atravs dos agentes promotores.A CAIXApoderia atuar tambm como agente financeiro, do
mesmo modo que os bancos e as Caixas Econmicas
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
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Durante a administrao Collor, no houve tambm nenhuma iniciativa para rediscutir em profundidade o SFH. Houve apenas maquiagens de efeitos e
legalidade duvidosa como as contidas na Medida Provisria 294, de 31 de janeiro de 1991. Em seu artigo
20, modifica-se o reajuste das prestaes, vinculadas
ao Plano de Equivalncia Salarial, supondo que o aumento real de salrios semestrais deve ser maior que
a remunerao da caderneta de poupana. Assim, as
prestaes seriam reajustadas mensalmente pela remunerao das cadernetas e na data-base seria acrescido o ganho real de salrio porventura existente.
Procurava-se, com esta medida, diminuir atravs de
artifcio legal contestado pelos muturios e posteriormente derrubado pela justia o rombo histrico
do Sistema Financeiro da Habitao. Ainda em 1991,
foi facilitada a quitao da casa prpria pela metade
do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalidades restantes, sem correo e juros. Normalmente, a
segunda opo de quitao foi a mais vantajosa, ocasionando na prtica subsdios substanciais. Permitiuse tambm o uso do FGTS para a quitao antecipada. Boa parte dos muturios de classe mdia logrou
liberar seus imveis por preos bastante acessveis.
O governo conseguiu momentaneamente aumentar
o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais,
mas seguramente isso significou maiores subsdios
e agravamento ainda maior da crise. O contra-argumento do governo era que essa receita estava perdida devido aos baixos valores das prestaes e que,
assim, pelo menos, fora possvel resgatar parte dessa
verba. Para os setores mdios, foi extinto o Plano de
Equivalncia Salarial e terminou-se com o perdo
dos resduos do saldo devedor, atravs do Fundo de
Compensao das Variaes Salariais (FCVS).
Com a destituio de Collor e a posse do presidente Itamar, houve uma busca de mudana nos
rumos da poltica habitacional especialmente no referente s classes de baixa renda, por meio dos programas Habitar Brasil e Morar Municpio, que funcionavam por fora do Sistema Financeiro da Habitao.
Entretanto, pouco foi feito para mudar o quadro conhecido de crise estrutural do SFH. Com a extino do FCVS, criou-se um plano de amortizao
baseado no comprometimento de renda (em substituio ao antigo Plano de Equivalncia Salarial) e
definiram-se percentuais mximos de cobranas de
taxas e despesas cartoriais etc.Alm disso, houve um
esforo de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a
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canalizarem pelo menos parte da arrecadao das cadernetas para investimentos habitacionais direcionados classe mdia. Esperava-se com isso alcanar, at
o final do governo Itamar, investimentos da ordem de
1,4 bilho de dlares (Azevedo, 1996).
Em relao produo de casas populares, a
administrao Itamar procurou atuar em duas frentes. Primeiramente, buscou terminar at meados de
1994 cerca de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior, atravs das linhas de financiamento tradicionais (FGTS), recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e verbas oramentrias. Previa-se,
segundo declarao do ento secretrio Nacional da
Habitao, a aplicao de aproximadamente 800 mil
dlares para a concluso dessas casas. Em segundo
lugar, lanou o Programa Habitar Brasil, voltado para
municpios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar
Municpio, destinado aos municpios de menor porte. O financiamento federal para esses programas
estimados em 100 mil dlares para o ano de 1993
previa verbas oramentrias e parte dos recursos
arrecadados pelo Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), que terminou no
ocorrendo dentro do montante previsto, em funo
de prioridades do Plano de Estabilizao Econmica
(Azevedo, 1996).
Na verdade, apesar de nomenclaturas diferentes, os referidos programas tinham as mesmas caractersticas bsicas. Capitaneados, na poca, pelo Ministrio do Bem-Estar Social, previam a participao
de governos estaduais e prefeitura municipais. Sua
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Quanto s iniciativas de alcance social do incio da primeira administrao FHC, merece destaque o Programa de Concluso de Empreendimentos
Habitacionais, que visava recuperar investimentos j
realizados com recursos do FGTS que no geraram
os benefcios esperados, especialmente para viabilizar a comercializao de conjuntos habitacionais
contratados at 1991 por empresas privadas, que se
encontravam inacabados em virtude de problemas
de financiamento na poca.
Por sua vez, os Programas de Crdito Direto
ao Cidado, denominados Cred-Mac e Cred-Casa,
voltados para famlias com at oito salrios mnimos
de renda mdia mensal (atuando, inclusive, no setor
informal), possibilitariam a oferta de crdito para a
aquisio de materiais de construo, visando melhoria ou construo de habitaes. Sua principal
caracterstica residia na forma de financiamento mais
simplificada, j que esses programas no seguiam as
regras do Sistema Financeiro da Habitao.
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Tradicionalmente, nos casos graves de inadimplncia, a CAIXA tem optado pelo leilo com as residncias ocupadas, mas isso acarreta uma diminuio nos preos
dos arremates das mesmas.
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Durante o perodo BNH, esses programas corresponderam a cerca de 265 mil unidades habitacionais, significando apenas 5,95% do total dos financiamentos do
Banco (Azevedo, 1988, p. 117). Convm lembrar, entretanto, que aps 1985 a maioria dos programas de habitao popular nos trs nveis de governo, implementados fora do SFH, privilegiaram os programas alternativos (mutiro, autoconstruo, cooperativas de autogesto etc.) que, em muitos casos, apresentaram
resultados satisfatrios (Azevedo, 1990).
3
27
outro de classe inferior como um inimigo em potencial tende a cristalizar preconceitos ideolgicos
nas elites, que obscurecem a necessidade da busca
de solues econmicas e polticas de mbito mais
amplo (diminuio dos nveis de pobreza absoluta,
ampliao das possibilidades de ascenso social, reforma do Estado etc.) e terminam por enfatizar respostas individuais imediatistas, incapazes de atacar
as razes do problema.Alm disso, acarretam problemas que no s afetam negativamente a estrutura
urbana das cidades como tambm as prprias condies habitacionais desses setores. Ou seja, levam
a um aumento exacerbado nos servios de segurana e de taxas de condomnios, ao aprisionamento
das pessoas em suas residncias e diminuio da
importncia da rua, enquanto espao pblico de
convvio social, intercmbio, socializao e lazer.
(Ribeiro e Azevedo, 1996).
28
Por outro lado, tambm se poderia supor alguns efeitos positivos no esperados decorrentes dessa conjuntura. Em primeiro lugar, uma maior presso
dos setores populares cobrando do poder pblico
maiores investimentos de infra-estrutura, equipamentos comunitrios e outras melhorias habitacionais,
tendo em vista o efeito demonstrao. Numa conjuntura democrtica, em que o voto possui o mesmo
peso, independente da classe social do votante, este
um cacife no desprezvel.Alis, apesar da crise fiscal
e econmica, a melhora dos indicadores sociais nas
duas ltimas dcadas pode ser explicada, em grande
parte, por fatores de ordem poltica.
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Alm do estado de So Paulo, tambm o Cear, nas administraes Tasso e Ciro, utilizou primordialmente verbas oramentrias para financiamento
de sua poltica de habitao popular com formato
institucional prprio e s margens das agncias federais, lanando mo dos recursos do FGTS apenas de
forma suplementar.Ainda assim,no se pode afirmar
que se tenha constitudo no estado do Cear um Sistema Estadual de Habitao, dado que no se registra
a institucionalizao de recursos fiscais que garantam um fluxo contnuo de oferta de bens (Arretche,
2000, p. 118).
Ao longo da dcada de 1990, a maioria dos estados optou por manter sua dependncia de fontes
federais, ainda que muitos desses programas nacionais tenham ganhado na esfera estadual nomes fantaDesafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
29
30
Deve ser ressaltado que, alm de programas federais e estaduais, h uma tendncia ao surgimento
de um sem-nmero de programas de mbito local,
para esta faixa de menor renda, abrangendo desde a
construo de conjuntos, reurbanizao de reas degradadas, mutiro e lotes urbanizados (Pnud, 1996).A
crise fiscal do Estado, especialmente nos mbitos federal e estadual, e a conseqente diminuio de verbas para as necessidades habitacionais, aliadas a um
contexto democrtico que amplia a presso popular,
acarretaram um processo difuso e no planejado de
descentralizao, que poderamos chamar de uma
municipalizao selvagem da poltica habitacional
para os setores de menor renda ou, como preferem
Adauto e Luiz Csar, de uma descentralizao por
ausncia (Cardoso e Ribeiro, 1999).
Esses programas podem apresentar diversas
vertentes e envolver diferentes agncias, esferas de
governo e mesmo Organizaes No-Governamentais, bem como priorizar projetos tradicionais (construo de conjuntos) ou programas alternativos cls-
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31
No que concerne ao Nordeste, essa anlise baseada na cultura poltica local acaba sendo matizada
pelos prprios autores, quando afirmam encontrar
fortes similaridades em municpios metropolitanos
do Sudeste.
Outro fator que merece destaque diz respeito importncia da questo institucional, pois foi
constatada uma forte correlao entre a existncia
de estruturas administrativas mais sofisticadas (Cohab, rgos de planejamento, secretarias de habitao, instrumentos de poltica urbana etc.) e um
melhor desempenho na rea habitacional. Ressalte-se, particularmente, a importncia da legislao
sobre as conhecidas reas Especiais de Interesse
Social, que foram responsveis por importantes
avanos na regularizao fundiria, permitindo
que considervel contigente de setores de baixa
renda se incorporasse cidade legal (Cardoso e
Ribeiro, 1999).
32
A poltica do novo governo seria a de estabelecer parcerias com os estados federados e, especialmente, com os municpios envolvendo a participao de setores organizados da sociedade , como
forma tanto de democratizar o processo de acesso
casa prpria aumentando sua transparncia e
colaborando para minimizar as prticas clientelistas
tradicionais (Cardoso, 2003) quanto de dinamizar
a produo da habitao popular e a urbanizao e
regularizao fundiria de assentamentos precrios
(vilas, favelas e bairros clandestinos etc.).
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ordenao interna apoiado por inmeros seminrios envolvendo entidades da sociedade organizada
de vocao urbana e especialistas e consultores de
diversas tendncias , logrou aparar arestas e avanar
em propostas de regulao de polticas essenciais
para as cidades brasileiras. Alm disso, percebendo
que muitas dessas polticas transcendiam o Ministrio, envidou-se para envolver no s outras agncias
e Ministrios que apresentavam fortes interfaces com
as aes em curso, como tambm buscou integrar
outros nveis de governo, sempre com a participao
dos diferentes movimentos urbanos.
Em relao Habitao, esse tema passou a
receber uma viso mais holstica levando em conta
no s a construo de novas moradias, mas tambm
issues, que, por vezes, so at mais importante para
enfrentar a questo do habitat, como regularizao
fundiria, saneamento, infra-estrutura, transporte pblico, entre outros.
Como lembra Ermnia Maricato (Maricato,2005),
nos 30 meses da gesto do Ministro Olvio Dutra, entre
os diversos xitos alcanados, podem-se ressaltar:
1. Nova poltica nacional de habitao: mudana
de paradigma
Aps longa ausncia, o novo Sistema Nacional
de Habitao inclui o mercado privado (para ampliar
a oferta para a classe mdia) e a habitao de interesse social. O novo marco regulatrio e a nova estrutura sero complementados pelo Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o Sistema
33
Convm assinalar que pela primeira vez o Ministrio das Cidades, em parceria com os Ministrios
da Sade, do Meio Ambiente e da Integrao Nacional, investiu em 2003 e 2004 uma soma indita de R$
6,1 bilhes de reais (gua esgoto, resduos slidos e
drenagem) integrando e racionalizando os diversos
programas.
A abertura de financiamentos com recursos do
FGTS mostra uma reverso de orientao em relao
aos governos anteriores, pois em apenas dois anos
(2003/2004) se investiu um montante de recursos
quase igual ao alocado entre 1995 e 2002 (Maricato,
2005, p. 1).
Tambm de forma inovadora, a seleo de projetos obedeceu a chamamento pblico via internet, e
a escolha das propostas ocorreu via pontuao com
critrios divulgados publicamente.
4. Campanha nacional sobre o Plano Diretor
Participativo
Mais de 1.700 municpios aqueles com mais
de 20 mil habitantes e os metropolitanos de qualquer porte esto obrigados a elaborar seus planos
diretores at outubro de 2006, de acordo com o Estatuto da Cidade. O Ministrio das Cidades, nos primeiros 30 meses do governo Lula, conseguiu apoiar
diretamente um nmero no-desprezvel de municpios nessa ao, seja por meio de financiamento (370
municpios), seja por meio de cursos de capacitao
s equipes (173).
A Campanha Nacional Plano Diretor Participativo, coordenada pelo Ministrio das Cidades,
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a participao social em polticas pblicas), o Ministrio das Cidades enfrentou dificuldades para
lograr uma participao democrtica ampla na definio da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano (PNDU).
Em 2003, a Conferncia Nacional das Cidades
definiu as diretrizes e prioridades da Poltica Urbana Brasileira. Participaram do processo de construo da Conferncia mais de 3.400 municpios e
26 estados da Federao. Os 2.800 delegados que
participaram da Conferncia Nacional, em Braslia,
foram eleitos nessas Conferncias Municipais e Estaduais, que alm de representantes de rgos do
poder executivo dos governos estaduais e municipais de vocao urbana, das cmaras de vereadores,
das assemblias legislativas e das universidades e
centros de pesquisas possuam, majoritariamente,
representantes de entidades da sociedade organizada, como, entre outras, ONGs, movimentos sociais,
associaes reivindicativas de polticas setoriais,
sindicatos e associaes profissionais.
Considerando a dimenso e a diversidade regional e urbana do pas e considerando ainda o pouco conhecimento social acumulado sobre a poltica
urbana (ou o pouco conhecimento acumulado sobre
Em relao II CNC, as conferncias municipais ocorreram nos meses de junho e julho de 2005.
As conferncias estaduais devem ocorrer em agosto,
setembro e outubro, e a Conferncia Nacional est
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
35
36
A ironia da histria que a citada administrao priorizou o enfrentamento de polticas regulatrias, extremamente estratgicas a mdio e longo
prazo para melhorar a qualidade de vida e conferir
maior justia social s cidades brasileiras, mas que
no guardam uma relao simtrica com o calendrio poltico e eleitoral de curto prazo. E, alm disso,
causa espanto que mesmo os numerosos avanos de
aes concretas na rea de habitao e saneamento
no tenham sido devidamente capitalizados e divulgados pelo governo.
A explicao para esse fato pode ser debitada
relutncia do ncleo duro do governo em aceitar a
priorizao das atividades do Ministrio em relao
s demais polticas do governo federal.
A crise poltica que se abateu sobre o governo
e sua base de sustentao parlamentar e social, em
funo da torrente de denncias e da comprovao
de atos de corrupo ativa e passiva envolvendo rgos governamentais, parte da cpula do Partido dos
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41
42
2.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
2.
Habitao Social na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de Araujo e Will Robson Coelho
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) foi criada em 1975, um ano aps a criao das
outras Regies Metropolitanas no pas, uma vez que para a sua instituio foi necessrio, primeiro,
resolver o problema da fuso, ou seja, a extino do antigo estado da Guanabara e a incorporao
do seu territrio ao antigo estado do Rio de Janeiro, do qual o novo municpio do Rio de Janeiro passou a
ser a capital. Complementando a lei federal que instituiu a RMRJ, o Decreto-lei Estadual 14, de 15/3/1975,
criou a Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Fundrem), entidade
com personalidade jurdica de direito privado, sob superviso da Secretaria de Planejamento e Coordenao
Geral do Estado, qual cabia dar apoio tcnico e administrativo ao Conselho Deliberativo e assessoramento
ao Conselho Consultivo.
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
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44
Em 1997, foi aprovada a Lei Complementar Estadual (LCE) 87, que modificou a composio da RM e revogou a LCE 64, de 1990. Em 1998, a LCE 89 disps
sobre o Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana. Aps 2000, foram feitas novas alteraes na composio da RMRJ por meio da Lei Complementar 97,
de 2001, que excluiu Maric, e da Lei Complementar 105, de 2002, que incluiu o novo municpio de Mesquita (emancipado em 1999) e excluiu os municpios
de Itagua e Mangaratiba.
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Nas reas de baixada, predomina um clima tropical, com estao seca no inverno, mdia pluviomtrica anual de mil milmetros e temperatura em torno
de 23 C (mdia anual). A umidade relativa varia de
78% a 80% nas baixadas interiores, mais protegidas
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A populao pobre, por outro lado, concentravase nas reas centrais da cidade ou no seu entorno imediato, dada a impossibilidade de arcar com o elevado
custo da terra e do transporte nas reas suburbanas.
Predominavam os cortios3, estalagens ou casas de cmodos, que chegaram a abrigar cerca de 25% da populao carioca no incio do sculo XX (Finep e GAP,
1985). Essa situao s se modificaria a partir de 19101915, em virtude das polticas de erradicao desenvolvidas pelo poder pblico4 e da reduo relativa dos
custos da terra e dos transportes nas reas mais perifricas, alterando a composio social dos subrbios em
expanso com a chegada de grupos de menor renda.
A condio de capital e a visibilidade da pobreza, que sempre caracterizaram o desenvolvimento da
cidade do Rio de Janeiro, tornaram inevitvel, desde
o incio do sculo XX, a edio de algumas iniciativas
oficiais para tratar o problema da moradia popular.
As alternativas de interveno predominantes eram
a construo de vilas operrias pelas indstrias, que
buscavam reas distantes do centro, e a construo
de habitaes higinicas por empreendedores privados sob um regime de concesso do poder pblico,
iniciativas bastante limitadas em termos quantitati-
So, em geral, cmodos construdos para alugar, com tanques e instalaes sanitrias de uso comum (Taschner, 1997, p. 9).
Entre essas, ressalte-se o famoso bota abaixo desenvolvido pelo prefeito Pereira Passos, por ocasio da abertura da Avenida Central. Ver, a respeito, Benchimol
(1982).
4
Em 1892, o poder pblico institui legislao que concede favores especiais e algumas obrigaes para empresas cuja finalidade construir moradias para
trabalhadores e classes pobres (Machado da Silva, 1981). A partir desse momento, estabelecem-se na cidade algumas empresas, como a Empresa de Saneamento do Rio de Janeiro, que produzem vilas proletrias, mais tarde simplesmente vilas, para as camadas populares.
5
Em 1855, a Cmara Municipal estabelece um dispositivo que probe a construo de novos cortios, sem a prvia aprovao da Junta de Higiene Pblica, e,
em 1876, probe definitivamente e por completo a construo de cortios na rea central da cidade (Taschner, 1997). Leeds e Leeds (1978) ressaltam que esse
processo de demolio de cortios que se realiza em nome da higiene pblica no acompanhado por nenhuma proviso de moradias ou sequer de alojamentos
provisrios para a populao removida.
6
51
52
Outra caracterstica relevante refere-se ao rgido controle estabelecido sobre o cotidiano dos moradores pela administrao dos Parques, como parte de sua
poltica de socializao das populaes faveladas (Leeds e Leeds, 1978).
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Janeiro e a prefeitura, atuou, de 1947 a 1954, em cerca de 34 favelas, provendo-as de servios bsicos e
criando Centros de Ao Social em oito delas; a partir
de 1955, a Arquidiocese passou a agir por intermdio da Cruzada So Sebastio, enquanto a prefeitura
criava o Servio Especial de Recuperao de Favelas
e Habitaes Anti-Higinicas (Serfha). A Cruzada So
Sebastio realizou melhorias nos servios bsicos
em 12 favelas e teve como principal marca de sua
atuao a edificao de um conjunto de prdios no
bairro do Leblon, que abrigou populaes oriundas
de trs favelas prximas. Alm disso, a Cruzada interferiu em favor da permanncia de trs outras favelas
(Borel, Esqueleto e Dona Marta).
a criao de um conjunto de direitos associados integrao ao mercado de trabalho formal e submisso dos sindicatos ao pacto populista. Nesse sentido, permanecia fora do mbito dessa poltica todo o
conjunto de trabalhadores urbanos no portadores
de carteira de trabalho, para quem a favela tornava-se
uma soluo habitacional possvel, com a vantagem
de possibilitar a moradia prxima ao mercado de trabalho. Assim que, no Censo de 1960, a populao
favelada j totaliza 335.063 pessoas, correspondendo
a 10,15% da populao da cidade. Enquanto a populao total crescia a uma taxa de 3,3% ao ano durante
a dcada, a populao favelada crescia a 7,06%, mais
do que o dobro.
Esse percentual significativamente maior do que o referente ao conjunto da produo dos IAPs no pas, que alcana apenas 5,2% (Taschner, 1997, p. 17).
A expanso dos loteamentos em Nova Iguau, principalmente no ps-guerra, coincide com a decadncia da cultura da laranja, muito prspera nos anos 1920 e
1930, mas que foi severamente afetada pelas pragas, e, sobretudo, pela concorrncia internacional da produo norte-americana (Souza, 1992).
9
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O mesmo processo que se verifica na Baixada Fluminense ocorre nas reas perifricas do municpio do Rio de Janeiro, na chamada zona oeste, formada pelas Regies Administrativas (RA) de
Bangu (XVII), Campo Grande (XVIII) e Santa Cruz
(XIX), como mostra a Tabela 2:
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Tabela 2: Crescimento dos loteamentos por dcada na zona oeste do municpio do Rio de Janeiro (1930-1960). Fonte: Ribeiro (1987).
O Decreto 6.000, de 1937 Cdigo de Obras , determinava parmetros para loteamentos a serem abertos na cidade, estabelecendo condies para os lotes
e para as reas pblicas.
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Tabela 3: Crescimento da populao total e favelada no municpio do Rio de Janeiro (1950/1991). Fonte: Censos Demogrficos - IBGE; IplanRio (1991). Tabulao: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
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Ressalte-se que o nmero de lotes produzidos era bem superior s taxas de crescimento populacional na regio.
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O governo subseqente foi marcado por uma forte ambigidade. Eleito com uma plataforma que inclua
a urbanizao das favelas, caracterizando-se como uma
candidatura de esquerda, Negro de Lima herdou os
conjuntos habitacionais produzidos na gesto anterior,
um deles ainda em construo, mas no contava com recursos financeiros para desenvolver uma poltica ampla
de construo. Entre 1966 e 1968, a Cohab construiu
3.023 unidades, todas localizadas no conjunto Cidade
de Deus, em Jacarepagu (AP-4), destinadas s vtimas
de uma grande enchente que atingiu a cidade em 1966.
Para responder ao seu compromisso de campanha com
a urbanizao, Negro de Lima criou, paralelamente, a
Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (Codesco), em 1968, dando incio a um processo de urbanizao em trs favelas (Mata Machado, Braz de Pina e
Morro Unio), com a adoo de uma metodologia de interveno que inclua um amplo processo de discusso
e a participao dos moradores nas decises de projeto
relativas ao programa de interveno12.
12
Ao mesmo tempo, sob a gide do governo federal, foi institudo um amplo processo de remoo,
que pode ser considerado uma verdadeira interveno no governo estadual. A Coordenao de Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Rio
(Chisam), constituda poucos meses aps a criao
da Codesco, tinha como objetivo erradicar as favelas
cariocas, contando para isso com o apoio poltico do
governo federal e com recursos do Banco Nacional
de Habitao. A Cohab passou ento a trabalhar sob
a superviso da Chisam, que, por sua vez, estava diretamente subordinada ao Ministrio do Interior. Ao
governador eleito, restou manifestar apoio iniciativa (Valladares, 1980).
A ao da Chisam desenvolveu-se at 1974, englobando ainda o perodo do primeiro mandato do
governador Chagas Freitas. A remoo concentrouse essencialmente na zona sul da cidade, abrangendo
mais de 16.000 unidades. Uma sntese do processo
nesse perodo pode ser verificada na Tabela 5.
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As conseqncias perversas do modelo de remoo j foram suficientemente abordadas na literatura. Segundo Valladares (1980), o crescimento das
favelas no perodo anterior remoo era uma estratgia dos setores populares para obter o direito remoo e, conseqentemente, conseguir o alojamento
em uma moradia prpria. Os ndices de inadimplncia
foram altssimos, e o abandono das casas com a volta
subseqente para a favela foi uma constante. Nesse
sentido, a remoo possibilitou, a uma parte da populao removida, alguma capitalizao, mediante a venda da casa no conjunto. Deve-se ressaltar, ainda, que o
processo foi conturbado; houve forte resistncia remoo, que foi enfrentada de forma autoritria, resultando no esfacelamento da Federao de Associaes
de Favelas do Estado da Guanabara (Fafeg), rgo que
congregava as associaes de moradores de favelas.
O ano de 1974 marca o fim da poltica de remoes, e a Cehab passa a adotar uma linha de ao
exclusivamente baseada na produo de novas habitaes. No final da dcada de 1970, a poltica de
urbanizao de favelas volta a ganhar peso com a
proposio, pelo Programa de Erradicao de Favelas (Promorar) do governo federal, do Projeto Rio,
que urbaniza parte significativa do complexo de favelas14 da Mar, eliminando as moradias em palafitas
que caracterizavam o local. Essa mudana reflete,
sem dvida, o processo de redemocratizao e o
peso eleitoral das massas de favelados, bem como
o fracasso do programa de remoes e seus efeitos
perversos.
Alm do Projeto Rio, a dcada de 1980 assistir a outras iniciativas dos governos locais. Uma delas em 1981, no municpio de So Joo de Meriti,
com um Programa de Legalizao de Favelas, por
meio do qual foram entregues carns de pagamento
de Contratos de Promessa de Compra e Venda de
lotes, na forma de condomnio, a aproximadamente
110 famlias de 2 das 27 favelas existentes em seu
territrio (Araujo, 1988, p. 104).
Em seguida, cabe assinalar o programa estadual Cada Famlia, um Lote, desenvolvido pelo primeiro governo Brizola, cujo objetivo era a titulao
das reas faveladas e a produo de lotes urbanizados. Paralelamente, foi desenvolvido pela adminis-
O processo de remoo permanece at 1974; contudo, os dados regionalizados disponveis vo at 1972, no invalidando, em ordem de grandeza, os fenmenos mencionados.
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Com o crescimento e a expanso fsica, algumas favelas experimentam um processo de conurbao, formando um conjunto nico de assentamentos que
passaram a ser denominados complexos de favelas.
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ttulos correspondiam ao municpio do Rio de Janeiro, onde o programa praticamente se concentrou. No final de 1986, 16.686 lotes situados em 25
favelas cariocas obtiveram o ttulo de propriedade
(Araujo, 1988, p. 79).
Assumindo a funo de reconhecer as reas
ocupadas irregularmente na cidade, especialmente as favelas, o governo do estado instituiu, alm do
Cada Famlia, um Lote, o Programa de Favelas da
Cedae16 (Proface), destinado implantao de redes
de gua e esgoto. O resultado mais expressivo quanto urbanizao de favelas nesse perodo ocorreu no
Pavo-Pavozinho, no bairro de Copacabana, zona sul
do Rio de Janeiro.
A partir da experincia do Proface, o estado
foi includo no Programa de Abastecimento de gua
e Saneamento para a Populao de Baixa Renda da
Zona Urbana (Prosanear), desenvolvido pelo governo federal. Com recursos provenientes da Caixa
Econmica Federal e do Banco Mundial, para serem
usados na urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda, o Prosanear-RJ obteve da
Cedae uma proposta de interveno em seis favelas
cariocas e, mais tarde, em outras cinco (Iung, 2003, p.
102). Entretanto, somente na dcada de 1990 houve
a assinatura oficializando o Programa no estado do
Rio de Janeiro.
A documentao jurdica da rea a ser titulada iniciava-se com um Termo de Transferncia de Propriedade para a Companhia Estadual de Habitao (Cehab),
que, sendo uma sociedade de economia mista estadual, poderia processar a venda dos lotes aos moradores, uma vez que no competia ao estado doar suas
terras (Araujo, 1988, p. 65).
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Tabela 6: Construo de Conjuntos Habitacionais (1960-1989). Fonte: Tabulao Observatrio Ippur/UFRJ-Fase, com base em dados da Cehab-RJ.
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Tabela 7: Produo de loteamentos na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro por dcada. Fonte: Tabulao Observatrio Ippur/UFRJ-Fase,
com base em dados da Fundrem.
As determinaes da Lei 6.766 no afetam muito o municpio do Rio de Janeiro, que j tinha parmetros similares na sua legislao. A influncia maior seria
sobre os municpios perifricos, que, no entanto, permanecem sem contar com instrumentos de fiscalizao e de controle urbansticos eficazes, no obstante a
atuao da Fundrem, que teve papel fundamental na criao de legislaes de uso do solo nesses municpios.
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Alm do investimento em saneamento, uma experincia significativa ocorre com a criao do Ncleo
de Regularizao de Loteamentos. Origina-se em uma
iniciativa da Procuradoria Geral do Estado, renovada
com o primeiro governo Brizola, que estabelece um
frum com a participao de representaes do Movimento de Loteamentos e, posteriormente, com a adeso da prefeitura do Rio de Janeiro. O Ncleo realiza
o cadastramento dos loteamentos e, com base na Lei
6.766, indicia o loteador irregular, assegurando a interrupo do pagamento das prestaes enquanto no
forem realizadas as obras e regularizado o assentamento. Essa ao permite, ainda, a atuao da prefeitura na
realizao de obras. Em 1992, o Ncleo institudo no
mbito municipal e abandona a esfera estadual.
No apenas de gua e esgoto. Tambm no caso da eletricidade, essas mudanas so similares com a criao de programas especficos, no mbito das concessionrias estaduais, para a eletrificao das favelas, superando problemas tradicionais dessas reas, como a famosa comisso de luz, segundo Valladares (1980).
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Dos 19 municpios que compem a RMRJ, foram escolhidos 11 para aplicao dos questionrios.
Essa escolha foi realizada segundo os dados da pesquisa A Municipalizao das Polticas Habitacionais
Uma avaliao da experincia recente 1993-1996
e tambm do Perfil dos Municpios Brasileiros (IBGE,
2001). O cruzamento das informaes recolhidas forneceu indicativos dos municpios que poderiam ter
desenvolvido aes habitacionais. Uma sntese desses
dados pode ser vista nas Tabelas 9, 10 e 11.
21
Observatrio de polticas urbanas e gesto municipal: rede nacional de avaliao e disseminao de experincias alternativas em habitao popular.
22
Foram includos alguns resultados sobre Japeri a partir das informaes coletadas na Companhia Estadual de Habitao (Cehab-RJ).
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Tabela 9: Existncia e caractersticas bsicas de aes em habitao - RMRJ. Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes
municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/
OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
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Tabela 10: Tipos de programas ou de aes em habitao - RMRJ (1). Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes
municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/
OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
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Tabela 11: Tipos de programas ou de aes em habitao - RMRJ (2). Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes
municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/
OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
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Por fim, apresentando resultados um pouco superiores, aparece o municpio de Itabora, que desenvolveu um programa em parceria com a Cehab-RJ, no
mbito do programa Morar Feliz, em que foram construdas 324 casas para substituir outras moradias existentes no local.
Outros municpios, embora sem alocar recursos oramentrios expressivos, conseguiram agenciar
recursos externos para o desenvolvimento de aes
locais. Em Itagua, as aes desenvolvidas originaramse principalmente da insero em programas federais
(Habitar Brasil BID/OGU/Programa de Arrendamento Residencial (PAR)/Pr-Moradia/Morar Melhor). Um
ponto importante foi a negociao envolvendo a empresa privada MRS Logstica (concessionria da linha
frrea), para remoo de populao de rea de risco
margem da ferrovia.
Com recursos do Programa Morar Melhor
(Sedu-PR) e do Prosanear, foram construdas 27 casas
de 41 m, a um custo de R$ 7 mil a unidade, e tambm
com recursos do Prosanear, foi implementada a pavimentao em trs bairros, que beneficiou cerca de
880 pessoas. Com financiamento do Programa Habitar
Brasil/OGU, foram construdas 50 casas, e, atravs do
programa Pr-Moradia, foi financiada a construo de
62 banheiros em moradias de baixssima renda.
Como se pode notar, Itagua demonstrou bastante capacidade para desenvolver e captar recursos
em diversas fontes, para aplicar em vrios tipos de
ao no campo habitacional. O total dos recursos investidos chegou a R$ 14,21 milhes, dos quais apenas R$ 544 mil procederam do oramento municipal
para os empreendimentos citados.
A prefeitura de Belford Roxo desenvolveu
aes de construo e relocalizao com apoio de financiamentos do Crdito Associativo/Caixa e do Habitar Brasil-99 (Morar Feliz - Cehab-RJ) e promoveu,
com recursos prprios, uma ao de regularizao
fundiria denominada Meu Lar, Meu Cho. Quanto
ao Habitar Brasil-99, a iniciativa foi do estado, atravs
da Cehab-RJ, com a construo de 56 casas para reassentamento, e a participao do municpio se deu
atravs da escolha da rea da relocalizao, realizada
em rea disponvel em seu territrio.
A ao de regularizao fundiria Meu Lar,
Meu Cho foi promovida com recursos prprios e
j beneficiou 600 lotes; estando outros 800 com processo em andamento.A rea de regularizao concluda, de uma rea total de 32 mil m, dividida em oito
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recursos do OGU (obtidos atravs de emenda parlamentar), foram construdos, em mutiro, 20 banheiros em sub-habitaes de famlias de renda at dois
salrios mnimos, e foi realizada a urbanizao de
favelas, com a melhoria de infra-estrutura em reas
degradadas, que beneficiou cerca de 200 famlias.
O programa de regularizao fundiria foi
oferecido com recursos do Oramento Municipal e
favoreceu 786 famlias. Foi direcionado para cinco
reas pblicas ocupadas e tambm para trs reas
privadas, que foram desapropriadas. A Cehab-RJ (Morar Feliz) promoveu uma ao de relocalizao/substituio de moradias, no mbito do projeto Lagoinha,
beneficiando 1.264 famlias.
Um programa que apareceu de forma significativa nos municpios pesquisados foi o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR), da Caixa Econmica
Federal.Trata-se de programa voltado para famlias com
renda entre trs e seis salrios mnimos, que, segundo
estudos, acabou por concentrar-se no atendimento a
famlias com renda entre cinco e seis salrios mnimos. Seu financiamento se d por meio de recursos
onerosos, parcialmente subsidiados com base na possibilidade de extenso do prazo de pagamento com
menores taxas de juros. Nesse caso, o municpio no
capta recursos diretamente, eles so contratados pela
Caixa com um agente empreendedor local. Para obter
a reduo de custos, alguns municpios tm participado das aes com a doao do terreno e a realizao
de algumas obras de infra-estrutura, alm do cadastramento da demanda. Observou-se que os demandantes cadastrados so encaminhados Caixa, que faz a
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na modalidade urbanizao de assentamentos que o municpio apresenta os nmeros mais expressivos de famlias atendidas, com os Programas
Favela-Bairro, Bairrinho e Grandes Favelas, alm do
Programa Morar Legal, destinado a urbanizao e regularizao de loteamentos.
O Favela-Bairro, tambm conhecido na prefeitura como Proap-I23, abrange inicialmente o perodo
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4. Concluso
Como evidenciam os dados supracitados, verificou-se que apenas o municpio do Rio de Janeiro
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Tabela 12: Total estimado de recursos investidos por municpio e na RMRJ. Fontes: OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
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81
82
3.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
3.
Um olhar sobre a habitao
em So Paulo
Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis
1. Introduo
bsico somam-se medidas mais sofisticadas, relativas s reas livres; acesso infra-estrutura social, como escolas,
comrcio, lazer e cultura; segregao por renda, etnia ou grupo etrio, e outros.
No presente trabalho, foram utilizados apenas indicadores construdos a partir de informaes censitrias
disponveis. Isso, sem dvida, limitou bastante o diagnstico habitacional esboado. Tanto os quesitos quanto
os itens selecionados como resposta nos diversos censos demogrficos no so os mesmos em datas distintas.
No ano 2000, por exemplo, material de construo e a categoria domiclio rstico no aparecem, dificultando o
Um olhar sobre a habitao em So Paulo
84
Em relao fossa sptica, em 2000 detalhouse se estava ligada rede de esgoto ou pluvial, mas
em 1991 e em 1980 a pergunta se limitava a distinguir se a fossa era sptica ou rudimentar. Muitas outras variveis tambm mudaram, atualizando-se. Sobre
o banheiro, por exemplo, retrata-se a evoluo desse
equipamento domiciliar, partindo-se da categorizao
de individual ou coletivo, presente em 1980, para o
nmero de banheiros, em 1991 e 2000. Em relao
aos utenslios domsticos, as respostas indicam igual
evoluo: em 1980, restringiam-se ao tipo de fogo,
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Tabela 1: Populao do Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1980 a 2000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000. Contagem da populao de 1996.
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Tabela 2: Domiclios do Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1991 e 2000. Fonte: FIBGE - Censos
Demogrficos de 1991 e 2000.
Tabela 3: Taxas anuais de crescimento geomtrico, populao e domiclios. Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de
So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: Tabelas 1 e 2.
Tabela 4: Pessoas por domiclio. Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1991 e 2000. Fonte: Tabelas 1 e 2.
86
Para o municpio de So Paulo, a taxa de crescimento do parque domiciliar quase o dobro da taxa
de crescimento populacional, maior que a existente
para o Brasil, o Sudeste, o estado e a metrpole. Isso
significa que a mdia de moradores por domiclio diminuiu na capital em cerca de 7%. Para o municpio,
em 1980, a mdia de moradores por casa era de 4,17,
mais de 20% superior do ano 2000. Houve tambm
um aumento do nmero de residncias unipessoais.
Levantamento da prefeitura e da Empresa Brasileira de Estudos do Patrimnio (Embraesp) mostra
que So Paulo ampliou a rea construda cadastrada
em mais de 30%. De 1991 a 2000, o municpio ganhou 95 milhes de metros quadrados. Essa superfcie equivale a ao triplo da rea do municpio de
Diadema (matria publicada no jornal O Estado de
So Paulo, 26 jan. 2003, p. C1). O dado refere-se tosomente rea legal, cadastrada no Departamento
de Rendas Imobilirias, que compe o universo do
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). O crescimento da rea construda, no entanto, deve ser
bem maior, embora seja difcil de ser mensurado. So
Paulo atingiu 385 milhes de metros quadrados de
rea construda formal em 2000, em contraposio
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aos 290 milhes em 1991. Ou seja, uma taxa de crescimento de 3,20% ao ano, bem superior taxa de
crescimento demogrfico de 1,48% anuais, para o
mesmo perodo.
As construes residenciais se mantiveram em
2/3 de toda a rea edificada. Em seguida, h os imveis
comerciais e de servio, incluindo as garagens, com
pouco mais de 20%, consolidando o perfil tercirio e
contrastando com o perfil industrial das dcadas anteriores. As unidades industriais, armazns e depsitos
ficaram com 7,55% de acrscimo da rea construda.
A pesquisa citada pelo Estado de So Paulo destaca os
distritos com maior ganho de rea construda: Itaim
Bibi,Vila Andrade, Jabaquara, Moema, Sapopemba, Santana, Jardim So Luiz, Sade e Santo Amaro.
A reduo da taxa de incremento demogrfico
patente em todos os segmentos espaciais, desde o
pas (reduo de 18%), Sudeste (10%), estado de So
Paulo (20%), regio metropolitana (12%) e municpio
(32%). Percebe-se que essa reduo bem menor na
Grande So Paulo, mostrando que a metrpole ainda
mantm certo vigor demogrfico. J o cenrio na capital distinto. O municpio de So Paulo s no viu
sua populao diminuir em nmeros absolutos porque seu crescimento vegetativo foi superior perda
por migrao. Entre 1991 e 1996, a populao da cidade aumentou em 192.867 habitantes, e entre 1996
e 2000, em 595.180, num total de 788 mil habitantes
na dcada.
Esse incremento, entretanto, no se distribui
de forma uniforme pelo tecido urbano: desde 1980,
as taxas de crescimento populacional nos anis centrais vm sendo negativas (ver Tabela 5).Todo o acrscimo populacional concentra-se na periferia. Entre
1996 e 2000, os trs anis centrais perderam quase
46 mil pessoas, enquanto os anis exterior e perifrico ganharam mais de 600 mil habitantes. Os moradores mais pobres so impelidos para regies cada vez
mais distantes, tanto para o entorno da capital quanto
para as cidades limtrofes. A polarizao social, visvel
a olho nu, ganha novos contornos; a pobreza se espalha por todo o tecido municipal, enquanto as classes
mais abastadas se concentram em verdadeiros enclaves de riqueza, sobretudo na regio sudoeste da capital. As demais camadas sociais se distribuem de forma
espraiada, empobrecendo em direo periferia.
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Duas hipteses surgem, uma vez que o conceito utilizado permaneceu: 1) mudou o treinamento
dos entrevistadores, que cadastraram em 2000 mais
unidades como improvisadas; 2) o aumento real,
indicando que parcelas populacionais que antes conseguiam morar em casas permanentes hoje no mais
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alcanou 7,96% anuais, bem superior taxa metropolitana, de 2,11% ao ano. A maior concentrao de
favelas do Brasil ocorre na metrpole paulista. Apenas as cidades de So Paulo, Guarulhos, Osasco e Diadema contavam, no ano de 2000, com 938 favelas
cerca de um quarto do total no pas.
A favela no Brasil um fenmeno predominantemente metropolitano: em 1980, 79,16% das
moradias faveladas estavam nas nove regies metropolitanas oficiais. Em 1991, de um total de 3.211
favelas existentes, 74% se localizavam em regies
metropolitanas, concentrando um total de 817.603
domiclios favelados.
Entre os 15 municpios com maior nmero de
favelas em 2000, cinco so do estado de So Paulo:
os quatro supracitados, mais Campinas, somam 117
desses ncleos. O crescimento da populao favelada existe tanto no municpio central da regio metropolitana quanto nos do entorno. Assim, se, em 1980,
3,95% da populao da capital era favelada, esse percentual cresce para 7,46%, em 1991, e para 8,72%,
em 2000. Para os municpios do entorno metropolitano, o percentual de unidades domiciliares em favelas, que em 1980 era 3,58%, sobe para 8,23% em
1991, como podemos verificar na Tabela 8.
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90
Tabela 9: Municpio de So Paulo: taxas de crescimento anuais, por anel, para a populao total e a populao favelada, 1991, 1996 e 2000
(%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Contagem da populao de 1996.
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Tabela 13: Condies de ocupao. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: IBGE (1980, 1991, 2000).
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Existem algumas medidas clssicas de densidade domiciliar: moradores por domiclio, nmero
de cmodos por domiclio, nmero de dormitrios
por domiclio, pessoas por cmodo, pessoas por dormitrio, alm de medidas no censitrias, como as
que relacionam superfcie e moradores. Entretanto,
normas de moradia so, em grande parte, ligadas a
fatores culturais e historicamente determinados. Por
exemplo, qual o nvel que o indicador pessoas por
cmodo deve apresentar para caracterizar uma casa
congestionada? Depende do contexto cultural, e dentro dele, do tempo.
