CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA
Consejera Ponente:
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Radicacin N 68001-23-15-000-1995-01233-01(16370)
REF.: ASUNTOS CONTRACTUALES -APELACIN SENTENCIAActor: SOCIEDAD R. Y M. CONSTRUCCIONES LTDA.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VAS
Bogot, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007)
Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la SOCIEDAD
R. Y M. CONSTRUCCIONES LTDA., parte demandante en el proceso
de la referencia, contra la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander, el 6 de octubre de 1998, la cual, previo el
estudio correspondiente, ser modificada.
En la sentencia apelada, se decidi: ...Declarase probada la
CADUCIDAD de la accin. En consecuencia, no hay lugar a
pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda...
I. ANTECEDENTES
1. Las pretensiones
El 22 de septiembre de 1995, por intermedio de apoderado judicial, la
Sociedad R. y M. Construcciones Ltda., formul demanda en contra
del Instituto Nacional de Vas (antes Fondo Vial Nacional), con el fin
de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
PETICIONES
PRIMERA.

Se declare NULO el contenido del ACTO ADMINISTRATIVO

emanado de la Jefatura de la Oficina Jurridica (sic), del INSTITUTO
NACIONAL DE VAS, Ministerio de Transporte, Distinguido (sic) con el
nmero 0J-9825, de fecha VIENTICUATRO (24) MAYO DE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO (1995).
SEGUNDA:
Que como consecuencia de la anterior declaracin, se declare que el
INSTITUTO NACIONAL DE VAS, Ministerio de Transporte,
INCUMPLIO el Contrato N 810, de fecha 27 de Diciembre de 1.989 y
cedido mediante contrato de cesin del 31 de agosto de 1990, por no
haber reconocido, liquidado y pagado en tiempo y en debida forma el
contrato, una vez ejecutadas las obras y suministros, que fueron
relacionados en las actas de obras y sus correspondientes cuentas de
cobro que obran en el cuadro que forma parte de sta demanda y que
se anexa para que sirva de prueba de lo dicho.
Actas y cuentas de cobro que mi poderdante present en su
oportunidad y con el lleno de los requisitos exigidos las cuales reposan
en el archivo de la entidad demandada.
TERCERA.
Se declare, igualmente, que el INSTITUTO NACIONAL DE VAS
incumpli el contrato Nmero 810 de 1.989 cedido a mi poderdante
mediante contrato de fecha 31 de agosto de de 1990, al no haber
aceptado las peticiones elevadas por la va gubernativa, y que dieron
origen al acto administrativo que da cuenta la peticin primera, de sta
demanda.
CUARTA.
Que en virtud de las peticiones anteriores se profiera en contra del
INSTITUTO NACIONAL DE VAS, adscrito al Ministerio de Transporte,
las siguientes condenas:
a) Al reconocimiento y pago, a la sociedad R y M.
CONSTRUCCIONES LIMITADA, la SUMA DE CINCUENTA Y CINCO
MILLONES, CIENTO TREINTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS
NOVENTA Y CUATRO PESOS CON 66/100 ($ 55.135.894,66) M/CTE,

que le adeuda en desarrollo del contrato 810 de fecha 27 de diciembre

de 1.989, cedido a mi mandante mediante contrato de fecha 31 de
agosto de 1990.
b) Al reconocimiento y pago de los intereses de mora sobre las sumas
dejadas de pagar por cada acta y cuenta de cobro presentadas en
virtud del contrato 810 de fecha 27 de diciembre de 1.989, hasta
cuando se cubra totalmente lo adeudado, y cuyo monto, a fecha
febrero 28 de 1995, es de CIENTO TREINTA MILLONES,
NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTICUATRO
PESOS CON DIEZ Y SEIS CENTAVOS ($ 130.994.124.16) M/CTE.
PETICIONES SUBSIDIARIAS
PRIMERA.
Se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VAS, adscrito al
MINISTERIO DE TRANSPORTE, antes FONDO NACIONAL DE VAS,
se enriqueci sin justa causa legal alguna y a expensas del patrimonio
del CONTRATISTA, R. y M. CONSTRUCCIONES LIMITADA, al no
haber pagado a la sociedad antes mencionada las sumas indicadas en
las (sic) peticin CUARTA PRINCIPAL, literales a) y b)
SEGUNDA.
Que en consecuencia, se condene al INSTITUTO NACIONAL DE
VAS, MINISTERIO DE TRANSPORTE, al reconocimiento y pago de
las sumas de dinero que por su monto y concepto a continuacin
relaciono:
a) La cantidad de CINCUENTA Y CINCO MILLONES, CIENTO
TREINTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO
PESOS CON 66/100 ($ 55.135.894.66) M/CTE., por concepto de
capital dejado de pagar sobre las actas y cuentas de cobro
respectivas, presentadas en desarrollo del contrato N 810 de 1.989,
celebrado entre mi mandante y el FONDO NACIONAL DE VASMINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS, hoy INSTITUTO NACIONAL DE
VAS, MINISTERIO DE TRANSPORTE.
b) La cantidad de CIENTO TREINTA MILLONES, NOVECIENTOS
NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS CON

16/100, ($ 130.994.124.16) M/CTE, por los intereses de mora

causados por el no pago de las cuentas de cobro presentadas
oportunamente y en desarrollo del contrato 810 de 1.989, por mi
mandante, causados hasta el da 28 de febrero de 1995, ms los que
se causen hasta que se cancele el total del capital adeudado.
c) Se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VAS, MINISTERIO DE
TRANSPORTE al pago de la suma adeudada y tasada en literal a) de
ste acpite (sic) en forma indexada y con sus correspondientes
frutos.
2. Fundamentos de hecho
Los hechos narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes:
2.1. El Fondo Vial Nacional del Ministerio de Obras Pblicas, suscribi
con el ingeniero Ernesto Gmez Charry el contrato 810 de 27 de
diciembre de 1989, el cual tuvo por objeto, conforme a la clusula
primera del mismo el mejoramiento de la carretera de Vlez Landzuri, de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas
por el FONDO VIAL....
2.2. El precio del contrato se estipul en su clusula segunda por la
suma de noventa y tres millones cuatrocientos ochenta y nueve mil
pesos, resultantes de multiplicar las cantidades de obras por los
precios unitarios respectivos.
2.3. El valor estipulado deba ser cancelado en la medida en que se
fuere ejecutando la obra, mediante la presentacin de las respectivas
cuentas de cobro dentro de los diez primeros das calendario del mes
siguiente a la ejecucin de la obra, elaboradas por el interventor y el
contratista.
2.4. En el pargrafo segundo de la clusula sptima se pact lo
relativo a los ajustes del valor de cada acta, y por la obra ejecutada.
2.5. El ingeniero Ernesto Gmez Charry cedi el contrato a la
Sociedad R. y M. CONSTRUCCIONES LIMITADA, el da 31 de agosto
de 1990, con la aquiescencia del Ministro de Obras Pblicas y
Transporte, quien suscribi tambin dicha cesin.

