Dados

versoOnlineISSN16784588

Dadosv.42n.2RiodeJaneiro1999

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http://dx.doi.org/10.1590/S001152581999000200001

ParaumaNovaAnliseComparativado
FederalismoedaDemocracia:Federaesque
RestringemouAmpliamoPoderdoDemos*
AlfredStepan

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DEMOCRACIA,FEDERALISMOEMULTINACIONALISMO
JuanLinzeeutemosoprojetodedesenvolvereintegrarmais
extensamenteemumlivro,comottulodeFederalism,Democracyand
Nation,nossasidiasarespeitodasrelaesentredemocratizao,
federalismoenacionalismo.Nestabreveintroduoaomeuartigo,limito
meaindicaralgumasdasdistinesquenosparecemmaisimportantese
necessrias.

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precisofazerumadiferenafundamentalentreumsistemademocrtico
quefederativoeumsistemanodemocrticoquetemcaractersticas
federativas.Arigor,somenteumsistemaquesejaumademocracia
constitucionalpodeproporcionarasgarantiasconfiveiseosmecanismosinstitucionaisqueajudamaassegurar
queasprerrogativaslegislativasdasunidadesdafederaoserorespeitadas.Emumademocracia,as
especificidadesdafrmulafederativaincorporadasnaConstituioestruturamporrotinamuitosprocessos
polticos,quaissejam,comoadotarnaesferadaUnioedassubunidadesalegislaomaisimportanteecomo
adjudicaremanterasfronteirasjurisdicionaisentreaUnioeasunidadesdafederao.Entretanto,emum
sistemanodemocrtico,ofederalismopodeounoestruturarcomclarezaessesprocessospolticos1.Ao
aceitarseadefiniodesistemafederativodeRobertA.Dahl(1986),comoLinzeeufazemos,ento,
rigorosamentefalando,somenteumademocraciapoderiaserenquadradanessetipodesistema.Issoporque,
paraDahl,ofederalismo"umsistemaemquealgumasmatriassodeexclusivacompetnciade
determinadasunidadeslocaiscantes,estados,provnciaseestoconstitucionalmentealmdombitode
autoridadedaUnio,enquantooutrasestoforadaesferadecompetnciadasunidadesmenores."(idem:114)
Somenteumsistemaquesejaumademocraciapodeconstruirossistemasconstitucional,legislativoejudicirio
relativamenteautnomosexigidospelosrequisitosdadefiniodefederaodeDahl.Esteartigodiscute,
portanto,ofederalismoemumademocracia,etodasassuasimplicaes.
Sequeremosprogrediremnossosestudoscomparativos,temosdeanalisarosdiferentesmodoscomo
funcionampoliticamenteossistemasfederativosdemocrticosenodemocrticos.Algunsdosmais
importantesestudossobreofederalismonofazemessadistino.Porexemplo,emseufamosoartigo,William
H.Riker(1975)incluioCanad,osEstadosUnidos,aIugoslviaeaUnioSoviticacomopasesqueatendem
aoseucritriodesistemasfederativos.Almdisso,RikerclassificaosEstadosUnidoseaIugoslvianomesmo
subtipode"federalismocentralizado".evidentequeaojuntarosEstadosUnidoseaIugoslviaemuma
mesmacategoriaanaltica,dissolveramseasdiferenasmuitomaisfundamentaiseimportantesqueexistem
nasestruturasdepoderenadinmicapolticadessasduassociedades2.
Umaoutraimportantedistinoafazerentreasfederaescujopropsitoinicialode"unir"[come
together]eaquelascujoobjetivoode"manteraunio"[holdtogether].Aidiadeumafederaopara"unir"
baseiaseevidentementenomodelodosEstadosUnidos.Em1787,naConvenodaFiladlfia,unidadesat
entosoberanasfirmaramoqueWilliamRikerdenominade"pactofederativo"paraunir,combinandosuas
soberaniasemumanovafederaoquedeixoupoderesresiduaisaosestadosfederados.Umaspectodecisivo
dopactofederativoparaasoberaniadosestadosqueconcordaramemseunirfoiofatodequeaconstruoda

novafederaoincluiucertascaractersticasverticaisehorizontaisquerestringiramoconjuntodoscidadosda
plisnaesferacentral[constrainedthedemosatthecenter]3.NaopiniodeRiker,todasasfederaesviveis
foramconstrudasapartirdessepacto.
Entretanto,algumasdasmaisimportantesfederaesdomundoseoriginaramdeumalgicapolticaehistrica
completamentediversa.Andianofinalde1948,aBlgicaem1969eaEspanhaem1975eramsistemas
polticosdefortestraosunitrios.Contudo,nessastrssociedadesmulticulturaisoslderespolticoschegaram
decisoconstitucionaldequeamelhormaneirade"manteraunio"emumademocraciaeratransferirpoder
etransformarseusEstadosunitriosameaadosemfederaes.AConstituiodandiade1950,aConstituio
daEspanhade1976eaConstituiodaBlgicade1993sofederativas.
Examinemosrapidamenteoobjetivode"manteraunio"[holdtogether]quemarcouaformaodo
federalismonandiaafimdemostrarcomosediferenciadasmodalidadesde"unir"[cometogether]e
"pactuar"associadascriaodefederaesnosmoldesamericanos.QuandoopresidentedaComissode
RedaodaConstituioindiana,B.R.Ambedkar,submeteuseuprojetodeConstituioaosmembrosda
AssembliaConstituinte,deixoubemclaroqueaCartaMagnavisavamanteraunidadedandia.Argumentou
queaConstituioindianaseguiavaporprincpiosemecanismosfundamentalmentediferentesdosque
caracterizamaConstituiodosEstadosUnidos.EmseudiscursoAssembliaConstituinte,Ambedkaradmitiu
queandiajeraumasociedadedistinta,dotadadeforteunidade,masqueafederaoseriatilparamanter
talunidadeemumcontextodemocrtico.AmbedkardeclarouaosmembrosdaAssembliaConstituinteque
"[...]ousodapalavraUnioproposital.[...]AComissodeRedaoquisdeixarclaroque
emboraandiadevaserumafederao,estanoeraprodutodeumacordoentreosestadospara
seunirememumafederao,equenosendoafederaooresultadodeumacordo,nenhum
estadoteriaodireitodesepararsedela.[...]Emboraopaseopovopossamestardivididosem
diferentesestadosporumaquestodeeficinciaadministrativa,opasumtodointegrado,seu
povoumnicopovovivendosobumnicopodersupremo,quederivadeumanicafonte."
(Bhattacharya,1992,nfasesminhas)4

EmumminuciosorelatosobreadisposiodeespritodosfundadoresdaUnioIndiana,MohitBhattacharya
assinalaquenapocaemqueAmbedkarencaminhouseuprojetoAssembliaConstituinte(novembrode
1948)tantoapartilhaentreandiaeoPaquistoquantoarelutanteeeventualmenteforadaintegraode
quasetodosos568estadosprincipescosjhaviamsidorealizadas.Portanto,quandoAmbedkarapresentouseu
projetodeConstituio,nofundojnoexistiamascondiesdepactoquesoumfatoressencialna
concepodeRikerdeumfederalismodestinadoa"unir"5.InterpretandoosdebatestravadosnaAssemblia
Constituinte,Bhattacharyaentendeuqueaprincipalintenodosredatoresfoimanterafederaounida.
"Oqueacabouemergindofoiumafederaodevolutiva[devolutionaryfederation],namedidaem
queumEstadofundamentalmenteunitriotransferiupoderessunidadesfederadasduranteum
longoprocessodeevoluo.[...]ComodesaparecimentodoproblemadaintegraodosEstados
principescos,depoisdapartilha,aprpriasituaofederativahaviapraticamentesedesvanecido.
[...]Desapareceramascondiesdepacto.[...]OsarquitetosdaConstituioeramsensveis
pragmatistas.Suaatenoconcentrouse[...]nainstnciacentralquedeveriamanteranao
unida."(idem:101102)

Oterceirotemadefundamentalinteresseparaumanovaagendadepesquisassobreofederalismodemocrtico
odonacionalismo,especialmentenocasodesociedadesmulticulturaisemultinacionais.Infelizmente,assim
comooscomparatistasprecisamsedebruarsobreasrelaesentreofederalismoeademocracia,nstemos
denosesforaraindamaisnotemadasrelaesentrenacionalismo(emultinacionalismo)edemocracia.Em
1986,trsanosantesdaquedadoMurodeBerlim,haviadisponveisduasnovascoletneasquedeveriamnos
terajudadoapensardetidamentenadifcilrelaoentredemocratizaoe(multi)nacionalismo.Em1983,
ErnestGellnerhaviapublicadoseumagistralNationsandNationalism,mesmoanoemqueapareceuumoutro
clssicomodernosobreonacionalismo,ImaginedCommunities:ReflectionsontheOriginandSpreadof
Nationalism,deBenedictAnderson(1983).Em1986,foipublicadaaobraemquatrovolumesorganizadapor
GuillermoODonnell,PhillippeC.SchmittereLaurenceWhitehead,TransitionsfromAuthoritarianRulequelogo
deuorigemaocampoda"transitologia"6.
Oquehojemepareceespantosoqueessasduasobrasque,emumavisoretrospectiva,tantoteriama
aprenderumacomaoutra,consistamdediscursospraticamenteisoladosesemcomunicao.Nosquatro
volumessobretransiesdemocrticas,onacionalismonojamaisestudadocomoumaquestoimportante,
nemaomenoslhededicadoumcaptuloespecfico.Narealidade,apalavra"nacionalismo"somenteaparece
nondiceremissivodeumdosquatrolivros,oquetratadaEuropaMeridional,remetendooleitoraumapgina
sobreaEspanha,outrasobrePortugaleduassobreaGrcia.OnomedeErnestGellnernoaparecenondice
denenhumdosquatrovolumes,assimcomonohmenoaodeBenedictAnderson.Comoautordeumdos
artigoscomparativosdasrie,claroquemecabepartedaresponsabilidadeportalomisso.
Desuaparte,nemGellner,emNationsandNationalism,nemAnderson,emImaginedCommunities,abordaram
otemadademocraciaalis,apalavranoaparecenondiceremissivodenenhumdesseslivros.
Ameuver,umdosproblemasmaisurgentescomquesedefrontamostericoseospraticantesdas

democraciasmodernasodeconciliarnacionalismoedemocracia,principalmenteemcontextosquerenem
mltiplasetnias.Ofederalismo(aoladodecertasprticasconsociativas)umadasformaspolticas
potencialmentemaisatraentes(etambmmaisperigosas)paraosquedesejamconstruirademocraciaem
sociedadesmultinacionais.Certamenteosdoiscorposdeidiasdevemsermantidosemconstantedilogo,
especialmenteseestivermosinteressadosemestudardemodosistemticoaspossibilidadesdofederalismo
democrticomultinacional7.
Tendodemonstradoquenossostrstemaspolticoseconceituaisdeinteresseparaaanlisecomparativa
democracia,federalismoenacionalismoestonecessariamenteinterrelacionados,passoagoraadiscutir
brevementeduasdasvriasquestesrelativasaofederalismodemocrticoquemuitosebeneficiamda
utilizaosimultneadessestrsconceitos.

FEDERALISMODEMOCRTICO:ANECESSIDADEDEIDENTIDADESDUAISMAS
COMPLENTARES
Paraqueofederalismosetorneumconceitotilnaanlisecomparadadosprocessosdedemocratizao,
precisoexaminarcuidadosamenteasimplicaes,dopontodevistadasidentidadeselealdadespolticas,dos
requisitosmnimosparaumfederalismodemocrticonavisodeDahl.Ossistemaspolticosdemocrticoss
devemserconsideradoscomofederativosseatenderemadoiscritrios.Primeiro,oEstadodeveconter
subunidadespolticasterritoriais,cujoeleitoradosejaconstitudopeloscidadosdessasunidadesalmdissoa
Constituiodevegarantiraessasunidadessoberanianaelaboraodeleisedepolticas.Segundo,devehaver
umaunidadepolticadembitonacional,quecontenhaumPoderLegislativoeleitoportodaapopulaodo
Estado,equalcaiba,porgarantiaconstitucional,acompetnciasoberanaparalegislareformularpolticasem
determinadasmatrias.
Aaceitaodessesargumentosimplicatambmseadmitirqueemumsistemapolticofederativodemocrtico
eforte,quantomaisoscidadossesintamleaisaomesmotemposduassoberaniasdemocraticamente
legitimadas,cadaumacomsuareadeatuaogarantidapelaConstituio,maisseguraestarademocracia
nafederao.Deumpontodevistaideal,portanto,emumafederaodemocrticaoscidadosdeveriamter
identidadespolticasduplas,mascomplementares.Istoporqueseaspessoas,naqualidadedecidadosdeuma
subunidadeterritorial,eosldereseleitosporessaunidadeconsideraremqueopodercentralnolhes
proporcionaosbens,aseguranaouasidentidadesqueestimamvaliosaseaosquaisnopodemteracessono
nvelisoladodaunidadelocal,sualealdadeparacomaUnioserfrgil.Essescidadospoderiamvira
constituirumeleitoradodisponvelparaaesseparatistas,ou,nomenordoscasos,sersusceptveisauma
aodealienaoouumsentimentodeexploraoenenhumadessashiptesescontribuiparaaconsolidao
dademocracia.Domesmomodo,semuitoscidadosdoEstadofederadoelderesdocentroacharemqueo
sistemafederativolhesoferecepoucosbenefcioseimpedemasiadoscustospolticoseeconmicos,equeos
custosdainterveno(oudaseparao)sorelativamentebaixos,afederaodemocrticaestaremperigo.
Ofederalismopodeserumafrmulaatraenteparaalgunstiposdesociedadesmultinacionais,masaestratgia
deconstruoemanutenodeidentidadesduaisecomplementaresexigemaisreflexoeinvestigao.As
pesquisasdeopiniopblicasouminstrumentoespecialmentepromissorparainvestigarascircunstncias
polticasemquealealdadeaum"Estadonao"centralpodecrescersimultaneamenteaoaumentodalealdade
aumasubunidadeterritorialnoseparatista,mas,apesardisso,nacionalista.

