Exp: 94-000757-0007-CO

Res: 1999-05445
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Jos, a
las catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y
nueve.Accin de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOS, representada por
JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San Jos, cdula de identidad 1-476-624, en su
condicin de Ejecutivo Municipal, para que se declare que los artculos 5, 10, 21 inciso d),
63, 67 prrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134,
139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Cdigo Municipal; los
artculos 7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Cdigo
de Normas y Procedimientos Tributarios; los artculos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada
por leyes 5909/76 y 6026/77; los artculos 2 en relacin con el 102 y 125, 212 inciso a) y
217 inciso b) de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres; el artculo 2 de la Ley
General de Caminos Pblicos nmero 5060/72 y sus reformas; el artculo 13 del
Reglamento de la Contratacin Administrativa, Decreto Ejecutivo nmero 7576-H/77; la
Ley de Planificacin Nacional en general y especficamente sus artculos 9 y 10; los
artculos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administracin Pblica
nmero 6227/78; los artculos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de
Planificacin Urbana nmero 4240/68; y los artculos 3 y 4 de la Ley 5691/75, son
contrarios a la Constitucin Poltica. Intervienen el entonces Servicio Nacional de
Electricidad, representado por el Presidente de su Junta Directiva Leonel Fonseca Cubillo,
vecino de San Jos, cdula 1-284-899; el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,
representado por el entonces Presidente Ejecutivo Vctor Evelio Castro Retana, vecino de
Aserr, cdula 1-463-557; la Procuradura General de la Repblica, representada por el
Procurador General Adjunto Farid Beirute Brenes, vecino de San Jos, cdula 1-394-673; el
Ministerio de Hacienda, representado por el entonces titular de esa Cartera Francisco de
Paula Gutirrez Gutirrez, vecino de Curridabat, cdula 1-372-957; el Ministerio de
Planificacin Nacional y Poltica Econmica, representado por la Ministra ad interim al
momento del informe Mara Teresa Sols Zamora, vecina de San Jos, cdula 1-407-239; el
Instituto de Fomento y Asesora Municipal, representado por el entonces Presidente
Ejecutivo, Etelberto Jimnez Piedra, vecino de Desamparados, cdula 1-227-984; el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, representado por la entonces
Presidente Ejecutiva Anna Gabriela Ross Gonzlez, vecina de San Jos, cdula 1-522-814;
y la Contralora General de la Repblica, representada por el Contralor General Luis
Fernando Vargas Benavides, vecino de Heredia, cdula 9-007-508 .
Resultando:
1.La Municipalidad accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las siguientes
normas jurdicas: A) Del Cdigo Municipal: los artculos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 prrafo
cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 prrafo segundo, 105, 107, 133, 134, 139, 140,
149 inciso e) apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. Seala que el artculo 5 es
inconstitucional porque sobrepone a las competencias municipales las de otros entes
descentralizados, con infraccin del artculo 4 del mismo Cdigo; y porque se puede

entender que cualquier atribucin legal en favor de esos otros entes es constitucional sin
ningn lmite, lo que violenta el artculo 169 de la Constitucin Poltica. Tambin se seala
que en cuanto a las obras y proyectos que all se mencionan, no es cuestin de que tales
entidades informen y coordinen con las municipalidades, pues a juicio del accionante, toda
obra o proyecto local, si no es de inters nacional, debe ser ejecutado por la respectiva
municipalidad; en cuanto al artculo 10, se seala que los intereses y servicios locales
deben ser atendidos por la Municipalidad, y por lo tanto, conforme al artculo 169
constitucional, an cuando aqulla est de acuerdo en que otras entidades estatales o
privadas realicen obras o presten servicios locales, no puede ceder una competencia
constitucional suya; el artculo 21 inciso d) se impugna por cuanto define la competencia
del Ejecutivo y del Concejo Municipal, en cuanto a compromisos y egresos en razn del
monto, con lo que se establece una categorizacin de las municipalidades en razn de su
presupuesto. En este extremo, se seala que la Constitucin Poltica no tiene categorizadas a
las municipalidades y por ello, la diferenciacin establecida en la norma impugnada no
puede darse en nuestro medio; que adems, la norma es irracional, atenta contra la
autonoma municipal y lesiona los artculos 140 incisos 3) y 18) de la Constitucin, en
cuanto otorga potestades reglamentarias a la Contralora General de la Repblica; el
artculo 63 lo impugna en relacin con el Transitorio I., en cuanto permite continuar
funcionando a los concejos municipales distritales, que fueron declarados inconstitucionales
por la Sala Constitucional, solicita que por conexidad y consecuencia se declare la
inconstitucionalidad de la normativa que intente revivir tales concejos; el numeral 67
prrafo cuarto en cuanto seala que la Contralora General de la Repblica debe dar su
anuencia para la donacin o prstamo no referido a dinero o valores, cuando fuere de inters
para el cantn y en favor de una institucin estatal, tambin por implicar un control de
oportunidad que afecta la autonoma municipal; del artculo 70 se cuestiona la frase "si
guardan proporcin con la situacin econmica de la corporacin", que permite a la
Contralora General de la Repblica improbar cualquier partida presupuestaria y porque
permite, por su redaccin, un control de oportunidad contrario a la autonoma poltica de los
entes locales; el artculo 71 en cuanto establece que para dar en garanta real bienes o
derechos municipales, se requiere autorizacin de la Contralora General de la Repblica, lo
que lesiona la autonoma administrativa de las municipalidades, pues dicha autorizacin se
otorga o deniega con base en motivos de oportunidad; el artculo 74, se indica, lesiona la
autonoma municipal, pues cuando se trata de la determinacin de las responsabilidades
pecuniarias en que incurran los empleados y funcionarios municipales en perjuicio de la
municipalidad, y con motivo de la custodia o administracin de los fondos y bienes
municipales, un rgano extrao como la Contralora General de la Repblica, se impone a
la Administracin Local, a la que ni siquiera deja actuar; en cuanto al artculo 76, se seala
que es inconstitucional, por hacer diferentes categoras de municipalidades y porque deja en
manos de la Contralora General de la Repblica y del Instituto de Fomento y Asesora
Municipal, fijar los salarios de los Ejecutivos y aprobar sus aumentos, lo cual lesiona
abiertamente la autonoma municipal; el artculo 78 se impugna en cuanto establece una
"previa anuencia" de la Contralora General de la Repblica para realizar toda clase de
contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espritu de lucro, lo que implica un
control de oportunidad contrario a la autonoma administrativa de esos entes. El artculo 79
tambin establece la "anuencia previa" de ese rgano contralor, para realizar operaciones
con sus inmuebles cuyo valor sea superior a los cincuenta millones de colones, monto que,

adems, constituye una restriccin irrazonable; el artculo 80 se impugna en cuanto permite

el control por parte de la Contralora General de la Repblica sobre los contratos que la
municipalidad realice cuyo valor sea superior a los cincuenta millones de colones, a
excepcin de los contratos de trabajo, y sobre los acuerdos municipales en que se acojan
reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o ms; el artculo 85 se cuestiona en
cuanto permite a todo organismo que apruebe tasas municipales modificarlas, lo cual
contraviene tambin la autonoma municipal; en el artculo 90 se dispone que la
Contralora General de la Repblica debe aprobar los actos de imposicin individual de
contribuciones, e inclusive, se le permite modificarlos, potestades que son incompatibles
con las autonoma administrativa y con la potestad tributaria de las municipalidades, en los
trminos en que la ha delimitado la Sala Constitucional; el prrafo segundo del artculo
96 le otorga a la Contralora General de la Repblica potestades para reglamentar los lmites
mximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas del impuesto de patente, lo que
lesiona la autonoma poltica de las municipalidades y las potestades reglamentarias del
Poder Ejecutivo; el numeral 105 se impugna por estimarse que la autorizacin de la
Contralora General de la Repblica para celebrar los emprstitos que realicen las
municipalidades, se extiende al control de la oportunidad de la operacin; el artculo 107 se
cuestiona en cuanto permite a la Contralora General de la Repblica modificar los actos
controlados, lo que se considera inadmisible respecto de entes con autonoma garantizada
constitucionalmente; en lo referente al artculo 133, se seala que la necesidad de requerir
autorizacin de la Contralora General de la Repblica para abrir cajas auxiliares y nombrar
entes recaudadores para recibir pago de los tributos y otros ingresos municipales, tambin
afecta la autonoma municipal; del numeral 134 se impugna el monto de diez mil colones
como lmite para efectuar gastos por medio de caja chica, pues se considera que ese monto,
adems de ser irracional, debe ser decidido por cada ente local, lo que viola la autonoma
poltica de las municipalidades, puesto que sujeta a las municipalidades a las normas de la
Contralora General de la Repblica y se seala que sta no tiene potestades reglamentarias
y, adems, que slo en el caso de las municipalidades se establece una norma semejante,
discriminacin que se considera inaceptable; el artculo 139 establece que la Contralora
General de la Repblica fijar tambin atribuciones a los Contadores y Auditores de las
municipalidades, lo que lesiona la autonoma municipal; el artculo 140 se cuestiona en
cuanto impide a las municipalidades regular su propia contabilidad, y las sujeta a las normas
que al efecto dicte la Contralora General de la Repblica, lo que lesiona su autonoma
poltica; tambin se cuestionan los apartes 5 y 6 del inciso e) del artculo 149: el primero
por cuanto dispone que la estimacin de daos y perjuicios por incumplimiento de becas
otorgadas a los funcionarios municipales deber hacerla la Contralora General de la
Repblica y no las municipalidades, lo que atenta contra la autonoma administrativa de
stas ltimas; y el aparte 6, en cuanto la aprobacin de los contratos de beca por parte de la
misma Contralora es desproporcionada y discriminatoria, y atenta igualmente contra la
autonoma administrativa de los entes locales; en cuanto al artculo 184, se seala que la
autorizacin de la Contralora General de la Repblica para formalizar las donaciones que
hagan los entes o empresas pblicas en favor de las municipalidades es inconstitucional, en
cuanto se entiende que la Contralora puede hacer una valoracin que cubra aspectos de
conveniencia, lo cual es contrario a la autonoma de los diversos entes estatales; y en cuanto
al artculo 186, referido a los Comits de Deportes, seala el accionante que conforme a esa
norma, stos se limitan a ejecutar los programas de la Direccin de Educacin Fsica y

Deportes, lo cual afecta la competencia local y su autonoma poltica y administrativa. En

cuanto a la constitucin de la Directiva de esos Comits, seala que las municipalidades
slo nombran dos de los siete miembros, lo cual es contradictorio con el carcter de los
comits locales, que slo podran serlo si tuvieren un claro carcter municipal. B) El
artculo 7 de la Ley nmero 6890, del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta
y tres, se impugna en relacin con este ltimo tema, en tanto obliga a transferir al Comit
Cantonal de Deportes y Recreacin el 1.5% del presupuesto municipal, lo cual atenta contra
el gobierno municipal que es el nico que puede definir cmo se emplean los recursos
locales; y el artculo 19 de la misma ley, en cuanto prescribe que las tasas locales por
servicio de agua son acordadas por las municipalidades, "previo estudio" del Instituto de
Fomento y Asesora Municipal, en "consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados" y aprobadas por el "Servicio Nacional de Electricidad", por atentar contra
la autonoma municipal. C) Del Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, se
cuestiona el Transitorio VIII, en cuanto es utilizado por la Contralora General de la
Repblica para sostener que debe aprobar las tasas locales. Dicha norma lesiona, segn se
seala, la autonoma local, pues permite un control de oportunidad de las decisiones de los
gobiernos municipales y, adems, excede el artculo 184 de la Constitucin Polticas, dado
que pone a la Contralora General de la Repblica a ejercer controles impropios en relacin
con su funcin de vigilancia de la Hacienda Pblica. D) Los artculos 2 a 5 de la Ley
nmero 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, se cuestionan en cuanto
mantienen la administracin del impuesto territorial en manos de la Direccin General de
Tributacin Directa pese a que se trata de un impuesto municipal, motivo por el cual no
puede ser administrado por el Poder Ejecutivo. Alega que a efecto de no lesionar la
autonoma municipal, debe crearse una administracin autonmica de ese impuesto, a la
que le corresponda, a su vez, la distribucin, momento en que debe suprimirse el 8.6% que
corresponde al Poder Ejecutivo. E) De la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres,
se cuestiona el artculo 2 el cual, se seala, excluye a las municipalidades de sus potestades
de fijar zonas de estacionamiento, autorizar vehculos con altoparlantes (en relacin con el
artculo 102 dem) marcar zonas de paso de peatones, sealar paradas de buses, autorizar el
cierre de calles para eventos varios (en relacin con el artculo 125 ibdem) y otras acciones
de intereses social, potestades que se le atribuyen al Ministerio de Obras Pblicas y
Transportes; el artculo 212 inciso a) en tanto atribuye al Ministerio de Obras Pblicas y
Transportes la facultad de aprobar las tarifas de los parqumetros municipales, con lo que se
permite a un rgano del Poder Ejecutivo ejercer control de oportunidad sobre los recursos
de las municipalidades; y el numeral 217 inciso b), por cuanto obliga a las municipalidades
a coordinar con el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes para poder emplear los
fondos provenientes de las multas. F) De la Ley General de Caminos Pblicos, se
impugna el artculo 2, en cuanto atribuye al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, en
exclusiva, la construccin y mejora de todos los caminos pblicos, incluidos los vecinales,
aunque sean de inters local. G) Se impugna el artculo 13 del Reglamento de la
Contratacin Administrativa, Decreto Ejecutivo nmero 7576-H/77, en cuanto permite
ejercer un control de oportunidad, adems del de legalidad, en todos los casos de
autorizacin para contrataciones que corresponda emitir a la Contralora General de la
Repblica, lo que se ha extendido a las aprobaciones. H) La Ley de Planificacin
Nacional se impugna en general por cuanto monta, a juicio del accionante, un sistema de
planificacin y coordinacin que afecta a todo ente pblico, que comprende a las

municipalidades, lo cual, en este ltimo aspecto, lo torna inconstitucional, pues el sistema es

vinculante y ello afecta la autonoma poltica local derivada del artculo 170 de la
Constitucin Poltica. En concreto se impugnan, de esa misma ley, los numerales 9 y 10, en
cuanto contienen controles puntuales que valoran la oportunidad de los actos y someten la
poltica local a la del Poder Ejecutivo, con violacin de la norma constitucional sealada. I)
De la Ley General de la Administracin Pblica se impugnan los artculos 26 inciso b) y
27.1), que facultan al Poder Ejecutivo a ejercer una direccin y coordinacin vinculantes
contra todo ente pblico, lo que lesiona segn se indica, el artculo 170 constitucional. Por
conexidad, y por las mismas razones expuestas, se solicita declarar inconstitucionales los
artculos 98, 99 y 100 dem. J) De la Ley de Planificacin Urbana, se impugna el artculo
10 incisos 1) y 2), por cuanto supeditan decisiones locales a la aprobacin de entes
gubernamentales (Direccin de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)
que en todo caso ejercen un control de oportunidad contrario a la autonoma municipal.
Asimismo, se impugnan los artculos 16, 17.2 y 18, por los que se sujetan los planes
reguladores locales a los objetivos polticos de los rganos centrales, lo que lesiona la
autonoma poltica local. K) De la Ley nmero 5691, se cuestionan los artculos 3 y 4, en
cuanto establecen, el primero, que la Contralora General de la Repblica promulgar el
"Reglamento para el Uso de los Vehculos Municipales", norma que se impugna por atribuir
potestades reglamentarias a un rgano distinto del Poder Ejecutivo y por tratarse adems de
una norma irracional que discrimina en perjuicio de las municipalidades; y el segundo, por
implicar un control de oportunidad por parte de ese ente, que lesiona la autonoma
municipal.
2.El accionante fundamenta su legitimacin en el prrafo segundo del artculo 75 de la Ley de
la Jurisdiccin Constitucional, en la consideracin de estar en juego un inters general,
tomando en cuenta que la municipalidad es un ente poltico-territorial encargado
constitucionalmente de atender los intereses de la respectiva colectividad, y seala que
acta en defensa de la autonoma municipal, que constituye a su vez, una garanta de los
derechos colectivos de los miembros de cada municipio.
3.Por resolucin de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de agosto de mil
novecientos noventa y seis (visible a folio 31 del expediente), se le dio curso a la accin,
confirindosele audiencia a la Procuradura General de la Repblica, la Contralora General
de la Repblica, los Ministerios de Obras Pblicas y Transportes, de Planificacin y Poltica
Econmica y de Hacienda, al Instituto de Fomento y Asesora Municipal, al Servicio
Nacional de Electricidad, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
4.La Procuradura General de la Repblica rindi su informe visible en los folios 61 a 130 y
se refiri a los puntos que a continuacin se detallan: I- LA MUNICIPALIDAD: UN
ENTE DESCENTRALIZADO Al basar la Municipalidad su discurso impugnatorio en un
concepto amplio de autonoma, que incluso podra afirmarse, en un concepto de autonoma
como libertad de accin, obliga a referirse a la naturaleza jurdica de esos entes y el
significado de autonoma establecido en el articulo 170 de la Constitucin Poltica. A.-

Un ente descentralizado territorialmente: La municipalidad es un ente corporativo,

manifestacin de una descentralizacin territorial. La atribucin de competencias es un fin
general y no especfico, lo que permite a la corporacin municipal perseguir cualquiera que
se relacione con el bien comn de los habitantes de su territorio, as como la libertad de auto
fijarse los cometidos y definir su propia esfera de accin. Sin embargo, al hablar de
descentralizacin no es posible dejar de lado que el ente territorial tiene una esfera de
accin fijada por el propio ordenamiento estatal y es precisamente ese ordenamiento el que
fija tambin sus lmites, los cuales debe respetar; B.La Autonoma municipal: La relacin entre un ente descentralizado y el ente que
descentraliza no puede ser una relacin de independencia, de igualdad, de "frenos y
contrapesos", propia de la supremaca estatal. La autonoma no puede ser entendida como
un derecho de la Municipalidad en los trminos en que se conciben las libertades pblicas
reconocidas constitucionalmente en favor de los administrados. No puede afirmarse que esa
autonoma otorga a la Municipalidad la capacidad legal para hacer todo lo no prohibido por
el ordenamiento jurdico dentro de la localidad. La autonoma debe verse desde dos
perspectivas: la de la organizacin y su rgimen subjetivo y la de las competencias
concretas a travs de las cuales se materializa, en cada momento, la esfera de actuacin de
la estructura. En efecto, la autonoma alude a un autogobierno, que en el caso de nuestras
Municipalidades es democrtico. II.NECESIDAD DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL. El considerar que los entes
municipales tienen una potestad de autodireccin, independiente y excluyente de la
orientacin poltica del Estado, es dar una interpretacin parcial y asistemtica de lo
dispuesto en el artculo 170 de la Constitucin, prescindindose as del contenido y la
finalidad generales de la Constitucin; A.La autonoma se ejerce en el marco del ordenamiento estatal: Segn la Constitucin
Poltica, la soberana reside exclusivamente en la Nacin, no puede considerarse diluida en
cada una de las corporaciones municipales, como pretende la tesis de la autonoma poltica
plena. Los principios de unidad del Estado y soberana estatal constituyen, as, un lmite
negativo que circunscribe, necesariamente, el mbito en que puede desarrollarse la
autonoma local; B.Lo local es tambin estatal: La comunidad local es parte dependiente de la comunidad
estatal; y si la autonoma local pudiese ser entendida en los trminos en que se pretende,
resultara absolutamente improcedente que el Estado destine recursos financieros a las
Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones. III.LAS RELACIONES ENTRE ESTADO Y ENTE AUTNOMO. Expresa la accionante
que la autonoma comprende el estudio de las relaciones posibles entre el Gobierno Central
y el ente descentralizado: relaciones de planificacin, de direccin, de coordinacin y de
control; A.La planificacin: Sostiene el accionante la inconstitucionalidad de toda disposicin legal
que tienda a permitir una planificacin estatal de los intereses locales (especficamente la
Ley de Planificacin Nacional, en cuanto establece que la planificacin nacional vincula a
las municipalidades), tesis que no comparte la Procuradura, pues considera que la
afirmacin de que la potestad municipal para definir y adoptar planes diferentes e
independientes del Estado presenta el riesgo del desmembramiento del Estado a causa de la

afloracin de localismos y de la apropiacin del aparato administrativo por el funcionario

municipal, con el riesgo de que la administracin local -justificada por principios
democrticos- se distancie de la comunidad. El planteamiento del Estado unitario y
soberano que establece la Constitucin, deja a salvo la importancia que pueda tener la
municipalidad en el desenvolvimiento del Estado democrtico y social, dada la idoneidad
para el engarce entre sociedad y Estado, especialmente en el mbito administrativo, aspecto
en que mantiene su sentido la autonoma entendida como garanta institucional. Consideran
que esta es la conclusin que se extrae a partir de la interpretacin sistemtica de la
Constitucin; B.Potestad de direccin: Alega el accionante que la autonoma de las Municipalidades es
incompatible con una relacin de direccin poltica, y en ese sentido, impugna la
constitucionalidad de los artculos 26.b y 27.1, y por conexin los numerales 98, 99 y 10 de
la Ley General de Administracin Pblica. Considera la Procuradura que la actividad de
orientacin poltica tiene como objetivo asegurar la unidad estatal y la existencia del propio
Estado, pues con ello se vincula la actividad del ente menor a un determinado programa
estatal. Al igual que la planificacin, la direccin es un instrumento para ordenar la
actividad gubernamental y administrativa, y por ello no comparte la tesis del accionante; C.La coordinacin: Negar la posibilidad de coordinacin, es negar el acceso a mecanismos
que permitan informacin recproca, la homogeneidad tcnica en determinados aspectos y
la accin conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus
respectivas competencias. Las normas que establecen mecanismos de coordinacin no
pueden considerarse per se como contrarias a la Constitucin. Esa inconstitucionalidad slo
se producira si, a causa del proceso coordinador, el ente autnomo pierde su capacidad de
decidir, impidindosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su accin; D.En cuanto al control: La Procuradura no estima que la norma constitucional prohiba la
existencia de un control administrativo sobre la entidad local. En esta accin se impugnan
diversas disposiciones que otorgan a la Contralora General de la Repblica la potestad de
controlar la actividad de la Municipalidad, tema sobre el que ya la Sala se pronunci
mediante el voto 2934-93. As, el control de legalidad es procedente, pero no as el control
de oportunidad o conveniencia. IV.LA ADMINISTRACIN DE LOS INTERESES LOCALES. Conforme a lo expuesto
por el accionante, la definicin de la competencia municipal es reserva de ley. Corresponde
a la ley definir que es "inters local" y, por ende, cul es la competencia de la
Municipalidad; A.En cuanto a la reserva de ley: En virtud de la reserva de ley existente en materia de
definicin de competencias, el mbito de actuacin de cada ente u organismo pblico es
establecido por la ley dentro del marco constitucional. El trmino "locales", empleado en la
Constitucin, es un concepto jurdico indeterminado, de all que sea el legislador el
competente para precisarlo y lo hace por medio de la ley; B.Las competencias no son exclusivas: El Cdigo Municipal en su artculo 5 se pronuncia
por una interpretacin menos estricta sobre las competencias, permitiendo que el Estado u
otros entes puedan intervenir en el mbito local, pues en el fondo, los intereses locales son
tambin intereses estatales. En cuanto al artculo 10 del mismo Cdigo, ste no limita la
esfera de actuacin del Concejo, sino todo lo contrario, la extiende en el tanto establece una

forma de control sobre la actuacin de entes no estatales y personas privadas dentro de su

cantn. No comparte la Procuradura que el trmino autonoma tenga en la Constitucin, el
significado de separacin de accin reservada en forma exclusiva a las Municipalidades,
con exclusin de toda incidencia de otros niveles de gobierno y de gestin de los intereses
pblicos. La interpretacin constitucional debe tomar en cuenta una concepcin articulada
de la autonoma como participacin de diversas instancias territoriales de gobierno en la
ordenacin y prestacin de los servicios pblicos; C.Problemas concretos de competencia: El accionante impugna determinadas disposiciones
del Cdigo Municipal, por considerar que permiten esa "invasin" de lo local por otras
entidades, o bien, que la ley excede su marco de accin. En el primer caso, tenemos lo
atinente a los Comits de Deportes y en el segundo, los artculos 21 y 186 del Cdigo
Municipal. En cuanto a ste ltimo, se impugna porque se estima que los Comits de
Deportes se limitan a ejecutar los programas de la Direccin General de Educacin Fsica
Deportes, lo cual afecta la competencia local y la autonoma administrativa y poltica de las
Municipalidades. Estima la Procuradura que si el comit cantonal de deportes y recreacin
se constituye como ente local, se justifica el deber de la Municipalidad de contribuir con su
financiamiento, de forma que no sea el Estado el que deba asumir la totalidad de los gastos
de un ente que es local. Adems, es claro que debe existir una cierta coordinacin entre el
rgano encargado de dirigir el deporte nacional y los entes encargados del deporte local. Se
impugna adems el artculo 21 inciso d) del mismo Cdigo, en cuanto establece una
diferenciacin entre municipalidades en razn de sus ingresos, aspecto que tiene incidencia
en la distribucin interna de competencia entre el Ejecutivo Municipal y el Concejo
Municipal. No considera la Procuradura que esto sea as, pues ms bien la norma tiende a
lograr una gestin administrativa ms gil, pronta y eficiente en relacin con los gastos que
financieramente pueden considerarse fijos, o bien, cuyo monto no justifica la intervencin
de todo el cuerpo deliberante. V-. POTESTAD REGLAMENTARIA. Seala el recurrente
que diversas disposiciones legales atribuyen a la Contralora General de la Repblica la
potestad de reglamentar la ley, lo que afecta la autonoma local. La materia propia de
reglamentacin de la ley escapa tanto a la competencia de las municipalidades como excede
el mbito de la autonoma local, sea poltica, sea administrativa, por lo tanto no puede
existir violacin del artculo 140, incisos 3 y 18, por ser un problema concomitante de
violacin del numeral 170 constitucional; A.Competencia del Poder Ejecutivo: La accionante impugna el artculo 21 inciso d) del
Cdigo Municipal alegando que faculta a la Contralora a reglamentar determinados
montos. Se trata de casos de contratacin administrativa, materia en la que ha existido una
prevalente competencia del rgano contralor. El punto es si en razn de esa competencia
prevalente de la Contralora puede atribursele la potestad de modificar los parmetros en
cuestin. En este caso la competencia de la Contralora se refiere a la potestad de modificar
los parmetros que seala el artculo, y al respecto seala la Procuradura que al atribuir esa
potestad a un rgano diferente al Poder Ejecutivo, resulta violentado el numeral 140, incisos
3 y 18 de la Constitucin Poltica; B.La reglamentacin en materia financiera local: Se impugnan los artculos 96, segundo
prrafo y 134 del Cdigo Municipal, el primero posibilita al rgano contralor para que
defina los lmites mximos para la fijacin de tarifas (del tributo). No resulta
inconstitucional el que la Contralora d su criterio sobre la procedencia de ciertas tarifas,

siempre y cuando esto no sea vinculante para la Municipalidad, pues sta es absolutamente
autnoma en la fijacin de las mismas, por lo que el segundo y tercer prrafo del artculo 96
referido lesionan el artculo 170 de la Constitucional. Igual conclusin debe sostenerse en
cuanto al artculo 134, pues excede el marco de su competencia constitucional el que se le
atribuya una potestad para revisar y modificar el monto establecido para el manejo de las
cajas chicas por parte de las Municipalidades. Sin embargo, a igual conclusin no puede
llegarse con respecto a la posibilidad de que la Contralora reglamente el manejo de las
cajas chicas por parte de las Municipalidades o de cualquier otro ente pblico, pues este
aspecto s est amparado dentro de la potestad de vigilancia de la Hacienda Pblica. Con
respecto al artculo 140 del Cdigo Municipal, alegan que lesiona la autonoma poltica de
las Municipalidades, debido a que se les excluye la posibilidad de que revisen sus propias
contabilidades. La Procuradura considera que el mbito de la contabilidad es parte del
control financiero y que ste es atribuido en forma ltima a la Contralora General de la
Repblica, por ello no puede considerarse que resulte lesionada la autonoma poltica de los
entes autnomos y las Municipalidades. No se trata de que la Contralora dicte rdenes o
instrucciones concretas a los rganos del sistema de control interno, pero s que a travs de
las disposiciones que dicte, oriente el ejercicio de ese control. Esa interpretacin debe darse
tambin en cuanto al artculo 139 del Cdigo Municipal. Sin embargo, esa fijacin por el
rgano contralor no puede ser respecto de una Municipalidad en especfico, sino que debe
ser general, pues en caso contrario, se excedera el marco del control financiero, lesionando
la autonoma administrativa de las municipalidades, sobre estos aspectos de control; C) El
reglamento de vehculos de las Municipalidades: Se impugna el artculo 3 de la Ley
nmero 5691 del diecinueve de mayo de mil novecientos setenta y cinco, por cuanto faculta
a la Contralora a promulgar un reglamento para uso de los vehculos municipales, con el
objeto de racionalizar su uso y la correcta utilizacin de fondos pblicos. Al decir el
numeral 4 de esa misma Ley, "si lo considera conveniente", el accionante lo ha
interpretado como el establecimiento de un control de oportunidad, lo cual no puede
compartir este rgano, en razn del contenido general de la Ley de Trnsito, cuyas
prescripciones son bastante taxativas, y del concepto mismo de aprobacin. Sin embargo,
ese artculo 3 desconoce la potestad reglamentaria autnoma de las Municipalidades, lo que
lesiona abiertamente la autonoma poltica de esos entes locales, violentando as el artculo
170 constitucional. VI-. CONTROL DE LA CONTRALORA. A.Un control de oportunidad: Considera el accionante que los artculos 67 prrafo cuarto,
70, 71, 78, 79, 105, 133, y 184 del Cdigo Municipal permiten a la Contralora ejercer un
control de oportunidad sobre las Municipalidades contrario a la autonoma poltica, porque
permiten una coadministracin en el manejo de los fondos locales. En general, estos
artculos permiten a la Contralora General de la Repblica ejercer un control de
oportunidad sobre actos municipales, lo que violenta la autonoma municipal. Al exceder el
campo propio del control financiero, se violentan, adems, los artculos 183 y 184 de la
Carta Poltica; B.Una sustitucin del poder de decidir: Afirma el accionante que varias disposiciones del
Cdigo Municipal lesionan la autonoma administrativa, porque facultan que un rgano
extrao se sobreponga a la administracin local, en un aspecto interno, a la que no deja
actuar. Entre ellas estn los artculos 74, 76, 107, 149 inciso e) aparte 5, disposiciones que, a
criterio de la Procuradura, permiten a la Contralora General sustituir a las municipalidades
en la realizacin de actos que son de entero resorte de los entes locales. Sin embargo no