2.6. La Sociedad R y M. CONSTRUCCIONES LIMITADA, ejecut la

obra contratada conforme a los trminos estipulados en el contrato
que le fuera cedido.
2.7. Una vez elaboradas las actas de obra, y presentadas las
correspondientes cuentas de cobro, stas no fueron pagadas
oportunamente, generndose para la firma constructora un lucro
cesante, con los consiguientes perjuicios que ello implica.
2.8. El no pago oportuno de las cuentas de cobro, le ha significado a la
entidad demandada un enriquecimiento ilcito.
2.9. Como consecuencia de la mora en los pagos de las distintas
cuentas de cobro correspondientes a la ejecucin del mencionado
contrato, la sociedad actora, con fundamento en el artculo 1656 del
C.C., imput los pagos primeramente a intereses.
2.10. La entidad demandada adeudada por concepto de capital a la
Sociedad R. y M., la suma de cincuenta y cinco millones ciento treinta
y cinco mil ochocientos noventa y cuatro pesos con sesenta y seis
centavos ($ 55.135.894,66).
3. Normas violadas y concepto de la violacin
Considera la demandante que se violaron los artculos 2, 3, 4, 6 y 58
de la Constitucin Poltica, toda vez que el acto administrativo OJ9825 de 24 de mayo de 1989 (sic) proferido por la Oficina Jurdica del
Instituto Nacional de Vas, desconoce los derechos consagrados en
las citadas disposiciones que garantizan la propiedad privada y
desvirta el Estado Social y de Derecho y sus fines.
De otra parte, en su criterio, se vulneraron los artculos 1602, 1603,
1608, 1613, 1614, 1615 y 1617 del Cdigo Civil, dado que el contrato
no se ejecut de buena fe, como lo hiciera el contratista, sino que
hubo mora en el pago por parte de la entidad contratante, debiendo,
por tanto, la indemnizacin correspondiente. Con esta conducta,
tambin, agrega, se infringi la Ley 4 de 1964, artculo 14; La Ley 153
de 1887, artculo 8; el Decreto 222 de 1983, artculos 58, 287 y 288; la
Resolucin 1042 del Ministerio de Obras Pblicas y el Contrato 810 de
1989.

4. Actuacin procesal
4.1. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, quien mediante Auto de 12 de octubre de 1995,
decidi enviar la demanda y sus anexos al Tribunal Administrativo de
Santander, con fundamento en el N 8 del artculo 131 del Cdigo
Contencioso Administrativo, segn el cual, la competencia para el
ejercicio de las acciones contractuales se determina por el lugar donde
se ejecut o debi ejecutarse el contrato.
4.2. En auto de 19 de enero de 1996, el tribunal a quo admiti la
demanda y orden realizar la respectiva notificacin personal al
demandante, diligencia que se surti el 16 de abril de la misma
anualidad.
4.3. Una vez notificada la demanda y dentro del trmino del traslado y
de fijacin en lista del proceso, la parte demandada no se pronunci
sobre la misma, segn consta en el informe secretarial de 22 de mayo
de 1996 rendido al despacho del magistrado ponente del tribunal a
quo (Fol. 25 C. Ppal.).
4.4. Por auto de 8 de julio de 1996 se abri el proceso a pruebas y se
decretaron las documentales que se acompaaron con la demanda y
las dems que fueron en ella solicitadas.
4.5. En Auto de 16 de mayo de 1997, se orden citar a las partes a
diligencia de conciliacin, la cual se efectu el 4 de julio de 1997, sin
que se lograr un acuerdo conciliatorio, dado que el representante de
la entidad demandada no compareci a la diligencia.
4.6. Mediante auto de 2 de febrero de 1998, se corri traslado a las
partes para alegar de conclusin y al Ministerio Pblico para el
respectivo concepto.
4.6.1. La parte demandada guard silencio.
4.6.2. La parte demandante reiter lo expuesto en la demanda, y adujo
que, segn el acervo probatorio, se comprob la relacin contractual y
el no pago oportuno de las cuentas de cobro, lo cual insiste constituy
un lucro cesante para la contratista y un enriquecimiento sin causa

para la contratante quien permaneci con esos dineros por ms

tiempo del prudencial y permitido.
4.6.3. El Ministerio Pblico rindi concepto en el que subray, de una
parte, que la accin incoada es de naturaleza contractual; y de otra,
que haba operado la caducidad en atencin a que la fecha del acta de
liquidacin bilateral del Contrato 810 de 1989, es del 28 de diciembre
de 1992, y la demanda fue presentada el 22 de septiembre de 1995,
esto es, por fuera del trmino de dos (2) aos previstos en el artculo
136 del Cdigo Contencioso Administrativo que se concret el 28 de
diciembre de 1994, sin que pueda revivirlo la negativa de la entidad
demandada a una reclamacin en el Oficio OJ-9825 de 24 de mayo de
1995, suscrito por la jefatura jurdica de la entidad y cuya legalidad
cuestiona el actor.
5. La sentencia impugnada
El tribunal a quo en la sentencia de 6 de octubre de 1998 impugnada,
luego de realizar el planteamiento general de la cuestin litigada y el
desarrollo del proceso adopt la decisin arriba transcrita, por los
siguientes motivos:
Que en el presente caso, de conformidad con las pretensiones
incoadas por la actora, se trata de una accin contractual y no como
equivocadamente se anuncia en la demanda de nulidad (art. 84 del
C.C.A).
Que en estas condiciones, realizado el estudio de los presupuestos
procesales de la accin, conforme al artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo, encuentra que, como la liquidacin del
contrato tuvo lugar el 28 de diciembre de 1992 y la demanda fue
presentada el 22 de septiembre de 1995, se present el fenmeno de
la caducidad, es decir, la demanda se formul luego de transcurridos
ms de los dos aos previstos en el artculo 136 del Cdigo
Contencioso Administrativo, ...resultando necesario aclarar, que el
oficio OJ-9825 del 24 de mayo de 1995 cuya nulidad se demanda
, en momento alguno revive el trmino de caducidad de la accin....
Que, adems, era preciso advertir que en el acta de liquidacin no se
dej constancia por el contratista en relacin con las reclamaciones

