Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
HABITAO E PODER
DA FUNDAO DA CASA POPULAR
AO BANCO NACIONAL DE HABITAO
Srgio de Azevedo
Lus Aureliano Gama de Andrade
Srgio de Azevedo
Lus Aureliano Gama de Andrade
Esta publicao parte da Biblioteca Virtual de Cincias Humanas do Centro
Edelstein de Pesquisas Sociais www.bvce.org
Habitao e Poder:
Da Fundao da Casa Popular
ao Banco Nacional Habitao
ISBN: 978-85-7982-055-7
Rio de Janeiro
2011
Sumrio
II
Prefcio
H at bem pouco tempo, para estudar o Brasil, dispnhamos,
sobretudo de literatura ensastica, ainda que, no raro, inteligentemente
construda e fecunda de intuies para investigaes posteriores. A partir
dos anos 1960, sobretudo, passamos a contar tambm com safras generosas
de estudos produzidos pelos brasilianists. Bem diversa a situao hoje.
Certamente, como fruto da criao de bons centros de ps-graduao e do
envio de numerosos jovens professores e pesquisadores para doutorar-se
nas melhores universidades do exterior, temos hoje copiosa produo
autctone, fundada nos mtodos modernos de investigao emprica, nas
vrias disciplinas das cincias sociais. Lembre-se, tambm, o substancial
incremento dos recursos pesquisa na academia e nos centros de
investigao, patrocinado por instituies como a Fundao Ford, ou por
agncias de governo, como o CNPq, a Finep, o IPEA, entre outros. Assim
que hoje, por exemplo, no campo dos fatos polticos, j se pode estudar,
com base em pesquisas slidas e anlises metodologicamente rigorosas, os
fenmenos eleitorais e partidrios; os movimentos polticos e as ideologias;
a formao histrica do Estado brasileiro e sua constituio atual; a
articulao do Estado com segmentos da sociedade civil, tais como os
sindicatos operrios e as organizaes empresariais; a empresa pblica, a
burocracia, a organizao militar, para mencionar apenas uns poucos
aspectos de nossa vida poltica recentemente pesquisados.
Coube aos economistas, et pour cause, antecipar-se a seus colegas
das reas mais soft, no enfrentamento, h mais tempo, dos problemas de
avaliao de programas de governo. Alis eles prprios reconheceram que o
prisma econmico no bastava para uma compreenso inteiria das polticas
pblicas, que no omitisse variveis explicao satisfatria e justificasse
propostas praticveis de ao governamental. Passaram, assim, a convocar
com insistncia seus colegas da sociologia, da antropologia e da cincia
poltica para as equipes multidisciplinares de estudo das polticas pblicas.
Nem se ignore, tambm, nos ltimos anos, o movimento autnomo dentro
dessas disciplinas, orientando-as para a anlise de polticas.
O presente estudo de Srgio de Azevedo e Luis Aureliano Gama de
Andrade rene, entre outras qualidades, a de ser bom indicador dos
progressos da cincia social em nosso pas nos anos recentes. Os autores se
III
IV
Agradecimentos
A ideia de escrever este livro surgiu do convvio profissional dos
autores na Fundao Joo Pinheiro. Entretanto, sem o incentivo e apoio de
Edmilson Bizelli dificilmente a ideia teria vingado.
Os primeiros captulos foram elaborados a quatro mos e os demais
foram reescritos aproveitando artigos e trabalhos dos autores. Nesse
sentido, seria quase impossvel enumerar aqui todos aqueles que
colaboraram para a realizao de cada parte deste trabalho. Limitar-nosemos a mencionar to somente as contribuies de mbito mais geral.
Queremos inicialmente agradecer a Ariel Tacla, que nos permitiu o
acesso a documentos sobre a poltica habitacional pr 1964, sem os quais
seria muito difcil cobrir o referido perodo. Da mesma forma, somos gratos
aos antigos funcionrios, dirigentes e muturios da Fundao da Casa
Popular que nos prestaram as informaes essenciais para compreender a
lgica institucional daquela agncia pblica.
Aos funcionrios do BNH, especialmente Assessoria de Pesquisas,
agradecemos o dilogo aberto com que sempre nos brindaram no trato dos
problemas habitacionais. As pesquisas financiadas pelo banco, nas quais
participamos como pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro, foram
fundamentais para o aprofundamento de vrias hipteses que levantamos no
transcorrer do livro. Nesse sentido, o convvio mantido com diversos
companheiros da FJP Berenice Guimares Vasconcelos de Souza,
Eduardo Fernandes Silva, Flvio Saliba Cunha, Ricardo Pinheiro Penna,
Joo Batista Mares Guia e Dezso Eduardo Francsali possibilitou no s
maior conhecimento do tema, mas tambm uma frutfera discusso sobre o
desempenho da poltica de habitao popular. A Dezso, como a Afonso
Henriques Borges Ferreira, Carlos Genuno Quadros Figueiredo e a Flvio
Rianni agradecemos tambm a ajuda no levantamento, montagem e clculo
de vrias tabelas estatsticas que utilizamos.
Nossa especial gratido a Geraldo Majella Moreira Duarte, que, como
amigo dedicado, nunca se furtou a debater os temas mais controvertidos, nem
a colaborar na reformulao de textos que nos pareciam mais confusos,
funcionando como uma conscincia crtica dos autores.
Note-se que esse aspecto pode ser atenuado num programa, ao imputar preos de mercado s
horas de trabalho nele gastas, que entraro na contrapartida comunitria que o projeto preveja.
VII
VIII
Introduo
Avaliar uma poltica tarefa rdua, de difcil soluo. Uma poltica
busca, muitas vezes, a realizao de mais de um objetivo, serve a numerosos
propsitos e leva, com frequncia, a efeitos e resultados no antecipados.
As metas perseguidas no tm, usualmente, a coerncia pretendida,
nem horizontal, com outras polticas, nem vertical, atravs do tempo: os
objetivos so contraditrios, no complementares entre si e podem, ou
no, variar ao longo da poltica. Alm disso, o que explicito nem sempre
tem correspondncia em comportamentos. No raro, as metas so a
retrica da poltica.