considera que el aparte 6 del artculo 149 inciso e) lesione la autonoma municipal, pues se
trata de un refrendo de contratos administrativos, que entra dentro de la esfera de
atribuciones constitucionalmente garantizada a la Contralora General de la Repblica, por
lo que no existe interferencia de este rgano en el ejercicio de las competencias locales.
VII-. MODIFICACIN DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES. Se impugnan los
artculos 85 y 90 del Cdigo Municipal, el Transitorio VIII del Cdigo de Normas y
Procedimientos Tributarios y el artculo 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983,
normas que otorgan -a criterio del accionante- competencia a la Contralora en materia de
ingresos municipales. En cuanto al artculo 85 referido, considera la Procuradura que es
contrario al artculo 170 constitucional, pues la potestad tributaria municipal corresponde a
cada una de las Municipalidades, y el hecho de que se le atribuya a un organismo externo la
posibilidad de modificar lo dispuesto por stas va en contra de esa potestad. Con respecto al
artculo 90 del Cdigo Municipal, considera la Procuradura que se refiere a ingresos que no
son estrictamente de naturaleza tributaria, por lo que no puede plantearse una violacin a la
potestad tributaria municipal, ya que este numeral ms bien, autoriza una intervencin
precisa del rgano contralor en el ejercicio de la actividad administrativa de la
Municipalidad. Sin embargo esa intervencin tiende a determinar el monto concreto que
debe cubrir cada uno de los dueos de los inmuebles beneficiados por la inversin
realizadas por la corporacin local, lo que implica una flagrante violacin de la autonoma
administrativa propia de la Municipalidad. Por su parte, el Transitorio VIII del Cdigo
Tributario, no es inconstitucional, pues no est atribuyendo a la contralora la potestad de
modificar los actos sujetos a su control. Cualquier interpretacin del Transitorio que
condujera a afirmar la competencia de la Contralora para modificar, estara viciada tanto de
legalidad como de constitucionalidad. El artculo 19 de la Ley 6890, se impugna ya que se
considera que establece diversidad de trmites que impiden el manejo de las tarifas. Este
criterio no lo comparte la Procuradura ya que la proteccin del usuario- consumidor del
servicio de agua contable justifica que las tarifas de este servicio estn sujetas a control
econmico y jurdico; en cuanto a la asesora del Instituto de Fomento y Asesora Municipal
(IFAM), sta tiene por objeto suplir las deficiencias tcnicas y financieras que enfrenta un
porcentaje elevado de nuestras Municipalidades, por lo que es un mecanismo de ayuda para
el correcto desempeo de las funciones municipales. VIII-. EN MATERIA DE
TRANSITO. Se alega que el artculo 2 de la Ley de Trnsito lesiona las competencias
locales, en el sentido de que encarga la administracin de esa ley al MOPT, sin tomar en
cuenta la competencia municipal de fijar zonas de establecimiento, marcar zonas de paso de
peatones, sealar paradas de buses, etc. Considera la Procuradura que la regulacin del
trnsito y la seguridad vial no son precisamente servicios locales, por lo que no pueden
considerarse cubiertos por el artculo 169 de la Constitucin. Por otra parte, alega la
Municipalidad que el artculo 212 inciso a) de la misma ley, permite que un rgano del
Poder ejecutivo ejerza un control de oportunidad sobre las Municipalidades, al aprobar las
tarifas de los parqumetros municipales. La Procuradura es del criterio que cuando se trata
de aspectos que forman parte de la circulacin en las vas pblicas, no hay violacin a la
competencia municipal; pero en tratndose de estacionmetros colocados en calles
estrictamente locales, la fijacin de las tarifas debe corresponderle a la Municipalidad del
cantn. Aade el accionante que el artculo 217 inciso b) de la ley referida, obliga a la
Municipalidad a coordinar con la Direccin de Ingeniera de Trnsito del MOPT para
emplear los fondos provenientes de las multas por infracciones de trnsito. Sin embargo, la

coordinacin no contrara la autonoma administrativa del ente coordinado, salvo en los

supuestos en que el ente autnomo pierde su capacidad de decidir, impidindosele valorar la
oportunidad, el momento y la forma de su accin. Fuera de estos supuestos debe
pronunciarse por la necesidad de una coordinacin como mecanismo para evitar
duplicidades y contradicciones entre las actividades realizadas por distintos entes (los
municipales) y rganos. IX-. LO LOCAL Y LOS CAMINOS PBLICOS. Se impugna el
artculo 2 de la Ley N 5060 del 22 de agosto de 1972 (Ley General de Caminos Pblicos),
al otorgar en exclusiva al MOPT, la construccin y mejora de todos los caminos pblicos, lo
que incluye los vecinales, que son de inters local, violndose la competencia municipal.
Conforme al artculo 1 de esa misma ley, tanto el MOPT, respecto de los caminos de la red
vial nacional, como las Municipalidades en lo que se refiere a la red cantonal, son titulares
de una competencia de administracin. Esto por cuanto los caminos pertenecen al Estado,
excepto en lo que se refiere a las calles dentro de un cantn que son de dominio de la
respectiva municipalidad. As, con respecto al numeral 2, en la medida en que los caminos
vecinales no son de dominio municipal, se justifica que su construccin y mejora est a
cargo del MOPT. X-. FUNCIN DE DIRECCIN POLTICA. Se alega que la Ley de
Planificacin Nacional, en su totalidad, establece un sistema de planificacin y
coordinacin que afecta a las Municipalidades, "pues el sistema es vinculante y ello afecta
la autonoma poltica local". A.La Ley de Planificacin Nacional: En concreto se impugnan los artculos 9 y 10 de esa
ley. En cuanto al artculo 9, considera la Procuradura que dada la regulacin sobre
presupuesto, se est ante un trmite que efectivamente puede retrasar la presentacin del
presupuesto pero que, en estricto derecho, no puede conducir a una negativa de aprobacin
del presupuesto municipal por parte de la Contralora. La razonabilidad de la disposicin es
clara: constituye un mecanismo que tiende a asegurar la correspondencia, en lo que se
refiere a la inversin pblica, entre la gestin local y los intereses nacionales, tal y como
stos son definidos en el Plan de Desarrollo. En cuanto al artculo 10, esta norma encuentra
justificacin suficiente en los efectos que el endeudamiento produce, efectos que
trascienden lo concerniente a los intereses econmicos y financieros de las
Municipalidades, ya que conciernen a la economa nacional. Por ello, no puede considerarse
que es propio de la autonoma poltica de un ente y fundado en una competencia
constitucional, el decidir libremente suscribir los contratos de crdito externo; B.La planificacin urbana: En cuanto al artculo 10 incisos a) y b) de la Ley de
Planificacin Urbana, en relacin con el artculo 17 inciso 2) de la misma, considera la
Procuradura que esas disposiciones organizan una forma de control que no lesiona la
autonoma de los entes municipales, pues el objeto de esas aprobaciones es verificar que los
planes municipales se ajustan a la reglamentacin existente en materia de urbanismo, as
como a los criterios tcnicos que informan la materia y que, en la mayora de los casos, no
son de dominio de las Municipalidades. En cuanto a los artculos 16 y 18 y los dems
artculos en general de la misma ley, se considera que el control establecido por al ley es de
legalidad, comprensiva del respeto a los lineamientos, criterios y normas tcnicas en
materia de urbanismo, sin que la Direccin de Urbanismo se sustituya a la administracin
local en la elaboracin y aplicacin del plan regulador del cantn. XI.LA PUBLICACIN DE LA LEY DE TRANSITO. Alega el accionante que la Ley de
Trnsito no fue debidamente publicada, ya que en vez de publicarse en La Gaceta, se

incluy en un folleto que vendi la Imprenta Nacional. La publicacin de la referida ley se

hizo en el Alcance N13 a La Gaceta N 76 del 22 de abril de 1993, Alcance que cumpli
con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 13178-G del 2 de diciembre de 1981 que dice
que cuando as lo exija la extensin de un texto legal, ste podr publicarse en un folleto
que se considerar un Alcance para todos sus efectos, lo cual ha sido ya sealado por la
misma jurisprudencia de la Sala Constitucional mediante el voto 1266-95. XII.CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. En el escrito inicial de la accin, la
Municipalidad impugn el artculo 63, Transitorio I, del Cdigo Municipal, por permitir la
creacin de mini-municipalidades fuera del contexto del artculo 169 de la Constitucin.
Posteriormente, dado que la Sala declar inconstitucional dicho Transitorio, el accionante
seala que debe tenerse por impugnada "cualquier ley posterior que intente revivir los
concejos municipales de distrito". Este es el caso de la Ley 7564 del 11 de diciembre de
1995, que reform el Cdigo Municipal en varios artculos como el 185, 190 y 191, que le
continan atribuyendo al concejo municipal de distrito competencias propias de la
Municipalidad. Si bien no se le otorga personera jurdica a esos concejos, se les califica de
"entes auxiliares de derecho pblico", lo que unido a la capacidad contractual que se le
atribuye, permitira presuponer la existencia de una personalidad jurdica de estos entes
creados por acuerdo administrativo. La Procuradura es del criterio que las normas
sealadas y que dan vida a estos concejos municipales de distrito, son inconstitucionales.
5.Luis Fernando Vargas Benavides, en su condicin de Contralor General de la Repblica,
contest la audiencia conferida (folios 159 a 190) e indic: I-. La Contralora General de
la Repblica como rgano de Fiscalizacin Superior de la Hacienda Pblica y como
rgano Rector del Sistema de Control y Fiscalizacin Superior de la Hacienda Pblica.
De suma importancia resulta ser la fiscalizacin de fondos pblicos en una Administracin
Pblica ms compleja y cambiante. Dicha fiscalizacin no constituye un fin en s misma,
pues su objetivo es garantizar el uso adecuado de los recursos pblicos como accin
fundamental para la prosperidad econmica del pas; as, el control interno es
responsabilidad de la administracin, y el control externo es potestad de las entidades
fiscalizadoras superiores. La emisin de normativa por parte del rgano Contralor se ha
venido dando dentro de su mbito de competencia -respetando con ello la independencia y
autonoma de los entes y rganos a los que va dirigido-, y con un marcado propsito de
contribuir al desarrollo de una eficiente estructura de control interno en las entidades y
rganos que conforman la Hacienda Pblica. II-. El control de oportunidad ejercido por
la Contralora General de la Repblica. La Contralora no ejerce controles de
oportunidad o conveniencia, tal y como las conoce el Derecho Administrativo. El control
que establece el artculo 11 de su Ley Orgnica pretende, no coadministrar ni modificar los
procedimientos usados o proponer formas para llevar a cabo la gestin sustantiva de la
entidad sujeta a fiscalizacin sino, ms bien, proponer a la entidad pblica la introduccin
de las mejoras en su control interno, y dicha facultad es perfectamente compatible con el
perfil constitucional. ANLISIS DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. Del Cdigo
Municipal: Artculo 21 inciso d): Este numeral no conlleva ejercicio de potestad
reglamentaria alguna, sino simplemente de actualizar los montos que el Cdigo estableci y
que a la luz del desenvolvimiento econmico de nuestro pas, requiere de un reajuste cada
cierto tiempo a fin de no crear desfases entre realidad y la letra de la ley. Artculo 67

prrafo cuarto: Esta disposicin no resulta ser inconstitucional, pues se trata solamente de
que la Contralora verifique que se den los presupuestos de rigor, o sea, que la donacin
resulte de inters para el cantn y comprobar que se har en favor de una institucin estatal.
Artculo 70: Dado que la Contralora General tiene como mandato constitucional la
fiscalizacin de los fondos pblicos, no puede pasar inadvertida al rgano contralor la
situacin econmica del sujeto pasivo que presenta sus ingresos y gastos previstos, lo cual
resulta un parmetro vlido para el estudio y aprobacin correspondiente, mxime si se trata
de gastos que no ocupan una posicin prioritaria dentro de los mandatos legalmente
asignados a los gobiernos locales. Artculo 71: En este numeral se encuentra un principio
general de Derecho Pblico, en el sentido de que los bienes del Estado no son susceptibles
de embargo. La participacin de la Contralora para que la corporacin municipal pueda
proceder a imponer una garanta real sobre sus bienes es perfectamente compatible con el
perfil constitucional que posee este rgano Contralor. El acto de gravar cualquier bien
constituye una de las facultades de mximo alcance de todo administrador, sea ste pblico
o privado, tan grave como la misma venta o traslado de dominio. De all que resulte
atendible que existan restricciones y controles cuando se trata de la Hacienda Pblica.
Artculo 74: La potestad sancionatoria de la Contralora se limita al campo de la Hacienda
Pblica, dejndose intactas las atribuciones de la corporacin local para disciplinar las faltas
de sus funcionarios dentro del mbito de su relacin de servicio, de modo que slo en
ejercicio de sus competencias de fiscalizacin superior podr la Contralora General
determinar responsabilidades de los empleados municipales que hayan actuado "en
perjuicio de la municipalidad y con motivo de la custodia o administracin de los fondos y
bienes municipales". La constitucionalidad de dicha potestad fue confirmada por la Sala
Constitucional mediante en sentencias nmero 0016-95 y 0201-I-95. Artculo 76: An
cuando la norma establece la facultad de la Contralora y del IFAM de fijar el salario del
Ejecutivo Municipal, la exactitud y claridad del artculo en cuanto al procedimiento a seguir
para definir el salario de ese puesto, no permite ejercer potestades discrecionales ni
posibilita introducir criterios de oportunidad, pues es una potestad reglada. Artculo 78: La
labor del rgano contralor en estos casos se limita a la verificacin del cumplimiento de los
requisitos que la ley exige para el caso concreto. No obstante, la Direccin General de
Contratacin Administrativa de este rgano contralor ha considerado que se est ante una
competencia de mera legalidad, que se encontraba asignada adems por el artculo 96 de la
Ley de Administracin Financiera de la Repblica y el artculo 203 del Reglamento de la
Contratacin Administrativa, hoy derogados. Artculo 79: Esta competencia no entraa
lmite alguno a la autonoma municipal, pues, conforme lo permite el inciso 5) del artculo
184 constitucional, constituye una potestad asignada por el legislador en completa
consonancia con las funciones que son propias del rgano contralor, por la naturaleza de los
bienes que se pretenden negociar y en funcin de valor del inmueble que se pretende
enajenar. En cuanto al hecho de que la restriccin resulta irracional en razn del monto
fijado, este no es un problema de constitucionalidad. Se aplica en este supuesto la
observacin hecha de que las verificaciones sobre el punto se limitan a la legalidad de los
supuestos exigidos por la ley. Artculo 80: Este numeral fue derogado por el artculo 111 de
la Ley de Contratacin Administrativa, N7494 del 2 de mayo de 1995. Artculo 85:
Coincide con el criterio del accionante respecto de la frase "podr modificarlas", toda vez
que la Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en cuanto a la nica
posibilidad del rgano de control de aprobar o improbar los impuestos, tasas o

contribuciones, pero no de modificarlos. Artculo 90: Coincide con el accionante, dado que
la Sala ya emiti su criterio respecto de la potestad y competencia impositiva municipal,
entre otros, en su Voto 687-96. Artculo 96, prrafo 2: De conformidad con la ley, la
Contralora no ha intervenido en la elaboracin o verificacin de impuestos de patente, de
los cuales, aparentemente, se encarga en exclusiva la municipalidad respectiva, segn lo
dispuesto en el artculo 99 del Cdigo Municipal. Artculo 105: La materia de crdito
pblico es particularmente sensible, por lo que la existencia de mecanismos de control, bajo
la forma de aprobaciones o autorizaciones, es sumamente frecuente en todo el Sector
pblico, no slo en la esfera municipal. En la medida en que tales actos son cumplidos por
un rgano de rango constitucional, como la Contralora, no ve roce alguno con la Carta
Fundamental. Artculo 107: Este numeral no se ha aplicado en la prctica, no slo en
atencin a las posibles infracciones constitucionales que aparejara el que la Contralora
modifique o reforme los actos del controlado, sino tambin por razones prcticas. Sin
embargo, consideran que esta norma podra subsistir en la medida en la que la Sala
disponga su correcta interpretacin. Artculo 133: Esta competencia tiene un carcter de
control de legalidad que debe ejercer esta Contralora al aprobar la entidad que se ha
escogido como ente recaudador, en resguardo de las finanzas municipales, que a fin de
cuentas forman parte de los fondos pblicos, cuya recaudacin y uso debe fiscalizar esta
Contralora General. Artculo 134: Como ya se mencion, la actualizacin necesaria de los
lmites que se fijan por ley, es la labor que en concreto ha desempeado la Contralora en
atencin al mandato de este numeral cuestionado. Si bien es cierto la Contralora no tiene la
potestad constitucional especfica de reglamentar leyes, es necesario aclarar que la Ley
Orgnica respectiva le confiere a la Contralora un papel rector en materia de control
gubernamental de la Hacienda Pblica, lo que le permite ser rector y emisor de normativa
tcnica en materia de control interno y presupuestos pblicos, funcin que no debe
confundirse con la potestad reglamentaria de las leyes, reservada al Poder Ejecutivo.
Artculo 139: Las atribuciones que el rgano Contralor asigne a los Contadores y
Auditores Municipales de que habla este numeral, no operan en razn de una relacin de
servicio, sino como consecuencia de las funciones de ambos rganos como fiscalizadores de
la Hacienda Pblica, y en virtud adems, de la tarea de miembro "Rector del Sistema de
Fiscalizacin" del primero. Artculo 140: La emisin de normas relativas a la contabilidad
municipal, no constituyen una intervencin injustificada por parte de la Contralora
General, ya que esta potestad no surge de una relacin jerrquica, sino de un control que
-por mandato constitucional- se ejerce sobre los fondos pblicos y como una labor
ntimamente ligada a la Contralora por su carcter de rgano rector del Ordenamiento de
Control y Fiscalizacin. Artculo 149 inciso e), apartes 5 y 6: El aparte 5) puede estimarse
que es una facultad impropia de la Contralora de acuerdo con su naturaleza de rgano de
fiscalizacin superior. En cuanto al aparte 6), caben las argumentaciones referentes a las
facultades de aprobacin de los actos municipales. Se trata de un control de legalidad, que
no se ha convertido en un mecanismo que trastorne la administracin de los asuntos
municipales. Artculo 184: El control que ejerce en estos casos la Contralora es de
legalidad y no de oportunidad, y en esa medida esa competencia obedece a la naturaleza de
los bienes que se pretende donar y al acto en s de traslado de dominio (donacin), siendo
responsabilidad de esta Contralora otorgar su autorizacin en funcin de que los bienes que
se vayan a donar en favor de una determinada Municipalidad, sean usados por sta
exclusivamente para sus fines. Ley 5691/75: La Contralora no puede sobreponerse a la

competencia del Poder Ejecutivo en la reglamentacin de las leyes. La normativa que

cuenta con total validez es la que, en su carcter de rector del ordenamiento de fiscalizacin
y control, emita a travs de manuales e instructivos. Pero esta normativa no es fuente de
Derecho, y, a nivel prctico las directrices emitidas por la Contralora en las materias de su
competencia, no constituye formalmente reglamentos, los que de conformidad con el
ordenamiento jurdico costarricense surgen del Poder Ejecutivo. En este sentido, la
Contralora se ha limitado a emitir esa "normativa" por imperativo legal en su carcter de
rgano rector del ordenamiento de control y fiscalizacin. Por todos los argumentos
expuestos, solicita que se declare sin lugar la accin interpuesta.
6.Francisco de Paula Gutirrez Gutirrez, entonces Ministro de Hacienda, contesta a folios
131 y siguientes la audiencia concedida, manifestando que en cuanto a lo manifestado por el
accionante sobre los artculos 2 a 5 de la Ley 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y
6026/77, la misma fue derogada por la Ley 7509 del 19 de junio de 1995 (Ley de Impuestos
sobre Bienes Inmuebles). No obstante, con esa nueva ley, se establece en favor de las
municipalidades ese impuesto, trasladando a su cargo la administracin del tributo en su
respectivo territorio, as como la elaboracin, la fijacin y la fiscalizacin de los avalos
sobre los inmuebles, para determinar el monto del impuesto aplicable; asimismo sern las
encargadas de facturar, recaudar y administrar el impuesto correspondiente y el cobro
judicial. Se concluye entonces, que los alegatos del accionante carecen de inters actual,
toda vez que, con la nueva normativa, las Municipalidades no slo tienen a su cargo la
administracin del impuesto territorial, sino que tambin se elimin el porcentaje que se
otorgaba en favor del Poder Ejecutivo, que era una de las pretensiones de la accionante.
7.Mara Teresa Sols Zamora, en su condicin de Ministra a.i. de Planificacin Nacional y
Poltica Econmica, para la fecha, contest la audiencia a folio 133 y manifest lo
siguiente: La Ley de Planificacin Nacional N5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas,
constituye un instrumento jurdico cuyo espritu es propiciar mediante el Sistema Nacional
de Planificacin, la coherencia de la gestin administrativa del Estado (comprendidas
dentro de ste las Municipalidades) en relacin con el desarrollo del pas. La inclusin de
las Municipalidades en el Sistema Nacional de Planificacin y la facultad de aprobacin que
sealan los artculos 9 y 10 de la ley de marras, tienen fundamento en el principio de unidad
estatal, sea la unidad de accin del Estado para el cumplimiento de un fin comn. En efecto,
la autonoma no es soberana, y dado que toda organizacin territorial dotada de autonoma
es parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad,
sino que es precisamente dentro de ste, donde se alcanza su verdadero sentido. Adems
estas normas encuentran sustento en el principio de supremaca del inters general. Es
necesario que exista un poder de coordinacin que vele por la supremaca de este inters
general sobre el local, razn por la que, las municipalidades, pese a ser autnomas deben
someterse al inters general. La planificacin, orientacin y control estatales deben ser
siempre constitucionalmente posibles sobre toda atribucin municipal, tanto para proteger el
inters pblico nacional como el de la propia municipalidad, dado su carcter
simultneamente estatal. El Poder Ejecutivo, como unidad mxima de accin poltica del
Estado, debe poder guiar y coordinar la autonoma municipal mediante planes, y no debe ni
puede desentenderse de los programas descentralizados, sino que, por el contrario, debe

garantizar la coherencia global de esas acciones, programas y polticas que se impulsen.

8.Etelberto Jimnez Piedra, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y
Asesora Municipal, contest a folio 137, la audiencia conferida, y seal: La autonoma es
el grado de soltura o sujecin de los entes descentralizados frente a los rganos
fundamentales. Si la autonoma se da en relaciones concretas, esto implica que toda
planificacin vinculante y direccin, lesiona la autonoma poltica, al igual que toda
coordinacin y control, dependiendo de su nivel afectan la autonoma administrativa y
poltica. En resumen, lesionan la autonoma municipal, la coordinacin vinculante y el
control de oportunidad por implicar una coadministracin. En relacin con el Cdigo
Municipal, Ley N5474 y sus reformas: Artculo 5: Esta norma, no necesariamente,
lesiona la autonoma municipal, si se le interpreta que es de carcter obligatorio y
vinculante la coordinacin con el Gobierno local, cualquier servicio u obra que las
instituciones descentralizadas ejecuten en el cantn. Artculo 10: El Estado costarricense
est en la facultad de crear entes pblicos especializados, o bien entes pblicos no estatales,
como forma integrante de la Administracin Pblica, y ello per se, no vulnera la autonoma
municipal consagrada en la Constitucin. Artculo 21 inciso d): Al establecer una
categorizacin de municipalidades se viene a restringir la capacidad de stas, adems que
sujeta un asunto de administracin y poltica de presupuesto a la Contralora General de la
Repblica, con lo cual se controla aspectos de ndole de conveniencia y discrecin,
incompatibles con los entes que gozan de autonoma poltica. Artculo 63, Transitorio I:
Ya la Sala declar inconstitucionales los Concejos Municipales de Distrito. Artculo 70: El
control de la Contralora General de la Repblica, es de oportunidad, discrecionalidad, y por
ende, incompatible con la autonoma municipal, con la cual se sujeta a los Gobiernos
Locales, produciendo una coadministracin de los fondos e intereses locales. Artculo 71:
Con relacin a la participacin de la Contralora en el mbito municipal en el hecho de
examinar, aprobar o improbar los presupuestos, esto no debe extenderse a dar de previo "la
autorizacin" referida al patrimonio municipal. Artculo 74: Esta norma no tiene su razn
de ser, pues por un lado, la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, otorga
dicha potestad de control del patrimonio pblico, para toda la Administracin Pblica; sin
embargo, ello es un control a posteriori, que no conlleva a imposibilidad de administrar.
Artculo 76: El IFAM no ha hecho uso de esta norma para fijar los aumentos de los salarios
de los ejecutivos municipales, tal proceder lo ha venido haciendo la Contralora, sin que ello
lesione los intereses y la autonoma municipal. El monto de las dietas de los concejales, as
como el salario de los ejecutivos municipales, debe ser resorte de cada uno de los
respectivos concejos, en atencin a sus ingresos y una fiscalizacin posterior, o en el
momento de aprobar el presupuesto por la Contralora. Artculo 78: Este numeral
efectivamente lesiona el artculo 170 de la Constitucin, al sealar "previa anuencia de la
Contralora General de la Repblica", por ser un control ms de oportunidad en la
administracin. Igualmente lesiona la autonoma municipal el refrendo de los contratos
municipales, por cuanto la competencia del rgano contralor viene del artculo 185 de la
Constitucin Poltica, y se circunscribe al Estado persona y no a la Administracin Pblica.
Artculo 79: De acuerdo a los razonamientos anteriores, no debe ningn rgano interferir
en la parte administrativa y poltica de los gobiernos locales. Artculo 80: Esta norma, fue
derogada por la Ley de Contratacin Administrativa N7494 del 2 de mayo de 1995.
Artculo 85: En cuanto a las tasas municipales, no es posible que la institucin que las

apruebe tenga la posibilidad de modificarlas al resolver su aprobacin. Artculo 90: Es

vlido lo expresado para el artculo anterior, en cuanto se analiza la potestad tributaria de las
corporaciones municipales, principalmente en lo relacionado con las contribuciones locales.
Artculo 96, prrafo segundo: La Asamblea Legislativa puede aprobar o improbar los
impuestos municipales de conformidad con el artculo 121 inciso 13) de la Constitucin, de
manera que, no puede el rgano contralor, desarrollar una ley sin que entre en violacin a
las competencias tanto de la Asamblea Legislativa como del poder Ejecutivo. Artculo 107:
Si bien, pareciera que la norma lo que pretende es garantizar el pago de las obligaciones
contradas, la Contralora puede aprobar o no el presupuesto, si es que no se incluyen en el
proyecto las partidas para honrar la deuda; empero ello, no posibilita al rgano contralor a
que de oficio haga las inclusiones, pues este proceder menoscaba la autonoma municipal.
Artculo 134: El fijar montos a un gobierno local, es condicionarlo a que su actuar no sea
eficiente ni eficaz. La Contralora en cumplimiento de sus facultades, no puede emitir
disposiciones jurdicas que vengan a interferir en la administracin, sino que solamente
puede emitir polticas y directrices generales, con el fin de que las municipalidades se
organicen en forma autnoma y de acuerdo a sus intereses. Artculo 139: Este artculo
lesiona la autonoma municipal al ampliar e imponer a los contadores y auditores de los
gobiernos locales atribuciones dadas por la Contralora General, pues ellos deben ejercer
sus funciones con independencia funcional y de criterio respecto del patrono, as como
organizar su oficina conforme lo establecen el manual para el ejercicio de la auditora
interna. Artculo 140: Si bien es cierto, la Contralora General est en la posibilidad de
emitir lineamientos generales para ejercer su fiscalizacin, esto no debe ir en detrimento de
que las municipalidades regulen su propia contabilidad. Artculo 149 inciso e), apartes 5 y
6: Esta facultad que se le otorga a la Contralora, es darle la posibilidad de sustituir a la
administracin en labores propias y de su entera responsabilidad, con lo que se lesiona la
autonoma municipal. Igualmente, el hecho de supeditar los contratos de becas al refrendo
del contralor para su eficacia, sujeta el buen funcionamiento y sana administracin de los
intereses locales. Artculo 184: El hecho de que la donacin que se realice a las
Municipalidades deba ser autorizada por la Contralora, es un reflejo de la lesin a la
autonoma municipal. Artculo 186: Es vlido lo expresado por el recurrente en cuanto a
que se exige a los Gobiernos locales por imposicin legal una asignacin especfica en
favor de los Comits Cantonales de Deporte y Recreacin.
9.Leonel Fonseca Cubillo, en ese entonces Presidente de la Junta Directiva del Servicio
Nacional de Electricidad, rindi el informe, limitndose a la impugnacin del artculo 19 de
la Ley No. 6890 (reformas al Cdigo Municipal, norma que le otorg al Instituto de
Fomento y Asesora Municipal la realizacin de estudios de tasas y tarifas de los acueductos
municipales, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con
la aprobacin posterior o rechazo del Servicio Nacional de Electricidad. Presenta una resea
histrica de la regulacin de Acueductos y Alcantarillados con un anlisis de las leyes
emitidas y sus reformas y luego el procedimiento tarifario para Municipalidades y una
resea de los criterios emitidos sobre esta materia por la Procuradura General de la
Repblica, sealando, adems, que el Servicio no contaba con una ley que le facultara para
ejercer una regulacin tarifaria completa, lo que variar cuando entre en vigencia la Ley
constitutiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, que le permitir fijar

precios y tarifas.
10.Vctor Evelio Castro Retana, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo, en su informe, sobre la impugnacin de los artculos de la Ley de
Planificacin Urbana se refiere al Transitorio II de esa Ley, para afirmar que junto con las
normas de la Ley Orgnica de ese Instituto, se le otorgan competencias por suplencia, es
decir, para sustituir a los gobiernos locales que no hayan dictado planes reguladores y por
ello no existe violacin de la autonoma municipal, lo que la Sala ya ha reconocido en
sentencia 5062-95.
11.Ana Gabriela Ross Gonzlez, para entonces Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados, contest la audiencia conferida, e indic: Que se limitar a
hacer referencia a los aspectos impugnados en los que el Instituto tiene algn tipo de
participacin, que son particularmente el artculo 5 y el 85 del Cdigo Municipal y el
Artculo 19 de la Ley 6890-83. Seala que es claro que las Municipalidades tengan plena
autonoma, y es loable que se trate de rescatar dicha prerrogativa al mximo, sin embargo,
no se puede llegar al extremo de reclamarla sacrificando aspectos fundamentales como la
prestacin eficiente de determinados servicios que slo un rgano especializado en la
materia podra ejecutar en forma idnea, pues como bien se sabe, muchos Gobiernos
Locales no estn en capacidad de asumir y brindar en forma adecuada determinados
servicios. En este aspecto no est no slo en juego la determinacin de los alcances de la
autonoma municipal, sino que se pone en juego salud pblica, y siendo fundamental la
prestacin del servicio que ofrece el AYA, la competencia del Instituto prima sobre la
competencia genrica que tienen las Municipalidades. Otro punto objetado en la accin es
lo relativo a las tarifas, alegando que el artculo 85 del Cdigo Municipal y el artculo 19 de
la Ley 6890 prescribe que las tasas locales por servicio de agua son acordadas por las
Municipalidades "previo estudio" del IFAM, "en consulta" con AYA, y "aprobadas" por el
SNE. Consideran que este procedimiento para fijar las tasas locales por servicio de agua no
viola la autonoma municipal, toda vez, que las Municipalidades tienen participacin en la
fijacin de dicha tarifa y de que existe prevalencia del inters nacional sobre el local, por lo
que debe existir un mecanismo para ejercer un efectivo control de las tasas por los servicios
pblicos que se brindan, que permitan una proteccin adecuada a los usuarios evitando
distorsiones, desigualdades en las cargas y violaciones a los principios presupuestarios. Si
bien en esta accin se hace alusin a aspectos meramente formales, se est reclamando en
este caso una autonoma que los Gobiernos Locales no estn en capacidad de afrontar, ya
que la realidad ha demostrado que las Municipalidades no han dado una respuesta adecuada
a los problemas locales. Solicitan que se declare sin lugar la accin interpuesta.
12.Los edictos a que se refiere el prrafo segundo del artculo 81 de la Ley de la Jurisdiccin
Constitucional fueron publicados en los nmeros 171, 172 y 173 del Boletn Judicial de los
das 9, 10 y 11 de setiembre de mil novecientos noventa y seis.
13.La audiencia oral prevista en los artculos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdiccin

Constitucional se celebr a las nueve horas quince minutos del tres de julio de mil
novecientos noventa y siete (razn a folio 211), con la presencia de los siguientes
magistrados propietarios: Rodolfo Piza Escalante, quien presidi, Luis Fernando Solano
Carrera, Eduardo Sancho Gonzlez, Carlos Arguedas Ramrez, Ana Virginia Calzada
Miranda, y los magistrados suplentes Alejandro Rodrguez Vega y Danilo Elizondo Cerdas.
Adems cont con la presencia de la Licenciada Carmen Mara Arias y el Doctor Mauro
Murillo Arias en su condicin de apoderados de la accionante; los Doctores Romn Sols
Zelaya y Magda Ins Rojas en representacin de la Procuradura General de la Repblica; el
Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra por la Contralora General de la Repblica; el Ministro
de Planificacin y Poltica Econmica, Licenciado Leonardo Garnier acompaado de los
Licenciados Ana Cecilia M. Cantero y Luis Romn Hernndez; y por la Autoridad
Reguladora de los Servicios Pblicos, el Licenciado Alner Palacios Garca, y la Licenciada
Silvia Poveda Donato por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
14.Mediante escrito del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (visible a folios 212 a
216), el apoderado especial judicial del accionante solicita que se declaren
inconstitucionales los artculos 4 inciso f), 5, 6 inciso a), 14 a 25, 27, 28, 29, 38 y siguientes
de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, nmero 7593, en tanto
dispone que para la aprobacin de las tarifas de agua potable, las mismas deben ser
"estudiadas" por el Instituto de Fomento y Asesora Municipal; faculta a esa institucin para
regular los servicios pblicos, dictar resoluciones vinculantes en solucin de conflictos con
usuarios, y ms que aprobar, fija las tarifas, e inclusive puede fijar multar a las
municipalidades, disposiciones que considera violatorias de los artculos 169 y 170 de la
Constitucin Poltica.
15.La Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, aport al expediente un esquema de la
exposicin que hizo en la audiencia oral del tres de julio y lo propio ha hecho la
Procuradura General de la Repblica a solicitud de la Sala, documentos que se encuentran
en los folios 224 y siguientes.
16.En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sancho Gonzlez; y,
Considerando:
I.DEL OBJETO DE LA ACCIN. Se alega la inconstitucionalidad de las normas enlistadas
en el resultando primero, por cuanto se considera que lesionan los principios fundamentales
del rgimen municipal, que ataen a la competencia y a la autonoma, derivados en los
artculos 169 y 170 de la Constitucin Poltica. Independientemente de los principios
generales que ya esta Sala ha examinado en varias ocasiones, sobre el concepto y la
naturaleza de los llamados entes autnomos, es importante replantear el tema y definir de
manera clara y precisa la autonoma municipal y con base en ese concepto, establecer el
parmetro que debe utilizarse a la hora de determinar cules son las atribuciones de las
municipalidades y si existe o no posibilidad de control por parte de las otras entidades

pblicas; es decir, si las normas impugnadas son o no compatibles con esos principios de
competencia y autonoma municipales.
II.DE LA VIGENCIA DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. Previo a analizar la normativa
cuestionada en esta accin, debe hacerse la advertencia de que mediante ley nmero 7794,
de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, la Asamblea Legislativa
promulg una reforma general del Cdigo Municipal, con lo que derog la ley nmero
4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta -Cdigo Municipal anterior-, segn
disposicin expresa del artculo 183, cuyas normas, en su mayora, son objeto de
impugnacin en esta accin; sin embargo, en virtud de los efectos jurdicos que produjeron
durante su vigencia y que podran seguirse dando, se analizan esas disposiciones en
concordancia con la nueva legislacin. Asimismo, varias de las otras disposiciones que se
cuestionan tambin han sido reformadas y derogadas, como el Transitorio VIII del Cdigo
de Normas y Procedimientos Tributarios, en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de
los Servicios Pblicos; las leyes referentes a la distribucin del impuesto territorial (nmero
4340, 5443, 5909 y 6026) que fueron derogadas por la Ley del Impuesto de Bienes
Inmuebles, nmero 7509; el artculo 212 de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres,
nmero 7331, que fue reformado parcialmente por Ley 7717, que es Ley Reguladora de los
Estacionamientos Pblicos; la Ley de Planificacin Nacional que ha tenido varias reformas,
como el artculo 10, que lo fue por la Ley 7010; y la Ley 5991, que fue derogada
parcialmente por la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres, todo lo cual se analizar
en su oportunidad.
III.CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el
rgimen municipal es una modalidad de la descentralizacin territorial, segn se desprende
del prrafo primero del artculo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los
artculos 169 y 170 de la Constitucin Poltica que sealan, en lo que interesa, que la
"administracin de los intereses y servicios locales estar a cargo del Gobierno Municipal
formado por un cuerpo deliberante de eleccin popular y de un funcionario ejecutivo que
designa la ley" (hoy da Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de
autonoma y de recursos econmicos propios (competencia presupuestaria)". De esta
enunciacin de los principales rasgos jurdicos de la institucin municipal, resulta
absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una
jurisdiccin territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitucin
de una poblacin fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantn es
muncipe; el gobierno formado por dos rganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con
funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institucin;
garanta constitucional de independencia (autonoma); y la materia objeto de su
administracin, que est formada por todo aquello que sea o constituya "inters y servicio
local". Desde el punto de vista poltico, las municipalidades son gobiernos representativos
con competencia sobre un determinado territorio (cantn), con personalidad jurdica propia
y potestades pblicas frente a sus muncipes (habitantes del cantn); operan de manera
descentralizada frente al Gobierno de la Repblica, y gozan de autonoma
constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia poltica, al
determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento

de todo tipo de servicio pblico para la satisfaccin del bien comn en su comunidad. Puede
decirse, en sntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales
de naturaleza corporativa y pblica no estatal, dotadas de independencia en materia de
gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonoma municipal
involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorizacin legislativa, la
contratacin de emprstitos y la elaboracin y disposicin de sus propios ingresos y gastos,
con potestades genricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir
correctamente la conformacin del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto
en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las
relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la Repblica, para evitar
la coexistencia simultnea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la
duplicacin de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusin de derechos y
obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo expresado conduce, en
consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional, cul es el
mbito municipal, lo que se har en los siguientes considerandos, para examinar,
posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las
normas que han sido impugnadas.
IV.AUTONOMA MUNICIPAL. Generalidades. Gramaticalmente, es usual que se diga que
el trmino "autonoma", puede ser definido como "la potestad que dentro del Estado
pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de l, para regir intereses
peculiares de su vida interior, mediante normas y rganos de gobierno propios". Desde un
punto de vista jurdico-doctrinario, esta autonoma debe ser entendida como la capacidad
que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo
lo referente a la organizacin de determinada localidad (el cantn, en nuestro caso). As,
algn sector de la doctrina ha dicho que esa autonoma implica la libre eleccin de sus
propias autoridades; la libre gestin en las materias de su competencia; la creacin,
recaudacin e inversin de sus propios ingresos; y especficamente, se refiere a que abarca
una autonoma poltica, normativa, tributaria y administrativa, definindolas, en trminos
muy generales, de la siguiente manera: autonoma poltica: como la que da origen al
autogobierno, que conlleva la eleccin de sus autoridades a travs de mecanismos de
carcter democrtico y representativo, tal y como lo seala nuestra Constitucin Poltica en
su artculo 169; autonoma normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la
potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que
en nuestro pas se refiere nicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la
organizacin de la corporacin y los servicios que presta (reglamentos autnomos de
organizacin y de servicio); autonoma tributaria: conocida tambin como potestad
impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creacin, modificacin, extincin o
exencin de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la
aprobacin sealada en el artculo 121, inciso 13 de la Constitucin Poltica cuando as
corresponda; y autonoma administrativa: como la potestad que implica no slo la
autonormacin, sino tambin la autoadministracin y, por lo tanto, la libertad frente al
Estado para la adopcin de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su
parte, ha dicho que la Constitucin Poltica (artculo 170) y el Cdigo Municipal (artculo 7
del Cdigo Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las
municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino

que han dispuesto expresamente que esa gestin municipal es y debe ser autnoma, que se
define como libertad frente a los dems entes del Estado para la adopcin de sus decisiones
fundamentales. Esta autonoma viene dada en directa relacin con el carcter electoral y
representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro aos, y
significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus polticas de accin y de inversin
en forma independiente, y ms especficamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido
gobernante. Es la capacidad de fijacin de planes y programas del gobierno local, por lo que
va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresin de
las polticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es poltica. Esta
posicin coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango tpico
de la autonoma local reside en el hecho de que el rgano fundamental del ente territorial es
el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aqul deriva su orientacin
poltica-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayora
electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientacin poltica
puede diverger de la del Gobierno de la Repblica y an contrariarla, ah donde no haya
correspondencia de mayoras entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonoma
poltica es una posicin jurdica, que se expresa en la potestad de conducir una lnea poltica
propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y
competencias, de establecer una lnea propia de accin o un programa propio, con poderes
propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.
V.AUTONOMA MUNICIPAL. Proceso constituyente. Para ubicar debidamente el anlisis
del tema principal de esta accin, resulta imprescindible examinar el debate que se produjo
en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y que se inici con una mocin
presentada por el representante Leiva Quirs, en la sesin No. 78, discusin que se recoge
en las pginas 208 y siguientes del Tomo II de las actas de la Asamblea. As, por ejemplo,
en el acta No. 80 (id. pg. 220) el representante Chacn Jinesta expres:
"[...] la autonoma municipal en Costa Rica nunca haba existido, ya que las
municipalidades siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie
de funcionarios y organismos. Si se desea realmente otorgar a las municipalidades
su plena autonoma, deben desligarse del Ejecutivo";
y el representante Baudrit Solera agreg:
"Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas por el Ejecutivo, que
interviene en las mismas a travs de una serie de funcionarios y organismos. Si se
ha de seguir as, lo mejor es establecer que el Ejecutivo nombrar directamente,
para el gobierno de las localidades a tres funcionarios. Las municipalidades en
Costa Rica van poco a poco perdiendo facultades. Es tan poco el inters que
despiertan, que las funciones de muncipes se desempean con desgano. Es
necesario que los ciudadanos se interesen ms por los asuntos locales, creando
una verdadera autonoma del rgimen municipal".
Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al ocuparse del tema de la
autonoma municipal, lo hace como una reaccin evidente a la experiencia histrica de la
intervencin del Poder Ejecutivo en los asuntos locales. Es decir, si lo que privaba en los
aos anteriores al proceso constituyente, era un sistema municipal intervenido directamente

por el Poder Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno distinto, que se desligara por
completo de esa interferencia. En esa misma acta No. 80 se cita la mocin presentada por el
representante Leiva Quirs, que deca textualmente :
"Las Corporaciones Municipales son rganos de la soberana, autnomos y de
eleccin popular",
lo que desat una calurosa discusin, encabezada por la intervencin del representante Ortz
Martn (pgs. 222 y 223), quien expres :
"[...] que la soberana la tiene fundamentalmente el pueblo y la delega en la
Asamblea Legislativa. De ninguna manera puede atribuirse esa soberana a las
corporaciones municipales, que son rganos administrativos de los intereses
comunales [...] Una municipalidad, es decir, muchas municipalidades soberanas
constituyen pequeos Estados dentro de un Estado, lo que viene a ser
tcnicamente imposible."
En la siguiente sesin -acta No. 81- se pidi revisin del texto que se haba aprobado con el
concepto de soberana incluido y el representante Esquivel Fernndez indic
"[...] que votara la revisin planteada, ya que la completa autonoma municipal,
tal como la propone el artculo 135, ha dado en Costa Rica los ms desastrosos
resultados [...] No se puede otorgar esa autonoma en una forma absoluta [...]";
y la revisin fue aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva Quirs,
proponente del texto que fue revisado, expres (pg. 229):
"[...] que la autonoma otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino
relativa, pues est sometida a cierto tutelaje por parte del Estado. Los
presupuestos de las corporaciones municipales estarn sometidos a la
fiscalizacin de la Contralora General de la Repblica."
En sntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del actual artculo 170,
que seala que las corporaciones municipales son autnomas, cre un sistema de
administracin local tal, que lo sac, o por lo menos pretendi sacarlo, formalmente, de las
influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez, esa autonoma no se otorg en
forma plena o ilimitada, sino que la concepcin de gobierno local autnomo, implic
que quedaba sujeta a ciertos lmites (tutelajes, llam el constituyente), cuya naturaleza
y alcances, se desarrollarn en los subsiguientes considerandos.
VI.DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZN DE LA
MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposicin constitucional expresa
-artculo 169-, hay una asignacin de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos
locales en razn de la materia a "lo local", sea, "la administracin de los servicios e
intereses" de la localidad a la que est circunscrita, para lo cual se la dota de autonoma (de
la que hemos hecho referencia en los Considerandos anteriores), aunque sujeta al control
fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contralora General de la Repblica. De
manera que sus potestades son genricas, en tanto no hay una enumeracin detallada de sus
cometidos propios, sino una simple enunciacin del mbito de su competencia; pero no por
ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia nmero 6469-97,
de las diecisis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y

siete, en los siguientes trminos:

"IV.LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de
los conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los
efectos de definir las funciones de las municipalidades en lo que atae a las
licencias comerciales en general, y a manera de conclusin inicial sobre el tema,
transcribir el siguiente prrafo del informe de la Procuradura General de la
Repblica, visible a folios 77 y siguientes:
A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administracin de los intereses
y servicios locales de cada cantn, establecindose que la misma estar a cargo
del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por
regidores municipales de eleccin popular, y de un funcionario ejecutivo que
designar la ley (artculo 169), e indicndose que gozan de autonoma (artculo
170). Se agrega adems, en el artculo 175, que stas dictarn sus presupuestos
ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarn para entrar en vigencia, la
aprobacin de la Contralora General, que fiscalizar su ejecucin.
Es claro entonces, que a partir de la promulgacin de la actual Carta Magna, las
Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administracin de los intereses
locales, para lo cual se les otorga autonoma, incluida la presupuestaria, aunque
sujeta a la Contralora General de la Repblica. Asimismo, en aplicacin del
artculo 121 inciso 13) [de la Constitucin Poltica], tienen potestad para
imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con
anterioridad a la Carta Magna actual, restringiera tales atribuciones,
habra quedado derogada con la entrada en vigencia de sta (artculo 197
constitucional). Asimismo, cualquier disposicin dictada con posterioridad a
dicho texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas
Corporaciones, sera inconstitucional.
El examen de la Procuradura General de la Repblica conduce a sealar, sin
embargo, que la descentralizacin territorial del rgimen municipal, no implica una
restriccin o eliminacin de las competencias asignadas constitucionalmente a
otros rganos del Estado (id. folio 81), de manera que existen intereses locales cuya
custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya
proteccin constitucional y legal es atribuida a otros entes pblicos, lo que ha sido
objeto de un trato legislativo muy claro en el artculo 5 del Cdigo Municipal, al
indicar que la competencia municipal genrica no afecta las atribuciones
conferidas a otras entidades de la Administracin Pblica, y esa afirmacin debe
entenderse, desde luego, como conclusin constitucionalmente posible, pero
nicamente como tesis de principio. Y es as, porque al haber incluido el
constituyente un concepto jurdico indeterminado en el artculo 169, al sealar que
le corresponde a la Municipalidad de cada cantn administrar los servicios e
intereses locales, se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con
la realidad a la que va destinado de manera que la nica forma de definir o de
distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es
la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y segn sea el caso, deber hacerse por

medio de la interpretacin jurisprudencial que de esos contenidos haga el control

jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la
Constitucin significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que l -no el
legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el
tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretacin
legal, que se concluye, como expresamente se dir ms adelante, que todo lo
atinente a las licencias comerciales es materia que est inmersa dentro de lo local,
sntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno
comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotacin que definir sus
alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la
integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podra el
legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento
territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos
en la Constitucin Poltica; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus
habitantes (poblacin) en claras condiciones de inferioridad con relacin al resto
del pas; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que
se convierta a la Corporacin en un simple contenedor vaco del que subsista solo
la nominacin, pero desactivando todo el rgimen tal y como fue concebido por la
Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habr cometidos que por su
naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substrados de ese mbito de
competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo
implicara desarticular a la Municipalidad, o mejor an, vaciarla de contenido
constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los lmites
infranqueables de lo local, sino que para desentraar lo que corresponde o no al
gobierno comunal, deber extraerse del examen que se haga en cada caso
concreto [...] Consecuentemente, no slo por norma legal expresa (el Cdigo
Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo ms importante, por contenido
constitucional expreso (artculo 169), no pueden subsistir funciones de ningn
ente pblico, que disputen su primaca con las municipalidades, cuando se trata
de materia que integra lo local."
De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental,
se asigna una competencia especfica a los gobiernos locales, atribucin que adems es
exclusiva de stos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y
slo mediante una ley de nacionalizacin o de regionalizacin es que puede ser desplazada,
total o parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemtica
institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia del caso proceda, si la
municipalidad est o no en capacidad real y tcnica para cumplir con los servicios pblicos
que le competen, prefirindose el traslado del servicio a instituciones de carcter regional o
nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripcin territorial a la que
estn supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las
instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se
insiste, se requiere de una ley de nacionalizacin o de regionalizacin, segn sea el caso.
VII.DESCENTRALIZACIN DE LA FUNCIN POLTICA EN MATERIA LOCAL. El
otro parmetro constitucional para determinar la competencia de las municipalidades es el

territorio, y puesto que el artculo 169 de la Carta Fundamental circunscribe la

"administracin de los intereses y servicios locales" al cantn correspondiente, con ello se
define que se trata de una descentralizacin territorial - posible en nuestro sistema, como se
ha dicho antes-, tal y como se consider en sentencia 4091-94, de las quince horas doce
minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro:
"XXIX.Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que
Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual
quiere decir que no ha tenido nunca ningn tipo de descentralizacin poltica
propiamente dicha. La nica que ha conocido, es la administrativa, sea esta
territorial -municipios- o institucional. De manera que es intil todo ejercicio
tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralizacin
meramente administrativa y otras formas posibles de descentralizacin, la poltica.
Esto obliga a considerar fundamentales para la decisin de este caso, las
disposiciones de carcter legal, reglamentario o meramente administrativos que, a
lo largo de los aos han organizado los territorios en cuestin, desde la perspectiva
de la divisin territorial administrativa, nica que se conoce en Costa Rica [...]"
Dados estos antecedentes, es dable afirmar, junto con la doctrina costarricense ms
calificada, que lo territorial del ente (municipio) es, en realidad, lo territorial de sus
potestades para dictar actos de imperio y de sus facultades para prestar servicios pblicos y
consiste en que tanto el sujeto que lo hace, como la atribucin de competencia para hacerlo
y la legalidad de esa conducta, vienen determinados por el propio territorio. Pero el poder
pblico del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definicin la recibe del Estado,
generalmente por va constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de
mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribucin
de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralizacin de la
funcin poltica en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor
reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administracin de
los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben
regulaciones de ningn otro ente pblico, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que
implica un fundado motivo para dictar la regulacin; o lo que es lo mismo, el municipio no
est coordinado con la poltica del Estado y solo por la va de la ley se puede regular
materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurdica resulte
razonable, segn los fines que se persiguen. Es por ello que las normas y la conjugacin de
cada una de ellas, sean los artculos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del anterior Cdigo Municipal, no
resultan contrarias a la autonoma municipal, porque en todo caso, lo que debe privar por
jerarqua de las disposiciones, es, en primer lugar, la supremaca de la norma constitucional
y de seguro que lo local prima sobre los objetos de los entes descentralizados, que son
creacin de la ley cuando se trata de definir lo que es local.
VIII.Jurisprudencia de la Sala en relacin con la autonoma municipal. Esta Sala ya ha
abordado el tema de la autonoma municipal en varias de sus sentencias, aunque de diversos
puntos de vista y de alcances tambin distintos de los que en esta accin se persiguen. Por
ello resulta de importancia para el desarrollo del anlisis, citar esos antecedentes propios:

1).En la sentencia nmero 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de
agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada luego por las sentencias nmero
3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 231195, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-95), se dijo, que al disponer el artculo 170 de la
Constitucin Poltica que las corporaciones municipales son autnomas, de ese concepto se
deriva, por principio, la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, al
indicar:
"Dispone el artculo 170 de la Constitucin Poltica que las corporaciones
municipales son autnomas. De esa autonoma se deriva, por principio la potestad
impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos
gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la creacin, modificacin o
extincin de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello sujeto a la
autorizacin legislativa establecida en el artculo 121 inciso 13) de la Constitucin
Poltica, la cual es, por su naturaleza, ms bien un acto de aprobacin."
Asimismo, sent el principio de que las municipalidades son entidades de naturaleza
territorial y corporativa, es decir, de base asociativa, capaz de generar un inters autnomo
distinto del Estado. En este mismo orden de ideas, con posterioridad, y en sentencia nmero
2311-95, de las diecisis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa
y cinco, reafirm el principio de que la Asamblea Legislativa no puede vlidamente, por
medio de una ley, autorizar de manera unilateral (es decir, sin la adecuada participacin
municipal) una exencin de los tributos municipales.
2).En sentencia nmero 2153-93, de las nueve horas veintiuno minutos del veintiuno de mayo
de mil novecientos noventa y tres, se determin que es competencia exclusiva de las
municipalidades el controlar el desarrollo urbano dentro de los lmites de su territorio, para
lo cual pueden y deben dictar los correspondientes planes reguladores; lo cual ha sido
confirmado en sentencias nmero 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintids de
octubre, nmero 6706-93, de las quince horas veintin minutos del veintiuno de diciembre,
todas de ese ao, 3494-94, del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, y 420596, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos
noventa y seis.
3.) En la sentencia nmero 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintids de
junio de mil novecientos noventa y tres (confirmada por la sentencia nmero 5829-93, de
las nueve horas cincuenta y un minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa
y tres), se dijo que resultaban abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la
autonoma municipal contenida en el artculo 170 de la Constitucin Poltica, las
regulaciones impugnadas en las se estableca la intromisin de la Contralora General de la
Repblica en el orden disciplinario interno de las municipalidades. En el texto se elaboran
las ideas ya expuestas de que el alcance de esa autonoma que proviene de la propia norma
superior y, esencialmente, se origina en el carcter representativo de ser un gobierno local
(nica descentralizacin territorial del pas, se repite), encargado de administrar los
intereses locales y por ello, las municipalidades pueden definir sus polticas de desarrollo
(planificar y acordar programas de accin), en forma independiente y con exclusin de

cualquier otra institucin del Estado, facultad que conlleva, tambin, la de poder dictar su
propio presupuesto. Esta autonoma poltica implica, desde luego, la de dictar los
reglamentos internos de organizacin de la corporacin, as como los de la prestacin de los
servicios pblicos municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una
verdadera descentralizacin de la funcin poltica en materia local". Y en cuanto a los
alcances, se seala que la autonoma municipal no excluye el control de legalidad, del que
la doctrina es unnime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y
aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los
actos, respectivamente), compatibles con ella. La doctrina costarricense ms calificada ha
expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles con la autonoma municipal,
sino ms bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensin,
anulacin y sustitucin, por la Contralora General de la Repblica, de actos
administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendra abonado por la
lgica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes
administrativos antes de la va judicial, como tal lenta e incumplida". Es decir, que el
control que emana de la Contralora General de la Repblica, que es de origen tambin
constitucional segn los textos de sus artculos 183 y 184, no contrara la autonoma
municipal, porque su funcin principal es el control de legalidad de la administracin
financiera del sector pblico estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los
gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artculo
184 inciso 2).
4).En la sentencia nmero 3278-93, de las diez horas tres minutos del nueve de julio de mil
novecientos noventa y tres, el recurrente afirm que se invada la autonoma municipal con
la posible instalacin de un relleno sanitario por parte del Poder Ejecutivo, sobre lo cual la
Sala expres que haba tenido por demostrado que el Poder Ejecutivo no le impone a las
Municipalidades del pas el sistema de disposicin final de los desechos slidos, sino que se
trataba de promover un sistema alternativo que puede, o no, ser utilizado por los Gobiernos
Locales, de donde se deduce que con lo actuado no se violentaban los posibles derechos
derivados de la autonoma municipal. Con ello, se reconoce que es necesaria la adhesin
libre y voluntaria de las municipalidades a los planes y programas del Estado, ya que puede
generar un inters autnomo distinto de los otros rganos pblicos.
5).En el considerando primero de la sentencia nmero 0140-94, de las quince horas cincuenta
y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y tres (en la misma direccin las
nmeros 0946-91 y 0023-95), se indica que el artculo 170 de la Constitucin Poltica
establece que las corporaciones municipales son autnomas y que el prrafo primero del
artculo 7 del Cdigo Municipal desarrolla ese concepto, diciendo que en el ejercicio de sus
atribuciones las municipalidades gozan de la autonoma que les confiere la Constitucin
Poltica, con las potestades de Gobierno y de Administracin inherentes a la misma y como
consecuencia de lo dispuesto en esas normas resulta que cada Municipalidad est autorizada
para procurarse los ingresos necesarios siempre que cumplan con los procedimientos legales
necesarios. Y se seala que sera contrario a la autonoma constitucionalmente otorgada a
esas entidades, pretender que todas las Municipalidades regularan en forma igual lo

referente al cobro de sus impuestos.