por mora en el pago de las cuentas, lo que le impide demandar a

travs de un proceso judicial su reconocimiento, tal y como lo ha
reiterado la jurisprudencia.
De conformidad con lo expuesto, concluy que no era procedente
proferir fallo de mrito por ...CADUCIDAD de la accin....
6. El recurso de apelacin
Inconforme con la decisin, la sociedad actora Sociedad R. y M.
Construcciones Ltda., interpuso el 15 de octubre de 1998, recurso de
apelacin contra la Sentencia de 6 de octubre de 1998, el cual
sustent en los siguientes trminos:
Que la accin instaurada, conforme a los trminos de la demanda, fue
la de nulidad a fin de que se declarara nulo el acto administrativo OJ9825 de 24 de mayo de 1995, emanado de la Oficina Jurdica del
Instituto Nacional de Vas, la cual no puede desviarse para hacerla
recaer en otra.
Que, entonces, el fallo no corresponde a la clase de accin que
genera el proceso, pues deja de resolver la pretensin de declarar
nulo el acto administrativo antes citado, razn por la cual debe
anularse la decisin del a quopara entrar a resolver sobre la nulidad
deprecada y sus consecuencias.
Que no oper la caducidad, teniendo en cuenta que para el momento
de presentar la demanda no haba transcurrido el plazo para incoar la
accin de nulidad, pues el acto impugnado es de 24 de mayo de 1995
y la demanda se present el 22 de septiembre de esa misma
anualidad.
Que el Oficio OJ. 9825 de 24 de mayo de 1995, no se trata de una
simple respuesta, sino que resolvi gubernativamente sobre los
derechos de la demandante ...obviamente derivados de la relacin
contractual a la cual alude la demanda..., los cuales fueron
vulnerados, ...quedando, como nico camino para poder lograr su
restablecimiento y reconocimiento el de la ACCION DE NULIDAD, al
amparo del art. 84 del Cdigo Contencioso Administrativo....

Que, adems de violarse el artculo 58 de la Constitucin Poltica, se

infringi el carcter de ley que tiene el contrato para las partes (art.
1602 C.C.), por cuanto, debindose ejecutar de buena fe (art. 1603
C.C.), como lo hiciera el contratista, se desconoci que por parte de la
entidad contratante hubo mora en el pago de lo que estaba a su cargo
(art. 1608 C.C.) y se neg la indemnizacin de perjuicios a que tiene
derecho (art. 1613 a 1617 de C.C.).
7. Actuacin en segunda instancia
7.1. El recurso de apelacin presentado fue admitido en Auto de 4 de
junio de 1999, por haberse interpuesto y sustentado oportunamente.
7.2. Mediante providencia de 9 de julio de 1999, se corri traslado a
las partes para que presentaran sus alegatos de conclusin y al
Ministerio Pblico con el fin de que rindiera concepto, si a bien lo
tenan.
7.2.1. El Ministerio Pblico y la parte actora no se pronunciaron.
7.2.2. La parte demandada, Instituto Nacional de Vas, present
escrito en el que solicit dar por probada la excepcin de caducidad y,
por ende, confirmar la sentencia del a quo, por encontrarse ajustada a
los presupuestos legales y a la jurisprudencia reiterada del Consejo de
Estado.
Sustent su solicitud, en que el demandante debi haber intentado en
la oportunidad correspondiente, la reclamacin recurriendo a la accin
de controversias contractuales establecida en la ley y no a travs de
una accin de nulidad; de ah que, agrega, si la demanda no se
present en el trmino exigido, oper el fenmeno jurdico de la
caducidad.
Por ltimo, resalt que en el acta de liquidacin del contrato, realizada
en forma conjunta, no se dej ningn tipo de salvedad en relacin con
las reclamaciones que por va judicial pretende ahora reclamar la parte
actora.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La sala modificar la sentencia del tribunal a quo, para lo cual

examinar los siguientes aspectos: 1) objetivo de la accin; 2) la
naturaleza de la accin incoada; 3) los hechos probados frente a los
presupuestos de la accin ejercida; 4) la idoneidad de la accin y su
ejercicio oportuno: 4.1 la categora del acto demandado; 4.2 el trmino
para instaurar la accin contractual; 4.3 la actio in rem verso como
pretensin subsidiaria; y 5) la conclusin.
1. Objetivo de la accin
En el sub judice, la Sociedad R y M. Ltda., pretende, en primer
trmino, que esta Jurisdiccin declare la nulidad del oficio nmero OJ9825 de 24 de mayo de 1995, emanado de la Jefatura de la Oficina
Jurdica del INSTITUTO NACIONAL DE VAS, mediante el cual se
resuelve una reclamacin a propsito del pago de capital e intereses
por mora en la cancelacin de actas de obra del Contrato N 810 de
1989.
En segundo trmino, y como consecuencia de la declaracin anterior,
demanda la responsabilidad contractual del Instituto Nacional de Vas,
por haber incumplido el Contrato N 810 de 27 de diciembre de 1989,
cedido mediante contrato de cesin de 31 de agosto de 1990,
incumplimiento que hace radicar en el hecho de que la entidad pblica
demandada no ha reconocido, liquidado y pagado en tiempo y en
debida forma el contrato, una vez ejecutadas las obras y suministros,
que fueron relacionados en las actas de obras y sus correspondientes
cuentas de cobro.
En tercer trmino, como corolario de la pretensin precedente, pide se
condene al Instituto Nacional de Vas, al reconocimiento y pago $
55.135.894,66 M/cte., en forma indexada y con sus frutos, por
concepto de capital dejado de pagar sobre las actas y cuentas de
cobro respectivas, y $ 130.994.124,16 M/cte., por los intereses de
mora causados ms los que se generen hasta que se cancele el total
del capital adeudado.
Finalmente, de no prosperar las pretensiones principales, solicita por
la va de laactio in rem verso, que se declare que la entidad pblica
demandada se enriqueci sin justa causa legal por no haber pagado a
la sociedad demandante las sumas arriba indicadas.