No Brasil da dcada de 1980, a mdia era de
4,3 pessoas por domiclio, 5 cmodos por casa e
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Quadro 2: Densidades
habitacionais, Grande So Paulo
e municpio de So Paulo, 19802000. Fonte: FIBGE - Censos
Demogrficos de 1980, 1991
e 2000. PNAD de 1999.
de uso coletivo. A partir de 1991, a pergunta se referia ao nmero de banheiros (ver Tabelas 14 e 15).
A situao sanitria intradomiciliar teve melhoria: tanto na regio metropolitana quanto no municpio, o percentual de casas sem banheiro (sanitrio,
ducha e pia, ao menos) diminuiu. Alm disso, a porcentagem de casas com mais de 1 banheiro aumentou
de 23,8%, em 1991, para 27,5%, em 2000, na regio
metropolitana; e de 28% para 31,3%, no municpio.
Assim, o destino dos dejetos dentro do domiclio em
geral est resolvido. Na trama urbana, a situao, embora mais complicada, tambm melhorou. Em 1973,
nas favelas paulistanas, 65,8% das unidades habitacionais contavam apenas com sanitrio coletivo ou
no tinham sanitrio; em 1991, pelos dados do censo,
somente 12,6% estavam nessas condies.
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A anlise intra-urbana do municpio de So Paulo mostra que no anel perifrico diminui um pouco
a porcentagem de casas ligadas rede pblica 96%
em 1991. Em relao ao destino dos dejetos, o indicador j no se mostra to adequado. Na metrpole, em
2000, 81,39% dos domiclios estavam ligados rede
geral de esgotos; no municpio, 87,23%. O indicador
mostra melhoria constante a partir de 1980, como
possvel ver na Tabela 17.
A partir de 1991, os censos detalharam o destino final dos dejetos para os que no tm fossa ou
esgoto. Assim, para a metrpole, em 1991, 3,82% dos
domiclios jogavam seus dejetos em valas e 2,18% em
crregos (ver Tabela 18). Infelizmente, no ano 2000,
o percentual de moradias que ainda despejavam lixo
em crregos aumentou para 4,33%; para valas, contudo, caiu para 2,07%. No municpio de So Paulo, em
2000, o esgoto domstico de 4,13% das casas tinha
como destino final os crregos, e o de 1,63% delas,
as valas. Dado possivelmente relacionado ocupao
irregular de vales e mananciais.
97
Tabela 17: Abastecimento de gua. Grande So Paulo e municpio. 1980-2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de
1980,1991 e 2000.
Tabela 18: Destino dos dejetos. Grande So Paulo e municpio. 1980-2000 (%). Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000.
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Tabela 19: Destino do lixo. Grande So Paulo e municpio, 1991 e 2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991e 2000.
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Nos ltimos 30 anos, as intervenes foram organizadas em seis perodos cronolgicos. Para cada
um deles, discutem-se o tipo de anlise que se fazia
do problema, as solues encontradas e as conseqncias e reaes que essas intervenes criaram, segundo um esquema de anlise j utilizado por mim
(Pasternak Taschner, 1986; 1997) e enriquecido por
Patton e Palmer (1988).
Por anlise, entendem-se as idias prevalentes,
conceitos e teorias hegemnicas em cada poca. Solues so as aes efetivamente realizadas, respondendo aos problemas e s teorias. Reaes referemse a novos problemas detectados, que vo redefinir
teorias e aes.
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As abordagens tericas que mediaram essa forma de interveno inspiravam-se nas formulaes de
integrao social da escola de pensamento da sociologia funcionalista. Enfatizavam a idia de que a favela seria a primeira alternativa habitacional para um
migrante rural, um trampolim para a cidade, etapa
necessria de integrao vida urbana. Nas VHP, a
preocupao bsica era encurtar o tempo necessrio que o migrante ficaria na favela, proporcionandolhe alguma infra-estrutura bsica, orientao profissional e instruo formal.
As crticas a esse projeto so inmeras. Alm
do pressuposto de integrao social implcito que
no se mostrou verdadeiro , dados empricos, com
origem em Censos de Favelas, cuja coleta sistemtica
103
104
Preconizavam-se ainda a cooperao, a autoajuda e a ajuda mtua como instrumentos que auxiliariam a superar os problemas das favelas. As classes
mdias nacionais tentaram transmitir aos favelados
uma determinada concepo de sociedade, de forma que eles considerassem que seu cotidiano poderia ser melhorado mediante esforo prprio e auxlio comunitrio. A urbanizao de favelas se impe
como poltica bsica.
do, de melhoria e/ou construo de unidades habitacionais. O custo foi muito alto e o projeto foi abandonado em 1984. Na esfera federal, outro programa,
o Promorar, propunha a erradicao das favelas com
a substituio dos barracos por unidades-embrio, na
mesma rea, e regularizao da posse da terra.
Embora os crticos dos programas de urbanizao de favelas argumentem que a certeza da permanncia incentiva novas invases e adensamento das
de mercado imobilirio, mesmo para um governo
conservador como o de Reinaldo de Barros, em 1979,
as solues de remoo j haviam se tornado inviveis diante da massa de favelados (mais de 400 mil
pessoas, cerca de 5% da populao municipal).
Na regio metropolitana de So Paulo, mais
precisamente no municpio de Santo Andr, essa
nova alternativa a urbanizao vai ao encontro
das propostas dos moradores da favela Palmares. No
final dos anos 1970, liderados pelo padre Rubens,
eles organizam a primeira iniciativa do gnero numa
favela da regio. Da surgiu o Movimento de Defesa
dos Favelados, criado no 1 Encontro Nacional sobre
Favelas, realizado nos dias 2 e 3 de maio de 1980 em
Santo Andr.
Segundo Reschke (Reschke et al, 1992, p. 70),
o Movimento de Defesa dos Favelados, inicialmente
criado no ABC, estendeu-se para So Paulo, Osasco,
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Campinas, e por fim se espalhou pelos demais estados do Brasil. Entre as principais reivindicaes, estava a regularizao da posse da terra.
Em Diadema, esse conceito de urbanizao
com intervenes fsicas e aes de regularizao fundiria posto em prtica a partir de 1983,
quando a prefeitura comea a intervir nas favelas da
cidade. Em So Bernardo do Campo, a Associao de
Construo Comunitria criada a partir do Fundo
de Greve monta novos programas habitacionais
a partir de um projeto piloto de construo de 50
unidades, financiado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So
Paulo (CDHU).
Segundo Bonduki (1992, p. 39), o trabalho da
Associao Comunitria passou a ser um importante
plo de auto-organizao dos trabalhadores para enfrentar seus problemas concretos. Ele afirma ainda
que os trabalhos da associao em habitao popular
tiveram incio
a partir de 1983, [quando] um grupo de 50 famlias comprou um terreno, com auxlio da igreja, e
desenvolveu, com assessoria tcnica autnoma, um
projeto autogestionrio para a produo de casas.
Aps negociaes com o governo do estado, obteve da Companhia de Desenvolvimento Habitacional um financiamento para a construo de casas,
que caso indito (...) foi repassado diretamente
para a associao, que pde gerir com total autonomia. (Ibid., p. 40)
105
106
A segregao urbana surge como item a evitar. O direito cidade de todos. Essa postura fez
que fossem tentadas experincias de permanncia
da populao encortiada no Centro. Retomaram-se
os projetos de urbanizao de favelas, dessa vez com
a participao da populao. Os movimentos populares demandavam a retirada de intermedirios e a
participao do usurio final no processo de deciso
da construo e do projeto de moradia. Incentivavam-se projetos que inclussem a autoconstruo e a
autogesto. s crticas da velha esquerda, que via no
mutiro uma sobreexplorao da fora de trabalho,
a nova esquerda responde que o mutiro autoges-
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No caso da reurbanizao de favelas paulistanas, a partir de 1990 foram atendidas 26.000 famlias em 50 favelas, com obras de infra-estrutura: pavimentao, reparcelamento do solo, gua, esgoto,
drenagem e abertura de acessos. Ao mesmo tempo,
foram atendidas 3.500 famlias em 70 favelas, executando-se pequenas melhorias, tambm em mutiro
(So Paulo, 1992, p 12). Introduziu-se, durante o processo, o conceito de risco ambiental para definio
da prioridade de interveno. Trata-se aqui de risco
geomorfolgico para seus moradores: desabamento,
inundao ou solapamento. Em relao oferta de
unidades habitacionais fora das favelas, cerca de 33
mil moradias, parte das quais iniciada na gesto anterior, tiveram sua construo continuada. Em suma, as
normas de atuao da gesto Luiza Erundina (19891992) em relao habitao popular foram:
Desburocratizao e simplificao das normas de construir;
Organizao da populao, com a escolha de
movimentos populares como interlocutores
privilegiados;
Construo de moradias por mutires cogestionados (prefeitura e moradores);
Urbanizao de favelas, com prioridade para
as de risco ambiental;
Interveno em cortios;
Continuao da parceria com o setor privado
(operaes interligadas).
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como local de moradia da populao pobre. E estimula-se a participao dessa populao, como uma
forma de construo de cidadania. Qualquer avaliao da poltica de interveno no urbano e na moradia ainda prematura. Entretanto, a falta de clareza
de metas e meios, do tipo de produto que se quer e
dos processos que se desejam torna o atual discurso
bastante vago.
A presena de moradores de rua pelo tecido
urbano, sobretudo na rea central da cidade, obrigou
a prefeitura a priorizar um programa de retirada dos
habitantes de 44 viadutos de So Paulo. At meados
de 2002, apenas 17 foram esvaziados, e grades em
volta dos vos de alguns deles foram colocadas como
medida de preveno. Essa medida, entretanto, no
foi eficaz: muitos viadutos voltaram a ser ocupados.
A estimativa da prefeitura de que existam 10.000
moradores de rua na cidade: cerca de 1.200 debaixo
de pontes e viadutos, enquanto os outros 8.800 estariam em situao de rua, classificao dada queles
que dormem sem o abrigo de qualquer tipo de unidade habitacional.
Para atend-los, o Programa Acolher os convida
para abrigos e centros de convivncia, onde foram
abertas 3.382 vagas e onde o servio est sendo informatizado para disponibilizar as vagas mais rapidamente. Para os habitantes dos baixos de pontes
e viadutos, o programa de reabilitao urbanstica e
ateno aos moradores prev sua retirada e acolhimento em hotis ou casas alugadas at sua transferncia definitiva para conjuntos habitacionais.
Como instrumento de implantao de sua poltica habitacional, o atual governo municipal tem
utilizado o Programa Bairro Legal, que pode ser definido como um conjunto de aes integradas em
territrios contnuos e delimitados, ocupados predominantemente por populao de baixa renda. Ele
compreende a urbanizao e regularizao de favelas
e loteamentos irregulares, e a qualificao de conjuntos habitacionais. Os projetos de interveno devem
considerar a regularizao fundiria, o acesso aos servios, equipamentos pblicos e reas verdes e de lazer, alm de tentar incluir os favelados nos programas
sociais e de gerao de emprego e renda rotineiros
do municpio, sem abrir nenhuma linha de atuao
especial no assentamento.
A inteno implant-lo nas 10 reas de maior
excluso social na cidade. Distingue-se dos programas das gestes anteriores pela exigncia de atuao
integrada entre diferentes organismos municipais,
buscando tambm o envolvimento das demais esferas pblicas, de organizaes no-governamentais e
da sociedade civil.
Na descrio do projeto, um item historia e
descreve as condies de moradia da cidade. Constata que o Censo de 2000 aponta a existncia de 420
mil imveis residenciais vazios na cidade, 26,8% no
distrito da S, em reas centrais, dotadas de infra-estrutura e equipamentos pblicos. Segundo ainda o
IBGE, o municpio de So Paulo contaria com 612
assentamentos favelados (lembrar que so computados apenas os com mais de 50 unidades habitacioUm olhar sobre a habitao em So Paulo
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Buscando superar as limitaes dos programas correntes, o governo municipal lanou, em 1997, o Programa Integrado de Incluso Social (Piis), no qual se
inclui o Programa de Urbanizao Integral de Favelas
(UIF). Ele inova a atuao em favelas, concentrando
espacial e institucionalmente polticas setoriais destinadas a alavancar processos de incluso social.
O Piis envolve abertura de sistema virio e proviso de infra-estrutura, alm de crdito e fomento
aos pequenos negcios pelo Banco do Povo, constitudo nos moldes do sistema de microcrdito de Porto Alegre. O crdito disponibilizado em pequenos
valores, em procedimentos simples, para estabelecimentos formais e informais, com exigncias flexveis
de garantia. Alm de lotes residenciais, nas favelas
de Santo Andr constroem-se unidades de negcios
para abrigar atividades econmicas, visando contribuir com a integrao socioeconmica e urbanstica
desses assentamentos nos bairros. Tal como no Favela-Bairro do Rio de Janeiro, essa integrao relacionase instalao de servios e comrcio demandados
pelo bairro, pelo ncleo e pela cidade, criando uma
zona de transio entre eles.
Ainda prematuro avaliar os resultados desse
programa; ele difere, entretanto, do paulistano, em
que no se est pensando em gerao de emprego e
renda. O Bairro Legal focaliza sua atuao na reforma
fsica, por meio da instalao da estrutura viria e de
saneamento, e da legalizao da terra.
A nfase do atual governo municipal volta-se
para o Programa de Reabilitao do Centro, em que
sero investidos recursos em habitao popular e
Um olhar sobre a habitao em So Paulo
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em So Paulo: uma experincia de recuperao ambiental. So Paulo, 1992.
113
114
4.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
4.
Poltica habitacional para os excludos:
o caso da Regio Metropolitana do Recife
Maria ngela de Almeida Souza
o debate atual, a questo da habitao se mantm como um desafio ao poder pblico em suprir
as carncias habitacionais, cada vez maiores, das famlias mais pobres. Esta situao se agrava a
partir da dcada de 1980, com a reduo dos investimentos no setor, especialmente aps a extin115
o do Banco Nacional de Habitao (BNH), no final de 1986. E assume novas caractersticas com o movimento
de descentralizao administrativa e de municipalizao da poltica urbana, aps a Constituio de 1988.
O aprofundamento da crise econmica, a partir dos anos 1980, redefine a natureza da questo urbana no
Brasil. A emergncia do discurso sobre a pobreza urbana se d num momento de intensificao dos conflitos
pela posse da terra e pelo acesso moradia nas grandes cidades brasileiras, e os indcios de fragmentao do
tecido social, a expanso da ilegalidade na cidade, a crise fiscal do Estado e a sua retrao nos investimentos
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
sociais so alguns dos problemas que repercutem diretamente na relao entre a poltica habitacional e a
excluso social e espacial das famlias mais pobres.
Abordando, de incio, a questo do acesso habitao popular, no contexto mais amplo de acesso
cidade, este texto traa um quadro da poltica de
habitao popular na Regio Metropolitana do Recife
(RMR), visando discutir a atuao da esfera estadual e
municipal neste campo. So utilizados os resultados da
Pesquisa Rede Habitat Rede Nacional de Avaliao e
Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, que integra o Projeto Habitare-Finep1 e
tem por objetivo investigar, avaliar e disseminar experincias alternativas em habitao popular, enfocando
a abrangncia dessas experincias e o seu impacto sobre o quadro de necessidades locais, e principalmente
verificar se h um novo padro de poltica habitacional, descentralizado e originado no municpio.
Na medida em que o acesso moradia se viabiliza para um grande nmero de famlias como uma
transgresso regulao do mercado e se processa
s margens do quadro jurdico institudo, assume
uma dimenso poltica e torna-se objeto de interveno do Estado atravs de polticas habitacionais.
O acesso moradia constitui, assim, o objeto central
da demanda e dos movimentos reivindicatrios por
habitao e a finalidade da poltica pblica de habitao popular.
Na Regio Metropolitana do Recife, a luta por
esse acesso moradia expressa as peculiaridades do
Esta pesquisa foi coordenada nacionalmente pelo Prof. Adauto Cardoso (UFRJ/Ippur e Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal). A equipe local de
pesquisa, coordenada pela Prof. Maria ngela de Almeida Souza foi composta por: i) Jan Bitoun, professor do Departamento de Cincias Geogrficas e do curso
de Mestrado em Geografia da Universidade Federal de Pernambuco, coordenador do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais;
ii) Lvia Miranda, educadora da Fase-Pernambuco, coordenadora do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais; iii) Demstenes
Morais, consultor da equipe Pernambuco; iv) Marja Mariane C. Paulo, colaboradora bolsista da equipe Pernambuco; v) Srgio Ximenes, colaborador bolsista da
equipe Pernambuco.
1
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processo de ocupao do espao metropolitano, definido com maior amplitude a partir da expanso da
urbanizao iniciada nos anos 1960.
117
A populao desse conglomerado de municpios que integra o espao metropolitano est fortemente concentrada na rea conurbada, formada por
Recife, Jaboato, Olinda, Paulista e Camaragibe. Nesse
contexto, convm destacar a grande dinmica interna dos fluxos migratrios entre esses municpios. Segundo dados censitrios, cerca de 85% dos habitantes que migraram do Recife, na dcada de 1970, se
deslocaram para Jaboato, Olinda e Paulista.
Para tal fenmeno contribuiu significativamente a poltica de habitao popular, empreendida
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
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Tabela 1 - Populao residente e incremento populacional da Regio Metropolitana do Recife e dos municpios componentes (1970-19801991-2000). Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000.
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Mapa 3 - reas da Regio Metropolitana do Recife por categoria socioocupacional e reas pobres em 1991. Fonte: Projeto: Metrpole,
Desigualdades Scio-espaciais e Governana Urbana (Pronex/MCT).
Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE). Base cartogrfica: Prefeitura do Recife - Seplam Projeto PNUD BRA 01 - 032.
Especialmente no Recife e nos municpios vizinhos, o incentivo dado ao setor da construo civil
pela poltica habitacional implantada por meio do
Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e a especulao imobiliria decorrente desse processo contriburam para a elevao do preo da terra urbana. A
reduo e a conseqente valorizao dos espaos
disponveis impuseram maiores dificuldades de fixao residencial no ncleo metropolitano. A periferizao da camada mais pobre da populao aliou o
problema da moradia s dificuldades de transporte e
falta de infra-estrutura e servios urbanos. E a perda
do poder de compra da populao, diante da poltica de arrocho salarial adotada pelo governo na dcada de 1970, levou progressivamente eliminao
da habitao da cesta de consumo do trabalhador,
conduzindo-o s estratgias que passaram a viabilizar a moradia s margens do mercado formal. Entre
tais estratgias, inserem-se as sucessivas invases de
terrenos urbanos, que, a partir de meados da mesma
dcada, ocorrem com carter de luta organizada (Falco Neto e Souza, 1985).
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
121
122
A Figura 1 apresenta esses dados da conjuntura local relacionados aos principais eventos e aes da poltica habitacional implantada na RMR, segundo as gestes
do governo estadual e dos governos municipais.
2
Para estabelecer a comparao desses indicadores, referentes s maiores metrpoles brasileiras e suas respectivas cidades-plo, destacando a Regio Metropolitana do Recife RMR e os municpios que a compem, este texto utiliza os dados produzidos pelo Metrodata equipe de pesquisa do Observatrio de Polticas
Urbanas e Gesto Municipal (UFRJ/Ippur-Fase), publicados no site da web: www.observatorio.tk. Esses dados adotam como referncia o trabalho desenvolvido
pela Fundao Joo Pinheiro (O Dficit Habitacional no Brasil, Belo Horizonte, 1995, atualizado no ano de 2002, a partir dos dados preliminares do Censo Demogrfico de 2000), no qual se procura estabelecer parmetros bsicos de habitabilidade, tomando como base as variveis censitrias e a Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (Pnad).
3
A partir da base de informaes da FIBGE (Censo Demogrfico de 2000 e Pnad), o dficit habitacional definido a partir de trs elementos: domiclios improvisados, coabitao familiar e cmodos cedidos ou alugados. Desse modo, a partir do Censo de 2000, mudam os indicadores que, h vrios recenseamentos,
caracterizavam o dficit habitacional no Brasil, uma vez que a varivel domiclios rsticos (no disponvel no ltimo Censo), substituda pela varivel cmodos cedidos ou alugados.
4
Os critrios para definir a inadequao de habitaes partem de um padro mnimo, que fixa a qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peas
que a compem e ainda critrios relacionados ao ambiente em que esta moradia se insere, tais como carncia ou algum tipo de deficincia no acesso infra-estrutura bsica (energia eltrica, abastecimento de gua, instalao sanitria e coleta de lixo) e o adensamento excessivo (densidade acima de trs moradores por
dormitrio, em domiclios com famlias nicas) (ibid.).
5
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123
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Tabela 2 - Necessidades habitacionais das oito maiores Regies Metropolitanas do Brasil, de suas respectivas capitais e dos municpios da
Regio Metropolitana do Recife (2000). Fonte: FIBGE - Tabulaes especiais do Censo Demogrfico de 2000.
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municpio de Moreno, a oeste do ncleo metropolitano, tambm se destaca pelos elevados nveis de
inadequao habitacional, especialmente por carn-
125
Tabela 2 (continuao)
Tabela 2 (continuao)
126
desta mdia o municpio do Recife, com 6,8 salrios mnimos, o que representa cerca de 135% da renda mdia
da regio. Como plo central da RMR, o Recife concentra 45% do total dos chefes de domiclios permanentes
e 60% da renda total desses chefes (Tabela 3).
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Tabela 2 (continuao)
127
No contexto da RMR, destacam-se, alm do Recife, os municpios de seu entorno Olinda e Jaboato
dos Guararapes , que apresentam uma renda mdia
dos chefes de domiclios particulares que se aproxima
de 90% do rendimento mdio da regio. Seguem-se Pau-
128
Tabela 3 - Rendimento mdio mensal dos chefes de domiclios particulares dos municpios da RMR (2000). Fonte: F.IBGE. Censo
Demogrfico de 2000.
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129
mento popular, para reformulao da poltica habitacional implantada pelo BNH. Em 1975, o Movimento
Terras de Ningum se inicia nos morros da zona norte do Recife, envolvendo mais de 15 mil famlias e
conferindo visibilidade luta pelo acesso terra e
moradia na cidade. Essa luta se expande, progressivamente, para diversos pontos do Recife e envolve
outros municpios da RMR, ora expressando-se nas
invases de terrenos urbanos, ora refletindo-se nos
movimentos de luta das famlias pobres pela permanncia no lugar de moradia. Entidades de assessoria
reforam o movimento, contando com o apoio especial da Comisso Justia e Paz, da Arquidiocese de
Olinda e Recife, liderada pelo arcebispo D. Helder Cmara, que rene intelectuais, polticos e tcnicos de
rgos pblicos em torno da causa da moradia.
130
Urbana e Desenvolvimento, no Recife, reunindo intelectuais do Brasil e de outros pases para discutir o
problema da marginalidade urbana7.
Paralelamente a esse processo, o BNH institui
novos programas, dirigidos a famlias deslocadas das
faixas de atendimento das Cohab, numa resposta
institucional ao duplo movimento empreendido pelos organismos internacionais e pelas entidades de
bairro, que se ampliam nas grandes cidades do pas:
o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
(Profilurb) (1975), que visa ampliar as condies de
acesso ao solo urbano com condies mnimas de
infra-estrutura, em face do crescente processo de favelizao; o Programa de Financiamento da Construo, Concluso e Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social (Ficam) (1977), que concede
recursos acoplveis ou no ao Profilurb, mas que, na
prtica, se efetiva financiando habitaes para famlias inseridas na faixa de renda contemplada pelas
Cohab; e, por fim, o Programa de Erradicao de
Sub-habitao (Promorar) (1979), que visa urbanizao das reas pobres consolidadas e em processo
de conflito, ou ao reassentamento de favelas removidas diante da impossibilidade de urbanizao no
prprio local. Uma vez que implica a remoo de habitaes no interior das favelas para implantao de
infra-estrutura ou a criao de lotes urbanizados com
moradias para reassentamento de famlias em outro
Esse debate foi consolidado num livro do gegrafo brasileiro Milton Santos (1978), que aprofunda a relao entre pobreza e desenvolvimento, reunindo uma
bibliografia nacional e internacional com cerca de 800 exemplares, e atende a diversas tendncias do pensamento social.
7
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131
132
Na primeira eleio para prefeito das capitais, realizada em 1985, Jarbas Vasconcelos eleito no Recife.
O Prezeis foi selecionado no mbito desta pesquisa para ser analisado como estudo de caso, representativo de uma experincia significativa na poltica habitacional do municpio do Recife.
9
Em 1986, Miguel Arraes eleito governador de Pernambuco e convoca militantes do movimento popular, especialmente os vinculados Comisso Justia e Paz,
para conduzir a poltica de habitao popular de Pernambuco (Souza, 1991).
10
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reduo dos custos de produo da habitao, o governo estadual adota, como princpio bsico de ao,
a intermediao dos mercados especulativos da terra
e do material de construo. Por meio de desapropriao e de cesso de terras pblicas, adquire terras
para ampliar a oferta de reas para implantao de
novas moradias ou para regularizao fundiria de
reas j ocupadas pela populao pobre. E cria ainda o Banco de Materiais de Construo (BMC), que
compra em larga escala e repassa para a populao a
preo de custo, dando suporte construo e melhoria de habitaes sob o regime de autoconstruo.
Como exemplo da efetividade dessas condies operacionais, alguns dados comparativos podem ser destacados: O Promorar, implantado a partir
do incio dos anos 1980, atravs do BNH, atuou em 28
localidades, promovendo a construo e melhoria de
cerca de 14.000 habitaes.Aps a extino do BNH,
os novos programas da Cohab-PE, implantados no
perodo de 1987/90, urbanizaram cerca de seis reas,
beneficiando mais de 20.000 famlias; ampliaram a
oferta em mais de 10.000 novos lotes urbanizados;
ergueram ou efetuaram melhorias, sob o regime de
autoconstruo e com o apoio do Banco de Materiais
de Construo, em cerca de 12.000 habitaes, em
80 reas na RMR, e efetivaram a titulao da posse da
terra de aproximadamente 30.000 famlias residentes em 24 assentamentos pobres.
133
to pblico, a custos inexpressivos para o beneficirio, bem abaixo dos cobrados por cartrios privados
e sem o processo burocrtico por vezes inacessvel
s famlias mais pobres.
importante salientar que a desvinculao desses programas possibilitou o Estado de Pernambuco,
atravs da Cohab-PE, viabilizar fontes de recursos
externos ao SFH para incrementar suas aes. Tanto
o Programa de Legalizao Fundiria quanto o Programa de Financiamento de Materiais de Construo
(especialmente a estruturao e a operacionalizao
do Banco de Materiais de Construo) foram viabilizados com o aporte de recursos do Banco Mundial e
do Tesouro do Estado, possibilitando.
134
Quando a crise do SFH se aprofunda, levando o Conselho Curador do FGTS a suspender, entre
1991-94, qualquer tipo de emprstimo, a poltica de
habitao popular se esgota, seja no mbito federal
seja no mbito local. A carncia de recursos limita as
tentativas de avanos a iniciativas prprias, tanto do
governo de Pernambuco quanto dos governos dos
municpios da RMR.
A partir de 1995, a abertura de novos emprstimos pelo Conselho Curador do FGTS, fica condicionada a exigncias normativas dos novos programas
Promoradia e Prosaneamento , que dificultam o
acesso aos recursos por parte do Estado de Pernambuco e da maioria dos municpios da RMR. As cartas
Na atual gesto estadual, iniciada em 2003, altera-se a razo social da Empresa de Melhoramentos Habitacionais (Emhape) para Companhia Estadual de Habitao (Cehab).
11
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135
O processo de credenciamento para os financiamentos tambm se torna mais adequado realidade da populao pobre. As exigncias de prova
de vnculo empregatcio e de comprometimento de
renda compatvel com o montante do financiamento, feitas ao candidato dos conjuntos habitacionais,
passam a ser minimizadas para os beneficirios dos
programas voltados para a populao com renda de
at trs salrios mnimos, em face do respaldo financeiro conferido pelo governo local.
136
clara constitui um aspecto de mudana das condies de acesso moradia operadas pela poltica de
habitao popular a partir dos anos 1980.
Na dcada seguinte, diante da falta de investimentos em habitao popular, seja na esfera federal,
seja na esfera estadual, algumas iniciativas municipais
se esboam, em especial na Regio Metropolitana do
Recife, enfrentando, contudo, as dificuldades de recursos caractersticas da realidade local.
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137
Figura 1 - Conjuntura poltica versus poltica habitacional na Regio Metropolitana do Recife. Fonte: Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular (Habitare/Finep). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE).
138
Uma poltica de interveno em moradias situadas em reas de risco em encostas j vinha sendo
12
O Programa Camaragibe em Defesa da Vida foi aprofundado, como estudo de caso, ao lado do Prezeis do Recife, no mbito da Pesquisa Habitare-Finep.
Articulando-se aos demais prefeitos da RMR, o de Camaragibe, Paulo Santana, liderou uma articulao, via Conderm, viabilizando verbas do Oramento Geral
da Unio (OGU) para investimentos em reas de morro da RMR, o que deu incio ao Programa Viva os Morros. Foram desenvolvidos diagnstico e manual de
atuao nas reas de morro da regio.
13
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Corresponde segunda gesto do prefeito Jarbas Vasconcelos, que d continuidade sua poltica de interveno em reas de risco em encostas, iniciada na
gesto de 1986-88.
14
139
nos quais o termo habitao se explicita na sua denominao Secretaria de Habitao e, posteriormente,
Diretoria de Habitao (Recife), Secretaria de Polticas Sociais e Habitao (Olinda), Diretoria de Habitao (Jaboato dos Guararapes e Paulista), e Secretaria
Executiva de Habitao e Urbanstica (Cabo). Apesar
de outros municpios contarem com aes de construo de habitaes de iniciativa municipal, neles
essas aes se desenvolvem por meio de programas
em que a moradia, embora no seja o objeto central
de uma poltica, nela se insere como elemento importante. No caso de Camaragibe, por exemplo, ela
tratada no mbito da poltica de defesa civil, implantada atravs da Secretaria de Planejamento e Obras,
uma vez que as habitaes de interesse social do municpio se situam, na maioria dos casos, em reas de
morro com srios riscos de desabamento.
140
bitacionais implantados por meio das linhas de financiamento do Crdito Associativo ou do PAR. Apia o
empreendimento atravs da elaborao de projetos
e do cadastramento de famlias beneficiadas, entre
outras aes. Tais programas, por sua vez, assumem
destaque nos municpios da RMR, no perodo analisado. Mas, como so viabilizados para candidatos com
renda superior a trs salrios mnimos, tornam evidente a reduo das condies de acesso das famlias
mais pobres aos programas habitacionais, em relao
dcada de 1980.
As famlias de menor renda tm acesso ao financiamento de materiais de construo, viabilizado
com recursos do Tesouro Estadual, para construir
suas moradias por meio do processo de autoconstruo.A Agenda da Reconstruo constitui tambm um
programa implantado pelo governo estadual, com
recursos do governo federal, para atender demanda de reconstruo de habitaes prejudicadas pelas chuvas cheias e desabamentos ocorridas em
2000. Implantado em quase todos os municpios da
RMR, exceo de Paulista e Abreu e Lima, ele enfatiza a atuao da esfera estadual no setor habitacional
metropolitano.
Na urbanizao de reas pobres, a partir do
final da dcada de 1990, o Programa Habitar-Brasil/
BID torna-se praticamente a nica alternativa de financiamento com recursos incrementados pelo BID,
atravs do governo federal. Contudo, apenas Recife,
Moreno e Igarassu inseriram-se nesse programa sem
o apoio do rgo estadual de habitao, como o fizeram Olinda, Cabo e Paulista.
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141
Tabela 4
142
Tabela 4 - Programas/aes habitacionais e mecanismos de gesto municipais na RMR. (1997-2001). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional
de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.
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Um Conselho especfico para o setor habitacional se situa na esfera estadual o Conselho Estadual de Habitao (CEH) , institudo pela Lei 10.547, de 1991,
e regulamentado pela Lei 11.958, de 2001. No Recife, as questes habitacionais so discutidas no Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU).
15
O Fundo do Prezeis foi criado pela Lei do Prezeis 14.947/87. A esfera estadual conta com o Fundo Estadual de Habitao Popular (Fehab), institudo pela Lei
11.958, de 2001.
16
143
144
Tabela 5 - Instrumentos urbansticos dos municpios da Rmr (1997-2002). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional de Avaliao
e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.
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145
146
aspectos podem ser apresentados, a ttulo de comparao, como um padro de poltica habitacional
descentralizado e originado no municpio que
elas estabelecem.
Um primeiro aspecto a destacar que ambas
as experincias o Prezeis do Recife e o Programa
Camaragibe em Defesa da Vida adotam como perspectiva estratgica a incluso social. So voltadas
para a populao pobre residente em assentamentos
precrios e buscam um processo de redistribuio
de poder para o enfrentamento e a superao das
desigualdades sociais, ampliando o espao pblico.
O Prezeis oriundo do movimento popular na
dcada de 1970-80 e elege a igualdade como ponto
de partida. Consiste numa interveno no mercado
imobilirio, alterando sua estrutura de poder e garantindo a permanncia de comunidades pobres em seu
local de moradia. Consolida-se como instrumento de
regularizao urbanstica e de interveno nas Zeis
do Recife, embora nunca tenha obtido centralidade
nos financiamentos municipais.
O Programa Camaragibe em Defesa da Vida,
na realidade, adota estratgias de interveno a
partir da experincia aplicada na rea de sade, na
campanha eleitoral de 1996. Aproveita-se a oportunidade de implementar idias da reforma sanitria
na reforma urbana. Apesar de seu curto espao de
atuao, esse programa se destaca por sua integrao ao Programa de Administrao Participativa
(PAP) do municpio, em cujo mbito so definidas
prioridades e alocao de recursos e estabelecidas
as aes a serem desenvolvidas.
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tida para refletir sobre polticas intersetoriais e estabelecer uma seqncia de procedimentos cuja
coexistncia leva a reprogramaes sucessivas que
caracterizam essas polticas como processos e no
como atividades planejadas antecipadamente. Esses processos ganham fora no decorrer da prtica
e do tempo, integrando outros elementos e idias
ao. Seguindo o cronograma dos atores e acontecimentos, aproveitam-se, gradualmente, oportunidades e aprendizagem.
Observa-se, contudo, que, embora a intersetorialidade seja uma inteno na Lei do Prezeis, ela
no se realiza efetivamente na ao poltica. Apesar de dominante, o enfoque territorial, no mbito
do Prezeis, no garantiu a integrao das polticas
participativas voltadas para as reas de interesse
social. No se observa uma articulao efetiva do
Prezeis com outros sistemas participativos de gesto, como, por exemplo, o Oramento Participativo. O Prezeis volta-se para ele mesmo, comprometendo sua sustentabilidade.
Reunindo exemplos a partir da sade, Camaragibe prope um Conselho de desenvolvimento como
alternativa para instituir uma dimenso intersetorial
no planejamento. E a integrao de aes do setor habitacional, no mbito de uma poltica mais ampla de
investimentos em infra-estrutura para atender a uma
poltica de defesa civil, facilita a intersetorialidade.
O Programa de Administrao Participativa
(PAP), empreendido pela prefeitura de Camaragibe
na gesto iniciada em 1997, constitui um bom exemplo do passo gradual estabelecido a partir da sade.
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
147
J o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, implementado no mbito do PAP, que trata de urbanizao,
sofre interferncias de representaes oriundas de
uma estrutura poltica clientelista. O enraizamento
dessas relaes paternalistas e clientelistas e o nvel
de carncia que sustenta tais relaes remetem a
um confronto aberto para a continuidade dos processos desencadeados.
O clientelismo, bem como a burocracia e as
disputas de faces de poder no governo local, encontram-se na base das dificuldades hoje enfrentadas pelo Prezeis. Apesar da sua replicabilidade
como instrumento que se tornou referncia nacional, adotado em quase metade dos municpios da regio metropolitana e em grande parte das maiores
cidades brasileiras, o Prezeis no se tornou eixo de
uma poltica habitacional local efetiva. Observa-se
que, ao longo do tempo, ele vem perdendo, inclusive, a dimenso poltica que lhe deu origem.
No mbito das consideraes aqui levantadas
e tendo em vista a importncia das experincias
148
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Referncias
150
5.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
5.
A questo habitacional na
Regio Metropolitana de Belm
Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo
1. Apresentao
alternativas em habitao popular, que contou com a participao de 22 pessoas, entre professores, alunos de
graduao e ps-graduao, tcnicos da Fase-Belm e o coordenador nacional da pesquisa.
Os trabalhos apresentados no Workshop envolveram trs reas: primeiro, tecer um breve diagnstico da
Regio Metropolitana de Belm (RMB), Par (PA), mostrando as relaes e a reconfigurao de conflitos/processos socioespaciais na questo habitacional; segundo, fazer uma retrospectiva dos programas habitacionais
151
Santa Brbara. O municpio de Belm faz parte, juntamente com Ananindeua, Benevides e Barcarena da
Microrregio Homognea de Belm MRH-37, segundo a diviso adotada pelo IBGE para o territrio
paraense (Figura 1). O municpio de Belm a capital do estado do Par e ocupa a maior poro do
territrio da RMB, como mostra a Tabela 1.
A conurbao das sedes municipais de Ananindeua com Belm no se fez apenas pela proximidade fsico-geogrfica entre as duas cidades, mas
foi tambm resultado do avano das reas urbanas
de Belm no sentido oeste-leste, isto , no sentido
de Ananindeua, por razes decorrentes da histria
econmica do Par com reflexos sobre a capital, cuja
sntese aqui vai exposta para melhor entendimento
do conjunto urbano formado pelas duas cidades. Em
1616, os ingleses j estavam margem esquerda do
Rio Oiapoque; os holandeses possuam fortificaes
e plantaes de cana-de-acar no Amap e no Xingu; e os franceses assentaram suas feitorias em vrias
ilhas da foz do Rio Amazonas.
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As primeiras ruas de Belm surgiram ao lado do Guam e por ele se orientaram. Eram as ruas do Norte,
Esprito Santo e dos Cavaleiros (estreitos caminhos),
hoje, respectivamente, Rua Siqueira Campos e Rua
Dr. Assis e Dr. Malcher.
Tal como nos ncleos portugueses do litoral
atlntico, a atividade econmica, na Amaznia, se iniciou com a lavoura da cana-de-acar, que, contudo,
no progrediu devido s dificuldades naturais da mata
e dos rios. Apesar disso, alguns engenhos reais foram
construdos em Belm, localizados no atual bairro da
Cidade Velha (antes chamado de Cidade), ao norte
do Igarap do Piri, que ia do Arsenal da Marinha at
ao Ver-o-Peso, desembocando na Baa do Guajar, formando, antes, um imenso alagado no terreno onde
hoje encontra-se a Praa Dom Pedro II em frente aos
atuais Palcios do Governo e Antnio Lemos.
153
igaps). Essa influncia se fez, inclusive, quando a cidade tomou a direo para a Ponta do Mel (depois
Vila Pinheiro, hoje Vila de Icoaraci), pela orla da Baa
do Guajar.
Com o insucesso da lavoura da cana-de-acar, os colonizadores portugueses, especialmente os
religiosos, com a ajuda dos ndios (domestificados e
aculturados, conhecedores dos rios e da floresta), estabeleceram a coleta das drogas do serto (plantas
medicinais e aromticas, cacau, canela, cips, razes
etc.), utilizando os rios como vias de acesso, em cujas
margens surgiram os primeiros povoados e vilas da
regio, a partir das misses, quartis e fortalezas.
154
Neles predominaram as rocinhas, que eram casas trreas, com grande varanda, estilo campestre, em torno das quais eram executadas atividades rurais as
mais diversas.
2
A 1 Lgua Patrimonial (4.110 ha) foi doada Cmara de Belm em 1628, por carta de sesmaria, pelo Governador do Maranho e Gro-Par, Francisco Coelho
de Carvalho. A medio e a demarcao s se fizeram, contudo, no sculo XVIII, ficando-se um marco (da o nome do bairro do Marco) na extremidade leste
da Estrada Real.
3
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celagem, calados, curtio de couro, fumo, doces, refrigerantes, sabo etc., que direcionaram a segregao
para o bairro do Reduto, onde se instalaram algumas
delas. A segregao tambm se deu em Nazar, Umarizal e Batista Campos como bairros residenciais, com
seus palacetes, que substituram as antigas rocinhas.
At l943, Ananindeua pertencia, juntamente
com Benevides, ao municpio de Belm. Inicialmente, chamava-se freguesia. Depois, esta foi transformada em distrito. Sua sede municipal surgiu de uma
parada da extinta Estrada de Ferro de Bragana,
que ligava Belm (Estao de So Brs) Bragana,
com 293 km de trilhos.A estrada foi construda entre
1883 e 1908 com o primeiro trecho (Belm-Benevides) inaugurado em 1884 e extinta em 19646. Pelo
Decreto-Lei estadual 4.505, de 30/l2/43, foi criado o
municpio de Ananindeua (abrangendo Ananindeua
e Benevides), cuja instalao oficial deu-se em janeiro de 1944, sendo nomeado prefeito o Sr. Claudomiro Belm de Nazar. Em dezembro de l96l, foi criado
o municpio de Benevides, desmembrado de Ananindeua do qual era distrito.
A sede municipal de Ananindeua dista de Belm 28 km pela BR-3l6. Essa estrada, em conexo
O uso industrial da borracha de 1770. Mas, s em 1842, com a descoberta do processo de vulcanizao, que a borracha passou a ser aproveitada na indstria
de instrumentos cirrgicos, de laboratrios e de pneumticos (Prado Jnior, 1983).
4
A consolidao dessa regio se deu graas facilidade de escoamento da produo pela ferrovia recm-construda e tambm devido chegada de migrantes
nordestinos, chegando a se formar ali a maior densidade demogrfica da Amaznia.
5
A extino da ferrovia se fez por causa do sucateamento e obsoletismo do seu equipamento, agravado, como ocorreu, de um modo geral, com toda a rede
ferroviria brasileira, face prioridade dada, pelo governo do presidente Juscelino, expanso da indstria automobilstica e conseqente construo de estradas
de rodagem em todo o pas.
6
155
156
Tabela 2 Populao da Regio Metropolitana de Belm por municpio, 1991, 1996 e 2000. Fonte: IBGE, Censos demogrrficos (1991; 2000).
Contagem populacional (1996).
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maior poder aquisitivo, com equipamentos e servios urbanos acelerando o processo de valorizao urbana e especulao imobiliria. Entre 1950 e
1990 as populaes de Belm e da RMB cresceram
respectivamente de 255 e 268 mil para 1.099.008
e 1.390.276 milhes de habitantes, como observamos na Tabela 3.