6).En sentencia nmero 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de abril
de mil novecientos noventa y cuatro, se indic que el Ejecutivo Municipal (hoy da, Alcalde
Municipal) es el encargado del rgimen disciplinario de los gobiernos locales, con el fin de
preservar el mbito de su autonoma declarada en el artculo 170 constitucional.
7).La sentencia nmero 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro, defini que el mbito municipal es la nica descentralizacin
territorial posible en nuestro sistema, que se desarrolla la funcin poltica en materia local y
en este sentido, sus competencias estn determinadas por la jurisdiccin territorial, segn se
anot en el Considerando VII anterior.
8).En la sentencia nmero 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de
octubre de mil novecientos noventa y cuatro, que se refiere a la accin de
inconstitucionalidad que cuestiona a los llamados concejos municipales de distrito, la Sala,
sobre el decreto ejecutivo que los creaba (nmero 5.595-G), indic:
"[...] que resultan violados tambin los artculos 168 y 169 de la Constitucin
Poltica, al sobreponer, sobre un ente municipal creado por la misma Constitucin
Poltica, un organismo corporativo cuyo acto fundacional es un simple decreto que
contradice los textos superiores. Solo el anlisis de este artculo, concede razn
suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los Concejos Municipales de
Distrito. Sin embargo, es de importancia sealar lo que al respecto indica el
artculo 2:
Artculo 2.Cometidos.- los Concejos Municipales de Distrito, tienen por objeto promover el
desarrollo integral de los respectivos distritos, en armona con el desarrollo
nacional.
Les corresponde la administracin de los servicios e intereses locales y de las
rentas e ingresos originados en el correspondiente distrito.
Este texto lesiona, sin ninguna duda, los artculos 169 y 170 de la Constitucin
Poltica, creando una administracin local distinta de la que sta ha concebido y
excluyendo el Gobierno Local originario, para ser sustituido por una dependencia
del Poder Ejecutivo. La autonoma que la propia Constitucin Poltica le ha
otorgado a las Corporaciones Municipales, es sustituida por un acto de rango
inferior en detrimento de aqulla. Y por ltimo, el artculo 16:
Artculo 16.Traslado de Fondos.- Instalado el Concejo Municipal de Distrito, su Presidente
lo comunicar as a la Municipalidad respectiva para que sta, dentro de los
treinta das hbiles siguientes, a ms tardar, haga entrega a la nueva Corporacin
de los fondos pertenecientes al Distrito autnomo, conforme al resultado de la
liquidacin que practique la Contralora, segn se dispone en el artculo 18 de

este Reglamento.
Tambin aqu, la autonoma concebida para ser ejercitada por el Gobierno
Municipal Local, con exclusin de toda interferencia extraa, es violada para
subordinar el actuar del rgano constitucional, al que se hace nacer de un acto
ejecutivo, inferior en rango y de constitucionalidad imposible y si a ello agregamos
que el artculo 24 indica que en cuanto a lo no previsto en el reglamento, se
aplicar supletoriamente el Cdigo Municipal, entonces se concluye que los
vicios de inconstitucionalidad atribuidos al reglamento, son insalvables y por ello,
debe declararse con lugar la accin [...]"
9).En sentencia nmero 2311-95, de las diecisis horas doce minutos del nueve de mayo de
mil novecientos noventa y cinco, se indic claramente que la poltica estatal debe
desarrollarse e implementarse con respeto al ordenamiento jurdico constitucional, lo que
implica que la poltica estatal que se analiz, al requerir la exencin de los tributos
municipales, "exige de paso sumar o reclutar la aquiescencia de las municipalidades para
esa poltica, porque sin esta conformidad el empleo instrumental del poder eximitorio
municipal sera jurdicamente imposible"; se expres all:
"La confluencia poltica del Estado central y de las corporaciones municipales bien
puede expresarse mediante una disposicin legal general, que, en consecuencia
autorice (incluso imperativamente, como lo hace la Ley de Fomento Avcola) la
exoneracin tributaria municipal, a condicin de que se respete en su integridad el
poder de eximir de todas y cada una de aquellas entidades. El modo prctico de
lograr sto es, evidentemente, la consulta a los concejos durante el proceso
legislativo; consulta obligada no por obra -como de ordinario- de expresa
disposicin de la Constitucin -que la prev para otras hiptesis-, sino de los
requisitos constitucionales para el ejercicio de la potestad eximitoria tal como aqu
se ha enunciado; consulta, en fin, cuyo resultado es vinculante para la Asamblea,
puesto que la negativa municipal impide, caso por caso, que la ley autorice por s lo
que cada concejo municipal no permite."
Posteriormente, sentencias nmero 2231-96 y 2237-96, ambas del catorce de mayo de mil
novecientos noventa y seis, se complementa lo anterior, siendo importante por los efectos
que se persiguen con este examen de los precedentes de la Sala, resaltar lo que se indic en
esas ocasiones:
"V.Es importante, entonces, vista la repercusin que esta resolucin puede ocasionar,
dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a travs de sus rganos
constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor
escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una poltica general en cuanto a
prioridades por las necesidades que afronta el pas en determinado momento, de
acuerdo con nuestro sistema democrtico y segn lo establece la propia
Constitucin Poltica, corresponde a cada municipalidad en su jurisdiccin velar
por los intereses y servicios locales con exclusin de toda otra interferencia que
sea incompatible con el concepto de lo local, en los trminos que fija la
Constitucin Poltica; todo lo relativo a la recoleccin, tratamiento y disposicin

de las basuras y desechos slidos pertenece a la esfera de los intereses y servicios

locales, por lo menos mientras no se disponga su nacionalizacin mediante ley
formal.
VI.Es de todos sabido el problema que envuelve la ubicacin de los centros de depsito
y de disposicin final de los desechos que afronta el pas, y el consiguiente
problema sanitario que de ello se deriva, segn las experiencias vividas por las
comunidades de este pas, pero no puede esta Sala dejar pasar por alto que todo
proyecto a ejecutarse en esta materia, como en el caso que nos atiende, puedan
obviarse los trmite y los requisitos derivados de las normas de control de esas
actividades, contenidas en la Ley General de Salud, precisamente para proteger la
vida y la salud de los habitantes y el medio ambiente. En este sentido proveen las
normas legales que regulan el establecimiento y funcionamiento de los rellenos
sanitarios de la Ley General de Salud y tambin, las normas reglamentarias que el
Poder Ejecutivo ha emitido en desarrollo de los principios legales generales antes
sealados. Es por ello que para autorizar el funcionamiento de un relleno
sanitario es imprescindible que se cumplan los requisitos correspondientes, siendo
como se dijo en considerandos anteriores, en razn de la especialidad de la
materia y de la autoridad de gobierno local, que ser entonces al Ministerio de
Salud y a la Municipalidad del lugar, a quienes corresponde, una vez revisados
los estudios tcnicos que deban presentarse al efecto, como por ejemplo el estudio
de impacto ambiental, contaminacin de aguas y otros, que deban,
razonablemente, y tomando en consideracin los intereses nacionales y locales,
autorizar o no el funcionamiento del proyecto que interesa. En ltima instancia, es
a la Municipalidad de la Jurisdiccin a la que corresponde conceder o no la
licencia para el ejercicio de actividades comerciales, a la vez que verificar si la
actividad es compatible con los usos y limitaciones propias de los planes de
desarrollo urbano que pudieran estar vigentes y todo ello, tratndose del
funcionamiento de una empresa privada en la venta de servicios. Cuando se trata
de la iniciativa de otras administraciones estatales o de entidades pblicas no
estatales, es ms que evidente, en razn de la autonoma municipal consagrada en
texto constitucional, que no se pueden establecer sin la debida coordinacin del
gobierno local, como lo exigen los artculos 5 y 10 del Cdigo Municipal. Como
en el caso concreto, es una empresa privada la que ha ofrecido sus servicios a otras
municipalidades del rea Metropolitana, aparentemente sin la intervencin de entes
pblicos, la decisin final, como lo ordena el artculo 169 constitucional, ser de la
Municipalidad del Cantn de Santa Ana, la que deber actuar velando y
protegiendo los derechos fundamentales de los ciudadanos de esa localidad, pero
en todo caso con apego absoluto al principio de legalidad constitucional".
10).En sentencia nmero 1974-96, de las quince horas nueve minutos del treinta de abril de mil
novecientos noventa y seis, se hace mencin a la potestad reglamentaria de los gobiernos
municipales, especficamente para dictar reglamentos de organizacin y de servicio, en los
siguientes trminos:

"Debe hacerse notar tambin que el accionante incurre en un error al sealar que
para que una disposicin de carcter normativo de las municipalidades tenga
asidero legal, debe ser aprobada por la Contralora General de la Repblica;
olvida con ello el principio de la autonoma municipal establecido en la propia
Constitucin Poltica, en el artculo 170 y la funcin encomendada a estas
corporaciones, cual es la administracin de los intereses y servicios locales en
cada cantn, de conformidad con lo sealado en el artculo 169 de la Carta
Fundamental. Adems, en el Cdigo Municipal, tampoco se establece como
requisito para dictar reglamentos de servicios de una Municipalidad la aprobacin
de la Contralora General de la Repblica, y en el artculo 7 del Cdigo Municipal
se reitera el principio de la autonoma de que gozan las municipalidades; principio
del que se deriva su potestad de dictar reglamentos autnomos de organizacin y de
servicios, entre los que lgicamente se encuentra la administracin del Mercado
Central de San Jos".
11).En sentencia nmero 6469-97, de las diecisis horas veinte minutos del ocho de octubre de
mil novecientos noventa y siete, se defini el proceso para la determinacin del mbito de
competencia de las municipalidades en razn de la materia a lo local, segn se anot en el
Considerando VI de esta sentencia.
IX.METODOLOGA A SEGUIR PARA EL ANLISIS DE LA NORMATIVA
IMPUGNADA. A partir de los conceptos doctrinales expuestos, del anlisis de la voluntad
del constituyente que se reproduce en el Considerando V anterior y de la jurisprudencia
citada, la Sala estima que el concepto de la autonoma municipal debe ser contrastado
contra este marco de referencia, de manera que a l se deben enfrentar las normas
impugnadas, a los efectos de definir si son o no conformes con el sistema municipal de la
Constitucin Poltica. Tambin se requiere definir con nitidez la forma jurdica de
articulacin de los gobiernos locales con el Poder Ejecutivo, las instituciones
descentralizadas y el resto de los entes pblicos; se debe examinar en cada una de las
normas impugnadas, su conformidad con este marco genrico de lo que es materia local
para evaluar sus alcances, razonabilidad y proporcionalidad, definir si pueden coexistir
junto con el concepto constitucional de lo municipal y establecer as, lo que es compatible y
lo que es violatorio de la autonoma municipal, todo lo cual se har en los siguientes
considerandos. A efecto de sistematizar el anlisis de la normativa que se cuestiona en esta
accin, la misma se agrupa en seis grandes grupos en razn de la unidad temtica. En el
primero, las disposiciones en las que se establece el criterio de la coordinacin con otras
dependencias, sean estatales o privadas; en el segundo grupo, se analiza el control de
legalidad ejercido por la Contralora General de la Repblica sobre las municipalidades,
tanto en lo que se refiere a la elaboracin y ejecucin de su presupuesto municipal, como las
normas referentes a la contratacin administrativa y a la intervencin que tiene el rgano
contralor en esta materia; en el tercero, la organizacin territorial en relacin con los
cometidos locales; cuarto, la potestad impositiva de los gobiernos locales en relacin con la
fijacin de los tributos y la administracin de esos fondos; en el quinto, el rgimen
disciplinario interno de las municipalidades; y en el ltimo, la potestad reglamentaria que

varias disposiciones han otorgado a la Contralora General de la Repblica.

A. DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMS
INSTITUCIONES ESTATALES Y LA SOCIEDAD.
X.DE LA OBLIGACIN DE COORDINACIN CON LAS INSTITUCIONES
ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad
-artculos 5, 10 y 186 del Cdigo Municipal, 2 de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas
Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Pblicos, 9 y 10 de la Ley de Planificacin
Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administracin Pblica y 4, 10, 16, 17 y 18 de la
Ley de Planificacin Urbana-, se refieren a la obligacin de coordinacin que debe existir
entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para
llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir
de la naturaleza misma de la autonoma municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el
artculo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de
autonoma funcional, administrativa y financiera en la administracin de los intereses y
servicios locales (artculo 169 de la Constitucin Poltica), lo que ha sido reconocido en la
jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias
nmero 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y
06469-97). Y como se ha sealado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en
los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definicin de atribuciones que
tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en
tanto se refieren estrictamente a lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como
una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento
para definir "lo local", mbito que slo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia
constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que
conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los
trminos sealados por este Tribunal en sentencia nmero 06469-97, supra citada. No
puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que
integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios
pblicos "nacionales" o "estatales", intrnsecamente distintos unos de otros, pero que en
realidad estn llamados a coexistir; y ello es as, porque ambos tipos de inters pueden estar,
eventualmente, entremezclados y ms bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad
econmica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a
ampliar el crculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la
distincin no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha
expresado la jurisprudencia antes citada, corresponder en ltima instancia al juez decidir si
los criterios de distincin se conforman o no con el dimensionamiento constitucional.
Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripcin territorial
determinada, queda claro que habr cometidos que por su naturaleza son exclusivamente
municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es
esencial definir la forma de cooparticipacin de atribuciones que resulta inevitable, puesto
que la capacidad pblica de las municipalidades es local, y la del Estado y los dems entes,
nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultneamente estatal e
institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades
pueden compartir sus competencias con la Administracin Pblica en general, relacin que

debe desenvolverse en los trminos como est definida en la ley (artculo 5 del Cdigo
Municipal anterior, artculo 7 del nuevo Cdigo), que establece la obligacin de
"coordinacin" entre la municipalidades y las instituciones pblicas que concurran en el
desempeo de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones,
sobre todo, porque slo la coordinacin voluntaria es compatible con la autonoma
municipal por ser su expresin. En otros trminos, la municipalidad est llamada a entrar
en relaciones de cooperacin con otros entes pblicos, y viceversa, dado el carcter
concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En
la doctrina, la coordinacin es definida a partir de la existencia de varios centros
independientes de accin, cada uno con cometidos y poderes de decisin propios, y
eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia,
pero por concurrencia, en cuanto sea comn el objeto receptor de los resultados finales de la
actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinacin es la ordenacin de
las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa
concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla til a un plan pblico global,
sin suprimir la independencia recproca de los sujetos agentes. Como no hay una
relacin de jerarqua de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relacin
con las municipalidades, no es posible la imposicin a stas de determinadas conductas, con
lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto
los centros autnomos e independientes de accin se ponen de acuerdo sobre ese esquema
preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misin confiada a
los otros. As, las relaciones de las municipalidades con los otros entes pblicos, slo
pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas
pactadas de coordinacin, con exclusin de cualquier forma imperativa en detrimento
de su autonoma, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de
coordinacin sin su voluntad o contra ella; pero que s admite la necesaria
subordinacin de estos entes al Estado y en inters de ste (a travs de la "tutela
administrativa" del Estado, y especficamente, en la funcin de control la legalidad
que a ste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
La relacin de cooperacin definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en
forma reiterada ha sealado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las
distintas instituciones pblicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurdico: en
primer lugar, las normas de rango constitucional, y despus, las de rango legal y
reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes pblicos
lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los
respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indic en sentencia de
amparo nmero 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta
sentencia.
Esta obligacin de coordinacin entre las instituciones del Estado y las municipalidades est
implcita en la propia Constitucin Poltica; as por ejemplo, en lo que se refiere a la
potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos,
tanto para su aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exencin de los
tributos, an tratndose de la poltica econmica del Estado, como se indic en sentencia
nmero 2311-95, supra citada; con lo cual, se est diciendo que debe existir una debida y
obligada coordinacin entre el Estado y los entes corporativos locales, cumplindose
as lo ordenado por esta disposicin, sin que ello implique una invasin a la autonoma

municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificacin urbana se debe dar
esa misma relacin de coordinacin, an cuando se ha definido -por disposicin
constitucional- que la planificacin urbana es competencia de los gobiernos locales, la
misma debera ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del
Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Direccin
de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica) e
integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificacin Nacional,
en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de
referencia, es que analizan las normas cuestionadas.
XI.DEL ARTCULO 5 DEL CDIGO MUNICIPAL. Se seala en la accin que con el
artculo 5 del Cdigo Municipal las competencias municipales se ven mermadas, si se
entiende que las atribuciones legales a que alude el artculo son ilimitadas, en tanto pone
por encima de las competencias municipales, las de los otros entes descentralizados, con el
siguiente texto:
"La competencia municipal, definida en el artculo anterior, no afecta las
atribuciones conferidas a otras entidades de la Administracin Pblica. No
obstante, estas entidades informarn al Concejo y coordinarn con ste, con la
debida antelacin, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantn
respectivo."
De conformidad con lo sealado en el Considerando anterior, respecto de la coordinacin
que debe existir entre las municipalidades y dems instituciones pblicas, el artculo 5 del
anterior Cdigo Municipal resulta constitucional, debiendo declararse sin lugar la accin
respecto de esta impugnacin; y consecuentemente, el artculo 6 del Cdigo Municipal
vigente, en cuanto dispone
"La municipalidad y los dems rganos y entes de la Administracin Pblica
debern coordinar sus acciones. Para tal efecto debern comunicar, con la debida
anticipacin, las obras que proyecten ejecutar";
el que tampoco es inconstitucional.
XII.DEL ARTCULO 10 DEL CDIGO MUNICIPAL. El artculo 10 del mismo cuerpo
legal es cuestionado en cuanto permite que cualquier entidad estatal o privada realice obras
pblicas de inters general, incluso hasta prestar un servicio local, con la debida aprobacin
de la municipalidad respectiva:
"Las entidades pblicas no estatales o privadas que se constituyan legalmente para
cumplir finalidades de inters cantonal slo podrn ejecutar obras de inters o
servicios pblicos con la aprobacin del Concejo Municipal o mediante concierto
con la corporacin";
lo cual se estima violatorio de la autonoma municipal, ya que las competencias municipales
no pueden cederse. El anlisis de esta disposicin debe ubicarse en el contexto doctrinario
que se defini en el considerando X de esta sentencia. Sin embargo, el mbito de aplicacin
de la norma en comentario se extiende ms all, al referirse a "entes pblicos no estatales o
privados", como las asociaciones de desarrollo o asociaciones constituidas conforme a la

Ley de Asociaciones, debidamente inscritas en el Registro respectivo, creadas con el fin de

satisfacer necesidades de inters para el cantn, y tambin las de inters nacional. La
accionante incurre en un error de concepcin al estimar que la autonoma municipal es
lesionada por la posible participacin de entidades privadas o pblicas no estatales en la
administracin de los cometidos locales, ya que la concurrencia no viola tal autonoma, sino
que ms bien la conforma y la fortalece, en tanto debe partirse de que la base de los entes
municipales es, precisamente, el grupo de vecinos, segn lo defini el artculo 1 del
Cdigo Municipal derogado, y que lo reitera el texto del vigente artculo 1 del Cdigo
Municipal:
"El Municipio est constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo
cantn, que promueven y administran sus propios intereses por medio del
gobierno municipal."
De manera que, debe hacerse la distincin de la iniciativa privada que se conforma segn lo
dispuesto en la norma transcrita, para emprender una tarea o servicio que ya presta la
municipalidad, sea en forma parcial (organizacin de vecinos por barrios o calles) o total (la
agrupacin de vecinos de un cantn), lo que no es contrario a la autonoma municipal, en el
tanto no desplace la figura y cometidos municipales. Con lo anterior queda claro que los
vecinos, no slo pueden coadyuvar en la solucin de los problemas y administracin de los
intereses locales, por responder a la naturaleza y esencia de lo que son las municipalidades,
sino que deben hacerlo. En este sentido, es la inteligente cooperacin entre las iniciativas
pblica y privada, la causa que origina los avances y cambios sociales de importancia;
participacin que en todo caso, para salvaguardar el inters municipal, debe llevarse en
forma ordenada, en tanto la disposicin exige que toda obra o servicio de inters local que
proyecten llevar a cabo en el cantn las entidades privadas o pblicas no estatales, sea
sometido a la aprobacin del Concejo, o incorporado por concertacin, como objetivo
municipal. De manera que las atribuciones municipales y la actividad privada pueden ir
dirigidas en un mismo sentido, en lo que a bienestar de la comunidad se refiere, siempre
bajo la supervisin de las autoridades locales, y en todo caso, la iniciativa privada debe
armonizarse, o bien subordinarse (la segunda a la primera), a travs de la aprobacin
municipal discrecional, con lo que no es posible estimar que haya lesin a la capacidad
municipal de gestin de "lo local", segn lo dispuesto en el artculo 10 impugnado.
Asimismo, cabe recordar que mediante el rgimen propio de las concesiones, la
Administracin puede contratar con el particular la prestacin de los servicios pblicos que
le competen, rgimen que es de plena aplicacin para las autoridades municipales, sobre
todo para la prestacin de los intereses y servicios locales, de manera que la recoleccin de
basura, limpieza de aceras y cunetas o la prestacin del servicio de suministro de agua
potable -entre otros-, bien puede atriburse a asociaciones privadas o a particulares,
mediante el contrato respectivo. En este sentido, y referido a la materia, cabe resaltar que la
concesin no traslada la competencia de lo local al particular o entidad privada autorizada
en los trminos del artculo 10 impugnado, sino que se trata del otorgamiento de un derecho
de explotacin o de prestacin del servicio, de manera que
"[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no slo el derecho, de prestar
el servicio pblico, quedando la titularidad de ese servicio en la Administracin, a
quien corresponde la organizacin del servicio pblico y el control de la prestacin
que haga el concesionario" (sentencia nmero 5403-95, de las diecisis horas seis

minutos del tres de octubre de mil novecientos noventa y cinco);

con lo cual, queda claro que, al no existir una transferencia de las competencias
municipales, sino una convencin en lo que respecta a su prestacin, la cual para su
verificacin debe contar con la aprobacin del Concejo y concretizacin mediante el
respectivo contrato de concesin, no hay infraccin a la autonoma municipal. Las tareas
municipales admiten participacin de la iniciativa privada, salvo que exista ley reforzada
que lo prohba y declare un monopolio municipal al respecto (artculo 46 constitucional);
por lo que, ms bien, puede decirse que la prestacin de los servicios por particulares
debidamente aprobada consolida un verdadero derecho a la empresa y a su valor
econmico, con entera independencia, en tanto existe en nuestro pas, el derecho a la libre
empresa.
XIII.DEL ARTCULO 186 DEL CDIGO MUNICIPAL. Se impugna esta disposicin en
cuanto ordena que los comits cantonales de deportes y recreacin, adscritos a las
municipalidades, ejecuten los programas de la Direccin General de Educacin Fsica y
Deportes. Para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta disposicin,
debe hacerse un estudio cronolgico de la normativa que los regula.
a.) Inicialmente los comits cantonales de deportes y recreacin no formaban parte de la
organizacin interna de las municipalidades, as como tampoco tienen asignada
competencia en lo local, ya que fueron creados mediante la Ley Orgnica de la Direccin
General de Educacin Fsica y de Deportes, nmero 3656, de seis de enero de mil
novecientos sesenta y seis, en su artculo 6, como rganos dependientes de la Direccin
General de Educacin Fsica y Deportes (organismo dependiente del Ministerio de
Educacin Pblica), con el nico fin de administrar sus instalaciones recreativas y
deportivas.
b.) Mediante el artculo 186 del Cdigo Municipal, ley nmero 4574, de cuatro de mayo de
mil novecientos setenta -impugnado en esta accin- se establece la participacin de las
municipalidades en la integracin de los comits cantonales de deportes, y establece la
obligacin de coordinacin con los gobiernos locales en lo "concerniente a sus inversiones
y obras del cantn" y la sujecin a los programas y planes nacionales del deporte y
recreacin dados por la Direccin General de Educacin Fsica y Deportes.
c.) El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes emiti el Reglamento de los Comits de
Deportes, que es el Decreto Ejecutivo nmero 3170-C, del nueve de agosto de mil
novecientos setenta y tres, con fundamento y segn los lineamientos establecidos en la
citada ley nmero 3656.
d.) El veintisis de abril de mil novecientos noventa y ocho la Asamblea Legislativa
promulga el nuevo Cdigo Municipal, aprobado mediante ley nmero 7794, el cual entr en
vigencia el dieciocho de julio del ao pasado. Con esta legislacin, cambia la conformacin
de los comits cantonales de deportes, los cuales dejan de ser rganos dependientes de la
Direccin General de Educacin Fsica y Deportes, para integrar la organizacin de las
municipalidades; en cuanto el artculo 164 dispone:
"En cada cantn, existir un Comit cantonal de deportes y recreacin, que estar
adscrito a la municipalidad respectiva y gozar de personalidad jurdica

instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de

su propiedad u otorgadas en administracin. Asimismo habr Comits comunales
de deportes y recreacin, adscritos al comit cantonal respectivo";
en virtud de lo cual, estn sujetos a la regulacin normativa que dicte la respectiva
municipalidad (artculo 169). Es importante resaltar en este anlisis que la integracin de
estos comits la realizan los mismos vecinos de la comunidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artculo 165, con lo cual, ya no habrn miembros en representacin de
instancias pblicas descentralizadas o del Poder Ejecutivo, como suceda anteriormente; y
lo referente a su presupuesto y financiacin est estipulado en el artculo 170, como una
asignacin que le hace el gobierno municipal.
e.) Y por ltimo, mediante la Ley de Creacin del Instituto Costarricense del Deporte y la
Recreacin y del Rgimen Jurdico de la Educacin Fsica, el Deporte y la Recreacin,
nmero 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, que entr en
vigencia el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en los artculos 64 a 66,
se volvieron a pasar estos comits a la organizacin del Poder Ejecutivo, pero esta vez,
adscritos a ese Instituto (artculo 64), al que se le otorg el carcter de institucin
semiautnoma, con personalidad jurdica propia e independencia administrativa (artculo
1).
El anlisis anterior, es importante para determinar que, en un principio, y hasta la
promulgacin del nuevo Cdigo Municipal, el artculo 186 no es contrario al orden
constitucional, toda vez que al no conformar los comits cantonales la organizacin interna
de los municipios, la nica participacin o relacin que tenan las entidades locales con
estos comits era la de coadyuvar en su integracin, de conformidad con lo dispuesto en el
inciso a) del artculo 65 ibdem. Y dentro de este contexto normativo, bien se puede afirmar
que una ley posterior que eliminara la colaboracin de las municipalidades en lo que
corresponde a la integracin de estos comits no sera inconstitucional, en tanto no
constitua una atribucin propiamente municipal, sino que ms bien se defina dentro de las
funciones de colaboracin y cooperacin debida entre los diversos entes estatales, segn se
defini en el Considerando X anterior.
En relacin con lo impugnado concretamente por el accionante-, dispona la norma:
"Los comits cantonales de deportes y recreacin podrn realizar, en el respectivo
municipio, los planes nacionales que para el deporte y la recreacin dicte la
Direccin General de Educacin Fsica y Deportes, y le brindarn a esa
dependencia toda la colaboracin posible, sobre todo en el aspecto del cuidado de
las instalaciones de su propiedad, cuando sta lo solicite."
Debe notarse que no se trata de una norma imperativa, sino de una disposicin que
posibilita en un sentido, el actuar de los comits cantonales de deportes y recreacin, todo
dentro del espritu que orient al legislador el dictar el comentado artculo 5 del Cdigo
Municipal; es decir, la de mantener una relacin de cooperacin entre las diversos
instituciones que conforman el Estado. El texto de la norma contina diciendo:
"Asimismo, la Direccin, dentro del marco que le seale la ley orgnica, brindar a
los comits toda la colaboracin en materia de deportes y recreacin, dentro de la
poltica nacional que en este campo debe promulgar y dirigir";

lo cual no es violatorio de la autonoma municipal, dentro del contexto definido en el

Considerando X de esta sentencia.
Sin embargo, a partir de la promulgacin del nuevo Cdigo Municipal, s resultan contrarios
a su autonoma municipal los artculos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creacin del
Instituto Costarricense del Deporte y la Recreacin y del Rgimen Jurdico de la Educacin
Fsica, el Deporte y la Recreacin, nmero 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos
noventa y ocho, por implicar una desmembracin de la organizacin interna de las
municipalidades, para traspasarla a una institucin semiautnoma, segn se explic en el
punto e) de este Considerando. Esta declaratoria de inconstitucional es retroactiva a su
fecha de entrada en vigencia, sea el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho.
No obstante lo anterior, es importante resaltar que el Instituto Costarricense del Deporte y la
Recreacin no es inconstitucional en s mismo, y est en plena potestad para dictar polticas
y programas en el campo del deporte y la recreacin a nivel nacional, en los trminos en
que se establecen en el prrafo segundo del artculo 1 de su ley de creacin:
"El fin primordial del Instituto es la promocin, el apoyo y el estmulo de la
prctica individual y colectiva del deporte y la recreacin de los habitantes de la
Repblica, actividad considerada de inters pblico por estar comprometida la
salud integral de la poblacin. Para tal efecto, el Instituto debe orientar sus
acciones, programas y proyectos a fomentar el fortalecimiento de las
organizaciones privadas relacionadas con el deporte y la recreacin, dentro de un
marco jurdico regulatorio adecuado en consideracin con el inters pblico, que
permita el desarrollo del deporte y la recreacin, as como de las ciencias
aplicadas, en beneficio de los deportistas en particular y de Costa Rica en general";
tarea para la cual, el artculo 3 de la misma ley le confiere las siguientes atribuciones:
"a) Estimular el desarrollo integral de todos los sectores de la poblacin, por medio
del deporte y la recreacin.
b)Fomentar e incentivar el deporte a nivel nacional y su proyeccin internacional.
c) Contribuir al desarrollo de disciplinas de alto rendimiento.
e) Reconocer, apoyar y estimular las acciones de organizacin y promocin del
deporte y la recreacin, realizadas por las entidades deportivas y recreativas
gubernamentales y no gubernamentales.
f) Desarrollar un plan de infraestructura deportiva y velar por el adecuado
mantenimiento, seguridad y salubridad de las instalaciones deportivas y los
espectculos pblicos deportivos y recreativos.
g) Velar porque en la prctica del deporte, en especial de alto rendimiento o
competitivo, se observen obligatoriamente las reglas y recomendaciones dictadas
por las ciencias del deporte y la tcnica mdicas, como garanta de la integridad de
la salud del deporte.
h) Garantizar la prctica del deporte y la recreacin a las personas discapacitadas.
i) Velar por la planificacin de corto, mediano y largo plazo del deporte y, en
particular, porque los planes y programas respectivos sean armnicos con la salud
del deportista, financieramente viables y acordes con la calendarizacin de las

actividades y campeonatos a nivel regional e internacional del deporte de que se

trate.
j) Velar porque los programas y calendarios nacionales de competicin de los
deportes y actividades deportivas, as como las formas o modalidades que rijan
para ellos sean aprobados de manera definitiva y publicados con antelacin de seis
meses como mnimo a la fecha de inicio y que las reglas y los horarios se cumplan
estrictamente durante toda la celebracin, salvo caso de fuerza mayor o fortuito.
Por razones de inters pblico, los horarios de las actividades y competiciones
tomarn en cuenta, al menos, los siguientes factores:
i) La homogeneidad.
ii) Las condiciones climticas de los lugares donde se celebrarn.
iii) La armona con la celebracin de actividades comunales, cvicas y religiosas.
iv) Los deberes laborales de los trabajadores.
v) Las recomendaciones de salud dictadas por el Ministerio de Salud, en
consideracin a los deportistas y al pblico.
k) Velar porque en los deportes de alto rendimiento y competicin, los clubes o las
agrupaciones deportivas incluyan, obligatoriamente, dentro de sus planes,
programas de corto, mediano y largo plazo, la promocin de ligas menores,
prospectos o pioneras.
l) Fomentar la salud integral promoviendo la actividad fsica, la recreacin y el
deporte.
m) Promover y velar porque las empresas y centros de trabajo recononozcan el
valor de la prctica del deporte y las actividades recreativas en la calidad de vida
de los trabajadores.
n) Fiscalizar el uso de los fondos pblicos que se inviertan en el deporte y la
recreacin y tomar las acciones pertinentes que garanticen una puntual y eficaz
rendicin de cuentas de esos fondos.
o) Ejecutar un plan nacional de formacin, capacitacin y especializacin e
intercambio de experiencias para entrenadores, rbitros, periodistas deportivos,
mdicos del deporte, dirigentes y administradores del deporte en el exterior o en
Costa Rica. Especialmente se utilizan los recursos de la cooperacin internacional,
tanto de organismos gubernamentales como no gubernamentales, nacionales o
internacionales en los campos del deporte y la recreacin."
Obviamente, dentro de este marco normativo sealado (Cdigo Municipal y la Ley nmero
7800), los comits cantonales de deportes, aunque estrictamente de naturaleza local o
municipal, pueden ejecutar los planes y programas del gobierno o los propios, ya que no
estn sujetas al Poder Ejecutivo, y mucho menos a una institucin semiautnoma, pero
pueden estar en coordinacin con el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreacin en
lo que se refiere a los programas que sta promueva en el cantn, en virtud de lo sealado
en esta sentencia en los Considerandos X y XI.
XIV.-

DE LA IMPUGNACIN DEL ARTCULO 7 DE LA LEY NMERO 6890. Debe

analizarse de seguido, la impugnacin que se hace del artculo 7 de la Ley nmero 6890, de
catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en cuanto obliga a transferir al
comit cantonal de deportes y recreacin el uno coma cinco por ciento (1,5 %) del
presupuesto ordinario anual municipal. Esta disposicin es inconstitucional toda vez que
estos comits inicialmente no formaban parte de la organizacin interna de los municipios,
segn se explic en el Considerando anterior, por lo que resulta a todas luces improcedente
obligar a las municipalidades a cooperar en su financiamiento, en violacin de su autonoma
municipal; inconstitucionalidad que se hace retroactiva a la fecha de su entrada en vigencia,
sea, el veintitrs de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.
XV.DE LA PLANIFICACIN NACIONAL. (artculo 1 LEY DE PLANIFICACIN
NACIONAL). En forma general, se impugna la Ley de Planificacin Nacional, nmero
5525, de veintisis de abril de mil novecientos setenta y cuatro y sus reformas, por
establecer un sistema de planificacin y coordinacin vinculante que afecta a todo ente
pblico, que comprende tambin a las municipalidades, y se afirma que eso es
inconstitucional, por violacin de la autonoma municipal. Como lo seala el accionante, en
virtud de lo dispuesto en el artculo 1 de esta ley, se establece un sistema nacional de
planificacin, con los siguientes objetivos:
"a) Intensificar el crecimiento de la produccin y de la productividad del pas.
b) Promover la mejor distribucin del ingreso y de los servicios sociales que presta
el Estado.
c) Propiciar una participacin cada vez mayor de los ciudadanos en la solucin de
los problemas econmicos y sociales."
En este programa, obviamente, tienen participacin las municipalidades, en tanto forman
parte del Estado costarricense, pues, segn se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena
autonoma en lo que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero
-como se indic tambin-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios
locales con los nacionales, puesto que ambos estn llamados a coexistir. De modo que, al
estar las municipalidades integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los
lineamientos generales del pas en un gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los
aspectos econmicos, productivos y de organizacin ms importantes para la Nacin -como
lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia constitucional en la materia de planificacin
urbana-; y en el caso en estudio, ntese que la norma trata de objetivos generales, "aumentar
la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales que presta el Estado", "propiciar
la participacin ciudadana" y no de planes concretos y especficos como argumenta la
promovente. S debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala, nicamente es
constitucional la Planificacin Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley,
de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas
directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la
Repblica, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes
llamada Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica. Por ello es que la
normativa en cuestin no es inconstitucional segn lo dicho en esta sentencia.