REPENSANDOABASENORMATIVAFAVORVELAOFEDERALISMOQUELIMITAA
MAIORIA:OSVALORESMLTIPLOSNECESSRIOSCONSOLIDAODO
FEDERALISMODEMOCRTICO
Adistinoentreum"federalismoparaunir"eum"federalismoparamanteraunio"abreapossibilidadede
reexaminarumaimportantequestonormativa.Umargumentoimplcito,emuitasvezesexplcito,afavordo
federalismosustentaqueosistemaprotegeosdireitosdoindivduocontraumpodercentralexcessivamente
forte,oumesmocontraa"tiraniadamaioria".WilliamRikerclaroaodizerque,nasuaopinio,umdos
aspectosmaisatraentesdofederalismoqueelepodecontribuirparaaexistnciadeumgovernolimitado,o
queumobstculoparaasmaioriaspopulistas."Oidealpopulistarequerqueosgovernantesajamcomrapidez
eseguranaparaincorporarnaleioveredictopopularsobreumaplataformaeleitoral."(Riker,1982:247)Do
pontodevistanormativo,Rikerdefendeumpoderlegislativopluricameralexatamenteporqueacreditaqueisso
ajudaalimitarasmaioriaspopulistas.Chamaaatenoparaofatodeque,nosEstadosUnidos,oLegislativo
pluricameralconsiste,"narealidade,detrscasas:opresidentedaRepblica,oSenadoeaCmarados
Deputados,combasenadivisodopovoemdiferenteseleitorados.Essesvrioseleitoradostmmantido
separadososinteressesdosgovernantes."(idem:250)NaopiniodeRiker,asegundagrandecontribuiodo
federalismoamericanoparacriarumgovernolimitadoadivisodaautoridadeentregovernoslocaise
governonacionale,principalmente,seuefeitonafragmentaodospartidos."esteofamosofederalismo
americano,copiadoemmeiomundo.Olimiteconstitucionalnoreside,porm,narepartiolegaldedeveres
entregovernoslocaisegovernocentral,masnaconseqenteregionalizaodospartidospolticosquetorna
impossvelafirmarsualiderananacional."(ibidem).ParaRiker,asrestriessalutaresqueofederalismo

americanoimpesoque"omulticameralismoeofederalismoobrigaramospartidosaseregionalizarem,e
isso,porsuavez,forouosgovernantesmaisapersuadirdoqueacontrolar.Aconseqnciageralqueas
polticasnomudamnemcomrapideznemcomprofundidadesuficientesparacausargravesprejuzosaquem
querqueseja."(idem:253)
Masnasfederaesmultinacionais,especialmentenocasodasfrgeisdemocraciasrecentes,sermesmo
sempredesejvel,dopontodevistanormativo,outil,dopontodevistapoltico,quetamanha"regionalizao
dospartidospolticos"chegueainviabilizarumaliderananacional?Nohnenhumacertezaquantoaisto.
Penseseporexemplonopapeldospartidosnacionaisnas"eleiesfundadoras"emEstadosfederativos
multinacionais.NaNigria,em1959,aplisestavadivididaemtrsregies:Norte,OesteeLeste.Emcada
umadelas,umpartidoregionaldebasetnicaconquistouocontroledoPoderLegislativolocal.NoLegislativo
federal,ospartidosnacionaisnoelegerampraticamentenenhumrepresentante.Essasituaocontribuiu
diretamenteparaoaparecimentodeviolentosconflitospolticosnascidosdeumregionalismodivididoem
facestnicaseterritoriais,oqueprovocouaguerracivilapsolevanteseparatistadeBiafra.NaIugoslvia,
asprimeiraseleiescompetitivasforamparaonveldaRepblicaetodasforamvencidasporpartidos
nacionalistasregionaisetnicos.Asguerrascivisiugoslavaseclodiramantesdeserealizarqualquereleiode
mbitonacional.NaEspanha,aocontrrio,realizaramsesimultaneamenteeleiesnacionaiseprovinciais.Os
partidosnacionaisformaramogovernofederalalmdedozedosquatorzegovernoslocais.Nandia,apsa
realizaodeeleiessimultneasparaogovernofederaleosgovernosdosestados,oPartidodoCongresso,
deportenacional,formouogovernofederaletodososgovernosestaduais.Existemcertamenteboasrazes
paradefenderaidiadequesehouveroobjetivodeconsolidarademocraciaemumasociedademulticultural
oumultinacional,ospartidosnacionaissoteis.
Opapeldospartidosnacionaispareceserespecialmenteimportantequandoopropsitofundamental"manter
aunio"deumafederaodeformaaconciliaradiversidadeculturalcomaeficciadoprocessodeelaborao
depolticas.FoijustamenteessaconciliaoqueaAssembliaConstituinteindianabuscourealizar.maisuma
vezAmbedkarquemdizque:
"A[...]Constituioprocuroucriarinstrumentosemecanismosparaassegurarqueandiafosse
umafederaoe,aomesmotempo,parapreservarauniformidadeemtodasasquestesessenciais
paraamanutenodaunidadedopas.ForamtrsosinstrumentosadotadospelaConstituio:(1)
umJudicirionico(2)uniformidadedalegislaofundamental,civilecriminale(3)um
funcionalismocivilcomumatodaandiaparaocuparospostosmaisimportantes."(Ambedkar,
1951,nota4)

Ambedkarestabeleceuumadistinobsicaentreomodeloamericanodedivisodepoderes,queadmiteo
governocentraldividido,eomodeloindianodefusodepoderesnogovernocentral,oqualexigepelomenosa
existnciadeumpartidomajoritriodecoalizonaesferacentral.
"Aformaamericanadegovernochamadadesistemapresidencialista[...].OqueaConstituio
[indiana]propeosistemaparlamentarista.Essesdoissistemassofundamentalmentediferentes
[...].OExecutivoamericanoumExecutivonoparlamentarista,oquesignificaquenodepende
determaiorianoCongresso.[...]Umgovernoparlamentaristadeverenunciarnomomentoemque
perdeaconfianadamaioriadosmembrosdoParlamento."(idem:124)

Passoagoraatratarespecificamentedealgunstemasnormativoseconceituaiscrticosparaademocraciaedo
usoquefaodasexpresses"demosconstraining"e"demosenabling"8.Seconsiderarmosaconsolidao
democrticacomoumobjetivonormativodesejvel,eseadmitirmosarealidadeempricadequeessa
consolidaofreqentementenoalcanada,convmrefletirseriamentesobreasmesclasdevaloresqueem
umaacepoprobabilsticapoderiamestarassociadascomapromooouainibiodaconsolidao
democrtica.Ameujuzo,aconsolidaodemocrticabeneficiadaquandosededicaatenoatrsvalores
nuclearesliberdade,igualdadeeeficciademodotalquenenhumdelessejanegligenciadoetodosse
reforcemmutuamente.
Aliberdadedoscidadosindividuaiscertamenteumvalorpositivo.Emumademocraciaissoimplicaquea
maioria,qualquerquetenhasidoomodocomoseformou,nodeveriaimporsminoriaspolticasaviolao
dosdireitosindividuais.Oconstitucionalismoeo"impriodalei"soimportantesinstituiesdemocrticasque
contribuemparapreservaraliberdadeeosdireitosdosindivduos.Navisodemuitospensadoresliberais,
especialmentenadosdetradioamericana,ofederalismomuitasvezesaparececomoexercendoumpapel
chaveparaalgunsaprpriachavenalimitaoda"tiraniadamaioria".
Outrovalornasdemocraciasmodernasaigualdadedoscidadosnaplis,aigualdadedosmembrosdo
demos.Emumsentidorestrito,tratasedoprincpiodeigualdade,ouseja,oprincpioexpressonafrase"um
cidado,umvoto".Emumaacepomaisampla,igualdadetambmpoderiasignificarqueodemosassume
algunscompromissosparafazercadaumdoscidadosparticipardeumncleocomumdedireitosbsicose
condiesdebemestar.
Finalmente,paraqueumademocraciasejadurvel,eparaqueasnovasdemocraciasseconsolidem,as
instituiesdegovernodeveriamserelaboradasdeformaapermitirqueatotalidadedoscidadosdaplis
(demos),eoscidadosdasunidadesfederadas(demoi),sejagovernadacomumgrauaceitveldeeficcia.
Comoumvalor,aeficcia(aocontrriodaigualdade)noestassociadaunicamentedemocracia.Regimes

nodemocrticostambmpodemaspirareficcia.Masseentendermosademocraciacomoumconjuntode
instituiesvivas,valiosasehistoricamenteprecrias,razovelcrerqueumasociedadedemocrticade
eficciamuitobaixatemmenosprobabilidadedeserduradouradoqueumademocraciadealtaoumoderada
eficcia.Democratashonestosnodeveriam,portanto,sepossvel,construirinstituiesdegovernoparao
demoseosdemoiquetornemaeficciaespecialmentedifcil.
Seaceitarmosquea"liberdade",a"igualdade"ea"eficcia"soigualmenteimportantesparaaqualidadede
umademocracia,comodeveriamserelacionaressestrsvaloresemumfederalismodemocrtico?No
liberalismoamericanohumafortetradiodeatribuirumlugarprivilegiadocontribuiodofederalismo
paraaliberdade.Riker,comovimos,participadessatradio.Algunstericosparticularmentepreocupadosem
impedira"tiraniadamaioria"tmemmentenosas"supermaiorias"masatmesmoaunanimidadeem
podereslegislativosmltiplos9.claroqueissorepresentaumobstculoparaatiraniadamaioria.
Certasquestesconstitucionaisfundamentaisecontroversastornamvantajosaaexistnciadeacordos
consensuais,quaseunnimes.Noentanto,uma"regradeunanimidade",oumesmoargidaexignciade
"supermaiorias"emdecisesgovernamentaisderotina,podesercontraditriacomosvaloresdaeficciaeda
igualdade.Aexignciade"supermaiorias"dificultamuitoaaprovaodeleiseconferesminoriasgrande
poderdeobstruo10.Defato,emumaformadefederalismoextremamentedemosconstraining,legisladores
querepresentammenosde10%doeleitoradopodemconstituirumgrupocompoderdeobstruo[blocking
winset].Nessascircunstncias,aindaquefavorveisleiporrazesprogramticas,esseslegisladorespodem
serestruturalmenteseduzidosatirarproveitodesuaposiodeblocodeobstruoparaextrairvantagens"de
monoplio"[rentseekingrewards].evidentequepequenosgruposdeobstruo,constitucionalmente
encravadosemumsistemafederativodemocrtico,tambmacarretamgravesproblemasparaaeqidadedo
princpiode"umcidado,umvoto".
Portanto,dopontodevistapoltico,gruposcompoderdeobstruoincorporadosnaConstituiopodemcriar
sriosproblemasparaofuncionamentolegtimoeeficazdademocracia.Porexemplo,possvelqueemum
pas,duranteumlongoperododetempo,existaumagrandemaioriadelderespolticos,eumagrandemaioria
doeleitorado,queacreditamnanecessidadedemudanasimportantes.Mas,seafederaofoiestruturadade
modoafacilitaraformaodegruposdevetoporpartedepequenasmaiorias,alegitimidadeeaeficciada
democraciapoderiamserprejudicadasporessesaspectosrestritivosdamaioria.Semuitoscidados
acreditaremqueumgovernopopular,querealizapolticaspopulares,estsendobloqueadopelasprprias
instituiesdademocracia(comoaconteceemumavariedadeextremadadefederalismodemosconstraining),
possvelqueissocrieumasituaonaqualamaiorpartedalegislaonosejapropriamentebarrada,mas
introduzidapordecretodoExecutivo,comumapoiodifusodaopiniopblica.Essasituaopodeserboaou
mparaaeficcia,mascertamentenocontribuiparaaconsolidaodemocrtica,queprogridemuitomais
quandoaaprovaodasprincipaisleissefazdeacordocomosprocedimentoslegislativosdemocrticos,eno
reveliadeles11.
Antesdepassarsegundaseodesteartigo,gostariadeindicarrapidamenteporquerazooestudodo
federalismotoimportanteparanossareflexosobreademocracianomundomoderno.
Setomarmoscomounidadedeanliseospasesemseparado,talveznomaisdoque10%dosEstadosque
integramasNaesUnidassofederativos.Masseaunidadedeanliseforototaldapopulaoqueviveem
democraciasduradourasnomundomoderno,entoamaioriadessesindivduosestemsistemasfederativos.
claroqueissodependedotamanhodasdemocraciasfederativasamaispopulosadaAmricadoNorte,os
EstadosUnidos,umafederaoademocraciademaiorpopulaonaEuropaOcidental,aRepblicaFederal
daAlemanha,tambmademocraciamaispopulosadasia,andia,federativa.
Almdisso,muitasoutrasdemocraciasdelongaexistncia,comooCanad,aAustrlia,aSuaeaustriaso
federativas(Elazar,1994).Poroutrolado,conformejmencionado,duasdemocraciaseuropiasrecentes
adotaramaformafederativa.Em1979,aEspanhaaprovouseusEstatutosdeAutonomia,quetornaramopas
umsistemafederativodecaractersticasassimtricas12.Em1993,apsumaamplareformadesua
Constituio,aBlgicacriouumnovosistemafederalqueincluinumerososarranjosconsociativos13.Sea
anlisefocalizapasesquenosodemocraciasduradouras,masnosquaispelomenosestemdiscussoseo
pasdeversetornarumademocracianofuturoprximo,eanaturezadofederalismoumfatordecisivono
debatesobreasperspectivasdemocrticas,ento,porrazescomparativas,oBrasileaRssiadevemser
adicionadosnossalistadeimportantessistemasfederativos14.bempossvelqueopasdemaiorpopulao
dafricanegra,aNigria,intermitentementefederativaedemocrtica,venhaasejuntaraessacategoriaem
algummomentoprximo15.
Seestivermospensandoemumaformadeplisdemocrticasujeitaintensadiscusso,objetodaaspirao
dealgunsedotemordemuitosnaEuropa,entoquasecertoquetemosemmenteofederalismonaUnio
Europia.
Finalmente,seestivermosprocurandoidentificarumimportantegrupodepasesquenoforamuma
democracianemporumdiaemsuahistria,masquesealgumavezvieremasloprovavelmenteadotaroo
federalismo,deveremosacrescentaroMxico,aIndonsiaeaChinalistadasnaesnasquaisa
consideraodofederalismofundamentalparaaanlisedepossveispadresdetransiodemocrtica16.