Fazem parte do municpio de Belm as localidades de Vila do Mosqueiro, Vila de Icoaracy, Outeiro, Val-de-Cans e Tenon.
157
dgua, porque o municpio se localiza na confluncia da Baa do Guajar com a foz do Rio Guam. Esses
fatores tiveram grande importncia no processo de
ocupao urbana da RBM, na medida em que as reas
de terra firme foram sendo ocupadas pelas camadas
de maior renda, restando somente as reas alagadas
para a populao pobre (Figura 2). Essas caractersticas geogrficas tm papel fundamental na forma
como as questes socioespaciais esto imbricadas
nas questes habitacionais, bem como na forma
como a populao de baixa renda busca suprir suas
necessidades de moradia na cidade.
Tabela 4 Extenso das reas institucionais na Regio Metropolitana de Belm. Fonte: Plano de Transporte Urbanos de Belm (PDTU).
158
O municpio de Belm possui um relevo similar ao da Regio Amaznica, onde se verifica a presena do igarap, vrzea e terra firme. Toda a rea
urbana est coberta por uma extensa rede de cursos
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medida que os igaraps foram aterrados, surgiram outros bairros compondo a 1a Lgua Patrimonial.
As baixadas atingem cerca de 40% do municpio de
Belm, aproximadamente 550 mil habitantes, quase
38% da populao total. A rigor, as baixadas so vrzeas, compondo cinco bacias hidrogrficas: Una, Reduto,
Armas, Comrcio e Tuncunduba (Figura 3). So reas
constitudas por terras cujas curvas de nvel no ultrapassam a cota de 4,00 metros. tambm nessas reas
que ocorrem, nas dcadas de 1960 e 1970, os maiores
conflitos fundirios e as principais intervenes pblicas da poltica habitacional marcada pelas estratgias
de remoo e reassentamento. Pode-se dizer que essas
estratgias tm sido o principal objetivo das polticas
habitacionais at os nossos dias.
As baixadas surgem como alternativa de moradia da populao de baixa renda.Atingem uma extenso de 39,21% do municpio de Belm, com densidade demogrfica de 159,51 (hab/ha), envolvendo uma
populao total de 765,476 habitantes (IBGE, 1991).
So descritas pela prefeitura como reas de habita-
as ocupaes coletivas na rea central da RMB, basicamente nas chamadas reas de baixadas restritas
ao municpio de Belm, nas dcadas de 1960 e 1970
e, em menor volume, nas dcadas de 1980 e 1990;
159
As baixadas ou terras alagveis abrangem praticamente todo o stio urbano da cidade de Belm.
Apresentam uma tipologia originalmente bastante
segregada, grande densidade demogrfica com base
na autoconstruo de moradias (tipo palafitas) em
terrenos pblicos e/ou imprprias para ocupao
edificada. So 28 canais que cortam a cidade de Belm (Figura 3), representando o primeiro vetor de periferizao das camadas mais pobres da populao. O
saneamento bsico a principal carncia desta rea.
160
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Figura 5 Condies
de habitao em
reas de baixadas em
Belm. Fonte: Foto de
Ana Carolina Holanda
(2000).
No se trata de um movimento de ocupao espontneo, famlia famlia, como ocorreu com as baixadas de Belm nas dcadas de 60 e 70. A prtica de
ocupaes coletivas desenvolvida nas dcadas de 80 e 90 se configuram como movimentos organizados por grupos sociais de diferentes interesses, polticos,
especulativos ou necessidade de moradia. So reas, na sua maioria, de propriedade do poder pblico, distante dos ncleos urbanos, acumulando praticamente
as mesmas carncias das baixadas. Em toda a RMB, so cerca de 400 reas de ocupao atingindo quase 30% da populao total.
9
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162
Figura 6 Desmatamento provocado pelas invases em Ananindeua. Fonte: Aerofoto CODEM (1998).
Das baixadas s invases se reproduzem espaos de desigualdades socioespaciais, de segregao residencial da populao pobre, assim como o
agravamento do problema da falta de saneamento
bsico, com implicaes na qualidade de vida dos
seus moradores.
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1960 e 1970, emergiram, principalmente, das baixadas de Belm nos diversos bairros da 1 Lgua
Patrimonial, onde comearam a ser organizados
processos de mobilizao coletiva pelo direito de
morar, como parte da luta mais ampla pelo resgate
da cidadania e da democracia.
Constata-se, assim, um quadro geral de grande
carncia e de precariedade das condies de vida da
populao residente nas reas de baixadas, caracterizando-se como subespaos de segregao scioambiental. Embora o fluxo migratrio relacionado
ocupao das baixadas tenha sido mais intenso nos
anos 1960 e 1970, a produo do espao urbano
em Belm est estreitamente relacionado ocupao dessas reas pela populao pobre. As reas de
baixadas esto restritas aos bairros da 1 Lgua Patrimonial, mais prximas ao centro da cidade e da
RMB, onde h a maior concentrao dos servios e
equipamentos coletivos, apresentando uma grande
densidade populacional.
As baixadas ocupam cerca de 40% da poro
urbana do municpio de Belm e tm aproximadamente 550.000 habitantes, correspondente a 38% da
populao. Dentre esses, 34% moram em reas alagadas, como pode ser verificado na Tabela 5, em que
essas reas aparecem distribudas pelos bairros.
163
se ampliou para as reas de baixadas prximas, saneadas e valorizadas com os investimentos pblicos e
privados, garantindo maior estoque de terras infraestruturadas ao mercado imobilirio local.
164
Com o fechamento do BNH, a poltica habitacional deixada de lado, embora o SFH continue ainda
operando minimamente, sendo criada a Secretaria Especial de Ao Comunitria, ligada diretamente Presidncia, numa demonstrao de clientelismo e uma
poltica habitacional acfala e sem normas claras. Com
o governo Collor, (1990-92) o confisco de valores depositados em cadernetas de poupana por 18 meses
prejudica seriamente o SFH, e instala-se o que Valena chama de confuso. O Ministrio da Ao Social,
atravs da Secretaria Nacional de Habitao, torna-se o
rgo operador a CAIXA, lana programa habitacional
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populao de baixa e mdia renda no estado mercado popular. Em Ananindeua, as primeiras 118 unidades foram feitas em 1972, e o volume maior das
construes, no perodo de 1977 a 1986. Daquele
total, 16.004 casas (83%) foram construdas em Ananindeua. Depois de Ananindeua, Belm foi o municpio que mais se beneficiou com as construes da
Cohab/PA, com 1.200 casas em Icoaraci e 1.542 na
Marambaia. Por sua vez, a Caixa Econmica Federal
mercado econmico construiu na RMB 8.672 unidades, sendo 3.566 casas (2.234 em Ananindeua) e
5.106 apartamentos (384 em Ananindeua).
Nos perodos assinalados, das 31.921 unidades habitacionais construdas pela Cohab/PA e
CAIXA, na RMB, 59% delas, isto , 19.059 se localizaram em Ananindeua. Na mesma poca, o Sistema
Financeiro de Habitao (SFH)10 financiou em todo
o Par aproximadamente 100 mil unidades habitacionais, longe ainda de atender ao dficit habitacional do estado. Segundo estimativas levantadas pela
Cohab/PA (1990), em 1994, o dficit total era de
O setor habitacional do Par atendido pela Cohab/PA (mercado popular), que atua na faixa de interesse social de famlias com renda entre um e 10 salrios
mnimos; pelo Instituto de Previdncia de Estado do Par e Caixa Econmica Federal (mercado econmico) e pelos agentes do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimos (SBPE), tais como Econmico, Bradesco, Banpar e Socilar (mercado mdio).
10
Dficit quantitativo: necessidades de novas moradias para atender s famlias que no dispem de habitaes; dficit qualitativo: necessidades de substituio
das moradias que esto em precrias condices de habitabilidade, sem nenhum servio bsico (Cohab/PA, 1990).
11
A estrutura organizacional da Prefeitura Municipal de Belm (PMB) em 2001 era formada por dez secretarias, cinco fundaes, trs companhias, trs autarquias,
duas agncias distritais e uma administrao regional, alm da chefia de Gabinete do Prefeito, a Guarda Municipal e a Coordenadoria de Comunicao Social. Em
1994, foi regulamentado o Sistema Municipal de Planejamento e Gesto, composto dos seguintes rgos: 1) de planejamento: Secretaria Municipal de Coordenao Geral do Planejamento e Gesto (Segep), Ncleos Setoriais de Planejamento (Nusp) e Ncleos Regionais de Planejamento (Nurp); 2) de gesto: os rgos
setoriais da administrao direta e indireta, as administraes regionais e os conselhos: Conduma, conselhos setoriais e conselho regionais (Ibam, 1999).
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Quadro 2 rgos da PMB envolvidos com programas e aes na rea da habitao 2001
A Seurb e a Sesan elaboram os projetos de desenho urbano e/ou arquitetnicos e tambm realizam a fiscalizao de obras. Caso o projeto envolva
mais de um rgo, a fiscalizao tambm se desdobra entre os rgos envolvidos, ou de forma setorial.
Com esta forma de trabalho, pode haver a sobreposio de aes, pois os projetos so acompanhados
pela populao atravs da Comisso de Fiscalizao
de Obras (Cofis). Segundo o Ibam (1999), com a insero da Sehab em 1998, deveria ter havido uma
reviso das funes entre os rgos envolvidos, a fim
de promover a readequao de competncias.
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dcada de 1980, resultando na valorizao do solo urbano, atravs dos projetos de macrodrenagem, principalmente, os das Bacias do Una e Tucunduba(Figura
2), bem como do projeto Comunidade Urbana para
Recuperao Acelerada (Cura)13.
O Cura um projeto de servio integrado de urbanizao, incluindo sistema virio, calamento, reas de lazer, pequena parte de macrodrenagem etc., beneficiando os bairros do Marco e Pedreira.
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endendo uma poro de terra que se prolonga desde a Baa do Guajar at reas de ocupaes mais
recentes prximas Rodovia BR-316 e Av. Augusto
Montenegro, o restante pertence s demais bacias.
Alm desses aspectos, as baixadas da Bacia do Una se
constituem num espao de precria qualificao urbana, entre outros fatores, por causa da ausncia, em
grande parte de suas reas, dos principais servios de
consumo coletivo.
A Bacia do Una compreende 11 bairros Telgrafo, Umarizal, Nazar, Sacramenta, Pedreira, Ftima (ex-Matinha), So Brs, Marco, Souza, Marambaia
e Bengi. Em sua rea de influncia vivem mais de
500 mil pessoas, 1/3 dos habitantes de Belm. Dos
11 bairros compreendidos pela bacia, nove j foram
atingidos pelo projeto, com exceo dos bairros de
Nazar e So Brs. Ao final do projeto, 4.824 famlias
sero desapropriadas e 2.780 sero remanejadas.
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desapropriao fundiria;
perda do trabalho remunerado;
perda da casa/moradia principalmente os que
so inquilinos;
marginalizao com a mudana pode ocorrer a
inferiorizao da situao econmica e do status social, devido localizao do novo assentamento;
aumento do nvel de mortalidade principalmente entre crianas e idosos, provocado por stress, trau-
mas, separao e por doenas no novo local provocadas pelo nvel de saneamento;
insegurana alimentar at que se recomponha o
sistema de produo;
perda do acesso a bens de domnio pblico (o que
algumas vezes pode funcionar como fonte de renda)
como rio, rea de bosque;
desarticulao social destruio da coero social e das relaes informais de crdito.
Baseado nestes pressupostos, elaborou-se o Plano de Reassentamento, cuja principal determinao
foi que a distncia mxima entre o local de origem
e o destino seria de at 1,5 km. Isto, porm, acabou
no se concretizando totalmente, em funo do custo elevado que acarretava a desapropriao de reas,
cujas localizaes atendiam a essa exigncia, uma vez
que os bairros da Bacia do Una fazem parte da borda
do territrio mais urbanizado de Belm sujeito acirrada disputa imobiliria. E tambm por outras razes
de ordem tcnica, principalmente quanto necessidade de melhoramentos nos terrenos identificados
dentro deste limite. Ao total foram definidas 25 reas
de reassentamento, destinadas s famlias remanejadas, sempre respeitando o distanciamento mximo
de 1,5 km, entre a localizao inicial da famlia e a
rea de reassentamento, destino final da famlia.
Operacionalmente, o Plano de Reassentamento destinado s famlias atingidas pelas obras de macrodrenagem passa a ser sujeito aos princpios do
Projeto de Qualificao Ambiental, utilizando-se, na
prtica, de uma definio do Plano Nacional de Habitao publicado em 1996. Adotou-se a forma auto-
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no ocorreu a desapropriao de toda a rea pretendida pelo governo do Estado. O primeiro projeto apresentado foi completamente rejeitado pelos
movimentos populares representados no comit
assessor, principalmente pela falta de definio dos
equipamentos que seriam construdos na rea, pelo
tamanho e adensamento dos lotes que seriam disponibilizados para as famlias.
Os lotes tinham rea mdia de 100 m, com 5
m de testada por 20 m de fundo. Tais medidas no
possibilitam afastamentos laterais, o que inviabiliza
o atendimento de condies de habitabilidade peculiares, como o melhor aproveitamento da ventilao
natural para amenizar o desconforto natural gerado
pelas caractersticas de clima quente-mido da cidade de Belm (Hertz, 1998).
Assim mesmo o governo do Estado ainda disponibilizou cerca de 142 lotes, formando a denominada
CDP IV. Enquanto se resolvia o que fazer, as pessoas
remanejadas estiveram completamente abandonadas
pelo projeto, foram atendidas com uma pssima infra-estrutura instalada nesse setor do conjunto, o que
redundou no abandono de lotes e na improvisao
de construes que prejudicava muito as famlias remanejadas.
Foi nesse mesmo perodo que o comit assessor ao Programa de Apoio a Reforma Urbana (Paru),
vinculado Universidade Federal do Par, fez o
convite para que esta, utilizando-se do seu quadro
tcnico basicamente professores e alunos de arquitetura e urbanismo, profissionais e estagirios de
servio social, direito e engenharia civil que pres-
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habitacional do conjunto Paraso dos Pssaros, baseando-se num trabalho integrado entre professores,
tcnicos e estudantes de arquitetura e urbanismo,
servio social e engenharia civil. Para sua efetivao,
foi constitudo um escritrio de atendimento na prpria rea do conjunto, com o intuito de dar a orientao necessria em cada especialidade aos moradores
que vinham remanejados das reas do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una.
O objetivo geral era orientar tcnica e academicamente, a forma e a organizao de espaos residenciais e de equipamentos urbanos, tendo em vista
o aprimoramento e o desenvolvimento dos indivduos e da comunidade em termos sociais, culturais,
fsicos e ambientais (UFPA, 1998). Para isso, foram
formulados subprojetos de atuao de cada especialidade, em que se especificou a responsabilidade de
cada um na gesto do conjunto habitacional.
Para explicar a origem do conceito identificador do que seja o Projeto de Qualificao Espacial
Interativo proposto pelo convnio, necessrio recorrer a alguns princpios assumidos pelo BNH, por
ocasio da sua publicao, visando a demonstrar sociedade que o governo federal estava em sintonia, no
discurso, com as discusses ocorridas em Istambul,
por ocasio da II Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos.
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com consulta a quadros esquemticos representativos dos novos padres e subpadres, tipologicamente preestabelecidos pelos tcnicos, deveria
demonstrar mais claramente populao a possibilidade do reconhecimento dessas famlias da necessidade de legalidade urbanstica (UFPA, 1998).
A produo dos quadros esquemticos, como
parte constituinte do Projeto de Qualificao Espacial Interativo, serviu para melhor orientar a populao no processo projetual das residncias evidenciado por seis temas: legislao pertinente; ocupao
dos lotes; conforto ambiental; instalaes hidrossanitrias, eltricas e construtivas; tipologia arquitetnica
e relao custo/benefcio.
primeira vista, ou analisando-se de forma
isolada os princpios envolvidos na base de atuao
do Projeto de Qualificao Espacial Interativo, percebe-se a falta de correspondncia ao contexto real da
vida dessas pessoas, uma vez que difcil, para uma
populao acostumada a traar suas normatizaes
a partir de acordos ou de relaes diretas de vizinhana, exigir-se uma adequao s novas normas ou
novos conceitos de qualidade espacial que no partiram dessa produo espontnea de valores.
O contato direto e efetivo entre os profissionais e a populao assistida determina um maior
comprometimento da equipe como um todo, com
os resultados que podero ser alcanados pela experincia, sejam eles positivos ou negativos. Isto s
o tempo poder dizer. Apesar deste condicionante,
a gesto proposta completamente distinta da gesto que vinha sendo implementada em outras reas
181
O acompanhamento das famlias no ps-assentamento se dava continuadamente no atendimento que a equipe prestava diariamente no barraco localizado na prpria rea, onde um planto
social registrava os mais variados conflitos, problemas e demandas do cotidiano dos moradores do Loteamento CDP.
O Planejamento de Ao do Servio Social da
equipe social do convnio estava pautada numa proposta metodolgica que congregava as principais
demandas dos moradores, incluindo cinco eixos de
interveno, a saber: organizao comunitria, educao formal e ambiental, gerao de renda e esporte/cultura/lazer.
O estmulo participao e organizao comunitria dos moradores configurava-se como o elemento dinamizador de todos os demais eixos de interveno. As atividades desenvolvidas em funo da
organizao social concretizavam-se principalmente
em reunies de base (por quadras), reunies especficas com representantes de quadra e em reunies
ampliadas com entidades e organizaes.
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nmica organizativa da rea. Registrava-se a participao em eventos, tais como as reunies com a Polcia
Militar para avaliao e proposio por parte da
populao quanto ao servio de segurana pblica
e as reunies com a Secretaria de Economia da Prefeitura de Belm para discutir com a populao a
instalao de um equipamento de feira na rea.
Alm das demandas programadas e previstas
pela equipe, as chamadas demandas espontneas, ou
seja, demandas j decorrentes da participao efetiva
da comunidade de forma organizada, vislumbraram
uma possibilidade concreta de sustentao do conjunto aps a sada da equipe. Dentre as demandas
levantadas, estiveram em pauta o movimento por taxas de energia eltrica e de gua compatveis com as
condies socioeconmicas dos moradores, segurana pblica, conflitos familiares e transporte coletivo
(Instituio Selo de Mrito, 1999). Nessas situaes,
coube equipe de Servio Social, as devidas orientaes para que, em contato com os rgos responsveis, encaminhassem suas reivindicaes.
Uma das aes mais importantes, e que certamente reflete o diferencial deste tipo de experincia, foi a realizada no mbito da gerao de emprego
e renda. A partir da atuao do convnio, em julho
de 1998, foi realizada uma pesquisa socioeconmica com o intuito de verificar a situao das famlias
moradoras no conjunto. Os dados foram alarmantes,
uma vez que, das 487 pessoas entrevistadas, apenas
150 tinham algum tipo de renda. Destas, apenas 88%
possuam uma renda na faixa de 0 a 3 salrios mnimos, o que revelava a baixa qualidade de vida da
populao (Tabela 7).
A ao desempenhada pela equipe, na tentativa de minorar esta situao, foi esclarecer, ou melhor,
informar sobre os rgos existentes nas diferentes
esferas de governo, que prestassem algum tipo de
treinamento de baixo custo objetivando a qualificao profissional. A seguir, foi estabelecida uma
parceria com a Secretaria de Estado do Trabalho e
Promoo Social (Seteps)/Unidade Val-de-Cans, para
o encaminhamento de moradores do conjunto aos
cursos oferecidos pela instituio.Alm disso, a equipe tambm conseguiu articular a garantia de vagas
em outros projetos desenvolvidos pela Seteps, como
o Comunidade Solidria, destinada a jovens em situao de risco. Garantiu tambm a participao de moradores da rea na seleo de candidatos ao Projeto
Sem Choque, voltado para o conserto de eletrodomsticos, e no Projeto Indstria da Alegria, direcionado criao e confeco de artigos relativos a uma
Escola de Samba de Carnaval.
Outro ponto positivo foi a constituio de um
cadastro de mo-de-obra desenvolvido pela equipe de
engenharia civil, em resposta a uma demanda levantada pelos representantes de quadra que, juntamente
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
183
com a equipe social, foi levado at as empresas responsveis pela implantao das infra-estruturas do
conjunto que ainda estavam sendo realizadas, como
o asfaltamento de ruas e a construo de sarjetas,
para que estas viessem a aproveitar a mo-de-obra
dos moradores da prpria rea.
Neste sentido, foram procuradas duas empresas,
a Andrade Gutierrez, que aceitou e se utilizou deste
cadastro a partir de julho de 1999, e a Estacon Engenharia, que no quis nem conversar sobre o assunto.
Mesmo que estas aes tenham um universo
temporrio de atuao, o que fica e visto como um
ponto positivo a disposio dos prprios moradores em buscar uma soluo para o problema, ressaltando-se a orientao dada pela equipe, uma vez que
de nada valeria apenas a vontade em buscar solues
para os problemas, sem conhecer onde e como buscar, o que fica sempre mais difcil de se conseguir
4.3. Projeto de urbanizao da rea do Paracuri II
184
A rea do Paracuri II configura-se como resultado do processo de urbanizao brasileira e, em particular, do processo de ocupao da Regio Metropolitana de Belm. Dentre as 262 invases registradas
pela Cohab, a rea do Paracuri II est localizada no
Distrito de Icoaraci, tem uma superfcie de 210.000
m, distante 13 km do centro de Belm, que se encontra habitada por 506 famlias (dados de 1996).
Em janeiro de 1996 o terreno foi invadido, com
imediata retirada dos ocupantes que logo depois voltaram ao local. Em maro desse mesmo ano, o local
foi destinado pela Cohab para o remanejamento das
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viabilizar o reassentamento das famlias j residentes na rea bem como daquelas que sero atendidas
pelo projeto.
4.3.1. Dados socioeconmicos das famlias
As famlias residentes na rea so predominantemente constitudas de paraenses (72%) apresentam situao socioeconmica precria, com apenas 14% de empregados e 4% de aposentados ou
pensionistas. Quanto escolaridade, 60% dos moradores apresentam nveis variando entre ensino
fundamental incompleto e ensino mdio completo,
sendo que 11% so declaradamente analfabetos.
Quanto s moradias, verifica-se que 13% so
de alvenaria, 70% de madeira e 17% de outras solues improvisadas. Destas, 97% so ocupadas como
residncias; 52% possuem um cmodo, 18% dois
cmodos e 6% trs cmodos. As condies de saneamento so precrias, 93% das famlias possuem
poos e apenas 22% tem fossa sptica.
As necessidades bsicas e as suas principais
reclamaes por ordem de importncia so: segurana (91%); sade (78%); educao (77%); transporte (74%); saneamento (72%); lazer (72%); vias de
acesso (43%).
Os seguintes rgos, com as respectivas competncias, esto envolvidos em parceria institucional no projeto:
Caixa Econmica Federal viabilizao de financiamento atravs de recursos do Programa Habitar
Brasil.
Secretaria Estadual de Segurana Pblica (Segup)
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
185
e Polcia Militar do Par 4 CIPM-Icoaraci implementao do Projeto Povo, com policiamento ostensivo volante, bem como do Projeto S.A.C. (Servio de
Atendimento do Cidado) pela Polcia Militar.
Secretaria Estadual de Educao (Seduc/DEN/
DEAF) implementao do Projeto Integrao Escola/ Comunidade.
Secretaria de Estado de Sade do Estado do Par
(Sespa) aes dentro do Programa sade Preventiva
Secretaria de Estado de Agricultura/Centrais de
Abastecimento do Par (Sagri/Ceasa) Projeto Compras Associadas, Projeto Mercearia do Povo e Varejo
Mvel, os quais devero ser discutidos com a comunidade com vista viabilidade de suas implementaes.
Secretaria de Estado e Promoo Social (Seteps)
implementao do projeto de capacitao de recursos humanos da rea visando gerao de renda
Seteps/Seju Implementao do Projeto Cidadania/Justia itinerante.
186
Companhia de Habitao do Estado do Par (Cohab/PA) responsvel por toda a execuo tcnica e
prtica do projeto.
Ao Social Integrada ao Palcio do Governo (Asipag) responsvel por articular com as instituies
governamentais, buscando parceria na execuo do
Projeto Piloto na rea do Paracuri II.
Universidade Federal do Par Programa de Apoio
Reforma Urbana (Paru/UFPA) elaborao de diagnsticos na rea inerentes aos aspectos socioeconmicos da populao e de arquitetura e urbanismo.
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Apesar das informaes do Jornal da Vila da Barca apontarem para o uso comercial e de subsistncia
do rio, o levantamento da Prefeitura de Belm indica
que o rio destinado mais para o lazer e transporte,
supondo-se ento que a atividade pesqueira realizada dentro deste primeiro objetivo, no excluindo,
no entanto, seu destino econmico. Existe tambm
a criao de pequenos animais, como aves e porcos,
existindo inclusive um matadouro na Vila, no qual os
sunos, assim como os peixes so trocados por outros
produtos ou comercializados dentro e fora da Vila.
Utilizando como base o levantamento realizado pela PMB, verifica-se que 91,7% das habitaes
so construdas em madeira, 4,3% em madeira e alvenaria. O restante construdo com materiais mistos como zinco e madeira, taipa e madeira, plstico e
madeira e somente 0,4% so construes exclusivamente em alvenaria. Em relao ao nmero de cmodos das habitaes, 27,5% destas possuem mais de
quatro cmodos, 17,6% quatro cmodos e 25% trs
cmodos. Este um fator a ser aprofundado na pesquisa de campo, j que geralmente nessas reas as habitaes possuem um nmero menor de cmodos.
Quanto situao de trabalho, predomina o comrcio informal, havendo poucos trabalhadores com
vnculo empregatcio. Segundo os dados da Prefeitura, h o predomnio do trabalho autnomo, a maioria relacionada com servios gerais e domsticos e
servios de construo e reparos de residncias, e
um grande nmero de moradores classificados como
desocupados, sendo que 45,6% da populao tem
renda mensal de somente um salrio mnimo e 28%
de um a dois salrios mnimos. Os dados sobre os
graus de escolaridade apontam para 75,2% da populao com o ensino fundamental grau incompleto e
12,4% com ensino mdio incompleto.
187
pecial oriundos de Igarap Mirim e Abaetetuba, buscaram morar prximos estao de trem que existia
na Avenida Pedro lvares Cabral, h cerca de 60 anos,
para comercializar frutas, verduras e legumes cultivados nas ilhas. Inicialmente, no local onde hoje se
situa a comunidade, foram construdas barracas para
a venda dos produtos e depois de algum tempo estas
famlias deixaram de voltar para suas localidades de
origem, construindo habitaes prximo a uma barca encalhada, surgindo, ento, a referncia ao nome
da comunidade.
Porm, o Jornal Vila da Barca (2000) afirma
que a Vila existe h 50 anos, citando a construo
de habitaes prximo a uma embarcao, que nunca foi encontrada, e que, segundo o jornal, existiria
somente na imaginao dos moradores. O relato de
alguns moradores contm informaes que apontam para o vnculo existente entre a origem da Vila
da Barca e as ilhas prximas. Das ilhas teria vindo o
material construtivo utilizado pelos moradores para
fazer as primeiras pontes de tronco de aa e a cobertura das habitaes.
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O Projeto Tucunduba um projeto de saneamento que contempla a execuo de obras em aterro, drenagem e pavimentao do trecho da Avenida
Perimetral at a Rua Celso Malcher. Atualmente est
sendo executado o primeiro trecho que se estende
da Avenida Perimetral Rua So Domingos. A execuo do projeto financiada pela CAIXA em parceria
com a PMB, tendo como rgo executor a Secretaria
Municipal de Saneamento (Sesan).
A Sesan, atravs de uma comisso de remanejamento, iniciou as negociaes com as famlias a
serem atingidas pelo projeto no ano de 1999, se estendendo at o ano atual. Em 1997 foram cadastradas
pela Sesan 1.252 benfeitorias construdas na faixa de
domnio de abrangncia do projeto.
At o ano de 2001 foram indenizadas pela Prefeitura Municipal/Sesan um total de 468 benfeitorias
localizadas na rea de domnio do Projeto Tucunduba,
estando assim distribudas quanto sua localizao:
Riacho Doce (Av: Perimetral Rua da Paz) 148 benfeitorias; Av. Baro de Igarap-Miri 6 benfeitorias; R.
Jos Priante R. So Domingos: 95 benfeitorias; Ilha
Pantanal 163 benfeitorias e Passagem Tucunduba II
56 benfeitorias.
Do total das 468 benfeitorias indenizadas, foram atendidas 692 famlias aproximadamente. No
que se refere ao destino das famlias remanejadas,
a Comisso de Remanejamento destaca que h dificuldades em se obter o controle total dos novos
endereos, pelo fato de que, aps a assinatura do
acordo e o recebimento da indenizao no setor
financeiro da Secretaria, perde-se o contato direto
com o morador. Entretanto, h informaes de que
h preferncia das famlias em permanecerem no
mesmo bairro ou em bairros prximos da rea ou,
como em alguns casos, retornarem ao municpio de
origem. Do total de benfeitorias indenizadas existe o controle apenas de 171, o que corresponde a
36,54% do universo total (Tabela 8).
No que diz respeito ao procedimento referente forma como essas famlias foram indenizadas
pelo Projeto Tucunduba, a Sesan utilizou inicialmente duas opes de remanejamento: primeira: as famA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
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As aes a serem executadas no projeto previstas para o perodo de janeiro 2002 a maro 2004:
realizao do processo de consultas sociais: visitas
domiciliares, assemblias por rua e quadras;
5. Concluso
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Referncias
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
193
194
6.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
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Brasileiras--Uma
Umaavaliao
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daspolticas
polticashabitacionais
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SoPaulo
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finaldodosculo
sculoXXXX
6.
Poltica Municipal de Habitao na
Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Maria Helena de Lacerda Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida,
Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo
o Brasil, a questo social da habitao configura-se urbana. Essa percepo corroborada pela taxa
de 81,23% da populao brasileira vivendo em cidades, conforme dados do Censo Demogrfico da
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE, 2000). Outro aspecto que sobressai
refere-se concentrao dessa populao urbana nas regies metropolitanas. Em 1991, 42 milhes e meio dos
147 milhes de brasileiros residiam nas regies metropolitanas, o que equivalia a mais de 28% da populao
total. J em 2000, tambm segundo o Censo Demogrfico do IBGE, 57.999.322 dos 169.590.000 brasileiros
residiam nessas regies, equivalendo a 34,20% da populao total.
Cardoso e Ribeiro, na dcada de 1990, defendem que a habitao configura-se uma mercadoria impossvel para grande parcela dos brasileiros.
O Banco Nacional de Habitao (BNH), apesar de suas falhas, inclua uma poltica de moradia popular.
Com a sua extino, o governo federal no definiu com clareza um padro de poltica pblica habitacional e popular a ser implementado, tampouco definiu com clareza o gestor federal das aes no mbito da poltica habiPoltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
195
tacional popular. Nesse contexto dois fatos sobressaem: de um lado, os programas de habitao popular
so alocados em vrios ministrios e secretarias; de
outro, vrios municpios assumem a implementao
de aes no mbito da moradia popular.
Cardoso e Ribeiro empenharam-se numa avaliao dos processos de municipalizao de polticas habitacionais, no perodo 1993-6. O resultado desse estudo comprovou a existncia de aes habitacionais
significativas inovadoras e descentralizadas. Tomamos
essa concluso como ponto de partida e, no presente trabalho, buscamos identificar esse movimento de
descentralizao e as experincias significativas e
inovadoras no mbito das polticas e/ou aes habitacionais praticadas nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), em 2002.
196
fato de a capital mineira, cidade-plo da RMBH, revelar uma baixa capacidade de exportar sua experincia para os outros municpios da prpria regio
geogrfica em que se encontra.
Na primeira parte do texto, apresentamos as
heterogeneidades e desigualdades intermunicipais
na RMBH, destacando as necessidades habitacionais
da populao de baixa renda1, expressas na evoluo do Dficit Habitacional Ajustado (1991-2000) e
no quadro de habitaes inadequadas. Na segunda
parte, apresentamos viso panormica do estgio em
que se encontra o Sistema Normativo Habitacional
praticado nos municpios da RMBH, luz das normas
constitucionais e do Estatuto da Cidade. Na terceira
parte, elaborada a partir de um levantamento junto s
prprias prefeituras em 2002, caracterizamos a atuao dos governos municipais, na RMBH, sob a forma
de poltica municipal de habitao e/ou de aes
isoladas no mbito habitacional. Nas consideraes
finais, destacamos a singularidade da experincia de
Belo Horizonte no contexto da RMBH, o que, de alguma forma, confirmou a hiptese inicial de no exportao desta experincia para outros municpios
da RMBH. Ao mesmo tempo, apontamos a existncia
de experincias habitacionais que merecem um estudo mais aprofundado, em virtude de seu potencial
Para definio da populao de baixa renda adotamos as mesmas faixas de renda mensal das famlias urbanas, utilizadas pela Fundao Joo Pinheiro, quando
da elaborao do Dficit Habitacional Ajustado 1991-2000, que vo at cinco salrios mnimos, totalizando 140.100 famlias na RMBH-2000. Para esta faixa
adotamos, tambm, a mesma subdiviso da FJP: at trs salrios mnimos, que concentra, na RMBH-2000, cerca de 94% das famlias com renda mensal familiar
de at cinco salrios mnimos.
1
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supor que a questo social da habitao, materializada sob a forma de diferentes situaes de necessidade habitacional, concentra-se na capital e nas cidades mais densamente povoadas da regio, entre as
quais se destacam: Betim, Contagem, Ibirit, Ribeiro
das Neves, Sabar e Santa Luzia, todas com mais de
100.000 habitantes.
Para uma caracterizao, ainda que panormica,
da gravidade da questo social da habitao na RMBH,
no incio do sculo XXI, selecionamos duas entre as
vrias situaes de necessidade habitacional2: a necessidade de proviso de moradias, apontada pelo Dficit Habitacional Ajustado 1991-2000, e a necessidade
de recuperao das moradias inadequadas3.
1.1. Consideraes sobre o Dficit Habitacional
Ajustado na RMBH-2000, em relao ao conjunto metropolitano e ao Brasil
A Fundao Joo Pinheiro (FJP) identifica a
necessidade de proviso de moradias com base no
clculo do dficit habitacional. No presente trabalho,
recorremos ao Dficit Habitacional Ajustado (2000),
tambm desenvolvido pela FJP, que permite a comparao das estimativas do dficit habitacional, entre
1991 e 2000, obtidas a partir da soma da coabitao
familiar, das habitaes precrias e do nus excessivo com o aluguel.
O universo de atuao de uma poltica habitacional inclui o atendimento a vrias situaes de necessidade. Navarro e Godinho (2000) identificaram 21 situaes
de necessidade que deveriam ser atendidas pela Poltica Municipal de Habitao em Belo Horizonte.
2
Ambos criados pela FJP. O Dficit Habitacional Ajustado permite comparar a tendncia do dficit no perodo 1991-2000.
197
198
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Tabela 1 Composio e populao dos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte - 1991 e 2000. Fonte: Fundao Joo Pinheiro
(1998). Dados do Censo Demogrfico do IBGE (1991-2000), trabalhados pelo Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais Proex/PUC
Minas - Fase.
ou madeira aparelhada, representando no s desconforto para seus moradores, mas tambm risco
de contaminao por doenas, em decorrncia de
suas condies de insalubridade, devendo, portanto serem repostos; domiclios improvisados: locais
construdos sem fins residenciais servindo como
moradia, como debaixo de pontes, em barracas,
prdio em construo, etc., indicando diretamente
199
200
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do Dficit Habitacional Ajustado, no mesmo perodo, foi muito significativo, passando de 100.275 unidades, em 1991, para 151.860, no ano de 2000, o
que representa um aumento percentual de mais de
50% em uma dcada, conforme podemos observar
na Tabela 2.
Habitao e, atualmente, da prpria Caixa Econmica Federal, que considera essa percentagem o mximo tolervel de gasto direto com a habitao. (...)
sendo considerados apenas as casas e apartamentos
urbanos (FJP, 2002, p. 3).
Conforme registra a Tabela 3 caram, no perodo de 1991 e 2000, os ndices de habitao precria
e de coabitao familiar nas trs reas de abrangncia em tela.
201
Do ponto de vista da participao do Dficit Habitacional Ajustado no total dos domiclios particulares
permanentes, observamos um decrscimo entre 1991
e 2000 para o conjunto do Brasil, caindo de 15,4% para
14,6%. Constatamos a mesma situao para o conjunto
metropolitano, embora o decrscimo seja, ainda, menor do que o observado para o Brasil. No conjunto metropolitano houve uma queda de apenas 0,3% da participao do Dficit Habitacional Ajustado no total de
domiclios permanentes, caindo de 13,6% para 13,3%;
no caso da RMBH, a situao se inverte, apresentando
um acrscimo de 0,7%, passando de 12,2% para 12,9%.
Mesmo com este aumento, a taxa estimada em 2000,
para a RMBH, inferior s estimadas para o conjunto
metropolitano e para o Brasil, tanto em 1991 como em
2000.A Tabela 4 espelha essa situao.
202
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Tabela 6 Dficit Habitacional Ajustado versus domiclios urbanos particulares vagos. Fonte: FJP (2002).
rede de abastecimento de gua com canalizao interna, rede coletora de esgoto ou fossa sptica e
lixo coletado direta ou indiretamente, sem levar em
conta a renda de seus moradores;
os que apresentam adensamento excessivo de moradores medido atravs da densidade de moradores
por dormitrio; foram considerados dormitrios
todos os cmodos da unidade habitacional, excetuando-se a cozinha e o banheiro;
os que apresentam inadequao fundiria urbana,
Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
203
204
Tabela 7 Domiclios urbanos durveis com algum tipo de inadequao 2000. Fontes: Dados bsicos: FJP, Centro de Estudos Polticos e
Sociais (Ceps), Dficit habitacional no Brasil, 1995 IBGE, Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico, 2000. Elaborao FJP (2002).
Apesar de no definir direito moradia, a Constituio do Estado de Minas Gerais determina que este compreende o acesso a equipamentos urbanos rede
de gua, luz, esgoto sanitrio, vias de circulao, entre outros (artigo 246, 1), deixando claro que o direito moradia vai alm da simples construo de
unidades habitacionais.
4
A moradia foi includa entre os direitos sociais pela Emenda Constitucional n. 26, de 2000.
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A conformao originria da RMBH, estabelecida pela Lei Complementar n. 14, de 1973, inclua os municpios Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Ibirit,
Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasino. Em 1993, a Lei Complementar estadual n.
26 incorporou os municpios de Brumadinho, Esmeraldas, Igarap, Juatuba, Mateus Leme e So Jos da Lapa. Em 1997, a Lei Complementar n. 49 incorporou os
municpios de Confins, Florestal, Mrio Campos, Rio Manso, So Joaquim de Bicas e Sarzedo. Em 1999, a Lei Complementar n. 53, incorporou os municpios de
Baldim, Capim Branco, Itabirito, Itaguara e Matozinhos. Em 2000, a Lei Complementar n. 56 incorporou os municpios de Nova Unio e Taquarau de Minas. Em
2002, a Lei Complementar estadual n. 63 incorporou o municpio de Itatiaiuu e excluiu o municpio de Itabirito.
6
Esses municpios so Belo Horizonte, Betim, Contagem, Nova Lima e Santa Luzia. Observe-se que, a exceo de Nova Lima, a legislao prpria sobre poltica
habitacional foi produzida com participao popular.
7
O termo sustentabilidade empregado no texto para designar aes destinadas a promover espcie de desenvolvimento econmico que aliam incluso social
e harmonia ambiental.
8
O Profavela foi o primeiro programa brasileiro de urbanizao de favelas. Seu mbito de abrangncia foi ampliado para reas caracterizadas como Zeis-1 e Zeis-3
pela Lei n. 8.137, de 21 de dezembro de 2000, que promoveu a primeira reviso do Plano Diretor de Belo Horizonte, Lei n. 7.165, de 27 de setembro de 1996,
e da Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte, Lei n. 7.166, de 27 de setembro de 1996.
9
10
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte foi instituda pela Lei Complementar Federal n. 14, de 8 de junho de 1973.
205
Em verdade, a partir de 1989 que a Constituio do Estado de Minas Gerais passa a mencionar
expressamente a habitao entre as funes pblicas de interesse comum, atribudas s regies metropolitanas mineiras (artigo 43, inciso IX), at ento
presente na legislao nacional e mineira, em razo
de interpretao extensiva da expresso uso do
solo metropolitano. Apesar disso, inquestionvel
a preocupao do legislador constitucional mineiro
em garantir a participao do Estado no processo de
elaborao de planos diretores municipais, que se
observa, por exemplo, na priorizao de liberao
de recursos financeiros estaduais para municpios,
mediante planos diretores que estabeleam diretrizes de urbanizao, regularizao e titulao das reas deterioradas, preferencialmente sem remoo de
seus moradores (artigo 245, 1, inciso V).
206
O Conselho Estadual de Poltica Habitacional foi posteriormente transformado no Conselho Estadual de Habitao pela Lei n. 10.624, de 16 de janeiro de
1992.
11
Atualmente, o planejamento da RMBH cabe Assemblia Metropolitana de Belo Horizonte (Ambel), composta por representantes dos Poderes Executivo e
Legislativo municipais e estadual, e com assessoramento tcnico e executivo realizado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana
(Sedru) e pela Fundao Joo Pinheiro, nos termos do artigo 43 da Constituio do Estado de Minas Gerais de 1989 e da Lei Complementar n. 26, de 14 de
janeiro de 1993, e suas alteraes.
12
Em linhas gerais, as atribuies da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana previstas na Lei Complementar n. 106, de 2003, esto em sintonia
com as normas gerais sobre poltica urbana, estabelecidas pela Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, sobretudo em matria de planejamento e gesto democrticos e articulaes interinstitucionais regionais.
13
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Documento final do Seminrio Legislativo Regies Metropolitanas: Pensando no futuro. Revista do Legislativo Mineiro, Belo Horizonte, n. 37, p. 24-35,
jul./dez. 2003.
14
207
208
Quadro 1 Instrumentos urbansticos nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2002. Fonte: Pesquisa Observatrio das
Metrpoles/Ncleo Minas Gerais Proex/PUC Minas - Fase (2002).
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A tramitao do Plano Diretor na Cmara Municipal de Belo Horizonte, aprovado em 1996 pela
Lei Municipal 7.166/96, configurou-se como um processo bastante polmico, visto que os movimentos
sociais consideravam insuficientes as normas para
as Zonas de Especial Interesse Social, classificadas
como: Zeis 1 (as que correspondem s vilas/favelas),
Zeis 2 (as que dizem respeito s reas para futuros
(re)assentamentos) e Zeis 3 (as que correspondem
aos conjuntos habitacionais populares degradados).