El Tribunal a quo se abstuvo de pronunciarse sobre el mrito de las

pretensiones, por estimar que la accin era de naturaleza contractual y
que en relacin con su ejercicio oportuno haba operado la caducidad,
como quiera que la demanda se present por fuera de los dos (2)
aos posteriores a la fecha de la liquidacin bilateral del contrato
origen de la controversia y sin salvedades de ninguna ndole.
En el respectivo recurso de apelacin la actora, insiste en la
procedencia de las pretensiones por los argumentos expuestos
durante el proceso, dado que, en su criterio, la accin es la de nulidad,
establecida en el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, e
impetrada contra el oficio OJ-9825 de 24 de mayo de 1995, motivo por
el cual, para cuando se present la demanda, no haba operado la
caducidad.
En este contexto, el problema jurdico que hoy ocupa la atencin de la
Sala, estriba en establecer, a partir de los hechos y de las
pretensiones de la demanda, la naturaleza de la accin ejercida por el
actor y si la misma fue impetrada en tiempo oportuno, as como la
procedencia de las diversas splicas incoadas bajo esta va judicial,
para lo cual, siguiendo la temtica propuesta, en primer trmino,
verificar el carcter que ostenta la accin, en segundo trmino,
analizar lo demostrado con el acervo probatorio en relacin con la
misma y, en tercer trmino, estudiar los presupuestos de la accin
para entrar a resolver el caso concreto.
2. La naturaleza de la accin incoada
Se duele el actor de que el Tribunal a quo haya interpretado que la
causa en el presente caso se enmarque dentro de la accin de
controversias contractuales de que trata el artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo y no en la de nulidad consagrada en el
artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, como insiste en
forma denodada.
Sucede, sin embargo, que no puede el demandante elegir a su
arbitrio, cualesquiera de las acciones que el Cdigo Contencioso
Administrativo, ha consagrado para controlar los actos, los hechos,
omisiones, las operaciones y los contratos administrativos (art.
83 ejusdem), sino que debe sujetarse a los supuestos fcticos que

desencadena la procedibilidad de cada una de ellas (arts. 84 a 88 in

fine), como lo ha sostenido en forma reiterada la Sala, as:
...tratndose del examen jurisdiccional de los actos administrativos,
las acciones procedentes sern, segn el caso, las de los artculos 84
y 85; si de los hechos, omisiones u operaciones administrativas, o de
la ocupacin temporal o permanente de inmuebles por causa de
trabajos pblicos, la procedente ser la prevista por el artculo 86, y
cuando la controversia se origina en un contrato (...) el camino a
seguir lo establece el artculo 87....(1)
En este sentido, para la Sala, como lo advirti el Tribunal a quo, la
cuestin se dilucida a travs de la interpretacin de la demanda, de la
cual se infiere claramente que la sociedad demandante ventil asuntos
propios de la accin de controversias contractuales y no otra. En
efecto, obsrvese que la accin de controversias contractuales,
establecida para la poca de la presentacin de la demanda (22 de
septiembre de 1995) en el artculo 87 del Cdigo Contencioso
Administrativo en la forma modificada por el artculo 17 del Decreto
2304 de 1989, era del siguiente tenor:
Artculo 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.
[modificado por el artculo 17 del decreto 2409 de 1989] Cualquiera de
las partes de un contrato administrativo o privado con clusula de
caducidad podr pedir que se declare su existencia o su nulidad y que
se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones
consecuenciales; que se ordene su revisin; que se declare su
incumplimiento y que se condene al contratante responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y
condenaciones.
Los causahabientes de los contratistas tambin podrn promover las
controversias contractuales.
El Ministerio Pblico o el tercero que acredite un inters directo en el
contrato, est facultado para solicitar tambin su nulidad absoluta. El
juez administrativo podr declarar de oficio la nulidad absoluta cuando
est plenamente demostrada en el proceso y siempre que en l
intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.

Adems, de conformidad con el artculo 77 de la Ley 80 de 1993,

norma de estirpe procesal tambin vigente para la poca de
presentacin de la demanda,...los actos administrativos que se
produzcan con motivo u ocasin de la actividad contractual slo sern
susceptibles de recurso de reposicin y del ejercicio de la accin
contractual....
De acuerdo con las normas que anteceden, es claro que la accin de
controversias
contractuales
puede
comprender
diferentes
pretensiones sin incurrir en una indebida acumulacin a condicin
de que tengan por origen un contrato, esto es, aquel negocio jurdico o
acto jurdico bilateral o plurilateral celebrado en ejercicio de la
autonoma de la voluntad, por el cual una parte conformada por una o
varias personas se obliga para con otra integrada tambin por una o
varias a dar, hacer o no hacer alguna cosa, o para constituir, regular o
extinguir entre ellas una relacin o situacin jurdica.
Respecto de las fuentes de las controversias contractuales y, por
ende, de las pretensiones que se pueden plantear a travs de esta
accin, la doctrina ha sealado que:
...la controversia contractual, o sea el conflicto de intereses surgido
entre las partes contratantes en torno al alcance de los derechos y
obligaciones emanados del contrato, puede tener origen en el contrato
mismo; en los hechos de ejecucin o en los actos que dicte la
administracin, bien en forma unilateral o de comn acuerdo con el
contratista, y que en alguna forma afecten la relacin negocial. Por
eso mismo, tan conflicto contractual es el que se pone de presente
cuando se demanda la nulidad absoluta o relativa del contrato, su
simulacin o su revisin, como el que se deriva del incumplimiento de
unas de las partes o de ambas a sus obligaciones de ejecucin o
cumplimiento; o como el que nace cuando el acto administrativo
contractual le pone fin anticipadamente al contrato, lo modifica en sus
trminos, seala un determinado sentido a sus clusula, o lo liquida....
(2)
De otra parte, la Sala ha manifestado que los actos contractuales son
los que se expiden por la entidad pblica contratante como
consecuencia de la ejecucin de un contrato y durante el desarrollo
del mismo, tales como la caducidad, terminacin, modificacin,