OFEDERALISMOCOMOUMCONTINUUMDESISTEMASDEMOSCONSTRAININGDE
GRANDEIMPACTOPOLTICOPOTENCIAL(ULTRAPASSANDOAABORDAGEM
RIKERIANADOFEDERALISMO)
Humasriedegrandesanalistasdofederalismo.DoisdosmaisimportantessoK.C.Wheare,influente
constitucionalista,eDanielJ.Elazar,fundadordarevistaPublius,dedicadaaotemadofederalismo(Wheare,
1946)17.MasWilliamH.Rikerfoiquemobtevemaiorimpactonosestudosdacinciapolticasobreo
federalismo,enosevaimuitolongesemexplorarseusargumentosouapresentarboasrazespararefinlos
oupararejeitlos.Riker,naturalmente,umdospaisintelectuaisdateoriadaescolharacionalnacincia
polticaeresponsvelporcontribuiespermanentesparaateoriadascoalizes,principalmenteemseuestudo
admiravelmentefecundosobreas"minimumwinningcoalitions"18almdisso,forneceuimportantessubsdios
paramuitasoutrasreasdacinciapoltica.Emumarecentetentativadeconstruircritriosparaacriaode
umalistadosmaisfamosospolitlogos,noperodoentre1954e1994,onomedeRikerapareceunotopode
duasimportantesrevistasindexadoras.Nesseperodo,elepublicoudezesseisartigosnaAmericanPolitical
ScienceReview,maisdoquequalqueroutrocientistapoltico.Foitambmdiretordeumarevistaindexadorana
readacinciapoltica,nomesmoperodo(Miller,TienePeebler,1996).OnomedeRikernosedestaca
somentenojulgamentodoscientistaspolticosamericanos.RobertE.GoodineHansDieterKlingemann,da
AustrliaedaAlemanha,respectivamente,acabamdepublicarovolumosoTheNewHandbookofPolitical
Science(GoodineKlingemann,1996)noqualRikercitadocomoumdos"integradores"dacinciapoltica
mundialeseunomerecebe24remissesnondice,enquantoWhearesrecebeumaeElazarnenhuma.
UmdostemascentraisdaobradeRiker,naturalmente,ofederalismo.Durantetrintaanoselefoioautor
maisimportantedessasubreadeestudos.Em1964,escreveuFederalism:Origin,Operation,Significance,em
queanalisouosEstadosUnidose,maisresumidamente,todosossistemasfederativoscontemporneosdo
mundo.Em1974,jconsideradoomaisimportantecientistapolticodareadosestudossobrefederalismo,
escreveuumlongoecontrovertidoartigosobreoclssicoHandbookofPoliticalScience,emoitovolumes,
organizadoporFredGreensteineNelsonPolsby(Riker,1975).Em1987,reuniuamaiorpartedosseusestudos
sobreofederalismoamericanoemTheDevelopmentofAmericanFederalismeem1995,poucoantesde
morrer,recebeuumconvite,naqualidadedemaisprestigiadoespecialistaemestudoscomparativosnessa
subrea,pararedigiraintroduotericaaumlivroescritoporespecialistaseuropeusquediscutema
possibilidadedacriaodeumafederaonombitodaUnioEuropia(HesseeWright,1996).Comovimos,
asidiasdeRikersobrefederalismodecorriamdiretamentedassuaspreocupaesnormativaseempricascom
asformasdeevitarosperigosdopopulismodemocrtico,esuasteoriasdaescolhaindividualedademocracia
foramreunidasnolivroLiberalismagainstPopulism:AConfrontationbetweentheTheoryofDemocracyandthe
TheoryofSocialChoice(Riker,1982).
DadaaimportnciadeRikerparaacinciapolticamodernaeacentralidadedosseusargumentosconceituaise
normativosparaoestudodofederalismo,qualquerreexamedessetemadevelevaremcontaoseulegado.
Esperojterformuladoalgumasdvidassobredoisdosmaisimportantescomponentesdoseumodelo,ou
seja,queofederalismosempretemconseqnciasnormativaspositivasdopontodevistadateoriada
democraciaequetodosossistemasfederativosdurveissebaseiamemumahistriaeemumalgicade
pactopara"unir".Antesdedarcontinuidademinhaargumentao,precisotratardedoisoutrosimportantes
aspectosdomodelorikerianodefederalismo.Rikeralegaqueaestruturabsicadofederalismomoderno
constituioquechamade"federalismocentralizado"eafirmaqueosEstadosUnidossonosaorigemdesse
modelo,mastambmsuaformamodal.Pensoqueparaumcomparatistaextremamentetildopontodevista
empricotratarofederalismodemocrticocomosedistribuindoemumcontinuumquevaidossistemasque
contmrestriesmnimasaosquecontmrestriesmximasaoconjuntodoscidadosdaplis[continuum
fromleastdemosconstrainingtomostdemosconstraining].Poressaalternativaconceitual,osEstadosUnidos
aparecemnocomootipomodaldofederalismomoderno,mascomoumcasoisoladonaextremidademxima
docontinuum.OsegundoargumentomaisimportantedeRikercontmumparadoxo:emboradefenda
normativamenteofederalismopelatendnciadobloqueiodasmaioriasparafragmentarospartidos,alegaque
asinstituiesfederativasnotm,porsimesmas,nenhumimpactopoltico.Pensoque,muitopelocontrrio,
asinstituiesfederaistmimportncia.Emuita.Desenvolvoaseguiressesdoisargumentos.

ULTRAPASSANDORIKERI:OFEDERALISMOCOMOUMCONTINUUMDEMOS
CONSTRAINING
DeacordocomRiker,ataConstituiodosEstadosUnidosdaAmrica,aprovadanaConvenodaFiladlfia,
em1878,anicaformadefederalismoexistentenomundoerao"federalismodescentralizado".Nesseano,os
fundadoresdaConstituioamericana"inventaramofederalismocentralizado".Emtodososseustrabalhos
Rikerinsistenotemadeque"aformacentralizadadefederaoaqueomundointeiroconsideramais
atraente"(Riker,1975:107).Paraele,todosossistemasfederativosmodernosderivamdomodeloamericano,
quefreqentementecitacomonorma.
Rikerexortaoleitoraaceitaradicotomiaimplcitaentre"federalismodescentralizado"e"federalismo

centralizado".Eu,deminhaparte,peoaoleitorqueconsidereoqueRikerchamadefederalismo
descentralizadocomoumavariedadede"alianas"ou"confederaes",cujacaractersticafundamentalade
queasoberaniadosmembrosdaalianaouconfederaonoeralimitadaconstitucionalmente.Osmembros
eramlimitadospelascircunstncias,masapenasenquantocadaumjulgavasoberanamenteserdeseu
interesseagircoletivamente.EmcertoscasosanterioresConstituiodaConvenodaFiladlfia,oqueRiker
denominade"federalismodescentralizado"exigiaovotodeunanimidade.Mas,dopontodevistaanaltico,uma
regradecisriaqueexigeunanimidadesemdvidaconsistentecomasoberaniaabsolutadecadaumdos
membros,porquenenhumadecisoquecontrarieseusinteressespodesertomada.
RikerestcertoquandodizquealgodenovosurgiunaFiladlfia.Eoquesurgiufoiumafrmulapararestringir
constitucionalmentetodasasunidadesdafederaodeformatalquetornasseconstitucionalmenteimpossvel
oudificlimoabandonla.Almdisso,noseexigiaunanimidadeparadecisescompulsrias.Portanto,se
existeumadicotomia,elasedentrealianaseconfederaes,deumlado,efederaes,deoutro.Seoleitor
aceitaressareinterpretaodadicotomiadeRiker,estamosprontosadaroprximopasso.
Todasasfederaesdemocrticas,porseremfederaes,restringemopodercentral.Emvezdetomaro
"federalismocentralizado"comodicotomicamenteopostoao"federalismodescentralizado"sugiroque,parafins
analticos,maistilconceberofederalismodemocrticocomoformandoumcontinuumquevaidaalta
restrioampliaodopoderdodemos[highdemosconstrainingtodemosenabling].Arefernciadeum
continuumpermiteabriracategoriaanalticaehistricadofederalismoaumasriededistinesempricase
conceituaisimpossveisdefazerseapenasagrupamostodosossistemasfederativosemumacategorianica
de"federalismocentralizado".Porexemplo,mostrareinesteartigoqueo"federalismocentralizado"dosEstados
Unidos,longedeseranorma,umcasoextremodocontinuumquepretendoconstruir.Defato,como
demonstrareimaisadiante,entreosprincipaissistemasfederativosdomundo,somenteoBrasiltemcondies
potenciaisparafazerobstruomaioriademocrticanoplanofederalcomparveiscomopoderdebloqueio
dasmaioriasqueseverificanosEstadosUnidos.AAlemanha,emvezdeserexcludadacategoriadesistemas
federativospordesviarsedanormaamericana,conformesugeriuK.Wheare,encontrasenaverdademuito
maispertodomeiodocontinuum.Andia,ondessepodeentenderasobrevivnciadosistemapoltico
democrticoestudandoseuaspectofederativo,masqueWhearechamoude"quasefederal"porsedesviar
muitodomodeloamericano,situasenaextremidadederestriomnimadocontinuum,muitodistantedos
EstadosUnidos.Nostermosconceituaisdenossaanlise,andiadadcadade90apenasconservaduas
caractersticasdomodeloamericano:federativaedemocrtica.
Porquetodasasfederaesdemocrticassoinerentementerestritivasdopodercentral?Porquatrorazes.A
primeiradeordemconceitualeconstitucional,etemconseqnciasempricas.AdefiniodeRobertA.Dahl
captousucintamenteadimensodeduplasoberaniadofederalismoquerestringeconstitucionalmenteopoder
dodemosnaesferacentral(Dahl,1986:114).AdmitindoseadefiniodeDahl,temostambmdeaceitarque
todasasfederaesdemocrticas,comofederaes,restringemopodercentraleatmesmo,emcertograu,o
poderdoscidadosdaplis.Consideremosoimpactodofederalismonasagendaspolticas.Asdemocracias
geralmentetmumaagendaabertaisto,nombitodasregrasprescritaspelaConstituio,nohnenhuma
readepolticaemqueamaioriademocrticadaplisnopossalegislar.Estaumadasrazespelasquais
AdamPrzeworskifaladademocraciacomoumaformade"incertezainstitucionalizada"(Przeworski,1986).
Entretanto,contrariamenteaumsistemademocrticounitrio,emtodosossistemasfederativosodemos
centraltemdeaceitarumaagendafechadanaqualalgumasissueareasestoconstitucionalmentealmdeseu
poderdelegislar(Dahl,1989).
Asegundamaneirapelaqualasfederaesdemocrticasrestringemodemospelofatodesteserdifuso,no
sexistiremmuitosdemoi,maspordividirseemvriasestruturasdeautoridade.Odemosverticalmente
limitado,comodeixaclaraaargumentaodeDahl.Almdisso,tambmlimitadohorizontalmente.No
centro,sempreexistemduasinstnciaslegisladoras.Umadelas,aCmaraBaixa,representaoprincpioda
populaoeestmaispertodapurezadoprincpiodeigualdadedemocrticaexpressanafrase"umcidado,
umvoto".MasaCmaraAltarepresentaoprincpiodoterritrio.Odiscursoideolgicodaigualdadeterritorial
(umaunidade,umvoto)podedissimularumadesigualdademacia(ovotodeumcidadoemumestado
pequenopodevalerpormaisdecememumestadomaior).
OterceiromodocomotodasasfederaesdemocrticasrestringemodemostemavercomaConstituio.
TodasasConstituiesdemocrticasdeveriamserselfbinding19,nosentidodequedeveriasermuitodifcil
alterlas(ElstereRune,1988).NocasoextremodeumaConstituioextraordinariamentedifcildemudar,
podeselevantaraquestodemocrticaseumageraoanteriordedemocratasdeveriaconstrangerpara
sempreasfuturasgeraesdedemocratas.QuantomaisreassoestipuladaspelaConstituiocomodevendo
estaralmdacompetnciadocentrodemocrticodeumsistemafederativo,maiorseraabrangnciadas
reasdepolticanasquaisasfuturasgeraesterodeproduzir"supermaiorias"parapoderemlegislar.No
planodashiptesespossvelque,emalgummomentofuturo,aesmagadoramaioriadopovoemtodasas
unidadesdafederaodesejetornarseumEstadounitrio.Contudo,ageraoqueformulouaConstituio
impediuexpressamenteainclusodeemendasquepudessemmudaranaturezabsicadosistemafederativo.
Nessecaso,anicaopofazerumanovaConstituio.
Amaioriadasmudanaspolticasnochegaatalextremo,masalterarasregrasdojogodeumafederao
extremamentedifcil.Sejadaperspectivadateoriadosjogos,sejadopontodevistadocomportamento
legislativo,asregrasmaisdifceisdemudarsoasregrasdecisriasquebeneficiamestruturalmenteumgrupo

cujovotoindispensvelparamudaressasmesmasregras.UmdessescasosavotaonaCmaraAltapara
tornarmenosrestritivoumsistemafederativoaltamentedesigualitrio.
Aquartarazopelaqualtodasasfederaesdemocrticasrestringemopoderdodemosumaconseqncia
dastrsprimeiras.Nessessistemas,asConstituiessonecessariamentemaiscomplexasdoquenas
democraciasunitrias.reaspotencialmentepassveisdepolticapblica,comomeioambiente,bemestar
social,alegislao,sadeepesquisa,soobjetosdeconstantereconstruosocialeeconmica.Oslimitesdo
queporconsensoumareadeinteressedogovernodeumaunidadeterritorial,oudepreocupaodo
governofederal,estoempermanentefluxo.Aadjudicaodelimites,portanto,maisessencialemaisdifcil
emumsistemafederativodoqueemumsistemaunitrio.Assim,outroimportanteatorpolticocuja
competncialegislativanosedeveverificaoperidicadoconjuntodoscidadosdaplis(demos),ou
mesmodoscidadosdasunidadesterritoriaisdafederao(demoi),ostribunais,geralmentedesempenhaum
papelmaisimportanteemumsistemafederativodoqueemumsistemaunitrio.
Portodasessasrazes,asfederaesdemocrticassoinerentementerestritivasdodemos.Noentanto,como
demonstrareimaisadiante,asfederaesdemocrticasvariamimensamentenograuderestriesque
impem.Narealidade,muitasfederaessoconstrudasdemodoaampliaropoderdodemos,respeitadosos
limitesdofederalismo.AdeficinciaanalticadaconcepodeRikerdeumadicotomiabsicaentre
"federalismodescentralizado"e"federalismocentralizado"estemdificultarapercepoeoentendimentoda
enormevariaoexistenteno"federalismocentralizado".Maisadiantetentareioperacionalizarminhaconcepo
deumcontinuumfederalista,mostrandocomoessaoperacionalizaopermitedarumtratamentomaisfrtilao
estudoempricoenormativodofederalismocomparado.

ULTRAPASSANDORIKERII:OFEDERALISMOEOPOTENCIALPARAINDUZIR
ESTRUTURALMENTEAOSTATUSQUO
AltimadasprincipaistesesdeRikerqueprecisamosexaminardizrespeitoformulaodepolticas.Riker
consideraasprefernciasindividuaiscomoaforapropulsoradaescolhasocial.Partindodessapremissa,
afirmaqueseumconjuntodeindivduosacreditaquedeterminadogrupodeinstituies,comoasfederativas,
contribuemparaaformulaodepolticasquenoosagrada,relativamentefcilparaelesmudaressas
instituies,emudarapolticapblicapertinente.EssalinhadeargumentaoquelevaRikerposio
peculiardemaiorautoridadeacadmicamundialnocampodofederalismoeadeclararqueoobjetodesua
observaocientfica,narealidade,umafrgilquimera.Nospargrafosseguintescitopalavrastextuaisde
Rikerparajustificarporqueasinstituiesfederativasnotmimportnciaalguma.
"difcilfugirconclusodequeasparticularidadesdofederalismo(ouseja,osdetalhes
constitucionaiseadministrativos)nofazemnenhumadiferena.Elassimplesmentefornecemum
padroparaospasesfederativosquedifereumpoucodoestilodospasesunitrios.Nospases
federativosfreqentementenecessriopassarpelaformademostrarqueumgovernotem
autoridadelegalparafazeroquequer.Masclaroqueseogovernorealmentequiseralguma
coisa,sempreterautoridadeparatal.Osadvogados,principalmenteosconstitucionalistas,tmum
poucomaisdetrabalhoemumafederaodoqueemumsistemaunitriosalvoisso,nohmuita
diferena"(Riker,1975:144).
"Noimportaquotilsejaaficodofederalismoparaaformaodeumnovogoverno,nose
deveesquecerofatodequeumafico.Noestudodosgovernosfederativos,portanto,sempre
convenienteestudarasforasreaisqueestoportrsdaficoemumsistemapoltico"(Riker,
1969:146).
"Oquecontanoaestruturaconstitucionalbastantetrivial,masaculturapolticaeeconmica.
[...]Ofederalismonomximoumavarivelintervenienteerelativamentedesimportante"
(idem:144145).
"Ofederalismonofaznenhumadiferenaespecialparaapolticapblica"(Riker,1975:143nota
23).