Desse processo resultou uma Resoluo da Cmara
Municipal determinando ao Executivo Municipal a
tarefa de elaborar um Plano Estratgico de Urbanizao de Favelas e de envi-lo ao Legislativo Municipal
para anlise e aprovao.
Na primeira Conferncia Municipal de Habitao, realizada em 2000, foi aprovada uma Resoluo
que props um detalhamento do Plano Estratgico
que inclusse: a) melhor caracterizao do Plano Estratgico quanto a princpios, diretrizes e normas gerais
para todas as vilas/favelas e conjuntos habitacionais
populares de Belo Horizonte; b) exigncia de elaborao de um Plano Global Especfico (PGE) para cada
rea a ser urbanizada sob a coordenao da Urbel. O
PGE tem o objetivo de, a partir de um diagnstico de
cada favela, projetar as aes necessrias para sua regularizao e urbanizao.A inteno era fazer do PGE
um instrumento facilitador da melhoria da qualidade
vida nas favelas, buscando, tambm, integr-las fsica,
jurdica e socialmente cidade formal.
Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
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Figura 2 Nmero de instrumentos urbansticos por municpio da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2000.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
Belo Horizonte destaca-se em relao ao conjunto dos municpios, inclusive em relao queles
que declararam possuir um Fundo Municipal da
Habitao. No caso da capital, o Fundo, criado por
legislao municipal, acha-se em funcionamento, mediante conta bancria especfica que recebe recursos financeiros oriundos do tesouro municipal e de
outras fontes. A destinao dos recursos financeiros
existentes decidida pela sociedade, por meio do
Conselho Municipal de Habitao, que tem carter
deliberativo, e pelo Oramento Participativo da Habitao (OPH). Uma das reivindicaes do Conselho
Municipal da Habitao refere-se definio de um
percentual mnimo oramentrio para a habitao
popular. A Figura 3 destaca os municpios da RMBH
com Fundo Municipal de Habitao.
3.4. A estrutura funcional nas prefeituras da
RMBH no mbito da habitao popular em 2002
A estrutura funcional existente nas prefeituras
municipais da RMBH para enfrentamento das necessidades habitacionais se apresenta muito diferenciada. Mesmo no chamado eixo econmico da RMBH,
constitudo pelos municpios de Belo Horizonte, Betim e Contagem, que abriga, segundo o IBGE-2000,
3.083.218 pessoas, ou seja, mais de 80% da populao da RMBH, identificamos, em 2002, diferentes estruturas organizacionais no mbito habitacional.
A capital apresenta uma estrutura funcional
mais complexa e detalhada no mbito da Poltica
Municipal de Habitao (PMH). Durante a dcada de
1990, o gestor da PMH era uma empresa pblica, a
Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel),
abarcando, no entanto, um universo de atuao constitudo pelas favelas. Em 2000, fruto de uma ampla
Reforma Administrativa Municipal, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB), e esta, por sua
vez, encontra-se subordinada Secretaria Municipal
de Poltica Urbana e Ambiental (Scomurbe).
A SMHAB tem por finalidade coordenar a elaborao e implementao da poltica de moradia no
municpio, obedecidas as diretrizes da poltica muni-
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Figura 3 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Fundo Municipal de Habitao 2002.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
cipal formuladas pelo Conselho Municipal de Habitao. Foram definidas como suas competncias:
Coordenar a elaborao da estratgia de interveno social em vilas e favelas;
Coordenar e executar projetos e obras de urbanizao de vilas e favelas, em colaborao com as
secretarias municipais da Coordenao de Gesto Regional;
Coordenar a elaborao de projetos de conjuntos habitacionais de interesse social e as atividades de produo de moradia em autogesto;
Coordenar a estratgia de interveno em reas
de risco no Municpio;
Coordenar programas intersetoriais de interveno em vilas e favelas, em colaborao com as
secretarias municipais da Coordenao de Gesto regional;
Normatizar, monitorar e avaliar as aes de interveno em conjuntos habitacionais de interesse
social, reas de risco, vilas e favelas no Municpio;
Prestar suporte tcnico e administrativo ao Conselho Municipal de Habitao;
216
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217
Quadro 2 Estrutura interna da SMHAB em Belo Horizonte 2002. Fonte: Disponvel em: <www.pbh.gov.br>. Acesso em: 2002.
Quadro 2 (cont.)
218
Aqui entendida como um conjunto de aes de responsabilidade da esfera pblica governamental, regulamentado por Lei Municipal e que visa a suprir as
necessidades habitacionais bsicas de pessoas e/ou famlias s quais foi e/ou negado o acesso total ou parcial a condies habitacionais adequadas, em decorrncia da ausncia de condies para, por conta prpria, superarem essa situao. Deveria contar com a participao da sociedade e, de forma especial, com a
participao dos usurios dessa poltica municipal em nvel de deliberao sobre o que fazer e, tambm, em nvel de fiscalizao das aes implementadas. Ao
municpio competiria a sistematizao de suas necessidades especficas, a formulao de propostas de interveno, a destinao de recursos financeiros prprios e
a gesto das aes no mbito da habitao popular, como tambm a gesto dos recursos financeiros oriundos dos outros nveis de governo (estadual e federal).
16
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Figura 4 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Poltica de Habitao 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
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pal de Habitao Popular (CMHP rgo deliberativo). Embora a urbanizao e regularizao fundiria
para vilas e favelas estejam previstas, as informaes
obtidas permitem supor apenas a existncia de aes
pontuais,flexibilizando os parmetros da Lei.
Em Nova Lima, em 2002, a legislao municipal
no mbito da habitao encontrava-se em processo
de formulao na Cmara Municipal; segundo informaes do representante do Executivo Municipal, a
sociedade no estava participando.A proposta de elaborao dessa legislao est restrita s participaes
do Gabinete do Prefeito, do secretrio e de consultores. O representante da prefeitura admitiu articulaes entre a poltica habitacional e outras polticas
urbanas, sociais e ambientais; essas articulaes so
entendidas numa perspectiva bastante restrita, como
a implantao de horta comunitria, praas e locais
de lazer. O Plano Diretor e a Luos encontravam-se,
tambm, em processo de reformulao.
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Quadro 3 Municpios versus categorias de interveno em habitao popular na Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2002
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Figura 5 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Construes de Unidades Habitacionais 2002.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
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Figura 6 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Reconstruo de Unidades Habitacionais
2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
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225
Figura 7 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Reforma de Unidades Habitacionais 2002.
Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
226
Figura 8 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Financiamento de materiais de construo
2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
227
Figura 9 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Relocalizao 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
228
Figura 10 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Oferta de Lotes 2002. Fonte: OPUR/RMBH
- PUCMinas
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229
Figura 11 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares
2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
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Figura 12 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Regularizao Fundiria 2002. Fonte: OPUR/
RMBH - PUCMinas
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4. Consideraes finais
Em sntese, observamos que, em 2002, os municpios da RMBH apresentavam uma grande diversidade socioeconmica e profundas desigualdades
entre as estruturas normativas e institucionais direcionadas habitao para a populao de baixa renda.A realidade encontrada na capital, Belo Horizonte,
em vrios aspectos se distancia da enfrentada pelos
demais municpios, seja do ponto de vista da capacidade jurdica, financeira e institucional, seja do ponto
de vista demogrfico.
As aes pblicas externadas em planos, programas, projetos e aes habitacionais populares, quando
existentes, demonstraram-se muito heterogneas e
pouco articuladas. Alguns municpios incorporaram
quase todos os tipos de instrumentos de poltica urbana, mas a maioria se limitou a desenvolver iniciativas
pontuais e isoladas em um quadro tradicional de proviso de unidades habitacionais populares, que no se
reflete na realidade fundiria municipal.
exceo de alguns poucos municpios (os
mais populosos e mais centrais), predominam sistemas e processos de deliberao e gesto pouco
democrticos, precariamente institucionalizados do
ponto de vista da estrutura funcional, da existncia
de uma poltica municipal de habitao popular e
Essa concluso, no entanto, deve ser relativizada. Os dados que subsidiaram a elaborao deste texto foram coletados nas prefeituras, e a mudana poltico/
partidria ocorrida na prefeitura de Betim pode ter interferido no conhecimento da poltica e/ou da experincia habitacional implementada na dcada de 1990,
nas duas gestes municipais anteriores.
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
7.
Anlise de experincias alternativas
de habitao popular em municpios da
Regio Metropolitana de Porto Alegre
Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez
Apresentao
a Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), a execuo do projeto Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular esteve a cargo da
Fundao de Economia e Estatstica (FEE/RS), atravs do Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos
(Neru), em parceria com a Acesso - Cidadania e Direitos Humanos, uma Organizao No-Governamental com
experincia em regularizao fundiria e direito habitao.
O projeto foi desenvolvido entre maro de 2001 e outubro de 2003, tendo como objetivos gerais: a) caracterizar as polticas habitacionais praticadas nos ltimos cinco anos, nos municpios da regio metropolitana;
b) identificar e selecionar programas e projetos de iniciativa do setor pblico, de organizaes sociais ou do
Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Figura 1: Rio Grande do Sul: limites estaduais e Regio Metrpolitana de Porto Alegre - RMPA. Fonte: FEE/NERU.
Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre
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Tabela 1 - Populao total, urbana e rural nos municpios da RMPA 2000. Fonte: Censo Demogrfico 2000: Resultados do universo (2001).
Rio de Janeiro: IBGE
comerciais1. Os rios Ca, Sinos, Gravata e Jacu desembocam no lago Guaba, com uma vazo mdia
de 38.000 m3/s, o suficiente para abastecer cada habitante do planeta com 1 litro a cada trs horas. O
lago Guaba, por sua vez, conecta-se com a laguna
dos Patos; as flutuaes do nvel da gua da laguna,
a direo e a intensidade dos ventos predominantes
na regio so os fatores controladores do escoamento do lago Guaba, podendo haver alteraes no seu
fluxo durante o dia que ocasionem, inclusive, o represamento das guas.
Essa rea responde por mais de 70% do PIB do Rio Grande do Sul.
Um dos problemas da rea metropolitana o das moradias em zonas ribeirinhas, que sofrem com as chuvas e conseqentes cheias dos rios, antes freadas pela
ao das matas ciliares.
2
O rio Gravata parte limpo de suas nascentes, mas ao encontrar ncleos urbanos como Gravata e Cachoeirinha, o nvel de concentrao de coliformes fecais e
outros poluentes domsticos o tornam quase estril.
3
Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre
241
do rio Gravata) no lago Guaba, formando 27 sub-bacias. A do Arroio Dilvio a mais povoada e tambm
a mais extensa, com 17.606 m e rea de 69,55 km
(83% no territrio do municpio), onde residem mais
de 450 mil pessoas.
A partir da dcada de 1940, o processo de concentrao urbano-industrial na poro nordeste do
territrio gacho, associado decadncia das atividades agropecurias da metade sul do estado, impulsionou os fluxos migratrios em direo regio metropolitana, cuja populao cresceu aceleradamente:
242
Figura 2: Densidade Demogrfica Municipal - RMPA 2000. Fonte: FEE/NERU. IBGE 2000. METROPLAN 2001
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dustrial alta em seis municpios conurbados Cachoeirinha, Canoas, Esteio, Gravata, Guaba e Porto Alegre.
Em termos espaciais, os movimentos de crise e
reestruturao econmica da dcada de 1990 acentuaram a tendncia descentralizao das atividades
industriais dentro da prpria regio metropolitana,
da capital em direo aos municpios vizinhos e
chamada rea perimetropolitana, situada entre a
RMPA e a Aglomerao Urbana do Nordeste, que se
constituiu num territrio de expanso da indstria
da metrpole. Essa redistribuio geogrfica da produo industrial ocorreu ao mesmo tempo que Porto Alegre consolidou seu papel de plo de servios,
com ampliao de sua rea de influncia.
Na RMPA, 88,71% dos domiclios contam com sistema de abastecimento de gua por rede. Os municpios
com menos de 30% das moradias abastecidas so: Capela de Santana, Glorinha, Nova Santa Rita, Porto,Araric
e Nova Hartz (menos de 5% nestes dois ltimos). Quanto rede de esgoto, a cobertura de 32,55% dos domiclios da regio. Mas em Capela de Santana, Eldorado do
Sul, Glorinha, Guaba e Sapiranga, esse percentual no
chega a 3%. Os municpios com maior percentagem de
habitaes ligadas rede de esgoto (entre 40% e 50%)
so Cachoeirinha, Campo Bom, Montenegro, Parob e
Porto Alegre. O sistema de coleta de lixo apresenta-se
muito eficiente, com 97,56% de moradias atendidas.
Araric, Campo Bom, Capela de Santana, Dois Irmos, Estncia Velha, Ivoti, Nova Hartz, Novo Hamburgo, Parob, Porto, So Leopoldo, Sapiranga, Taquara.
Alvorada, Arroio dos Ratos, Cachoeirinha, Canoas, Charqueadas, Eldorado do Sul, Esteio, Glorinha, Gravata, Guaba, Montenegro, Nova Santa Rita, Porto Alegre, Santo Antnio da Patrulha, So Jernimo, Sapucaia do Sul, Triunfo, Viamo.
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Tabela 2 - Domiclios particulares permanentes, por forma de abastecimento de gua, existncia de banheiro ou sanitrio, tipo de esgotamento sanitrio e destino do lixo, segundo os municpios da regio metropolitana (2000). Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000. (Acesso
internet: 19 dez. 2001).
Quanto aos aspectos institucionais e de organizao territorial, cabe destacar que, quando foi criada (Lei Complementar 14/1973), a RMPA era integrada por quatorze municpios: Alvorada, Cachoeirinha,
Campo Bom, Canoas, Estncia Velha, Esteio, Gravata,
Guaba, Novo Hamburgo, Porto Alegre, So Leopoldo,
Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamo uma rea total
de 5.438,60 km, correspondente a 1,92% da superfcie do estado.
Essa configurao se manteve inalterada at a
Constituio Estadual de 1989, que ampliou a RMPA
da seguinte forma: foram mantidos os quatorze municpios originais e acrescentados mais trs (Eldorado
do Sul, Glorinha e Nova Hartz, que se desmembraram de Guaba, Gravata e Sapiranga, respectivamente). Outros cinco foram includos: Triunfo, Porto,
Ivoti, Dois Irmos e Parob, significando aumento de
25,6% da rea total da RMPA, mas acrscimo de apenas 3,12% na populao. A RMPA ficou, ento, com
22 municpios e uma rea total de 6.830,64 km, correspondente a 2,42% da superfcie do RS.
Na dcada de 1990, foram includos os municpios de Charqueadas, Nova Santa Rita, Araric, Montenegro,Taquara e So Jernimo. Por fim, no segundo
semestre de 2000, foram incorporados Santo Antnio
da Patrulha e Arroio dos Ratos, chegando-se configurao atual da RMPA, com 30 municpios uma
rea de 9.652 km, equivalente a 3,56% da rea total
do Rio Grande do Sul (Figura 3).
Em cumprimento s normas federais, a legislao estadual (Lei 6.656; Decreto 23.070.) definiu o
Sistema Administrativo Metropolitano, dispondo sobre a criao dos Conselhos Deliberativo e Consultivo da RMPA. A seguir, foi criada a Metroplan (Decreto
23.856, de 08/05/1975) rgo tcnico subordinado
diretamente ao Conselho Deliberativo. A marca do
processo de institucionalizao da RMPA, semelhan-
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Figura 3: Ano de insero dos Municpios na Regio Metrpolitana de Porto Alegre - 2001. Fonte: IBGE, METROPLAN e PROCEMPA.
246
a do que ocorreu em todas as regies metropolitanas brasileiras, foi a centralizao. Em 1975, a Lei
Complementar 27, que modificou a composio dos
Conselhos Deliberativos das Regies Metropolitanas, concedendo a presidncia aos governadores de
estado, significou maior centralismo nas decises,
pois os municpios ficaram reduzidos a um papel
meramente consultivo.
Na RMPA, essa tendncia encontrou, desde
cedo, um contraponto na insatisfao dos munic-
pios, expressa na idia de uma organizao independente dos rgos metropolitanos oficiais, que
foi tomando corpo at que, em 1985, foi fundada a
Associao dos Municpios da Grande Porto Alegre
(Granpal). A Granpal empenhou-se em recuperar o
poder de influncia dos prefeitos. Desde ento, as
dificuldades para a articulao entre os rgos pblicos dos trs mbitos de governo, envolvidos no
planejamento e na gesto metropolitanos, tm sido
uma constante.
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Figura 4: Sub-divises poltico-administrativas da Regio Metropolitana de Porto Alegre: Municpios, Conselhos Regionais de
Desenvolvimento (COREDEs) e Oramento Participativo (OP) - 2001. Fonte: FEE/NERU
grande o contraste entre a capital e os demais municpios quanto a suas condies para enfrentar as carncias habitacionais e todos os problemas associados. Por um lado, os municpios metropolitanos tm
na capital uma importante referncia em termos polticos e de gesto.Atualmente h vrios deles notadamente os governados pelo Partido dos Trabalhado-
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Por exemplo, os municpios de Alvorada, Viamo e Gravata, onde j houve reeleio de administraes petistas.
Alvorada, Viamo e Cachoeirinha so municpios governados por frentes de esquerda, capitaneadas pelo PT; Novo Hamburgo governado por uma coalizo
PDT/PSDB; So Leopoldo, pelo PMDB; e Campo Bom, por uma coalizo PMDB/PSDB.
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Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre
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Ocupao de reas pblicas de uso institucional e/ou de uso comum do povo para fins de
moradia. A maior parte das ocupaes ocorreu
de maneira clandestina e no h instrumento
jurdico de titulao das famlias moradoras
dessas reas;
Existncia de muitos loteamentos clandestinos e irregulares, que resultam em pssimas
condies de habitabilidade para as famlias adquirentes dos lotes e que deixam o poder pblico bastante impotente diante dos problemas;
Ocupao de reas imprprias, por serem
alagadias, por apresentarem risco geolgico
ou impedimento legal ambiental (reas de proteo ambiental de nascentes, reas ribeirinhas
e topos de morros);
Proliferao de vrias formas de ilegalidade
urbana, implicando um elevado percentual da
populao habitando em situao irregular8;
Carncia de recursos financeiros para atender s demandas;
Aumento da populao de baixa renda e densificao dos assentamentos existentes;
250
A prefeitura de Alvorada, por exemplo, estima que 75% da produo de moradia na cidade ocorra de forma irregular.
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Quadro 1 - Instrumentos para poltica habitacional em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (2001). Fonte: Neru/FEE-RS (2001).
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Observa-se, pois, que h uma grande heterogeneidade no perfil das polticas habitacionais
desenvolvidas pelos municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre. Embora no seja a nica
varivel influente, constata-se uma distino entre
as polticas e os programas desenvolvidos por administraes municipais hegemonizadas pelo Partido
dos Trabalhadores e os dirigidos por outras agremiaes partidrias.
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Embora a equipe de pesquisa, em conjunto, reconhea a importncia de fazer aqui o registro dessa estimativa de reduo da irregularidade em Porto Alegre,
o Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais de FEE/RS considera que ela deve ser tomada como uma avaliao preliminar, por resultar de uma comparao entre
dados de diferentes fontes (IBGE e Demhab) que no foram metodologicamente compatibilizados.
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Pode-se dizer timidamente porque, em meados da dcada de 1990, Porto Alegre no fugiu
regra do que ocorreu com a maior parte das cidades brasileiras que tentaram implementar polticas
de regularizao fundiria no pas, no perodo psConstituio Federal de 1988 e pr-Estatuto da Cidade. Embora houvesse muita vontade poltica da
administrao municipal (e mais ainda da populao,
que exigia intervenes urbanas via Oramento Participativo), os resultados, de maneira geral, ficaram
aqum do desejado. Essa tendncia j fora detectada
por uma pesquisa de 1996, realizada pela Fase (Alfonsin, 1997). Em 1997, mesmo que a prefeitura de
Porto Alegre j atuasse h sete anos na regularizao
fundiria e j houvesse 65 assentamentos indicados
para fins de interveno pelo Oramento Participati-
O ano de 1997, alis, coincide com o marco temporal que delimita o incio do perodo focado nessa investigao, realizada em vrias metrpoles brasileiras sob
a coordenao geral do Ippur e sob a responsabilidade de Adauto Lcio Cardoso.
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foram construdas sobre o Riacho, e em 1940 comearam as obras de urbanizao de suas margens, onde
moravam, quela poca, aproximadamente 5 mil pessoas.A canalizao do Arroio Dilvio alterou seu curso,
deixando-o retilneo ao longo da Av. Ipiranga. Trechos
do antigo leito foram aterrados, criando novas reas,
em grande parte ocupadas como moradia pelas famlias ribeirinhas remanescentes. Em 2002, nesgas dessas
reas pblicas, dotadas de grande centralidade na geografia da cidade (Alfonsin, 1997, p. 97), ainda acomodam milhares de pessoas.
O instrumento da Concesso do Direito Real de
Uso, hoje adotado na cidade para fins de regularizao fundiria de reas pblicas ocupadas, foi fruto, em
grande medida, das tenses e da luta das comunidades
moradoras das reas do leito aterrado do Arroio Dilvio. Hoje, muitas dessas reas j foram, inclusive, regularizadas (Vila Planetrio,Vila das Placas,Vila Renascena,
Vila Lupicnio Rodrigues) e outras esto em processo
de regularizao.
Alm disso, a montante do Arroio Dilvio, registra-se outra caracterstica importante: a existncia de
uma crista de morros (Crista de Porto Alegre), que cruza a cidade no sentido sudoeste-nordeste. Esses morros so reas de preservao ambiental, tanto por lei
federal (Cdigo Florestal) como por gravame imposto
por sucessivos planos diretores. Por sua localizao no
centro geogrfico da cidade, os sops de alguns deles
acabaram sendo ocupados por famlias de baixa renda
sem condies de acesso a um lote no mercado formal.
Essas ocupaes costumam acarretar uma instabilidade geolgica, caracterizando-se como reas de risco.
Tecnicamente, a regularizao fundiria desses assentamentos inviabilizada. Como resultado, uma grande
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Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre
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A poltica habitacional desenvolvida no perodo ps-Constituio de 1988 foi bastante marcada por uma intensa participao popular, tanto na
apresentao de demandas quanto na discusso de
projetos, instrumentos jurdicos a serem utilizados
no repasse de unidades habitacionais e/ou lotes urbanizados, na fiscalizao de obras de urbanizao
e seus cronogramas de execuo. A interveno do
governo municipal foi complementada pela participao das comunidades em Conselhos municipais
de habitao11 (inicialmente no-formais e posteriormente legalizados) e de poltica urbana12, ambos com
representao governamental, setorial e regional.
De 1990 a 1993, funcionou no municpio, sem legislao regulamentadora, o Conselho Municipal de Acesso Terra e Habitao (Comathab). Passou o ano de
1994 inativo, e depois, em 1995, foi objeto da Lei Complementar 337, que criou e regulamentou seu funcionamento.
11
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental foi criado pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, aprovado pela Lei
Complementar 434, de 2002. Tem intensa participao das representaes de Fruns Regionais.
12
O Demhab tem 42 cooperativas habitacionais cadastradas, abrangendo 6 mil famlias beneficirias do programa de apoio ao cooperativismo habitacional (dados
obtidos nesse rgo).
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A estrutura administrativa, como um todo, bastante engessada, o que dificulta a integrao entre os
rgos que operam as polticas urbana, habitacional e
ambiental. Os fluxos, rotinas e procedimentos administrativos ainda no foram suficientemente reformados
para atender s exigncias da poltica que o governo
do municpio pretende implantar na cidade, carncia
que produziu resultados bastante constrangedores: de
1997 a 2000 foram aprovados apenas sete novos loteamentos regulares no municpio, enquanto no mesmo
perodo mais de cem tentativas de implantao de loteamentos clandestinos foram identificadas.
Tornara-se evidente que a forma como o municpio fazia a gesto do Programa de Regularizao
Fundiria no contribua para o xito das intervenes. A aposta de 1997 foi, ento, que o municpio
como um todo fizesse um esforo concentrado para
aperfeioar sua atuao nessa rea. Em primeiro lugar, incrementam-se os esforos para alterar a regulao urbanstica municipal com a elaborao do
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA). Paralelamente, aposta-se em um novo
modelo de gesto, que inove e modifique os procedi-
Inclusive as duas que so analisadas na presente pesquisa: a Vila das Placas (ou Vila La Plata) regularizada e totalmente reconstruda em rea nobre da cidade,
transformando-se no Condomnio dos Anjos; o mesmo ocorre com a Vila Lupicnio Rodrigues, rea de moradia de populao de baixssima renda, que tambm
reconstruda, convertendo-se em um incremento muito significativo em sua qualidade de vida. Note-se que, no Rio Grande do Sul, vilas a denominao
dada s favelas.
14
Nesse mesmo perodo, o municpio consegue contratar recursos de mais de U$ 50 milhes de dlares para a realizao do projeto Entrada da Cidade, numa
regio onde vivem mais de 5 mil famlias em pssimas condies de habitabilidade. Trata-se de uma rea sujeita a inundaes, margem da Av. Castelo Branco,
via de acesso para quem chega a Porto Alegre pela BR-290 ou BR-116 (da o nome do projeto, que se encontra agora em fase de execuo).
15
Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre (Uampa), Unio de Vilas de Porto Alegre, ONGs, sindicatos, cooperativas habitacionais, Conselhos populares, entre outros.
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to Participativo. As comunidades interessadas passam, ento, a demandar, ano aps ano, investimentos
como levantamento topogrfico, urbanizao etc., de
modo que cada nova interveno solicitada constitua uma etapa do processo (completo) de regularizao fundiria do assentamento. A maioria das reas combina a interveno de diferentes programas,
como a urbanizao do assentamento regularizado,
a relocalizao de unidades em reas de risco, a reconstruo de unidades habitacionais deterioradas, a
construo de unidades, quando a habitabilidade do
assentamento e a qualidade do material utilizado nas
casas so muito precrias.
Para garantir a segurana da posse, os instrumentos jurdicos adotados so, entre outros, a Usucapio Especial para fins de moradia (reas privadas) e
a Concesso do Direito Real de Uso (reas pblicas).
Com a adoo do gravame urbanstico de Aeis, vai-se
garantir o direito igualdade o direito cidade, o
direito a habitabilidade, o direito moradia e, ao
mesmo tempo, o direito diferena flexibilidade de
padres e regime urbanstico, respeito produo
social e cultural do habitat.
Trabalha-se normalmente com situaes consolidadas, em que h um passivo grande a ser atendido, sendo necessrio eleger prioridades, o que torna
todo o processo inevitavelmente lento, mais ainda
nos casos em que a regularizao de posse coletiva
operada com um instrumento individual. Mas, com
O urbanizador social, que comea a ser regulamentado e implementado pela Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre, baseia-se na parceria pblico-privada e na produo regular de lotes a preos acessveis para a populao de baixa renda, e j oferece tema para futuras investigaes.
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Foto 3 - Terreno da Vila Lupicnio, na rea do Projeto Renascena (1975). Fonte: Arquivo Demhab.
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Foto 4 - Vila Lupicnio: situao anterior reurbanizao (1992).
Fonte: Arquivo Demhab.
em condies insalubres. O conjunto era bastante desorganizado, como costumam ser esses assentamentos, cujos acessos eram becos estreitos. As moradias
tinham peas pequenas, sem gua encanada, com ligaes clandestinas de energia eltrica, e, por vezes,
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mento (o Condomnio dos Anjos, o outro caso analisado nesta pesquisa). Nesse alojamento provisrio, os
cmodos eram pequenos, com isolamento precrio.
Mas, para muitos, era o primeiro contato com infraestrutura bsica e higiene.
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O levantamento realizado pelo Demhab revelou um total de 255 pessoas vivendo na rea.A maioria das habitaes da Vila das Placas, construdas de
modo precrio, tinha de dois a cinco cmodos. A
maior parte da populao 71% estava na faixa
etria at 19 anos e tinha baixa escolaridade: 51%
dos moradores haviam cursado at, no mximo, a 5a
srie do 1o grau.
A Vila das Placas foi pioneira na metodologia
das Casas de Passagem (Foto 12). Com a recusa dos
moradores em sair do local durante a execuo das
obras, por entenderem que haveria o risco de no
serem contemplados com os novos imveis, a soluo foi instal-los na prpria rea, em uma residncia coletiva provisria. Criou-se uma forma de
convivncia prxima realidade do que viria a ser
o condomnio, com a utilizao e manuteno de
equipamentos de uso comum. Como j se disse,
essa experincia foi reproduzida pelo Demhab na
Vila Lupicnio Rodrigues e em outras mais, na cidade de Porto Alegre.
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A mudana na forma de morar de casas trreas para apartamentos , que por vezes rejeitada
pelos moradores desses assentamentos, no foi traumtica para a comunidade da Vila das Placas (Fotos
13 e 14), por no ser desconhecida da comunidade,
formada em boa parte por trabalhadores da construo civil e empregados domsticos.
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Segundo informao do Demhab, na construo do Condomnio Residencial dos Anjos foram gastos, no total, R$ 1.078.000,71, dos quais 61,69% foram aporte do municpio e 38,40% foram financiados
pela Caixa Econmica Federal.
Como no caso do Condomnio Lupicnio Rodrigues, o Condomnio dos Anjos propiciou uma evidente melhoria nas condies de vida aos ocupantes
da rea (Fotos 17 a 21). Alm disso, at a presente
data considerado o de melhor qualidade, dentre os
j produzidos pelo Demhab.
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Concluso
Excetuando-se a capital, nos municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre, no foi possvel
encontrar o que se poderia chamar de poltica habitacional; na maioria deles, o que existe so aes
isoladas de provimento de habitao para estratos de
menor renda.
Dois aspectos distinguem Porto Alegre: o fato
de a poltica habitacional ter como base um Programa de Regularizao Fundiria e a ativa participao
comunitria nas decises e definies dos programas
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Ao mesmo tempo, as intervenes de regularizao fundiria e produo de unidades habitacionais devem ter em conta uma perspectiva de
gnero, no sentido de promover a incluso e o empoderamento das mulheres. Os resultados obtidos
so melhores em relao ao uso dos espaos coletivos, segurana e convvio social (o que fica claramente demonstrado, em especial pelo que ocorreu
no Condomnio dos Anjos).
Quanto aos rumos da poltica urbana e habitacional, Porto Alegre aponta um caminho em que
se reconhece a importncia de o municpio aumentar sua capacidade de interveno na regularizao
fundiria, a fim de dar-lhe maior escala. Mas, dado
que a regularizao fundiria no tem impacto sobre a produo irregular da cidade, torna-se relevante que, paralelamente ao incremento da produo
habitacional para a populao de baixa renda, atuese na inibio da irregularidade atravs de novos
instrumentos como, por exemplo, o urbanizador
social. Esses instrumentos so um complemento indispensvel das polticas de regularizao fundiria,
sob pena de se criar um perverso moto-contnuo
irregularidade regularizao. Esse conjunto de
aes s possvel, porm, em um processo de governana urbana democrtico, transparente, amplo e pluralista.
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Referncias
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8.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
8.
A poltica de urbanizao de favelas
no municpio do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Araujo
esenvolvido no mbito da pesquisa Rede Habitat Estudo de Caso1, coordenada pelo Observatrio
Ippur/UFRJ-Fase, este trabalho tem como objetivo apresentar algumas reflexes de carter avaliativo
sobre o programa Favela-Bairro, cujo objetivo o desenvolvimento de aes de urbanizao nas fa-
velas cariocas. Esse programa vem sendo implementado na cidade do Rio de Janeiro desde 1993, com o apoio
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e tem sido considerado uma experincia bem-sucedida,
tendo j influenciado programas similares em outras cidades brasileiras.
O enfoque de avaliao aqui adotado tem por inspirao os resultados da pesquisa desenvolvida pelo
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase2, que analisou as iniciativas no campo da habitao popular em 45 municpios
Tendo por objetivo geral mapear, sistematizar, avaliar e disseminar experincias de gesto de solues habitacionais para baixa renda, esta pesquisa conta com
o apoio da Finep Programa Habitare e do CNPq.
1
Intitulada Municipalizao das Polticas Habitacionais: uma avaliao da experincia recente (1993-1996), desenvolvida com o apoio da Finep.
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O texto est dividido em quatro sees. Na primeira, apresentamos alguns elementos que permitem
situar a experincia do Favela-Bairro entre as iniciativas tomadas pela administrao pblica em relao
ao problema das favelas, em vrios momentos histricos. Em seguida, buscamos identificar alguns traos
gerais que caracterizaram essas iniciativas na poltica urbana das trs gestes municipais subseqentes
(1993-1996, 1997-2000, 2001-2004) e fazemos uma
breve descrio dos diversos programas que marcaram a poltica habitacional nessas administraes. Na
seo seguinte, apresentamos uma caracterizao geral do programa, buscando identificar as permanncias e mudanas ocorridas no perodo analisado. Na
terceira seo, relatamos trs estudos de caso e, por
fim, na ltima seo, as principais concluses avaliativas, tendo em vista os elementos supracitados.
Para Alfred Agache, o problema das favelas era a ocupao de reas centrais da cidade, que deveriam ter uso condizente e funcional sua localizao. Para ser
honesto com o urbanista francs, cabe ressaltar que ele previa a remoo da populao favelada para reas perifricas, a serem urbanizadas segundo o modelo
da cidade jardim (cidades-satlites), nas proximidades de reas industriais, que tambm deveriam deslocar-se para a periferia.
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Nos anos 1970, famosa a experincia de remoo desenvolvida sob a gide do governo federal, por
intermdio do Banco Nacional de Habitao (BNH).
As crticas a essa experincia, responsvel pela remoo de barracos e famlias, somadas s mudanas que
se operam no mbito do debate internacional sobre
a questo da moradia e das cidades, com a realizao
da Primeira Conferncia Internacional do Habitat,
em 1976, fizeram que a remoo em massa sasse da
agenda das polticas habitacionais, at o momento6.
Na dcada de 1980 o prprio BNH desenvolver um programa de urbanizao da favela da Mar,
como parte da campanha do ento ministro do Interior Mario Andreazza presidncia da Repblica. A
derrota de Andreazza e a crise do BNH, que se agrava
ao longo da dcada e provoca sua extino em 1986,
impedem que a experincia seja replicada em outras
favelas da cidade. No entanto, os governos estadual e
municipal, eleitos no processo de redemocratizao
que se instaura no pas poca, buscam desenvolver iniciativas que tratam dessa questo, mesmo sem
contar com o apoio do governo federal7.
A eleio de Leonel Brizola, em 1982, para o
governo do estado do Rio de Janeiro marcou uma in-
A poltica de remoo de favelas foi financiada com recursos do governo americano no mbito do programa de cooperao chamado Aliana para o Progresso.
4
5
Remoes pontuais, por despejos aprovados pela via judicial ou pela ao dos poderes locais, continuaram e continuam a acontecer, esporadicamente.
A partir dos anos 1930, com os programas habitacionais dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), at a dcada de 1980, as polticas habitacionais eram
estreitamente dependentes da atuao do governo federal. Ver Bonducki (1998).
7
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verso de rumo nas aes relativas s camadas populares. Na esfera da habitao, desenvolveram-se dois
projetos-piloto de urbanizao das favelas do Cantagalo e do Pavo-Pavozinho, localizadas na zona sul
da cidade, estabelecendo as bases de uma metodologia de interveno que viria a ser aperfeioada nos
anos seguintes. Essa metodologia baseava-se nos seguintes elementos:
Concentrar a interveno em obras de infraestrutura, deixando a questo da moradia enquanto edificao por conta dos moradores8,
excetuando-se os casos em que houvesse a
necessidade de realocao por razes tcnicas
(abertura de ruas, reas de risco, implantao
de equipamentos pblicos etc.).
Criar alternativas de acessibilidade e circulao internas, atravs de uma via com dimensionamento adequado para o trnsito de veculos.
Essa via era pensada tambm como alternativa
para a distribuio dos troncos principais da
infra-estrutura.
Criar alternativas de transporte de lixo e passageiros nos casos de topografia difcil (sendo
clebre na cidade a criao de um plano inclinado na favela do Pavo-Pavozinho).
280
Alm dessa experincia piloto, os rgos estaduais ligados infra-estrutura (luz e saneamento) do
governo estadual passaram a desenvolver programas
especficos para interveno nas favelas (programa
Proface, da Companhia de guas e Esgotos [Cedae];
programa Uma Luz na Escurido, desenvolvido pela
Light).As favelas passam a ser consideradas como reas em que, apesar da irregularidade na forma de ocupao do solo, o poder pblico responsvel pela
implantao de infra-estrutura.Alm disso, o governo
municipal, muitas vezes alinhado politicamente com
o governo estadual, desenvolve uma experincia de
realizao de obras em vrias outras favelas cariocas,
denominada Projeto Mutiro.
Em atuao desde o incio da dcada de 1980,
passando a conjugar, partir de 1984, o trabalho voluntrio com o remunerado, o Projeto Mutiro, ligado
estrutura da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), realizou intervenes pontuais em 60 favelas. Abrangendo basicamente obras de
pavimentao, infra-estrutura, pequenas contenes,
construo de creches e centros comunitrios, tambm promoveu o reflorestamento de encostas.
Concluindo este item, pode-se afirmar que, ao
longo dos anos 1980, desenvolve-se uma rica experincia em urbanizao nos assentamentos denominados favelas, na cidade do Rio de Janeiro.A urbanizao consagrou-se como a resposta adequada ao problema, e ainda
Essa linha de ao difere da experincia de Brs de Pina, desenvolvida pela Codesco, em que havia tambm um processo de reconstruo de moradias.
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criou-se um acmulo de experincia tcnica e administrativa que, como veremos, possibilitou o desenvolvimento do programa Favela-Bairro, na dcada seguinte.
sor, dando continuidade s suas iniciativas. Nas eleies de 2000, dessa vez com Luiz Paulo Conde como
opositor, Csar Maia foi eleito novamente prefeito.
A eleio de Csar Maia para a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, em 1993, pelo Partido da Frente Liberal (PFL), marca uma inflexo em um longo perodo
de domnio da poltica de centro-esquerda e de esquerda na cidade9 e no estado. Csar Maia se elegeu com
um discurso que acionava elementos do lacerdismo,
com fortes ecos nas camadas mdias da cidade. Em seu
programa de governo, o prefeito eleito enfatizava o discurso sobre a ordem urbana, articulado com aes de
forte repercusso na mdia, como a expulso dos camels das reas centrais, o cercamento das praas pblicas,
a criao da Guarda Municipal, entre outras iniciativas.
Alm disso, desenvolveu um conjunto de iniciativas de impacto sobre a cidade, que apresentaremos a seguir de forma resumida. Antes, cabe lembrar
que o prefeito conseguiu eleger seu sucessor, o exsecretrio de Urbanismo, arquiteto Luiz Paulo Conde,
responsvel por um dos projetos de maior impacto,
o Rio Cidade. O prefeito Conde manteve, em linhas
gerais, a mesma poltica elaborada por seu anteces-
Csar Maia, no entanto, era egresso das fileiras do PDT, partido do governador Leonel Brizola. A marca da passagem de Brizola pelo Rio de Janeiro to forte
que os principais polticos em ao no estado e na cidade so egressos do seu partido, como o ex-governador Marcelo Alencar, hoje no PSDB, o ex-governador
Anthony Garotinho e Luiz Paulo Conde, atualmente no PMDB.
9
Esses setores foram os responsveis pelo financiamento do plano. Existe j uma abundante literatura sobre o Plano Estratgico do Rio de Janeiro. Ver Vainer
(2000); Ferreira (2000); Araujo (2005).
10
281
A Linha Amarela: Trata-se de uma obra rodoviria de grande envergadura, ligando a Barra da
Tijuca, rea de concentrao das camadas mdias e
superiores e de forte atuao do capital imobilirio,
com o conjunto de avenidas que forma o Anel Rodovirio da cidade. possvel contrastar essa iniciativa com a Linha Vermelha, desenvolvida durante a
gesto de Leonel Brizola, que, alm de ligar o aeroporto Internacional com as regies centrais, permitia maior acessibilidade Baixada Fluminense, rea
de concentrao das camadas populares. O projeto
foi financiado, em sua maior parte, com recursos da
prefeitura, e, em parte, com recursos da concessionria, que explora o pedgio.
282
O Projeto Rio Cidade: Elaborado sob a responsabilidade do ento secretrio de Urbanismo, o arquiteto Luiz Paulo Conde, visou requalificao de reas
centrais de alguns dos principais bairros da cidade,
com obras de infra-estrutura (principalmente drenagem), reorientao do trfego de veculos e pedestres,
sinalizao, mobilirio urbano e paisagismo. Embora
mostrasse uma distribuio relativamente descentralizada, o projeto beneficiou as reas centrais, tendo
maior impacto sobre as camadas mdias. A expulso
dos ambulantes, com a adoo de barreiras arquitetnicas que impedissem sua permanncia nas caladas,
foi parte do programa de constituio da ordem urbana, objetivo do prefeito. O projeto foi inteiramente
financiado com recursos da prefeitura11.
As Operaes Interligadas e a Flexibilizao da Legislao Urbanstica: A Operao
Interligada foi o nico instrumento previsto no
plano diretor cuja regulamentao foi encampada
pela prefeitura12. Esse instrumento foi largamente
utilizado pelo governo municipal como alternativa para a flexibilizao da legislao urbanstica,
entendida pelo secretrio (depois prefeito) como
extremamente rgida e desatualizada. Anlises dos
processos de aprovao das Operaes Interligadas mostram a grande fragilidade dos argumentos
utilizados em sua defesa, com claro benefcio dos
empresrios (no apenas imobilirios), gerando
forte polmica na mdia. A opo favorvel flexibilizao permaneceu ao longo da gesto Conde,
com a proposio de vrios projetos de lei que
beneficiavam claramente as empresas imobilirias,
como ficou patente, ao final de seu mandato, com a
polmica gerada em torno dos apart-hotis13.
Como envolvia claramente a valorizao de imveis situados no seu entorno, o projeto poderia ter se beneficiado da utilizao de instrumentos de captura de
mais-valias imobilirias, previstos no plano diretor (como a contribuio de melhoria). Todavia, sequer se cogitou esse tema. Ver Sartor (1999).
11
O projeto de regulamentao foi de iniciativa da Cmara Municipal, embora devesse caber ao Executivo, mas foi aprovado pelo prefeito com um conjunto de
vetos que descaracterizaram vrios dos mecanismos de controle sobre o processo decisrio ali previsto.
12
A reao desfavorvel da opinio pblica ao boom construtivo provocado pelos hotis-residncia, especialmente na zona sul da cidade, fez que esse tema fosse
objeto da disputa eleitoral, vindo a enfraquecer a possibilidade de reeleio para o ento prefeito. Ver Araujo (2005).
13
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Mapa 1 - Mapa da cidade do Rio de Janeiro reas de Planejamento e Regies Administrativas, 2004. Fonte: PCRJ/IPP-Armazm de Dados.