interpretacin o liquidacin, excluyendo de tal connotacin aquellos

actos separables de los contratos, calificacin reservada para los
actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebracin del
contrato, pero que, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993,
su impugnacin y control qued tambin cobijada por la accin
prevista en el artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo,
excepto aquellos en que expresamente se prescribi por dicha
normativa otra va, como el acto de adjudicacin, de declaratoria de
desierta de la licitacin o concurso y de calificacin y clasificacin de
proponentes ante la cmara de comercio, que podan ser demandados
invocando la accin de nulidad y restablecimiento del derecho.(3)
As, la ley estableci una va especial para la impugnacin de los
actos que se expidan o se profirieran con motivo de la actuacin
contractual, la cual no puede entrar a desconocer el demandante para
escoger otras acciones, con el fin de controvertir la validez y desvirtuar
la presuncin de legalidad de los mismos, como la de nulidad (art. 84
del C.C.A.) o la de nulidad y restablecimiento (art. 85ibdem), y menos
an para obtener a partir de esas otras acciones una declaratoria de
responsabilidad contractual por incumplimiento de un contrato y la
consecuente condena de indemnizacin de perjuicios. Se insiste que
el ejercicio de la respectiva accin contenciosa y su eleccin no
obedece al capricho del actor, sino que ella est sujeta a la naturaleza
del hecho o acto en los trminos previstos por la ley.
En consecuencia, se concluye que, pese al defectuoso planteamiento
de las pretensiones principales, no hay duda de que la accin
instaurada por el demandante en relacin con las mismas es la de
controversias contractuales (art. 87 del C.C.A.), por cuanto, si bien se
depreca la nulidad del Oficio OJ-9825 de 24 de mayo de 1995 de la
Oficina Jurdica del Instituto Nacional de Vas -acto que considera la
demandante como administrativo-, la peticin de declaratoria de
responsabilidad y las reclamaciones indemnizatorias que contiene
el petitum de la demanda, se fundamentan en el Contrato N 810 de
27 de diciembre de 1989 y sus adicionales, lo cual acepta la propia
impugnante cuando afirm en el escrito del recurso que sus derechos
son ...obviamente derivados de la relacin contractual a la cual alude
la demanda....

Igualmente, siguiendo la jurisprudencia de la Sala, es menester anotar

que, aun cuando se invoc una denominacin equivocada de la
accin, en cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 228 de la
Constitucin Poltica y a fin de garantizar la prevalencia del derecho
sustancial, el juez estaba autorizado para interpretar la demanda y
darle el cause adecuado para decidir en torno a ella, teniendo en
cuenta, adems, que la accin de nulidad como la accin contractual
dan lugar al seguimiento del mismo trmite procesal, esto es, el
procedimiento ordinario, previsto en los artculos 206 y siguientes del
Cdigo Contencioso Administrativo.(4)
Por lo tanto, no resulta de recibo la argumentacin de la recurrente,
segn la cual impetr una accin contenciosa de nulidad, toda vez
que, de conformidad con las pretensiones y hechos que sustentan la
demanda, el mecanismo judicial por ella ejercido no tiene como
propsito defender la legalidad en abstracto y la tutela del orden
jurdico por inters general, sino que se aprecia que el mvil y finalidad
que anima a la actora obedece a un inters particular y a propsito de
una relacin contractual que tuvo con la demandada.
3. Los hechos probados frente a los presupuestos de la accin
ejercida
Ubicados dentro de la accin correspondiente, la Sala advierte que
quedaron debidamente acreditadas las siguientes circunstancias
particulares y relevantes para el caso sub iudice:
1) Que el Fondo Vial Nacional y el seor Ernesto Gmez Charry
celebraron el 27 de diciembre de 1989, el Contrato nmero 810 de
1989, para el mejoramiento de la carretera de Vlez-Landzuri, por
valor de $ 93.489.000 y con un plazo inicial de 5 meses a partir de su
perfeccionamiento (copias autnticas a Fols. 4 a 8 cd. 3 pruebas).
2) Que mediante los contratos nmeros 0373 de 1990; 0482 de 1990;
0860 de 1990, 1023 de 1990, 0525 de 1991, 0580 de 1991, se
adicion el mencionado contrato de obra en valor para un total de $
182.236.778,80 M/cte., as como en plazo hasta el 20 de septiembre
de 1991 (copias autnticas a Fols. 4 a 18 cd. 3 pruebas).

3) Que en virtud de contrato de cesin de 31 de agosto de 1990, se

cedi el contrato N 810 de 1989 a la Sociedad R. y M. Construcciones
Limitada, con el consentimiento del Fondo Nacional Vial del Ministerio
de Obras Pblicas y Transporte (copia autntica a Fol. 12 cd. 3
pruebas).
4) Que el Contrato 810 de 1989, fue liquidado bilateralmente, el 28 de
diciembre de 1992, de acuerdo con el acta suscrita por el Director de
Licitaciones y Contratos del Ministro de Obras Pblicas y Transportes,
por parte de la contratante, y el Representante Legal de la contratista
Sociedad R. y M. Construcciones Ltda. por parte de la contratista
(Acta de Liquidacin Final N 064 de 1992 a Fols. 1 a 3 cd. 3). En ese
negocio jurdico celebrado por mutuo acuerdo se hizo constar el recibo
definitivo de las obras, el paz y salvo administrativo, las plizas que
garantizaban la estabilidad y conservacin de las obras, el valor de la
obra ejecutada, el valor total pagado al contratista y el balance del
contrato, sin que se dejara por alguna de las partes salvedades o
reclamos frente a la otra en relacin con la liquidacin final del
contrato.
5) Que el Instituto Nacional de Vas, en Oficio OJ. 9825 de 24 de mayo
de 1995, contest la reclamacin de pago de capital e intereses por
mora en la cancelacin de actas de obra del Contrato N 810 de 1989,
suscrito entre la Sociedad R y M construcciones Ltda. y el Fondo Vial
Nacional (Instituto Nacional de Vas)- Ministerio de Obras Pblicas,
estimando pertinente no acceder a la misma, arguyendo que dicho
contrato haba sido liquidado el 28 de diciembre de 1992, sin que se
hubieran consignado las reclamaciones alegadas (original Fols. 4 y 5
C. Ppal.).
4. La idoneidad de la accin y su ejercicio oportuno
De conformidad con la naturaleza de la accin y los hechos probados
frente a los presupuestos de la accin ejercida, cabe efectuar las
siguientes reflexiones:
4.1. La categora del acto demandado
Sea lo primero advertir que el Oficio OJ. 9825 de 24 de mayo de 1995,
expedido por la Oficina Jurdica del Instituto Nacional de Vas del