Umadasrazesdoestranhodesaparecimentodofederalismonamodernateoriadademocraciaqueseu
principaltericoomatou.AsopiniesdeRikerbaseiamsenoentendimentodequeasdecisescoletivaseas
polticasderivamfundamentalmentedeumagregadodeprefernciasindividuais.Emoutraspalavras,podese
dizerqueRikerentendeosgostosagregados(elefreqentementeusaapalavra"gostos")comoinstveispor
naturezaeessencialmenteincoerentes.Ademocraciaimplica"umdesequilbrioinduzidopelapreferncia".Os
gostosfazemdemandasasinstituiesacabamportraduzirgostosempolticas.Assimsendo,osgostossoa
explicaofundamentaldaspolticas.PartindodessalgicaqueRikerafirmaqueasinstituiesfederativas
constituem"nomximoumavarivelintervenienteerelativamentedesimportante."
verdadequeemalgunsdosseustextosRikeradmitequeasinstituiespodemteralgumaimportncia,mas
ocernedoseuargumentoqueosgostosimportammaisdoqueasinstituies.ParaRiker,"amelhormaneira
deentenderasinstituiesvlascomogostoscongelados.[...]Seasinstituiessogostoscongeladosese
osgostoscarecemdeequilbrio,entoasinstituiestambmtmessacarncia,excetoemacontecimentosde

curtoprazo"(Riker,1980:445nfasesminhas).
Osgostostmimportncia,easinstituiestambm.Emcertoscasos,ademocraciapodeentraremcolapso
oudegeneraremguerracivilnocurtoprazo.perfeitamentepossvelsustentarque,nahistriadosEstados
Unidos,"nocurtoprazo"(digamos,nosvinteanosqueprecederamodisparodoprimeirotiro)ocarter
extremamentedemosconstrainingdasinstituiesfederaisamericanascontribuiuparaaGuerraCivil.
AsanlisesdeKennethA.ShepsleeBarryR.Weingast(19811987)nosconvenceramdequepartedaforado
argumentodeRikerdecorredaduplahiptesedequeosindivduosnotmgostosouagendasfixasequeas
instituiessobasquaisvivemnocontmdispositivosparaaestruturaodeincentivos20.Seestashipteses
foremverdadeiras,entosepodedizerque,seoagregadodeindivduosemumalegislaturarealmentepreferir
umadeterminadamedidapoltica,elespoderoaprovarfacilmentealegislaopertinente.MasShepslee
WeingastmostramquenenhumadessashiptesesseconfirmanoestudodasAssembliasLegislativas.Osdois
autoresrevelam,porexemplo,que,mesmonaCmaradosDeputadosdosEstadosUnidos,questes
institucionaiscomoprocedimentosburocrticos,regrasdecisrias,prioridadedecomissesimportantes,eo
preceitodequetodaleiaprovadadeveser,naopiniodosgatekeepers,superioraoestadoanterior,muitas
vezesgera"umequilbrioinduzidopelaestrutura".Mostramcomoessessistemasdecisriosestruturadospelas
instituiespodemterforteimpactonaspolticas.Ostatusquomuitasvezesprevalecenoporcausadas
prefernciasdosindivduos,masporcausadasestruturasinstitucionaisespecficasdoCongressoetambm
porqueoscongressistaschegamaessaestruturainstitucionalnoporpartiremdecondiescompletamente
ilimitadas,masdecondieslimitadas.Ocontextogeraldentrodoqualoscongressistasefetivamenteatuam
estemparterelacionadocomosgruposdeinteresseregionaisqueoslevaramparaoParlamento,eque
ajudaroaderrotlosouareeleglosemmenosdedoisanos.Arigor,osvetoresdonovoinstitucionalismo,
assimcomoosvetoresdaescolharacionalindividual,podemapontarnamesmadireoemmuitossistemas
federativosostatusquo.
SeissoacontecenaCmaradosDeputadosdosEstadosUnidos,emquearepresentaoproporcionalmuito
prximadoprincpiodaigualdade(umcidado,umvoto),noprecisoser"umnovoinstitucionalista"para
perceberasimplicaespolticasdofederalismoemumpasquetemumaCmaradosDeputados
desproporcionalcomooBrasil,queporcontadasprerrogativasdoSenadovaiparaoextremodocontinuum
demosconstraining,eondeoseleitoradoseosgovernadoresqueajudamaenviarmembrosparaaCmara
Altatmsuasprpriasagendasecontrolamrecursosvalorizadospelossenadores21.OBrasilumanova
democraciaquetemlutadocontraumadaspioresdistribuiesderendadomundo.Em1996,amaioriada
populaomanifestousefavoravelmentepordiversasvezesrealizaodereformaseopresidenteFernando
HenriqueCardoso,quetambmasapoiava,terminouoanocomndicesdealtaaprovaopopular.Contudo,
nemos"gostos"doscidados,nemosdopresidente,conseguiramlevaracabomuitasreformas.NaCmara
Altabrasileira,umgrupodesenadoresquerepresentamenosde9%doeleitoradopodecriarumgrupoum
"winset"capazdeobstruiraaprovaodeimportantesreformaslegislativas.
SeasinstituiesdaCmaradosDeputadosamericanamaisigualitriasocapazesdeproduzirequilbrios
induzidospelaestrutura,ofederalismobrasileiro,quesecaracterizaporumaCmaraAltadebaixssima
proporcionalidadeeporumaCmaraBaixaigualmentedesproporcional,certamentecontribuiparaa
perpetuaoestruturaldostatusquo.Nenhumanalistasriodocasobrasileiro,apsumestudominuciosodas
conseqnciasdasregrasdecisriasedasprerrogativasdoSenado,dosestadosedosgovernadores,
defenderiaoargumentodequeofederalismoumavarivelintervenientedepoucaimportnciarelativa.

OPERACIONALIZAODOCONTINUUMDOSSISTEMASFEDERATIVOSDEMOCRTICOSDEMOS
CONSTRAINING
Jquelevanteidvidasempricasenormativassobreomodelorikeriano,cabemeagoratentaroperacionalizar
meuconceitodeumcontinuumdesistemasquerestringeodemoseaplicloanlisecomparativadapoltica
nasfederaes.
Ossistemasdemocrticosfederativospodemvariarsignificativamenteemumagrandequantidadedeprticase
regrasdecisriascontidasnaConstituioquecontrariaoprincpiodemocrticode"umapessoa,umvoto".
Podemhavertambmimportantespadresparaconstitucionaisdecomportamentopolticoqueatenuamou
exacerbamoslimitesimpostoscapacidadedeformularpolticasdeumamaiorianacional.Enquantocadaum
dessesfatorestemumcertoimpactonacapacidadedelegislardodemos,omaisimportantecomointeragem
demodoaimpedirsistematicamenteacapacidadedeumamaioriapotencialparaalteraroufavorecerostatus
quooufacilitar(dentrodoslimitesdasreasconstitucionalmentegarantidasdosdireitosdasunidades
territoriais)acapacidadedeumamaioriacriardecisesdealcancenacionalqueconsiderenecessriasparaa
qualidadedademocraciaeaeficciadoprocessodeelaboraodepolticas.Nesteartigo,atenhome
especialmenteaquatrovariveis,trsdelasincorporadasnaConstituio,euma,dentreasmaisimportantes,
queumaprticaparaconstitucionaldospartidospolticos.Asquatrovariveis,juntocomasproposies
relativasaoseupotencialderestriodopoderdodemosnossistemasfederativos,sodesenvolvidasaseguir.
Varivel1:OgraudesuperrepresentaodaCmaraTerritorial.
Proposio:Quantomaiorasuperrepresentaodosestadosmenospopulosos(e,conseqentemente,asub

representaodosestadosmaispopulosos),maioropotencialrestritivodoSenado.
Varivel2:A"abrangnciadaspolticas"formuladaspelaCmaraTerritorial.
Proposio:Quantomaiora"abrangnciadaspolticas"formuladaspelaCmaraquerepresentaoprincpio
territorial,maioroseupotencialparalimitaracompetncialegislativadaCmaraquerepresentaoprincpio
dapopulao.
Varivel3:OgrauemqueaConstituioconferepoderdeelaborarpolticassunidadesdafederao.
Proposio:QuantomaioraextensodacompetnciaparaelaborarpolticasqueaConstituioretirada
aladalegislativadogovernocentral,maisrestringidoficaodemos.
Varivel4:Ograudenacionalizaodosistemapartidrioemsuasorientaesesistemasdeincentivos.
Proposio:Quantomaisdisciplinadossoospartidospolticoscujossistemasdeincentivos,principalmenteno
quedizrespeitoindicaodecandidatos,privilegiamosinteressesdoconjuntodasociedadeemrelaoaos
interesseslocaiseprovinciais,maisospartidosnacionaistmcondiesdeatenuarascaractersticas
inerentementelimitadorasdofederalismo.
Varivel1:OgraudesuperrepresentaodaCmaraTerritorial.
TodasasfederaespossuemumaAssembliaLegislativaquerepresentaosterritriosespecficosdas
subunidades(daquipordiantechamadadeSenado,CmaraTerritorialou"CmaraAlta")eoutraAssemblia
Legislativaquerepresentaoconjuntodopovo(daquipordiantechamadade"CmaraBaixa").Quantoao
princpiodemocrticode"umapessoa,umvoto",todasasCmarasAltasotransgridematcertoponto.Oque
geralmentenosereconhecequepodehaver,edefatoh,umaenormevariaonograudedesigualdadeda
representaodosestadospequenosnasCmarasAltasfederais.
Oexemplomaisconhecidoemodelomaiscopiadodefederalismodemocrticooquefoidesenhadona
ConvenodaFiladlfiaem1787.Masomodeloamericanocontmumasriedecaractersticasquenoso
essenciaisparaofederalismodemocrtico.Podesedizerinclusiveque,comomodelo,osistemaamericano
deveriasersubmetidodiscusso,negociaoequestionamento.Umacaractersticaproblemticadesse
modeloacomposiodaCmaraAltafederal.
OfundamentolgicodasCmarasAltasnasfederaesodeprestarparticularatenoaosproblemasde
especialrelevnciaparaassubunidades.Noporumaquestodeprincpio,mascomopartedo"grande
compromisso"histricoentreosestadospequenoseosgrandes,osrepresentantesdosestadosgrandesfizeram
importantesconcessesem1787e1788,asquaistransgrediramaigualdadedemocrticaformal22.Em
primeirolugar,deramaosestadospequenosigualdadederepresentao,melhordizendo,fortesuper
representaonaCmaraAlta.Emsegundolugar,atriburamsduasCmarascapacidadeparaformular
polticasdeabrangnciapraticamenteigual,semperceberasimplicaesdessefato.Essasduasdecises,que
denominode"representaodesproporcional"e"assimetriadeabrangnciadaspolticas"soaspectos
fundamentaisdomodelodefederalismoamericano.Masdeveriamelasfazerpartenecessariamentedo
federalismodemocrticomoderno?Examinemosmaisdetidamenteaprimeiravarivel,acomposioda
CmaraAlta.
Nossistemasfederativosdemocrticosatualmentevigentes,algunsestadossosuperrepresentadosporum
fatordemaisdecemvezes.Essafortssimasuperrepresentaonoumaspectonecessriodofederalismo
democrtico.Seumaminoriatnicaouculturalemumafederaofossesuperrepresentadaemumaproporo
todrsticanaCmaraAlta,eseaabrangnciadaspolticasdecompetnciadessaCmarafosseequivalente
daAssembliaeleitamaisdemocrtica,quasecertoquetalsituaocriariaproblemasdelealdade
federaoporpartedealgunslderesfederais,principalmenteemumasociedademultinacional.
Qualograudevariaodasuperrepresentaonossistemasfederativosdemocrticosmodernos?Odemenor
superrepresentaoodaBlgica,quealcanaapenas0,015noCoeficientedeGinidedesigualdadede
representao23.Andiatemumcoeficientede0,10aAlemanha,de0,32.MasosEstadosUnidosalcanam
umcoeficientedesuperrepresentaonasegundaCmarade0,49enoBrasilestenmerochegapertode
0,52.
QuepadresempricosestoportrsdessasdiferenasnondicedeGinidedesigualdadederepresentaona
CmaraAlta?Naustria,porexemplo,queapenasumpoucomenosproporcionaldoqueaBlgica,hnove
estados(Lnder).CadaumtemumarepresentaonaCmarafederal,masadistribuiodototalde
representantesacompanhadepertoadistribuiodapopulao,doseguintemodo:Vienatemdozecadeirasa
BaixaustriatambmdozecadeirasaAltaustria,dezCarintia,quatroTirol,cincoBuergenlande
Vorarlberg,trscada(EuropeWorldYearbook,1990:405).
NaAlemanha,aConstituiode1949(LeiFundamentaldeBonn)determinaquecadasubunidadedafederao
(ouLnd)tenhaentretrseseisvotosnaCmaraAlta(Bundesrat):"CadaLnddeverternomnimotrs
votosLndercommaisde2milhesdehabitantesdevemterquatro,Lndercommaisde6milhesdevemter
cincoeLndercommaisde7milhesdehabitantesterosetevotos"(Finer,BogdanoreRudden,1995:150