Metas e objetivos no constituem a nica fonte de incerteza para a
avaliao. Ainda que se pudessem resolver as questes de quais so as
metas efetivamente buscadas com a poltica, como devem ser ordenadas
entre si, e que peso deve ser atribudo a cada uma delas, restaria o problema
crucial de como se distribuem os custos e benefcios. No basta apenas
comparar objetivos propostos com realizaes alcanadas para se ter a
avaliao da poltica. Comparaes de antes e depois, simples na
aparncia, envolvem problemas de difcil superao. , preciso assegurar-se
de que os resultados alcanados se devem s medidas tomadas. A
causalidade das polticas tem de ser demonstrada.
Por outra parte, os meios utilizados para implementar os objetivos
formam um filo rico para medir o acerto das polticas: a soluo adotada
a resposta que melhor atende aos objetivos pretendidos? Que
constrangimentos traz, em termos de custos e acesso aos benefcios?
No tem o instrumental das polticas o carter de neutralidade que
frequentemente se lhe atribui. Ao contrrio, ele constitui focus
eminentemente poltico. na definio do como que se fazem as escolhas
bsicas das polticas. A avaliao no pode, pois, deixar margem a
questo dos meios, sob pena de se restringir a constataes empricas: o
quanto das metas foi atingido.
Sob dois aspectos, a experincia da poltica de habitao popular
acumulada ao longo das ltimas trs dcadas constitui eixo privilegiado
para a anlise poltica. Primeiro, pela grande ressonncia social do tema e
pelos vrios intentos de manipulao ideolgica que conheceu no perodo,
IX
2.
3.
XI
XII
PARTE I
HABITAO E POPULISMO:
A FUNDAO DA CASA POPULAR
Essa verso se apoia nas informaes obtidas junto a Marcial do Lago, mas no pde ser
checada com outras fontes. A questo da origem da FCP no est, portanto, a nosso ver,
inteiramente elucidada. No apenas os institutos e caixas construam habitaes populares.
Alguns Estados e o Distrito Federal tambm atuavam na rea. Perfeitamente factvel que da
tivesse surgido a ideia de se criar um organismo especializado. fora de dvida, entretanto,
o contato de Juscelino e Marcial do Lago com o presidente Dutra: mas que tivesse sido esse
o primeiro momento em que a questo considerada por Dutra outro aspecto do problema.
Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro: Estatutos; aprovados pela portaria n.o 69, de 23
de maio de 1952, do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Rio [s/d]. p. 4.
5
Brasil. Leis, decretos etc., op. cit.. nota 4.
Os montantes das dotaes oramentrias institudas pela Lei nmero 1.473 eram os seguintes:
1 exerccio
Cr$ 200.000.000,00
2 exerccio
Cr$ 180.000.000,00
3 exerccio
Cr$ 160.000.000,00
4 exerccio
Cr$ 140.000.000,00
5 exerccio
Cr$ 120.000.000,00
6 exerccio
Cr$ 100.000.000,00
7 exerccio
Cr$ 80.000.000,00
8 exerccio
Cr$ 60.000.000,00
9 exerccio
Cr$ 40.000.000,00
10 exerccio
Cr$ 20.000.000,00
Brasil. Leis, decretos etc. Lei n.o 1.473, de 24 de novembro de 1951. Lex: Coletnea de
Legislao; legislao federal e marginlia. S. Paulo, 15, p. 443, 1951.
Conforme se pode depreender das consignaes decrescentes, parece ter havido expectativa de
que, com o passar do tempo e com o retorno dos investimentos realizados, seria possvel a FCP
alcanar uma situao de autossuficincia. Tal inferncia foi confirmada em entrevista feita com
antigo assessor da Superintendncia da Fundao. Evidencia-se a ingenuidade do argumento, de
vez que se desconsiderou inteiramente a hiptese de inflao em um perodo de dez anos.
10
Essa modalidade de empreitada pressupunha a concordncia das firmas colocadas em
segundo, terceiro e quarto lugares na concorrncia. A elas era dada a opo de participar da
obra desde que se dispusessem a aceitar os preos da proposta vencedora, conforme o
disposto nas Atas do Conselho Tcnico da Fundao da Casa Popular, 34 sesso
extraordinria realizada em 18 de novembro de 1952. Fundao da Casa Popular, Rio de
Janeiro. Anais do Conselho Central. Rio, 1953.
com dois pisos.11 Geralmente, eram de trs quartos, pois se visava a uma
clientela de famlia numerosa.
Cabia aos municpios doar o terreno e realizar as obras de
infraestrutura, gua, luz e esgoto, conforme clusula de um termo de
compromisso que firmavam com a Fundao da Casa Popular.12 Era em
resposta s solicitaes das municipalidades que a Fundao analisava a
viabilidade da implantao de conjuntos. Em princpio, a seleo da cidade
para a construo de conjuntos deveria levar em conta as necessidades
locais, o apoio da prefeitura e a ordem das solicitaes. Nem sempre as
decises se pautaram exclusivamente por aspectos tcnicos. O nmero de
solicitaes excedendo as possibilidades da Fundao da Casa Popular dava a
esta ltima posio privilegiada de escolha. Sendo a casa um recurso escasso
e politicamente rendoso, a deciso de onde construir muitas vezes baseou-se
em consideraes de interesse clientelstico. Motivaes polticas teriam,
entretanto, peso ainda maior na alocao das casas entre os postulantes.
11
De acordo com o art. da Lei n. 1.473, de 24 de novembro de 1951. (Brasil. Leis, decretos
etc., op. cit., nota 9).
14
Entrevistas realizadas em antigos conjuntos de Belo Horizonte revelam que a maior parte
dos adquirentes de casas populares percebiam, por ocasio da compra, rendimentos ao redor
de trs salrios mnimos.