XVI.DEL ARTCULO 2 DE LA LEY DE TRNSITO POR VAS PBLICAS

TERRESTRES. Esta norma es cuestionada en cuanto encarga la administracin y
ejecucin de la Ley (de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres) al Ministerio de Obras
Pblicas y Transportes, sin hacer la salvedad general de las competencias locales, lo que
excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de estacionamiento, autorizar
el trnsito de vehculos con altoparlantes (en relacin con el artculo 102 ibdem), marcar
zonas de paso para peatones, y sealar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para
eventos varios (en relacin con artculo 125 de la misma Ley). Efectivamente, como lo
seala la accionante, corresponde a los gobiernos locales la ordenacin urbanstica o
planificacin urbana, para lo cual, se les faculta para adoptar el plan regulador y los
reglamentos de desarrollo urbano conexos en las reas donde debe regir, competencia que
ha sido reconocida en forma reiterada por este Tribunal (entre otras, ver sentencias nmeros
2153-93; 5305-93. 5700-93, 3493-94 y 4205-96), y que debe ser entendida en los trminos
previstos en la legislacin nacional como
"[...] el proceso continuo e integral de anlisis y formulacin de planes y
reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud,
comodidad y bienestar de la comunidad";
segn la definicin que da la propia Ley de Planificacin Urbana, nmero 4240, en su
artculo 1, materia en la que tienen competencia exclusiva los municipios de acuerdo con
lo dispuesto en el artculo 169 constitucional y 15 de esa ley, en cuanto dispone:
"Conforme al precepto del artculo 169 de la Constitucin Poltica, reconcese la
competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar
el desarrollo urbano, dentro de los lmites de su territorio jurisdiccional";
y que el propio artculo 4 inciso 4) del Cdigo Municipal, ley nmero 4574, derogado
desarroll de la siguiente manera
"Corresponde a las municipalidades la administracin de los servicios e intereses
locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armona
con el desarrollo nacional.
Dentro de los cometidos de las Municipalidades debern:
[...]
4) Establecer una poltica integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley
respectiva y las disposiciones de este Cdigo, que persigue el desarrollo eficiente y
armnico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios
de electrificacin y de comunicacin; buenos sistemas de provisin de agua potable
y de evacuacin de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y
alcantarillado; modernos sistemas de iluminacin y ornato de las ciudades;
eficientes servicios de construccin, reparacin y limpieza de calles y otras vas
pblicas; adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso
pblico; programas de vivienda de inters social y en general planes concretos y
prcticos para hacer confortable la vida de la poblacin urbana."
Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de conformidad con la
clasificacin de la red vial nacional que hace la Ley General de Caminos Pblicos, nmero

5060, en su artculo 1, en tanto la red vial cantonal est conformada por los
"a) Caminos vecinales: caminos pblicos que suministren acceso directo a las
fincas y a otras actividades econmicas rurales; unen caseros y poblados con la Rd
Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volmenes de trnsito y altas
proporciones de viajes locales de corta distancia.
b) Calles locales: Vas pblicas incluidas dentro del cuadrante de un rea urbana,
no clasificadas como travesas urbanas de la Red Vial Nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos pblicos no clasificados dentro de las
categoras descritas anteriormente. tales como caminos de herradura, sendas,
veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarn los
costos de mantenimiento y mejoramiento";
cuya administracin corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este mismo
sentido, no debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las
vas pblicas, que debe traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la
construccin de la urbanizacin (artculo 40 de la Ley de Planificacin Urbana).
Por su parte, la ordenacin urbanstica est muy relacionada con la ordenacin de las vas
pblicas terrestres que estn destinadas al servicio y uso pblico en general, materia que por
definicin legal ha sido asignada al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes; segn
definicin de la propia Ley de su creacin, cuando indica en lo que interesa:
"El Ministerio de Obras Pblica y Transportes tiene por objeto:
a) [...] Regular y controlar los derechos de va de las carreteras existentes o en
proyecto. Regular, controlar y vigilar el trnsito y el transporte por los caminos
pblicos."
Por lo tanto, la regulacin de la circulacin de los vehculos, personas y semovientes en las
vas, de las gasolineras y estacionamientos pblicos, la definicin de la seguridad vial, su
financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de trnsito y lo referente a la
propiedad de los vehculos automotores (artculo 1 de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas
Terrestres) son tareas especficas que derivan de la ordenacin general de las vas pblicas,
que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia
le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulacin; de manera que es el
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenacin referente a
las concesiones de transporte pblico remunerado de personas, define la ubicacin de las
paradas de buses, y la sealizacin de las vas pblicas, por ejemplo. Sin embargo, de
conformidad con lo sealado en el Considerado X de esta sentencia, sta es una labor que el
MOPT debe desarrollar en coordinacin con las funciones locales, en los trminos
sealados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artculo 5 del derogado
Cdigo Municipal y del artculo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la
ordenacin de las vas pblicas debe hacerse respetndose el ordenamiento jurdico local, lo
que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados
por las municipalidades para su jurisdiccin territorial en donde existan, o en coordinacin
con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan
planes reguladores. En atencin a las anteriores consideraciones, el artculo 2 de la Ley de
Trnsito por Vas Pblicas Terrestres no es violatorio de la autonoma municipal, por lo que

debe declararse sin lugar la accin, tambin en este extremo.

XVII.DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PBLICOS. Seala el accionante, que
el artculo 2 de la Ley General de Caminos Pblicos, nmero 5060, de veintids de agosto
de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Pblicas y
Transportes la construccin y mejora de los caminos pblicos, incluidos los vecinales, de
inters local. La norma impugnada dispone, segn texto dado por Ley nmero 6312, de
doce de enero de mil novecientos setenta y nueve, en lo que interesa:
"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos
pblicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la
propiedad de las calles de su jurisdiccin. Las carreteras y caminos pblicos
nicamente podrn ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras
Pblicas Y Transportes. Sin embargo, con previa autorizacin de dicho Ministerio,
las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan
funciones relacionadas con la construccin de vas pblicas, podrn ejecutarlas
directamente o a travs de terceros."
La norma en cuestin atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la entidad superior
jurdicamente organizada, con personalidad y responsabilidad propias, que le corresponde la
representacin poltica de la colectivad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos
pblicos, pero de seguido reconoce la jurisdiccin de las municipalidades al atribuirle la
propiedad de las calles de su jurisdiccin. Sin embargo, en lo que se refiere a la
manutencin y reparacin de las vas pblicas, la funcin debe ser entendida en relacin con
lo dispuesto en el artculo 2 inciso a) de la Ley de Creacin del Ministerio de Obras
Pblicas y Transportes, que dice:
"El Ministerio de Obras Pblicas y Transportes tiene por objeto:
a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras
y colaborar con las Municipalidades en la conservacin de los caminos
vecinales."
Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las
municipalidades, sino ms bien de la debida coordinacin que debe existir con las
dependencias pblicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se contrapongan con
los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial nacional no implica la
administracin ni la regulacin de las mismas; por este motivo tampoco resulta
inconstitucional, en los trminos impugnados, esta disposicin.
XVIII.DE LA COORDINACIN EN LA PLANIFICACIN URBANA. El artculo 10 incisos
1) y 2) de la Ley de Planificacin Urbana, nmero 4240 y sus reformas, se cuestiona en
cuanto supedita las decisiones locales en materia de planificacin urbana a la aprobacin de
la Direccin de Urbanismo; y los artculos 16, 17.2. y 18, en cuanto obliga a que los planes
reguladores deben sujetarse a los objetivos de los rganos centrales. Como se indic en el
Considerando X de esta sentencia, en la materia de planificacin urbana se debe dar una
relacin de coordinacin entre las diversas dependencias pblicas que tienen competencia
respecto de ella, en tanto, an cuando por disposicin constitucional y legal su desarrollo y

aplicacin corresponde a los gobiernos locales -segn lo ha reconocido en forma reiterada la

jurisprudencia constitucional-, la misma debe ordenarse segn las directrices y lineamientos
generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, elaborado por el Poder Ejecutivo
(Direccin de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de
Planificacin Nacional y Poltica Econmica), aprobado por ley de la Repblica, segn
qued dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesin que de l haga cada
municipalidad. En este sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:
"I) De conformidad con lo establecido por el artculo 169 de la Constitucin
Poltica y 15 de la Ley de la Planificacin Urbana, es competencia de las
Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los lmites
de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades pueden
implantar planes reguladores en los que podrn determinar -entre otros muchos
aspectos (artculo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificacin del uso de la tierra
para vivienda, comercio, industria, educacin, recreacin, fines pblicos y
cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total
o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el
artculo 17 ibdem" (sentencia nmero 2153-93, de las nueve horas veintin
minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).
Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia
constitucional en los siguientes trminos:
"III).Dentro de lo que puede denominarse la organizacin administrativa del urbanismo
en nuestro pas, la Direccin de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificacin (hoy da Ministerio de
Planificacin y Poltica Econmica) son los rganos encargados de elaborar el
Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a travs del cual, se fijan las polticas
generales sobre el crecimiento y desarrollo de las reas urbanas. Dicho Plan -que
concretamente es elaborado por la Direccin y propuesto por la Junta Directiva del
Instituto- debe incluir estudios tcnicos sobre el factor de poblacin con
proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la
tierra con planes sobre la extensin y formas de aprovechamiento de las porciones
requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovacin
urbana, servicios pblicos y ubicacin en general de los proyectos sobre
transportes, entre otros. Adems, la Direccin de Urbanismo funciona como
rgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y
modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su
adopcin definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el lmite
formal de los grandes lineamientos, normas tcnicas o directrices generales
conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes
reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es
posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga
en prctica ntegramente por el Gobierno Central, sin la intervencin directa de
las municipalidades en esa materia. Tal situacin atenta no slo contra los ms
elementales principios de la lgica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata
de los intereses particulares de cada cantn de la Repblica, sino tambin contra

los principios constitucionales del rgimen municipal, establecido por nuestra

Carta Fundamental en los artculos 168 a 175. La planificacin urbana, sea la
elaboracin y puesta en marcha de los planes reguladores, es una funcin
inherente a las municipalidades con exclusin de todo otro ente pblico, salvo lo
dicho en cuanto a las potestades de direccin general atribuidas al Ministerio de
Planificacin y a la Direccin de Urbanismo" (sentencia nmero 6706-93; de las
quince horas veintin minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos
noventa y tres).
Asimismo, en sentencia nmero 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del
veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, adems de reiterar la competencia
municipal en la ordenacin urbanstica, reconoci que la participacin del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia urbanstica se dirige a la elaboracin del Plan
Nacional de Desarrollo Urbano,
"[...] instrumento a travs del cual, se fijan las polticas generales sobre el
crecimiento y desarrollo de las reas urbanas, y que es elaborado por la Direccin
de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; [...]"
En virtud de lo anterior, es que el artculo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto
sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y
consecuentemente, los artculos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios
a la autonoma municipal en cuanto confieren a la Direccin de Urbanismo las atribuciones
para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes
correspondientes a proyectos de urbanizacin o de fraccionamiento para efectos de
urbanizacin, previamente a su aprobacin por las municipalidades correspondientes, en
tanto se entienda que esa tarea debe darse en los trminos sealados en el propio artculo 18
impugnado, sea, por motivos "legales o tcnicos, cuya vigencia sea de absoluto inters
nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano; motivo por el cual, tambin debe desestimarse la accin en relacin con
estas disposiciones.
XIX.DE LA IMPUGNACIN DE LOS ARTCULOS 26 INCISO b) Y 27.1 DE LA LEY
GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. Se impugnan los artculos 26
inciso b) y 27.1 de la Ley General de la Administracin Pblica, por los que se facultan al
Poder Ejecutivo a ejercer una direccin y coordinacin vinculantes en todo ente pblico; y
por conexidad y por las mismas razones, los artculos 98, 99 y 100 ibdem; que en lo que
interesa disponen:
"Artculo 26.El Presidente de la Repblica ejercer en forma exclusiva las siguientes
atribuciones:
[...]
b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administracin Pblica
central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administracin Pblica
descentralizada;"

"Artculo 27.1. Corresponder a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la Repblica

las atribuciones que le seala la Constitucin y las leyes, y dirigir y coordinar la
Administracin, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo
ramo."
La Sala estima que esas disposiciones no son aplicables al rgimen municipal, ya que las
normas hacen referencia nicamente a las instituciones descentralizadas llamadas
autnomas como en el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU), entre otras, en las que necesariamente debe darse esa relacin de
direccin, y no por mandato legal, sino constitucional, en tanto el artculo 188 de la Carta
Fundamental establece que:
"Las instituciones autnomas del Estado gozan de independencia administrativa y
estn sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su
gestin."
Por los mismos motivos, los artculos 98, 99 y 100 de la Ley General de la Administracin
Pblica no pueden entenderse de aplicacin a los entes municipales, en tanto no son entes
subordinados al Poder Ejecutivo, y desde esta perspectiva, ninguna de esas normas resultan
inconstitucionales.
B.DE LOS CONTROLES EJERCIDOS POR LA CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA EN LA FUNCIN LOCAL.
XX.DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN RELACIN CON EL CONTROL Y
FISCALIZACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA. En toda organizacin
administrativa debe existir un sistema de control o medios de fiscalizacin de esa actividad,
lo que la dota de un conjunto de garantas de legitimacin y de verificacin de oportunidad
y legalidad, a la vez que logra la eficiencia y moralidad de su funcionamiento. De esta
manera, para el cumplimiento de cada uno de los objetivos de los actos administrativos, se
requiere el ejercicio del correspondiente medio de control o fiscalizacin; algunos de ellos
estn previstos expresamente en la ley y otros, surgen en forma implcita de algn precepto
esencial de tipo constitucional, como sucede con el control que ejerce la Contralora
General de la Repblica con la actividad de la contratacin administrativa. La doctrina ms
calificada seala que el control o fiscalizacin que se realice en la Administracin Pblica
puede ser clasificado desde tres puntos de vista fundamentales: a) en cuanto al momento o
tiempo en que se realiza con relacin al acto o comportamiento, lo que reviste carcter
preventivo o represivo, segn sea el caso; el cual, tambin, puede presentarse de tres
maneras diferentes: el control anterior ("a priori"), que en realidad funciona a modo de
autorizacin para el acto o contrato y acta como condicionante de validez, de manera que
cuando el acto sometido al examen no sea conforme a lo debido, proceda, segn sea el caso,
la suspensin o sustitucin; el control posterior ("a posteriori"), que es en realidad una
aprobacin de lo actuado por la Administracin, y constituye un requisito de eficacia del
acto; y el control concomitante, que se verifica en todo el proceso, a modo de una

verdadera fiscalizacin de la actuacin de los entes pblicos, constituyndose en requisitos

de validez y eficacia al mismo tiempo; b) en cuanto a la iniciativa del control, si es a
peticin de parte (recursos) o actuacin de oficio (vigilancia); y c) en cuanto al objeto que
se pretenda lograr con el control o fiscalizacin, si es de legitimidad o legalidad, si se
pretende impedir o reprimir la violacin de normas legales, o de oportunidad, en cuanto
examina la conveniencia o mrito de lo actuado.
XXI.DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTN SUJETAS
LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORA GENERAL DE
LA REPBLICA. La Contralora General de la Repblica es un rgano constitucional
auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresas para la fiscalizacin y
vigilancia de la hacienda pblica -artculo 183 de la Constitucin Poltica-, a la que le
corresponde la verificacin de la correcta utilizacin de los fondos pblicos, lo que se
concreta en un control de la legalidad en la administracin financiera del Estado y sus
instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempea con absoluta
independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad,
sino nicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el
ordenamiento jurdico, no el dictado ni intencin de la Administracin. En sntesis, este
control se reduce a la verificacin del cumplimiento de los presupuestos de legalidad
aplicables, con prescindencia de toda alusin a las cuestiones de poltica o de mera
conveniencia u oportunidad en la administracin controlada, as como de la eficiencia y
rentabilidad de la administracin financiera; desde luego, mientras la conveniencia o
inoportunidad no rebasen los lmites ms all de los cuales se convertira en ilegalidad de
conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los lmites de la
discrecionalidad. En trminos generales, este mecanismo de control contiene siempre un
ingrediente lgico, que es la verificacin de la conformidad del acto o actividad con un
patrn normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto
de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, segn que
sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdiccin de la Contralora sobre las
municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo
dispuesto en los artculos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad
por este Tribunal de manera tal que no implica una infraccin a la autonoma de los
gobiernos locales:
"La autonoma municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es
unnime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones
(control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos,
respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense ms
calificada ha expresado sobre el punto: No reputamos incompatibles con la
autonoma municipal, sino ms bien aconsejables, los controles de legalidad con
potestades de suspensin, anulacin y sustitucin, por la Contralora General de
la Repblica, de los actos administrativos municipales totalmente reglados, pues
ello vendra abonado por la lgica de ese tipo de control y por la conveniencia de
frenar los desmanes administrativos antes de la va judicial, como tal lenta e
incumplida. Es decir, que el control que emana de la Contralora General de la
Repblica que es tambin de origen constitucional segn los textos de sus artculos

183 y 184, no contrara la autonoma municipal, porque su funcin principal es el

control de legalidad de la administracin financiera del sector pblico estatal y
municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos locales, su
procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artculo 184 inciso
2)" (sentencia nmero 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintids
de junio de mil novecientos noventa y tres).
En los siguientes considerandos se analizarn los diversos controles posibles que ejerce la
Contralora sobre las municipalidades.
XXII.DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIN DEL
PRESUPUESTO MUNICIPAL. Las municipalidades estn facultadas para dictar su
propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonoma que la Constitucin Poltica
les confiere en su artculo 170, segn lo expresado con anterioridad por este Tribunal:
"La autonoma municipal, contenida en el artculo 170 de la Constitucin Poltica,
esencialmente se origina en el carcter representativo de ser un gobierno local
(nica descentralizacin territorial del pas), encargado de administrar los
intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus polticas de
desarrollo (planificar y acordar programas de accin), en forma independiente y
con exclusin de cualquier otra institucin del Estado, facultad que conlleva,
tambin la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonoma poltica implica,
desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organizacin de la
corporacin, as como los de la prestacin de los servicios municipales. Por ello se
ha dicho en la doctrina local, que se trata de una verdadera descentralizacin de
la funcin poltica en materia local." (sentencia nmero 2934-93, de las quince
horas veintisiete minutos del veintids de junio de mil novecientos noventa y tres).
Sin embargo, tambin es de orden constitucional el control que ejerce la Contralora
General de la Repblica sobre el presupuesto municipal, puesto que el artculo 184 de la
Carta Fundamental dispone expresamente:
"Son deberes y atribuciones de la Contralora:
[...]
b) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e
instituciones autnomas y fiscalizar su ejecucin y liquidacin; "
competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artculo 175, tambin de la
Constitucin Poltica, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto
ordinario como extraordinario) a la aprobacin de este rgano constitucional, el cual,
asimismo, fiscalizar su ejecucin, atribucin que ha sido reconocida en la jurisprudencia
constitucional, segn se dijo en sentencia nmero 3789-92:
"La Constitucin, al fijar las competencias de la Contralora (artculo 184), le
atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar
los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecucin. Es decir, este control fiscal est
constitucionalmente previsto y su cobertura o mbito de ejercicio est delimitado en
la propia Constitucin, [...]"

Asimismo, el artculo 18 de su Ley Orgnica, nmero 7428, determina la forma en que este
control debe verificarse:
"La Contralora General de la Repblica examinar y aprobar, total o
parcialmente, los presupuestos de la Administracin, conforme lo determina el
artculo 184 de la Constitucin Poltica; los de los entes que por ley deban cumplir
con tal requisito y los de las empresas pblicas de cualquier tipo, salvo ley especial
en contrario respecto de estas.
La Contralora General de la Repblica fiscalizar que esos presupuestos sean
organizados y formulados para cada ejercicio, de conformidad con las
prescripciones tcnicas y con los planes de desarrollo o, en su defecto, con los
lineamientos generales de poltica del desarrollo nacional, segn la jerarqua de
tales planes y lineamientos.
Los presupuestos debern presentarse balanceados y con el financiamiento
asegurado para el ao fiscal correspondiente.
Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecucin se extienda ms all de
dicho perodo, la entidad que formule el presupuesto deber mostrar, a satisfaccin
de la Contralora, que dispondr de la financiacin complementaria para
determinacin del programa o del proyecto respectivo";
con lo que queda claro que lo examinado es nicamente la conformidad de los gastos con
las partidas asignadas para el ao fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los
crditos y obligaciones de los entes pblicos, es decir, se trata de un simple control tcnico,
o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la autonoma presupuestaria de las
municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las propias autoridades
locales las que dictan su presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus polticas y
planes de accin, segn lo ordenado en el artculo 111 del Cdigo Municipal derogado:
"Las municipalidades acordarn el presupuesto ordinario que regir del primero de
enero al treinta y uno de diciembre de cada ao, en el que se comprendern todos
los ingresos probables y todos los egresos. Estos no podrn en ningn caso exceder
de aqullos."
ahora artculo 91:
"Las municipalidades acordarn el presupuesto ordinario que regir del primero de
enero al treinta y uno de diciembre de cada ao. Para tal fin, utilizarn la tcnica
presupuestaria y contable recomendada por la Contralora General de la
Repblica. EL presupuesto deber incluir todos los ingresos y egresos probables y,
en ningn caso, los egresos superarn los ingresos";
y la Contralora nicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero
por cuestiones tcnicas: la verificacin del cumplimiento de los requisitos de legalidad
aplicables, con prescindencia de toda alusin a las cuestiones de conveniencia, oportunidad,
rentabilidad o eficiencia, segn lo anotado en el artculo 18 transcrito. En este orden de
ideas, el artculo 70 del Cdigo Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contralora
para aprobar las partidas de los gastos que se refieren en los artculos 18 (celebracin de
congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cvicas, atencin de miembros de
Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, prstamos, disposicin de bienes

muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a centros educativos,

beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantn,
reparto de juguetes para nios pobres), y 69 (becas en el pas) "si guardan proporcin con
la situacin econmica de la Corporacin", por tratarse de un control de legalidad,
nicamente, y conformar partidas del presupuesto. Sin embargo, el artculo 107 del Cdigo
Municipal s es violatorio de la autonoma municipal, al facultar a la Contralora para que
"de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a las
obligaciones previamente contradas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en
exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus
propios lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad.
No obstante lo anterior, debe aclararse que si la Contralora verifica la situacin prevista en
la norma, sea, la falta de previsin para incluir partidas suficientes para cubrir con los
compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la
municipalidad respectiva, a fin de que sta haga las enmiendas del caso, dejndose en
suspenso la aprobacin hasta que se incluyan dichas partidas. En este sentido, debe
recordarse que la autorizacin de la Contralora para endeudarse (crditos y otros) implica
necesariamente, una obligacin para la municipalidad de incluir en los presupuestos futuros
las partidas de amortizacin necesarias para su cancelacin; consecuentemente, si no se
hacen esas previsiones, se incurre en una violacin a dicha autorizacin. El Cdigo vigente
es ms claro y preciso en esta materia, al disponer el artculo 90:
"Las municipalidades debern disear planes de pago y atencin adecuados a sus
obligaciones. Para ello, debern incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas
suficientes para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento
acarrear la falta de aprobacin del presupuesto municipal por la Contralora
General de la Repblica."
Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artculo 107 del Cdigo Municipal nmero
4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la
fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.
XXIII.DEL PRETENDIDO CONTROL A CARGO DE LA OFICINA DE PLANIFICACIN
NACIONAL EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL. En relacin con la materia
presupuestaria, se impugna el artculo 9 de la Ley de Planificacin Nacional, nmero 5525,
y sus reformas, en cuanto ordena de previo a la aprobacin de la Contralora General de la
Repblica, todos los entes pblicos -y en consecuencia a las municipalidades tambindeben enviar a la Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, el presupuesto a
fin de que sta determine su compatibilidad con las previsiones y rdenes de prioridad
establecidas en los planes nacionales de desarrollo. La aplicacin de esta disposicin a los
gobiernos locales es contraria al orden constitucional, por dos motivos principales. Primero
que nada, no hay ninguna norma constitucional que disponga que un organismo dependiente
del Poder Ejecutivo tenga participacin alguna en la aprobacin de los presupuestos
municipales, siendo la Contralora General de la Repblica la nica institucin que tiene
competencia constitucional en la materia. En este sentido, debe recordarse que los
constituyentes, al conformar el rgimen municipal, pretendieron sacar a las municipalidades
del control ejercido por el Poder Ejecutivo, de manera que resulta improcedente la
disposicin en comentario. Y en segundo lugar, debe hacerse mencin de que el nico

control al que estn sujetas las corporaciones municipales es al que est en manos de la
Contralora, de manera que pretender someter los presupuestos municipales a controles
distintos resulta inconstitucional, salvo que dichos planes hubiesen sido aprobados por ley,
caso en el cual, sera un control de legalidad, que en todo caso, correspondera verificarlo al
rgano contralor, no a la Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (hoy
Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica), segn lo previsto en los
comentados artculos 175 y 184 de la Constitucin Poltica y en la frase final del prrafo
segundo del transcrito artculo 18 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica.
XXIV.DE LOS CONTROLES POSIBLES EN LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA.
Interesa resaltar ahora varios principios fundamentales que definen la contratacin
administrativa; el primero de ellos es que se refiere a todas las instituciones pblicas que
conforman el Estado sin excepcin, con lo que el rgimen de la contratacin
administrativa es de aplicacin obligatoria a las municipalidades. El segundo es que la
contratacin del Estado y sus mltiples instituciones debe verificarse mediante el
procedimiento de licitacin, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 182 de la
Constitucin Poltica, medio considerado el ms idneo por los constituyentes para la
seleccin del contratante de la Administracin, en tanto es un procedimiento de garanta del
inters pblico, a la vez que constituye el mecanismo ms apto para el control de la
hacienda pblica y el correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de
promover una sana administracin de los fondos pblicos. El tercer principio importante en
la materia es que la obligacin constitucional que deriva del artculo 182 de la Carta
Fundamental comprende toda la actividad contractual del Estado, por lo que no puede
distinguirse -para exceptuarse- en el tipo de contrato a realizar, sea de servicios, ejecucin
de obras, ventas, arrendamientos de bienes, compras, o en razn de la materia; y la nica
distincin que cabe hacer a efecto de determinar la modalidad de contratacin a seguir
(licitacin pblica, restringida, por registro, o directa) es en razn del monto, el cual
corresponde definir al legislador conforme a los parmetros dados por la jurisprudencia
constitucional (concretamente en sentencia nmero 0998-98, de las once horas treinta
minutos del diecisis de febrero del ao pasado). El cuarto gran principio se refiere al
control que ejerce la Contralora General de la Repblica en la contratacin administrativa;
el cual constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se conforma el sistema, de
manera tal que deriva directamente de lo dispuesto en los artculos 183 y 184 de la
Constitucin Poltica, en tanto se trata del rgano constitucional encargado de la vigilancia
de la hacienda pblica, de manera que se constituye en la garanta de la correcta utilizacin
de los fondos pblicos, en aras de la satisfaccin del inters pblico. Y en este sentido,
"[...] an cuando no existiera normativa legal especfica que desarrollara las
competencias propias de esta institucin -Contralora General de la Repblica-, la
misma estara legitimada para ejercer actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la
Hacienda Pblica, precisamente por estar basada su competencia en normas de
rango constitucional" (sentencias nmero 0998-98, supra citada).
Lgica consecuencia de lo anterior, es que mediante ley comn no pueden rebajarse,
disminuirse, suprimirse o atribuirse a otro rgano pblico las atribuciones propias del
rgano contralor, de manera que la normativa en general tiene que reconocer estos

principios, para no ser contraria a estos parmetros y valores constitucionales. La

legitimidad y constitucionalidad de este control ha sido reconocido con anterioridad por este
Tribunal, as, en sentencia 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de
noviembre de mil novecientos noventa y uno, en que indic:
"En primer trmino, conforme a lo establecido en la Ley Orgnica de la
Contralora General de la Repblica, la Ley de la Administracin Financiera de la
Repblica y el Reglamento de la Contratacin Administrativa, corresponde a la
Contralora General, ejercer las funciones de fiscalizacin y control en todo lo
que concierne a los procedimientos de contratacin administrativa";
y reafirm en sentencia nmero 0998-98, supra citada:
"[...] de manera que la Contralora, en ejercicio de las atribuciones conferidas por
el ordenamiento jurdico -segn se anot anteriormente-, se encarga de ejercer un
control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos pblicos, que
comprende las diversas operaciones de ejecucin del presupuesto del Estado,
control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la accin administrativa
financiera y la norma jurdica, por lo que, como lgica consecuencia, no escapa a
este control de la Contralora, la actividad referente a la contratacin
administrativa, [...]"
Esta labor de control y fiscalizacin sobre la actividad contractual del Estado la hace la
Contralora a travs de dos anlisis principales: examina el nexo de la actividad propuesta
con los fines de la institucin (control de legalidad del gasto), lo que en el caso de las
municipalidades se traduce en la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el
artculo 169 constitucional (inters y servicio local en relacin con el cantn determinado),
y examina la capacidad de pago o econmica de la institucin.
Es a la luz de estos principios, que se analizan las disposiciones impugnadas relativas a la
actividad contractual realizada por las municipalidades.
XXV.DE LA CONTRATACIN DIRECTA EN LAS MUNICIPALIDADES. Se alega que el
inciso d) del artculo 21 Cdigo Municipal anterior, establece una categorizacin de las
municipalidades en razn del monto de su presupuesto al definir la competencia de sus
rganos (entonces Ejecutivo y Concejo) para asumir compromisos econmicos en razn de
su presupuesto. La norma impugnada dispona concretamente:
"Son atribuciones del Concejo:
[...]
d) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de
la municipalidad, con la salvedad de los gastos fijos y de las adquisiciones de
bienes y servicios, hasta los siguientes montos, los cuales estarn bajo la
competencia del Ejecutivo municipal:
1)- De hasta cuarenta y ocho mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto
anual sea de diez millones de colones o menos.
2)- De hasta ochenta y cuatro mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto
anual sea mayor de diez millones de colones y menor de cuarenta millones.