traduodoArtigo51,pargrafo20daConstituiodeBonn).Amenorprovncia,Bremen,tinhaem1993uma
populaode686milpessoasecontavacomtrsvotosnaCmaraAlta.Amaiorprovncia,WestfliadoNorte
doReno,tinhaumapopulaode17.679.000habitantesetinhaseisvotosnessaCmara(cf.EuropeWorld
Yearbook,1995:1293).Ouseja,umvotonoBremenvaliaportrezevotosnaWestfliadoNortedoReno.
OsEstadosUnidoseoBrasilseguemamesmaregradecisrianoquedizrespeitoaosvotosnaCmaraAlta
cadaestado,independentementedesuapopulao,recebeumnmeroigualdecadeirasnoSenado(duasnos
EstadosUnidosetrsnoBrasil).NosEstadosUnidos,oestadodemenorpopulaoem1990eraoWyoming,
com453.588pessoaseoestadocommaiornmerodehabitanteseraaCalifrnia,com29.760.021(Whitackers
Almanac,1997).Assim,umvotonoWyomingequivaliaa66votosnaCalifrnia.
OBrasilaindarestringemaisopoderdodemosdoqueosEstadosUnidos.Em1991,omenorestadobrasileiro
eraRoraima,comumapopulaode215.790eomaioreraSoPaulo,com31.192.818habitantes(Europe
WorldYearbook,1995:618Elazar,1994).Dessemodo,umemRoraimapesa144vezesmaisdoqueumem
SoPaulo.
AnaturezarestritivadodemosdofederalismobrasileirotornaseaindamaiorselevarmosemcontaaCmara
Baixa.Porrazesdebrevidade,noabordareiarepresentaonaCmaraBaixacomoumavarivelseparada.
Cabenotar,porm,queaforaretricaepolticadanecessidadederepresentaroterritrio(emvezda
populao,querdizer,"umvoto,umapessoa")tofortenoBrasilquecadaestado,independentementede
seupequenotamanho,recebeum"piso"deoitorepresentantesnaCmaradosDeputadosenenhumestado,a
despeitodaextensodesuapopulao,poderecebermaisdoqueo"teto"desetentadeputados.Sehouvesse
umaperfeitaproporcionalidadenoBrasil,RoraimateriaumdeputadoeSoPauloteriapertode115.Na
situaoatual,RoraimaelegeoitodeputadoseSoPauloapenassetenta24.
Estclaro,portanto,queaBlgica,austriaeandiasesituamnaposiomaisbaixadenossocontinuum
demosconstraining,dopontodevistadavarivel1,aopassoqueaAlemanhaseencontraprximadocentroe
osEstadosUnidos,BrasileArgentinaocupamaposiomaisrestritiva(verTabela1).
Varivel2:A"abrangnciadaspolticas"formuladaspelaCmaraTerritorial.
Sexistesentidoemumafederaoseasunidadespuderemteromesmopapelnaformulao,oupelomenos
narevisodeleisqueafetemdiretamenteofuncionamentodafederao.Issoparticularmenteimportante
paraossistemasmultinacionaisoumulticulturais.Opoderdelegislaremassuntosculturaiscomolngua,
religiooueducaoumadasrazesdaprpriaexistnciadessasfederaesmultinacionais.
Noentanto,ossistemaslegislativosfederativosdiferemmuitoquantoaograudeabrangnciadaspolticasque
competemsCmarasAltas.ACmaradosDeputadosdosEstadosUnidostemmaisprerrogativasdoqueo
Senadonocampodalegislaofinanceirae,porisso,algunsanalistasachamqueaprimeiramaispoderosa
doqueosegundo.Porm,possvelsustentarqueemcertosassuntosdegrandeimportnciaoSenadono
representativodispedemuitomaispoderdoqueaCmaradosDeputados(cujacomposiomudaacadadois
anospararefletirasmudanasnapopulao).NanomeaodejuzesparaoSupremoTribunal,porexemplo,o
presidentedaRepblicaindica,oSenadoconfirmaourejeitaaindicaoeaCmaradosDeputados
constitucionalmentemarginalizadadoprocesso.Omesmoseaplicaatodososmaisimportantescargosdo
Executivo.Osministros,viceministrosesecretriosgeraisdetodososministriosdevemserconfirmadospelo
Senado,assimcomoosocupantesdecargosdedireonaCIA,noConselhodeSeguranaNacional,noFBIe
emoutrosimportantesrgosgovernamentais.
Emtese,oBrasilsegueomodeloconstitucionalamericanodesimetriadepoderesentreasduascasasdo
Legislativo.ComonosEstadosUnidos,aCmaraBaixatemmaispodernaformulaodeprojetosquedispem
sobrematriafinanceiraeanoserqueoSenadorejeiteumprojetoemsuatotalidade,aCmarados
DeputadospodemodificarqualquermudanaintroduzidapeloSenado,semdiscusso.MasoSenadotem
atribuioexclusivaemdozereasdepoltica.Porexemplo,indicadiretamentedoisterosdosjuzes
responsveispelaverificaodascontasfederaisetemodireitoderejeitarouconfirmaroterorestante.Cabe
tambmexclusivamenteaoSenadoautorizaremprstimosexternostomadospelogovernofederalederrubar
umparecernegativodoBancoCentral.OSenadodispedecompetnciaexclusivaparaaprovarosnveisde
endividamentoexternodaadministraofederal.NoBrasil,nohnenhumareadepolticaqueestejaforada
competnciadoSenado,emuitasdasreaschavesodesuaexclusivaprerrogativa.
NoBrasil,ainteraodasvariveis1e2implicaqueosestadosquerepresentamapenas13%detodoo
eleitoradotm51%dosvotosnoSenado.Assim,essepequenogrupodesenadorestemdesertratadocom
deferncia,patronagemelogrolling25,porque,emprincpio,eletemcondiesdefazerobstruoapolticas
quecontamcomaaprovaodesenadoresquerepresentam87%dapopulao.
Evidentemente,omodeloamericanode"simetriadeabrangnciadaspolticas"noonicopossvel.Na
realidade,essemodelosesituamaisumaveznaextremidademaisaltadocontinuumdemosconstraining.
importanteacentuarquenemateoriadademocracianemasmodernasprticasdemocrticasexigemquesed
aumaCmarafortementedesproporcionalpoderparaformularleisdomesmonveldoqueseatribuiCmara
proporcional.Porexemplo,aindanovinenhumacrticadequeaSegundaCmaradaAlemanha,oBundesrat,
tratadademaneiraparcialouantidemocrticaporcausadaabrangncialimitadadesuasdecises.APrimeira
Cmara,quaseproporcional,oBundestag,querepresentatodososeleitoresdopas,detmopoderexclusivo

deelegeredemitiroprimeiroministro.Ofamoso"votoconstrutivodedesconfiana"daAlemanhadado
apenasnaCmaraBaixa.Damesmaforma,originalmentesseatribuiucompetnciaSegundaCmarapara
votarcercadeumterodosprojetosdogovernofederal,amaiorpartedelesdiretamenterelacionadacom
assuntosderelevnciaparaosLnder26.
Essadiferenadeabrangnciadepolticasentreomodeloamericanoeoqueveioasetornarconhecidocomo
modelofederalalemofoiperfeitamentecompreendidaerepelidapelasautoridadesdaocupao
americanaduranteafasedediscussodaConstituiodeBonn.Deacordocomoeminenteestudiosodas
instituiespolticas,HermanFiner,
"[osamericanos]estavamconvencidosdequeumaautoridadefederalfracaeradesejvel.Foram
persuadidospelosargumentosprfederalismoeseparaodepoderesquehaviamsidonecessrios
nosprimrdiosdosEstadosUnidos,em1788,ouseja,eraprecisomanterogovernocentralfraco
paraterumsistemademocrticoedurvel(isto,atomizado).IssoempurrouoSPD(Social
DemocraciaAlem)paraaoposio"(1956:690).

OSPDacabouvencendoasobjeesamericanaseconseguiufazercomque,demodogeral,aSegundaCmara
nosetornasseumpoderdominanteetodopoderosoemfacedaCmaraBaixa.
Assim,ofederalismoalemomenosdesproporcionalemenossimtriconaabrangnciadepolticasdoqueo
federalismoamericano.Podesedizer,portanto,quenasduasdimensesofederalismoalemomais
democrticonaformae,creioeu,tambmnasubstncia27.
AEspanhamenosdemosconstrainingdoqueaAlemanha.Comonestaltima,aCmaraBaixa,asCortes,
tmcompetnciaexclusivaemrelaoaduasdasmaisimportantesquestespolticasdealcancenacional:
autorizaraformaodogovernoevotar"umamooconstrutivadedesconfiana".Porm,aCmaraAltatem
umalcancedeliberativoaindamenordoqueodaAlemanhaquantoaovetodeleisaprovadaspelaCmara
Baixa.
OpodermaisimportantedaCmaraAltanaEspanhaodeimpedirumaintervenoarmadadogoverno
centralemumadasprovnciasautnomas.Comoumaintervenodessetipointeressadiretamentenatureza
dafederao,corretoqueaCmaraTerritorialtenhapoderesespeciaisnessesentido.AConstituiotrata
commuitocuidadodesseassunto,comoveremosnadiscussodavarivel3.
NaextremidadeinferiordasCmarasTerritoriaisquemenosfazemrestriesaodemosseencontrampases
comoandia,aEspanhaeaBlgica.Seussistemassotopoucorestritivosquealgunsanalistaspoderiam
alegarqueasCmarasTerritoriaissodemasiadamentefracasparaquesepossatrataressespasescomo
federaes.Contudo,admitindoseadefiniofundamentaldeDahldefederaoaquelaemquea
ConstituioconcedessubunidadespoderesqueexcedemaaladadogovernocentralaEspanhaea
Blgicasoobviamentefederativas,porcausadavarivel3,referenteaopoderdasunidadesdafederao,o
qualnessesdoispasesbastantesubstancial.ComodeixaclaroumartigodocientistapolticobelgaWilfried
Swenden(1997),umdosaspectosmaisimportantesdofederalismobelgaodeserumasociedade
multinacionalemulticulturalquecombinacaractersticasfederalistaseconsociativas.NondicedeGini,a
CmaraAltabelgaamaisprximadarepresentaoproporcional,segundoosdadosdeStepanSwenden.
Todavia,oSenadobelgatemdedarconsentimentoaemendasconstitucionaisetratadosinternacionais,alm
deconcordarcomtodalegislaoqueafeteaestruturadasinstituiesfederativaseaorganizaojurdicado
pas.MasemendasConstituioouqualquerlegislaoqueafetesignificativamenteaestruturadafederao
ouoestatutolingsticodasComunidadesexigemmaioriasespeciais.Todasasemendasconstitucionais
requeremmaioriadedoisterosnasduascasasdoCongresso.importantenotarquetodalegislaoou
emendaconstitucionalqueincidasobrematrialingsticarequernosumamaioriaparlamentardedois
terosnasduascasas,comotambmamaioriadecadagrupolingsticorepresentadonoParlamento.Nessas
ocasies,asduascasasdoCongressodividemseemlinhaslingsticas.Poressarazo,algunscrticosalegam
quenohnecessidadedeumfortesistemafederalbicameral,poisomtododaschamadas"maiorias
especiais"tambmseaplicaCmaraBaixa28.
PelasConstituiesdaEspanhaedandia,aCmaraAlta,talcomoacontecenaAlemanha,notemnenhum
papelnadeliberaodevotosdeconfianaoudesconfiana.Mas,aocontrriodocasoalemo,asCmaras
Altasdosdoisprimeirospasesnotmumpapellegislativodeimportncianafederao29.Naverdade,elas
estomaisprximasdeumacmaradereviso,comoaCmaradosLordesnoReinoUnido.Porm,emuma
reaimportante,aCmaraAltaespanholatemumpapelcrucialnapreservaodaautonomiadasunidades
federadas:tratasedodireitodaUniodeempregarasforasarmadasparaimpor"ordem"emumaunidade.
Todasasdemocraciastmumcertonmerodedispositivosparaleisdeemergncia.Aquestochave,porm,
saberseosdispositivosemergenciaisafirmamcomsuficienteclarezaqueessespoderesspodemser
efetivamenteusadoscomoconsentimentodoLegislativo,eparafinsespecificamenteaprovadosesomentepor
perodosdeterminadospelasCmaras.Emumafederao,estaumareaemqueinteiramenteapropriado
queaCmaraAltadesempenheumpapelcentral,porqueaintervenoarmadadogovernofederalnas
subunidadesenvolveumaspectofundamentaldafederaocomotal.
AsintervenesfederaissodiscutidasnoArtigo155daConstituioespanholaesomentepodemocorrer
depoisdeserematendidasquatrocondies.Primeiro,ogovernodeveobterumadecisolegaldequeuma

subunidadeviolouaConstituio,ounoaestcumprindo.Segundo,ogovernocentraldevecomunicaressa
decisoporescritosubunidadeesolicitarumaresposta.Terceiro,seogovernoacharquearespostada
subunidadenoadequada,podeentopedirCmaraAltaqueaproveaintervenofederal.Quarto,no
podehaverintervenosemaaprovaopormaioriaabsolutadaCmaraAlta.Dadasessasdiretrizes
perfeitamenteclaras,dseumtempoparaarealizaodenegociaesedeumacordomtuo.Duranteos
primeirosdezenoveanosdevignciadaConstituioespanhola,jamaisocorreuumaintervenocombaseno
Artigo155.Ameuver,corretoafirmarqueaCmaraAltaexerceumpapelrestritivoadequadonoquediz
respeitosintervenesfederais.
provvelquetambmsejacorretodizerque,nandia,ospreceitosconstitucionaisrelativossintervenes
federaisnorestringemsuficientementeumgovernocontroladoporumamaioria.Oartigoconstitucional
pertinenteodenmero356quesimplesmentedeclaraqueoConselhodeMinistros(ogabinete)podeinstruir
opresidenteapedirumainterveno(chamadade"Presidentsrule"),queteriaaconseqnciadedissolvero
LegislativoeoExecutivoprovincialepraprovnciasobcontrolediretodogovernofederal.Anicaexigncia
paraessaintervenoqueogovernador(umfuncionrionoeleito,nomeadopelogovernofederal)declare
queogovernodaprovncia"nopodefuncionardeacordocomosdispositivosconstitucionais."Noh
necessidadedeautorizaoparaaintervenofederalnemdaCmaraAltanemdaCmaraBaixa,duranteos
primeirossessentadias.Depoisdedoismeses,asduascasasdoCongressodevemformalizarumvotode
renovaodaintervenopormaisseismesesouestadevecessar.Assim,aCmaraAltatemefetivamente
poderconstitucionalparabarrarumaintervenofederal.Masosdispositivosconstitucionaissobrea
intervenosotofrouxos,eoPartidodoCongressocontounopassadocomtamanhadisciplinaemaioria
nacional(varivel3),queo"Presidentsrule"foiaplicadocomfreqncia,mesmoduranteogoverno
democrticoeconsociativodeNehru.Defato,entre1947e1997,o"Presidentsrule"foiacionadomaisdecem
vezeseatingiutodososEstados.
Entretanto,umacombinaodefatoresdentreosquaisasrecentesdecisesdoJudicirio,quecomeoua
insistirparaqueogovernocentralpelomenosdivulgasseclaramenteosfundamentosparaumaintervenoa
crescentefreqnciadegovernosminoritriosnaesferafederaleopesocadavezmaiordascoalizesde
partidosprovinciaistornoumaisdifcilecontroversaautilizaodo"Presidentsrule"30.Selimitarmosnossa
anliseaosfatoresquerestringemamaioriadaCmaraAlta,diramosqueadimensofederativada
democraciaindianapoderiaseraperfeioadacasoseexigisseamaioriaabsolutadessacasadoCongressoantes
deapelarparao"Presidentsrule".AsrecentesdecisesdoJudicirioprovavelmentetambmestocertasao
insistirqueogovernocentralformalizeasrazesdeumpedidodeinterveno.
Contrariamentevarivel1,quetratadoprincpioderepresentaonaCmaraAlta,avarivel2,quese
referesatribuieslegislativasdessaassemblia,noseprestaaquantificaes.Acredito,porm,quej
foramapresentadosdadossuficientesparapodermossituar,dopontodevistadavarivel2,oscincopases
analisadosnesteartigoemumcontinuumdesistemasmaisoumenosrestritivosdodemos(verTabela2).
Varivel3:OgrauemqueaConstituioconferepoderdeelaborarpolticassunidadesda
federao.
Estavarivelmuitocomplexa,poisseconstituidetrselementosanaliticamentedistintosmascomestreita
relaoentresi.OprimeirorefereseaovolumedasquesteslegislativasdefinidasnaConstituioqueexige
maioriasexcepcionaisparasuaaprovao.OsegundodizrespeitoaospoderesqueaConstituioconferes
unidadeseaocentrodafederao.Oterceirotemavercomapossibilidadedesepresumir,naeventualidade
deaConstituioseromissaquantoaumadeterminadaquesto,queopoderresidualparalegislardeve
competiraocentroousunidadesdafederao.
SeaConstituiorelativamenteparcimoniosaoumesmoquando,sendodetalhada,dedicaseadefinir
princpios,amaioriadasleispodeseraprovadapormaioriasimples.Dependendodavarivel2,essavotao
podeounoenvolveraCmaraAlta.Noentanto,essestrselementospodemseinterrelacionardemaneira
talquesenadoresquerepresentammenosde8%dototaldoeleitoradotenhampoderdevetosobreuma
grandequantidadedasleiserepetidamentebloqueiemamaioria.Tratasedeumaquestoquenodizrespeito
apenasteoriadademocracia,masprticademocrtica.Seumaminoriapodeusarseupoderdeobstruo
paradefenderumstatusquoqueostericosdademocracia,osanalistasconstitucionais,aopiniopblicaea
maioriadospolticosachamquedevesermudado,entoissoumperigoparaademocracia.Talsituaopode
criarumambientede"meialealdade"generalizadaparacomaprpriademocraciaoulevaraoqueODonnell
chamade"democraciadelegativa",naqualopresidentegovernapormedidasexcepcionaisemnomeda
eficcia,masemdetrimentodaplenitudedoprocessodemocrtico(ODonnell,1994)31.
Avarivel3tambmtemavercomasomadeautoridadeparalegislarquereservadaaogovernofederale
sunidadesfederadas.Asfederaesdemocrticasvariammuitoquantoparceladaautoridadelegislativaque
permanentementeconferidasunidadesmenores,eaoquereservadoesferacentral.Cabefazeraqui
umaimportantedistino:umasociedadepolticapodedescentralizaraadministraoetransferiramaior
partedooramentosunidadesdafederaoemreascomosade,aplicaodasleisebemestarsocial,mas
reservaraoslegisladoresdaesferafederalodireitodeaprovarasleisbsicasefiscalizarsuaexecuonesses
campos.Ouentoasociedadepodeatribuirsunidadesmenoresacompetnciaexclusivaparaelaborarleise
fixarimpostosnessasreas,quercontribuamounoparaaigualdadeeobemestardetodososcidadosda
federao.