10
13
15
Em entrevista feita com moradores do Conjunto Carlos Pratas, em Belo Horizonte, no se
constatou um s caso em que o adquirente no tivesse feito uso de prticas de influncia.
Alguns dos candidatos chegaram mesmo a converter-se em cabos eleitorais nas regies onde
tinham morado e julgavam ter alguns votos.
11
12
17
18
13
19
14
Nordeste
2.317
14,0
31
22,0
Centro-oeste
1.860
11,0
10
7,0
Sudeste
11.837
70,0
84
60,0
Sul
950
5,0
18
11,0
Total
16.964
100,0
143
100,0
Fonte: Dados bsicos: Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Fundamentos e bases de um
plano de assistncia habitacional. Rio, 1961, 60pp.
Regies
15
16
So Paulo
Porto Alegre
Total
7.666
46,0
14
10,0
Fonte: Dados bsicos: Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Fundamentos e bases de um
plano de assistncia habitacional. Rio, 1961, 60pp.
Cidades
Ver a respeito: Schwartzman, S. So Paulo e o Estado nacional. S. Paulo, Difel, 1975, 190 pp.
18
POPULISMO E HABITAO:
AS LIMITAES DA FUNDAO DA CASA POPULAR
Embora para uma avaliao rigorosa da poltica habitacional do
populismo seja necessria a incorporao de informao sobre atuao dos
institutos, das caixas de penses, do poder pblico estadual e at mesmo de
algumas prefeituras de grandes cidades, o quadro de realizaes da FCP no
deixa de ser dado de relevo que evidencia a baixa prioridade que os
governos populistas concederam questo habitacional.
No se pode ignorar do ponto de vista quantitativo o peso dos
institutos e das caixas de penses. Frente a tais realizaes a Fundao da
Casa Popular teve desempenho pouco expressivo. A despeito da pretenso
de ser o carro-chefe da poltica habitacional, a FCP contribuiu com um
pouco menos de 10% das moradias construdas por todas essas instituies
no perodo populista. Pouco mais de 900 moradias foram edificadas, em
mdia, por ano.
Ressalta-se, no entanto, que nem toda a produo habitacional dos
institutos e das caixas de penses destinava-se a classes de renda baixa. Em
muitas dessas instituies particularmente as mais dinmicas a clientela
alvo, era, ao contrrio, constituda por famlias de renda mdia ou alta. Vale
lembrar nesse contexto a situao dos funcionrios do Banco do Brasil, que
figuravam nas estatsticas como setores populares, quando na realidade
eram, no dizer da poca, os prncipes da Repblica, dados os altos
salrios que percebiam.
Por que a FCP produziu em toda a sua trajetria histrica cifra to
modesta, se eram elevados os ganhos polticos que se poderiam alcanar
com a casa prpria? Faltou percepo das vantagens eleitorais de um
programa de habitao popular, em larga escala ou, ao contrrio,
capacidade de implementao?
21
19
20
PARTE II
TENTATIVAS DE MUDANA:
DO BANCO HIPOTECRIO AO
INSTITUTO BRASILEIRO DE HABITAO
21
22
mercado financeiro do Brasil e da necessidade de o poder pblico sustentlas. Segundo os autores da proposio, se deixadas ao livre jogo do
mercado, as letras enfrentariam dificuldades para colocao, e suas
cotaes baixariam a tal nvel que impossibilitaria o desenvolvimento de
um plano em escala superior.4 Outra dimenso que se pretendia introduzir
na poltica habitacional atravs do projeto era a diviso de trabalho entre a
Fundao da Casa Popular e o prprio Banco Hipotecrio de Investimento e
Financiamento da Habitao Popular. A este competiria a execuo da
poltica, enquanto Fundao estaria reservado o papel normativo. Esse
arranjo, em certo sentido, foi tentado quando da criao do BNH. A lei que
o instituiu criou tambm o Servio Federal de Habitao e Urbanismo
(Serfhau), com funes semelhantes s da Fundao da Casa Popular.
Procurou-se, para levar adiante a iniciativa do Banco Hipotecrio, o
apoio de lideranas partidrias, de autoridades governamentais e do prprio
presidente da Repblica, com quem foi abordada a ideia. Imaginava-se que
a poca era propcia, pois estava em andamento um plano geral de
remodelao do Servio Pblico.
23
A poltica habitacional do Governo Jnio Quadros pretendia aes de curto e mdio prazos.
A curto prazo propunham-se as iniciativas consolidadas no Plano de Assistncia
Habitacional, para as quais se solicitara financiamento junto ao BID. As de mdio prazo
viriam com a criao do Instituto Brasileiro de Habitao. (Fundao da Casa Popular, Rio
de Janeiro. Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional. Rio, 1961, 60 pp.)
6
Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 13.
24
25
Ibid.. p. 24.
Ibid.. p. 24.
12
Ibid., p. 49.
11
26
28
16
29
Ibid., p. 59.
Embora, ao longo do tempo, se justificasse a necessidade de ao mais incisiva do poder
pblico no mbito da habitao popular a partir dos riscos que as populaes marginais
poderiam representar para a estabilidade poltica, essas populaes sempre terminaram
excludas dos programas habitacionais. As entrevistas feitas com antigos moradores dos
conjuntos da FCP em Belo Horizonte revelaram que praticamente a totalidade de tais
moradores tinha emprego fixo e percebia cerca de trs salrios mnimos poca em que se
candidataram s casas dos conjuntos. Esse vis no foi corrigido, mas, ao contrrio, agravouse com o BNH.
18
30
19
31
20
21
32
O FRACASSO DA MUDANA
Frustradas as tentativas de mudana, a poltica habitacional s
tomaria novos rumos a partir de 1964, com o Banco Nacional da Habitao.
Pea da engrenagem populista, a Fundao da Casa Popular seria enjeitada
pelo novo regime, que tinha dela a imagem de um antro de corruptos,
incompetentes e comunistas.23 Malgrado a imagem, algumas das linhas de
poltica divisadas anteriormente seriam resgatadas pelo BNH.