O Rio de Janeiro comporta, em suas cinco reas de Planejamento16, delimitadas no Mapa 1, mais de
um milho de pessoas que moram em favelas, perfazendo 18,7% do total de sua populao17. A rea de
Planejamento 3 (AP 3), que abrange parte da zona
norte e do subrbio, concentra o maior contingente
populacional da cidade, incluindo cerca de 545 mil
habitantes residentes em favelas, metade do total de
todo o municpio. nessa AP que esto os maiores
complexos de favelas, como o da Mar e o do Morro
do Alemo, que foram delimitados como Regies Administrativas, contendo respectivamente 113.807 e
65.026 domiclios18.
286
teria poder de articular e coordenar todas elas, impondo-se assim a necessidade de criao de uma secretaria especfica.
3. O programa favela-bairro e a
poltica habitacional
A rea de Planejamento 1 (AP 1) corresponde rea de ocupao mais antiga centro e zona porturia; a AP 2, zona sul litornea e parte da zona norte;
a AP 3, zona norte e ao subrbio que se expandiu ao longo das linhas ferrovirias na extremidade nordeste do municpio; a AP 4, rea de ocupao mais
recente e a segunda mais extensa na parte oeste, limitada pela faixa litornea e pelos macios; e finalmente a AP 5, rea de maior extenso territorial, a oeste
e noroeste do territrio.
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O programa Favela-Bairro vem sendo desenvolvido pela Secretaria Municipal de Habitao desde
1994, quando a administrao resolveu adotar uma
nova poltica para as favelas em substituio ao antigo Projeto Mutiro. Principal programa do governo
da cidade, o Favela-Bairro objetiva complementar ou
construir a estrutura urbana principal (saneamento
e democratizao de acessos) e oferecer condies
ambientais de leitura da favela como bairro da cidade, segundo os termos do Decreto 14.332, de 7 de
janeiro de 1995. Visando introduzir valores urbansticos das reas de ocupao formal da cidade e inter-
Quanto aos aspectos gerenciais do Favela-Bairro, cabe notar que a prefeitura optou por adotar a
terceirizao dos servios como norma bsica.Assim,
foi terceirizada a maioria dos projetos, a execuo e
o acompanhamento das obras, cujo monitoramento
foi feito pelo IplanRio, Riourbe, SMH e mais duas empresas contratadas: uma de apoio ao gerenciamento
geral do programa e outra de prestao de assistncia tcnica e de apoio superviso. O trabalho dessas empresas, chamadas gerenciadoras, fez parte de
toda a primeira etapa do programa, sendo posteriormente assumido, em 2001, pela SMH.
19
Grifos nossos.
20
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graus de facilidade de urbanizao (existncia de infra-estrutura prvia, custo e complexidade para implant-la);
Entre os critrios de seleo de reas aprovados pelo contrato com o BID, destacamos:
21
A Lei 2.499, de 26 de novembro de 1996, declara como rea de Especial Interesse Social para fins de incluso em programa de urbanizao e regularizao
fundiria as reas das favelas da primeira fase do Favela-Bairro e estabelece resumidos padres especiais de urbanizao.
22
AP 1 - Ladeira dos Funcionrios, Parque So Sebastio, Morro do Escondidinho, Morro dos Prazeres; AP 2 - Andara, Mata Machado; AP 3 - Caminho do Job,
Morro Unio, Serrinha, Morro da F, Parque Proletrio do Groto, Parque Royal, Chcara Del Castilho, Ferno Cardim; AP 4 - Canal das Tachas, Vila Amizade;
AP 5 - Trs Pontes.
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Alm das 17 favelas anteriormente selecionadas, segundo dados da SMH, foram includas: na AP 1 - Vila Clemente, Parque Boa Esperana, Parque Vitria,
Quinta do Caju, Tuiuti, Morro dos Telgrafos, Parque Candelria, Morro da Mangueira; na AP 2 - Morro da Casa Branca, Morro do Vidigal, Vila Cndido, Guararapes, Cerro Cor, Jamelo, Morro do Salgueiro, Morro da Formiga, Morro do Borel; na AP 3 - Morro da Bacia, Morro do Encontro, Morro dos Urubus, Morro do
Fub, Morro da Iguaba, Vila Campinho, Comendador Pinto, Parque Proletrio do Dique, Morro do Sossego, Buriti Congonhas, Faz-quem-quer, Morro do Sap,
Moiss Santana, Morro do Sereno, Rua Frei Gaspar (Morro da Paz), Morro do Caracol, Morro da Caixa-Dgua; na AP 4 - Vila Sap, Floresta da Barra da Tijuca,
Fazenda do Mato Alto; e na AP 5 - Bairro Nova Aliana, Divinia.
24
Foram includas no programa 39 favelas: AP 1 - Parque Conquista, Morro do Gari, Jurema Aires, Morro do Vigrio, Vila Elza, Unidos de Santa Teresa, Santa Alexandrina; AP 2 - Morro Azul, Babilnia, Vila Pereira da Silva, Chapu Mangueira, Vila Parque da Cidade, Vila Benjamin Constant, Vila Canoas, Pedra Bonita; AP
3 - Comunidade Agrcola de Higienpolis, Incio Dias, Praia Rosa, Sapucaia, Vila Santo Antnio, Comunidade N. Sra. da Apresentao, Final Feliz, Vila Cambuci,
Barro Preto; AP 4 - Novo Palmares, Tijuquinha, Muzema, Vila da Paz, Cambalacho; e AP 5 - Carumb, Vila Verde, Areal, Comunidade So Jernimo, Jardim Bela
Vista, Agulhas Negras, Lus Fernando Vitor Filho, Vila Moretti, Vila So Bento, Vila Unio da Paz.
25
O programa contemplou cinco reas, sendo trs com obras e duas com planos de interveno: AP 2 - Rocinha; AP 3 - Jacarezinho; AP 4 - Rio das Pedras; AP
5 - Fazenda Coqueiros, Bairro Rollas.
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Vila Parque da Cidade, na Gvea; Vila Benjamin Constant, na Urca - na AP 2; Vila Moretti, Vila So Bento e Vila Unio da Paz, em Bangu - na AP 5.
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Tabela 1: ndices do Programa Favela-Bairro 9 (1 etapa 1994-2000). Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
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A indenizao pelo valor da benfeitoria a ser reassentada fazia parte da contrapartida ao emprstimo do BID, e a construo de moradia na mesma localidade,
com no mximo 40 m, era contemplada pelo financiamento do banco. Posteriormente, foi introduzida no programa a possibilidade de compra de um outro imvel na mesma localidade, cujos recursos estariam tambm inseridos na contrapartida local. A opo pela compra de moradias para o reassentamento de famlias
em reas objeto do Favela-Bairro foi sendo utilizada progressivamente, tornando-se responsvel por 59% dos valores pagos no perodo 1995-2002.
29
Parque Royal, na Ilha do Governador - AP 3, e Ladeira dos Funcionrios e Parque So Sebastio, no Caju - AP 1, localizadas em terreno da Unio; e Ferno
Cardim, no Engenho de Dentro - AP 3, situada em rea municipal.
30
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Trata-se da favela Quinta do Caju, situada em rea da Unio na regio porturia, AP 1da cidade.
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Aps a declarao em lei como de Especial Interesse Social, as reas objeto de interveno, concomitante ou posteriormente s obras de urbanizao,
tm iniciada a regularizao urbanstica, que abrange
a elaborao de um projeto de alinhamento, definindo
os limites entre os espaos pblicos e particulares, o
reconhecimento e a denominao formal dos logradouros e a edio de norma especfica de uso e ocupao do solo, que tem por finalidade o ordenamento do
ambiente construdo e o habite-se das edificaes.
Tendo por objetivo o acompanhamento das reas objeto de interveno do Programa Favela-Bairro,
foi criado, em 1996, o Posto de Orientao Urbanstica
e Social (Pouso), composto por uma equipe multissetorial da prefeitura, cuja principal atribuio era fiscalizar o uso do solo e promover a articulao com outros
rgos pblicos para a manuteno das obras realizadas. Segundo Cavallieri (2003, p. 278),na parte social,
uma gama variada de orientaes, informaes e encaminhamentos eram fornecidos aos moradores.
Instituindo a presena governamental na favela, mesmo que transitria, a atuao do Pouso foi considerada inovadora em funo da possibilidade de interao das aes do programa com a populao da
rea durante e aps as obras de interveno. Como
principal elemento de articulao com os moradores, os assistentes sociais trabalhavam em conjunto
com os agentes comunitrios.
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Segundo a SMH, 55 reas foram includas no Proap II pelo Favela-Bairro: AP 1 - Rodo, Matinha (Pantanal), Morro do Bispo (Sumar), Morro do Catumbi, Morro
Santos Rodrigues, Morro Azevedo Lima, Morro de So Carlos, Morro da Providncia; AP 2 - Morro dos Cabritos, Morro do Chacrinha, Vila Santo Amaro, Morro
da Liberdade (Turano), Parque So Paulo II (Parque JK), Nova Divinia (Borda do Mato), Parque Vila Isabel, Morro dos Macacos, Pau da Bandeira, Morro do
Cruz (Frana Jnior e Buraco Quente), Santa Marta; AP 3 - Parque Proletrio de Vigrio Geral, Morro do Juramento, Parque Silva Vale, Vila Primavera, Morro da
Cachoeira Grande, Morro da Cotia, Cachoeirinha, Santa Terezinha, Grota, Santa Maria, Jacar, Jacar-Rio dos Cachorros, Bela Vista da Pichuna, Magno Martins,
Fazenda Botafogo, Morro do Dend, Parque Jardim Beira-Mar (ou Te Contei), Morro So Joo, Dois de Maio, Parque Unio Del Castilho, guia de Ouro, Vila
Esperana, Parque Proletrio de Acari, Vila Rica de Iraj, Vila Arar; AP 4 - Parque Chico Mendes, Rua 8 W n 500, Baro, So Jos Operrio; AP 5 - Vila do
Cu, Vila So Jorge, Jardim Moriaba, Vila Joo Lopes, Cosme e Damio, Vila Mangueiral, Coria (Senador Camar), Caminho do Lcio. O programa Bairrinho
incluiu, alm das reas anteriormente selecionas: AP 2 - Tijuau; e AP 4 - Entre Rios. Alm disso, o Grandes Favelas contemplou com um plano o Complexo do
Alemo, localizado na AP 3.
33
294
O Proap-Rio II introduziu a elaborao de Planos de Ao Social Integrada (Pasi), sob a responsabilidade da SMDS, SMTb e SMH, e coordenao do
Comit de Coordenao do Programa, para atender
a uma ou mais comunidades, orientando a definio
de aes a serem executadas nos componentes de
urbanizao integrada; na ateno s crianas e adolescentes; e na gerao de trabalho e renda. Os planos
devem ser aprovados pelas respectivas comunidades
em assemblia de seus moradores34.
No h no Favela-Bairro um frum intermediador, como o Ncleo de Regularizao de Loteamentos. A participao dos moradores ocorre em torno
de assemblias realizadas em cada comunidade, e a
prefeitura tem a diretriz de estimular a formao de
conselhos envolvendo outras entidades, alm das associaes de moradores existentes, que funcionem
como interlocutores do poder pblico durante as
obras. Em alguns casos, houve denncias de associaes de moradores relativas ao da prefeitura
na criao de grupos locais subservientes aos seus
interesses. A avaliao dos tcnicos municipais, entretanto, que a participao da populao, embora
34
O objetivo da campanha foi alcanar um progresso significativo na proviso de moradia digna para todos, segurana jurdica para a regularizao da ocupao
e acesso aos servios bsicos at o ano de 2015.
35
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e Titulao; de Regularizao e Titulao de Assentamentos, promovidos pelo municpio; e de Regularizao de Conjuntos Habitacionais e Titulao na
sua estrutura, coube SMH a funo gestora da Equipe E-solo36. Com diretrizes especficas, abrangendo
a regularizao urbanstica, administrativa, fiscal e
de registro, foram eleitos como projetos prioritrios
dessas aes a favela Quinta do Caju, na rea porturia da cidade, e o Parque Royal, localizado na Ilha do
Governador, ambos em terrenos da Unio repassados
ao municpio.
Posteriormente, foi acordado um convnio
entre a prefeitura e o Escritrio Regional para a
Amrica Latina e o Caribe (Rolac), do Programa das
Naes Unidas para os Assentamentos Humanos
(UN-Habitat), voltado para trabalhos direcionados
para a regularizao fundiria de favelas e loteamentos que tivessem a regularizao urbanstica
concluda, de acordo com o contrato do BID. Essa
iniciativa resultou em uma articulao intermunicipal (Belm, Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Florianpolis, Goinia, Joinville, Porto Alegre,
Recife, So Lus, So Paulo, Salvador e Vitria) relativa ao tema da regularizao e no lanamento da
Campanha Nacional pela Regularizao Fundiria e
pela Governana Urbana, em outubro de 2003, com
Alm da SMH, a equipe foi composta pela Clula Urbana assessoria especial do prefeito , pelas Secretarias Municipais de Urbanismo, de Governo, e de Meio
Ambiente, pela Diretoria de Patrimnio da Secretaria Municipal de Fazenda e pela Procuradoria Geral do Municpio (Decreto 19.646, de 2001).
36
37
295
296
Tabela 3: Custos do Proap-Rio I e Proap-Rio II / usos e fontes em US$ 1.000.000,00. Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
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297
Mapa 2 - reas das favelas Praia da Rosa e Sapucaia antes da interveno.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Foto 1 - Vista area das favelas, antes das obras.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
298
Foto 2
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vetores de doenas. A acessibilidade do sistema virio boa e o transporte feito por nibus, por meio
de linhas que servem a outras reas, como Bancrios,
Ribeira e Bananal.
Situadas em rea sujeita s mars, com proximidade de mangue, as duas favelas esto inseridas no
bairro Tau e ocupam a baixada da Ilha do Governador, na Baa de Guanabara. Com risco de inundaes,
h incidncia de poluio hdrica e proliferao de
299
De acordo com levantamentos feitos pela Escola de Servio Social da UFRJ, em 1996, as duas favelas somavam 916 domiclios e 3.318 moradores, sendo 1.858 em Praia da Rosa e 1.460 em Sapucaia. Dos
3.318 habitantes, 41% eram provenientes da Regio
Nordeste do pas e residiam no local h pelo menos
dez anos. O perfil da populao de classe social
baixa, em sua maioria prestadora de servios domiciliares e de segurana, apresentando uma renda mdia
individual de 2,16 salrios mnimos (1996).
300
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Embora o projeto no tivesse previsto a participao popular, na discusso acerca das intervenes,
os moradores que ocupavam as palafitas ficaram receosos de abandon-las em troca do lote urbanizado,
ficando ento acordado que seriam construdos embries de 20 m, em rea da prpria favela.A abertura
da via de ligao entre as duas comunidades tambm
foi objeto de controvrsia; como no houve acordo
entre os moradores, foi realizado um plebiscito, cujo
resultado foi favorvel abertura da rua.
Contando com recursos prprios da prefeitura, os investimentos aplicados na rea foram distribudos conforme a Tabela 5.
Nas aes destinadas ao reassentamento das famlias que ocupavam as palafitas e as reas de alargamento das vias, foram urbanizados 116 lotes na favela
Praia da Rosa, 13 na rea central das favelas e nove em
Sapucaia.Alm disso, foram construdos 107 embries
na Praia da Rosa e 42 em Sapucaia, onde tambm foi
erguido um edifcio de seis apartamentos. Um morador preferiu a indenizao por sua moradia anterior.
A rea teve o processo de regularizao urbanstica iniciado, mas no chegou titulao. Nas datas de entrega dos embries, foram assinados Termos
de Compromisso de Entrega de Imvel entre a prefeitura e o morador. No foi prevista para o local a
implantao do Pouso, sob a alegao de que o posto
situado em outra favela do bairro, o Parque Royal, poderia atender s duas comunidades em questo.
As obras foram finalizadas em 1998, mas, alguns anos aps a urbanizao, a rea apresenta um
quadro de abandono e decadncia. Segundo Rodrigues (2002), as duas associaes de moradores afirmam que no foi realizada a manuteno dos equipamentos pblicos, bem como das tubulaes de
esgoto, que funcionam precariamente, apesar dos
servios terem sido solicitados diversas vezes ao
poder pblico. O abastecimento de gua tambm
apresenta problemas, sendo eventualmente suspenso por at trs dias. A maior parte das praas no
tem postes suficientes, e a ciclovia possui trechos
sem iluminao pblica.
A rua de ligao entre as favelas facilitou o trnsito de carros de passeio, de ambulncias e de caminhes de lixo. Entretanto, em funo da presena do
trfico de drogas, viaturas da polcia a utilizam, por vezes em alta velocidade, pondo em risco os transeuntes
que por ali passam, pois, em diversos trechos, a rua
no tem largura suficiente para receber caladas.
Por fim, no houve estmulos socioeconmicos,
como garante o Bairrinho, nem programas educativos,
esportivos ou recreativos, de gerao de renda, de capacitao profissional ou de educao sanitria nessas
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro
301
4.2.1. Histrico
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
303
citrio em sua totalidade, com falta de gua, esgotamento sanitrio em valas negras e drenagem correndo superficialmente sob as casas.
Configurando, em sua grande maioria, um bolso de mo-de-obra desqualificada que presta servios principalmente nos bairros prximos Leblon,
Gvea, Ipanema, Copacabana e So Conrado , a populao da favela, em 1991, era de 8.580 habitantes,
com uma densidade populacional de 361,29 hab./
ha. Em 2000, essa populao totalizou 9.364 pessoas,
tendo sido computados 2.757 domiclios38.
Existem na comunidade grupos que desenvolvem atividades teatrais (Ns do Morro), a escola de
samba Acadmicos do Vidigal, um grupo de pagode
profissional (Fundo de Varanda), vrios msicos e artistas plsticos.
4.2.3. Caracterizao do projeto aes previstas e
realizadas
304
38
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39
305
Lei 2.704/1998.
306
Foto 10 - Circulao por escadaria sem corrimo, acessibilidade ainda reduzida. Fonte:
Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
vazamento de esgoto (Foto 12) e problemas no abastecimento de gua. O estado do posto de sade e das
escolas pblicas precrio, assim como o de parte
das obras realizadas pelo programa, que carecem de
conservao e de manuteno.
de Jacarepagu, zona oeste, na XVI Regio Administrativa, rea de Planejamento 4 da cidade. Com
acesso pela antiga Estrada de Jacarepagu e pela
Estrada Engenheiro Souza Filho, a rea prxima
aos bairros de Gardnia Azul, Jardim Clarice, Bosque
dos Esquilos, Quinta do Itanhang e Barra da Tijuca
(ver Mapa 3).
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
40
4.3.1. Histrico
307
308
Diante da ameaa de remoo, com uma ordem judicial de desocupao, o governo do estado
editou um decreto41 considerando a rea da Granja
Rio das Pedras, localizada entre a Estrada de Jacarepagu e a Lagoa da Tijuca, de utilidade pblica para
desapropriao, com destinao de colnia agrcola
e de integrao da reserva biolgica de Jacarepagu.
Evitada a remoo, o local passou a acolher tambm
famlias que se deslocaram das margens da Estrada de
Jacarepagu, uma vez que, no terreno desapropriado,
tolerava-se a instalao de moradias provisrias.
Nos anos 1970, as obras de implantao da Via
5 (GB-2) incluram a abertura da Estrada Engenheiro
Souza Filho, que ficaria conhecida como a variante
da Estrada de Jacarepagu e se tornaria um dos principais acessos favela. Essas obras, alm de modifi-
41
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trmino do programa. Dessa forma, o terreno foi invadido, surgindo uma nova rea da favela, que ficou
conhecida como Areal 1.
Nos anos 1990, alm dos prdios da Delfin-Rio,
parte do terreno vago tambm foi invadida. Aps a
reintegrao de posse e algumas negociaes, 230
famlias foram abrigadas provisoriamente em barracas da Defesa Civil, em um local que recebeu o
nome de Areal 2. Em seguida, o governo estadual
editou um decreto de desapropriao, abrangendo
as reas de Areal 1 e Areal 2, posteriormente modificado, restringindo a rea a ser desapropriada a
pouco mais de um tero da anterior.
Extrapolando o ncleo inicial, denominado
Rio das Pedras, a favela teve uma ocupao caracterizada pelo agrupamento de diversos outros assentamentos (ver Mapa 4):
309
310
Roque Santeiro configurou um prolongamento da favela, implantado praticamente sobre a variante, que forava inclusive seu desvio.
Com uma faixa de terreno de profundidade
mdia de 10 m, esse assentamento se encontra
entre a estrada e uma rea particular;
Vila Mangueira localizada junto antiga Estrada de Jacarepagu, tem previso de remoo atravs do programa.
Pela escala da rea ocupada e pelo grande nmero de domiclios, Rio das Pedras considerado
um complexo, no qual as enchentes peridicas representam um dos maiores problemas enfrentados
pelos moradores. Foi marcante a que ocorreu com
as chuvas de vero de 1996, que deixou um grande
nmero de desabrigados.
4.3.2 Caracterizao da rea e da populao
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
311
Foto 14 - Presena de rios e cotas baixas dos terrenos. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
O Rio das Pedras apresenta-se poludo em virtude do lanamento de esgotos dos condomnios prximos e da prpria favela, onde a Cedae implantou,
pelo programa Proface, um sistema de esgotamento
sanitrio que inclui redes coletoras nos principais
becos e travessas e elevatria de esgoto. Posteriormente, para solucionar os problemas causados pelas
enchentes, os prprios moradores passaram a utilizar
as redes coletoras para escoar as guas pluviais, com
lanamentos diretos nos corpos receptores da regio,
que tm como destino final a Lagoa da Tijuca.
Como a regio de solos formados por argilas orgnicas e reas de turfa, existem tambm problemas de recalques diferenciais nos terrenos. Os
aterros realizados na parte de ocupao mais antiga
j apresentam certa estabilidade pelo tempo decorrido, mas ainda ocorrem recalques nas reas aterradas posteriormente.
312
42
Dois projetos de alinhamento destinados abertura de novos acessos virios, criados pelo Plano Urbanstico da Barra da Tijuca (n 9892 e n 8997), atravessam a favela. Porm, segundo a proposta para o Anel
Virio do municpio, esses projetos sero ainda modificados com a implantao de vias expressas s margens
da Lagoa da Tijuca e a transformao da variante em via
de vizinhana, de movimento menos intenso.
Atualmente, a Estrada Engenheiro Souza Filho
(Foto 15) a variante desempenha simultaneamente a funo de principal via de articulao entre os
diferentes setores da favela e a de ligao ao restante
da cidade, com concentrao comercial mas ausncia de semforos, passarelas, caladas e sinalizao. J
a antiga Estrada de Jacarepagu (Foto 16) comporta
um intenso trfego, sem qualquer sistema de baias ou
sinalizao. Alm do transporte alternativo de vans
e motos, algumas linhas de nibus ligam a regio a
outros bairros, como Barra da Tijuca, Cidade de Deus,
Freguesia, Gvea, Madureira e Cascadura.
Em relao ao sistema virio interno, em Areal 1
e Areinha existem quadras definidas com vias implantadas e hierarquizadas (vias de penetrao com caixa de
6 m e transversais com 3 m de largura), que, apesar de
no serem pavimentadas e sinalizadas, oferecem condies razoveis de acessibilidade. J no ncleo de Rio
das Pedras e em Areal 2, um precrio sistema de becos
e vielas, em sua maioria sem pavimentao, restringe o
acesso apenas a pedestres (Fotos 17, 18 e 19).
Decreto 3.046/1981.
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Foto 17
313
Foto 16 - Estrada de Jacarepagu, onde est instalado o comrcio. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.]
Foto 18
A carncia de espaos pblicos e de reas esportivas e de lazer atinge quase toda a favela; apenas um
centro comunitrio localizado junto escola municipal, em Areal 1, atende aos moradores com atividades
culturais e complementares, como aulas de bal e artes marciais. A associao de moradores tambm promove cursos e atividades esportivas, ocupando uma
edificao de trs pavimentos, de bom padro construtivo, onde funciona uma TV comunitria. A escola
de samba que havia na rea foi retirada; atualmente
existem casas de msica funk e forr (cinco grandes).
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
315
O uso comercial, que ocupa em parte edificaes de uso misto, comporta lojas de materiais de
construo, aougues, padarias e farmcias, alm
de oficinas de automveis de alvenaria. A rea conta tambm com uma delegacia de polcia, um posto
dos correios, templos e igrejas. O perfil da populao
de classe social baixa, grande parte proveniente da
regio Nordeste do pas, que atua como mo-de-obra
para a construo civil e servios domiciliares, principalmente nos bairros da Barra da Tijuca e de Jacarepagu, e apresenta uma renda mdia de at dois
salrios mnimos (Rio de Janeiro, 2000b).
316
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continuam em andamento, com previso da construo de uma ponte sobre o Rio das Pedras e da
pavimentao e drenagem da Estrada Engenheiro
Souza Filho, a variante. Contando com recursos da
prefeitura e da Caixa Econmica Federal, os investimentos aplicados foram distribudos conforme a
Tabela 7.
317
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
5. Concluses
Tomando como referncia os elementos de
avaliao mencionados na introduo deste trabalho,
podemos sugerir algumas virtudes e alguns problemas identificados pela anlise:
A grande positividade do programa dar visibilidade urbanizao de favelas, consagrando essa prtica
como a forma adequada de interveno sobre o problema. Embora seja uma prtica que tem aparecido
em todas as grandes cidades brasileiras no perodo
recente, a publicidade em torno do projeto, o apoio
do BID e o fato de ter se realizado na cidade que
se caracterizou, nos anos 1970, como detentora do
maior programa de remoo da Amrica Latina do
um sentido simblico a essa interveno, que deve
ser ressaltado. Destaque-se outrossim que constitui
uma iniciativa desenvolvida por um governo de carter conservador.
Alm do impacto publicitrio, o programa se pretende uma interveno a ser desenvolvida no tempo, abarcando como horizonte o conjunto das favelas cariocas. Pelos nmeros envolvidos, percebe-se
claramente que uma ao em grande escala, com
319
corretivas, tem ocasionado, como efeito perverso, a ocupao de reas inadequadas como nica
alternativa de acesso terra e moradia seja sob
o ponto de vista ambiental (reas frgeis, encostas
ou margens de rios, reas de proteo ambiental, de
risco etc.), seja sob o ponto de vista legal. Isso implica uma recriao permanente do problema que
se busca resolver.
Embora sejam aplicados recursos significativos nas
intervenes em reas de favelas, as melhorias aps a
urbanizao no tm sido garantidas, no s porque
as obras, em muitos casos, abrangem apenas parte da
favela, mas porque no existe manuteno dos equipamentos e das reas pblicas.
320
Os objetivos do programa (a integrao) so tratados basicamente do ponto de vista fsico-urbanstico. No entanto, como poltica de integrao social,
a iniciativa parece insuficiente, e mesmo os projetos sociais articulados com a interveno no tm a
mesma primazia que os aspectos de infra-estrutura,
tornando ainda mais difcil a questo da integrao
social das populaes faveladas. Um aspecto relevante, nesse sentido, diz respeito questo da valorizao imobiliria que decorre do investimento pblico,
gerando processos de expulso branca. A postura
da prefeitura foi saudar os processos de valorizao,
desconsiderando o problema da sada de moradores
e sua substituio por camadas de renda mais elevada. Esse tema de fundamental importncia do ponto de vista da questo da integrao social.
O processo de escolha e hierarquizao da interveno, embora pragmtico, parece ser mais uma
estratgia de marketing do que uma definio calcada em diagnstico das necessidades. Dessa forma, as
favelas atendidas pelo programa no foram as mais
carentes; mas sim as que j vinham sendo objeto de
interveno em programas anteriores.
A articulao com o rgo estadual de saneamento
(Cedae) complexa, e a resistncia aceitao e
incorporao das obras de infra-estrutura realizadas
no mbito do Favela-Bairro recorrente.
O modelo de participao adotado pode ser definido como restrito ou instrumental, limitando-se basicamente informao da populao sobre o projeto
e permitindo eventualmente pequenas alteraes de
adaptao. Com uma atuao bastante tmida, aparenta fortes indcios de constituir mais uma prtica
de legitimao das aes do que propriamente de democratizao da poltica. Experincias desenvolvidas
em outras cidades mostram que possvel desenvolver uma poltica que seja amplamente discutida com
a populao, seja por meio de conselhos, seja por
meio da realizao de conferncias. Os resultados
revelam que, nesses casos, a populao manifestou
franco interesse em participar e que a democratizao do processo no impediu a eficincia e a eficcia
das aes.
Um novo modelo de interveno desenvolvido pelo
programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (APD-Rio), em
um convnio entre a prefeitura e a Unio Europia,
instituiu um novo padro de participao popular, restrito a poucas e pequenas favelas, que no tem tido
continuidade na ltima gesto (2004-2007).
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A experincia do Programa de Atendimento Profissional (PAP), desenvolvido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil, do Rio de Janeiro, no mbito do
APD-Rio, encetou a preocupao com as melhorias
habitacionais nos programas cariocas. No entanto,
os exemplos elaborados pelo projeto mostram as dificuldades de trabalhar com nveis de adensamento
baixos, gerando a possibilidade de se reconhecerem
e legitimarem situaes construtivas no apropriadas
segurana e salubridade dos ambientes, e oficializando-se padres de moradia no-dignas em edificaes j consolidadas nas reas de favelas. Cabe ressaltar tambm que esse programa foi extremamente
limitado, uma vez que no foi concluda a contento a
negociao com a Caixa Econmica Federal, que no
aceitava os moradores da favela como candidatos ele-
321
Referncias
__________. Secretaria de Urbanismo/Instituto Pereira Passos. Armazm de Dados, MOREI, 2000b. (Tabulao
das informaes existentes na base de dados do IBGE/Censo 2000).
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Municipal; IPPUR/UFRJ, 2002.
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro
323
324
9.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
9.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em
Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
Nelson Baltrusis
s reas Especiais de Interesse Social (Aeis) foram implantadas em Diadema a partir da aprovao
do plano diretor de 1994. Sua origem remonta experincia das Zonas Especiais de Interesse
Social (Zeis) e do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), im-
plantados no Recife, no incio dos anos de 1980, com o intuito de regularizar e urbanizar favelas; bem como
prpria tradio de luta dos movimentos sociais da regio do ABC. As Aeis, em Diadema, foram desenhadas no
s como instrumento de regularizao e urbanizao de favelas como aconteceu no Recife, mas tambm com
o intuito de avanar e ampliar a sua abrangncia, demarcando reas vazias particulares para a implantao de
projetos de habitao de interesse social, visando fazer valer o princpio da funo social da propriedade. Nos
Quadros 1 e 2, podemos ver os dois tipos de Aeis implementados em Diadema. Este trabalho se concentrar na
avaliao das Aeis-1.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
325
326
Quadro 2: Aeis-2. Descrio, objetivos e metas
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
O economista peruano Hernando de Soto d uma nova dimenso ilegalidade urbana. Em dois de seus livros, O outro caminho e Os mistrios do capital, ele
prope que a ilegalidade seja vista no como um problema para a cidade, mas como um capital morto que necessita de caminhos para se transformar em
capital lquido e movimentar a economia. O discurso de Soto se encaixa como uma luva ao discurso do Banco Mundial que defende a propriedade individual.
Encaixa-se tambm em outro tipo de demandas: de governos que sem investimentos querem mostrar servio, dos demandatrios da regularizao que podem
adquirir maior estabilidade de ocupao, valorizao fundiria e melhores condies de comercializao dos imveis. Porm, as experincias realizadas de acordo
com os pressupostos defendidos pelo economista no se demonstraram satisfatrias; segundo Fernandes, as pesquisas indicam que os beneficirios desse tipo
de legalizao la de Soto no so os grupos pobres, mas sim os (velhos e novos) grupos econmicos privados ligados ao desenvolvimento da terra urbana,
que mais uma vez estariam tirando proveito do investimento pblico na urbanizao destas reas, geralmente bem localizadas e atraentes (Fernandes, 2003,
p. 155).
1
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
327
socioespacial? E por que, apesar de seu xito em relao ao acesso terra urbana , no conseguiu modificar o padro de ocupao perifrico de produo
na cidade?
Para compreender o que aconteceu e avaliar o
efeito que o instrumento provocou no espao urbano e nas relaes dos agentes produtores, necessrio compreender:
a) as relaes entre o municpio de Diadema
e sua insero com a sub-regio do ABCD e regio
metropolitana;
b) a trajetria de luta poltica e o papel que
os movimentos sociais desenvolvem na cidade e
na regio.
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A Globo era uma rea de interesse social (demarcada na reviso do plano diretor em 1998)
que foi loteada e comercializada pelo proprietrio como um loteamento de classe mdia. A
Niken uma rea verde que foi adquirida pelo
movimento de moradia. A gesto feita pelo poder pblico envolveu o proprietrio da rea da
Niken, o proprietrio da rea da Globo e os representantes do movimento organizado. Essa
concertao viabilizou a implantao de 78
unidades de habitao de interesse social na
rea da Globo, e a rea da Niken se transformou num parque pblico.
E, por ltimo, realizaremos algumas consideraes sobre os avanos e os limites do instrumento, destacando, principalmente, as limitaes que a
questo regional impe s polticas locais.
As Aeis-1 foram implantadas e em menos de
cinco anos cerca de 80% dos terrenos demarcados
foram utilizados para a produo de habitao de
interesse social. Para essa avaliao foram entrevistados alguns dos principais atores envolvidos com
o processo de implantao e gesto do instrumento.
Utilizamo-nos tambm de entrevistas realizadas por
Mourad para a sua dissertao de mestrado e das
que Tsukumo realizou para o seu Trabalho Final de
Graduao (TFG)
Na impossibilidade de estudar e avaliar todas
as reas onde foram implantados projetos, optamos
em primeiro lugar por resgatar a primeira concertao que se realizou no ano de 1996; em seguida, es-
colhemos os dois casos supracitados, porque acreditamos que ilustram no s a nossa argumentao de
que no basta ter instrumentos, mas que necessrio
criar condies para que eles se efetivem.
A coleta de dados e informaes em Diadema
no Departamento de Desenvolvimento Urbano,
no Departamento de Habitao e nos movimentos
e assessorias foi realizada pela estudante do Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC-SP) Juliana Abramides, que atuou como
bolsista do projeto. Agradeo a colaborao dos
tcnicos da prefeitura municipal de Diadema, especialmente as arquitetas Sonia Nagai e Yeda Akemi, o
arquiteto Sergio Santos, do Departamento de Desenvolvimento Urbano; Josemundo Queiroz, diretor do
Departamento de Habitao, e Marta Cirera, do mesmo departamento. Ao deputado estadual e arquiteto
Mario Reali e equipe, particularmente a assessora Liliam Aparecida da Silva Cabrera. Aos amigos do movimento de moradia Ronaldo Lacerda, Jos Ribamar,
Aparecida Tijiwa.
329
Parte I
Breve histrico sobre a aplicao do
instrumento
1. Instrumentos urbansticos contra a
excluso territorial
As reas Especiais de Interesse Social fazem
parte de um conjunto de instrumentos urbansticos
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
330
A distncia entre a aprovao de um instrumento na legislao urbanstica ou em planos diretores e sua real aplicao enorme. Em pesquisa sobre
a aplicao dos novos instrumentos urbansticos em
municpios do Estado de So Paulo, Rolnik constatou que, dos 118 municpios com mais de 20.000
habitantes que responderam pesquisa, apenas 42
possuam planos diretores aprovados aps a Constituio de 1988; a maior parte deles contava em sua
legislao com um ou mais dos chamados novos instrumentos urbansticos, porm na grande maioria o
instrumento sequer estava regulamentado (Rolnik,
1999). De acordo com Maricato, nos anos 1980 alguns instrumentos como, por exemplo, as Zonas de
Interesse Social (Zeis) e a legislao especfica para
Habitao de Interesse Social (HIS) foram adotados
e implementados por alguns municpios, que, no entanto, tiveram dificuldades para sua implementao
devido orientao perversa do mercado e a problemas jurdicos muitas vezes relacionados documentao da propriedade. (Maricato, 2001).
Na regio do grande ABC, quatro municpios
Santo Andr, So Bernardo de Campo, Diadema
e Mau utilizaram em seus planos diretores realizados ps-Constituio de 1988 o instrumento de
reas (ou Zonas) Especiais de Interesse Social com
a finalidade de regularizar as favelas e flexibilizar o
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padro dos lotes para a habitao de interesse social, bem como de facilitar o processo de regularizao fundiria2. Porm, dos municpios do ABCD
que possuem Aeis ou Zeis, somente Diadema conseguiu romper com o tabu da questo do direito
propriedade versus sua funo social. Como destaca Mourad, o fato de o instrumento ter funcionado
em Diadema no reside no fato de apenas ele existir
na legislao urbanstica, mas na vontade de transformar o espao urbano por meio da vontade poltica de governos comprometidos com a equidade
dos recursos territoriais e econmicos, bem como a
transformao do espao da cidade (Mourad, 2000,
p. 128). No item 3 deste captulo, nos aprofundaremos sobre os antecedentes das Aeis, tanto no plano
nacional quanto no regional.
Para Rolnik e Cymbalista (1997), as Zeis ou as
Aeis buscam incluir no zoneamento da cidade uma
categoria que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, estabelecer padres urbansticos
prprios para determinados assentamentos. Agregando a esses assentamentos a possibilidade real e legal de melhoria da qualidade ambiental (e com isso)
a requalificao do espao habitado das favelas. A
adoo desse instrumento significa reconhecer a diversidade de ocupaes existentes nas cidades, alm
da possibilidade de construir uma legalidade que
corresponda a esses assentamentos e, portanto, de
extenso do direito de cidadania a seus moradores
(Rolnik e Cymbalista, 1997, p. 8).
Sobre os planos diretores e instrumentos de regulao fundiria na regio do ABC, ver os trabalhos de Mourad (2000); Denaldi (2003).
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
331
332
Os sete municpios so: Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Rio Grande da Serra e Ribeiro Pires. A sub-regio tambm
conhecida como Grande ABC, regio do ABCD etc.
3
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Mapa 1 Diadema - reas Especiais de Interesse Social e RMSP Localizao do ABC e Diadema. Fonte: produo do autor a partir
do Mapa da RMSP.
Com a aprovao da Lei Federal 6.766-79, criminalizando os loteadores que no atendessem aos
padres mnimos de implantao de loteamentos, a
oferta de terrenos para a populao de baixa renda
diminui5. Com a reduo desse tipo de oferta, aliada
a outros fatores, como a falncia do Banco Nacional
De acordo com Grazia e Leo Jr. (2002), loteamento clandestino no tem projeto apresentado ou aprovado pela prefeitura. Na maioria das vezes, quem vendeu
os lotes, pessoa fsica ou imobiliria, no proprietria.
5
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
333
se transformam em favelas.A principal diferena dessas novas favelas sua forma de ocupao, que no
se d mais de forma gradual. Os movimentos (ou grupos interessados) se organizam, escolhem a rea, demarcam os lotes e as ruas e em seguida ocupam todo
o territrio. Algumas dessas ocupaes so apenas
simblicas, para chamar a ateno das autoridades
para o problema e forar a adoo de polticas nos
vrios mbitos de governo6.
De acordo com Denaldi, as favelas se consolidam
nos municpios da sub-regio em diferentes perodos:
vrios estudos apontam para um grande crescimento da populao favelada em Santo Andr, Diadema
e So Bernardo na dcada de 1970, em Mau na dcada de 1980 e, mais recentemente, na dcada de
1990 em Ribeiro Pires, o que leva a concluir que
h uma tendncia de ocupao de reas cada vez
mais distantes de So Paulo, centro da metrpole.
(Denaldi, 2001, p. 1)
334
Denaldi destaca que no existe homogeneidade na distribuio da populao favelada nos municpios da regio. De acordo com os dados da pesquisa
Favelas no Grande ABC: Crescimento e Balano das
Intervenes, realizada por ela,
o incremento da populao favelada no ocorre espacialmente da mesma forma nos municpios que
compem a regio. Nota-se que os ncleos de favela esto mais uniformemente distribudos na malha
urbana dos municpios de Diadema e Mau, e mais
espacialmente concentrados nos municpios de
So Bernardo do Campo e Santo Andr. (Denaldi,
2001, p. 3)
Convm ressaltar que, apesar de no ser o objeto de nosso trabalho, vrias dessas ocupaes se transformaram em conjuntos habitacionais. Em Diadema, a
ocupao do Buraco do Gazuza se transformou num conjunto habitacional de prdios de quatro andares, construdo por mutiro autogestionrio financiado pela
Caixa Econmica Federal atravs do Prohab-Comunidade; a ocupao da Vila Socialista se transformou num conjunto financiado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU). No municpio de So Paulo, entre os vrios exemplos, podemos citar a ocupao da rea da Garagem, em So Miguel,
e a da Fazenda da Juta. O primeiro foi implantado com um projeto financiado pela prefeitura, e o segundo, pela CDHU.
6
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As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
336
Em Diadema, o movimento de favelas teve origem com a Comisso Municipal de Favelados de Diadema, ligado ao Movimento de Defesa dos Favelados
(MDF), com apoio da Igreja Catlica, depois transformado na Associao dos Favelados de Diadema.
A urbanizao de favelas e os mecanismos de
regularizao fundiria, como a Concesso do Direi-
Sobre a experincia das Zeis e Prezeis no Recife, ver, entre outros, os trabalhos de Arajo e Costa (1994); Botler e Marinho (1997); e Marinho (1999).
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to Real de Uso (CDRU), uma das principais reivindicaes dos movimentos de favelados, comearam
a ser aplicados no incio dos anos 1980, principalmente no Recife, em Belo Horizonte e em Diadema,
como polticas para o problema. O Quadro 3 destaca
os principais antecedentes das AEIS.
3.1 A urbanizao de favelas em Diadema
As favelas, os assentamentos precrios, irregulares ou ilegais, s foram reconhecidos e incorporados s polticas pblicas da cidade com a vitria da
administrao popular na eleio de 1982.A partir de
1983, inicia-se o processo de urbanizao de favelas
entendido como forma de eliminar a segregao social e espacial. Tal programa consistia na integrao
desses ncleos habitacionais estrutura social e urbana do municpio, priorizando a execuo de obras
de infra-estrutura e de saneamento bsico (drenagem,
abastecimento de gua e coleta de esgoto, alm de
pavimentao, construo de escadarias, conteno
de encostas e iluminao pblica), e na regularizao
fundiria. O processo de urbanizao das favelas em
Diadema foi se desenvolvendo paralelamente ao de
urbanizao da cidade.