Ofederalismobrasileiroaparecenovamentecomoomaisrestritivonessasquestes.Referindose
ConstituioBrasileirade1988,oexministrodoPlanejamento,JosSerra,economistailustreeumdos
senadoresmaisvotadosdahistriabrasileira,dizque"nosetratarealmentedeumaConstituio,masde
umaleisocial,polticaeeconmica"32.Umaquantidadeextraordinriadequestes,taiscomosistemas
detalhadosdeaposentadoria,propriedadeestataleestrangeira,programasfiscaisespeciaisparaprojetosde
desenvolvimentoregional,fixaodepercentuaisdaalocaodeimpostosUnio,estadosemunicpios,e
inmerosoutrositensestodefinidosnaConstituiode198833.Assim,essestemasficamexcludosdombito
dalegislaoordinriadedecisopormaioria.Aprovarumaemendaemqualquerdessasreasexigeovoto
favorveldetrsquintosdetodososmembros,presentesouausentes,emdoisturnos,nasduascasasdo
Congresso.Emumpasdedimensescontinentais,ondeamdiadenocomparecimentossesses,mesmo
duranteaAssembliaConstituinte,passavade30%,essaexignciaextremamentedifcildecumprir.
verdadequeesseprocessodeaprovaodeemendasmuitomaisfcilnoBrasildoquenosEstadosUnidos,
masaConstituioamericanamuitomaisparcimoniosadoqueabrasileira.
Mesmonahiptesedeumapresenade100%dosparlamentaresssessesdevotaoquecustariaao
governoumasomaextraordinriadegastosparalelos[sidepayments]edelobbyaquantidademnimade
votosnecessriosparaobstruiravotaodequalquerlei,conformedeterminaaConstituio,corresponde
simplesmenteaonmerodevotoscontradossenadoresquerepresenta8%doeleitoradobrasileiro34.Nessas
condies,entraemjogooqueCarlFriedrichchamoude"leidarespostaantecipada".Portanto,asituao
brasileiraumexemploclarodoqueShepsleeWeingastdenominamde"equilbrioinduzidopelaestrutura":
dadoquetodososjogadoresconhecemopotencialdeobstruodeumapequenaminoria,muitasmedidasque
poderiamcontarcomoapoiodeumamaioriadoCongressoedaopiniopblicasoretiradasdaagenda35.E
aindaquenoosejam,oscustosdeaprovarumalegislaodereformasfreqentementemuitoaltoemlog
rollingegastosregionaisespeciais.EmumpascomooBrasil,queem1993tinhaumataxadeinflaodemais
de2000%aoano,essepadrodenoaes"induzidaspelaestrutura",e/ouprticasdealtocusto,impe
enormesrestriescapacidadedogovernofederalpararealizarumplanejamentofiscalcoerenteedar
execuosreformasnecessrias.
OoutrocomponentedasregrasconstitucionaisnoBrasildizrespeitoaospoderesdosestadosemunicpios.
Vinteequatrodos27estadosbrasileirospossuembancosprpriose,freqentemente,tomamemprstimos
nessesbancos.OnicorgofederalquedeveaprovarttulosexternosaCmaraTerritorial,oSenado.At
novembrode1996,osestadostambmtinhampoderparacobrarimpostossobreexportaes.Ocustoda
aprovaopeloCongressodeumaleiabolindoimpostosestaduaissobreasexportaesfoiestimadoemmeio
porcentodoProdutoNacionalBrutoPNBdopasem1997.
Oltimocomponentedasatribuiesdasunidadesfederadasreferesecompetncialegislativa.NoBrasil,
presumesequeseaConstituioomissaemrelaoaumassunto,acompetncialegislativaresidualcabe
sunidadesdafederao36.Ainteraodasvariveis1,2e3,noBrasil,criaumenormepotencialde
obstruodasprefernciasdamaioriaecolocaoBrasil,outravez,naextremidadefinaldocontinuumque
estamosanalisando.
OsEstadosUnidoscompartilhamcomoBrasilosupostodeque,emreasnodefinidaspelaConstituio,a
soberaniaresidualcabeaosestadosumapresunoquej,emsimesma,umarestrioaodemos.No
entanto,oimpactopolticodoqueaConstituioprescrevemuitomenosrestritivonosEstadosUnidosdoque
noBrasil,porqueaConstituioamericanamaisparcimoniosaeentreoutrascoisas,nosEstadosUnidosno
existembancosestaduais.
AConstituioalemrestringemuitomenosodemosqueadosEstadosUnidos.Umagrandereade
competncialegislativaexplicitamenteatribudae,portanto,compartilhadaentreogovernofederaleas
unidadesdafederao.Almdisso,aConstituioexplcitae,porconseguinte,reduzacompetncia
legislativadostribunaisemdezpalavrasdoArtigo31:"aleifederalterprecednciaemrelaolei
territorial".OsArtigos7274tambmdefinemclaramenteasreasemquealegislaofederalpode
prevalecer,seassimodesejaraCmaraBaixa.
Umadasinovaesdecorrentesdaprticadofederalismoalemoque,emboraamaioriadaCmaraBaixa
federalconserveodireitoconstitucionaldeaprovarleisedeexercerfiscalizaosobresuaexecuo,osLnder
alemesficamcomumaporcentagemmuitomaiordototaldosimpostosarrecadadosdoqueofazemos
estadosamericanos.Poroutrolado,amaiorpartedosprogramasfederaisadministradaporfuncionriosdos
Lnder,enquantonosEstadosUnidosmuitosdessesprogramassoadministradosporfuncionriosfederais.
Dessaforma,emtermospolticoseconceituais,podesedizerquenaAlemanha,aCmaraBaixafederaltem
umacompetncialegislativamaiorqueadosEstadosUnidos,massuaadministraomaisdescentralizada.O
queimportalevaremcontaquepodehaverdescentralizaosemopoderfederalabrirmodasua
competncialegislativaedaautoridadefiscalizadora.
Adimensoverticaloaspectomaissignificativodofederalismoespanhol.OsistemadeAutonomiasconstitui
um"federalismoassimtrico",nosentidodequealgumasprovncias,comoaCatalunhaeoPasBasco,
negociaram,noprocessodediscussodosestatutosdeautonomia,maioresprerrogativasdoqueoutras
provnciasautnomas.EssasprerrogativasestocontidasnosEstatutosquetmautoridadeconstitucional.Da
perspectivadateoriadosjogos,ofederalismoassimtricoespanholcriouumjogointerativodebarganhas.Por
exemplo,umlderpolticonacionalistacontrolaumpartidonacionalistabaseadoemumaprovnciacujosvotos

sonecessriosparacomporumamaioriagovernamentalnoplanofederal.Emconseqncia,aprovnciatem
umpoderdebarganhadefactopararenegociarostermosdosEstatutosdeAutonomia.Osjogosdebarganha
dofederalismoassimtricoespanholtmsidoatagorarealizadosdentrodaConstituio.
Ofederalismorussotambmassimtrico,masmuitosdosjogosinterativosdebarganhasedoforada
Constituio.Assim,naRssia,essejogomuitasvezesnocivoparaaconsolidaodemocrtica,porqueas
unidadesfederadasintroduzemunilateralmentemudanasemsuaprpriaConstituio,muitasvezesviolandoa
ConstituiodaFederaoRussa.
AConstituioIndianareservaUnioopoderresidual,masemmuitosaspectoscontribuiparaasustentao
dofederalismomultinacionaldandia.Porexemplo,aConstituiopermitequeumamaioriaformadanoplano
federalefeixesdeminoriaslingsticasnassubunidadescolaboremparafacilitaracriaodenovosestados
lingsticos,comautorizaodoParlamento37.Essapossibilidadetemsidomuitoimportantepara"unificar"
democraticamenteasociedadeindiana.ExatamenteporqueosmembrosdaAssembliaConstituintesabiamque
opontomaiscontroversonodebatesobreaunidadeindianaeraqueestratgiaadotaremrelaoaos
diferentesidiomas,esabiamquemuitosdelegadosmanifestavamodesejodereorganizarosestadosaolongo
defronteiraslingsticas,alinguagemdaConstituiofoiextremamentedemosenabling[expandiuopoderdo
conjuntodoscidadosdaplis],concedendoafuturosparlamentosodireitoderefazerinteiramenteas
fronteirasentreosestados.OArtigo3daConstituiotaxativo:pormaioriasimples,"oParlamentopode,
porlei,a)formarumEstadopeladivisodoterritriodequalquerestadooupelareuniodedoisoumais
estados[...]c)reduzirareadequalquerestado[...]e)alteraronomedequalquerestado."Casose
tratassedeumaverdadeirafederaopara"unir",osestadossoberanosobviamenteteriamconseguido
negociarumaConstituiomuitomaisrestritivaparaprotegerosdireitosdecadaum.
Ocensode1991revelouqueandiatemmaisdetrsmillnguasmaternaslegalmentereconhecidas.H33
idiomasdiferentes,cadaumdelesfaladoporpelomenosummilhodepessoas.Amaioriadasfronteirasentre
osEstadosfoiredesenhadademodorelativamenteconsensualentre1956e1966,iniciandosedepoisum
processodecriaodenovosestadostribaisnaregioNordeste.
Emtermospolticos,talvezsejajustoafirmarqueaestruturaconstitucionaldosistemafederativofacilitou
muitoasobrevivnciadandiacomoamaiordemocraciamulticulturalemultinacionaldomundo.Aestrutura
federativaqueampliaospoderesdodemospermitiuqueamaiorianaesferafederalrespondessesdemandas
daminoriadosEstadospormaiorautonomialingsticaecultural.SeandiativesseoptadoporserumEstado
unitrio,nemamaiorianemasminoriasteriamtalflexibilidadeconstitucional(vernaTabela3ocontinuum
relativovarivel3).
Varivel4:Ograudenacionalizaodosistemapartidrioemsuasorientaesesistemasde
incentivos.
Pordefinio,umsistemafederativoincluiinstnciasexecutivaselegislativaseleitasemcadaumadesuas
unidadesconstitutivas.Essasinstnciasnecessariamentedetmumcertocontrolesobreosoramentosea
legislao.Estruturaleempiricamente,portanto,ofederalismo,porsimesmo,umafontedepatronagem,
podereprestgioquedesafiaopodereainflunciadospartidosnacionais.Essesdesafiosestopresentesde
modosistematicamentemenoremummodelopolticounitriodoqueemumsistemafederativo.Alguns
analistastiramdessaobservaoaconclusodequearelativaausnciadeideologiaeospartidosfortemente
disciplinadosdosEstadosUnidossoprodutosbasicamentedosistemafederativo(Truman,1955).Isso
verdadenocasodosEstadosUnidos,masnoemtodosossistemasfederativosvejamosporqu.
Porumasriederazes,algunssistemasfederativosmuitasvezesproduzemumamaioria(porcoalizooude
umspartido)naesferafederal.Essacoalizosvezespossuidisciplinaeforteinfraestruturaorganizacional
emtodoopas,oqueestimulaafiliaodisciplinadaapartidosnacionais.Nessascondies,osistemade
partidosfuncionaporsimesmocomoumaforacentralizadoraqueproduzmaioriasnointeriordeuma
federaomononacional,comofreqentementeacontecenaAlemanhadesde1949,oumesmoemuma
federaomulticulturalemultilingstica,comonandiaentre1947e1967.
Hmuitosfatorescompensatrios,inclusiveaideologia,quecontribuemparaessaunidadenacional,no
obstanteaspressesfragmentadorasinerentesatodasasfederaes.Porexemplo,senoheleies
primriaseexisterepresentaoproporcionalcomlistafechada(sistemaemqueospartidoshierarquizamos
candidatos),ouumdistritouninominal[singlememberdistrict],noqualopartidonacionalescolheosseus
candidatos,seopartidonacionalfinanciaamaiorpartedacampanhadosseuscandidatos,eseosistemafor
parlamentarista,haverfortesincentivosestruturais,oudeescolharacionaladespeitodofederalismo
paraseformarpartidosnacionaisdisciplinados.
Aocontrrio,seosistemapolticonotemumsistemaderepresentaoproporcionalporlistaabertanemum
distritouninominalcomeleiesprimrias,seoscandidatosfinanciamindependentementesuascampanhas,e
seosistemapresidencialista,entohavermuitopoucosincentivosestruturais,oudeescolharacional,para
secriarumaunidadepartidrianoplanonacional.OsEstadosUnidose,maisclaramenteainda,oBrasilso
sistemasdesteltimotipo(Mainwaring,1999)38.
MasoBrasileosEstadosUnidosso"Estadosnaes".Asituaopodesetornarmuitomaiscomplicadae
perigosaparaademocraciaquandosetratadeumEstadomultinacionalenohpartidosnacionais