Por que fracassaram os esforos para reorientar a poltica
habitacional e reformular a FCP, se era reconhecida a debilidade do rgo
para lidar com os problemas da moradia popular? Por que no chegaram a
viabilizar-se as proposies da letra hipotecria, do bnus da habitao ou
da proporcionalidade da prestao com o salrio mnimo, se eram parcos os
recursos financeiros destinados FCP, diminudos ainda mais pela
inflao? Por que no se alterou o estilo de atuao da poltica, se o dficit
de habitaes dava sinais de que era cada vez maior?
Essas questes nos levam forosamente a refletir, tanto sobre o papel
da Fundao da Casa Popular no quadro poltico da poca, quanto sobre o
prprio sentido da ao do Estado na rea da habitao popular. Sob o
manto do populismo, a questo habitacional ganhava prioridade, e a FCP
tomava fora institucional e de recursos, mas era levada a atuar apagando
incndios. Aos governos populistas no interessava resolver o problema,
ou equacionar os termos da soluo, mas, antes, dele derivar dividendos
23
22
33
A expresso foi usada por um antigo funcionrio do BNH em entrevista aos autores. Segundo
esse funcionrio, poca da instalao do BNH, reinava clima de total hostilidade contra a
Fundao da Casa Popular, negando-se valor a toda e qualquer experincia daquele rgo.
34
polticos, quer sob a forma de votos, quer de prestgio.24 Perante essa lgica,
como pr em prtica um mecanismo de atualizao dos valores da
prestao, necessrio para evitar a descapitalizao da FCP, se isso
acarretaria uma grita dos compradores?
A pulverizao da poltica, por outro lado, com os IAPs, as caixas e a
prpria FCP, mais que um bice administrativo, era um fator que inibia
uma mobilizao em favor da casa prpria.
Ver, no capitulo seguinte, como o populismo dos ltimos tempos abordou o tema da
habitao popular. Particularmente revelador da lgica populista quanto questo da
habitao e o depoimento do ministro da Justia de Jango, Abelardo Jurema: Jurema, A.
Sexta-feira, 13; os ltimos dias do Governo Joo Goulart. Rio de Janeiro, O Cruzeiro, 3.a ed.,
1964, 241 pp.
35
36
PARTE III
O BNH:
O NOVO REGIME E A POLTICA HABITACIONAL
37
38
39
40
41
12
42
Brasil. Leis, decretos, etc. Lei n.0 4.380, de 21 de agosto de 1964. Ler: Coletnea de
Legislao; legislao federal e marginlia, So Paulo, 28, 2, pp. 755-72, 2. Sem. 1964.
Citaes retiradas das pp. 759-60.
43
45
46
15
47
PARTE IV
BNH EM AO:
AS CORREES DE ROTA DA POLTICA HABITACIONAL
48
49
50
2
Conforme dados sobre a evoluo do salrio mnimo do Estado de So Paulo em: DIEESE;
informe estatstico. So Paulo, janeiro de 1975.
3
Tomando 1964 como base (1964 = 100), entre 1964 e 1973 o ndice Geral de Preos passou
de 100 a 809, enquanto a ORTN (UPC) crescia para 751 e o salrio mnimo para 743. Para
confirmao desses dados ver, para o salrio mnimo, Departamento Intersindical de
Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE); para a ORTN, baseou-se o estudo nos
dados publicados na Revista Conjuntura Econmica, v. 33, n. 1, janeiro de 1979, p. 128;
finalmente, para o IGP as informaes foram extradas do v. 25, n. 8, agosto de 1971, p. 117
e do v. 33, n. 1, janeiro de 1979, p. 139, da mesma publicao.
4
Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro, Resoluo do Conselho de Administrao
RC n.o 251/67, in Legislao n. 6 (Rio de Janeiro), [s. d.], pp. 868.
51
52
Tacla, A. & Iorio Filho, O. Planos de equivalncia salarial e de correo monetria. Rio,
Frum, 1971, p. 14.
Amortizao
Juros
Figura 1. Sistema de Amortizao de Prestao Constante (SAPC)
Juros
Amortizaes
6
53
n.
54
Ver um exemplo prtico no qual se calcula pelos dois sistemas o valor inicial das
prestaes, tendo por base o Plano de Equivalncia Salarial.
Seja um financiamento de Cr$ 58.515,00 em outubro de 1979 a uma taxa de 1% a.a. com um
prazo de amortizao de 25 anos.
a) Plano de Equivalncia Salarial/Tabela Price (PES/TP)
P = Do x ITP x CES, onde:
P = prestao inicial;
Do = Valor da Tabela Price;
CES = Coeficiente de Equiparao Salarial;
P = 58.515,00 x 0,00376872 x 1,11 = 244,78;
b) Plano de Equivalncia Salarial/SAC
A
, J Do. CES. , onde:
12
A= amortizao;
n = prazo;
CES = Coeficiente de Equiparao Salarial;
J = Juros
= taxa mensal;
12
58.515,00 x 1,11 216,51
;
A
300
P12 = P11 (A x );
1
12
Pelo exemplo anterior pode-se constatar que, mesmo aps 12 meses, a prestao calculada
pelo Sistema de Amortizao Constante (Cr$ 268,65) superior da Tabela Price (C$ 244,78).
10
O prazo de financiamento passou de 20 para 25 anos, e os juros, que oscilaram entre 4% a
6% a.a., foram reduzidos para 1% a 3% a.a. Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro, mi;
avaliao e perspectivas. Rio, 1974, 117 pp.
55
56
12
prestao inicial, por esse novo sistema, geralmente maior que a da tabela
Price e menor que a do SAC.11
11
)*
Para emprstimos superiores a 500 UPC que atingem parte das casas construdas pelas
cooperativas e as financiadas pelos agentes do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo, o coeficiente que assume o valor 0,5.