Ministerio de Transporte, cuya nulidad demanda el actor, no constituye

un acto administrativo, toda vez que no se desprende de l una
manifestacin unilateral de voluntad de la administracin productora
de efectos jurdicos y con la cual se finiquiten diferencias respecto de
un reclamo del actor con ocasin del pago de una supuesta deuda por
concepto de capital e intereses, por mora en la cancelacin de actas
de obra del Contrato 810 de 1989, suscrito entre la Sociedad R y M
construcciones Ltda. y el Fondo Vial Nacional (Instituto Nacional de
Vas)- Ministerio de Obras Pblicas.
En efecto, basta repasar sus trminos para apreciar que la nica
finalidad del citado oficio fue la de recordar a la demandante que el
Contrato 810 de 1989 y sus adicionales Nos. 373 y 482 de 1990,
860 y 1023 de 1990, 525 y 580 de 1991 y contrato de cesin de 31 de
agosto de 1990, fue liquidado el 28 de diciembre de 1992 y
que ...en dicha acta el contratista no hizo los reclamos
correspondientes y firm sin ninguna objecin, dejando pasar la
oportunidad para solicitar los respectivos pagos de ajustes... (Original
Fols. 4 y 5 C. Ppal..), pero el mismo no tiene la vocacin ni el poder
para incidir sobre los efectos legales que produce el Acta de
Liquidacin Final N 064 del citado contrato.
Por lo tanto, como quiera que la citada comunicacin no crea, modifica
o extingue situaciones jurdicas de carcter general o particular, se
colige que no ostenta la naturaleza de acto administrativo, ni es
pasible de accin contenciosa administrativa alguna y tampoco es
anulable, razn por la cual la pretensin que en este sentido se
impetr carece de vocacin para prosperar, como as dispondr la
Sala al resolver la modificacin de la sentencia impugnada.
4.2. El trmino para instaurar la accin contractual
Para garantizar la seguridad jurdica de los sujetos procesales, el
legislador colombiano instituy la figura de la caducidad como una
sancin en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se
ejercen en un trmino especfico, esquema que se ha utilizado dentro
del rgimen del derecho pblico, particularmente para las acciones
que se tramitan ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo
(art. 136 del C.C.A.).

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del

plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo, perdern la
posibilidad de accionar ante la jurisdiccin para hacer efectivo su
derecho. Entonces, el fenmeno de la caducidad busca atacar la
accin por haber sido impetrada tardamente, impidiendo el
surgimiento del proceso y, por esta razn, la efectividad del derecho
que se persigue con su ejercicio puede verse afectada.
La caducidad en cuanto al cmputo de su trmino atiende a la
ocurrencia de lo previsto en la ley, a fin de iniciar el plazo respectivo,
consagrado como lmite objetivo para el ejercicio de la accin; y no
admite la suspensin del trmino, que cursa de manera inexorable,
salvo la excepcin con ocasin de la presentacin de la solicitud de
conciliacin extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de
1998 y 640 de 2001.
Por otra parte, conviene anotar que la liquidacin del contrato es una
actuacin administrativa posterior a su terminacin normal o anormal,
cuyo objeto es el de definir si existen prestaciones, obligaciones o
derechos a cargo de las partes, hacer un balance de las cuentas y
proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya
lugar, para as dar finiquito y paz y salvo a la relacin negocial.
Atendiendo la naturaleza y finalidad de la liquidacin del contrato, ha
sido criterio reiterado de esta Sala que, cuando se realiza la
liquidacin entre la administracin y su contratista, si no se deja
salvedad en el acta en relacin con reclamaciones que tengan
cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande
judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato. En efecto:
...El hecho de que al momento de la liquidacin final del contrato el
contratista no haya reclamado, o dejado salvedad en relacin con
aquellos conceptos que consideraba insolutos, le impide demandar a
travs de un proceso judicial su reconocimiento. Ha sido
jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidacin del
contrato se realiza entre la administracin y su contratista, si no se
deja salvedad en el acta en relacin con reclamaciones que tengan
cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande
judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato (...)

La liquidacin de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un

acto de autonoma privada de aquellas que le da firmeza o definicin a
las prestaciones mutuas entre s, de tal suerte que constituye
definicin de sus crditos y deudas recprocas, no susceptible de
enjuiciarse ante el rgano jurisdiccional, como no sea que se acredite
algn vicio del consentimiento que conduzca a la invalidacin de la
misma, tales como: error, fuerza o dolo.
La liquidacin final del contrato tiene como objetivo principal, que las
partes definan sus cuentas, que decidan en que estado quedan
despus de cumplida la ejecucin de aquel; que all se decidan todas
las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecucin del contrato, y por
esa razn es ese el momento en que se pueden formular las
reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidacin finiquita
la relacin entre las partes del negocio jurdico, por ende, no puede
con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese
momento....(5) Subraya la Sala
As las cosas, una vez se ha liquidado el contrato por mutuo acuerdo
de los contratantes, sin que se hayan consignado salvedades en el
mismo, dado el carcter bilateral del acto, no es posible entablar una
reclamacin judicial en relacin con el contrato liquidado, a menos que
se invoque algn vicio del consentimiento (error, fuerza, o dolo) o que
dicha liquidacin haya sido suscrita con salvedades o reparos por
alguna de la partes en el mismo momento de su firma(6), lo cual
reserva la posibilidad del objetante de reclamar judicialmente, pero el
trmino para la formulacin de la correspondiente accin ser de dos
(2) aos contados a partir de la suscripcin de la respectiva acta, el
cual por la ndole de la institucin de la caducidad no se suspende ni
interrumpe.
Y es que de tiempo atrs la jurisprudencia de la Sala haba distinguido
que en materia contractual y con ocasin de cualquiera de las
diferencias y conflictos que se presentaran en la relacin negocial, el
plazo para intentar la accin principia bien desde la terminacin del
contrato por cumplimiento del objeto si l mismo era de ejecucin
instantnea o no requera de liquidacin, o desde cuando proceda la
liquidacin en los contratos de ejecucin sucesiva. Al respecto, en
Sentencia de 22 de junio de 1995, se seal lo siguiente:

La Sala se aparta de la tesis que llev al tribunal a declarar la

caducidad parcial de la accin, por cuanto la relacin negocial entre
las partes fue una sola, iniciada con la suscripcin del contrato y
definitivamente terminada, con la liquidacin final lograda de mutuo
acuerdo. Es apenas en el momento de realizarse ste ltimo acto, ya
sea de mutuo acuerdo o unilateralmente en caso de no lograrse el
concurso, cuando las partes saben en que estado financiero
quedaron, si estn o no conformes con las cuentas liquidadas. Para el
contratista este momento es particularmente importante, dado que es
la oportunidad en la cual conoce con certeza cunto se le va a pagar y
que reconocimientos econmicos le har la administracin.
Pretender que el trmino de caducidad corra en forma independiente
para cada pago que se haga en la ejecucin del contrato, afectara la
relacin entre los contratantes, dado que atenta la confianza que debe
existir entre ellos para que pueda lograrse la satisfactoria ejecucin del
contrato. Esta finalidad no se lograra si el contratista, inclusive
durante la ejecucin misma del contrato se ve obligado a estar
demandando a la administracin contratante por cada pago que reciba
y con el cual no est de acuerdo.
En la ejecucin de los contratos estatales debe darse especial
importancia a la confiabilidad que los contratantes se ofrecen y que les
permite conciliar, en el momento de la liquidacin final, los conflictos
que entre ellos se presenten. Es apenas razonable que el contratista,
a quien le interesa mantener una buena relacin con la contratante,
espere a terminar la relacin contractual, para decidir si demanda o
no, a la administracin.(7) Subraya la Sala
De tal suerte que, para formular la accin contractual, cuando se trata
de contratos en los cuales se debe realizar liquidacin, la regla general
es que ese plazo se cuenta desde la fecha en que se suscribe la
misma cuando esta es de mutuo acuerdo, o desde la fecha en la cual
queda en firme el acto administrativo mediante el cual la
administracin la realiz unilateralmente y, en consecuencia, cualquier
reclamo, como puede ser el pago no oportuno de actas de obra, debe
efectuarse por va judicial dentro de el bienio establecido en el artculo
136 del Cdigo Contencioso Administrativo.(8)

Bajo las anteriores condiciones, en el caso concreto, el trmino para

cualquier reclamacin respecto del Contrato de Obra Pblica N 810
de 27 de 1989, comenz a correr desde el 28 de diciembre de 1992,
fecha de suscripcin del Acta de Liquidacin Final N 064, lo cual
significa que la accin prevista en el artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo tena que haberse instaurado dentro de los
dos (2) aos siguientes a esa liquidacin del contrato (art. 136 del
C.C.A.(9)), y en el sub lite, la demanda se present el 22 de
septiembre de 1995, esto es, excediendo ese trmino y, por ende,
cuando ya haba operado el fenmeno jurdico de la caducidad.(10)
Igualmente, cabe precisar que no resulta jurdicamente posible que
por virtud de la respuesta suministrada al demandado en el Oficio OJ.
9825 de 24 de mayo de 1995 de la Oficina Jurdica del Instituto
Nacional de Vas del Ministerio de Transporte, se revivan los trminos
para accionar reclamaciones contra el Contrato N 810 de 1989, ya
liquidado por las partes(11), por cuanto la maniobra de propiciar tal
comunicacin no tiene por efecto enervar la expiracin del trmino
perentorio fijado por la ley para el ejercicio de la accin, que obra
independientemente y an contra la voluntad de su titular, habida
cuenta que la caducidad est edificada sobre la conveniencia de
sealar un plazo objetivo, de orden pblico y sin consideracin a
situaciones o conductas personales.
En otras palabras, no es viable restablecer los plazos fijados por la ley
para instaurar las acciones contractuales una vez estos hayan
fenecido, mediante el expediente de reclamaciones extemporneas,
como la que se present en el sub examen, por cuanto ello entraara
amparar y tutelar conductas que propenden por la inseguridad e
incertidumbre jurdica de las controversias que se puedan suscitar con
motivo de la actividad contractual del Estado y los particulares, en
evidente desconocimiento de los fundamentos sobre los cuales
descansa la institucin de la caducidad, la cual opera de pleno
derecho, transcurrido el tiempo fijado por la ley y por la sola inactividad
o falta de ejercicio de la respectiva accin.
Con todo, advierte la Sala que las pretensiones principales tampoco
estaran llamadas a prosperar, como bien lo manifest el a quo, habida
cuenta que lo pretendido dentro del presente proceso haba sido
definido por las partes, al suscribir el acta de liquidacin final del

contrato, sin consignar observaciones o salvedades, tal y como qued

demostrado, de forma que no poda el contratista iniciar una accin
contractual para que se declarara que el Instituto Nacional de Vas
incumpli el contrato, y que, por lo mismo, se condenara al pago de
las sumas de dinero que se sealan en la demanda, pues el acta
bilateral que extingui la relacin contractual y que defini los crditos
y deudas recprocas, es ley para las partes e irrevisable judicialmente,
salvo por un vicio en el consentimiento (error, fuerza o dolo) invocado
en tiempo a la jurisdiccin.
Por consiguiente, existe tambin otro impedimento para el
pronunciamiento del fondo de la controversia, cual es, la no
impugnacin del acta de liquidacin, omisin de la parte demandante
que, precisamente, slo se explica porque, en realidad, ella constituye
el obstculo de orden jurdico para formular las pretensiones de
responsabilidad contractual contra la entidad demandada y de
indemnizacin de perjuicios, en la medida en que frente a la misma,
adems de que feneci el trmino fijado por la ley para atacarla, pesa
su fuerza vinculante en materia de paz y salvo de las obligaciones que
emanaban del contrato para las partes, en tanto no se dej constancia
alguna sobre los reclamos por mora en el pago de las cuentas a que
hace referencia la demanda.
Finalmente, la jurisprudencia tambin ha puntualizado que el criterio
segn el cual por regla general el acta de liquidacin realizada de
mutuo acuerdo no puede ser atacada judicialmente, excepto por vicios
en el consentimiento, se fundamenta en el principio de que no es lcito
a las partes venir contra sus propios actos venire contra factum
propium non valet, que se sustenta en la buena fe en las relaciones
jurdicas.(12)
En este orden de ideas, obr conforme a derecho el Tribunal a quo,
cuando declar probada la caducidad frente a estas pretensiones, lo
cual ser confirmado, con la modificacin de que ello implica que se
nieguen las mismas.
4.3. La actio in rem verso como pretensin subsidiaria