disciplinados.NaRssia,porexemplo,103dos171membrosdoConselhoFederalem1997nopertenciama
nenhumpartido(Barber,1997).NaIugoslviaenaUnioSovitica,sociedadesmultinacionais,asprimeiras
eleiesparaoExecutivonoforamdisputadasnaesferadogovernofederal,masnasprovncias.Ofatode
praticamenteinexistirempartidosdembitonacionalnaURSSenaIugoslviacontribuiuparaadesintegrao
doEstadonosdoispases(LinzeStepan,1992).Aocontrrio,no"Estadonao"federativodoBrasil,ofatode
queduranteoprocessodetransiodemocrticaaseleiesdiretasparagovernadorforamrealizadasem
1982,masapenasem1989parapresidentedaRepblica,contribuiuparaanaturezarestritivadodemosedo
podercentraldaConstituiode1988,bemcomoparaoaumentodadescentralizaodosrecursosfiscais
brasileiros,masnopsemperigoaunidadeterritorialdopas.
AEspanhaumEstadofederativomultinacionalquepossuifortespartidosdealcancenacionalaoladode
algunspartidosprovinciaisdepequenoportemasimportantes.Linzeeuafirmamosemoutrotrabalhoqueo
fatodeasprimeiraseleieslivresconvocadasapsamortedeFrancoteremsidodeabrangncianacional
contribuiuparaacriaodefortespartidosnacionais,mesmonaCatalunhaenoPasBasco(idem).Entretanto,
aCatalunha,provnciaquecontacomomovimentoautonomistasociologicamentemaisfortedopas,
governadaporumacoalizodepartidosregionais.OpartidoregionaltambmfortenoPasBasco,oque
umacaractersticafundamentaldo"federalismoassimtrico"espanholecontribuiparaosjogosinterativosde
barganhaqueserealizamquandonenhumpartidotemmaiorianogovernofederal.
ARssia,comoaEspanha,umcasodefederalismoassimtrico,masdiferedaltimaemmuitosaspectos
importanteseperigososparaademocracia.AEspanhaumsistemaparlamentarista,edesde1983umnico
partidoformaamaioriaoprimeiroministrosempreolderdopartidomajoritrioqueseempenhaem
manteradisciplinadaorganizaonombitonacional.MasaRssiatemumsistemasemipresidencialista,com
um"superpresidente"cujomandatoseoriginadeeleiesdiretaseque,portanto,noprecisatermaioria
parlamentar.Defato,opresidenteYeltsin(quenuncatevenadaparecidocomumamaiorianaCmaraBaixa)
nofezcampanhaparaospartidospolticosnaltimaeleioparaoParlamento,emuitoscandidatosa
governadoreseDumaconcorreramcomo"independentes".ComonaEspanha,ofederalismoassimtricorusso
produziuumjogointerativodebarganha,masdeumamodalidademaisimpeditivadaconsolidaodemocrtica
doquenocasoespanhol.Oprimeirolanceemmuitosjogosdebarganhanassubunidadesrussasdecretar
unilateralmenteumaConstituioprpriaquefreqentementetransgrideafederal.
ATabela4mostraaescalaquerepresentacomoospartidosatenuamoufortalecemascaractersticasdemos
constrainingdeumafederao.

OBSERVAESATTULODECONCLUSO
Asinstituiesfederativassorelevantesparaaspolticaspblicasemtodosospontosdocontinuumdemos
constraining.Naextremidadealta,ossenadoresbrasileirosquerepresentamapenas8%doeleitoradoocupam
maiscadeirasnaCmaraAltadoqueosquerepresentammaisde90%doeleitorado.Ofederalismo
assimtricoespanhol,dotipo"manteraunio",criaumjogointerativodebarganha,mas,poroutrolado,ajuda
acriarumsistemaqueLinzeeudescrevemosemoutrotrabalhocomo"deidentidadesmltiplasmas
complementares".NaCatalunha,em1991,73%dapopulaosentiaorgulhodeserespanhola,82%deser
catale83%erafavorvelexpansodomovimentofavorvelaosmodelosconfederativosnaEuropa,no
mbitodaComunidadeEuropia(LinzeStepan,1996:102).
Atmesmonaextremidadebaixadocontinuumofederalismotemimpactosobreaspolticas.Umsistema
unitrionopoderiatercriadodemaneiratorpidatantosajusteslingsticosdefronteirascomoosque
foramestabelecidosnandia.Umsistemaunitrioprovavelmentetambmnopoderiadispordovasto
repertriodemedidasfederaisquepermite"manteraunio"dasociedademulticultural,multilingstica,
multirreligiosaindiana,comumapopulaodecercadeumbilhodepessoas.Aadoodeinstrumentos
criativosdefederalizaonandiapareceatendersimultaneamentediversidadeelimitarspequenas
minoriasastendnciasseparatistas.Atransfernciademocrticadepodereaconcessodedireitosagrupos
especficosnotemdadoorigemtendnciaseparatistaouviolaodosdireitosindividuaisqueostericos
dosdireitosliberaisreceiam39.UmavezconcedidoumEstadoprpriopopulaodefalatmil,mantendoseo
inglscomoidiomaoficialdaUnio,edesdequeumpartidoregionalconquistouocontroledopoderlegislativo
doEstado,aquestodoseparatismotmiltornouseumanonissue40.Aseleiesdemocrticasea
transfernciadepoderrealizadasnoPendjabnofinaldosanos90tambmtransformaramosviolentos
movimentosseparatistassikhemumanoquestopoltica.Andiadefinsdadcadade90pareceestarmais
descentralizadaesercadavezmaisum"Estadonao"comculturacivilizatria.Identidadesmltiplase
complementaresquenoeramanormaentrealgunsimportanteslderesdefalatmilnandiadadcadade
50,ouparaumnmerosignificativodesikhsdoPendjabdosanos80,sohojearegranasduasregies41.Vale
apenarefletirsobreessesprocessosnaconstruodeumanovaagendadepesquisassobreofederalismo
democrtico.

(Recebidoparapublicaoemmarode1998
(Versodefinitivaemabrilde1999)


NOTAS:

*EstetextoserpublicadoembreveemAlfredStepan,ArguingComparativePolitics,
Oxford/NewYork,OxfordUniversityPress,noprelo.[Atraduodooriginalemingls
"TowardaNewComparativeAnalysisofDemocracyandFederalism:DemosConstrainingand
DemosEnablingFederations"deVeraPereira,comrevisodoautor.]
1.Issoevidentementenonegaque,emcertascircunstncias,ascaractersticasfederativas
dealgumassociedadesnodemocrticaspossamserextremamenteimportantes.Por
exemplo,noaugedostalinismonaURSS,oEstadopartido,sobocomandodeStalin,
determinavaaspolticaspblicas.Eissoaconteciaadespeitodaextensagamadedireitosde
soberaniaqueaConstituioconferiasrepblicassoviticas.MasquandooEstadopartido
comeouaseenfraquecer,emfinsdadcadade80,eumdecretointroduziunas
subunidadesacompetioeleitoralparaogovernofederal,asprpriascaractersticas
soviticasdafederaoproporcionaramselitesdaRepblicaexcelentesoportunidadesde
"mobilizaoderecursos"elhespermitiramreconstituirsuasbasesdepodernonovo
contextopoltico,dandonfasesreivindicaesdesoberaniadesuasrepblicas(verLinze
Stepan,1996).DurantetodooperodonodemocrticodahistriabrasileiranosculoXX,
19301945e19641985,ofederalismomantevesecomoumfatorpoliticamenteimportante.
NoMxico,ofederalismotemdesempenhadoumpapeldecrescenteimportncianos
estertoresdeumdosmaislongossistemaspartidriosnodemocrticosdomundo.
2.Porexemplo,justamenteporqueaIugoslvianoeraumademocraciaqueseu"sistema
quasefederativo"pdefuncionarpacificamenteenquantooEstadopartidodesempenhoua
principalfunodirigente.Quandoaseleiescomearamainjetarumpoucodevidaemum
sistemafederativoincompletoeinerte,elefragmentouse.Estepontodegrande
importnciaparaumaanlisecomparativadofederalismo.ExcluindoseaAlemanha,porser
"umanaoemdoisestados",haviaoitoEstadosnodemocrticosnaEuropacomunistaem
1989.Cincoeramunitriosetrsapresentavamalgumascaractersticasquasefederativas.
OscincoEstadosunitriospermaneciamcomotalem1997,masostrsquasefederativos
constituemhoje22pasesindependentes,muitosdelesetnocraciasmajoritriasno
democrticas.
3.Asexpresses"demosconstraining"eseuoposto"demosenabling",discutidasnaseo3,
referemsecaractersticadasfederaesdemocrticasderestringiremouampliaremo
poderdoconjuntodoscidadosdasociedadepoltica,ouplis,eassimseroeventualmente
traduzidas.Paraumadiscussodousodessesconceitospeloautor,especialmenteosde
demosedemoi,veranota8abaixoredigidapeloautor[N.T.].
4.AntegradodiscursodeAmbedkarencontraseemIndia,ConstituentAssemblyDebates
(Ambedkar,1951).
5.claroqueseapartilhanotivesseocorridoeseosterritriosmuulmanosquehoje
constituemoPaquistoeBangladeshtivessemenviadorepresentantesAssemblia
Constituinteteriapredominadoumquadrodepacto.Nessecontexto,opoderdebarganha
dosEstadosprincipescos,especialmenteosdandiacentral,predominantemente
muulmanos,comooHyderabad,tambmteriasidomaior.Porm,umaveziniciadoo
violentoprocessodepartilha,tantooslderesdopartidodoCongressonaAssemblia
Constituintequantooltimovicereibritnico,LordMountbatten,acreditaramestardiantede
umanovasituaogeopoltica.Nessenovocontexto,ogovernodeNehruapeloufora
militarparaintegraromaiorEstadoprincipesco,oHyderabad,emsetembrode1948.Em
inmerasocasies,formaiseinformais,LordMountbattendeixouclaroaosEstados
principescosqueestavamdentrodasnovasfronteirasdandiaqueasituaodepacto
deixaradeexistir.ExortouosaaderirUnioIndianaedisseque,casonoofizessem,a
GrBretanhanolhesdariaingressonaCommonwealthcomoEstadosindependentes.Os
doisprincipaislivrosquetratamdocontextodenopactoapsapartilhasoosdeMenon
(1956)eCopland(1997).
6.Osquatrovolumesembrochura,publicadosseparadamente,eramdedicadosaquestes

tericasgerais,EuropaMeridional,AmricaLatinaeperspectivascomparadas.
7.UmdosprincipaistemasaserdesenvolvidonolivroqueLinzeeuestamosescrevendo,
Federalism,Democracy,andNation,odasdifceisefreqentementeinescapveisrelaes
entremultinacionalismo,federalismoedemocracia.Porexemplo,comprovamose
procuramosexplicarporquetodademocraciadebaseterritorialmultinacionale
multilingsticaexistentenomundofederativa.Analisamosapartirdedadosqueas
federaesdemocrticasqueestomaisprximasdoplomononacionaltendemaatribuir
pelaConstituiocompetnciassimtricasatodososmembrosdafederao,aopassoque
asfederaesdemocrticasquemaisseaproximamdoplomultinacionalatribuem
constitucionalmentecompetnciasassimtricasapelomenosalgunsmembrosdafederao.
Olivroterdoiscaptulostericossobreessetemaeextensasdiscussesempricassobrea
Blgica,Espanha,Rssia,ndia,SuaeCanad.JuanLinzeeucomeamosadiscusso
sobremultinacionalismoedemocraciaemLinzeStepan(1986).Vejaoscaptulos2,19e20
vertambmStepan(1998)eLinz(1997).
8.Emumaversoanteriordestetextoutilizeiaexpresso"majorityconstraining"[que
restringeasmaiorias]emvezde"demosconstraining"[querestringeodemos].Scott
MainwaringeGerryMackie,aquemagradeo,levantaramumasriededvidasconceituais
acercadousodaexpresso"majorityconstraining".Aofalarem"demosconstraining"no
estouquerendodizerquesempreexisteuma"maioria",ouqueistosejacerto.Pensoqueno
casodealgumasfederaes,principalmenteasmultinacionaisoumulticulturais,hlugar
paraprticasdeconsociaonomajoritriasajustadasporconsenso.Entretanto,apalavra
demosrealmenteimplicaaexistnciadeumacategoriade"todososcidadosdaplis".Um
dosobjetivosmaisimportantesdesteartigojustamenteanalisardequemaneiradiferentes
tiposdesistemasfederativosdemocrticosso"demosconstraining"enquantooutrostm
importantescaractersticas"demosenabling".Umaltimaobservaosobrealinguagemque
utilizonaanlisedofederalismo:cadamembrointegrantedeumafederaodemocrtica
temseuprpriodemos.Opluraldedemosdemoi.Assim,andia,porexemplo,comsua
populaodeumbilhodecidadosespalhadosem26estados,temumdemosparao
conjuntodasociedadepoltica,ouaplis,e26demoi,cadaumcomumdemosespecfico.
9.EmGoodin(1996)humadiscussotildessadimensonormativanopensamento
polticoamericano.
10.Sehouvesseexignciadesupermaioriasparatodasasdecisesemumsistema
federativo,alguns"pontosdepartida"seriammuitomelhoresdoqueoutros.Porexemplo,
um"pontodepartida"emquehouvessegrandedesigualdade(comoaescravidonosuldos
EstadosUnidos)seriamuitomenosproblemticodoqueumsistemafederativoemcujo
pontodepartidapredominasseaigualdadesocialeeconmica.
11.HduaspossibilidadesderefutaratesequedefendereinesteartigodequeoBrasil
umcasoextremonocontinuumdemosconstraining.Primeira,queopresidenteFernando
HenriqueCardoso(1995),umdemocratareformista,rarasvezesimpedidodeimplementar
novasmedidasporque(1)usaospoderespresidenciaisdelegislarpordecretoe(2)amaior
partedalegislaoquepropeformalmenteaoCongressoaprovada.Paraumainteligente
defesadesseargumento,acompanhadadefartadocumentao,verFigueiredoeLimongi
(1997).Notenhoobjeesanenhumdosdadosdometiculosoevaliosoestudodesses
autores,masgostariadefazerdoiscomentrios.Emprimeirolugar,ofatodeopresidente
Cardoso,quedesejaconsolidarasinstituiesdemocrticasnoBrasil,terdeintroduzirpor
meiodedecretostantasleisquecontamcomapoiopopularesocruciaisparaaeficciado
governo,apontaparaumamaneirapoucofelizdepromoverosvaloresdemocrticosda
liberdade,igualdadeeeficcia.Nogovernodeumpresidentemenoscapazemenos
comprometidocomademocracia,ocomponentedemosconstrainingdofederalismobrasileiro
poderiacontribuirparaoqueGuilllermoODonnellchamade"democraciadelegativa".A
segundapossvelrefutaodeordemmetodolgica(ealtamentepoltica).Oslderes
polticostmmuitocapitalerecursospolticos,etambmsabemfazercontas.Seum
poderosogrupominoritriosecolocarcontramuitosdosseusprojetosfavoritos,oslderes
seroparcimoniososnasmedidasquetentarofazerpassarporessepoderosogrupode
obstruo.Vendoascoisasdessaperspectivametodolgica,qualdestesdoisfatosmais