Embora em um financiamento igual ao do exerccio anterior no se aplique o coeficiente
intermedirio, a ttulo didtico interessante mostrar que valor assumiria a prestao inicial
pelo Sistema de Amortizao Mista.
Seno vejamos:
&1 # qi"
1
+ q x 1 + i2:
Po
a
n
Po = 58.515,00 0,0018843 + 0,0020833
Po = 58.515,00 0,0039676
Po= 232,16
Donde
P1 = 232,16 x CES = 232,16 x 1,11 = 257,70. (continua na prxima pgina)
Pode-se verificar que a prestao inicial pelo SAM (Cr$ 257,70) uma mdia aritmtica
entre a calculada pelo Sistema Price (Cr$ 244,78) e o SAC (Cr$ 270,63).
Para as trs possibilidades de valor de q esta a unidade onde realmente se tem um Sistema
de Amortizao Mista, pois se o coeficiente nulo, como se viu, voltou-se Tabela Price e
se q = 1 (opcional a qualquer muturio), depara-se com o SAC, como se pode notar:
57
58
Po Do x 1 + 12
n
Donde
Po = 58.515,00 x 0,0041663 = 243,80
P1 = 243,80 x CES = 243,80 x 1,11 = 270,63
12
Em novembro de 1979, atravs da RD/BNH n. 23/79, o limite para uso da Tabela Price
nos emprstimos habitacionais aumentou de 500 para 2.000 UPC. Com isso, a maioria dos
muturios de cooperativas foi tambm beneficiada pela medida.
15
Exit e voice esto sendo empregados no sentido proposto por Hirscharrm (Hirschamn, A. O.
Exit, voice and loyalty. Cambridge, Harvard University Press, 1970, 162 pp.). Segundo essa
conceituao, exit, ou seja, a sada, marcaria o comportamento econmico, enquanto voice, ou
seja, a voz ou o grito, marcaria o comportamento poltico. Diante de uma elevao de preo de
um produto X, de esperar que o consumidor procure, em lugar dele, um substituto. O cidado,
ao contrrio, diante de medida poltica que contrarie seus interesses, tenderia ao protesto. O
pensamento de Hirschmann sobre o assunto bem mais complexo e sofisticado.
14
Relatrio datado de 12 de maio de 1975, de 12 pginas, endereado ao Dr. Antnio Lus C.
Fonseca, Gerente da Superintendncia de Agentes Financeiros, pelas seguintes entidades do
SBPE do Rio de Janeiro: Verba S/A Crdito Imobilirio, Morada Associao de Poupana
e Emprstimo, Solar-Associao de Poupana e Emprstimo, APEX Associao de
Poupana e Emprstimo.
Id. Note-se que, apesar de todos os esforos das entidades em questo, at aquela poca
aproximadamente 420/0 dos muturios deveriam ser executados, pois no tinham condies
de saldar ou renegociar suas dvidas. Posteriormente as entidades signatrias do relatrio se
mostram preocupadas com os prazos de validade das garantias fornecidas pelo BNH para
cobrir seus prejuzos j que... a apurao da eventual perda liquida definitiva a ser coberta
pelo seguro e pelo BNH s se verifica aps a retomada do imvel, sua recuperao fsica e
recomercializao. Continuando na mesmo linha de raciocnio afirmavam que a (mica
maneira de cumprir os prazos executar em massa e revender em massa. A revenda em
massa trar (...) o aviltamento dos preos, prejudicando o mercado e aumentando
substancialmente as perdas a serem cobertas pelo BNH e pelas seguradoras. A execuo em
massa, alm das repercusses que se vm observando na imprensa, traz um outro grande
inconveniente. (...) Por uma pesquisa realizada junto a profissionais que praticam no foro
com as execues judiciais e, junto aos advogados das signatrias, chegou-se concluso de
que o custo aproximado de cada execuo (...) perfaz um total de Cr$ 10.437,00.
Depois de tecer consideraes sobre outros aspectos de custos, que deveriam ser cobertos
pelo BNH e seguradoras, as entidades mostravam-se preocupadas com o problema das
despesas para fazer frente s execues e as suas obrigaes com o BNH.
59
60
13
Para a soluo do problema concreto daqueles agentes, o relatrio (citado na nota 14)
sugeria as seguintes medidas:
a. Utilizao de determinados conjuntos para as Cohabs;
b. Utilizao de outros para Cooperativas;
c. Dilatao do prazo de garantia (...);
d. Examinar a convenincia de obras de recuperao; e,
e. Reduo drstica de juros, para no fazer crescer artificialmente os saldos
devedores atuais, j bastante distanciados da realidade, com relao s unidades
recompradas, adjudicadas ou recebidas em doao. Sugere-se at, a no fluncia
de juros, com correspondente eliminao do retorno ao BNH, quanto a tais
imveis. Os saldos permaneceriam graficamente, em UPC, iniciando-se, desde
logo e aos poucos, a realizao de um prejuzo que ser inevitvel daqui a 24 ou
36 meses (grifo nosso);
f. Utilizao da locao, de preferncia revenda, desde que no necessite ser
observado prazo de garantia.
As sugestes acima apresentadas so bastante sintomticas. Transferir esses conjuntos para
as Cohabs e cooperativas, diminuir ou terminar com juros, congelar os saldos devedores e,
inclusive, assumir um prejuzo inevitvel, tudo isso, em outras palavras, quer dizer que as
entidades privadas do SBPE partem do princpio depois de suas experincias de dois anos
e sete meses de que na poca era impraticvel uma atuao a nvel empresarial com as
classes de baixa renda de um a trs salrios.
17
Relatrio citado na nota 14.