3)- De hasta ciento setenta mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto
anual sea de cuarenta millones de colones o ms.
Los lmites aqu sealados podrn ser modificados por la Contralora General de la
Repblica, sin que puedan exceder de las variaciones del ndice de precios al por
mayor del Banco Central de Costa Rica. Tal modificacin la har la Contralora
mediante resolucin razonada que deber publicar en el Diario Oficial."
En relacin con esta norma, debe hacerse la advertencia que no se trata de una
categorizacin, como alega la accionante, sino ms bien de una autorizacin para las
autoridades municipales para que puedan contraer obligaciones en la modalidad de las
compras menores, en virtud del rango de sus presupuestos, lo que debe ser examinado
conforme a la jurisprudencia constitucional de la materia. As, en sentencia nmero 594798, de las catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos
noventa y ocho, se indic que el principio general que rige la contratacin administrativa
obliga a que la misma se verifique mediante licitacin pblica; sin embargo, a manera de
excepcin y en determinadas circunstancias muy calificadas, previamente definidas en
la ley, puede justificarse la utilizacin del procedimiento de la contratacin directa,
limitndola para contrataciones menores, lo que encuentra su justificacin en atencin al
orden pblico e inters general que debe satisfacer la Administracin Pblica, cuando
resulta imposible para el ente contratante convocar a la licitacin pblica, bajo seria
amenaza de ver comprometido el inters pblico:
"Se trata de situaciones especiales en las cules el uso de los procedimientos
concursales ordinarios, y ms especficamente el de la licitacin pblica, ms bien
implicaran un serio entorpecimiento en el cumplimiento del fin pblico
encomendado a la Administracin Pblica, donde el cumplimiento per se de
exigencias legales ms bien podra traducirse en serias alteraciones al orden
institucional establecido en la propia Constitucin Poltica. Situaciones como la
adquisicin de bienes para la atencin de una emergencia o urgencia apremiante,
cuando exista un nico proveedor en el mercado, cuando se trate de servicios
conceptualizados como actividad ordinaria de la institucin contratante, o de
negociaciones en las que se requieran especiales medidas de seguridad y que se
encuentran establecidas precisamente en el artculo 2 de la Ley de la Contratacin
Administrativa, sin que esta afirmacin constituya una valoracin constitucional de
cada uno de los supuestos establecidos en esta disposicin, los que debern ser
analizados en su oportunidad."
De manera que, no encuentra este Tribunal razn o fundamento constitucional que
justifique la exclusin de las municipalidades en la aplicacin de las reglas que rigen la
contratacin administrativa, compiladas en la Ley de la Contratacin Administrativa, en
tanto el artculo 1 dispone:
"Esta Ley regir la actividad de contratacin desplegada por los rganos del Poder
Ejecutivo, el Poder Judicial el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de
Elecciones, la Contralora General de la Repblica, la Defensora de los
Habitantes, el sector descentralizado territorial, los entes pblicos no estatales y
las empresas pblicas."
De lo anterior se infiere que no hay motivo para excepcionar a las municipalidades de esta

normativa general y por ello, la disposicin resulta irrazonable e inconstitucional en cuanto

constituye una excepcin al rgimen de contratacin administrativa en lo que respecta a la
autorizacin para la contratacin directa, la que procede nicamente en razn del monto y
por las causales expresamente previstas en el artculo 2 de la Ley de la Contratacin
Administrativa, tal y como lo prev la normativa municipal vigente:
"Artculo 13.Son atribuciones del Concejo:
[...]
e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de
la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisicin de bienes y servicios que
estn bajo la competencia del alcalde municipal, segn el reglamento que se emita,
el cual deber cumplir con los principios de la Ley de la Contratacin
Administrativa, N 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento."
Por ello, resultan inconstitucionales los textos de la norma comentada, tanto en su texto
original (que excepcionaba los procedimientos licitatorios hasta por un monto de cinco mil
colones), como el dado por ley nmero 6890 (texto que ha sido analizado).
En todo caso, cabe hacer la advertencia de que a falta de norma legal que as lo disponga, la
Contralora General de la Repblica tiene competencia para determinar los lmites
econmicos para determinar la procedencia de los diversos procedimientos licitatorios,
conforme se indic en sentencia nmero 0998-98, pero nicamente como una situacin
transitoria y excepcional, al sealar que
"La Sala no deja de advertir que la determinacin por va legal de los lmites
econmicos dificultan la necesidad de actualizarlos, motivado en la variacin de
las condiciones econmicas del pas, pero tampoco ignora que jurdicamente es
posible que la norma jurdica de base, tenga como en el anterior, una remisin a
una facultad para que un rgano objetivo -como la Contralora General de la
Repblica, por ejemplo- haga la determinacin de los lmites";
La inconstitucionalidad del inciso d) del artculo 21 inciso d) del Cdigo Municipal, nmero
4574, es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el primero de enero de mil
novecientos setenta y uno.
XXVI.DE LA AUTORIZACIN DE LA CONTRALORA PARA LA DISPOSICIN DE
BIENES Y DERECHOS MUNICIPALES. En relacin con las facultades de las
municipalidades para contraer obligaciones y para disponer de sus recursos (bienes muebles
o inmuebles, crditos), se impugnan los artculos 67 prrafo cuarto, 71, 78, 79, 80, 105, 134
y 184 del Cdigo Municipal y 13 del Reglamento de Contratacin Administrativa, decreto
ejecutivo nmero 7576-H, los cuales de seguido se analizan.
El artculo 67 prrafo cuarto del Cdigo Municipal es impugnado en cuanto supedita la
donacin no referida en dinero en efectivo, de inters para el cantn y a favor de una
institucin estatal, a la previa anuencia de la Contralora, lo que se estima implica un control
de oportunidad y conveniencia, convirtiendo al rgano contralor en coadministrador en el
manejo de los fondos pblicos. Asimismo, se impugna el artculo 71 del Cdigo Municipal,

en cuanto dispone:
"Ni los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto de embargo ni de
remate judicial, salvo que sobre ellos pesare una garanta real autorizada por la
Contralora General de la Repblica, la que no ser necesaria cuando se trate de
compraventa al crdito. Se incluyen dentro de esta disposicin, los derechos de
arrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer actividades
lucrativas, las cuales no podrn ser cedidas o dadas en garantas sin la
autorizacin expresa de la Municipalidad respectiva."
En esta materia, y dada la sensibilidad de los bienes y derechos involucrados, el nico
control permitido es el de legalidad, el cual resulta compatible con la autonoma municipal,
motivo por el cual, en primera instancia, la norma no es inconstitucional. Asimismo, del
mandato constitucional contenido en los artculos 183 y 184 de la Carta Fundamental,
deriva el principio general de que en la administracin de los recursos municipales, la
Contralora General tiene a su cargo lo que constituye su control y fiscalizacin, de manera
que le corresponde verificar la capacidad para adquirir obligaciones y comprometer bienes,
en tanto su patrimonio forma parte integral de los fondos pblicos, conformado en los
trminos del artculo 9 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica:
"Fondos pblicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado,
de rganos, de empresas o de entes pblicos";
entre los que se incluyen bienes municipales y demaniales, que por definicin son
imprescriptibles, inalienables e inembargables, y que estn fuera del comercio de los
hombres -como lo ha dicho en reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional (entre
otras ver sentencias nmero 0447-91, 2306-91, 5976-93)-:
"El dominio pblico se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por
voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al
inters pblico. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o
cosas pblicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que estn
destinados a un uso pblico y sometidos a un rgimen especial, fuera del comercio
de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocacin. En consecuencia,
esos bienes pertenecen al Estado en el sentido ms amplio del concepto, estn
afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de
norma expresa. Notas caractersticas de estos bienes, es que son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de
gravamen en los trminos de Derecho Civil y la accin administrativa sustituye a
los interdictos para recuperar el dominio. Como estn fuera del comercio, estos
bienes no pueden ser objeto de posesin, aunque se puede adquirir un derecho al
aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un
acto jurdico unilateral que lo dicta la Administracin, en el uso de sus funciones y
lo que se pone en manos del particular, es el dominio til del bien, reservndose
siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho
o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la
administracin, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del
Estado de ocupar plenamente el bien, por la construccin de una obra pblica al
igual que por razones de seguridad, higiene, esttica, todo ello en la medida que si

llega a existir una contraposicin de intereses entre el fin del bien y el permiso
otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pblica. En consecuencia, el
rgimen patrio de los bienes de dominio pblico, [...] los coloca fuera del comercio
de los hombres y por ello los permisos que se otorguen sern siempre a ttulo
precario y revocables por la Administracin, unilateralmente, cuando razones de
necesidad o de inters general as lo sealan."
Lo anterior hace ver que la autorizacin que se exige de la Contralora para que las
municipalidades puedan dar en prstamo (crdito), arrendamiento, donacin o
constituyan en garanta, no es una infraccin a su autonoma para disponer de sus
recursos, en tanto el rgano contralor debe verificar en primera instancia la
naturaleza de los bienes que se quieren comprometer, y luego el destino que se les
quiera dar, verificando su correspondencia con el contenido del artculo 169
constitucional. De manera que la disposicin de los bienes est sujeta al control en los
trminos previstos por la legislacin pertinente (Ley Orgnica de la Contralora General de
la Repblica y Ley de la Contratacin Administrativa), puesto que la Contralora verifica un
control de legalidad y financiero-contable (anlisis del presupuesto, para determinar la
relacin entre ingresos y egresos y definir la capacidad de pago), para constatar que no se
afecta de ninguna manera el normal equilibrio que debe existir en relacin con sus otros
compromisos y deudas, y en el que obviamente, estn previstas las responsabilidades del
caso.
El prrafo segundo del artculo 62 del vigente Cdigo Municipal recoge estos principios,
pero sin supeditar las donaciones a la anuencia previa (autorizacin) de la Contralora, lo
cual tampoco la hace contraria al orden constitucional. Ello no significa que tales
operaciones estn exentas de control por parte de este rgano constitucional, ya que en
virtud de lo dicho en la citada sentencia 0998-98, l ejerce su funcin contralora y
fiscalizadora de la contratacin administrativa -an sin que haya norma expresa que lo
disponga-, y en el caso, no slo por disposicin de norma constitucional expresa -artculo
183 y 184-, sino por derivacin de lo dispuesto en los artculos 11, 12, 14, 17, 20, 25, 30 y
37 de su Ley Orgnica, tiene plena competencia para hacerlo en esta materia. Por su parte,
la nueva legislacin municipal no establece norma concreta respecto de la posibilidad de dar
o no en garanta bienes inmuebles, derechos, licencias o patentes municipales, ni de la
autorizacin previa a cargo del rgano contralor, sin embargo, debe de entenderse que las
normas relativas a ello deben completarse con lo dispuesto en la Ley de la Contratacin
Administrativa y la Ley Orgnica de la Contralora, de modo que, la actividad contractual
por la que se pretenda comprometer bienes municipales, s est sujeta al control en los
trminos previstos por la legislacin pertinente.
Resulta improcedente la impugnacin del artculo 184 del mismo cuerpo legal, en cuanto
dispone:
"Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas pblicas constituidas como
sociedades annimas, para donar bienes muebles o inmuebles a las
municipalidades, con el propsito de dedicarlos exclusivamente a sus fines. La
donacin deber contar, en cada caso, con la autorizacin de la Contralora
General de la Repblica";
porque el control que se impugna es el que la Contralora ejerce sobre las otras instituciones

del Estado cuando quieran disponer bienes a favor de las municipalidades, con lo cual
queda en evidencia que no puede haber infraccin a la autonoma municipal, sino en todo
caso, la de aquellas instituciones pblicas, para lo cual no alcanza la legitimacin del
accionante, motivo por el que la accin debe rechazarse de plano respecto de esta norma, al
tenor de lo dispuesto en el prrafo primero del artculo 9 de la Ley de la Jurisdiccin
Constitucional.
XXVII.DE LA AUTORIZACIN DE LA CONTRALORA PARA EL EJERCICIO DE
DIVERSAS ACTIVIDES CONTRACTUALES DE LAS MUNICIPALIDADES. Se
repite que de conformidad con lo sealado en la jurisprudencia constitucional citada y en
Considerandos anteriores, la intervencin de la Contralora General de la Repblica en la
actividad contractual realizada por las distintas instancias pblicas, es un pilar fundamental
en el sistema de la contratacin administrativa. En este orden de ideas, es que no resulta
inconstitucional el control y fiscalizacin que se exige en el artculo 78 del Cdigo
Municipal, por el que se requiere la autorizacin del rgano contralor para que las
municipalidades puedan
"[...] realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas
al espritu de lucro o cuyo afn en el caso concreto sea, ayudar a la municipalidad,
[...]";
en tanto la contratacin con empresas sin espritu o nimo de lucro constitua una
modalidad de la contratacin directa, y por lo tanto, una excepcin al artculo 182 de la
Constitucin Poltica, y por ende, de los procedimientos licitatorios de la contratacin
administrativa de conformidad con lo dispuesto en los artculos 96.6 de la Ley de la
Administracin Financiera de la Repblica al disponer que
"Se establecen excepciones a lo dispuesto en los tres artculos que preceden,
conforme con las siguientes reglas:
a) Puede recurrirse, adems, a la contratacin directa en los siguientes casos:
[...]
6) Respecto de contratos que se celebren con Gobiernos o entidades de otros pases,
o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pblica o bien social, ajenos
al nimo de lucro; y [...]";
y 203 del antiguo Reglamento de la Contratacin Administrativa,
"Constituye sexta excepcin a los procedimientos de concurso, la contratacin
directa con gobiernos o entidades de otros pases, o con organismos nacionales o
extranjeros de utilidad pblica o bien social, ajenos al espritu de lucro. Para
celebrar la contratacin en forma directa con ellos la Administracin tomar en
cuenta que el precio o estimacin de la contraprestacin a cargo del ente pblico,
no exceda los limites de lo razonable segn los precios que rijan operaciones
similares ya sea en el mercado nacional o internacional";
procedimiento que requiere -por principio constitucional y definicin-, el control directo de
la Contralora General de la Repblica. Con la nueva legislacin, la actividad contractual de
los gobiernos municipales se remite a las disposiciones y principios de la Ley de la

Contratacin Administrativa (artculo 62 del vigente Cdigo Municipal), cuyo artculo 2

regula los supuestos en que procede la contratacin directa, en el que no se previ el
supuesto analizado.
Por su parte, el artculo 79 del mismo cuerpo legal exige la anuencia de la Contralora
respecto de
"Las operaciones que hagan las municipalidades con sus inmuebles cuyo valor sea
superior a cincuenta mil colones [...]";
Esta norma hay que entenderla en idnticos trminos que los sealados en relacin con los
artculos 67 y 71 del Cdigo Municipal, en tanto es necesario el control y fiscalizacin
ejercido por el rgano contralor, a fin de que verifique que los bienes que se pretenden
negociar estn disponibles y liberados en razn de su naturaleza (es decir que no se trate de
bienes demaniales), y que el destino que se pretenda dar sea conforme con el contenido del
artculo 169 constitucional. Sin embargo, estima esta Sala que s son contrarias a la
autonoma municipal las partes de la norma que dicen "tanto" y "como la oportunidad", al
ser posible nicamente el control de legalidad, pero no el de oportunidad y conveniencia, en
los trminos que se han expuesto en el considerando XXI de esta sentencia, cuando se
examina el tema del control de oportunidad o conveniencia; lo contrario implicara que la
Contralora ejerce funciones que no le corresponden, asumiendo las de "coadministrador
activo"; esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia, sea el
primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por ltimo, en este mismo sentido se
impugna el artculo 80 del Cdigo Municipal que exige el refrendo de la Controlara
respecto de
"Todo contrato suscrito por las municipalidades, cuyo valor sea superior a los
ciento cincuenta mil colones, excepto los de trabajo, [...] sin el cual no podr surtir
efecto alguno. A igual control estarn sujetos los acuerdos municipales en que se
acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o ms";
el cual es inconstitucional por tratarse de una norma atpica, en tanto su texto fue reformado
por Ley de Presupuesto Extraordinario para el perodo fiscal de mil novecientos ochenta y
ocho, nmero 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete, con lo
cual, al ser su contenido diverso de la materia presupuestaria, debi de haberse promulgado
conforme al procedimiento ordinario para la formacin de las leyes previsto en el artculo
124 de la Constitucin Poltica; inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su
fecha de entrada en vigencia, sea nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete. El
texto que inicialmente tena esta disposicin no es contrario al orden constitucional, en tanto
lo que prevea era el refrendo de la Contralora como condicin sine qua nom para que
pudieran surtir efectos las obligaciones derivadas de todos los contratos celebrados por las
municipalidades -excepto los de trabajo- cuyo valor fuera superior a los diez mil colones.
La normativa municipal vigente (Ley nmero 7794) es ms clara y sencilla en lo que
respecta a la actividad contractual de las municipalidades, a establecer una norma genrica
(artculo 62) que remite a la Ley de la Contratacin Administrativa, y en consecuencia a los
principios constitucionales que la rigen, donde, segn se anot en el Considerando XXIII de
esta sentencia, el control ejercido por la Contralora General de la Repblica es esencial.
En este orden de ideas, cabe desestimar la accin respecto de la impugnacin que se hace
del artculo 13 del Reglamento de la Contratacin Administrativa, Decreto Ejecutivo

nmero 7576-H, de veintitrs de setiembre de mil novecientos setenta y siete, que permita
ejercer un control de oportunidad en la actuacin, ya que fue derogado mediante el
Reglamento General de la Contratacin Administrativa, Decreto Ejecutivo nmero 25038H, de siete de marzo de mil novecientos noventa y seis, el cual no tiene disposicin alguna
semejante a la impugnada; procediendo, en consecuencia, el rechazo de plano respecto de
esta impugnacin. Queda claro, eso s, que la competencia de control y fiscalizacin de la
actividad contractual del Estado es nicamente para verificar un examen de legalidad.
XXVIII.DE LA AUTORIZACIN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CAJAS CHICAS
DE LAS MUNICIPALIDADES. El artculo 134 del Cdigo Municipal es cuestionado en
cuanto fija un monto de diez mil colones como lmite para que los Concejos efecten gastos
por medio del sistema de caja chica, monto que se estima irrisorio y contrario al principio
de razonabilidad. Varios son los puntos que deben ser analizados respecto de esta
disposicin. En primer lugar, que el texto de esta norma fue reformado por la Ley nmero
7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto
Extraordinario para el perodo fiscal de mil novecientos ochenta y siete, con lo cual, esta
reforma resulta inconstitucional, al constituir una norma atpica; es decir, al ser su contenido
no presupuestario debi de haberse promulgado conforme al procedimiento ordinario de
formacin de las leyes que se establece en el artculo 124 de la Constitucin Poltica,
inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el
seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis. No obstante lo anterior, cabe sealar,
que con esta reforma, lo que se variaron fueron los montos por los cuales se autoriza la
contratacin de bienes y servicios a travs de la caja chica (de quinientos colones a diez mil
colones) y el conferimiento a la Contralora de la facultad para revisar y aumentar tales
montos cada dos aos, a lo que es importante hacer referencia.
El trmino de caja chica es un trmino contable por el que se comprende un fondo de dinero
en efectivo o en depsito, por cantidades relativamente pequeas, disponible para
desembolsos menores que generalmente se lleva bajo el sistema de fondo fijo. Lo anterior
hace comprensible su objetivo, tanto en las empresas privadas como en las instituciones
pblicas, sea el de atender al pago de las necesidades urgentes que se presentan y cuyo
monto no amerita la emisin de un cheque en el caso de las primeras, o seguir los
procedimientos establecidos en la Ley de la Contratacin Administrativa, para las segundas,
motivo por el cual el sistema tiene una gran importancia en el engranaje de la
Administracin Pblica. La regulacin del uso de las cajas chicas del Estado no resulta
ajena a las competencias propias de la Contralora, entendida sta no como reglamentacin,
sino a modo de directrices generales en lo que corresponde a la correcta administracin de
los fondos pblicos (parmetros para su fiscalizacin y manejo), por lo que el control que
ejerce la Contralora en el manejo de las cajas chicas del Estado es consustancial con su
funcin asignada por Constitucin; pero no le corresponde su reglamentacin -fijacin de
los montos, ni tampoco la autorizacin de tales rubros-, competencia que es de cada
institucin en particular. En este sentido, el inciso c) del artculo 13 del nuevo Cdigo
Municipal le atribuye al Concejo la potestad de "dictar los reglamentos de la Corporacin",
entre los que se encuentra el uso de la caja chica (artculo 109), el cual, para su eficacia,
debe ser aprobado por la Auditora de la Contralora General de la Repblica. Sin embargo,
este rgano contralor, bien puede dictar directrices generales para el normal funcionamiento

de esas cajas, como las que se contienen en los artculos del 202.01 al 202.7 del Manual
sobre Normas Tcnicas de Auditora para la Contralora General de la Repblica y las
entidades y rganos sujetos a su fizcalizacin, que en lo conducente disponen:
"202.01 Debe dictarse un reglamento especfico para cajas chicas.
202.2 Los fondos de cada caja deben estar bajo la custodia de una sola persona.
202.3. Todo desenvolso por caja chica deber contar con una autorizacin escrita y
ser respaldado con el correspondiente justificante.
202.4 Todo reembolso de caja chica deber respaldarse con documentos originales
que sern revisados en cuanto a su integridad y autenticidad y marcados a efecto de
que puedan ser utilizados posteriormente.
202.5 Los cheques que se emitan para reembolso de caja chica deben hacerse a
nombre del responsable del manejo del fondo.
202.6 No se cambiarn cheques personales con fondos de caja chica.
202.7 Deben efectuarse arqueos por sorpresa de los fondos de caja chica."
En virtud de lo dicho, la frase final del prrafo segundo, que confiere a la Contralora la
fijacin y variacin de los montos cada dos aos
"las cual podr revisar y aumentar cada dos aos el monto establecido";
es inconstitucional, por implicar una fase de la autonoma administrativa propia de las
municipalidades, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de su
entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por su parte,
la legislacin municipal vigente establece que tales regulaciones son a cargo del Concejo,
tanto en lo que corresponde a la autorizacin de su funcionamiento, como su
reglamentacin, y fijacin de los montos, en el prrafo tercero del artculo 109 del nuevo
Cdigo, con lo que se respeta a plenitud la autonoma municipal,:
"Los Concejos podrn autorizar el funcionamiento de cajas chicas que se regularn
por el reglamento que emitan para el efecto; estarn al cuidado del tesorero y por
medio de ellas podrn adquirirse bienes y servicios, as como pagar viticos y
gastos de viaje. Los montos mensuales sern fijados por cada Concejo y todo
egreso deber ser autorizado por el alcalde municipal."
La propia Contralora General de la Repblica ha entendido que la compra a adquisicin de
bienes y servicios a travs de la caja chica es importante, a tal punto que la conceptualiza
como un mecanismo de los procedimientos de pago concebido para agilizarlos en
situaciones excepcionales, para la compra de bienes y servicios indispensables y urgentes,
en virtud de lo dispuesto en el artculo 14 de la Ley de la Administracin Financiera de la
Repblica en relacin con el artculo 279 del Reglamento de la Contratacin
Administrativa, Decreto Ejecutivo nmero 7576-H, y ms recientemente, con la nueva Ley
de la Contratacin Administrativa, como una excepcin a los procedimientos concursales de
la contratacin administrativa, en lo dispuesto en el artculo 2 inciso e), en relacin con el
artculo 81 de su Reglamento (ver los oficios nmero PI/ES-395, de cuatro de setiembre de
1996, DGCA 104-97, DGCA 105-97, ambos de veintiuno de enero de 1997). En este
sentido, debe hacerse la advertencia de que, en todo caso, ninguna compra o gasto hecho
por la caja chica puede exceder los lmites previstos para las diversas modalidades de la

contratacin administrativa, segn se especifica en dicha norma.

XXIX.DE LA APROBACIN DE LOS CONTRATOS DE BECA. Por ltimo, el artculo 149
inciso e) aparte 6 del Cdigo Municipal es impugnado por exigir la aprobacin final de la
Contralora en la formalizacin de los contratos de beca para los empleados municipales;
sin embargo, con vista en el texto de la norma, queda claro que lo que se exige es el
refrendo del contrato por el rgano contralor, a modo de aprobacin de legalidad y no de
autorizacin:
"Para que pueda disfrutarse de una licencia de adiestramiento deber suscribirse
previamente un contrato, el que requerir, para su eficacia refrendo de la
Contralora y otorgarse garanta de cumplimiento a satisfaccin del Concejo".
lo cual no es violatorio de la autonoma municipal, debiendo desestimarse la accin
respecto de esta norma.
XXX.DE LA AUTORIZACIN REQUERIDA PARA CONTRATAR EMPRSTITOS. En
virtud de lo dispuesto en el artculo 105 del anterior Cdigo Municipal, se requera de la
autorizacin previa de la Contralora General de la Repblica -adems de la legislativa en
algunos casos-, para que las municipalidades pudieran contratar emprstitos, lo cual, alega
la accionante, es un control de oportunidad y conveniencia violatorio de la autonoma
propia de los gobiernos locales. El texto de esta disposicin es el de la reforma de la misma
mediante el artculo 36, norma segunda, de la Ley nmero 7111, de veinticuatro de
noviembre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto para el perodo
fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, con lo cual, la norma es inconstitucional, al
constituir una norma atpica, al tener un contenido distinto del de orden estrictamente
presupuestario, debiendo de ser aprobada mediante ley ordinaria, conforme el
procedimiento previsto en el artculo 124 de la Constitucin Poltica, inconstitucionalidad
que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil
novecientos ochenta y nueve. El texto anterior a esta reforma, es prcticamente el mismo,
salvo que con la reforma se introdujo la referencia a los concejos municipales de distrito y a
las ligas municipales, lo cual se comentar de seguido.
Primero que nada, es importante resaltar el hecho de que el artculo 174 de la Constitucin
Poltica hace una remisin a la ley, para que sta determine los casos en que las
municipalidades requieran de la autorizacin legislativa para contratar emprstitos, dar en
garantas sus bienes o rentas, o enajenar sus bienes muebles o inmuebles, motivo por el
cual, el prrafo primero de esta disposicin tiene fundamento constitucional, al exigir tal
autorizacin cuando se trate de emprstitos con entidades o capital extranjeros. Sin
embargo, debe de hacerse la aclaracin de que nicamente los gobiernos locales en general
y la Unin o Liga de Municipalidades de la Provincia de Cartago tienen competencia para
contratar crditos; los primeros, en virtud de su categora y autonoma constitucional y la
segunda, en virtud de la Ley nmero 5119, de veinte de noviembre de mil novecientos
setenta y dos, que le confiri a esta asociacin esa facultad, siempre y cuando sus estatutos
estuvieren refrendados por el rgano contralor, ya que como se ver, los concejos
municipales de distrito son inconstitucionales.