importante:queamaioriadasmedidaspropostaspelopresidenteaoCongressoseja
realmenteaprovada,ouqueopresidentedecidanosubmeterformalmenteaoCongressoa
maiorpartedasmedidasquedesejaaprovarporqueenxergaaexistnciadegruposde
obstruo?CombasenasentrevistasquerealizeicomministrosdogovernoCardoso,no
inciodoseumandatoedoisanosdepois,achoquealtimaopopoliticamentemais
significativa.
12.SobreosnovosestatutosnaEspanha,verLinz(1989)eAgronoff(1994).
13.SobreaconstruodeumsistemafederativodecaractersticasconsociativasnaBlgica
verHooghe(1993)Senelle(1996)Swenden(1997).
14.ParaumaanlisedofederalismoedademocracianaRssia,verSolnick(1995)
OrdershookeSvetsova(1997)eOrdershook(1996).
15.ParaocasodaNigria,verSuberu(1997).
16.Porexemplo,JuanJ.LinzeeujdissemosemoutrotrabalhoqueaIndonsiaeaChina
correriamoriscodeumaviolentafragmentao,comoaqueocorreunaURSSena
Iugoslvia,casoasprimeiraseleiescompetitivasserealizassemnombitodasprovnciase
nononacional.AseqnciaseguidanaseleiesnaEspanhaprimeiroasnacionais,
seguidasporumaAssembliaConstituinte,edepoisanegociaodosestatutosde
autonomiapareceserumroteiromaisslidoparaaconstruodeumfederalismo
democrticonaChinaenaIndonsia.
17.AltimareediodolivrodeWhearede1990.DanielJ.Elazarescreveuoupublicou
cercadequinzelivrosarespeitodofederalismo.Paraoscientistaspolticos,suaobramais
influenteExploringFederalism(Elazar,1987).
18.Oconceitode"minimumwinningcoalitions"indicaonmeromnimodevotosnecessrios
paraformarumgovernoouaprovarumalei.
19.UmaConstituioqueselfbindingcontmdispositivoslivrementeescolhidosque
prescrevemascondiesexatasefreqentementemuitodifceisnasquaispossvelalter
la[N.T.].
20.DoisartigosdeShepsleeWeingast(19871981)contmumaanlisepioneiradessas
questesmetodolgicas,mostrandocomoasinstituiespodemajudaramodelare
remodelarasestruturasdeincentivos.
21.Emumaconversaparticular,DavidFleischer(professordecinciapolticada
UniversidadedeBraslia)calculouqueaproximadamente40%dossenadoresbrasileiros
tinhamsidogovernadores(muitosmaisdeumavez)evriosdelesaspiravamaogoverno
dosseusestados.Nohquasenenhumsenadoramericanoquesejaexgovernadoreaspire
voltaraocargo.Paraumafartadocumentaodequeascarreirasdosdeputadosfederaise
senadoresnoBrasilsofortementeinfluenciadasporseusestados,verostrabalhosde
MainwaringeSamuels(1997),preparadoparaaconfernciasobreDemocraciae
Federalismo,realizadanaUniversidadedeOxfordeodeSamuelseAbrucio(1997),
apresentadonoencontrodeagostode1997daInternationalPoliticalScienceAssociation
IPSA,emSeul,Coria.Osdoisestudoscalculamque,nalegislaturade19911994,cercade
35%dosdeputadosbrasileirosematividadepreferiamouhaviamabandonadoseuassento
noCongressoemtrocadeumpostoeletivoouumcargonoExecutivoestadual.Sobreo
poderdosgovernadoresnoBrasil,verAbrucio(1998).Acercadasubrepresentaodos
estadoscomgrandepopulaonaCmaradosDeputadosnoBrasil,verNicolau(1997)e
Mainwaring(1999,esp.cap.5).
22.Paraumaexcelenteanlisedecomoeporqueessescompromissosforamfeitos,ver
Swift(1996)eRiker(1987).
23.OndicedeGinidedesigualdadesimplesmentemedeograudedesigualdadeentre
variveisumcoeficientezeroindicaigualdadecompletaeumcoeficientequeseaproximedo
valortericomximode1,0indicadesigualdadetotal(significandoquetodosos

representantespertencemaumsestado)(verLijphart,1984).
24.Paraumaanlisecuidadosadoimpactopolticodasuperrepresentaodosestadosdo
Norte,NordesteeCentroOestenoSenadoenaCmaradosDeputados,bemcomodos
incentivosedacapacidadedessastrsregiesderealizaraescoordenadasparaconseguir
aaprovaodepolticaschavequeasbeneficiamdevidoaessasuperrepresentaona
AssembliaConstituinte,verCamposLeme(1992).Ainformaodaexistnciade115
deputadosporSoPauloem1997doprofessorDavidFleischer,daUniversidadede
Braslia,especialistaemestudossobreolegislativobrasileiro.
25.ParaumaexcelenteanlisedasprerrogativasexcepcionalmentefortesdoSenado
brasileiroedoimpactopolticodasuperrepresentaodosestadosmenospopulosos,ver
Backes(1998).[Logrollingaprticadeintercambiarvotosentrepolticos,afimde
conseguirfazerpassarumalegislaoouobterbenefcios(emtese)paraoeleitoradodeum
delescomocompromissodereciprocidadeemumaposteriorvotaoqueinteresseoutra
parte.Trocadefavoresentreparlamentares.][N.T.].
26.QuasecinqentaanosdepoisdacriaodaLeiBsica,oBundesrathojeaceita
aproximadamentede55%a60%detodaalegislaofederalistocompensaparcialmenteo
fatodequeofederalismoalemofoisetornandocomotempoumpoucomais"centralizado"
e"administrativo".Recentemente,osLnderconquistaramodireitodevotaralgumas
questesrelacionadascomaintegraodafederaonaUnioEuropia.
27.Sobreofederalismoalemoe,maisespecificamente,sobreoconceitoconstitucional
conhecidocomo"Bundestreue"(freqentementetraduzidocomo"federaltrust"[fidelidade
federal]ou"comity"[civilidade]),verVilliers(1995).
28.VeroexcelenteartigojcitadodeSwenden(1997).
29.ACmaraAltafederaldandia,oConselhodeEstados,temumcertopoderde
obstruo,emboranomuitogrande.Porexemplo,oArtigo249estabelecequeo
Parlamentonopodelegislararespeitodeumaquestoquetenhasidoconsiderada
prerrogativadasAssembliasLegislativasdosEstados,anoserquedoisterosdos
membrospresentesevotantesdoConselhodeEstadosconcordem.OArtigo368tambm
determinaqueumaemendaparlamentarsservitoriosacomaaprovaodamaioria
absolutadosmembrosdoConselhodeEstadosequedoisterosdosmembrospresentese
votantesdoConselhoaaprovem.Oartigotambmestabelecequeumaemendaparlamentar
aprovadadeveserratificadapornomenosquemetadedasAssembliasEstaduais.
30.Arespeitodahistriaedaevoluorecentedandia,tilverdoisartigosdeMarwah
(1995)publicadosnavaliosaobradeAroraeVerney(1995).Pretendodesenvolvermais
tardeesseargumentoquandoescreversobreosresultadosdeminhaviagemde1997
ndia,duranteaqualdiscutioArtigo356comoantigojuizpresidentedaCorteSupremae
comoexprimeiroministrodeKerala,contraquemfoiaplicadoesseArtigo.Ambossode
opiniodequeoArtigo356podeedeveserusadocomparcimnia.
31.Paraoconceitode"semilealdade"esuacontribuioparaafalnciadademocracia,ver
Linz(1978).
32.FrasepronunciadaemumaentrevistaaAlfredStepanemSoPaulo,em2dedezembro
de1996,erepetidaduranteumapalestranaUniversidadedeLondres,emfevereirode1997.
33.Tentareiexplicararazodissoemoutrotrabalho.Empoucaspalavras,aexplicao
queaConstituiode1988foielaboradaapsumlongoperodo(19641985)deregime
militarquereduziumuitoopoderdosestados.NoclimaderedemocratizaodaAssemblia
Constituintepredominouaidiadequequantomaisexplcitosfossemosdireitos
estabelecidosequantomaispoderseconcedesseaosestadosemunicpios,mais
democrticoseriaoBrasil.Ademais,osinteressesdogovernofederalnoestavam
fortementerepresentadosnaAssembliaConstituinteporqueoBrasilnotinhaum
presidenteescolhidoporeleiesdiretasdesde1960.Masosgovernadores,eleitospelavia
diretaem1982,tinhamgrandeascendnciamoralepolticanaAssembliaConstituinte,ea

Constituiodescentralizadora,quetransferiaumaquantidadesignificativadareceitade
impostosdopasdaUnioparaosestadosemunicpiosserviaamuitosinteressespolticos,
financeirosefiscais.
34.Chegueiaesseclculodaseguintemaneira:maisde40%dosvotosnecessriospara
bloquearumareformaconstitucionalcorrespondemaonmerodesenadoresquerepresenta
apenas8%dapopulaobrasileira.
35.Esseaspectofoirepetidamenteenfatizadoduranteasentrevistasquerealizeiem
novembroedezembrode1966comvriosintegrantesdogovernofederal,inclusiveos
ministrosdaFazendaedaAdministraoPblica,opresidentedaRepblicaeoexministro
doPlanejamento.
36.UmaanlisepioneiradaConstituiode1988edospoderesdosgovernadoresencontra
seemAbrucio(1998).
37.Sobreaponderadaabordagemmultifatorialquenorteouoqueveioasetornaramaior
reformulaodasfronteiraspolticas,ambientais,sociaiselingsticasjfeitanomundo,ver
GovernmentofIndia(1955).Paraumaanlisedapolticaemrelaoscomunidades
lingsticasnandia,verBrass(1974).Paraumacompreensodastensesseparatistasque
sedesenvolviamnasregiessulistasdefalatmilantesdarestituiodosdireitosde
linguagemcomopartedapolticafederalistade"manteraunio",verBarnett(1976).
Ocorreramtambmmobilizaeseprotestosnosuldefalanohindiafavordamanuteno
doinglscomoidiomaoficialnaUnioIndiana(ver,porexemplo,Forrester,1966).Em
conseqnciadaposiopolticadofederalismodemocrtico,oinglseohindiforam
mantidossimultaneamente.
38.Emtermoscomparativos,oBrasiltempontuaesaltasemtodaaamplasriede
indicadoressobrefragmentaoeindisciplinapartidria(verMainwaring,1999,cap.5).
39.Abordagenspioneirasdaquestodosdireitoscoletivosemcontraposioaosdireitos
individuaiseahostilidadedostericosliberaisemrelaoaosprimeirospodeserencontrada
nolivrodofilsofoKymlicka(1995).Paraoargumentoconsistentedeumrenomadojurista
dequeosdireitosdegruposomuitasvezesumaprecondioparaosdireitosindividuais,
verRaz(1986).Paraumapenetranteanlisepolticaefilosficadessestemasnandia,ver
Bhargava(1994).
40.Emcontraposio,seoEstadounitrio,masmultinacional,doSriLanka,depoisda
independncia,tivesseconstrudoumafederaopara"manteraunio",comumestadode
lnguatmilnonortedopas,bempossvelqueoproblemaatualmentequase
inadministrveldaviolnciatnicaedocolapsodademocracianuncativessesetransformado
emumaquestopoltica.Umainstiganteanlisesobreaconstruopolticadeidentidades
polarizadasnoSriLankaencontraseemBose(1995).
41.Dadosvaliosossobrelealdadeseidentidadesquesustentamademocracianandiase
encontramemumapesquisa,aserpublicadaembreve,coordenadaporV.B.Singhe
YogendraYadev,doCentrodeEstudossobreSociedadesemDesenvolvimento,deNova
Delhi.AlgunsresultadospreliminaresforampublicadosemIndiaToday(31/8/1996,pp.36
53)vertambmKumar(1997).

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ABSTRACT
TowardaNewComparativeAnalysisofDemocracyandFederalism:DemosConstrainingand
DemosEnablingFederations

Thispaperwilldevelopthreethemes.First,Ishowthatthedemocratization,federalism,andnationalism
literatureshavebeendevelopedinrelativelymutualisolationandthatwecanonlymakemoremeaningfuland
powerfulstatementsaboutcomparativefederalismifwerelatethethreeliteraturestoeachother.Second,I
demonstratethatallfederalsystemsconstrainthelawmakingcapacityofthedemocraticallyelectedlegislators
atthecenter.However,Iarguethatitisanalyticallyandpoliticallyfruitfultostudydemocraticfederalsystems
asexistingalongademosconstrainingtodemosenablingcontinuum.Ialsomakeastrongcasethatatall
pointsinthecontinuum,federalinstitutionscanhaveagreatimpactonpolicy.Icannotdevelopthese
argumentswithoutdirectlyaddressingandconfrontingthemostinfluentialpoliticalscientistwhohaswrittenon
federalism,thelateWilliamH.Riker.Rikersclassicandstillinfluentialargumentsaboutfederalismstandin
fundamentaloppositiontothoseIadvanceinthispaper.Oncetheseconceptualandmethodologicaldebates
aboutfederalismhavebeenaddressed,inthethirdpartofthepaper,Iconstructandoperationalizetheanalytic
frameworkofthedemosconstrainingcontinuum,byevaluatingfourpropositionsaboutfederalism,usingdata
fromIndia,Germany,Spain,theUnitedStates,andBrazil.
Keywords:federalism,democracy,Riker

RSUM
Versunenouvelleanalysecomparativedufdralismeetdeladmocratie:fdrationsquilimitent
oulargissentlepouvoirdudemos
Cetarticleexaminetroisquestions.Toutdabord,onmontrequelestudessurladmocratisation,le
fdralismeetlenationalismesesonttabliessparmentpouraboutirdesargumentsplussignificatifset
convaincantssurlefdralismecompar,ilfautmettreenrapportcestroisdomainesdtudes.Ensuite,on
dmontrequetouslessystmesfdratifsrestreignent,auniveaudupouvoircentral,lacomptencelgislative
deslus.Pourtant,ilestanalytiquementetpolitiquementfructueuxdtudierlessystmesdedmocratie
fdralistescommefaisantpartieduncontinuumdefdrationsquilimitentoulargissentlepouvoirdes
citoyensdelapolis(demosconstrainingtodemosenablingcontinuum).Ilesttrsimportantderemarquerque,
danstouslespointsducontinuum,lesinstitutionsfdralespeuventavoirungrandimpactsurlesdcisions
politiques.Ilseraitimpossibledediscutercesargumentssansfaireappelauplusimportantpolitologueayant
critsurlefdralisme,feuWilliamH.Riker.LesargumentsclassiquesdeRikersurlefdralisme,encore
reconnusaujourdhui,sontentirementlopposdeceuxquonproposedanscetarticle.Danslatroisime
partie,aprsavoirposlesjalonsdecettediscussionconceptuelleetmthodologiquesurlefdralisme,on
construitlemodleanalytiqueducontinuumpropos,traverslexamendequatrecas:lInde,lAllemagne,
lEspagne,lestatsUnisetleBrsil.
Motscl:fdralismedmocratieRiker

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