61
62
20
63
21
64
65
Distribuio das aplicaes anuais do BNH, por grupos de programa 1969 1978
1969 70 71 72 73 74 75 76 77
93,2 86,7 75,6 72,7 56,1 59,8 57,2 48,4 62,8
1. Habitao
84,9 74,3 62,3 55,7, 37,4 35,9 43,0 30,9 45,6
a. Produo e comercializao25
b. Materiais de construo - consumidor 8,0 11,6 13,2 15,6 17,0 20,2 11,3 11,0 12,1
c. Complementares habitacionais26
0,3 0,8 0,1 1,4 1,7 3,7 2,9 6,5 5,1
4,1 6,7 4,8 9,4 19,7 25,2 29,7 34,0 30,2
2. Desenvolvimento urbano
3,3 6,7 4,8 9,4 14,0 13,2 12,9 14,2 15,8,
a. Saneamento
b. Transportes
6,7 2,6 7,9 4,7
c. Outros27
0,8
5,7 5,2 14,1 11,9 9,7
3. Operaes complementares especiais 2,7 6,6 19,6 17,9 24,2 15,1 13,1 17,6 7,0
a. Materiais de construo - produtor
1,9 6,1 9,5 8,0 4,8 7,0 7,5 6,3 5,1
b. Operaes complementares
0,2 0,1 9,6 9,2 19,0 7,3 5,0 9,1 0,4
28
financeiras
c. Estudos, pesquisas, treinamentos e
0,6 0,4 0,5 0,7 0,4 0,8 0,5 2,2 1,5
assistncia tcnica29
4. Total
100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fontes: para os anos de 1969/1973: ALMEIDA, W.J.M. de & CHAUTARD, J.L. FGTS:
uma poltica de bem estar social. Rio, IPEA/INPES, 1976, p. 110.
Para os anos 1974 1978: BNH: Relatrio de atividades, 1978, p.22.
25
Nos captulos seguintes, mostrar-se- que, a partir de 1974, o financiamento para habitao
popular substancialmente incrementado.
23
Ver Almeida, W. 1. M. de e Chautard, J. L., op. cit., p. 118.
24
Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro. Relatrio de atividades. Rio de Janeiro,
1978, 39 pp.
67
68
22
26
78
66,9
50,0
11,1
5,8
28,0
16,0
3,5
8,5
5,1
2,3
1,1
1,7
100
PARTE V
A TRAJETRIA RECENTE DA
POLTICA DE HABITAO POPULAR
69
70
A FASE DE IMPLANTAO
nesse perodo que entra em operao o BNH e tem lugar a montagem
do Sistema Financeiro da Habitao, SFH. Chama ateno nessa fase inicial
da poltica habitacional o nmero de unidades financiadas para o mercado
popular. Embora sujeito aos percalos de uma instituio recm-criada, o
banco teve, no tocante s populaes de baixa renda, desempenho nada
desprezvel conforme se pode depreender da Tabela 6. O chamado mercado
popular, em se tratando de unidades financiadas, teve a primazia da poltica.
Mais de 40% das habitaes financiadas nesse perodo destinaram-se a ele.
Tal fato pode ser explicado em parte pela tentativa do novo regime de
se legitimar junta s massas urbanas mobilizadas pelo populismo no incio dos
anos 60. Como se viu anteriormente, a proposta original do BNH buscava
atender prioritariamente s necessidades habitacionais dos setores populares,
percebidos pelos novos donos do poder como focos potenciais de conflito.
Por outra parte, a ateno concedida a essa clientela poltica nos
primeiros anos de BNH tinha a ver tambm com o fato de que as
autoridades da poca acreditavam poder conciliar os objetivos sociais da
poltica da habitao com o modelo empresarial que norteava a atuao do
banco. medida que ganha vulto e se alastra o fenmeno de inadimplncia,
as Companhias Habitacionais se tornam vulnerveis financeiramente,
desfazendo-se o sonho inicial de construir moradias para famlias de menor
poder aquisitivo em moldes nitidamente empresariais.
Em que pese a importncia do mercado popular, o chamado mercado
mdio foi, entretanto, o que mais ganhou com a poltica. Embora o nmero
de unidades financiadas nesse mercado durante o perodo tenha sido menor
do que as de mercado popular, em termos de volume de investimento, o
mercado mdio foi o que mais se beneficiou, pois o valor mdio das
transaes imobilirias nessa faixa tende a ser substancialmente maior do
que as que predominam entre as classes populares.
Unidades financiadoras
Mercado popular*
178.227
40,7
Mercado econmico**
125.950
28,8
Mercado mdio***
133.838
30,5
Total
438.015
100,0
Fonte: BNH Departamento de Planejamento e Coordenao (Dplan) RJ 1981
*Conjuntos Cohabs
** Cooperativas, Hipotecas, Entidades Assistenciais
*** Sistema Brasileiro de Poupana e emprstimo (SBPE) e Material de Construo (Recon).
O PERODO DE DECADNCIA
O perodo 1970-1974 caracteriza-se pela perda de dinamismo das
Companhias Habitacionais. Financiam-se apenas 76.746 unidades,2 o que
representa menos da metade da etapa anterior.
Nessa poca, a responsabilidade das Cohabs toma-se ainda maior
com a transformao do BNH de autarquia em empresa pblica,3 passando
a atuar exclusivamente como banco de segunda linha, isto , em articulao
com agentes que repassam os crditos por ele concedidos e se
responsabilizam pelas operaes realizadas. Assim, foi transferido a seus
agentes um elevado nmero de crditos referentes a muturios de baixa
renda, at ento sob sua responsabilidade direta.
A situao financeira crtica das Cohabs e a tentativa do BNH em
manter um bom desempenho empresarial provocaram uma defasagem
inevitvel entre a quantidade de unidades habitacionais financiadas para a
classe mdia e os setores populares. Assim, por exemplo, no perodo de
1970 a 1974, foram financiadas 404.123 unidades residenciais para o
mercado mdio, contra 157.748 para o mercado econmico e apenas 76.746
para o mercado popular. Em outros termos, nesse perodo os setores mdio
e alto da classe mdia lograram obter quase cinco vezes mais unidades
71
72
73
74
4
5
10
75
11
Despejo em vila atinge 400 famlias em Porto Alegre, in Jornal do Brasil. Rio, 28 de
julho de 1974, p. 20, 1. cad. c. 1.