Hoje, depois de 20 anos do programa, a urbanizao atendeu a mais de 20.000 famlias em 147 ncleos habitacionais, correspondentes a 75% das favelas. Em alguns casos, a qualidade urbana dessas favelas
chega a ser melhor que a do bairro em seu entorno.
junho de 1984. O projeto de lei de CDRU foi elaborado entre os tcnicos da prefeitura e as lideranas
dos movimentos de luta pelos direitos dos favelados
de Diadema, objetivando o reconhecimento, a legitimao do direito terra para quem nela mora.
No dia da votao do projeto de CDRU, o movimento organizou uma enorme passeata, pressionando os vereadores, com os arredores da Cmara
Municipal tomados e o plenrio todo ocupado pela
populao, que exibia faixas e cartazes com o slogan
a terra nossa. (Mourad, 2000). A Cmara Municipal aprovou a CDRU gratuita no dia 21 de setembro
de 1985.
O reconhecimento do direito posse da termovimentos de moradia. A aprovao desse instrumento foi de grande importncia para a luta do movimento dos favelados, no s para Diadema, mas para
todo o pas e para o movimento de reforma urbana.
Esse reconhecimento tornou-se um marco histrico
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
337
para a luta dos favelados contra a remoo, garantindo o direito da terra para quem nela mora. Viera
da Costa (2002) destaca que a CDRU em Diadema
s concedida aos assentamentos em reas pblicas
municipais desafetadas e que esto em processo de
urbanizao: lotes demarcados com metragem padro, vielas, rede de gua e rede de esgoto instaladas
e locais para centros comunitrios. As comunidades
devem organizar-se em comisses de moradores e levantar os documentos necessrios para a concesso.
338
Conforme Reis e Liso (1998, p. 129), Diadema, em 1990, foi o primeiro municpio a conseguir
o registro do contrato de concesso no Cartrio de
Imveis em nome de todos os moradores, marcando
assim um evento indito na histria do pas. Aps
a aprovao do instrumento, vrios ncleos favelados urbanizados obtiveram o ttulo de concesso. Porm, para que o instrumento fosse reconhecido pelo
Cartrio de Registro de Imveis, foram necessrios
quatro anos. Ainda hoje, de acordo com Spertini e
Denaldi (2000), o instrumento no obteve o seu pleno reconhecimento jurdico legal, pois apenas duas
favelas tiveram seus ttulos regularizados em cartrio: Maria Tereza e Jardim Inamar.
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Dos 192 ncleos existentes em 1996, 115 foram urbanizados. Cerca de 25% dos ncleos de favelas adquiriram o direito posse da terra atravs da CDRU.
De acordo com levantamento do Departamento de
Urbanizao de Favelas, em 2001, elas eram 207: destas, 35 (17%) se encontravam em processo de urbanizao e cerca de 5% do total necessitavam de remoo por estarem em situaes de risco.
339
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
340
10
Ibid.
11
Ibid.
nador da Associao Pr-Moradia Liberdade, no comeo, lgico, que era para desadensar as favelas, a
preocupao com os ncleos, criando espaos para
tirar a populao, que estava muito aglomerada dentro das favelas, para colocar num lugar mais adequado para moradia11.
4.1 Caracterizao das reas Especiais de Interesse Social
As reas Especiais de Interesse Social-1 (Aeis-1),
para propriedades particulares desocupadas, foram caracterizadas no plano diretor de 1993 como: terrenos
privados no edificados, subutilizados ou no utilizados, destinados implantao de Empreendimentos
Habitacionais de Interesse Social (Ehis) e com reserva
de reas para equipamentos comunitrios (Diadema,
1994). Foram delimitadas 36 reas privadas vazias
como Aeis-1, o equivalente a 745.502 m.
As Aeis-1 demarcaram terrenos para a construo de Habitaes de Interesse Social (HIS), visando
viabilizar a urbanizao de favelas, seja na produo
de novas habitaes para atender populao moradora em situao de risco, seja pela necessidade de
remoo de famlias que interferissem na continuidade das obras, e possibilitar acesso terra urbana
populao que no tinha acesso ao mercado for-
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Logo aps a aprovao do plano, a prefeitura montou uma estrutura para gerir o instrumento
e estabelecer alguns procedimentos para planejar a
utilizao do estoque de terras. De acordo com o arquiteto e deputado estadual Mario Reali, esse esforo
se concentrou mais em definir critrios de ocupao
das reas vazias demarcadas como Aeis do que se
14
15
Parte II
AEIS-1: Conflitos e gesto
1. As Aeis em Diadema, como ocorreu a gesto do instrumento
Quando as Aeis-1 foram desenhadas e incorporadas ao plano diretor da cidade, seu objetivo era re-
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Como a maioria dos planos diretores realizados por cidades progressistas ps-Constituio de 1988, o de Diadema incorporara a maior parte dos instrumentos
urbansticos do iderio da Reforma Urbana.
16
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344
Os problemas apontados por Reali aconteceram porque o poder pblico local foi incapaz de
mediar os conflitos que surgiam. E, sem a sua intermediao, os agentes do mercado imobilirio se
apropriaram do instrumento e comearam a especular sobre o preo dos terrenos. Nesse perodo, o mercado apostou na falta de unidade dos movimentos e
promoveu a comercializao desenfreada, no s das
reas demarcadas, mas tambm de reas industriais,
muitas das quais imprprias para a implantao de
empreendimentos habitacionais.
Algumas das principais distores desse perodo se relacionam a empreendimentos que no atendiam demanda preferencial das Aeis-1, produo
17
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18
Ibid.
19
finalidade de cumprir sua funo social da propriedade, ou seja, servir como base para implementar empreendimentos da Habitao de Interesse Social (HIS).
No ano de 2000, a maior parte das Aeis-1 eram
loteamentos auto-empreendidos com casas autoconstrudas. Esses auto-empreendimentos se assemelham muito s favelas e aos bairros perifricos da cidade, e no estavam regularizados, pois os processos
de aprovao ficaram parados nas mesas do Departamento de Desenvolvimento Urbano. Para aprovar
um empreendimento de Aeis-1 necessrio que o
responsvel pelo loteamento entre primeiro com um
pedido de Certido de Diretrizes; depois de aprovadas as diretrizes, o interessado deve solicitar o Alvar
de Aprovao e Execuo e, por ltimo, o Certificado
de Concluso.Tsukumo (2002, p. 59) destaca que em
muitas reas esse procedimento no foi cumprido,
principalmente porque a execuo dos projetos se
deu, na maioria dos casos, muito antes da emisso de
qualquer um desses documentos. De acordo com o
arquiteto Sergio Santos, a grande maioria dos projetos possui falhas tcnicas, e os empreendimentos de
Aeis-1 no diferem do prprio modo de produo da
cidade, pois como sempre acontece em toda a cidade, eles constroem sem comunicar, so os mesmos
problemas que acontecem na cidade. Nos loteamentos novos, teria como haver um controle maior, mas
isso no aconteceu na gesto 1997-2000 19.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
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dimentos j est implantada. O trabalho da comisso tentar resolver cada caso da melhor maneira
possvel. Discutimos com eles (tcnicos e representantes das associaes), convencendo-os a mudar o
projeto e a incluir as reas que estavam faltando20.
Com este procedimento, a Comisso conseguiu regularizar vrios projetos. A reativao da Comisso criou oportunidades para encontrar solues
novas, como veremos no caso da Globo/Nikken. Ver
Mapa 2 com a localizao das reas pesquisadas.
346
20
Ibid.
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Tabela 3: Padro unidades por segmento. Fonte: Prefeitura Municipal de Diadema Departamento de Desenvolvimento Urbano (2001).
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Com a escassez de terrenos vagos na cidade, a tradio da prefeitura era desapropriar para implantar equipamentos pblicos e projetos. Quando ocorriam
ocupaes massivas de terras particulares, geralmente a prefeitura desapropriava.
21
22
Esse valor correspondia a aproximadamente 50% do oramento da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano.
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Quadro 4: Projeto Sanko Agentes envolvidos, demanda e participao. Fonte: Mourad (2000).
23
mediar os conflitos, surgem os problemas e os confrontos. O primeiro deles est relacionado ao mercado imobilirio e ao modo como ele se apropriou do
instrumento. Sem a intermediao do poder pblico,
os preos dos imveis disparam, onerando e dificultando o acesso da populao mais pobre, e fazendo
que somente parte da demanda a essas reas fosse
atendida23. O segundo se refere aos movimentos que
no se adaptam nova realidade e entram no jogo do
mercado, disputando a compra indiscriminada das
reas. o que acontece na zona oeste, onde o movimento liderado por Manoel Boni adquire 13 reas.
Outro tipo de problema se relaciona baixa qualidade do projeto de implantao do loteamento e das
unidades habitacionais. A maior parte das assessorias
contratadas pelos movimentos apresentava, em geral,
produtos de pssima qualidade; seus projetos ocupavam reas livres e verdes, promoviam cortes desneces-
Sobre a questo das Aeis e a valorizao do mercado imobilirio em Diadema, ver o trabalho de Hereda, Klink, Nagai e Baltrusis (1997) e Mourad (2000).
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
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os movimentos resolvem ocupar essas reas com o intuito de forar os proprietrios a negociar. Das cinco
reas ocupadas, em janeiro de 1998, quatro eram Aeis1 (Pau do Caf, Vinicius de Moraes, Jardim Arco-ris e
Fundiben) e apenas uma (o estacionamento da Krones, no bairro de Piraporinha) no estava demarcada
como Aeis. Em entrevista ao jornal Diadema Jornal, de
20 de janeiro de 1998, o ento secretrio de Habitao do municpio, o engenheiro Arthur Reis, disse que
Diadema est virando uma grande imobiliria, sem
considerar que a maior parte dessas reas estava demarcada como de interesse social.
A Mazzaferro foi negociada pela prefeitura em
1996, e, em seguida, foi instalado um alojamento para
atender demanda de reas de risco e desadensamento de favelas. O alojamento era provisrio, pois,
em parceria com a demanda atendida, o projeto previa que a prefeitura empreendesse um conjunto habitacional. No entanto, a prpria prefeitura descaracterizou a rea, na gesto de 1997 a 2000, instalando
ali cerca de 40 famlias de baixa renda, oriundas de
outros empreendimentos de Aeis-1 e impossibilitadas de pagar a prestao.
A rea da Vinicius de Moraes faz divisa com a
Mazzaferro. Ela foi ocupada pelo movimento de moradia em janeiro de 1998, ao mesmo tempo que ocorriam outras 10 ocupaes, como estratgia para abrir
o dilogo com os proprietrios e com a prefeitura.
Depois do confronto inicial, houve um processo de
negociao entre os representantes do movimento e
os proprietrios da rea. Porm, na implantao do loteamento se percebe perfeitamente a falta de controle
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24
25
Ibid.
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352
Essa cooperativa foi criada por um filho de ex-vereador, com o intuito de empreender um loteamento na rea, e no tinha interesse em atender demanda de
at 10 salrios mnimos.
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Essa distoro aconteceu, de acordo com Reali, porque o Estado (no caso a prefeitura) se omitiu
de seu papel de gestor, no existia um sistema de
gesto. A prefeitura s interveio depois que o proje-
27
28
Ibid.
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desmatamento e embargou a atividade. O caso foi levado para a Comisso das Aeis, que elaborou a anlise
do projeto e declarou que a proposta apresentada
pela associao para implantao do loteamento no
levou em considerao a faixa no edificante de APP,
referente ao crrego e nascente existentes na rea,
o que inviabilizava a instalao do empreendimento
em quase sua totalidade (Diadema, 2004, p. 62). De
acordo com Lacerda, o movimento sabia que naquela
rea havia uma nascente, mas
Associao Pr-Moradia Liberdade. E a rea da Niken seria doada prefeitura, que se comprometeria
a construir um parque pblico. Essa troca de reas
foi importante para a qualidade do espao urbano
no bairro do Taboo. Segundo Lacerda, a negociao,
para a associao, no foi vantajosa, pois na Niken, o
movimento atenderia a
o que a gente no sabia que a rea era de preservao ambiental, acho que isto foi um erro (...)
quando comeamos a pagar a rea e entramos
com processo de aprovao na prefeitura e a veio
um monte de empecilho, e a as coisas foram ficando mais claras, a gente viu que faltou assessoria e
faltou informao29.
Nesse caso, a interveno do Estado (a prefeitura e o Ministrio Pblico) garantiu que a rea da
Globo cumpriria sua funo social de propriedade no
sentido da Aeis-1, isto , que a populao de at 10 salrios mnimos tivesse acesso terra. A rea da Niken
tambm cumpriu uma funo social, que foi proporcionar espao de lazer para um bairro carente desse
tipo de servio.A prefeitura no se preocupou apenas
em cumprir a legislao, mas em reunir os agentes
envolvidos, em propor alternativas situao e em
29
Ibid.
30
Ibid.
120 famlias, porm tivemos que diminuir este nmero para 78.Tivemos que (re)negociar com o proprietrio da rea a questo de que no ia ser mais l,
(um milho e duzentos mil reais), o proprietrio
abaixou para R$ 470.000,00 (quatrocentos e setenta mil reais). E tivemos que fazer um esforo para
cumprir, e, por no termos tido a orientao certa,
ns erramos em comprar uma rea com nascente e
pagamos pelo nosso erro30.
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encontrar a melhor soluo para o conflito. A experincia da Comisso das Aeis contribuiu para que, na
reviso do plano diretor de 2000, fosse proposto um
sistema de gesto descentralizado. Apesar de aprovado no plano, esse sistema no foi implantado.
4. Avanos e retrocessos
A experincia de implementao e aplicao das
Aeis-1 em Diadema demonstrou que possvel criar
instrumentos que viabilizem o acesso terra urbana
populao de baixa renda. O instrumento pode ser
replicado em outras cidades desde que se observem
algumas precondies, pois no basta ter vontade poltica para que ele seja bem-sucedido. necessrio que
o poder pblico invista na criao de canais de participao e de gesto democrtica e descentralizada, pondo os atores frente a frente para negociarem em p de
igualdade. O caso de Diadema pode ser considerado
uma boa prtica de poltica para a habitao de baixa
renda, porm preciso deixar claro que, mesmo com
os avanos, o instrumento no foi capaz de resolver o
problema habitacional no municpio; a questo da irregularidade foi tratada, mas apesar disso houve casos
de Aeis que se instalaram de forma irregular.
Os principais limites do instrumento se devem
falta de polticas integradas dentro da prpria es-
31
Ibid.
32
Ibid.
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Quadro 5: Aeis-1 avaliao. Fonte: Prefeitura Municipal de Diadema, Reviso do Plano Diretor material de apoio s oficinas de agentes
de planejamento (2001).
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As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
362
10.
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10.
Mutires desenvolvidos pela Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado
de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
Luciana de Oliveira Royer
Apresentao
ste texto faz parte do Projeto Rede Habitat, rede nacional de pesquisa que procura avaliar e disseminar as experincias em habitao popular, custeada pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep).
Um dos principais objetivos dessa pesquisa a sistematizao, avaliao e posterior disseminao,
em todo o pas, de solues habitacionais para a populao de baixa renda, promovidas por agentes pblicos
ou privados, com nfase na participao do usurio ou beneficirio final como agente do processo.
Este texto traz como estudo de caso dois empreendimentos desenvolvidos no mbito do Programa
Paulista de Mutiro, programa realizado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo, a CDHU. Para contextualizar o programa e proceder a uma melhor avaliao dos estudos de
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
363
364
Desse modo, a primeira seo trata do desenvolvimento da autarquia de 1949 maior empresa
pblica de habitao na Amrica Latina, traando
um histrico da interveno do governo do estado
de So Paulo na rea habitacional, iniciando a contextualizao pela Caixa Estadual de Casas para o
Povo (Cecap autarquia), passando pela Companhia
Estadual de Casas Populares (Cecap empresa) e pela
Companhia de Desenvolvimento de So Paulo (Codespaulo), para chegar Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So Paulo (CDH)
e Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). Na segunda seo, detalhamos programas e projetos ditos
alternativos, desenvolvidos no mbito do governo
estadual ou fomentados por ele, como os do Banco
Nacional da Habitao (BNH), o Programa Municipal
de Habitao (PMH), na gesto Montoro, e os ditos
autogestionrios, como o Programa Mutiro da Unio
dos Movimentos de Moradia (UMM) e o Programa
Paulista de Mutiro (PPM).
Metodologia
A pesquisa de campo envolveu a coleta de
dados na CDHU e em dois mutires, realizados no
mbito do Programa Paulista de Mutires, a saber, o
conjunto Jaragu A8 e o conjunto Vila Verde. Contou
com o apoio decisivo dos pesquisadores Renata Rocha Gonalves e Wagner Isaguirre do Amaral.
A coleta de dados primrios e secundrios sobre e da CDHU, permeada por entrevistas com seus
tcnicos, foi de crucial importncia e potencializou a
busca de textos e documentos que realmente expressassem o que fora digno de nota nessas entrevistas.
Ao longo da pesquisa de campo, elas desempenharam um papel essencial. Por se tratar de programas e
polticas muito recentes, seus agentes possuem, muitas vezes, se no uma viso crtica, ao menos uma
breve anlise do processo. Foram ouvidas assessorias
tcnicas, lideranas das associaes, lideranas de
movimentos e tcnicos e dirigentes do CDHU.Assim,
para alm dos relatrios e documentos de gesto,
essas entrevistas trouxeram a dimenso de cada um
dos programas, ajudando no balizamento e redefinies de rumo da pesquisa. A anlise e a avaliao do
material coletado em campo obedeceram a critrios
previamente listados.
Alm da pesquisa de campo empreendida, tomou-se como base para o trabalho a dissertao de
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Nmero de famlias beneficiadas pelo programa, sua origem e organizao; faixa de renda e, aps
a entrega das unidades, permanncia e rotatividade
nos conjuntos.
b. Custos e prazos
Custo mdio da unidade, composio do custo, valor do contrato e tempo de obra, e composio
do financiamento.
c. Qualidade do espao urbano
O modo como ocorria a organizao comunitria antes e depois da obra; sua participao em
espaos institucionais como conselhos; oramento
participativo etc.; existncia de programas sociais
pblicos ou de iniciativas comunitrias, tal como cooperativas; participao dos beneficirios do processo no desenvolvimento do projeto, na gesto da obra
e dos recursos.
Quanto assessoria tcnica, referimos sua contribuio na constituio do trabalho no mutiro e na
organizao comunitria da populao; na formao
de mo-de-obra; na discusso do projeto e na relao
com o trabalho social.
Vrios estudos se debruaram sobre a crise do SFH. Ver, a esse respeito, ANDRADE (1976), ARRETCHE (1990), AZEVEDO (1988), BOLLAFI (1972), MARICATO
(1987), SACHS (1999), VALLADARES (1982), entre outros.
1
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366
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Artigo 12 - Fica o Poder Executivo autorizado a constituir sociedade por aes, sob a denominao de Companhia Estadual de Casas Populares (Cecap), com o
objetivo de executar e operar os servios voltados aos planos habitacionais de interesse do estado e do Plano Nacional de Habitao, com sede e foro na capital
(Lei 905/75).
3
Artigo 2. - O Planhap ser desenvolvido no estado, atravs de programas plurianuais periodicamente atualizados, e os respectivos projetos contemplaro a
concesso de financiamentos, segundo as normas do Sistema Financeiro da Habitao Popular, para a aquisio de lotes urbanizados ou de habitaes terminadas,
assim como para a melhoria ou ampliao de unidades habitacionais (Lei 905/75).
4
O ento governador binico Paulo Maluf mudou o nome da empresa para que em mais um dos rgos pblicos figurasse o seu nome, Paulo.
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368
salmente assegurados por um governo que se pretenda democrtico. Os documentos do perodo deixam
bem clara a inflexo por que passa a companhia: a
necessidade de correo dos equvocos do SFH/BNH
ser a tnica das polticas no incio dos anos 1980.
Aps o primeiro ano de governo Montoro,
1983 o primeiro de gesto democrtica aps a experincia autoritria , a enorme inadimplncia da
antiga companhia com o governo federal (com unidades construdas pelo financiamento habitacional
do BNH e dvidas no saldadas no perodo acumulado) mostrou a necessidade de uma reformulao
interna, destinada a estabelecer uma nova organizao administrativa, com a contratao de novos tcnicos e a valorizao dos que j atuavam. A empresa
foi transformada, em maro de 1984, na Companhia
de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So
Paulo (CDH). O documento que contm o balano
dos quatro anos de governo Montoro aponta a importncia dessa reestruturao, principalmente no
momento em que se encontrava o pas:necessidade
e possibilidade histrica de construir novas instituies pblicas que simbolizassem e agilizassem a
implementao efetiva dos compromissos polticos
assumidos durante o perodo de oposio aos governos estaduais do autoritarismo6 (grifo nosso).
Assim, em maro de 1984, a Codespaulo tornou-se a Companhia de Desenvolvimento Habita-
Parte da entrevista concedida por Pedro Paulo M. Branco pesquisadora em 16 de outubro de 2000, por ocasio da pesquisa para a dissertao de mestrado,
defendida em fevereiro de 2003.
6
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A nova proposta da companhia era ento operar com recursos do prprio tesouro estadual, de
origem oramentria. So Paulo, no entanto, no dispunha de nenhum mecanismo que permitisse segre-
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369
1.5. CDHU
Mas o grande salto de financiamento do setor
e de destinao de recursos para a companhia se deu
com a aprovao da Constituio de 1988 e com a
nova legislao tributria do estado editada a partir
de ento. Com a Constituio, houve mudanas significativas na distribuio dos recursos tributrios
nas trs esferas pblicas (Federao, estados e municpios), com forte descentralizao das fontes de
tributos e do produto da arrecadao.
Do ponto de vista da capacidade de gerao de receita, a alterao mais importante , sem dvida, a substituio do ICM pelo ICMS. O ICMS resulta da fuso
das bases de seis impostos (...) As caractersticas gerais do ICMS so semelhantes s do ICM. No entanto,
os estados tm maior autonomia para a fixao
de alquotas aplicveis s operaes internas, que
podero ser seletivas, em funo da essencialidade
das mercadorias e dos servios.8 (Grifo nosso)
Garantida maior autonomia financeira aos estados na Constituio, houve condies para o aumento de recursos oramentrios para investimentos,
seja pela elevao de alquotas de impostos, seja pelo
aumento da prpria arrecadao anual de tributos.
370
Ibid.
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10
11
Ibid.
Em 1997, a justia considerou que a vinculao da receita ao financiamento de polticas pblicas especficas contrariava a Constituio. A partir de ento, apesar
da inexistncia do dever legal, o governo do estado tem repassado o montante equivalente da quota desse adicional para investimentos habitacionais. De qualquer modo, cabe a ressalva de que desde 1998 no h mais previso de vinculao financeira para o financiamento habitacional.
12
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372
Modo de produo no qual o estado, atravs da CDHU, licita toda a execuo do empreendimento entre empresas de construo civil, dentro de procedimento padro.
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15
Ibid.
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373
O princpio de interveno do estado na questo habitacional estava claro: (...) a ao governamental deve ser catalisadora da maior ao privada
e sua interveno direta deve limitar-se superao
da crise mais aguda. Assim, necessrio promover
maior participao da iniciativa particular.18 A modalidade de execuo preferida foi a empreitada global,
na qual a CDHU contratava empresas da construo
civil para o desenvolvimento de projetos. Alm disso,
recorreu-se tambm a uma modalidade de execuo
chamada subempreitada, utilizada principalmente
em alguns empreendimentos no interior do Estado,
em que a contratao das empreiteiras compete s
prefeituras.
O padro de qualidade tambm foi modificado:
O documento tambm aborda o tom adotado nessa passagem de uma gesto a outra com referncia questo do mutiro, principalmente pelo ento presidente da CDH, Adriano Branco: a diretoria anterior da CDH, do governo passado, pretendia fazer casas basicamente por mutiro. Isso havia sido transmitido
populao de forma enftica foram montados esquemas de como se fazer mutiro, ensaios de mutiro e at psicodramas de mutiro. E, agora, como convencer a populao de que no dava para erguer rapidamente 20 mil casas por mutiro? O secretrio dizia, at com bom humor, que na histria da humanidade
s h uma tentativa de mutiro nessas dimenses a Torre de Babel, que, segundo a Bblia, no deu certo. E complementa: a secretaria, na verdade, no
contra a autoconstruo. Continua apresentando as dificuldades desse tipo de construo num projeto em grande escala: a terraplenagem no pode ser feita
por mutiro, as empreiteiras fazem tudo simultaneamente, o tempo gasto na obra maior, j que o pessoal de mutiro s trabalha aos sbados e domingos.
No se pode comparar a qualidade do trabalho realizado por profissionais com o de leigos. Quanto ao argumento do custo, a resposta clara: No mutiro,
o desperdcio de material muito grande. (...) Quantos sacos de cimento comprar? (...) Onde armazenar? Como saber se o lote (de cimento) vai ser consumido
no tempo certo ou no? (...) Imagine-se a quantidade de carrinhos de mo, betoneiras, ps, enxadas, martelos, trenas, prumos. Como fazer o controle de tudo?
(...) Quando se compram blocos de concreto, claro que o fornecedor vai entregar tudo num lugar s. Como deslocar esses blocos para as casas, algumas vezes
distantes quilmetros do local de depsito? (...) Tudo isso est bem presente nas anlises dos prefeitos em cujas cidades esto sendo feitos mutires, com o apoio
do Estado. Para coroar, mais um argumento que desaconselha o mutiro nessas circunstncias o custo. Refere-se o texto ao custo financeiro de uma obra
que gastaria 10 meses e que em mutiro leva dois anos, acrescentando que a experincia mostra que o custo do material sobe mais do que a variao das OTNs
(...). O prejuzo no preo do material elimina qualquer vantagem que haveria na economia da mo-de-obra. (...) duro botar isso na cabea das pessoas, iludidas
com as promessas de mutiro. Mas os tcnicos da CDH andaram fazendo umas continhas que ajudam a entender por que seria complicado construir grandes
conjuntos residenciais pelo processo artesanal (...), 100 mil unidades habitacionais por ano, como pretende o governo Qurcia. S de alvenaria, vo ser 9 milhes
de m (...), a cobertura dessas 100 mil casas equivale a 4 milhes de m de telhado. Daria para cobrir uma rea igual de dois parques do Ibirapuera. Ver, a esse
respeito, SO PAULO (Estado) Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1988).
16
374
17
18
Ibid., p. 27.
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19
Ibid., p. 30.
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375
financiamento prpria do BNH, criado em 1984, depois da entrada de Montoro no governo e da criao da CDH22. Apesar da participao muito limitada,
as avaliaes das experincias do programa sempre
exaltavam a satisfao do morador: por seu envolvimento em vrias etapas do empreendimento; pela
ateno ao lugar onde ele vai morar; pela rapidez
com que a casa ficou pronta; pelos custos finais das
prestaes; pela integrao com os vizinhos atravs
da mtua ajuda, envolvendo emprstimos de materiais e ferramentas.
A necessidade de correo dos equvocos do
SFH/BNH, j mencionada anteriormente, foi fundamental para a inflexo dada ao desenvolvimento de
programas do gnero pelo governo do estado.
Tal inflexo leva a Companhia a buscar desenvolver outros programas, com novas solues, como
os que se atinham ao carter inovador de uma ou
outra tcnica construtiva e escala construtiva pretendida, e tambm alguns estudos para viabilizao
de programas de maior escala para baixa renda23. O
Programa Municipal de Habitao (PMH) paradigmtico da mudana na concepo da poltica habita-
Dados do SFH/BNH at fevereiro de 1986 (22 anos do sistema) mostram que foram construdos nesse perodo (22 anos), 4.450.898 unidades habitacionais;
dessas, 1.907.844 atravs do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), ou seja, para muturios de renda maior do que 20 salrios mnimos. Para os
muturios de renda entre 5 e 20 salrios mnimos, havia 1.332.641 unidades, e para os de renda de 1 a 5 salrios mnimos, 1.410.413 unidades, perfazendo 32%
do total da carteira do BNH. Em termos de recursos, apenas 8% destinavam-se a atender s camadas mais pobres.
20
21
22
Sobre os programas e linhas de financiamento autoconstruo e mutiro do sistema SFH/BNH, ver, entre outros, SACHS (1999)
23
H vrios trabalhos desse tipo no Centro de Documentao Tcnica (CDT) da CDHU. Entre eles ARNUS; ARAJO; BATISTUZZO (198?).
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o da prefeitura em sua execuo, o que foi formulado na poca como uma parceria entre estado e
municpios. Para ingresso no programa, o municpio
deveria dispor do terreno no qual seriam feitas as
casas, da assistncia tcnica para seleo dos futuros muturios e de engenheiros e mestres-de-obra.
Atravs da CDH, o estado forneceria o projeto e a
assistncia tcnica necessria para a construo, financiando tambm o material. Nessa parceria, a populao contribuiria com a mo-de-obra, pondo em
vigncia a participao, um dos princpios bsicos
do governo. Segundo o documento, assim, o PMH
est consolidando em So Paulo os histricos e tradicionais sistemas de autoconstruo, de auto-ajuda e,
sobretudo, de mutiro26.
O argumento da reduo do custo foi uma das
bases tcnicas do programa. De fato, porque vrios
custos no incidiam no financiamento, houve redues de at um quarto dos valores praticados pelo
BNH para a mesma faixa de renda, de um a trs salrios mnimos (alguns convnios do PMH chegaram a
115 OTNs por unidade, contra 600 OTNs para construo do mesmo padro pelo BNH). Cabia ao muturio final, de fato, apenas o custo do material de
construo. O custo financeiro era absorvido pelo
estado, com recursos do oramento. CDH cabiam
os custos de projeto e de assistncia tcnica e, por
24
25
Ibid.
26
Ibid., p. 9.
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377
378
27
Ibid.
28
Ibid., p. 16.
29
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31
Id., 1987.
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O Programa Mutiro UMM tem como data-marco o compromisso do governador Fleury, firmado em
ata de reunio de agosto de 1991. A primeira ata previa a construo de 3.040 unidades com a gesto de
associaes comunitrias, sendo 960 unidades em
terrenos do patrimnio da CDHU, 960 em terrenos
doados pela prefeitura de So Paulo, 160 em terrenos das associaes hipotecados Companhia, 960
em terrenos doados por outras prefeituras da Regio
Metropolitana.
Anteriormente, nas gestes Montoro e Qurcia, a CDHU j havia estabelecido compromisso com
os movimentos que deram origem UMM, em particular com os sem-terra da Zona Leste. Em funo das
ocupaes, a CDHU passou a privilegiar a formao
de estoques de terrenos, visando atender a demanda
crescente. Como exemplos de aes influenciadas
pela presso dos movimentos, sobressaem a desapropriao da Fazenda da Juta, localizada na periferia de
So Paulo, na divisa com o municpio de Mau, e o
programa em empreitada global SH1. Na Fazenda da
Juta, o movimento foi atendido com a destinao de
lotes urbanizados nos quais os beneficirios passaram a empreender obras em mutiro.
O programa teve inmeras dificuldades de
operacionalizao, conforme afirmam Rodrigues e
Pessina (1997), j que era
H inmeras dissertaes e teses que tratam do tema. ARANTES (2002), BISILLIAT-GARDET (1990), BONDUKI (1986), CARDOSO (1993), COMAR (1998),
FELIPE (1997), GOHN (1991), RONCONI (1990; 1995), SILVA (1994).
35
Entrevista concedida pela professora doutora Rosangela Dias Oliveira Paz pesquisadora, em outubro de 2000, por ocasio da pesquisa para a dissertao de
mestrado, defendida em fevereiro de 2003.
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37
Ibid.
38
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Regulamento do Convnio UMM - Mutiro. So Paulo: CDHU, 1992a.
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Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1995a).
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Segundo o documento
tnico
40
empreendimentos 40.
(de alto custo e sujeitos a fortes presses de demanda organizada e no-organizada). Treze por cento
dos terrenos foram utilizados nas reas indicadas.
(...) Em termos de custos, trata-se de terrenos de
alto valor, que assumem custo mdio unitrio de
R$ 4.800.
Assim, o programa apresenta limites de escala pelas seguintes condicionantes: nvel de organizao prvia da populao e necessrio apoio de
assessorias.
No documento Regulamento de Registro das
Associaes Comunitrias, na primeira etapa do
Programa Mutiro com Associaes Comunitrias
(Programa Mutiro UMM), h a seguinte definio
de objeto:
Ibid.
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
383
Captulo II Do Objeto
2.1 Este regulamento destina-se ao registro de associaes comunitrias interessadas em participar da
primeira etapa do Programa Mutiro com Associaes Comunitrias de produo de habitao de interesse social por autogesto, a ser promovido pela
CDHU na RMSP.
Para a Companhia, os pressupostos que remeteriam ao conceito de autogesto so, pois, a participao mais ativa do movimento na escolha de
quem ser beneficiado, o fato de contar com uma
assessoria tcnica prpria e ganho de escala inerente
ao prprio mtodo construtivo e o modo de gerenciamento da obra41.
384
Mais adiante, no mesmo documento de avaliao, a CDHU afirma que as associaes e assessorias tm demonstrado dificuldade de adaptao s normas
CDHU. Ver, a esse respeito, ibid.
41
42
Ibid.
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fcie acima do compreendido por eles como habitao popular, custos muito elevados e que o acervo
de projetos da Companhia seria suficiente para o
programa (...) CDHU passa a influenciar diretamente as associaes na escolha de assessoria tcnica,
projeto e processo construtivo, itens muito caros
concepo de autogesto. Entendemos que esses
processos de escolha fazem parte dos princpios da
autogesto. Esse processo se deu com mais intensidade a partir da introduo da tipologia VI22J43, que
utiliza estruturas pr-moldadas (...)
VI22J o nome pelo qual conhecida uma tipologia arquitetnica em H, padro da CDHU, que remete tipologia padro tpica de conjuntos habitacionais,
com quatro andares e acesso atravs de escadaria entre os blocos.
43
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4. Gesto e participao
3.1 rea
a. Gleba
b. Total da unidade
c. rea til da unidade
3.2 Tipologia
a. Caractersticas das unidades
b. Caractersticas do conjunto
c. Caractersticas do entorno
4.1 Organizao/participao
a. Organizao (antes/depois)
b. Participao em espaos institucionais (con-
selhos, oramento participativo etc.)
c. Existncia de programas sociais pblicos ou
de iniciativas comunitrias (cooperativas etc.)
386
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2. Custos e prazos
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4. Gesto e participao
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4. Consideraes finais
390
Entrevista de Donizete, liderana da Unio dos Movimentos por Moradia, concedida aos pesquisadores em 10 de maro de 2003, por ocasio da pesquisa
Finep.
44
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a conta for feita com o valor estimado do financiamento, aproximadamente R$ 27.000,00 computando-se
custos diretos e indiretos, o metro quadrado sai a R$
634,70/m, quase 41% a mais.Alm disso, os ganhos do
Vila Verde so inequvocos: o projeto prprio congregou a associao em uma definio fundamental do
empreendimento que se queria construir, a rea til
do apartamento quase 50% maior, a participao do
beneficirio no acompanhamento da obra no se restringiu vedao e finalizao das unidades, podendo
atravessar toda a obra.
importante notar que a gesto do empreendimento faz a diferena no resultado final da obra. A
comparao entre os dois mutires localizados na mesma gleba mostra que naquele onde houve uma maior
participao da populao, o conjunto Vila Verde, desde o projeto do apartamento, passando pela gesto de
todas as etapas da obra, foi observada uma qualidade
espacial muito diversa em relao ao conjunto Jaragu A8, no qual os mutirantes participaram apenas da
finalizao da obra. Essa participao no diz respeito
somente efetiva mo-de-obra na construo das unidades, mas tambm ao envolvimento e autogesto de
todo o empreendimento, com o domnio da execuo
do conjunto. No mutiro Jaragu A8, o que se nota
um desinteresse dos mutirantes e da prpria diretoria
da associao quanto ao andamento das obras.
Entrevista de D. Cida, moradora do conjunto Jaragu A8, concedida aos pesquisadores Renata e Wagner em maro de 2003, por ocasio da pesquisa Finep.
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
391
392
importante ressaltar que a associao do mutiro Vila Verde participa, conjuntamente com outras
associaes, de uma organizao que as congrega
(Unio dos Movimentos por Moradia), resultando
num notvel ganho de qualidade na gesto do mutiro, inclusive na finalizao das unidades. A sede da
Unio (UMM), por exemplo, abrigava cursos com a
participao de professores do Senai, destinados s
associaes afiliadas e voltados formao de mode-obra especializada. Outro ganho foi a reduo dos
custos com material, decorrente da prtica de consultas a fornecedores para adquirir ganho de escala na compra de insumos. A formao de central de
compras com dois representantes de cada mutiro
auxiliou na conduo das obras.
46
Foram utilizados para essa breve comparao contratos dos empreendimentos Copromo, Jaragu A8, Itaquera e Vila Verde.
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O Copromo, cujo nome remete associao de moradores que o construiu, Cooperativa Pr-Moradia de Osasco, um conjunto habitacional de 540 unidades,
constante da segunda fase do Programa Paulista de Mutiro, localizado em Osasco, na Grande So Paulo. Por ter sido um dos primeiros mutires da segunda fase
que ainda contava com projeto prprio e por constar em vrias propagandas do governo do estado, muito citado e visitado por associaes de moradores.
47
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
393
394
que a associao faz dos servios e materiais que utiliza na obra. Ora, esse um dos princpios caros a
uma construo em mutiro por autogesto: a autogesto dos recursos para a construo das unidades.
E esse parece ser o limite do Estado no controle de
um programa desse tipo. Segue-se parte do relatrio
do conselheiro do TCE, expedido em 2000:
Caracteriza-se o mutiro pela contribuio pessoal
que os participantes da associao do, com o seu
trabalho, realizao da obra ou do servio.
elogivel o sistema pelas vantagens que traz, tanto pelas noes de cidadania e solidariedade que
desenvolve entre os participantes, quanto pelos objetivos que alcana: a construo de uma casa; a melhoria da rua; ou a construo de praas e jardins.
Essa drstica mudana pode ser tambm compreendida aps os questionamentos sofridos pelo
programa desde 1997, culminando com a sada do
ento presidente da CDHU, Goro Hama, amigo pessoal do governador Mrio Covas, em 2000. H indcios
de desvio de verba feito atravs do Programa Mutiro
para uma construtora que financiou a campanha eleitoral do governador do estado 48.
48
Ver Anexo.
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
(...)
Assim, uma associao com melhor articulao poltica poder aproximar-se do administrador para
conseguir o que outra, igualmente formada por pessoas potencialmente mutirantes, talvez no consiga.
A segunda questo diz respeito indispensvel participao do mutirante na obra. No presente caso, a
te insignificante.
de licitatria;
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
395
396
49
QUE PERMITAM O ACESSO DE FORMA DEMOCRTICA S ASSOCIAES INTERESSADAS EM CELEBRAR CONTRATOS PARA A CONSTRUO DE CASAS SOB O REGIME DE MUTIRO49.
Relatrio do Conselheiro Antnio Roque Citadini, membro do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
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Entrevista concedida por Evaniza Rodriguez e Donizete em 10 de maro de 2003 aos pesquisadores Renata e Wagner, por ocasio da pesquisa Finep.
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
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398
importante ressaltar que o programa de mutiro autogestionrio da prefeitura de So Paulo no enfrentou a srie de constrangimentos impostos pela nova lei
de licitaes, promulgada em 1993, que atinge os empreendimentos contratados a partir desta data.
51
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
comporta. O carter plurvoco do conceito de autogesto52 uma das maiores fontes de controvrsias
entre especialistas, tcnicos, movimentos organizados e agentes do poder pblico responsveis pelo
planejamento e execuo da poltica habitacional.
Antes de mera divergncia semntica, a confuso
em torno do termo no tem sido sem propsito. s
vezes involuntria, por vezes provocada, o sentido
e a extenso da autogesto como forma de organizao deixam o espao material para ocupar o universo simblico dos atores envolvidos no debate
poltico, operando quase exclusivamente no campo
da ideologia.
evidente que o uso do termo por atores com
interesses to diversos, em larga medida contraditrios, implica explicitar os pontos de convergncia
e divergncia entre eles, mostrando os pontos de
aproximao e afastamento, alm de investigar a
causa da ambigidade em conseqncia da utilizao de um mesmo vocbulo para expressar coisas
diferentes. E, medida que o contedo e o alcance
da autogesto para cada ator tornam-se claros, a am-
Segundo o Dicionrio do Pensamento Marxista, em sentido estrito, autogesto refere-se participao direta dos trabalhadores na tomada de decises bsicas
nas empresas. Os meios de produo so socializados. (...) Num sentido mais geral, a autogesto uma forma democrtica de organizao de toda a economia,
constituda de vrios nveis de conselhos e assemblias. (...) em seu sentido mais geral, a autogesto a estrutura bsica da sociedade socialista, na economia,
na poltica e na cultura. Em todos os domnios da vida pblica (...) a tomada de decises bsicas est nas mos dos conselhos de autogesto e das assemblias
organizadas segundo princpios fundados na organizao da produo e nas divises territoriais. Nesse sentido, transcende os limites do Estado. Os membros
dos rgos de autogesto so eleitos livremente, responsveis perante seu eleitorado, demissveis, esto sujeitos rotatividade e no detm quaisquer privilgios
materiais. Isso acaba com a forma tradicional de Estado, com a burocracia poltica como elite dominante e com a poltica profissional como uma esfera do poder
alienado. Ver, a esse respeito, Bottomore (1988).
52
Como exemplo de mutires ditos independentes de maior envolvimento em uma poltica deliberada de proviso habitacional, pode-se citar o mutiro Vila Nova
Cachoeirinha, desenvolvido na Zona Norte do municpio de So Paulo, iniciado em meados da dcada de 1980 no contexto do Programa ProMorar, do BNH.
53
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
Note-se que nessa poca, meados da dcada de 1980, que o envolvimento entre movimentos populares de luta por moradia e agentes tcnicos, como arquitetos, engenheiros e assistentes sociais, entre outros, comea a tomar corpo e a conformar um tipo de interveno na rea habitacional que culminaria com
experincias de mutiro autogestionrio desenvolvidas em vrios municpios governados por administraes democrtico-populares. Sobre esse assunto, ver
Bonduki (1986).
54
Entrevista concedida em fins de 2000 por Mrcio Penteado, antigo funcionrio da CDHU, que, discorrendo sobre o tema autogesto promovida pelo Estado,
tratou da questo dos homens bons que cuidam do dinheiro pblico versus as associaes de moradores que gerenciavam esse recurso.
55
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410
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Anexo
Matria do jornal Folha de So Paulo, publicada em 17 de outubro de 1997
gime de mutiro.
Segundo o tribunal, em vrias situaes o valor liberado pela CDHU maior que o utilizado pelas
associaes.
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
411
Outro detalhe curioso: de cada duas associaes de mutires que contrataram a empresa, uma
ligada ao Ncleo de Ao Popular do PSDB, cujo
coordenador, Edson Marques, tem dupla militncia:
tambm gerente do programa de mutires. Goro
Hama diz que no h nada errado. As associaes
contratam a Via porque querem, explica. Coisas
estranhas acontecem na CDHU. Em Gara, no interior do estado, a empresa pagou no ano passado R$
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413
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
414
11.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
11.