En lo que respeta a la competencia de la Contralora para autorizar los emprstitos que la

ley le asigna (con capital o entidades nacionales), no resulta inconstitucional en los trminos
ya sealados por esta sentencia, en cuanto el control que se ejerce es el de legalidad, de
manera que lo que examina es la capacidad de pago o econmica de la entidad local que
quiere comprometer su patrimonio (control financiero-contable), y el nexo de la actividad
propuesta con los fines de la institucin (control del gasto), que es la correspondencia del
servicio o necesidad propuesto con el artculo 169 constitucional (inters y servicio local en
relacin con el cantn determinado). No parece lgico que los emprstitos que se contraigan
con el Instituto de Fomento y Asesora Municipal escapen al control de la Contralora, lo
que a criterio de este Tribunal s es inconstitucional, segn lo anotado anteriormente.
En relacin con este tema, tambin resulta inconstitucional la aplicacin de lo dispuesto en
el artculo 10 de la Ley de Planificacin Nacional, nmero 5525, reformado por el artculo 7
de la Ley nmero 7010, a las corporaciones municipales, ya que en virtud de la autonoma
constitucional que stas ostentan, resulta improcedente someter a las corporaciones
municipales al control ejercido por un rgano del Poder Ejecutivo (ahora Ministerio de
Planificacin Nacional y Poltica Econmica) a efecto de que ste autorice los crditos con
capital y empresa extranjero de las entidades locales.
C. DE LA ORGANIZACIN TERRITORIAL EN RELACIN CON LOS
COMETIDOS LOCALES.
XXXI.DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE
DISTRITO. Impugna, asimismo, el accionante, el artculo 63 y su Transitorio I del Cdigo
Municipal, en cuanto permite continuar el funcionamiento de los concejos municipales de
distrito, y habindose declarado la inconstitucionalidad del Transitorio, en virtud de
sentencia nmero 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de
octubre de mil novecientos noventa y cuatro, dirige su impugnacin contra la normativa que
intente revivir tales concejos, por conexidad y consecuencia. Primero que nada, debe
hacerse una distincin entre lo que son los Concejos de Distrito, que son organizaciones
propias de las municipalidades, y por lo tanto, constitucionales en los trminos en que se
regulaban en el artculo 63 del Cdigo Municipal anterior, y que fueron conceptualizados
por la Sala como
"[...] las organizaciones comunales de base, presididas por el sndico respectivo,
que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades, son simples
rganos de colaboracin, cuya principal funcin es la de determinar las
necesidades de la jurisdiccin, para que, por medio de la iniciativa del sndico, se
intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte
econmico necesario para satisfacerlas (vid. artculos 64 y 116 Cdigo Municipal).
La Constitucin Poltica no prev absolutamente nada sobre los Concejos de
Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese
carcter y no tienen a su cargo la organizacin y administracin de servicios
pblicos. Son simples rganos de colaboracin, que sirven de contacto directo con
la municipalidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los
respectivos distritos o bien, proponiendo la realizacin de las que se estimen
necesarias. Como se ha dicho El carcter claramente subordinado de las

funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata
de rgano auxiliar de este ltimo en la promocin de los intereses locales, sin
personalidad jurdica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y
la ndole electoral y representativa del sndico. Es simplemente un rgano
perifrico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el
distrito es lmite espacial de competencia" (sentencia nmero 6000-94);
de los Concejos Municipales de Distrito, que s son inconstitucionales por violacin a la
autonoma municipal en los mismos trminos que seal este Tribunal en la sentencia de
referencia. Efectivamente, en el actual Cdigo Municipal, en los artculos 54 a 69, se regula
lo pertinente a los Concejos de Distrito, sea su conformacin, organizacin y funciones,
disposiciones que no son violatorias del ordenamiento constitucional; pero, en cambio, s lo
es el Ttulo VIII en su totalidad, al restablecer la existencia de los Concejos Municipales de
Distrito, el cual fue adicionado al nuevo Cdigo mediante Ley nmero 7812, del dos de
julio de mil novecientos noventa y ocho, concretamente en los artculos 173 a 181, en los
que se establece su conformacin, organizacin y funciones, por las siguientes razones:
1.por implicar una administracin local distinta de la prevista en la Constitucin Poltica, en
efecto, la autonoma que la propia Carta Fundamental le ha otorgado a las corporaciones
municipales es sustituida por un acto de rango inferior, que en este caso es mucho ms
grave, al depender su creacin de las propias municipalidades, es decir, de un acuerdo de su
Concejo, dotndoseles a los rganos creados de plena capacidad jurdica para realizar actos
y contratos de toda clase que le permita cumplir con sus obligaciones de conformidad con
sus atribuciones, las que estn definidas en el artculo 179 del Cdigo Municipal:
"Previa aprobacin del concejo municipal respectivo, el concejo municipal de
distrito, en su jurisdiccin territorial, tendr las siguientes competencias:
a) Celebrar pactos, convenios o contratos con otros concejos municipales de
distrito dentro y fuera de su cantn; adems, con otras municipalidades,
instituciones u organismos pblicos. El concejo municipal dispondr de treinta das
hbiles para otorgar la aprobacin. De lo contrario, se tendr por aprobada.
b) Dictar, respetando las directrices de la municipalidad, los reglamentos
autnomos de organizacin y servicio, los cuales sern refrendados por ella.
c) Proponer los presupuestos anuales al concejo municipal de su cantn.
d) Convocar a consultas populares y fomentar la participacin activa, consciente y
democrtica de los vecinos en las decisiones que afecten sus distritos.
e) Fiscalizar el buen cumplimiento y la realizacin de las obras municipales en el
distrito.
f) Coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeo de las funciones
tributarias.
g) Cuidar el ornato y limpieza del distrito.
En cualquier momento, el concejo municipal del cantn mediante acuerdo de dos
terceras partes de sus miembros podr avocar determinadas competencias, pero no
todas. Asimismo, podr avocar, por igual mayora, las competencias delegadas en

el concejo municipal de distrito. La avocacin de competencias tendr un plazo

mximo de seis meses y ser posible nicamente en situaciones de urgencia o
incapacidad transitoria de los concejos municipales de distrito para cumplir sus
funciones."
con lo cual, se da un desmembramiento de las competencias de las municipalidades,
violatorio de los artculos 169 y 170 de la Constitucin Poltica. Ntese que se trata de
atribuciones que son propias y exclusivas de las municipalidades, que implican la potestad
reglamentaria, de contratacin, presupuestaria y tributaria, y que de alguna manera,
conforman su autonoma garantizada por la propia Carta Fundamental; y
2.por implicar la creacin de una circunscripcin territorial distinta de la prevista en la
Constitucin Poltica, ya que en virtud de lo dispuesto en el artculo 169 constitucional, la
administracin de los servicios e inters locales en cada cantn estar a cargo de las
municipalidades, con lo que se concluye que en esta materia existe una reserva de ley para
la creacin de cantones, o lo que es lo mismo, para modificar la divisin territorial
existente, la cual, deber contar con una mayora reforzada, cuando se trate de la creacin
de nuevas provincias.
En virtud de lo anterior, es inconstitucional, en su totalidad, el Ttulo VIII del Cdigo
Municipal, nmero 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho,
concretamente los artculos 173 a 181, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de
entrada en vigencia, sea el veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, salvo los
derechos adquiridos de buena fe, inconstitucionalidad que, por razones obvias, se
dimensiona y gradan sus efectos en los mismos trminos que se hizo en la sentencia de
referencia, lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 91 de la Ley de la
Jurisdiccin Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la
seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes trminos: a.todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de
distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la
administracin de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudacin de ingresos y control de
egresos), se incorporarn en los presupuestos ordinarios correspondientes a las
Municipalidades a las que se reintegran. La Contralora General de la Repblica dispondr
lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno slo; c.La Municipalidad respectiva dispondr lo necesario sobre el personal administrativo. En
caso de que se opte por la supresin de plazas, se aplicarn las normas pertinentes del
artculo 146 inciso b) del vigente Cdigo Municipal y la Contralora General de la
Repblica aprobar las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los
gastos; y d.todos los ingresos y las rentas sern recaudadas e incorporadas por las municipalidades a
sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones
pendientes en general, sern asumidos por las municipalidades respetando los derechos
adquiridos por terceros.
D.-

DEL RGIMEN TRIBUTARIO MUNICIPAL.

XXXII.DE LA AUTONOMA MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIAS. PRINCIPIOS
GENERALES. En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de lo dispuesto en el
artculo 170 de la Constitucin Poltica deriva la autonoma de las municipalidades,
principio del cual emana el poder impositivo o tributario municipal para procurarse los
ingresos necesarios y para sufragar el costo de los servicios pblicos que el particular recibe
de la municipalidad, siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios, y se
manifiesten en tributos que se sujeten a los principios constitucionales propios de esa
materia; de modo tal que la Asamblea Legislativa nicamente emite en esta materia un "acto
de autorizacin tpicamente tutelar", cuando ejercita la facultad que le confiere el inciso 13)
del artculo 121 de la Constitucin Poltica, de manera que la inciativa para la creacin,
modificacin o extincin de los impuestos municipales le corresponde a estos entes, as
como la potestad de eximir de los tributos municipales (en este sentido, entre otras ver
sentencias nmero 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de
mil novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del
once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta
y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94,
de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrs de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de
agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete
minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las
quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa
y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil
novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las diecisis horas doce minutos del nueve de
mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las diecisis horas tres minutos del
veintitrs mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de
abril de mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas doce minutos del
veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).
"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposicin,
sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa
que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en
un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en
un presunto procedimiento legislativo con igual funcin, como si fuera una simple
proposicin sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente,
la fijacin tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo,
cuya funcin es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado
consecuente slo puede ser la autorizacin o desautorizacin de lo propuesto, no la
sustitucin de la voluntad municipal" (sentencia nmero 1631-91, supera citada).
Esta competencia esta establecida en el artculo 68 del vigente Cdigo Municipal que
dispone:
"La municipalidad acordar sus respectivos presupuestos, propondr sus tributos a
la Asamblea Legislativa y fijar las tasas y precios de los servicios municipales.
Slo la municipalidad previa ley que la autorice, podr dictar exoneraciones de los

tributos sealados."
Asimismo, de la autonoma propia de estas corporaciones, deriva la posibilidad de
administracin de sus recursos, en tanto cada gobierno local es libre para definir los lmites
de su propio poder impositivo, de donde los sistemas de imposicin tributaria municipal
para su cobro y aplicacin concretos son de los ms variados.
XXXIII.DE LA POTESTAD DE AUTOADMINISTRACIN DE LAS MUNICIPALIDADES
EN MATERIA TRIBUTARIA. En virtud de lo dicho en el Considerando anterior, el
artculo 133 del Cdigo Municipal, en cuanto requiere la autorizacin de la Contralora
General de la Repblica, para que las municipalidades puedan abrir cajas auxiliares y
nombrar entes recaudadores para recibir el pago de los tributos y otros ingresos, resulta
inconstitucional por infringir la autonoma municipal, ya que como se vio, los gobiernos
locales tienen plena competencia tributaria o impositiva, lo que implica que puede darse su
propia administracin interna para la recaudacin y administracin de los impuestos locales.
Esta disposicin se enmarca en la esfera propiamente organizativa de las municipalidades,
por lo que una intervencin y control previo por lo parte de la Contralora excede el mbito
de sus competencias propias al implicar una actuacin de "coadministrador activo", lo que
escapa a sus competencias constitucional y legalmente asignadas. Por ello, debe declararse
inconstitucional la frase que dice: "con la previa autorizacin de la Contralora General de
la Repblica y de acuerdo con el procedimiento que establece el artculo 15 de esta ley." No
obstante lo anterior, debe sealarse que quedan a salvo las responsabilidades
correspondientes por el incorrecto manejo de estos fondos, conforme a lo dispuesto en el
prrafo final de esta disposicin (sancin de despido para el funcionario local que incumpla
lo dispuesto en la norma), esfera en la que si tiene competencia el rgano contralor,
conforme lo prevn los artculos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de su Ley
Orgnica, que en trminos generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos
disciplinarios de los funcionarios pblicos encargados de recibir, custodiar, administrar o
pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los fondos pblicos, a fin de
determinar las responsabilidades del caso, en los trminos que se dirn en los considerandos
subsiguientes, a fin de que esta atribucin no implique una intromisin en la potestad
disciplinaria propia de las municipalidades, y en consecuencia de su autonoma
organizativa. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en
vigencia de la norma artculo 133 del Cdigo Municipal anterior-, sea, el veintitrs de
setiembre de mil novecientos ochenta y seis.
El artculo 108 del vigente Cdigo Municipal, nmero 7794, no establece el requisito de tal
autorizacin por parte de la Contralora, limitndose a disponer:
"Todos los ingresos municipales entrarn directamente a la tesorera municipal
respectiva, por medio de cajas instaladas para el efecto. Las municipalidades estn
autorizadas para celebrar convenios de recaudacin con cualquier ente del Sistema
Financiero y Bancario Nacionales, supervisado por la Superintendencia General de
Entidades Financieras.
En el trmino acordado por el Concejo o cuando se complete una suma igual al
cincuenta por ciento (50%) de la garanta de fidelidad rendida por el tesorero
auxiliar, las tesoreras auxiliares reintegrarn los fondos percibidos a la tesorera

municipal o al banco recaudador, en su caso.

La violacin de lo dispuesto en este artculo ser considerada falta grave y, por lo
tanto, causa de despido sin responsabilidad."
XXXIV.DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. A su vez, se impugna el artculo 90 del
Cdigo Municipal que dispone en su texto:
"El valor de las obras nuevas de pavimentacin de calles, de construccin de
nuevas vas y caminos vecinales, aceras, cordones de cao, cunetas, acueducto y
distribucin e iluminacin elctrica, as como su reparacin realizada por las
municipalidades, deber ser cubierto por los dueos de los inmuebles, directamente
beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la Contralora
General de la Repblica la aprobacin del valor total de la obra y de cada
contribucin. La Contralora estar facultada para modificar los valores
estimados por la municipalidad.
De previo a tal aprobacin, la Contralora har una publicacin de la misma en el
Diario Oficial confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus
derechos."
Efectivamente, en virtud de esta disposicin se faculta a las municipalidades para establecer
un tributo, que se configura como contribucin especial, motivada en el valor de una obra
nueva, y que encuentra sustento jurdico en la autonoma tributaria de que gozan estas
instituciones, en los trminos previstos en el artculo 4 del Cdigo de Normas y
Procedimientos Tributarios:
"Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador beneficios derivados de
la realizacin de obras pblicas o actividades estatales, ejercidas en forma
descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la
financiacin de las obras o de las actividades que constituyen la razn de ser de la
obligacin."
De esta manera, en lo que respecta a las municipalidades, estas contribuciones especiales se
justifican y se determinan en el costo efectivo invertido en las obras nuevas. En principio, y
en virtud de la jurisprudencia constitucional, slo los impuestos municipales deben ser
aprobados por la Asamblea Legislativa, por lo que la determinacin y aprobacin de las
contribuciones especiales corresponde a las propias autoridades locales, de manera que
nicamente estn sujetas al control ordinario. En este sentido, la competencia que se le
confiere a la Contralora General de la Repblica en el artculo 90 del Cdigo Municipal
respecto de la aprobacin de las contribuciones especiales en concepto de obra nueva, en
cuanto dispone:
"El valor de las obras nuevas de pavimentacin de calles, de construccin de
nuevas vas y caminos vecinales, aceras, cordones de cao, cunetas, alcantarillado
pluvial y sanitario, acueducto y distribucin e iluminacin elctrica, as como su
reparacin realizada por las municipalidades, deber ser cubierto por los dueos
de los inmuebles directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal;
corresponde a la Contralora General de la Repblica la aprobacin del valor total
de la obra y de cada contribucin. La Contralora estar facultada para modificar

los valores estimados por la municipalidad.

De previo a tal aprobacin, la Contralora har una publicacin de la misma en el
Diario Oficial confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus
derechos";
no puede se entendida como una interferencia en el procedimiento de su tramitacin y
aprobacin ante la Asamblea Legislativa. La intervencin del rgano contralor se justifica
en las funciones que constitucionalmente le son asignadas, de manera que tratndose del
financiamiento de obras pblicas con fondos pblicos, la Contralora General de la
Repblica, tiene plena competencia para ejercer sus atribuciones de control y fiscalizacin,
pero, se reitera, en un control de legalidad, contable y tcnico, de manera que no est
facultada para variar los montos propuestos por la municipalidad, sino nicamente para
revisar la legalidad de lo actuado (a modo de auditora o investigacin especial) de
conformidad con lo dispuesto en los artculos 21, 22 y 25 de su Ley Orgnica. En otras
palabras, lo nico que puede hacer la Contralora General de la Repblica, si determina la
existencia de errores en los clculos de las tarifas, es importar, devolviendo las diligencias a
la Municipalidad, para que se hagan los ajustes y correcciones necesarias. Conforme con
estas consideraciones, la impugnacin de esta norma debe ser desestimada.
El artculo 77 del Cdigo Municipal vigente no establece tal aprobacin por parte de la
Contralora, lo cual no hace que estn exentos del control y fiscalizacin ejercido por este
rgano, en los trminos en que se ha venido desarrollando en esta sentencia; as como
tampoco le confiere la potestad para modificar estas tasas, limitndose a disponer:
"Dentro de los tributos municipales podrn establecerse contribuciones especiales,
cuando se realicen obras que se presten a ello y que mantengan una relacin
apropiada con el beneficio producido. Estas contribuciones estarn a cargo de los
propietarios o poseedores del inmueble beneficiado y se fijarn respecto de los
principios constitucionales que rigen la materia."
XXXV.DE LA APROBACIN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse la distincin de
lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia
constitucional como el impuesto municipal en concepto de autorizacin para ejercer una
actividad lucrativa, que se paga por la
"[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios pblicos que el
particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las
actividades lucrativas, segn la nomenclatura que utiliza nuestro Cdigo
Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la
actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local"
(sentencia nmero 2197-92, supra citada);
tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporacin local de
que se trate, cuya aprobacin corresponde a la Asamblea Legislativa, segn se anot en el
Considerando XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones
que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que stos prestan a la
comunidad (agua, recoleccin de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques),
cuya tarifa est en relacin directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y

cuyo pago no puede ser excepcional aunque el usuario no est interesado en la prestacin
efectiva y particular de estos servicios, en los trminos establecidos en el artculo 74 del
vigente Cdigo Municipal:
"Para los servicios que preste, la municipalidad cobrar tasas y precios, que se
fijarn tomando en consideracin el costo efectivo ms un diez por ciento (10%) de
utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarn en vigencia treinta das
despus de su publicacin en La Gaceta.
Los usuarios debern pagar por los servicios de alumbrado pblico, limpieza de
vas pblicas, recoleccin de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes,
servicio de polica municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no
urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no
demuestren inters en tales servicios.
Se cobrarn tasas por los servicios de polica municipal y mantenimiento de
parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarn tomando en
consideracin el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener
cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementar en un diez por
ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrar proporcionalmente
entre los contribuyentes del distrito, segn la medida lineal de frente de propiedad.
La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente,
que norme en qu forma se proceder para organizar y cobrar cada tasa."
Debe hacerse la advertencia de que la mencin de esta norma en esta sentencia, no implica
en absoluto que se est prejuzgando sobre la condicin de tasa de todos y cada uno de los
presupuestos o rubros establecidos en ella, porque esto corresponder determinarlo en su
oportunidad en cada caso concreto.
Es precisamente la intervencin de la Contralora General de la Repblica en el
procedimiento de aprobacin de las tasas municipales lo que cuestiona la Municipal de San
Jos en esta accin, en tanto en el Transitorio VIII del Cdigo de Normas y Procedimientos
Tributarios, y el artculo 85 del Cdigo Municipal, nmero 4574, se dispone la participacin
directa del rgano contralor, lo que se estima violatorio de los artculos 170 (autonoma
municipal) y 184 (definicin de funciones de ste rgano constitucional), ambos de la
Constitucin Poltica, al permitirle a este rgano realizar un control de oportunidad y
conveniencia de las decisiones de los gobiernos locales. Efectivamente, el Transitorio VIII
del Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios dice:
"Organismo regulador de las tarifas de servicios pblicos. Mientras no se
establezca por ley del organismo especfico que tendr a su cargo la fijacin de las
tarifas de los servicios pblicos, la modificacin de las mismas, conforme a la
facultad prevista en el ltimo prrafo del artculo 5 requerir la aprobacin previa
de la Contralora."
Debe hacerse la advertencia que esta norma, a juicio de la Sala, fue parcialmente derogada
en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, nmero 7593, de
veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, por la que se cre la Autoridad
Reguladora de los Servicios Pblicos, a quien le corresponde la fijacin de los precios y
tarifas de los servicios pblicos definidos en el artculo 5 de su ley, de manera que en lo que
respecta a los servicios locales, nicamente tiene competencia para fijar las tarifas para la

recoleccin y tratamiento de los desechos slidos e industriales. Es decir, hasta la vigencia

del nuevo Cdigo Municipal, este Transitorio tena plena aplicacin a las municipalidades,
en lo que corresponde a la fijacin de las tasas municipales, y a partir de la Ley 7593, sigue
teniendo vigencia en lo que no se transfiri expresamente a la Autoridad Reguladora.
Estima este Tribunal, que dejar slo a la discrecionalidad de las autoridades municipales la
determinacin de los montos que deben pagar los vecinos en concepto de tasas, sin ningn
control previo, resulta no slo riesgoso por los abusos que se pueden cometer, sino contrario
a los principios constitucionales de proteccin a las grandes mayoras. Por ello, es necesario
establecer un control, ya sea a priori o a posteriori, a cargo de la Contralora General de la
Repblica, control que se repite, es estrictamente de legalidad, a efecto de que verifique que
el costo propuesto del servicio es el correcto, a fin de evitar que las municipalidades cobren
ms de lo que corresponde en justicia. En este sentido, cabe advertir que la nica
participacin constitucionalmente posible por parte de la Contralora en la fijacin de las
tasas municipales, es ese control de legalidad, en el que podra objetar la tasa que sea
desproporcionada al costo del servicio que se pretende cobrar, y obviamente, estara
legitimada para sealar el lmite para modificar la tasa a efecto de que guarde relacin con
el costo efectivo del servicio, al resolver sobre su aprobacin; motivos por los cuales, el
artculo 85 del Cdigo Municipal no es inconstitucional y tampoco lo es el Transitorio VIII
del Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios.
El artculo 74 del Cdigo Municipal vigente, elimin la intervencin de la Contralora para
la fijacin de las tasas municipales, pero subsiste, a juicio de la Sala, la aplicacin del
Transitorio VIII del Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, hasta tanto no sean
traspasados en su integridad, la fijacin de las tasas y precios a la Autoridad Reguladora de
los Servicios Pblicos.
En relacin con este tema, se cuestiona el artculo 212 inciso a) de la Ley de Trnsito por
Vas Pblicas Terrestres, nmero 7331, en tanto, atribuye al Ministerio de Obras Pblicas y
Transportes la determinacin de las tarifas para el estacionamiento de vehculos en las vas
municipales, su regulacin y fiscalizacin, disposicin que es inconstitucional por las
mismas razones y consideraciones dadas anteriormente, ya que al tratarse de un ingreso
exclusivamente municipal, le corresponde a los gobiernos locales la fijacin de su tarifa.
Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea
el veintids de abril de mil novecientos noventa y tres.
Por ltimo, en relacin con este tema, debemos pronunciarnos acerca de la inadmisibilidad
de la impugnacin del artculo 19 de la Ley 6890, en cuanto prescribe que las tasas locales
por el servicio de agua deben ser acordadas por las municipalidades "previo estudio" del
Instituto de Fomento y Asesora Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, y aprobado por el Servicio Nacional de Electricidad. Lo
anterior, en virtud de lo dispuesto en el prrafo primero del artculo 75 de la Ley de la
Jurisdiccin Constitucional, que prescribe que para la procedencia de las acciones de
inconstitucionalidad, la misma debe constituir medio razonable de amparar el derecho
considerado lesionado, y en el caso en estudio, al ser la accionante la Municipalidad de San
Jos, las impugnaciones que hace deben entenderse que son en defensa de los intereses de
esta entidad local, motivo por el cual, al no prestar el servicio de agua, ya que el
abastecimiento lo hace ms bien el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados,
la accin deviene en improcedente respecto de esta impugnacin, procediendo su rechazo

de plano al tenor de lo dispuesto en el prrafo primero del artculo 9 de la Ley que rige esta
Jurisdiccin, en relacin con el prrafo primero del citado artculo 75. Debe hacerse la
advertencia de que en virtud de lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora de los
Servicios Pblicos, nmero 7593, de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y
seis, es a esa institucin a quien le corresponde fijar los precios y tarifas del suministro de
los servicios de agua potable, y en el caso de que el servicio lo preste el gobierno local, ser
a esa entidad a quien corresponda su fijacin.
XXXVI.DE LA ADMINISTRACIN DE IMPUESTOS NACIONALES. Por ltimo, en relacin
con la autonoma tributaria de las municipalidades, se cuestionan el artculo 217 inciso b) de
la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres, nmero 7331, de trece de abril de mil
novecientos noventa y tres, por el que se "obliga a las municipalidades a coordinar con el
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes para poder emplear los fondos provenientes de
las multas" por infracciones a la Ley de Trnsito:
"De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que seala el
inciso d) del artculo 10 de la Ley No. 6324, el Concejo de Seguridad Vial realizar,
semestralmente las siguientes transferencias:
[...]
b) Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la Repblica, el cual se
distribuir tomando en consideracin, en igual porcentaje, su poblacin y su rea
geogrfica. Estas sumas se destinarn, exclusivamente, para financiar proyectos de
seguridad vial, en coordinacin con la Direccin General de Ingeniera de
Trnsito"
[...];
y los artculos del 2 al 5 de la Ley nmero 4340, de diecinueve de mayo de mil novecientos
sesenta y nueve, reformada por las nmeros 5443, de diecisis de diciembre de mil
novecientos setenta y tres, 5909, de diez de junio de mil novecientos setenta y seis, nmero
6026, de diecisiete tres de enero de mil novecientos setenta y siete, por los que se mantiene
la administracin del impuesto territorial en manos de la Direccin General de Tributacin
Directa, pese a que se trata de un impuesto local, de manera que, para que se respete la
autonoma municipal, "debe crearse una administracin autonmica de ese impuesto, que
se encargue de su administracin" y, consecuentemente, eliminarse el ocho punto seis por
ciento (8.6%) que se le asigna al Poder Ejecutivo, ya que no puede imponerse una
distribucin que atente contra las potestades propias de los gobiernos locales. Debe hacerse
la advertencia, que esta ltima normativa fue derogada en virtud de la Ley del Impuesto
sobre Bienes Inmuebles, nmero 7509, de nueve de mayo de mil novecientos noventa y
cinco, la cual crea un impuesto territorial en favor de las municipalidades y le otorga su
administracin. Ambas disposiciones, aunque corresponden a impuestos distintos, son de la
misma naturaleza, en tanto se trata de impuestos nacionales pero con un destino municipal,
lo cual no es inconstitucional, segn lo ha sealado con anterioridad esta Sala. As, en
sentencia nmero 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de
mil novecientos noventa y cinco, seal:
"Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusin,

que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una
iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha sealado, claramente, es
que existen servicios pblicos que por su naturaleza, no pueden ser ms que
municipales y que se involucran en la definicin que da el artculo 169 de la
Constitucin Poltica al sealar que La administracin de los intereses y servicios
locales de cada cantn, estar a cargo del Gobierno Municipal. Si esos intereses y
servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los muncipes de la
jurisdiccin territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria slo puede
ser municipal, producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se
define en la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no quiere decir que el
legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios
mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto
territorial; mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado nmero
de gobiernos locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave
determinadas actividades, como resulta ser la exportacin de banano, a distribuir
entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulacin de
la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aqu no se trata de la autorizacin de
un tributo de naturaleza municipal, sino la creacin de uno diverso, en el que
resulta, que el o los destinatarios o beneficiarios, sern uno o varios gobiernos
locales, como en el caso del impuesto creado en el artculo 36 del Cdigo de
Minera, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo ser
municipal por su destino, pero su origen es la ley comn, por tratarse de recursos
extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En sntesis, la potestad
impositiva municipal, que es la que se origina en la creacin del tributo por el
gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para
que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trmites de la ley comn,
conceder rentas y recursos econmicos distintos, de carcter nacionales, en cuyo
caso, el proyecto de ley respectivo, no deber originarse necesariamente en la
iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios
gobiernos locales. En este ltimo caso, la recaudacin, disposicin,
administracin y liquidacin, corresponde a las Municipalidades destinatarias de
los tributos."
Lo dicho fue confirmado en sentencia nmero 4268-95, de las dieciocho horas veintisiete
minutos del primero de agosto del mismo ao, en que se indic que la forma en que los
tributos que el Estado cobra por la utilizacin del Complejo Portuario de Caldera son de
naturaleza nacional, motivo por el cual bien puede el legislador determinar la forma en que
sern distribuidos, lo cual no es violatorio de su autonoma local. En virtud de lo anterior, es
que el artculo 217 de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres, no es contrario al
orden constitucional, ni mucho menos la normativa que confiere la administracin a las
municipalidades del impuesto territorial.
E. RGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL.
XXXVII.DEL RGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO A QUIEN
LE CORRESPONDE SU DIRECCIN. Entindase por rgimen disciplinario el conjunto
de normas y principios tendentes a mantener el orden y la subordinacin entre los miembros

de un cuerpo o institucin, con lo cual queda en evidencia el ligamen que debe existir entre
los sujetos obligados al acatamiento de estos ordenamientos y la institucin a la que
pertenecen, cuyo objeto final en el sector pblico es la mantener y asegurar en forma
preventiva el funcionamiento del servicio pblico, en tanto su aplicacin se origina en el
incumplimiento de los deberes funcionales de los empleados pblicos (accin u omisin).
En este sentido, los antecedentes jurisprudenciales de este Tribunal Constitucional han sido
pocos en esta materia, sin embargo, s han sido claros en unos puntos concretos. As, en
sentencia nmero 1264-95, de las quince horas treinta y tres minutos del siete de marzo de
mil novecientos noventa y cinco, se seal el fundamento jurdico-constitucional respecto
de la potestad disciplinaria del Estado, como derivado de la potestad sancionatoria de la
Administracin, la cual en relacin con los servidores pblicos se desenvuelve de la
siguiente manera:
"[...], se puede concluir que, las faltas cometidas por los funcionarios en el
ejercicio de su cargo, quebrantando el orden interno de la administracin, origina
la responsabilidad disciplinaria, por cuanto la falta disciplinaria entraa un
desajuste del empleado a su funcin, afectando la propia esencia de la ordenacin
administrativa: sin perjuicio de las responsabilidades penal y civil, todo con la
salvedad que en relacin a los hechos se seal con anterioridad. Por ello, el fin
de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de
subordinacin y, en general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la
funcin que se le tiene encomendada. As, el derecho disciplinario presupone una
relacin de subordinacin entre el rgano sometido a la disciplina y el rgano que
la establece o aplica, ms para castigar, para corregir, e incluso educar al
infractor de la norma, de ah el carcter correctivo de las sanciones
disciplinarias."
De manera que la aplicacin del rgimen disciplinario se limita a las actividades del
individuo en su carcter de agente o funcionario pblico, para compelir y asegurar,
preventiva y represivamente, el cumplimiento de los deberes jurdicos del empleo, de la
funcin o del cargo; segn se indic en la citada sentencia nmero 1265-95:
"Las faltas generadoras de esta responsabilidad son muchas y variadas, como por
ejemplo, la desidia, apata, descuido, inasistencia, incorreccin con superiores,
iguales o subordinados y con el pblico, conducta social irregular, falta de
probidad, abandono del cargo, etc., que segn su gravedad se clasifican de leves,
graves o muy graves. Los deberes de los funcionarios derivan, como sus derechos,
de la ley y de la naturaleza del cargo o funcin que desempean, es decir, tienen
carcter objetivo. Los deberes de los funcionarios son de dos clases, los generales,
que ataen a todo funcionario por el slo hecho de serlo, y los especiales,
impuestos en relacin con la funcin administrativa especfica desempeada. As
por ejemplo, la obediencia es un deber para todo funcionario pblico, pero el deber
de obediencia de un catedrtico no resulta igual del deber de un polica. Algunos
deberes generales son: el de obediencia, que consiste en el respeto y obediencia a
las autoridades superiores jerrquicas; y la prestacin del servicio, que consiste en
el deber del funcionario de la realizacin de las prestaciones propias de su cargo,
que viene dado por la naturaleza de la funcin, para el mejor servicio pblico,
rendimiento o productividad en los servicios, quedando los funcionarios obligados