76
1974, p. 18 1. Cad.
12
Delegado do BNH em Minas diz que muturio em atraso deve ser despejado mesmo, in
Jornal do Brasil. Rio, 2 de abril de 1975, p. 12, 1 cad. c. 2 e 3.
13
Opinio de 1. de agosto de 1975.
14
Rodrigues, L. M. Conflito industrial e sindicalismo no Brasil. S. Paulo, Difel, 1966, 222 pp.
77
16
78
Anos
Unidades
%
1964-1969
178.227
17,7
1970-1974
76.746
7,7
1975-1980
749.911
74,6
Total
1.004.884
100,0
Fonte: BNH Departamento de Planejamento e Coordenao (Dplan). Rio, 1981.
*Conjuntos Cohabs, e residncias construdas diretamente pelo BNH para populao de baixa
renda.
Tabela 8.
Unidades financiadas para o mercado popular* e por diferentes perodos
22
Conforme entrevistas realizadas com tcnicos do BNH e diversas Cohabs (Minas Gerais,
Rio Grande do Norte, Bahia, Esprito Santo) pelos autores. Dados recentes levantados pela
Fundao Joo Pinheiro em Minas Gerais e Rio Grande do Norte (Natal), apresentadas mais
adiante, confirmam essa tendncia. No referente a esse assunto, ver tambm:
Azevedo, S. de e Silva, E. F. Atuao empresarial no mercado de habitao popular: um estudo
de caso. Fundao IP; anlise e conjuntura, Belo Horizonte, 8 (8), pp. 2-10, agosto de 1978.
Minas Gerais. Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral. A poltica
habitacional para as classes de baixa renda: Cohab Companhia Habitacional de Minas
Gerais, in A cidade face ao desenvolvimento. Belo Horizonte, 1978, item 2.3, pp. 155-69.
Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano. A experincia
de Amarante; a implantao de um novo programa de lotes urbanizados. Belo Horizonte,
1979, 150 pp.
79
80
19
20
custo de vida, por um lado, e correo monetria e salrio mnimo, por outro,
acelerou nos anos subsequentes esse processo. Naquela poca, ainda que os
assalariados e depositantes de caderneta de poupana tenham sido
prejudicados, os compradores de casa prpria foram beneficiados, pois suas
prestaes aumentaram menos que o custo de vida e a alta dos aluguis.26
Para grande parte dos conjuntos no Sul de Minas o gio de transferncia estava por volta
de 15 mil cruzeiros em 1977 (Azevedo, S. de A situao habitacional do Sul de Minas: um
diagnstico preliminar. Fundao .JP; anlise e conjuntura, Belo Horizonte 7 (5), pp. 1420,
maio de 1977). Por outro lado, informaes colhidas em Natal (janeiro de 1979) indicam que,
em mdia, para os conjuntos Potegi Panorama, Igap e Cidade Esperana o gio seria de 20
mil cruzeiros; para o Jequi, seria 100 mil cruzeiros (Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte.
Centro de Desenvolvimento Urbano, op. cit., nota 104). Entrevistas realizadas pelos autores
junto s Cohabs da Bahia e Esprito Santo indicaram que a Compra das Chaves oscilava
entre 80 mil e 100 mil cruzeiros.
24
Esses novos muturios se encontram na faixa superior do mercado popular (trs a cinco
salrios) ou mesmo acima deste limite, pois no se estabeleceram na prtica mecanismos que
rejeitem candidatos com renda familiar mensal acima de cinco salrios mnimos. Isso pode
ser observado pelos autores atravs de entrevistas com funcionrios do BNH e de vrias
Companhias Habitacionais.
25
Sobre Belo Horizonte ver tambm: Flvio Saliba Pesquisa socioeconmica, realizada
nos conjuntos Cohab de Belo Horizonte, 1975, para fins de preparao de tese de
doutoramento. Em relao a Natal ver; Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de
Desenvolvimento Urbano, op. cit., p. 32.
81
Tabela 9.
Condies de financiamento para o mercado popular a partir de 1974
Valor unitrio do
Condies anteriores
Condies atuais
emprstimo (UPC)
Taxa de juros
Taxa de juros
Limite superior de
Prazo (anos)
Prazo (anos)
%
a.a.
% a.a.
classe
120
4
20
1
25
160
5
20
2
25
200
6
20
3
25
Fonte: Banco Nacional de Habitao, Rio de Janeiro. BNH: avaliao e perspectiva. Rio, 1974,
p.61.
A crtica dos ndices oficiais de inflao do ano de 1973 foi realizada principalmente por
tcnicos do Departamento Intersindical de Estudos Estatsticos e Socioeconmicos (DIFESE).
82
Embora no haja ainda dados empricos que demonstrem o incio de um novo surto de
clientelismo, os autores observaram indcios desse processo, atravs de visitas efetuadas a
novos conjuntos habitacionais de diversas Cohabs.
83
84
27
29
Banco Nacional da Habitao, Departamento de Planejamento e Coordenao, (Dplan).
Rio, 1981.
30
Isso ocorreu, por exemplo, na cidade de Muria, Minas Gerais, onde uma experincia pensada
inicialmente como Profilurb, evoluiu para a forma de construo de casas prontas de um cmodo.
31
Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro. Profilurb; Programa de Financiamento de
Lotes Urbanizados. Rio, [s/d]. Documento interno.
32
Nesse sentido deve-se mencionar a implantao do Profilurb de Boa Vista em Vila Velha
(1977-1978) no Esprito Santo, onde se logrou xito parcial na coordenao institucional da
autoconstruo por mutiro.
33
Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano, op. cit.
85
86
34
Ver a respeito: Souza, B. G. V. de, O BNH e a poltica de governo. Belo Horizonte, 1974,
pp. 157. Tese (mestrado) UFMG. FAFICH. DCP.