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de
Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao
da gesto e planejamento participativo
Lvia Miranda e Demstenes Moraes
Apontamentos iniciais
o reconhecimento parcial da ineficincia e do carter excludente da poltica habitacional; as presses dos movimentos de luta pela moradia mediante ocupaes coletivas de terrenos urbanos e reivindicaes pela posse
da terra nos assentamentos de baixa; e os debates a respeito da pobreza urbana e habitat que, inicialmente
travados em mbito internacional, ganharam impulso no Brasil com o incentivo das agncias multilaterais.
Este novo padro ainda conviveu com as intervenes de remoo da populao de baixa renda de reas centrais para as periferias distantes.
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo
415
416
O Recife, com uma rea de 218 km, representa 7,2% da rea metropolitana e rene 1.422.905 habitantes (Censo Demogrfico de 2000), o que representa
42% dos habitantes da regio, concentrados em uma rea urbana que se estende por todo o territrio municipal. Como ncleo central da regio metropolitana,
o Recife estabelece fortes relaes de complementaridade funcional com os demais municpios da regio, intensificadas pela continuidade do tecido urbano nos
municpios vizinhos.
2
O processo de urbanizao de Braslia Teimosa, a partir do projeto Teimosinho (1979-80), constitui uma experincia fundamental para a concepo da proposta
do Prezeis, anos mais tarde, por conta do processo participativo para elaborao do projeto instaurado pela comunidade com apoio de tcnicos e setores da
Igreja e em funo dos parmetros urbansticos j previa, p. ex., instrumentos para impossibilitar a atuao de especuladores e empreendedores imobilirios,
com a regulao sobre as dimenses dos lotes e a proibio de remembramentos) e da metodologia de gesto previstos e implementados.
3
Em Belo Horizonte, em 6/1/1983, um pouco antes do estabelecimento das Zeis no Recife, foram definidos mecanismos legais especficos associados a programas
de regularizao de favelas o Profavela (Lei n. 3.532); criando no zoneamento municipal a categoria denominada Setor Especial - 4, especfica para a urbanizao e regularizao jurdica das reas. Contudo, esta experincia no avanou, significativamente, no mbito institucional, em relao aos processos participativos
de planejamento e gesto ficando distante da estrutura complexa de gesto do Prezeis.
4
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
entretanto, parmetros que orientassem a interveno pblica para regularizao dos assentamentos.
A partir da iniciativa da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife (CJP),
instituio liderada por Dom Hlder Cmara, com
atuao no acompanhamento jurdico a conflitos
fundirios, e com a participao de diversas entidades do movimento popular, foi elaborado o projeto
do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de
Interesse Social (Prezeis), prevendo um conjunto
de regras, procedimentos e mecanismos para o reconhecimento de outras reas faveladas como Zeis,
para viabilizar a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos e para efetivar um sistema
de gesto participativa.
Aps um longo processo de negociao e
ajustes, o Projeto de Lei do Prezeis foi aprovado e
sancionado em maro de 1987 (Lei 14.947/87). Em
1995, uma nova lei do Prezeis foi sancionada representando o aprimoramento dos parmetros urbansticos e dos mecanismos e procedimentos de gesto.
At o momento, 66 localidades foram formalmente
reconhecidas como Zeis, ocupando, aproximadamente, 85% das reas de favelas no Recife.
A Lei Orgnica do Municpio e o Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade do Recife (Lei
n. 15.547/91) tm como uma de suas prioridades,
nos captulos referentes poltica urbana, o tratamento urbanstico das Zeis. Na Lei de Uso e Ocupao do Solo, so reafirmados os requisitos para a
transformao de reas em Zeis, presentes na Lei
do Prezeis; prevendo, ainda, que os parmetros urbansticos para o controle urbano devem ser estabelecidos por planos urbansticos especficos para
cada zona.
O Prezeis, como canal de participao, obteve ainda, reconhecimento e assento em duas importantes instncias oficiais que discutem e definem as
diretrizes da poltica urbana: no Conselho de Desenvolvimento Urbano, que tem poderes deliberativos no controle da implementao do Plano Diretor da Cidade do Recife, e tambm no Conselho do
Oramento Participativo, institudo em 2001.
A Zeis como instrumento de regulao e de
regularizao
A Zeis est prevista como um dos instrumentos de regularizao fundiria na Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei 9.785 de 29/01/99), que altera a Lei 6.766/79 em seu artigo 3o, acrescentando
o 6o no artigo 2o e no Estatuto da Cidade (alnea
f, do inciso V do artigo 4o).
A Zeis se constitui, a princpio, num instrumento de regulao e controle do uso e ocupao
do solo, a partir da previso de parmetros urbansticos, dimenses mximas das reas dos lotes para
novos parcelamentos ou resultantes de remembramentos, inibindo, assim, os interesses dos empreendedores imobilirios e comerciais. O efeito imediato a diminuio da presso que estes agentes
poderiam exercer sobre as famlias de baixa renda
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo
417
moradoras destes assentamentos5, para transformaes no ambiente construdo com novos objetos
imobilirios, com a conseqente apropriao por
segmentos diferentes dos ocupantes originais, acarretando na substituio desta populao.
Na maior parte das legislaes municipais,
a Zeis vem sendo trabalhada articulada a outros
instrumentos jurdicos, urbansticos e de planejamento e gesto participativa para que, de modo coordenado, possa dar maior efetividade ao objetivo de
regularizar os assentamentos de interesse social. Em
funo das formas de uso e ocupao existentes ou
planejadas, as Zeis podem ter classificaes distintas,
com normas e parmetros diferenciados:
terrenos pblicos ou particulares ocupados
por assentamentos precrios de baixa renda
passveis de regularizao urbanstica e regularizao jurdica da posse da terra;
loteamentos irregulares e clandestinos;
terrenos no edificados, subutilizados ou no
utilizados6, caso sejam destinados implantao
de programas habitacionais de interesse social;
418
reas com concentrao de habitao coletiva precria de aluguel (cortios), onde haja
interesse pblico na promoo de programas
habitacionais.
O status de ser Zeis, como instrumento de reafirmao do grau de consolidao do assentamento,
e a existncia de um sistema de gesto participativa
vm habilitando o Prezeis para a captao de recursos
(pblicos ou/e frutos de financiamentos de agncias
internacionais). So inegveis os resultados alcanados a partir do Prezeis para as comunidades de baixa
renda: a possibilidade de a populao de baixa renda
permanecer em suas comunidades, inclusive em reas
centrais, prximas a localidades com disponibilidade
de servios e equipamentos urbanos e oportunidades
de trabalho e renda; o reconhecimento institucional do
direito participao de representantes populares na
formulao e acompanhamento de polticas urbanas; a
consolidao da mudana nos padres de interveno
urbanstica daqueles assentamentos. Contudo, as expectativas em relao transformao das condies
de vida da populao das Zeis foram, relativamente,
frustradas.A Figura 1 resgata o processo de transformao de comunidades pobres em Zeis de 1983 at 2003.
Em um tecido urbano como o do Recife onde as reas ocupadas por segmentos de renda diferentes esto prximas, no h reas vazias extensas prximas ao
centro, e as localizadas na periferia esto concentradas na mo de poucos proprietrios e onde tambm h restries geomorfolgicas e geotcnicas em parte
considervel do territrio do municpio o instrumento da Zeis foi fundamental para ampliar as possibilidades de permanncia da populao favelada em reas
que, em sua maioria, esto localizadas prximas a parcelas infra-estruturadas da cidade e onde j haviam construdo uma histria de conquista de direitos e
estabelecido relaes de vizinhana e laos de afetividade.
5
Diadema, So Paulo, o municpio, no Brasil, onde esta modalidade de reas especiais de interesse social ganhou maior efetividade. A partir de um processo de
negociao entre tcnicos, vereadores e movimentos populares, foi estabelecido no Plano Diretor que as Aeis 1 se constituiriam nas reas vazias, destinadas
produo de novos ncleos habitacionais populares.
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rmetros restritivos que regulamentam a Zeis a preserva da forte especulao imobiliria do entorno.
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O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo
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O Prezeis, mais do que um conjunto de mecanismos, regras e procedimentos para regular e regularizar as Zeis consiste em um instrumento de planejamento e gesto, dependendo para sua efetividade,
das prioridades, estratgias e aes do executivo municipal. Os perodos de avano e de estagnao para
a utilizao dos instrumentos de poltica urbana e
para o Prezeis refletem, por um lado, a descontinuidade das aes e a mudana de prioridades que vm
predominando e constituindo um padro reativo de
gesto; por outro, as distintas posturas do governo
municipal em relao aos movimentos populares e
aos canais de participao.
Em nenhuma gesto o Prezeis se constituiu
em um instrumento fundamental da poltica habitacional municipal o que significa, de algum modo,
um descaso por uma conquista dos movimentos populares, pela legislao e pelo sistema institudo de
planejamento e de interveno em favelas. Uma das
dificuldades para que o Prezeis se torne prioridade
governamental est na sua origem como projeto formulado pela sociedade civil, no podendo ser claramente identificado como projeto de uma gesto ou
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O Decreto municipal n. 17.595/97 em seu art. 2 prev como integrantes do Frum do Prezeis: dois representantes de cada Zeis com Comul instalada; um representante de cada Zeis sem Comul instalada; quatro representantes de entidades gerais do movimento popular; dois representantes de entidades de pesquisas;
dois representantes de entidades profissionais; um representante da Cmara de Vereadores do Recife; seis representantes da Empresa de Urbanizao (URB)/Recife sendo um representante da presidncia, um da Secretaria de Polticas Sociais, um da Secretaria de Planejamento Urbano e Ambiental, um da Secretaria de
Finanas; um da Secretaria de Assuntos Jurdicos e Administrativos, um da Cohab/PE e um representante de cada ONG integrante do Prezeis.
8
A Lei n. 15.790/93, que instituiu o Fundo Municipal do Prezeis, foi aprovada pela Cmara Municipal prevendo como possveis receitas, entre outras,: dotaes
do oramento municipal, transferncias intergovernamentais, convnios, receita provenientes dos seus prprios recursos e doaes.
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Em relao articulao do Prezeis com outros programas e canais de participao, as dificuldades so evidentes. O Frum do Prezeis, apesar
de ter assento no Conselho de Desenvolvimento
Urbano e no Conselho do Oramento Participativo, no vem conseguindo fazer com que os instrumentos de planejamento e de regularizao previstos pela Lei do Prezeis sejam considerados para
formulao de diretrizes e, principalmente, para
definio dos investimentos.
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A crise econmica acarreta problemas concretos para a ampliao da participao (recursos infra-estruturais, operacionais, custos de transporte, alimentao
para participar etc.), alm da descrena em relao s instncias governamentais, entre outros.
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Em outro campo, as assessorias s comunidades (ONGs) tiveram, historicamente, um papel fundamental na formao, organizao e consolidao
dos movimentos populares do Recife, inclusive para
a formulao da proposta, implementao e consolidao do Prezeis. Contudo, a ao sempre se concentrou na formao e fortalecimento de pessoas ou
grupos do movimento, acabando por contribuir para
um processo de elitizao na participao popular.
No Prezeis, a maior parte dos investimentos em capacitao das ONGs foi direcionada aos representantes
eleitos para as Comul.
vem diminuindo ao longo dos ltimos anos, denotando a mudana de prioridades dessas instituies.
Regulao e controle do uso e ocupao do solo
e mercado informal
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo
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H que se ressaltar que a Lei de Uso e Ocupao do Solo (Lei n. 16.176/96) prev os Planos Urbansticos como os instrumentos para normatizao
das Zeis, a partir de parmetros especficos que deveriam resguardar a tipicidade local; todavia, estes planos no vm sendo implementados integralmente,
e a insuficincia de parmetros urbansticos gerais,
previstos atualmente pela Lei do Prezeis, acarreta a
impossibilidade de estabelecer referncias mais consistentes para o processo de planejamento e para um
controle urbano mais eficaz.
428
O mesmo Grupo de Trabalho para Normatizao das Zeis props ainda a criao de equipes especializadas na fiscalizao de Zeis em todas as Unidades Regionais da Diretoria de Controle Urbanstico,
onde se dariam as reunies das Comul. A histrica
inadimplncia e ineficcia do poder pblico quanto
ao controle urbano denota o descaso do Estado, considerando que os investimentos para a constituio
de uma estrutura mais adequada de monitoramento
e fiscalizao foram e vm sendo muito aqum deste
desafio. As Zeis continuam ignoradas pelos setores
de controle urbano por desinteresse, j que no so
setores rentveis do ponto de vista fiscal, e pela falta
de parmetros que dem suporte fiscalizao.
Em relao s Zeis, no importa apenas resguardar os investimentos pblicos e os interesses coletivos;
importante verificar tambm a questo da dinmica
A CDRU um importante instrumento utilizado na regularizao fundiria de reas de interesse social assentadas em reas pblicas, cuja posse da terra irregular.
11
Cel. Fabriciano, Entra Apulso, Torres, Asa Branca, Vila da Paz, Coelhos, Vila Unio, Jardim Ucha I, Jardim Ucha II, Greve Geral, Aritana, Coque, Vila Felicidade, Planeta dos Macacos, Campo do Vila, Marron Glac, Pe.Miguel, Beirinha, Vila do Vintm, Tamarineira, Vila Esperana/Caboc, Stio do Cardoso, Coqueiral, Trs Carneiros.
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cial para fins de moradia e o usucapio urbano coletivo, importantes conquistas para o reconhecimento
do direito coletivo moradia trazem perspectivas
para a agilizao dos processos de regularizao fundiria. Estes instrumentos dependem de planos urbansticos que definam os espaos pblicos e privados
e reforcem a necessidade de integrao entre os processos de regularizao fundiria e urbanstica.
O recente interesse das agncias multilaterais
pela regularizao fundiria, como forma de incorporao de parte da populao de baixa renda
economia formal, pode significar uma oportunidade para captao de recursos que incremente as
estruturas institucionais que executam as aes de
regularizao. Contudo, o processo de regularizao fundiria, em larga escala, pode gerar, principalmente em reas privadas, graves problemas, como
a substituio de usos e de populao, caso no
estejam associados a mecanismos que favoream a
permanncia da populao original, resguardando
o objetivo principal da interveno.
As condies de habitabilidade nas Zeis
Segundo o Cadastro de reas Pobres13 (PR/
URB; UFPE/Fade, 1998), 659.076 habitantes (46,32%
dos habitantes do Recife) ocupam 154.280 domi-
Em 1998, foi realizado o Cadastro de reas Pobres quando foram levantados e analisados 421 assentamentos ocupados pela populao de baixa renda com precrias condies de habitabilidade. Este cadastro oferece uma classificao preliminar das reas denominada Grau de Pobreza e uma base cartogrfica digital na
escala 1:25000 (utilizada neste trabalho). O Grau de Pobreza foi definido a partir do cruzamento de dados de duas ordens: socioeconmicos e fsico-ambientais,
a partir de observao em vistorias tcnicas locais. Estas informaes receberam uma pontuao que permitiu classificar cada localidade em pobre, muito pobre
e crtica. O Cadastro contm, ainda, um banco de dados organizado em fichas tcnicas de caracterizao de localidade.
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Tabela 1 Nmero de habitantes e unidades habitacionais em assentamentos precrios de baixa renda Recife. Fonte: * UFPE/Fade; PR/URB.
Cadastro de reas Pobres da Cidade do Recife, 1998. ** FIBGE. Censo Demogrfico, 2000.
O Observatrio mapeou a relao existente entre setores e limites de Zeis e considerou: um mesmo setor pode conter grupos cujas caractersticas socioeconmicas so extremamente distintas, o que mascara as estatsticas; os limites de setor se baseiam quase sempre em limites territoriais (vias, cursos dgua), secionando
muitas vezes unidades espaciais de mesma natureza; o tamanho do setor determinado pelo nmero de domiclios contidos (250 a 350), o seu adensamento no
perodo entre censos (dez anos) proporciona o seu desmembramento, dificultando a comparabilidade.
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Apesar da expressiva diferena entre as condies de habitabilidade das reas centrais em relao
periferia, em nenhuma parte do territrio do Recife
h condies ideais quanto ao saneamento ambiental drenagem, coleta e tratamento de lixo, abastecimento dgua e coleta e tratamento dos esgotos
sanitrios. A ausncia ou precariedade dos servios e
infra-estruturas de saneamento ambiental associada
s condies dos domiclios (salubridade, conforto
ambiental, densidade, qualidade da construo etc.)
e a outras condies dos assentamentos referentes
acessibilidade, mobilidade, disponibilidade de espaos pblicos (para lazer, descanso etc.), adensamento construtivo, acabam por definir as situaes
precrias de habitabilidade da maioria das reas da
cidade do Recife.
Planejamento e regularizao urbanstica
A experincia do Prezeis vem representando
uma mudana expressiva nos padres de planejamento e de interveno urbanstica dos assentamentos
precrios ocupados pela populao de baixa renda.
A partir de Planos Urbansticos Especficos, o assentamento estudado para uma interveno integral,
respeitando a sua tipicidade (morfologia urbana).
Uma onda de renovao das concepes de
planejamento da interveno urbanstica para favelas se desenvolveu nos anos 80, tendo como principais molas propulsoras: as transformaes de concepes no mbito dos programas governamentais,
considerando as diretrizes apontadas por organismos de financiamento internacionais e as condies
para financiamento destas polticas; as novas idias
no campo do planejamento urbano, a partir da discusso sobre instrumentos urbansticos e de novas
experincias no campo do desenho urbano, alimentando a constituio de um novo iderio, diversificado, que contaminou, parcialmente, tcnicos governamentais, e de assessoria aos movimentos.
O Plano Urbanstico se consolidou como instrumento de definio das etapas para a implementao
dos processos de regularizao urbanstica e jurdico-fundiria, devendo prever: diretrizes e parmetros
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No processo de estabelecimento de prioridades, o Frum do Prezeis acaba adotando uma estratgia de pulverizao dos escassos recursos que administra.
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo
Referncias
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2000. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>.
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Dissertao (Mestrado) MDU/UFPE, Recife, 1991.
434
MORAES, D. Por uma poltica habitacional de interesse social para o Recife: apontamentos sobre o Prezeis.
In: SEMINRIO DE AVALIAO DE PROJETOS IPT, So Paulo, 2002. Anais..., So Paulo, IPT, 2002.
OBSERVATRIO PE; FASE. As Zonas Especiais de Interesse Social do Recife (Zeis): diversidade e
potencialidades. Coordenao de Lvia Miranda e Jan Bitoun. Recife, Fase, 2002. Mimeo.
PREFEITURA DO RECIFE. FUNDAJ. A Habitao de interesse social no Recife. Coordenao de Lvia
Miranda, Magda Caldas Neto e Socorro Arajo. Recife, Prefeitura do Recife/Fundao Joaquim Nabuco/Fundaj,
2001. Mimeo.
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PREFEITURA DO RECIFE; EMPRESA DE URBANIZAO DO RECIFE; FUNDAO DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO. Cadastro de reas Pobres da Cidade do Recife.
Recife, Prefeitura do Recife, 1998. (CD ROM).
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O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo
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Programa Camaragibe em Defesa da Vida:
um novo desenho para a ao habitacional em
municpio da periferia metropolitana do Recife*
Jan Bitoun
o mbito da pesquisa Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, implantado em 1997 pelo governo de um municpio perifrico da Regio Metropolitana do Recife (RMR), apresenta caractersticas inovadoras
no encaminhamento dado s questes habitacionais: Levou em conta as limitaes impostas pela capacidade
administrativa e financeira de um municpio de 128.000 habitantes, em sua maioria de baixa renda, e as urgncias
resultantes do forte crescimento populacional em reas de colinas, onde as prticas de autoconstruo provocaram a multiplicao dos pontos de risco, evidenciados por acidentes (desabamentos) durante a estao chuvosa.
*Gostaramos de agradecer prefeitura de Camaragibe pelo pronto atendimento s nossas solicitaes de pesquisa, colocando nossa disposio os dados que
possibilitaram este estudo. Agradecemos tambm ao Ncleo de Gesto e Polticas Pblicas (Nugep), do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco, pela cesso de mapas e organogramas que constam neste texto.
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Fruto da situao de escassez de recursos pblicos diante de uma ocupao do territrio caracterizada pela precariedade das condies habitacionais
de muitas famlias, esse desenho original parece ser
um bom ponto de partida para muitos dos municpios perifricos que, situados em aglomeraes metropolitanas, apresentam as mesmas caractersticas
administrativas, financeiras e de ocupao de reas
de risco. O que chama ateno, no caso de Camara-
O municpio de Camaragibe, que se limita a oeste com o Recife, com seus 51 km, e uma populao de 128.702 habitantes (Censo Demogrfico de 2000),
representa 0,2 % da rea metropolitana, reunindo 0,4 % da populao regional. Inserida na rea de conurbao que se estende a partir do ncleo central da
RMR, Camaragibe expressa um alto grau de interdependncia fsica e funcional com o Recife, especialmente como municpio de periferia absorvedor da expanso
populacional do ncleo metropolitano.
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Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife
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Durante os anos 80, o tabuleiro de Aldeia, situado a leste e nordeste do municpio, foi objeto de
comercializao do solo por meio de grandes parcelas, atraindo recifenses abastados para instalao de
chcaras, granjas e clubes campestres. Nos pequenos
aglomerados rurais situados ao longo da PE 27 (Estrada de Aldeia), como Vera Cruz, os moradores tornaram-se freqentemente prestadores de servios
para esses empreendimentos residenciais. O revestimento da Estrada de Aldeia facilitou o acesso, no
primeiro trecho, s encostas do tabuleiro que, deste
modo, puderam ser ocupadas pela populao de baixa renda (Tabatinga) (Figura 1).
No municpio do Recife, constata-se o extremo adensamento de assentamentos populares localizados nas proximidades do centro. Os morros situados a norte, oeste e sul, constituem tambm uma
alternativa, apenas um pouco mais distante, mas com
acesso ao solo menos restrito e mais barato, para
onde transborda o crescimento urbano. Estes processos de adensamento e transbordo constituem a
histria recente da ocupao urbana de Camaragibe
nos diversos setores do seu territrio. Deste modo,
o crescimento se concretiza pela ocupao total dos
alagados da vrzea do rio Camaragibe e das colinas
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Tabela 1 Crescimento populacional na Regio Metropolitana do Recife (1980-2000). Fonte Ipea, Fundao Joo Pinheiro, Pnud (2002).
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Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife
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Figura 1: Camaragibe, um municpio perifrico. Fonte: PCR Seplan (2002), Fidem/Banco Mundial/Cities Alliance (2003). Produo:
Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE). Mapa base: Alheiros (1998).
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Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife
Nas periferias metropolitanas, h uma clara hegemonia dos segmentos populares que, em Camaragibe,
levou ao governo o Partido dos Trabalhadores (PT)
em 1997. Pela primeira vez, esse partido assumia uma
administrao municipal na Regio Metropolitana do
Recife. O desenho dessa administrao combinou administrao de proximidade, influenciada pelo modelo j implantado do Programa de Sade da Famlia,
participao popular na orientao dos investimentos pblicos e prioridade atribuda s periferias urbanas em situaes de risco.
444
Tabela 3 Percentual da renda apropriada pelos 20% mais ricos e pelos 20% pobres da populao (1991-2000). Fonte: Ipea, Fundao Joo
Pinheiro, Pnud (2002).
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composta por mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de sade e exerce
suas atividades no entorno de uma Unidade de Sade
da Famlia, onde esto cadastradas as famlias residentes num territrio predefinido (populao adscrita).
A equipe levanta informaes sobre as condies de
vida e de sade dessas famlias bem como sobre as caractersticas socioambientais do territrio. Administra
a relao entre a populao e o conjunto do sistema
de sade, regulando o encaminhamento dos pacientes
a unidades de maior complexidade e estimulando a
organizao da comunidade para exercer o controle
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Essa tripla funo do territrio fonte de informaes, espao de articulaes horizontais e verticais e campo de aes concretas expressando a
presena do setor pblico na ponta prpria dos
princpios do Programa de Sade da Famlia. Parece
que foi paulatinamente adotada, especialmente pela
equipe encarregada da organizao da campanha
eleitoral de 1996 e por outros rgos municipais
para implantao dos Planos de Obras 1999 e 2000,
no Programa de Administrao Participativa.
A deciso tomada em 1994 de universalizar o
Programa de Sade da Famlia como estratgia para
efetivar a Ateno Bsica em Sade levou ao estabele-
cimento de um calendrio de implantao das equipes e das unidades (ou da converso de unidades
bsicas existentes) que implicava definir prioridades
quanto aos locais a serem atendidos. Novamente,
este calendrio torna bem evidente uma opo pela
desperiferizao, ou seja, pelo atendimento preferencial s reas mais perifricas.
As quatro primeiras equipes foram instaladas em
1994 nas colinas da periferia sul do municpio, prximas do limite com Recife (Areeiro, Bairro dos Estados,
Santa Mnica e Viana). Em 1995 foram instaladas sete
equipes em localidades das colinas do sul, das encostas do tabuleiro de Aldeia e em trs reas isoladas da
metade norte do municpio. As equipes implantadas
nos anos seguintes, at 1999, atenderam tambm a localidades perifricas desenhando uma malha cada vez
mais fina em torno do centro urbano, que foi integrado por ltimo ao Programa de Sade da Famlia.
Contando com 32 equipes (incluindo 161
agentes comunitrios), atendendo cada uma de 900 a
1.500 famlias, o sistema cadastrou 107.000 habitantes em 25.670 famlias, representando mais de 90%
da populao municipal (dados consolidados do ano
de 1999 no Sistema de Informao de Ateno Bsica
Siab). O mais notvel que essa quase universalidade foi atingida partindo da periferia para depois
alcanar o centro. A administrao da sade em Camaragibe no procedeu a uma descentralizao, apesar de ter dividido o territrio em cinco Regies de
Sade, mas reconstruiu um sistema a partir de ncleos perifricos situados nas bordas onde moravam
comunidades que tinham pouco ou nenhum acesso
aos servios (Figura 2).
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a gesto iniciada em 1997 adotou essa mesma estratgia territorial no desenvolvimento do modelo
participativo para a elaborao do Plano de Obras
Regionalizado, coordenado pelas secretarias de Planejamento e de Governo. Cento e vinte delegados
foram eleitos em junho de 1997 por assemblias populares de cada uma das cinco regies; o nmero de
delegados proporcional populao da regio e
cada um deles representa cerca de mil moradores o
que garante a representao do maior nmero de localidades.Assim, estabeleceu-se uma malha fina parecida com o modelo de disperso das equipes de sade da famlia, permitindo a escuta dos problemas e
o levantamento dos pleitos locais (Figura 3).
No decorrer dos anos 1997 e 1998 e no primeiro semestre de 1999, so construdas as articulaes
que caracterizam a administrao desse territrio:
Frum da Cidade (reunido em abril de 1997 e maro de 1998), Assemblia Popular (reunida em junho
e setembro de 1997), Plenria Geral dos Delegados
(reunida em agosto de 1997, janeiro, abril e dezembro
de 1998), Plenrias Temticas (reunidas em novembro
de 1997), Plenrias Regionais e Comisses Regionais,
levando formao em 1999 do Conselho de Delegados/as da Administrao Participativa. Todas essas
instncias configuram ao mesmo tempo articulaes
entre dimenses microlocais, regionais e municipais e
um processo contnuo na dimenso temporal, permitindo evidenciar uma dinmica e proceder a reajustes
num ritmo sustentado. A escuta e a administrao
levam realizaes que constam do Plano de Obras
Regionalizado, aprovado em abril de 1999. Reiniciase ento o ciclo para fechar em abril-maio de 2000 o
novo Plano. As realizaes do Plano/99 abrangem 28
localidades em cinco regies, predominando as obras
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As obras habitacionais realizadas durante o perodo entre 1997 e junho de 2000 esto registradas
na Tabela 6.
As unidades habitacionais so casas embries
para abrigar famlias retiradas das reas de riscos iminentes ou j desabrigadas. Setenta unidades foram
edificadas seguindo um modelo alternativo com tijolos fabricados por uma pequena olaria de carter co-
A modstia dessas realizaes evidente (ver Fotos 1 a 6) e remete fraca capacidade de investimentos
em infra-estrutura do municpio: cerca de 1.500.000,00
ao ano. tambm evidente que, face extenso dos
problemas acumulados, essas aes sinalizaram para a
populao um esforo de interveno de carter piloto,
tendo em vista a escala das realizaes. Mesmo assim,
ocorrendo aps dcadas de abandono, essas intervenes realizadas no mbito do Plano de Obras, pactuado
com as comunidades, receberam uma acolhida positiva,
em grande parte provocada pela presena permanente
de agentes pblicos associados a agentes comunitrios
nas localidades.A qualidade das casas no foi discutida,
aceitando-se que, no mundo da necessidade e da emergncia, o mnimo j representa um ganho.
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Tabela 7 Composio da receita do oramento municipal. Camaragibe (1997-2001). Fonte: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/default.php>. Pasta Finanas Pblicas, Pernambuco e Camaragibe,
1997. Acesso em: nov. 2003.
Esse aumento se deve ao incremento das transferncias obrigatrias (FPM, ICMS etc) e, sobretudo,
das outras transferncias (Fundo Nacional de Sade
Fundef eventuais convnios), resultando principalmente da boa insero do municpio no Sistema
nico de Sade.A capacidade de investir em infra-estrutura, mesmo ampliada, no segue o mesmo ritmo.
Da, os esforos desempenhados pelo governo de
Camaragibe para buscar na dimenso metropolitana
Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife
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Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Referncias
Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife
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13.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
13.
Experincias de promoo de habitao de interesse
social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de
caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S, Maria Vitria Paracampo e Moema Carneiro
Introduo
ste trabalho fruto do desenvolvimento das pesquisas realizadas no mbito da Rede Nacional de
Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular na Regio Metropolitana de Belm (RMB), coordenadas nacionalmente pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional (Ippur) e localmente desenvolvidas pela Universidade Federal do Par (UFPA) e a Fase/Programa
Amaznia - Par.A anlise de casos estudados vale-se da aplicao da metodologia adotada nacionalmente pelo
Observatrio de Polticas Pblicas do Ippur/UFRJ/Fase Nacional.
Embora tenha sido mantida a preocupao com parmetros que permitissem comparaes de experincias no plano nacional, peculiaridades locais e limites operacionais fizeram que, mesmo com a aplicao de
um formulrio de pesquisa comum, os produtos obtidos e aqui relatados apresentem peculiaridades prprias
do contexto local e da natureza das experincias pesquisadas. Possveis prejuzos na formao de um quadro
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
457
458
De uma maneira geral, percebe-se que a trajetria da poltica habitacional tem sido conduzida na
RMB em funo do equacionamento de problemas
de saneamento. Um entendimento mais detalhado da
situao da habitao popular na RMB requer que
as experincias habitacionais tomem como ponto de
referncia intervenes visando a melhorias de condies de saneamento, aes estas que envolvem no
apenas o esgotamento sanitrio, o abastecimento de
gua, mas tambm problemas de drenagem em razo
do stio fsico.
A RMB, at 1995, era composta por dois municpios: Belm e Ananindeua. Instituda inicialmente
atravs de Lei Complementar pelo Governo Federal
em 1973, em 1995 foi ampliada e passou a abranger,
alm dos municpios iniciais, os de Marituba e Benevides, e, em 1996, o de Santa Brbara. A populao
do municpio de Belm, que era de 633.374 habitantes, em 1970, e de 933.287, em 1980, atigiu, segundo recenseamento realizado pelo IBGE em 2000,
1.795.536 habitantes. As taxas de crescimento diminuram no perodo 1970-1991: caram de 3,95% per
annun no perodo de 1970-80 para 2,65% no perodo
de 1980-90. A outra municipalidade da RMB, Ananindeua, cuja populao era de 22.527 habitantes em
1970 e de 88.151 em 1991, contava com 393.569 habitantes em 2000, quando vigoraram os novos limites
muncipais entre ela e Belm (IBGE, 1951, 1971, 1981,
1992 e 2001). As quantidades de habitantes dos demais municpios que passaram a compor a RMB em
2000 aparecem na Tabela 1.
No tocante habitao de interesse social, a
RMB e, mais precisamente, as periferias dos municpios de Belm e Ananindeua tm sido alvo de diferentes tipos de ocupao desde a dcada de 1950.
Houve uma primeira tendncia de distribuio de
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Tabela 1 - Evoluo da populao da Regio Metropolitana de Belm, 1950-2000. Fonte: IBGE, censos demogrficos, disponvel em
<http.www.ibge.gov.br>.
terras a instituies pblicas nos dois principais eixos em que supostamente a cidade cresceria. Exrcito, Marinha e Instituies de Pesquisas possuam
a regio chamada de Cinturo Institucional da cidade. A natureza desse uso do solo, isto , a defesa
por meio das foras armadas, deu origem a grandes
reas com restries de acesso. Nessas mesmas reas,
posteriormente ocupadas em parte por conjuntos
habitacionais, vm ocorrendo, desde os anos 1970,
invases de terra pela populao de baixa renda. As
conseqncias dessa ocupao informal so consideradas pela mdia e pelo Governo o maior problema
da cidade.
Houve tambm invases em reas localizadas
na periferia da cidade pertencentes ao setor privado e a instituies pblicas. Estas so as alternativas
encontradas pela populao de menor poder aquisitivo para conseguir abrigo em localizaes prximas
ao trabalho e para obter as facilidades existentes na
cidade. Na RMB, a invaso de terras de propriedade
institucional e de propriedade privada tanto para a
construo de assentamentos informais quanto para
a ocupao de unidades vagas em conjuntos habitacionais inacabados, em 1991, segundo dados da Cogep (1992), foi praticada por uma populao estimada em 25 mil famlias.
Em funo das caractersticas fisico-geogrficas do espao metropolitano da Amaznia, as aes
do setor habitacional sempre estiveram relacionadas
ao saneamento bsico, a fim de ampliar o estoque de
terras infra-estruturadas para o mercado imobilirio,
bem como os investimentos para melhorar as condi-
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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Primeira Lgua Patrimonial a poro do territrio municipal doada pela Coroa Portuguesa para formar a Municipalidade de Belm, em 1627, e corresponde
rea mais urbanizada da cidade.
1
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e 1998, abrangendo, no incio da instalao do Conjunto, uma populao de 2.057 famlias. Os custos
totais de urbanizao, segundo dados obtidos na
Cohab/PA, totalizaram, na primeira etapa denominada CDP I , R$ 2.602.625,18, ou seja, R$ 3.110,96
por lote, e, na segunda denominada CDP II , R$
3.027.670,19, ou seja, R$ 3.045,55 por lote.
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Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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O desenho do loteamento teve como pressuposto proporcionar acessibilidade e locais de convivncia, por meio da proviso de reas residenciais
e de espaos para convvio, como praas, por exemplo. Procurou-se definir um percentual de uso para
fins habitacionais que fosse compatvel com uma
densidade populacional aceitvel para o Conjunto.
No projeto inicial, o uso habitacional totalizava 88%,
mas se manteve em 50% na verso definitiva; os tamanhos dos lotes variavam de 95 m (5,00 x 19,00)
a 108 m (6,00 x 18,00), e o atendimento demanda
de equipamentos urbanos era garantido. O sistema
virio interno do Conjunto foi estruturado em funo da hierarquizao de sua malha, atravs de vias
principais de mo dupla e de vias locais, mesmo que
no houvesse uma continuidade fora do conjunto no
entorno A Figura 3 apresenta uma planta do parcelamento proposto para a realocao de pessoas.
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Figura 3 - Planta de parcelamento do Conjunto Paraso dos Pssaros. Fonte: Adaptada do projeto original por Hamilton Ferreira (2001).
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
466
Os procedimentos de orientao para a instalao das famlias eram feitos depois da realizao
de um sorteio de lotes entre moradores remanejados das reas de canal, includos em um cadastro
organizado anteriormente pela gerncia de realocao do Projeto Una. Em seguida, os representantes
das famlias eram atendidos no barraco de projetos, localizado no canteiro das obras.
Caso no fosse aceita a assessoria, era apresentada a localizao do lote pelos engenheiros,
com recomendaes bsicas e transporte do material de construo aproveitado da antiga moradia.
Caso fosse aceita, cabia aos arquitetos a realizao
de estudos referentes s necessidades de cada fam-
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Figura 4 - Fotos de tipologias originais (1999). Fonte: Fotos de Hamilton Ferreira (2001).
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Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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A organizao comunitria na ao do
Paru/Cohab
Foram realizadas 35 entrevistas com moradores no perodo compreendido entre janeiro e junho de 2003.
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Quadro 2 - Comparativo das situaes anterior e posterior ao projeto de urbanizao do Conjunto Paraso dos Pssaros
As informaes prestadas pelos moradores durante a realizao da pesquisa permitem concluir uma
avaliao geral positiva, tendo em vista a valorizao
imobiliria alcanada e a possibilidade da co-habitao familiar. Por outro lado, os moradores reclamam
de dificuldades com a sustentabilidade econmica
devidas a problemas de integrao do assentamento
com o entorno, na medida em que no h feira de
produtos alimentcios com preos compatveis com
o padro socioeconmico da rea.
Consultas aos atores sociais envolvidos na realizao do Conjunto Paraiso dos Pssaros acerca
das condies gerais de satisfao sobre a integrao espacial do Conjunto, os impactos no entorno, a
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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Quadro 3 - Sntese de resultados das consultas aos atores sociais do Conjunto Paraso dos Pssaros
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Figura 7 - Localizao da Vila da Barca. Fonte: Adaptao pela equipe da UFPa do levantamento aerofotogramtrico Codem, PMB (1998).
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Merece destaque no arranjo institucional (Figura 10) a criao, na rea do projeto, de uma Comisso
de Fiscalizao, composta pelos prprios moradores,
com a responsabilidade de estar presente na execuo das obras e de fiscalizar o emprego dos recursos.
Por se tratar de uma iniciativa voltada participao
de uma organizao no-governamental da qual os recursos eram originados, em parceria com a administrao local, no havia na experincia uma participao
maior desta ltima. As aes visavam diminuio de
inadequao habitacional no assentamento e formao de grupos solidrios para garantir o pagamento
dos financiamentos. Em sntese, os resultados foram
especficos para as unidades das famlias participantes, sem maiores repercusses urbansticas.
A repercusso do Projeto Morando Melhor Vila da
Barca no atinge as condies urbanas concernentes ao
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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Figura 10 - Esquema institucional elaborado pela equipe da UFPa a partir de informaes fornecidas pela Prefeitura Municipal de Belm
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Quadro 4 - Comparativo da situao anterior e posterior ao projeto de urbanizao Morando Melhor Vila da Barca
Em que pesem as diferenas entre as duas experincias apresentadas como estudos de caso na
RMB, o objetivo contribuir no sentido de discernir
se seriam reprodutveis, adequadas ou aplicveis
sustentabilidade em si. Nas trs abordagens, so indicados aspectos considerados negativos e positivos
de cada uma das experincias (Quadro 5).
Pelo indicado, a reprodutibilidade da experincia do Conjunto Paraso dos Pssaros centraliza-se no
remanejamento de populaes de reas sem saneamento, onde os moradores so removidos para locais
de condies mais salubres de moradia. Nas novas
reas, h necessidade de organizao comunitria em
torno da adequabilidade de equipamentos sociais,
tanto em nmero quanto em qualidade do atendimento, e em torno de esquemas capazes de dotar essas reas de condies de circulao visando integrar
o novo assentamento ao sistema de transporte que
serve ao entorno. Outro aspecto importante no item
da reprodutibilidade refere-se dimenso do conjunto. Empreendimentos pblicos com muitas unidades
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
475
Quadro 6 a seguir est relacionada forma de conteno da inadequao habitacional. Merece destaque a insero de um arranjo institucional para tratar
desse aspecto do dficit habitacional na RMB. Considerando a adequabilidade da iniciativa, mesmo que
se tenha em mente o reduzido impacto ambiental
e urbano da experincia, deve-se registrar que a experincia suscita a discusso sobre o respeito tipologia das edificas e ao tratamento individual das
necessidades de melhoria habitacional, ainda que
a sustentabilidade do projeto esteja comprometida
pela baixa durabilidade em funo da alta umidade
na rea.
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Consideraes finais
Os dois estudos de caso permitem vislumbrar
modificaes na conduo da poltica habitacional
na RMB, em que h aplicao de programas nacionais.
Convm lembrar que do meio da dcada de 1980 at
o incio da dcada de 1990 programas como o HabitarBrasil e o Programa de Arrendamento Residencial no
contemplavam os assentamentos de Belm.A iniciativa
da Cohab, ao articular aes de remanejamento do Programa Una com o programa Pr-Moradia, reabilita aes
desse carter e prope maior ateno para a aplicabilidade de tais programas ao contexto regional e local.
Quanto aos arranjos institucionais, nos dois casos ocorreram inseres de novos atores: no Paraso
dos Pssaros, da Universidade Federal do Par; na Vila
da Barca, da ONG Cearah Periferia. A princpio, so
tidos como decisivos para que as aes de interven-
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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bacia. Algumas reas do Paraso dos Pssaros tornaram-se depsitos de material e garagem para veculos
pesados ainda utilizados nas obras da bacia.
No caso da Vila da Barca, a presena da Cearah
Periferia, ONG desvinculada de programas nacionais
de fomento habitao, impe limites para a ao institucional, o que se torna uma limitao do ponto de
vista da abrangncia urbanstica do projeto. Embora a
capacidade mobilizadora da ONG seja um fator positivo que contribuiu para a presena da Secretaria de
Habitao do Municpio, naquele momento ainda uma
secretaria em processo de instalao. A presena da
Cearah trouxe um certo isolamento do rgo governamental responsvel em relao aos demais rgos da
administrao municipal, como, por exemplo, a Companhia de Desenvolvimento e Administrao da Regio
Metropolitana de Belm (Codem), responsvel pela regularizao fundiria, e a Secretaria Municipal de Saneamento (Sesan), necessria para dar coerncia ao carter
pontual da interveno. A municipalizao da poltica
habitacional depende de capacitao e de rticulaes
inter e intragovernamentais ainda no priorizadas.
478
Do ponto de vista urbanstico, tambm investigado nos estudos de caso, h dificuldades para a
consolidao dos assentamentos. A localizao do
Conjunto Paraso dos Pssaros demanda uma reviso
do sistema de transporte pblico e da estruturao viria, inexistente no projeto do Conjunto. As iniciativas
tambm esbarram na falta de uma poltica de regularizao fundiria. Mesmo estando previstos os instrumentos de regularizao no Plano Diretor e em outros
instrumentos legais, sua no-aplicao torna difcil a
sustentabilidade das experincias.
Quanto vinculao entre habitao e aes
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Referncias
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DIOGO, Adriane.Vla da Barca: Morando sobre as guas. Belm-Par-Brasil Por uma Interpretao
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Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1951.