al fiel cumplimiento de la funcin o cargo, cumpliendo la jornada de trabajo

reglamentario, debiendo colaborar lealmente con sus jefes y compaeros de
trabajo, para el mejoramiento de los servicios y consecucin de los fines de la
unidad administrativa en que se halle destinado. La prestacin del servicio debe ser
personal, en virtud de la presuncin oficial en favor de la competencia del
funcionario asignado. Tambin constituyen deberes generales el deber de reserva,
que estriba en la obligacin de proceder con la debida discrecin en el desempeo
del cargo, guardando el oportuno silencio en los casos en que la ndole de la
funcin lo exija -en el sector pblico el quebrantamiento del secreto puede generar
severas sanciones disciplinarias, e inclusive de tipo penal, como es el caso del
mbito disciplinario diplomtico y del Poder Judicial, en la revelacin de los
secretos afectan la seguridad del Estado, o los intereses de las partes, causando
graves daos-; y el deber del decoro exije que el oficio pblico sea atendido por su
titular con el debido respeto y correccin, tanto en lo profesional como en lo social,
en razn de la institucin que representa. El deber de consagrarse por entero y con
todo celo y decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros
cargos o funciones, por cuanto imposibilitara el buen servicio de ambos. En
ocasiones la ndole del empleo excluye el ejercicio de determinadas profesiones, as
el juez no puede desempear cargos de direccin o asesoramiento a empresas
particulares. El funcionario pblico no podr actuar al servicio de terceros en
asuntos en que est interviniendo por razn de su cargo, ni de los que se hallen en
tramitacin o pendientes de resolucin en la oficina en que labore, ni tampoco
podr ser abogado, procurador o perito de tercero en cualquier clase de litigio
contra el Estado. El incurrir en alguna de estas incompatibilidades se calificar
como falta grave o muy grave, debindose adems sancionar las faltas o ausencias,
retrasos, descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el ejercicio de
actividades compatibles".
Al implicar el rgimen disciplinario una relacin de subordinacin del empleado pblico
para con la institucin para la que labora, queda en evidencia, que es a esa institucin a la
que le corresponde su direccin y aplicacin directamente, sin interferencias de otras
dependencias administrativas. El caso del rgimen disciplinario de las municipalidades no
es una excepcin, en tanto corresponde al Ejecutivo Municipal -ahora Alcalde- la funcin
disciplinaria de los funcionarios y empleados del los gobiernos locales que no dependan
directamente del Concejo, en virtud de lo dispuesto en los artculos 141, 142, 148, 150 y
154 del Cdigo Municipal anterior, artculos 17 inciso k) del Cdigo Municipal vigente; de
manera que el personal de las municipalidades es nombrado y administrado por este
funcionario, salvo los que corresponden directamente al Concejo (auditor o contador y al
Secretario del Concejo, -incisos f) del artculo 13 del Cdigo Municipal, nmero 7794),
segn lo dicho en sentencia nmero 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del
ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro. Asimismo, en sentencia nmero 135596, de las doce horas dieciocho minutos del veintids de marzo de mil novecientos noventa
y seis, se dijo respecto del Ejecutivo Municipal
"La Sala lo dijo la sentencia No. 2895-92, considerando II., que el Ejecutivo
Municipal no es slo un funcionario ms, sino un verdadero agente poltico,
responsable de la rama ejecutiva del gobierno local autnomo, que tiene funciones
polticas, ejecutivas y administrativas, razn por la que no est ms que

subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones y al propio Concejo

Municipal."
Y contina diciendo:
"Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y adems es el
administrador general y jefe de las dependencias municipales (artculos 169
constitucional, 20 y 57 del Cdigo Municipal), no se le puede privar de tal
condicin, transfiriendo todo el poder disciplinario a una Junta de Relaciones
Laborales, creada por una convencin colectiva, sin infringir los principios de la
autonoma municipal y de la exclusividad en la formacin de las leyes, que sealan
los artculos 121 inciso 1) y 170 de la Constitucin Poltica, y menos para
desplazar el poder disciplinario hacia un rgano del Poder Ejecutivo, como lo hace
el artculo 13 inciso a) de la convencin colectiva que aqu se impugna."
Este grupo de normas que se analizan a continuacin, tienen como marco de referencia la
esfera disciplinaria de las municipalidades, en lo que se refiere a la determinacin de
funciones, salarios y responsabilidades de los servidores municipales a cargo de la
Contralora General de la Repblica.
XXXVIII.DE LA DETERMINACIN DE RESPONSABILIDAD PECUNIARIA DE LOS
FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES. Los artculos 74 y 149 inciso e)
aparte 5 del Cdigo Municipal son impugnados en cuanto le asignan a la Contralora
General de la Repblica la determinacin de la responsabilidad pecuniaria de los empleados
municipales; en la primera disposicin, respecto de los que custodian o administran los
fondos o bienes municipales, y en la segunda norma, la estimacin de daos y perjuicios
por el incumplimiento de becas otorgadas.
Efectivamente, el rgimen disciplinario de las municipalidades corresponde verificarlo
internamente a las propias corporaciones locales, en la persona de su Ejecutivo -ahora
Alcalde Municipal-, lo cual encuentra su sustento jurdico-constitucional en la autonoma
administrativa de que gozan estas instituciones, y para lo cual se aplicar el Captulo XIII
del nuevo Cdigo Municipal (del Procedimiento de sanciones, artculos 150 a 152)),
especficamente el artculo 161, en cuanto dispone:
"El servidor municipal que incumpla o contravenga sus obligaciones o las
disposiciones de esta ley o sus reglamentos, incurrir en responsabilidad
administrativa que ser sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la
responsabilidad civil o penal que el mismo hecho pueda originar";
o los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administracin Pblica, cuando
as corresponda. Sin embargo, segn lo dicho en el Considerando XX de esta sentencia,
corresponde a la Contralora General de la Repblica, la fiscalizacin y control de la
hacienda pblica, lo que consecuentemente implica el control y fiscalizacin en los
funcionarios pblicos que manejan fondos pblicos, segn lo dicho en el Considerando
XXXIII anterior. Se trata siempre de un control de legalidad "a posteriori", de conformidad
con lo dispuesto en los artculos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de la Ley
Orgnica de este rgano contralor, que en trminos generales lo facultan para coadyuvar en
los procedimientos disciplinarios de los funcionarios pblicos encargados de recibir,

custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los
fondos pblicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso. Sin embargo, esta
competencia debe entenderse en la forma correcta, a fin de que no implique una intromisin
de la Contralora en lo que podra decirse, es la esfera ntima organizativa y disciplinaria de
las municipalidades. As, la Contralora no puede ser en modo alguno, el director del
procedimiento disciplinario, porque lo contrario implicara sustituir la autoridad
disciplinaria municipal por un rgano totalmente ajeno y externo de la relacin de
subordinacin, motivo por el cual, la competencia que se le asigna para "ordenar que se
imponga la sancin" del artculo 7 de la Ley Orgnica de la Contralora no puede
entenderse en sentido estricto, sino nicamente para recomendar la aplicacin de la
sancin disciplinaria correspondiente. El artculo 74 impugnado, dispone:
"La Contralora General de la Repblica determinar la responsabilidad
pecuniaria en que incurran los funcionarios y empleados municipales, en perjuicio
de la municipalidad y con motivo de la custodia o administracin de los fondos y
bienes municipales, siempre que haya evidente culpa o manifiesta violacin de la
ley.
Previo a decidir, la Contralora dar audiencia al interesado.
La resolucin ser ttulo ejecutivo y la ejecucin correspondiente la interpondr la
Contralora a nombre de la municipalidad respectiva, si sta no iniciare el cobro
judicial dentro del plazo de un mes.
Los efectos de la resolucin de la Contralora quedarn sin lugar slo si fuere
anulada en la jurisdiccin contencioso-administrativa, o por sentencia penal firme
que la contradiga."
En virtud de lo cual, esta disposicin es violatoria de la autonoma administrativa,
organizativa y correctiva propia de las municipalidades, al conferirle directamente a la
Contralora General de la Repblica la determinacin de las responsabilidades pecuniarios y
daos causados por los funcionarios municipales, a tal punto que lo convierte en el director
del procedimiento iniciado al efecto, con exclusin de toda participacin del funcionario
municipal a quien corresponde la aplicacin del rgimen disciplinario de sus empleados,
inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de vigencia, sea el primero
de enero de mil novecientos setenta y uno. El nuevo Cdigo Municipal, es reflejo fiel de la
autonoma propia de que gozan las municipalidades en la materia disciplinaria, al disponer
los artculos 64 y 66 lo siguiente:
"Artculo 64.Los funcionarios municipales encargados de recibir, custodiar o pagar bienes o
valores municipales o aquellos cuyas atribuciones permitan o exijan tenerlos, sern
responsables de ellos y de cualquier prdida, dao abuso, empleo o pago ilegal
imputable a su dolo o culpa.
Se considera empleo ilegal el manejo de los bienes o valores en forma distinta de la
prescrita por las leyes, los reglamentos o las disposiciones superiores.
El autor de tales hechos ser sancionado administrativamente, de acuerdo con el
rgimen disciplinario vigente, previo cumplimiento del debido proceso, sin
perjuicio de las responsabilidades civiles y penales en que pueda haber

incurrido."
"Artculo 66.Conforme al rgimen interno, se determinar la responsabilidad pecuniaria en
que incurran los funcionarios municipales, por acciones u omisiones en perjuicio
de la municipalidad, con motivo de la custodia o administracin de los fonos o
bienes municipales.
La resolucin firme que se dicte, certificada por el contador o auditor interno,
constituir ttulo ejecutivo y su cobro judicial deber iniciarse dentro de los quince
das naturales, contados a partir de su emisin."
Por su parte, el artculo 149 inciso e) aparte 5) no es violatorio del principio de la autonoma
municipal, en cuanto supedita la actuacin del rgano contralor a la peticin de la propia
entidad municipal, al decir:
"Si el servidor incumpliere la anterior obligacin, deber resarcir a la
municipalidad los daos y perjuicios ocasionados, cuya estimacin la har la
Contralora de la Repblica a solicitud de la Corporacin y con audiencia del
interesado y la fijacin que hiciere ser ttulo ejecutivo."
XXXIX.DE LA DEFINICIN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En
los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las
dependencias municipales es expresin de la autonoma administrativa de que gozan las
corporaciones municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo
Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la
asignacin de funciones de sus empleados, conforme lo dispona el artculo artculo 142 del
Cdigo Municipal anterior:
"El Ejecutivo elaborar y mantendr al da un Manual Descriptivo de Empleos
que contendr una descripcin clara de las labores, deberes y requisitos mnimos
de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deber
ser aprobada por el Concejo.
Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podr
solicitar la colaboracin de la Direccin General de Servicio Civil, la cual estar
obligada a prestarla";
competencia que se mantiene en el Cdigo Municipal vigente, en los artculos 120 y 121
que disponen en lo que interesa:
"Artculo 120.Las municipalidades adecuarn y mantendrn actualizado el Manual Descriptivo
de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el rgimen
municipal. Contendr una descripcin completa y sucinta de las tareas tpicas y
suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos
mnimos de cada clase de puestos, as como otras condiciones ambientales y de
organizacin. El diseo y la actualizacin del manual descriptivo de puestos
general estar bajo la responsabilidad de la Unin Nacional de Gobiernos Locales.
Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones

respectivas en cada municipalidad, tanto la Unin Nacional de Gobiernos Locales

como las Municipalidades podrn solicitar colaboracin a la Direccin General de
Servicio Civil.
Las municipalidades no podrn crear plazas sin que estn incluidas, en dichos
manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes."
"Artculo 121.Las municipalidades mantendrn actualizado un Manual de organizacin y
funcionamiento, cuya aplicacin ser responsabilidad del alcalde municipal."
No obstante lo anterior, no son inconstitucionales los artculos 139 del Cdigo Municipal
anterior, en tanto asigna a la Contralora General de la Repblica la determinacin de las
funciones de los contadores y auditores municipales:
"Sern tambin atribuciones de los Contadores y Auditores las que adems fije la
Contralora General de la Repblica";
ni el artculo 140 del mismo cuerpo legal, en cuanto impide que los gobiernos locales
regulen su propia contabilidad al sujetarla a la regulacin que sobre la materia dicte la
Contralora:
"Las normas relativas a la contabilidad municipal sern dictadas por la
Contralora General de la Repblica."
En este sentido, debe tenerse en cuenta que an cuando los auditores y contadores que
laboran en las municipalidades son empleados directos de estas corporaciones y no del
rgano contralor, y por lo tanto tienen una relacin de subordinacin respecto de las
primeras, en virtud de la funcin que tienen encomendada, s existe una sujecin directa, no
al rgano contralor, sino a las directrices que dicte en relacin con las funciones de
contadura y auditora de las entidades locales. Ntese que se trata de directrices tendentes a
unificar las funciones de control que los auditores y contadores de las municipalidades
llevan a cabo en relacin con los fondos pblicos del que son responsables, por lo que
deben ser consideradas como reglas bsicas de coordinacin unitarias que tienen una gran
utilidad prctica en el ejercicio de las funciones de control jurdico y fiscal de los recursos
pblicos, con lo cual, se simplifica en gran medida la fiscalizacin de los fondos pblicos
constitucionalmente asignada a la Contralora -artculo 183 constitucional-, a fin de que
haya una sana administracin de los mismos (como se haba indicado en sentencia nmero
2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintids de junio de mil novecientos
noventa y tres.
El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendi que la designacin de
funciones de los empleados municipales es una expresin de la autonoma administrativa de
las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignacin de atribuciones se haga en el
Manual Descriptivo de Puestos, segn lo anotado anteriormente, y concretamente en
relacin con las normas relativas a los asuntos financieros contables, tambin se remiti al
Manual de procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artculo 114).
XL.DE LA FIJACIN DE SALARIOS. El artculo 76 del Cdigo Municipal es impugnado
en cuanto establece una categorizacin de las municipalidades en razn del presupuesto y

confiere al Instituto de Fomento y Asesora Municipal, en coordinacin con la Contralora

General de la Repblica, la tarea para fijar los salarios de los entonces Ejecutivos
Municipales y sus aumentos en relacin con los presupuestos de las mismas, lo cual se
estima violatorio de la autonoma municipal y el principio de razonabilidad. Efectivamente,
conforme a todo lo dicho anteriormente en esta sentencia, esta disposicin es absolutamente
inconstitucional, en abierta violacin de la autonoma administrativa de las municipalidades
definida en el artculo 170 constitucional, en tanto la fijacin del salario de su Alcalde
(antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administracin, debiendo corresponder
a sus autoridades su determinacin, conforme a las funciones que tiene encomendadas, lo
cual, en todo caso, debe estar en relacin proporcional con el presupuesto de la
municipalidad, tal y como se define en el artculo 20 del Cdigo Municipal, nmero 7794.
En virtud de lo cual, la frase del prrafo tercero del artculo 76 que dice
"La Contralora General de la Repblica y el Instituto de Fomento y Asesora
Municipal fijarn, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base
en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artculo";
resulta inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de
entrada de vigencia de la norma, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.
F. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CONTRALORA GENERAL DE
LA REPBLICA.
XLI.DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En forma reiterada esta Sala ha dicho que la
facultad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en los
incisos 3) y 18) del artculo 140 de la Constitucin Poltica, est reducida a parmetros muy
definidos que la condicionan y limitan, puesto que la misma en ningn caso puede violentar
la dinmica propia e inmanente que deriva de la divisin de poderes y que constituye, por
as decirlo, la esencia misma del sistema democrtico. Uno de esos parmetros
fundamentales de la facultad reglamentaria es el hecho de que dentro del sistema
democrtico, los poderes pblicos tienen claramente definidas sus funciones, sin que pueda
ninguno de ellos asumir las propias de los otros, pues tal transgresin viola flagrantemente
el concepto mismo de la divisin de poderes que recogen de diversa manera los artculos 9,
11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3) y 18) constitucionales. As lo ha dicho esta Sala en una
ntida lnea jurisprudencial que encuentra eco en varias resoluciones suyas, entre las que es
oportuno citar la nmero 1130-90, de las diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de
setiembre de mil novecientos noventa; la nmero 1635-90, de las diecisiete horas del
catorce de noviembre de mil novecientos noventa; la nmero 1876-90, de las diecisis horas
del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, y la nmero 243-93, de las quince
horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres.
As, ha sealado:
"II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes -la cual
nicamente la ostenta el Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los
artculos 105 y 121 de la Constitucin Poltica-, s participa en la formacin del
ordenamiento jurdico a travs de la potestad reglamentaria que la Carta Magna le
confiere en los artculos 140 incisos 3.) -que seala la atribucin de la
Administracin de reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su

exacto cumplimiento- y 18.) -que permite a ste Poder del Estado para darse el
reglamento que convenga para el rgimen interior de sus despachos y expedir los
dems reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecucin de las leyes-,
potestad que, como se ha visto, se expresa a travs de los decretos y reglamentos
que dicte la Administracin Pblica. Sin embargo, en virtud de la jerarqua de las
normas, en relacin con las fuentes escritas del Derecho, corresponde la primaca
normativa a la Constitucin Poltica, le siguen los tratados internacionales, luego
las leyes y por ltimo los reglamentos y decretos dictados por la Administracin
Pblica. Por ello, el reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y
complementaria de la Ley, necesitada de justificacin caso por caso, supeditada a
aqulla en varios sentidos: 1.) no se produce ms que en los mbitos que la ley le
permite; 2.) no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales; y
3.) no puede suplir a la ley all donde sta es necesaria para producir un
determinado efecto o regular cierto contenido. As, se llama reglamento a toda
norma escrita dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeo de las funciones y
materia que les son propias; la administrativa, que comprende los aspectos
organizativos del sector pblico. En virtud de lo anterior, es que el Poder Ejecutivo
puede dictar reglamentos autnomos, entre los que figuran los llamados
reglamentos de organizacin, los cules se refieren a la institucin y estructura de
las instituciones que conforman la Administracin Pblica, entre los que se
encuentran los Reglamentos Autnomos de Servicio de los Ministerios, segn lo
dispuesto en el inciso 18.) del artculo 140 constitucional. Asimismo, en virtud de lo
dispuesto en el citado inciso 3.) de la misma norma constitucional, el Presidente de
la Repblica y el Ministro del ramo respectivo, estn legitimados para reglamentar
las leyes, lo cual significa que el Ejecutivo desarrolla los conceptos utilizados en la
ley para hacerla efectiva y ejecutoria."
De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria
supeditada a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisin a la ley es
absoluta en varios sentidos, no se produce ms que en los mbitos que la ley le deja, no
puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la
ley all donde sta es necesaria para producir un determinado efecto o regula un cierto
contenido, en lo que doctrinariamente se denomina el "orden jerrquico de las normas".
Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos sentidos nicamente: la relativa a la
reglamentacin y desarrollo de las leyes, que se encuentra contenida en el inciso 13) del
artculo 140 constitucional (reglamentos ejecutivos); y la relativa a la organizacin y
funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas en los trminos del inciso
18) de la misma norma (reglamentos autnomos de organizacin y de servicio). stos
ltimos son los nicos que puede dictar la Contralora General de la Repblica, en virtud de
lo dispuesto en el artculo 23 de su Ley Orgnica, que dispone:
"La Contralora General de la Repblica tendr la potestad exclusiva para dictar
los reglamentos autnomos de servicio y de organizacin, en las materia de su
competencia constitucional y legal."
XLII.DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTCULO 96 PRRAFO SEGUNDO
DEL CDIGO MUNICIPAL Y ARTCULO 3 DE LA LEY 5691. El artculo 96 prrafo

segundo del Cdigo Municipal, nmero 4574, es impugnado en cuanto le confiere a la

Contralora General de la Repblica la atribucin para reglamentar los lmites mximos
dentro de los que deben fijarse las tarifas de las patentes municipales:
"La Contralora General de la Repblica reglamentar los lmites mximos dentro
de los cules debern fijarse las tarifas.
Lo dispuesto en los prrafos anteriores ser resuelto por la Contralora General de
la Repblica en un trmino no mayor de treinta das. Cumplido ese plazo,
continuar el trmite que proceda."
Considera este Tribunal que al ser la patente un impuesto o tributo propuesto por las
municipalidades para su aprobacin a la Asamblea Legislativa, la Contralora General de la
Repblica no puede interferir o limitar su tramitacin; y en este sentido, como no se tiene
conocimiento de que el procedimiento legislativo haya sido afectado por la aplicacin de la
norma en cuestin, y como en la nueva normativa municipal no se tiene una legislacin con
este mismo contenido, no resulta procedente declarar con lugar la accin respecto de esta
disposicin. Es decir, el reproche de inconstitucionalidad debe ser real y no una mera
hiptesis, como parece ser el presente alegato.
Asimismo, el artculo 3 de la Ley nmero 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos
noventa y cinco, es inconstitucional por violacin de los artculos 140 inciso 3) y 170 de la
Constitucin Poltica, en lo que se refiere a la potestad reglamentaria en relacin con la
autonoma municipal, lo anterior, por cuanto se le confiere a la Contralora General de la
Repblica la tarea para que promulgue un reglamento para el "uso adecuado" de los
vehculos municipales. A lo largo de esta sentencia han quedado en manifiesto tres
principios fundamentales que motivan esta inconstitucionalidad: en primer lugar, que la
autonoma administrativa municipal implica la posibilidad para que las entidades
municipales administren sus recursos, sin interferencia de otras dependencias pblicas; en
segundo lugar, que la Contralora tiene limitada su potestad reglamentaria a los reglamentos
autnomos de servicio y de organizacin, en las materia de su competencia, nicamente; y
en tercer lugar, que las municipalidades tienen la potestad para dictar reglamentos de
organizacin y de servicio, lo que constituye expresin de la autonoma municipal. Esta
inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el veintiocho
de mayo de mil novecientos setenta y cinco. Debe advertirse, que esta Ley, fue tcitamente
derogada en virtud de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres, que en el Ttulo VII,
se refiere a la regulacin del uso de los vehculos del Estado costarricense, con exclusin de
los municipales.
Por ltimo, resulta improcedente referirse a la inconstitucionalidad del artculo 4 de la
misma ley (nmero 5691), por referirse al uso de los vehculos de las instituciones
autnomas, semiautnomas y dems, con lo cual no tiene relacin con las municipalidades;
motivo por el cual, al tenor de lo dispuesto en el prrafo primero del artculo 9 de la Ley de
la Jurisdiccin Constitucional, la accin debe rechazarse de plano respecto de esta
impugnacin.
XLIII.CONCLUSIN. Con fundamento en lo dicho, la Sala declara con lugar la accin
respecto de las siguientes disposiciones:

Se declara parcialmente con lugar la accin, y en consecuencia se anulan del ordenamiento

jurdico las siguientes disposiciones:
a) Artculos 74 y 107 del Cdigo Municipal, nmero 4574; artculos 173 a 181 del vigente
Cdigo Municipal, adicionados por Ley nmero 7812, de dos de julio de mil novecientos
noventa y ocho; el artculo 3 de la Ley nmero 5691, de veintinueve de abril de mil
novecientos setenta y cinco;
b) Artculo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley nmero
6890;
c) La frase del prrafo tercero del artculo 76 del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574, que
dice
"La Contralora General de la Repblica y el Instituto de Fomento y Asesora
Municipal fijarn, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base
en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artculo";
d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del prrafo primero del artculo 79
del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574;
e) El texto del artculo 80 del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el perodo fiscal de mil novecientos ochenta y ocho,
nmero 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete;
f) El texto del artculo 134 del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el perodo fiscal de mil novecientos ochenta y siete,
nmero 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis;
g) El texto del artculo 105 del Cdigo Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el
perodo fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley nmero 7111, de veinticuatro de
noviembre de mil novecientos ochenta y ocho;
h) Los artculos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creacin del Instituto Costarricense del
Deporte y la Recreacin y del Rgimen Jurdico de la Educacin Fsica, el Deporte y la
Recreacin, nmero 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
i) La frase que dice "con la previa autorizacin de la Contralora General de la Repblica
y de acuerdo con el procedimiento que establece el artculo 15 de esta ley", del artculo 133
del Cdigo Municipal, ley nmero 4475;
j) El artculo 7 de la Ley nmero 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta
y tres.
Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:
a) nicamente es constitucional la Planificacin Nacional de Desarrollo que haya sido
aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos
locales, aquellas directrices que se originen en una ley;
b) No son inconstitucionales los artculos 9 y 10 de la Ley de Planificacin Nacional,
nmero 5525, en s mismos, pero s la aplicacin de lo dispuesto en ellos a las
municipalidades, ya que stas no estn sujetas al control poltico y econmico del Poder
Ejecutivo (Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica), en lo que se refiere
a la autorizacin de los presupuestos municipales y crditos con capital extranjero,

respectivamente;
c) No es inconstitucional el Transitorio VIII del Cdigo de Normas y Procedimientos
Tributarios, pero s su aplicacin a las municipalidades, en tanto la Contralora General de
la Repblica no tiene competencia para intervenir en la fijacin y modificacin de las tarifas
de los servicios municipales (tasas).
Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas
anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relacin con los
artculos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Cdigo Municipal, nmero 4574; el veintiocho de
mayo de mil novecientos setenta y cinco, en relacin con el artculo 3 de la Ley nmero
5691; el veintitrs de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en relacin en relacin
con los artculos 133 del Cdigo Municipal, nmero 4574, y 7 de la Ley nmero 6890; el
seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relacin con los artculos 76 y 134
del Cdigo Municipal, nmero 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y
siete, en relacin con el artculo 80 del Cdigo Municipal, nmero 4574; primero de enero
de mil novecientos ochenta y nueve, en relacin con el artculo 105 del Cdigo Municipal,
nmero 4574; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relacin con los
artculos 173 a 181 del Cdigo Municipal, adicin dada por Ley nmero 7812; y el primero
de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relacin con los artculos 64, 65, 66, 67 y
68 de la Ley de Creacin del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreacin, nmero
7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 91 de la Ley de la Jurisdiccin
Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos
municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la
seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes trminos: a.todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de
distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la
administracin de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudacin de ingresos y control de
egresos), se incorporarn en los presupuestos ordinarios correspondientes a las
Municipalidades a las que se reintegran. La Contralora General de la Repblica dispondr
lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno slo; c.La Municipalidad respectiva dispondr lo necesario sobre el personal administrativo. En
caso de que se opte por la supresin de plazas, se aplicarn las normas pertinentes del
artculo 146 inciso b) del vigente Cdigo Municipal y la Contralora General de la
Repblica aprobar las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los
gastos; y d.todos los ingresos y las rentas sern recaudadas e incorporadas por las municipalidades a
sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones
pendientes en general, sern asumidos por las municipalidades respetando los derechos
adquiridos por terceros.
Se rechaza de plano la accin respecto de las impugnaciones de los artculos 184 del Cdigo
Municipal, nmero 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratacin
Administrativa, decreto ejecutivo nmero 7576-H, y artculo 4 de la Ley nmero 5691.

Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la accin, y en consecuencia se anulan del
ordenamiento jurdico las siguientes disposiciones:
a) Artculos 74 y 107 del Cdigo Municipal, nmero 4574; artculos 173 a 181 del vigente
Cdigo Municipal, adicionados por Ley nmero 7812, de dos de julio de mil novecientos
noventa y ocho; el artculo 3 de la Ley nmero 5691, de veintinueve de abril de mil
novecientos setenta y cinco;
b) Artculo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley nmero
6890;
c) La frase del prrafo tercero del artculo 76 del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574, que
dice
"La Contralora General de la Repblica y el Instituto de Fomento y Asesora
Municipal fijarn, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base
en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este artculo";
d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del prrafo primero del artculo 79
del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574;
e) El texto del artculo 80 del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el perodo fiscal de mil novecientos ochenta y ocho,
nmero 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete;
f) El texto del artculo 134 del Cdigo Municipal, Ley nmero 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el perodo fiscal de mil novecientos ochenta y siete,
nmero 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis;
g) El texto del artculo 105 del Cdigo Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el
perodo fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley nmero 7111, de veinticuatro de
noviembre de mil novecientos ochenta y ocho;
h) Los artculos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creacin del Instituto Costarricense del
Deporte y la Recreacin y del Rgimen Jurdico de la Educacin Fsica, el Deporte y la
Recreacin, nmero 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
i) La frase que dice "con la previa autorizacin de la Contralora General de la Repblica
y de acuerdo con el procedimiento que establece el artculo 15 de esta ley", del artculo 133
del Cdigo Municipal, ley nmero 4475;
j) El artculo 7 de la Ley nmero 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta
y tres.
Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:
a) nicamente es constitucional la Planificacin Nacional de Desarrollo que haya sido
aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos
locales, aquellas directrices que se originen en una ley;
b) No son inconstitucionales los artculos 9 y 10 de la Ley de Planificacin Nacional,
nmero 5525, en s mismos, pero s la aplicacin de lo dispuesto en ellos a las
municipalidades, ya que stas no estn sujetas al control poltico y econmico del Poder
Ejecutivo (Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica), en lo que se refiere a la

autorizacin de los presupuestos municipales y crditos con capital extranjero,

respectivamente;
c) No es inconstitucional el Transitorio VIII. del Cdigo de Normas y Procedimientos
Tributarios, pero s su aplicacin a las municipalidades, en tanto la Contralora General de
la Repblica no tiene competencia para intervenir en la fijacin y modificacin de las tarifas
de los servicios municipales (tasas).
Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas
anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relacin con los
artculos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Cdigo Municipal, nmero 4574; el veintiocho de
mayo de mil novecientos setenta y cinco, en relacin con el artculo 3 de la Ley nmero
5691; el veintitrs de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en relacin con los
artculos 133 del Cdigo Municipal, nmero 4574, y 7 de la Ley nmero 6890; el seis de
noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relacin con los artculos 76 y 134 del
Cdigo Municipal, nmero 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete,
en relacin con el artculo 80 del Cdigo Municipal, nmero 4574; primero de enero de mil
novecientos ochenta y nueve, en relacin con el artculo 105 del Cdigo Municipal, nmero
4574; el veintids de abril de mil novecientos noventa y tres, en relacin con el artculo 212
inciso a) de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres; el dieciocho de julio de mil
novecientos noventa y ocho, en relacin con el artculo 164 del Cdigo Municipal, nmero
7794; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relacin con los artculos
173 a 181 del Cdigo Municipal, adicin dada por Ley nmero 7812; y el primero de
agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relacin con los artculos 64, 65, 66, 67 y 68
de la Ley de Creacin del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreacin, nmero
7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 91 de la Ley de la Jurisdiccin
Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos
municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la
seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes trminos: a.todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de
distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran, de inmediato, bajo la
administracin de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudacin de ingresos y control de
egresos), se incorporarn en los presupuestos ordinarios correspondientes a las
Municipalidades a las que se reintegran. La Contralora General de la Repblica dispondr
lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno slo; c.La Municipalidad respectiva dispondr lo necesario sobre el personal administrativo. En
caso de que se opte por la supresin de plazas, se aplicarn las normas pertinentes del
artculo 146 inciso b) del vigente Cdigo Municipal y la Contralora General de la
Repblica aprobar las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los
gastos; y d.todos los ingresos y las rentas sern recaudadas e incorporadas por las municipalidades a
sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones
pendientes en general, sern asumidos por las municipalidades respetando los derechos

adquiridos por terceros.

Se rechaza de plano la accin respecto de las impugnaciones de los artculos 184 del
Cdigo Municipal, nmero 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratacin
Administrativa, decreto ejecutivo nmero 7576-H, y artculo 4 de la Ley nmero 5691.
En lo dems se declara sin lugar la accin.
Resese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publquese ntegramente
en el Boletn Judicial. Comunquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y a la Contralora
General de la Repblica .
R. E. Piza E.
Presidente a.i.
Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M.
Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.
Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A.
Es copia fiel del original - Tomado del Sistema Costarricense de Informacin Jurdica el: 21/6/2013 8:21:46 AM