88
35
89
90
36
91
38
93
94
41
95
96
PARTE VI
1972 Regies: I a VI
1976 Regies: I a VI
97
98
O IBGE considera como domicilio durvel aquele que apresenta paredes de alvenaria ou
parede preparada; piso de cimento, madeira ou cermica e cobertura de telha, amianto ou
laje. Essa definio, contudo, passvel do, muitas crticas, pois, caso se acrescentassem a
essas especificaes algum outro indicador habitacional (por exemplo, rede de gua, esgoto,
eletricidade etc.), o nmero dos domiclios durveis sofreria uma drstica reduo.
6
No possvel comparar separadamente a evoluo dos moradores da rea urbana e rural
nesse perodo, uma vez que a PNAD 72 no faz tal distino.
7
IBGE, Rio de Janeiro. Superintendncia de Estatsticas Primrias. Departamento de
Censos. Censo demogrfico: Brasil. Rio, 1973, p. 241.
99
100
Muturios por
faixa de financ.
(A)
Valor mdio do
financ. em UPC
(B)*
Estimativa dos
recursos
destinados a
cada faixa C =
AxB
(1.000 UPC)
1.677,4
18.910,4
23.860,1
22.226,1
42.514,9
44.332,0
107.846,9
157.814,3
164.883,0
168.516,2
291.152,8
61.447,7
1.105.181,8
% por
faixa
%
acumulado
... 0,88
33.548
50
0,15
0,15
0,88 1,32
126.069
150
1,71
1,86
1,32 1,66
106.045
225
2,16
4,02
1,66 1,92
80.822
275
2,01
6,03
1,92 3,10
121.471
350
3,84
9,87
3,10 3,84
99.760
450
4,06
13,93
3,84 5,85
172.555
625
9,75
23,68
5,85 9,73
170.610
925
14,27
37,95
9,73 12,46
124.440
1325
14,91
52,86
12,46 16,69
94.995
1775
15,24
68,10
16,69 25,37
125.227
2325
26,33
94,43
25,37 - ...
19.983
3075
5,57
100,0
Total
1.275.525
100,0
*Ponto mdio de cada faixa.
Fonte: Dantas, M. O maior desafio do sistema financeiro da habitao; s quem pobre
mantm as prestaes em dia, in Relatrio Reservado. Rio, 13 (680), p.1, nov. de 1979.
101
1968
1978
Uberaba, Uberlndia e
gua Branca, Trs Pontas,
Conjuntos:
Vale do Jatob
Visconde do Rio Branco
Muturios
Muturios
Faixa Salarial
%
%
(n. absoluto)
(n. absoluto)
1 a 3 salrios
204
94
129
40
3 a 5 salrios
9
4
164
51
5 ou mais salrios
4
2
30
9
Total
217
100
323
100
Fonte: Dados primrios: Companhia de Habitao de Minas Gerais (Cohab-MG)
OBS.: Os salrios mnimos encontram-se corrigidos a preos de 1977.
102
10
Essas caractersticas foram constatadas tambm pelos autores nas Cohabs da Bahia e Esprito
Santo e confirmadas por tcnicos do BNH com experincias na rea de habitao popular. A
denominao elitizao de conjuntos tem aqui puramente um carter didtico, pois as
famlias que recebem de trs a cinco salrios evidentemente no pertencem a nenhuma elite.
103
104
fenmeno como uma decorrncia estrutural que escapa aos seus raios de ao
enquanto instituio. Segundo essa lgica, como o crescimento acelerado das
metrpoles e cidades mdias nos ltimos anos no foi acompanhado por uma
adequada oferta de novas habitaes, ocorreu um processo de especulao
imobiliria em larga escala. Nesse sentido, as cooperativas, que em princpio
deveriam atender a baixa e a mdia classe mdia, so pressionadas por
pessoas de estratos mais altos de renda para atend-los. Aqueles setores
preteridos por essas agncias, e sem alternativas no mercado, pressionam por
sua vez as Cohabs. Segundo tcnicos dessas empresas, mesmo que a faixa do
mercado popular fosse obedecida escrupulosamente, as possibilidades de
fraudes no poderiam ser descartadas. Expedientes como declarar renda de
apenas um membro da famlia ou exclusivamente de uma das fontes de
rendimentos so quase impossveis de detectar. Nesse sentido, haver sempre
uma margem de incertezas que no pode ser controlada totalmente pelas
Companhias.11 Em conjunturas desse tipo, os maiores prejudicados so os
setores de posio instvel no mercado de trabalho.
Por outro lado, reconhece-se que, em parte, essa tendncia elitizante
agravada por determinados procedimentos tcnicos que poderiam ser
transformados. O primeiro instrumento que se pode usar para aumentar as
possibilidades de as classes de baixa renda (um a trs salrios) obterem casa
prpria diz respeito implantao de novos mtodos de recrutamento e
seleo que no discriminam as famlias de insero mais dbil no mercado
de trabalho e de prole mais numerosa.
O segundo, mencionado anteriormente, consiste em implementar,
desenvolver e dinamizar a autoconstruo atravs de programas alternativos
de lotes urbanizados e de centrais de materiais.
12
BNH Censo Nacional de Saneamento Bsico, 1979. Dados publicados em: Censo do
BNH revela falta de saneamento em 1/3 das cidades, in Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 18
de julho de 1979. 1. cad. 1 e 2.
105
106
11
CONSIDERAES FINAIS
107
108
110
Bibliografia
ALMEIDA, Wanderley J., e Manso de & CHAUTARD, Jos Luiz FGTS:
uma poltica de bem-estar social. Rio, IPEA NPES, 1976. 159 pp.
(Relatrio de Pesquisa, 30)
ANDRADE, Luis Aureliano Gama de Poltica urbana no Brasil: o
paradigma, a organizao e a poltica, in Estudos Cebrap, S. Paulo,
(n. 18), pp. 117-47, outubro-dezembro de 1976.
AZEVEDO, Rubens Corveto Habitao popular no Brasil, in Cadernos
de Cincia e Tecnologia. Rio, (6), 1979.
Coletnea de
28(2), pp. 755-
nos contratos
para aquisio
113
114
115
116