__________. Censo Demogrfico 1970. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1971.
__________. Censo Demogrfico 1980. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1981.
__________. Censo Demogrfico 1991. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1992.
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Federal do Par. Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano. Belm: Universidade Federal do Par, 1997.
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TRINDADE JR., Saint-Clair. A Cidade Dispersa. So Paulo, 1998.Tese (Doutoramento) Universidade de So
Paulo, So Paulo. 1998.
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
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14.
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Democratizao na gesto da poltica de
moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990:
uma experincia possvel de ser disseminada1
Renato Godinho Navarro
presente artigo, na primeira parte, descreve o contexto social e poltico em Belo Horizonte,
nos anos 1980 e incio dos 1990 e, a seguir, registra aspectos histricos e descritivos do sistema
deliberativo da poltica habitacional existente no municpio, entre 1989 e 1992. Na segunda
parte, delineia e analisa as caractersticas bsicas da poltica de democratizao do referido sistema, implementada por foras, movimentos e organizaes democrticas e populares, observando-se trs formas de ao: 1)
ampliao institucional do sistema deliberativo com a criao de novas instituies de deliberao e consulta;
As pesquisas que deram origem a este trabalho foram desenvolvidas inicialmente no mbito de duas redes nacionais de pesquisa: 1) Projeto Pronex/MCT/CNPq
Metrpoles, desigualdades socioespaciais e governana urbana (coordenado nacionalmente pelo professor Luiz Csar de Queiroz Ribeiro); 2) Projeto Habitat/
Finep Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, coordenado pelo professor Adauto Lcio Cardoso. Em ambos os casos, o
n da rede em Minas Gerais situa-se no Observatrio das Metrpoles, PUC Minas/Proex, coordenado pela professora Maria Helena de Lacerda Godinho.
1
Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada
481
2) garantia de um funcionamento relativamente regular das novas instituies democrticas e democratizantes; 3) democratizao das instituies normativas
e organizacionais existentes. As aes de implementao dessas trs diretrizes so analisadas na terceira
parte e, ao final, apresentam-se as concluses.
1. Antecedentes histricos
482
de 1983, fizeram-se mudanas significativas na estrutura organizacional do Executivo municipal, destacando-se a criao de nove secretarias especiais; entre elas a Secretaria Municipal de Ao Comunitria
(SMAC), definida como responsvel pela questo da
habitao popular, e a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), pelo planejamento
e execuo da poltica urbana de desenvolvimento.
Nos rgos e secretarias municipais existentes, duas
alteraes merecem destaque por sua interface com
a problemtica habitacional, a saber:
1) foi extinta uma espcie de diviso de trabalho entre a Superintendncia de Desenvolvimento da Capital (Sudecap) e a Secretaria Municipal de
Obras (aquela com os projetos de obras de maior
envergadura, e esta com os projetos de menores propores); todas as obras passaram para o mbito da
Sudecap, e Secretaria de Obras foi atribudo o papel de rgo de fiscalizao da legislao urbanstica
(aprovao de projetos de construo, fiscalizao
de obras etc.);
2) a Companhia Ferrobel teve seu estatuto alterado em dois importantes aspectos: a) no nome,
passando para Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte, Urbel; b) na finalidade principal, que passou
a ser de urbanizao de terrenos (reas municipais),
com, entre outras coisas, diviso em terrenos peque-
Participaram desses processos a Unio dos Trabalhadores da Periferia (UTP), a Pastoral de Favelas e a Federao das Associaes de Moradores de Belo Horizonte
(Famobh).
2
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
A questo da participao popular j aparece nesse documento: 1) nas diretrizes gerais: ...vale
lembrar a importncia da participao popular para o
bom desempenho de um plano como o proposto. Ningum melhor do que a prpria comunidade afetada
para saber em cada situao concreta as opes factveis entre o elenco de polticas disponveis.(p. 15);
2) no item referente ao formato institucional, sob a
forma de mobilizao comunitria, a cargo da SMAC
(p. 16); 3) no Programa de reurbanizao e legalizao
de favelas e de reas de ocupao no controladas:
Num programa desse tipo, as equipes tcnicas do
municpio, por mais eficientes que sejam, no podem prescindir da participao dos moradores.
Ningum melhor que os membros da comunidade
para identificar os problemas e definir suas priori-
Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada
483
No Programa de apoio construo, ampliao e melhoria habitacionais, ressalta-se a importncia da mobilizao comunitria e de sua organizao
em grupos de autoconstruo (mutiro) que atuem
com base na ajuda entre seus membros (p. 35).
Apesar dos evidentes avanos em termos de
Poltica Municipal de Habitao, seja atravs da nova
legislao, ou do Plano e de seus programas, podemse identificar evidncias de uma construo de cima
para baixo. Os rgos e entidades estatais (SMAC,
SMDU, SMPL, SMAE e Urbel), seus dirigentes e tcnicos comandavam a formulao e implementao do
Plano Municipal de Habitao e de seus programas.
A participao dos movimentos e organizaes populares deu-se, na maioria das vezes, de forma pontual (por programa e respectiva rea de abrangncia)
e consultiva.
Em agosto de 1983, com base em protocolos
bilaterais firmados entre o governo federal (Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
Seplan-PR), e a GTZ (entidade governamental da
Alemanha), o ento governador do estado, Tancredo
Neves3, e a prefeitura municipal de Belo Horizonte formalizaram um protocolo de cooperao com
vistas implementao do Programa de Integrao
Urbana na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
(PIU-RMBH). Esse programa previa, em sua fase inicial (1984-6), a concentrao de suas atividades em
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
projetos-piloto para reas faveladas de Belo Horizonte. Em 10 de agosto de 1984, o prefeito Hlio Garcia
assinou o Decreto 4.762 que cria o Profavela e dispe sobre sua regulamentao. Em janeiro de 1985,
o novo prefeito, Ruy Jos Vianna Lage, sancionou a
Lei Municipal 3.995, que Introduz dispositivos na
Lei 3.532, de 6/1/83 Cria o Programa Municipal de
Regularizao de Favelas Profavela. A partir de ento, as favelas delimitadas at aquela poca passaram
a constar de um zoneamento prprio denominado
SE-4 Setor Especial 4 , que possibilitava a regularizao jurdica e urbanstica desses assentamentos
em Belo Horizonte4. Nesse mesmo ano em 25 de
maro o prefeito sancionou a Lei Municipal 4.034,
que trata do uso e da ocupao do solo urbano de
Belo Horizonte e, no artigo 52 do Captulo VIII, da
Comisso de Uso e Ocupao do Solo, estabelecendo para esta a finalidade de propor medidas para o
aprimoramento da Lei e de sua aplicao, e opinar
sobre os casos omissos.
Coube ao prefeito constituir a Comisso, aprovar seu Regimento Interno e indicar dois representantes da prefeitura. Alm destes, faziam parte da Comisso: um representante da Cmara Municipal; um
representante do Plambel; um representante dos
rgos de classe, tais como: Associao Comercial de
Minas, Sindicato da Indstria de Construo Civil e
Sindicato dos Corretores; um representante das entidades profissionais, tais como: Instituto de Arquitetos do Brasil e Sociedade Mineira de Engenheiros;
um representante da comunidade. Ou seja, dos sete
membros da Comisso, quatro eram representantes
do Estado, sendo trs do governo municipal (dois do
poder executivo municipal e um do poder legislativo) e um do governo estadual (Plambel).A assimetria
de representao poltica e a desigualdade de poder
ficam evidenciadas; o Estado est sobre-representado
e numa posio hegemnica, tendo em vista, principalmente, o mbito e a extenso da competncia
legal do prefeito conforme visto anteriormente.Alm
disso, a finalidade da Comisso mostrava-se bem restrita, na medida em que lhe foi atribudo um carter
consultivo e, ainda assim, limitado a poucas questes
(propor medidas para, opinar sobre; o aprimoramento da Lei e eventuais casos omissos).
Finalmente, em abril de 1985, a prefeitura (ainda na administrao municipal de Ruy Lage), por
intermdio da Secretaria Municipal de Ao Comunitria, coordenadora do Profavela, lanou a segunda parte do Plano, que foi denominado, ento, Plano
Municipal de Habitao Popular II. O Plano II inteiramente dedicado ao Profavela e expe de forma
detalhada e didtica: 1) as questes mais relevantes
da Lei 3.995/85; 2) as obrigaes e competncias dos
Os principais aspectos do Profavela, que passaram a valer a partir de ento foram: 1) garantia da tipicidade e caractersticas dos assentamentos favelados; 2)
instituio de um lote padro; 3) proibio de alienao a um mesmo ocupante de mais de um lote residencial; 4) indicao do direito de titulao mulher
no caso de famlia no legalmente constituda; e instituio de interveno do Poder Pblico na transferncia de ttulos em reas originalmente de propriedade
municipal.
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Quando assumimos a Prefeitura, estas empresas [Sudecap e Urbel] estavam rigorosamente sucateadas.
A Sudecap, inclusive, funcionava como um rgo
autnomo totalmente desvinculado das prioridades do governo municipal. Era uma linha auxiliar de
empreiteiras e no um rgo pblico voltado para
o bem comum (...) o governo anterior praticamente no fez nenhuma casa popular (Revista Proposta,
da Fase, n. 62, p. 37, set. 1994).
Segundo depoimento de Patrus Ananias: O Plano foi mandado para a Cmara e ficou l como um filho rfo, esquecido. Vrios secretrios publicamente
divergiam e discordavam do Plano Diretor. A rejeio ao Plano teria ocorrido basicamente por divergncias sobre vrios instrumentos mas, sobretudo, sobre
o solo criado (Revista Proposta da Fase, n. 62, p. 41, set. 1994).
6
Em seu prembulo se l: Ns, representantes do povo de Belo Horizonte, investidos pela Constituio da Repblica, na atribuio de elaborar a lei basilar
da ordem autnoma e democrtica que, fundada no imprio da justia social e na participao direta da sociedade civil, instrumentalize a descentralizao e a
desconcentrao do poder poltico, como forma de assegurar ao cidado o controle do seu exerccio, o acesso de todos cidadania plena e a convivncia em sua
sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, promulgamos sob a proteo de Deus, a seguinte Lei Orgnica.
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Democratizao na gesto
Poltica
da poltica
municipal
de de
moradia
habitao
popular
em em
BeloBelo
Horizonte
Horizonte,
- o Residencial
anos 1990:Asca:
uma um
experincia
estudo do
possvel
Programa
de ser
dedisseminada
Autogesto
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O texto completo o seguinte: A Prefeitura petista reafirma seu princpio de fazer cumprir a Lei Orgnica do Municpio, que no teve suas diretrizes implementadas em toda a sua extenso pela atual administrao (Proposta de Governo para uma Belo Horizonte Democrtica e Popular Patrus BH 92, p. 16).
8
A cidade cidad uma proposta no sentido da construo de uma nova hegemonia: a hegemonia que se realiza como processo permanente de democratizao radical de todos os planos da vida social. (...) fundamental dizer que a cidade s ser reconstruda como espao do interesse pblico, como lugar da diversidade e da cultura, como espao da cidadania plena e universal, na medida em que ela for apropriada pela grande maioria da populao. O que s ser possvel
a partir de um processo baseado na radicalizao da democracia, na radicalizao do processo de distribuio da riqueza, da renda e do poder. (...) O projeto
democrtico-popular que queremos construir se baseia, no plano municipal, na reconstruo da cidade como espao coletivo de universalizao de direitos, como
espao da realizao da democracia, da transparncia, da descentralizao e da cidadania. (p. 1-2; 7. Grifos nossos)
9
Segundo o documento, isto seria conseguido atravs de uma Estrutura de Conselhos que partilharia, efetivamente, tanto das decises quanto do planejamento
e controle da execuo das decises tomadas (p. 15).
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No caso da poltica habitacional em Belo Horizonte, a atuao nos dois eixos a partir de 1993 significou, na prtica, a vontade de criar e implementar
um novo e ampliado sistema de deliberao, composto por: 1) instituies normativas e organizacionais
existentes, de carter geral, democratizadas (Lei do
Plano Diretor Municipal, Lei de Parcelamento, Uso e
Ocupao do Solo (Luos), prefeitura e Cmara municipal); 2) instituies normativas e organizacionais
existentes, especficas da poltica habitacional, democratizadas (Poltica Municipal de Habitao, Fundo
Municipal de Habitao Popular/FMHP, Companhia
Urbanizadora de Belo Horizonte/Urbel, rgo gestor
oficial da poltica de proviso de bens habitacionais
populares); 3) novos fruns de deliberao, abertos
e acessveis ampliao da participao dos atores
da sociedade civil e, em particular, dos movimentos e
organizaes populares.
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Entre as diversas instituies criadas, selecionaram-se, para anlise, o Conselho Municipal de Habitao e o Oramento Participativo da Habitao
(OPH); nessa seleo articularam-se duas variveis: a
11
No foram, portanto, consideradas neste artigo as Conferncias Municipais (Habitao e Poltica Urbana) e o Conselho Municipal de Poltica Urbana.
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CUT-BH Central nica dos Trabalhadores Belo Horizonte; AAPV-MG Associao dos Artesos e Produtores de Variedades de Minas Gerais.
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10) em 1995, foram suspensos os Fruns Setoriais, por serem avaliados como pouco eficazes, e
criado o Frum da Habitao com carter deliberativo e formato diferente dos Fruns Setoriais do ano
anterior; alm disso, foi criado o Grupo Gerencial
do OP;
22
BELO HORIZONTE (Prefeitura Municipal). Disponvel em: <http://www.pbh.gov./urbano-obras/op-introduo.htm>. Acesso em: 25 ago. 2002.
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Quadro 2 Formas de participao nos Oramentos Participativos. Fonte: Dados trabalhados pelo OPUR/MBH (2002), a partir de levantamento documental da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
pular para produo de novos assentamentos, desdobrou-se em vrias atividades, inclusive o cadastramento de 57 Ncleos dos Sem-Casa. Em agosto de 1994,
realizou-se o 1 Frum dos Sem-Casa, para decidir o
processo de implantao do Programa Autogesto. No
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Ibid.
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A participao desse Movimento no OPR gerou dois problemas. O primeiro refere-se ao fato
de as Administraes Regionais no contarem com
recursos financeiros suficientes para atender s demandas do Movimento e, ao mesmo tempo, atender a
outras demandas, tambm consideradas prioritrias.
Um segundo problema, singular no contexto das polticas pblicas, identificado por Ribeiro (2001) e
diz respeito ao questionamento relativo aos critrios
de partilha dos recursos financeiros. Na definio
de prioridades oramentrias visando a atender ao
maior nmero de pessoas de uma comunidade, como
inserir, na partilha financeira, recursos para um bem
que se caracteriza por uma apropriao individual?
Poder-se-ia acrescentar: principalmente quando o
atendimento a esse bem de apropriao individual
se faz em detrimento do atendimento de um bem
de uso coletivo, por exemplo, urbanizao de favela,
construo de vias de acesso, entre outros.
500
Tais problemas desencadearam um amplo debate, tanto no interior do aparato estatal quanto no do
movimento popular. De fato, ocorreu um questionamento em relao forma como se deu a participao
do Movimento dos Sem-Casa no OPR/95. A soluo
encontrada foi a constituio de um instrumento especfico para atendimento s demandas do Movimento dos Sem-Casa, no caso, o OPH. Em 1995, a prefeitura
destinou quantia de R$ 6.000.000,00 (seis milhes de
reais), correspondendo a 18% da receita anual para
investimentos da prefeitura, para investimento na habitao popular mediante deliberaes no mbito do
OPH e de sua estrutura de funcionamento (Figura 1).
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Tabela 4 Presena dos delegados nos Fruns Municipais do OPH 1995-2000. Fonte: Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel).
Dados trabalhados pelo OPUR/RMBH, PUC Minas.
504
Ribeiro (2001, p. 76) cita duas razes que teriam levado a prefeitura a aumentar em 16,5% os
recursos disponibilizados para o OPH. Quanto primeira (presso do Movimento dos Sem-Casa), no
h o que questionar em termos de legitimidade, mas,
em relao segunda, ou seja, clculo poltico do
que essa deciso poderia render no processo eleitoral, merece, no mnimo, uma reflexo j que, de
pronto, traz memria uma prtica recorrente das
elites polticas tradicionais no Brasil. Continuando
nessa linha de anlise crtica da atuao da prefeitura, o autor destaca sua atuao em relao ao OPH
99-2000, considerando-a uma manifestao da cultura poltica dominante que favorece o autoritarismo
social das tecnocracias pblicas:
O OPH 99-2000 foi marcado por uma srie de conflitos entre o movimento popular e o executivo municipal. A comear pela instituio arbitrria e unilateral da bianualidade do Oramento Participativo
(OPR e OPH) por parte da Secretaria Municipal de
Planejamento, orientando-se por argumentos tcnico-operacionais acerca da capacidade executiva da
prefeitura. (Ribeiro, 2001, p. 100. Grifos nossos)
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Entretanto, o autor concentra sua anlise crtica no processo de indicao das famlias destinatrias dos bens habitacionais do OPH, relacionando-o
com o chamado neoclientelismo urbano e apresentando, em vrias partes de seu trabalho, um nmero
significativo de indcios ou evidncias:
1) ao procurar explicaes para a queda na
adeso das famlias aos Ncleos dos Sem-Casa no
OPH 99-2000:por no vislumbrarem a real possibilidade de acesso moradia, seja pela escassez do bem
em disputa, seja pelo processo poltico de indicao
das famlias contempladas que, em muitos casos, passa por critrios desprovidos de legitimidade coletiva
do ncleo (id., p. 80, grifos nossos);
Ribeiro destaca, na ata da reunio do Frum, o seguinte trecho: Em seguida o representante da Urbel passou informaes sobre as Cooperativas Habitacionais e perguntou se o Movimento se interessava em formar uma nova cooperativa, uma vez que j havia 02 (duas) cooperativas cadastradas (Ribeiro,
2001, p. 135).
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(ibid., p. 118).
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coordenadores sem qualquer legitimidade coletiva e/ou motivo convincente para tal. Isso levava
os substitudos a contestarem junto Urbel (...)
absurdo da prtica de favores sexuais com as mulheres, mesmo as casadas, mediante ameaas de perficiados no processo de manipulao das indicaes.
Muitos tm medo de perder a casa ou a indicao
para o benefcio. (Ibid., p. 121. Grifos nossos)
E finaliza essa parte de sua anlise afirmando: Digo, sem receio de uma generalizao incauta, que h evidncias de que a maioria dos ncleos de sem-casa
organizam-se verticalmente e no horizontalmente como era esperado, seguindo com habilidade, em meio a omisso dos agentes polticos, o contexto social e
a histria poltica brasileira. (...) cabe supor que a desconfiana mtua e a participao nitidamente instrumental e oportunista podem ser consideradas normais
do ponto de vista daqueles que a praticam. (...) as relaes pessoais tm um peso significativo, muitas vezes, determinante. O problema que o OPH no foi
concebido para isso, muito antes o contrrio. (Ibid., p. 128. Grifos nossos)
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Quanto ao funcionamento do legislativo municipal pode-se dizer que, a partir de 1993, ocorreu um
aumento significativo: 1) de seminrios, encontros, etc.
sobre os mais diversos problemas da cidade, inclusive
o problema da habitao popular; 2) de audincias pblicas, entre as quais, aquelas referentes problemtica
habitacional no municpio; 3) de mandatos coletivos
ou populares assim considerados por aqueles vereadores que, por meio de reunies peridicas com os
eleitores interessados em participar, reconheciam na
prtica o carter delegativo de sua representao. Nas
referidas reunies prestavam-se contas e debatiam-se
31
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4. Concluses
Em Belo Horizonte, nos anos 1990, ocorreu
um processo de democratizao no sistema deliberativo da poltica de habitao popular atravs de
sua ampliao, ou seja, da criao e funcionamento
regular de novas instituies normativas e organizacionais de deliberao e consulta (OP, OPH, Conselho Municipal de Habitao, Conferncia Municipal
de Habitao, Compur e Conferncia Municipal de
Poltica Urbana). Alm disso, desenvolveram-se aes
democratizadoras e democratizantes nas instituies
existentes (Executivo e Legislativo municipais, Fundo Municipal de Habitao, Poltica Municipal de Ha-
1. Conceio Pinheiro (PSC); 2. Gra Ornelas (PSB); 3. Geraldo Flix (PMDB); 4. Joaquim Valentim (PRTB); 5. Jos Brasil (PDT); 6. Leonardo Mattos (PV); 7.
Roberto Salles (PFL); 8. Silvinho Rezende (PSD); 9. Walter Tosta (PMN).
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15.
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15.
Poltica municipal de habitao em
Belo Horizonte - o Residencial Asca: um
estudo do Programa de Autogesto
Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho
ste texto refere-se a uma das experincias alternativas em habitao popular identificadas em Belo
Horizonte na dcada de 1990.Trata-se de um dos resultados da pesquisa Rede Nacional de Avaliao
e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, realizada em mbito nacional
pelo Observatrio das Metrpoles sob a coordenao do professor Adauto Lcio Cardoso e, em nvel da Regio
Metropolitana de Belo Horizonte pelo Observatrio das Metrpoles Ncleo Minas Gerais, sob a coordenao
da professora Maria Helena de Lacerda Godinho.
Prope-se a caracterizar o processo do regime de autogesto, adotado na construo do Conjunto Urucuia, em Belo Horizonte. Compe-se da descrio do programa de autogesto em Belo Horizonte, acrescida da
caracterizao do projeto arquitetnico desenvolvido no conjunto, da soluo urbanstica adotada e do sistema
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
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1. O programa de autogesto em
Belo Horizonte
Antecedentes histricos
O programa de autogesto, no mbito da habitao popular, tem incio em Belo Horizonte
com o governo do prefeito Patrus Ananias (gesto
1993/1996). Configura-se uma das formas de atendi-
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A Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), naquele perodo, era o rgo gestor da poltica Municipal de Habitao de Belo Horizonte; em 2000, com
a implantao da reforma administrativa ocorrida na prefeitura de Belo Horizonte, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB), que assume a gesto da
poltica, passando a se responsabilizar pela implementao do OPH e de suas decises, inclusive a construo de novos conjuntos habitacionais.
1
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
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Tabela 1 - Produo de moradias em regime de autogesto Urbel /SMHAB. Fonte: Secretaria Municipal de Habitao de Belo Horizonte
- SMHAB (2003).
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Nesse mesmo ano, o tema da Campanha da Fraternidade da igreja catlica foi moradia. Os dirigentes
das pastorais sociais, acompanhando o trabalho realizado no Bairro Betnia, convidaram coordenadores
locais para trabalhar em um projeto sobre moradia,
que se iniciava.
O fato deu origem criao de vrias associaes de Sem-Casa em Belo Horizonte, que passaram a
disputar, no Oramento Participativo de 1994, moradia nas regionais. Com isso, a administrao municipal criou o oramento participativo especfico para
habitao (OPH).
A Urbel, que atuava em vilas/favelas, viu-se
compelida a desenvolver um trabalho mais abrangente, incluindo a construo de conjuntos habitacionais populares. Nesse contexto, a prefeitura preparou vrios projetos, a fim de disputar recursos para
construo de moradias, no Habitar Brasil, programa
da Caixa Econmica Federal.
2.1. Localizao e insero do conjunto Urucuia
no municpio de Belo Horizonte
O Conjunto Urucuia localiza-se, conforme
pode ser observado na Figura 1, no municpio de
Belo Horizonte, no bairro Urucuia, na rea sul da Regional Barreiro. Dentro do espao urbano da capital
mineira, a Regional Barreiro constitui um plo com
certo grau de autonomia em relao ao centro da
capital, com um total de 237.089 habitantes e uma
densidade populacional de 4.229 hab/km.
Fontes de financiamento e custo do empreendimento
tura Municipal de Belo Horizonte e a Caixa Econmica Federal. Em 1995, a ASCA e a Prefeitura negociaram com o Governo Federal e a CAIXA recursos
financeiros para construo do conjunto habitacional Urucuia. Depois de um ano de negociaes obteve-se, junto a CAIXA, um financiamento no valor
de R$ 4.500,00 por famlia, perfazendo, portanto,
R$ 909.000,00, o que representou 32% do custo
total. O custo total do empreendimento foi de R$
2.833.627,00, gastos da seguinte forma: 0,71% no
projeto; 9,01% no terreno; 33,75% na produo da
infra-estrutura; e 57,01% diretamente na produo da
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
519
A participao dos futuros moradores na viabilizao do empreendimento ocorreu de formas variadas e em diferentes momentos.
Dessa anlise concluiu-se que o Conjunto Urucuia, assim como o conjunto Lagoa, ambos com um
grande nmero de habitaes, 202 e 376 respectivamente, tiveram o valor do projeto inferior a outros
do mesmo porte. Observou-se ainda que a habitao
constituiu-se, em geral, na poro mais cara da obra.
O segundo item que apresentou maior custo foi o da
infra-estrutura.
2.2. Participao e atribuies dos agentes
envolvidos no processo de construo do
conjunto Urucuia
O futuro morador
520
As famlias (202) futuras moradoras do conjunto Urucuia foram selecionadas pela ASCA, aps aprovao pelo OPH dos recursos financeiros necessrios
aquisio do terreno. Nessa seleo, a ASCA adotou
dois tipos de critrios:
- os propostos pela poltica municipal de habitao, a saber: limite de renda at cinco salrios
mnimos, residir em Belo Horizonte h mais de
dois anos e no possuir outro imvel;
- critrios internos, prprios da Associao, a
Uma primeira forma de participao foi a adoo da ASCA como sua representante para os trmites legais e aes que se fizessem necessrios viabilizao da construo e implantao do conjunto
Urucuia.
Os anteprojetos arquitetnicos e o projeto bsico foram desenvolvidos depois de ouvidas as demandas dos futuros moradores.
A proposta urbanstica arquitetnica foi aprovada em assemblia dos futuros moradores, coordenada pela Asca.
Limitados aos mutires de final de semana, os
futuros moradores participam das atividades de trabalho no empreendimento. A gesto do empreendimento, entretanto, adquiriu uma feio singular com
a criao de uma frente de trabalho paga, ao longo da
semana, com a contratao de profissionais da construo civil e parte da mo-de-obra disponvel entre
os associados da ASCA e futuros moradores.
No perodo ps-ocupao do conjunto, foi realizada uma avaliao por uma comisso que contou
com a participao de 20 moradores, feita por amostragem, atravs de visitas a cerca de 10% do total
dos domiclios. Foram examinadas vinte casas, com
recepo e acompanhamento de seus proprietrios,
o que colaborou para o melhor entendimento e ava-
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Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
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Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
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Figura 3 - Utilizao dos blocos de formato especial na execuo de vergas e cintas. Fonte: Urbel.
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A concepo arquitetnica de casas geminadas, apesar de ser uma boa soluo, do ponto de
vista econmico, requer alguns cuidados para otimizar os aspectos do conforto ambiental. A constatao da ausncia ou insuficincia de alguns desses
cuidados geraram situaes de risco no mbito do
conforto ambiental.
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
525
O bloco Usimix possui alta porosidade, absorvendo, assim, a umidade. Como a maioria das casas do
Conjunto no possui nenhum tipo de acabamento
interno (no previsto na especificao do projeto),
provvel que elas resfriem e provoquem manifestaes alrgicas em alguns dos moradores, principalmente em crianas.
2.4. O uso e apropriao dos espaos construdos no perodo ps-ocupao
Foi possvel delinear uma anlise, ainda que
inicial, da ps-ocupao dos espaos construdos no
Conjunto Urucuia, com base nos dados obtidos por
ocasio das visitas, realizadas com a colaborao de
526
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Figura 11 - Detalhe de
formas de apropriao do
espao interno do lote.
Fonte: Urbel.
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
essas reas.
e incluso social.
banstica e arquitetnica.
3. Consideraes finais
Os objetivos alcanados com o regime de autogesto adotado na construo do Conjunto renderam ao Urucuia, em 2001, o prmio Melhores
Prticas em Gesto Local, promovido pela Caixa
528
Econmica Federal.
e meio ambiente.
de autogesto;
economia no custo final das obras;
com a adoo da frente de trabalho remu-
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Apesar dos futuros moradores terem sido ouvidos antes da elaborao dos projetos e dos projetos terem sido submetidos aprovao dos futuros
tempo limitado;
objetivo nico;
possa significar.
529
530
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Referncias
BELO HORIZONTE. Lei Municipal n. 7.166, de 27 de agosto de 1996. Dispe sobre a Lei de Parcelamento,
Ocupao e Uso do Solo.
__________. Lei n. 7.165, de 27 de agosto de 1996. Plano Diretor do Municpio de Belo Horizonte.
BONDUKI, N. Habitat: as prticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades
brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 1996.
CONTI, Alfio. A experincia da autogesto em Ipatinga: uma busca pelo conceito. Belo Horizonte, 1999.
Dissertao (Mestrado) Teoria e Prtica do Projeto Arquitetnico, Escola de Arquitetura da Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte. 1999.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
(Ippur/Fase). Projeto Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal: Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, 2001/2003 (Ref. Finep n. 009435/00).
(Relatrio de Pesquisa).
531
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
532
16.
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
16.
Oramento Participativo da
Habitao em Belo Horizonte o caso
do Conjunto Granja de Freitas III
Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho
espao urbano tem sido objeto de estudo e debates para diversos autores e em vrias cincias.
assim para os gegrafos, que o concebem tanto quanto as transformaes por ele sofridas , como
rea das relaes sociais, humanas, econmicas, polticas e culturais, que moldam e produzem o es-
pao vivido. Santos (1997) trabalha esse conceito na perspectiva do modo de produo socioeconmica, como
formao socioespacial. O espao identificado por Carlos (1996) como fragmentado, resultante do conflito
entre o processo socializado de sua produo e sua apropriao privada.
Este artigo apresenta as concluses de um estudo do Conjunto Granja de Freitas III, em Belo Horizonte.
Realizado em 20031, integra a pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular2 e configura-se como a anlise de uma experincia alternativa em habitao popular,
Realizado por Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Gustavo Lira Meyer e Paula Mrcia Brasil, graduandos em Geografia na PUC Minas e orientados pelo professor Dr. Jos Flvio Morais Castro.
1
Pesquisa realizada pelo Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais, sob a coordenao nacional do professor Adauto Lcio Cardoso e coordenao
regional da professora Maria Helena de Lacerda Godinho.
2
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
533
Produzido pela SMHAB, em 2000, quando foi formado o grupo de futuros moradores, aps seleo das famlias efetuada pelos vrios Ncleos dos Sem-Casa
contemplados com vagas no OPH de 1998.
3
Levantamento efetuado em 2003 pelo Observatrio das Metrpoles Ncleo Minas Gerais Proex/PUC Minas.
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5) realizao dos Fruns Regionais quando so consolidadas as prioridades da regio, eleitos os delegados ao Frum Municipal e os membros das respectivas comisses regionais;
6) consolidao pela prefeitura das reivindicaes
dos Fruns Regionais;
7) realizao do Frum Municipal;
8) aprovao e incorporao Proposta Geral de
Oramento para o ano subseqente, a ser encaminhada pela prefeitura Cmara municipal.. (Disponvel em: http://www.pbh.gov./urbano-obras/opintroduo.htm. Acesso em: 25 ago. 2002).
O Oramento Participativo da Habitao resulta, por um lado, da gravidade do problema habitacional para a populao de baixa renda. Por outro,
conseqncia da articulao dos movimentos sociais
e de vrias iniciativas da gesto municipal da Frente
BH Popular. Institucionalmente, configura-se como
um desdobramento do OP. Alguns antecedentes
criao do OPH merecem destaque e foram sistematizados por Navarro (2007, p. 499) nos seguintes
termos:
Uma das primeiras aes da Frente BH Popular
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
535
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
A Urbel, naquele perodo, era o rgo gestor da poltica municipal de habitao de Belo Horizonte; em 2000, com a implantao da reforma administrativa pela
prefeitura de Belo Horizonte, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB), que assume a gesto dessa poltica, passando a se responsabilizar pela
implementao do OPH e suas decises, inclusive a construo de novos conjuntos habitacionais.
5
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
537
Segundo a legislao urbanstica do municpio de Belo Horizonte, a rea do Conjunto encontra-se na folha nmero 37 do Anexo II da Lei 7166, de 27 de agosto
de 1996.
6
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
O custo total de R$ 3.456.969,03 incluiu as despesas com terreno, elaborao de projetos, servios de
infra-estrutura e construo das unidades habitacionais.
Foi adotado o modelo de gesto pblica, tendo, portanto, passado pelo processo de licitao do projeto e da
obra.A empresa responsvel pelas obras foi a construtora Andrade Gutierrez Empreendimentos Ltda.
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Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
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Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
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Depois da mudana das famlias para o Conjunto, e com o perodo de ps-assentamento que se
seguiu, teve incio a segunda etapa do acompanhamento social, mais intensa, exigindo o envolvimento
de todos os moradores. Principalmente nos primeiros
meses, pois a convivncia em condomnio era uma
novidade para a maioria das famlias. Reunies foram
O cadastro socioeconmico dos futuros moradores, efetuado pelo gestor municipal da poltica de
habitao8, e o censo domiciliar efetuado em 2003,
pelo Observatrio das Metrpoles - Ncleo Minas Gerais - Proex/PUC Minas, permitiram traar, ainda que
em linhas gerais, um perfil dos moradores e estabelecer algumas comparaes entre suas condies de
vida nos perodos anterior e posterior mudana para
o Conjunto Granja de Freitas III.
Minas Gerais rene a grande maioria das famlias (91%), que se encontram distribudas em 83 municpios, conforme se pode observar na Figura 3.
A populao do Conjunto tem sua origem espacial imediata em diferentes bairros de Belo Horizonte.
Essa situao uma decorrncia do funcionamento da
poltica municipal de habitao definida pelo Conselho Municipal de Habitao9.A Figura 4 permite visua-
No perodo desse cadastramento (2000), a gesto municipal da poltica habitacional de Belo Horizonte j estava a cargo da recm-criada Secretaria Municipal
de Habitao (SMHAB).
8
Como j foi explicitado anteriormente, os futuros moradores foram selecionados pelos ncleos do Movimento dos Sem-Casa contemplados no OPH
1998/1999.
9
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Figura 3 Locais de nascimento dos moradores do Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB - 2003
543
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
A populao do novo Conjunto bastante jovem; apenas 7,5% dos moradores contavam, em 2000,
com idade superior a 55 anos; na outra ponta, 38,7%,
com idade inferior a 17 anos. o que se pode observar na Tabela 2.
A situao dos indivduos na famlia, registrada na Tabela 3, aponta para uma distribuio desigual, em que chama a ateno a categoria filhos,
representando 50% da populao. Tambm surpreende o baixo nmero de chefes de famlia que reconhecem a existncia de um companheiro, o que
indica uma forte presena de famlia monoparental
(cerca de 67%). Os dados reafirmam caractersticas
da populao pobre, tais como a monoparentalidade, a baixa incidncia de famlias unipessoais e a
544
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
545
Grfico 4 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso escola nos perodos anterior e posterior
mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB
Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar
efetuado em 2003.
A mesma avaliao negativa se repete em relao qualidade do acesso creche no novo conjunto habitacional. No perodo anterior mudana,
70,4% dos entrevistados consideravam bom o acesso creche, percentual que cai para 5,6% no perodo
posterior, conforme se observa no Grfico 5.
546
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
7,4% dos entrevistados consideravam ruim o acesso ao posto de sade antes de se mudarem, percentual que subiu para 48,1% no perodo ps-mudana
(Grfico 6).
Grfico 6 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso ao posto de sade nos perodos anterior e
posterior mudana para o conjunto Granja de Freitas III.
Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado
em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas
Censo Domiciliar efetuado em 2003.
rodo posterior. A Figura 6 permite identificar a distribuio dos locais de trabalho dos moradores do
Conjunto no municpio de Belo Horizonte, em 2003.
Pode-se observar que a avaliao negativa, quanto ao
acesso ao trabalho no ps-mudana, expressa no Grfico 7, se v relacionada distncia entre moradia e
local de trabalho.
Grfico 7 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso ao trabalho nos perodos anterior e
posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas
III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC
Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
547
Figura 6 - Mapa de identificao dos locais de trabalho dos moradores do Conjunto Granja de Freitas III em 2003. Fonte: Trabalho
de campo - 2003
548
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Grfico 9 - Percepo dos entrevistados em relao violncia nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas
III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar
efetuado em 2003.
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
O Grfico 10 chama a ateno para a avaliao positiva dos moradores do Conjunto Granja
de Freitas III em relao qualidade de sua nova
moradia: 100% dos entrevistados qualificam a nova
Grfico 10 - Avaliao comparativa (2000 e 2003) da qualidade da moradia efetuada pelos moradores do Conjunto
Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros
moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles
Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
4. Consideraes finais
550
Na parte inicial deste texto, destacamos algumas das diretrizes da poltica municipal de habitao em vigor no municpio de Belo Horizonte, que
nortearam a sistematizao da experincia em estudo. luz dessas diretrizes, foi possvel apresentar
aspectos positivos e alguns desafios que ainda se
impem ao processo de consolidao e aperfeioamento dessa poltica.
Em linhas gerais, identificou-se na construo
e na implantao do Conjunto Granja de Freitas III
uma experincia alternativa em habitao popular
com potencialidade de reproduo em outros espaos geogrficos. O fato de todos os entrevistados
declararem-se satisfeitos com a nova moradia adqui-
rida permite inferir que, nesse caso, houve um investimento voltado para o acesso habitao digna.
Na experincia em tela foi possvel reconhecer
traos claros do processo de democratizao, definido na poltica municipal de habitao. O relato das
sees 1 e 2 evidenciou aes democratizantes em
aspectos essenciais, tais como a adoo do Oramento Participativo e, em seu desdobramento, a criao e
adoo do Oramento Participativo da Habitao. A
deciso para construo do Conjunto Granja de Freitas III, a seleo dos Ncleos de Sem-Casa contemplados e a escolha dos futuros moradores constituram
aes que seguiram as determinaes da poltica e
da metodologia participativa vigente.
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
551
Referncias
BELO HORIZONTE (Municpio). Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL). Sistema Municipal de
Habitao. Cartilha. Belo Horizonte, 1993.
__________. Legislao urbanstica do municpio de Belo Horizonte: plano diretor: parcelamento, ocupao e uso do
solo urbano. Belo Horizonte, 1996. 302 p.
__________. Secretaria Municipal de Planejamento. Memrias do Oramento Participativo 94 a 97.
Belo Horizonte, [s.d.].
__________.Anurio Estatstico de Belo Horizonte. 2000.
__________. Secretaria Municipal de Habitao. Parmetros habitacionais. GHAB-GEGEP. URBEL, 2001.
BH 100 Anos. Jornal Estado de Minas, 2000. CD-ROM.
CARLOS,Ana Fani Alessandri. O Lugar No / Do Mundo. So Paulo: Hucitec, 1996.
CORRA, Roberto Lobato. O Espao Urbano. 2. ed. So Paulo: tica, 1993.
MIRANDA,Wander Melo. Belo Horizonte a cidade escrita. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1996.
NAVARRO, Renato Godinho. Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990:
uma experincia possvel de ser disseminada. In: CARDOSO,Adauto Lucio Cardoso (Org.). Habitao social nas
metrpoles brasileiras: uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife,
Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Srie Coleo Habitare. Porto Alegre:ANTAC, 2007, p. 480-513.
552
Coordenador
Adauto Lucio Cardoso arquiteto pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, em
1974. Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela
Universidade de So Paulo - USP, em 1997. Professor
adjunto e pesquisador do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Coordenou
e participou de vrias pesquisas, destacando-se: A
municipalizao das polticas habitacionais; Gesto
do uso do solo e disfunes do crescimento urbano:
o caso da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro;
Cidade, Moradia e Meio Ambiente: uma anlise
crtica da Agenda 21 e da Agenda Habitat; Problemas
ambientais na Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, dentre outras. pesquisador do Observatrio
das Metrpoles da UFRJ. Autor e organizador de
vrios livros, dentre eles Dualizao e reestruturao
urbana: o caso do Rio de Janeiro.
E-mail: cardoso@ippur.ufrj.br
Autores
Adauto Lucio Cardoso, Andra Pinheiro, Betnia de
Moraes Alfonsin, Danielle Duarte de Oliveira,
Demstenes Moraes, Ivana Arruda da Silveira, Jan
Bitoun, Jos Flvio Morais Castro, Jos Jlio Ferreira
Lima, Lvia Miranda, Luciana de Oliveira Royer, Maria
ngela de Almeida Souza, Maria Elvira Rocha de S,
Maria Helena de Lacerda Godinho, Maria Vitria
Paracampo, Marinella Machado Arajo, Moema
Carneiro, Nelson Baltrusis, Patrcia Regina Saldanha
de Oliveira, Rachel de Castro Almeida, Renato
Godinho Navarro, Rosane Lopes de Arajo, Srgio
Azevedo, Sheila Villanova Borba, Suzana Pasternak
Taschner, Sylvia Antunes Gonzlez, Victor Rene
Villavicencio Matienzo e Will Robson Coelho
sta publicao traz o relato de pesquisas desenvolvidas por uma rede de instituies e
que permitiram a avaliao de polticas habitacionais em seis regies metropolitanas
brasileiras: Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo. Os
estudos tiveram apoio financeiro do Programa Habitare e foram coordenados pelo IPPUR/UFRJ.
Organizado em 16 captulos, o livro contempla cenrios gerais para cada regio, assim como
estudos de caso especficos: o Programa Camaragibe, desenvolvido na periferia metropolitana do
Recife; o Favela-Bairro, no Rio de Janeiro; as AEIS em Diadema e os mutires da CDHU em So
Paulo. Avalia tambm a experincia dos conjuntos Paraso dos Pssaros e Vila da Barca, na Regio
Metropolitana de Belm; do Residencial Asca e do Conjunto Granja Freiras III, em Belo Horizonte,
e dos condomnios dos Anjos e Lupicnio Rodrigues, em Porto Alegre.
Os estudos mostram forte presena dos governos locais na construo da habitao de interesse
social. Revelam tambm a importncia crescente das organizaes no-governamentais e do
papel dos movimentos de moradia, assim como o considervel potencial tcnico e poltico que
vem sendo acumulado no desenvolvimento da construo habitacional. Os levantamentos
indicam ainda importante capacidade de inovao, muitas vezes disseminada entre municpios
vizinhos.
Do ponto de vista tcnico, os mapeamentos apontam melhoria nas tcnicas e na qualidade do
trabalho em mutires, embora as avaliaes reconheam a permanncia de problemas
significativos. Em vrios municpios foram tambm constatadas inovaes em termos de gesto,
com ampla participao da populao. Permanece, no entanto, a carncia de recursos destinados
a combater o dficit habitacional brasileiro e o problema da gesto de regies metropolitanas.
I SBN 85 - 89478 - 19 -X
9 798589 478198