En subsidio de las peticiones anteriores, solicit la parte actora que se

declare un enriquecimiento sin causa en favor de la entidad pblica
demandada y en perjuicio de la sociedad demandante.
Para la Sala es evidente que la parte actora ejercit simultneamente
e indebidamente acciones diferentes que no permiten manejarse
dentro del mismo proceso. En efecto, de una parte, utiliz la accin de
controversias contractuales consagrada en el artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo y, de otra parte, en subsidio, pretende que
se declare un enriquecimiento sin causa, reclamable por la va del
artculo 86 del mismo cdigo.
Si bien es cierto de acuerdo con el artculo 82 del Cdigo de
Procedimiento Civil, en una misma demanda el actor puede presentar
varias pretensiones, siempre y cuando en su acumulacin el juez sea
competente para conocer de todas las pretensiones, stas no se
excluyan entre s salvo que se presenten como principales y
subsidiarias, y todas puedan tramitarse bajo el mismo
procedimiento, no resulta posible que se acumulen dos acciones en
una misma demanda, lo que hace que sta resulte inepta, toda vez
que esa pluralidad de acciones y pretensiones le impiden al juzgador
decidir en forma precisa y concreta sobre los mltiples pedimentos
formulados.
Por lo tanto, respecto de las pretensiones subsidiarias resulta inepta la
demanda, por cuanto la parte actora instaur a travs de la misma
demanda dos acciones que no son acumulables(13): la de
controversias contractuales (art. 87 C.C.A.) y la reparacin directa (art.
86 C.C.A.), por enriquecimiento sin causa (extracontractual), la cual,
por lo dems, dado su carcter subsidiario, no puede ejercitarse si se
dispone de otra, como aconteca en el sub iudice, circunstancias estas
que imponen una decisin inhibitoria en relacin con las mismas.
5. La conclusin
En este orden de ideas, resulta claro que la accin procedente, en
este caso, era la prevista en el artculo 87 del Cdigo Contencioso
Administrativo, dirigida a la solucin de controversias contractuales, y
no la de nulidad establecida en el artculo 84 del mismo cdigo.

De ah que, estudiados los presupuestos de esta accin, no pueda

accederse a la nulidad del acto que se demand por no ostentar el
carcter de acto administrativo contractual; as mismo, que las
pretensiones de la demanda relativas al incumplimiento contractual y
la condena de perjuicios al ente pblico demandado no puedan
prosperar por haber acaecido la caducidad, en atencin a que desde
la fecha de suscripcin del acta final de liquidacin del Contrato N 810
de 1989 y la formulacin de la demanda corrieron ms de los dos (2)
aos fijados por la norma procesal (art. 136 C.C.A); y que, finalmente,
tambin la actio in rem verso se haya acumulado indebidamente por el
actor, lo que implica una ineptitud sustantiva de la demanda en cuanto
a la misma.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en
nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
FALLA:
MODIFICAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander, el 6 de octubre de 1998, cuya parte
resolutiva quedar as:
PRIMERO: NIGASE la pretensin primera principal de nulidad del
Oficio OJ.9825 de 24 de mayo de 1995, de la Oficina Jurdica del
Instituto Nacional de Vas del Ministerio de Transporte, por las razones
expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DECLRASE probada la caducidad respecto de las
pretensiones segunda, tercera y cuarta principales que versan sobre la
responsabilidad contractual de la entidad pblica demandada y el
reconocimiento y pago de valores y, en consecuencia, se deniegan
estas pretensiones.
TERCERA: DECLRASE probada la ineptitud sustantiva de la
demanda respecto de las pretensiones de enriquecimiento sin causa,
primera y segunda subsidiarias y, en consecuencia, inhibido para
dictar sentencia de mrito en relacin con las mismas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVULVASE el expediente

al tribunal de origen.
Cpiese, notifquese, cmplase y devulvase.
MAURICIO FAJARDO GMEZ
Presidente de la Sala
RUTH STELLA CORREA PALACIO
ENRIQUE GIL BOTERO
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Pie de pgina:
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, Auto de 13 septiembre de 1991, Exp. 6796, C.P. Juan de Dios
Montes Hernndez.
(2) Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Seal
Editora, 2002, p. 519.
(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, Auto de 10 de marzo de 1994, Exp. 9118 C.P. Carlos
Betancur Jaramillo. El artculo 38 de la Ley 446 de 1998, al modificar
el artculo 87 del C.C.A., que versa sobre las controversias
contractuales, consagr la posibilidad de que los actos separables
proferidos antes de la celebracin del contrato, con ocasin de la
actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de
nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, segn el caso,
dentro de los treinta das siguientes a su comunicacin, notificacin o
publicacin, sin que la interposicin de la accin interrumpa el proceso
licitatorio, ni la celebracin o ejecucin de contrato. Trmino que
segn la misma norma est adems sujeto, como condicin adicional,
a la no celebracin del contrato, dado que una vez celebrado el
contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podr invocarse
como fundamento de nulidad absoluta de ste.

(4) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Seccin Tercera, Auto de 2 de noviembre de 2000, Exp. 11562; C.P.
Alier Hernndez Enrquez; Sentencia de 27 de noviembre de 2003,
Exp. 1441 C.P. Mara Elena Giraldo Gmez.
(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, Sentencia de 10 de abril de 1997, Exp. 10608; C.P. Daniel
Surez Hernndez.
(6) En los trminos establecidos por el artculo 136 inciso 5 del
Cdigo Contencioso Administrativo tal como fue modificado por el
artculo 23 del Decreto 2904 de 1989 y antes de su modificacin por la
Ley 446 de 1998 norma esta ltima que no se encontraba vigente para
la poca de presentacin de la demanda.
(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, Sentencia de 22 de junio de 1995, Exp. 9.965, C.P. Daniel
Surez Hernndez.
(8) Si bien es cierto fue la Ley 446 de 1998 la cual no exista para el
momento en que se present la demanda en este caso, la que
estableci que la accin contractual poda ejercerse dentro de los dos
aos siguientes a la liquidacin del contrato, en los eventos en que se
requiera de la liquidacin del mismo (num. 10, apartes c) y d) del
artculo 136 C.C.A), la Seccin con antelacin ya haba sentado dicho
criterio en Auto 8 de junio de 1995, Exp.10.684, y en la Sentencia de
22 de junio de 1995, Exp. 9.965, C.P. Daniel Surez Hernndez
arriba transcrita.
(9) El artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo en su
versin modificada por el artculo 23 del Decreto 2304 de 1989,
estableca que ...[l]as relativas a contratos caducarn en dos (2) aos
de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de
fundamento.
(10) Aun cuando la demanda se present en vigencia de la Ley 80 de
1993, como lo seal la jurisprudencia de la Seccin, esta solo ampli
el trmino para el ejercicio de la accin prescripcin de la accin a
veinte aos para los eventos de las conductas antijurdicas y
contractuales, sin que modificara el trmino para cuestionar la validez

de actos jurdicos contractuales, los cuales se presumen vlidos

(contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administracin y
del particular) y de otras conductas jurdicas (hecho del prncipe) o no
imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), eventos
en los cuales el trmino para que opere caducidad es de dos aos
(art. 136 inc. 6 C.C.A). Ver: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Auto de 5 de octubre de
2000, Exp. 18385, C.P. Mara Elena Giraldo Gmez. En igual sentido:
19 de octubre de 2000, Exp. 12393, C.P. Alier Eduardo Hernndez
Enrquez; Sentencia de 14 de febrero de 2002, Exp. 13238, y de 31 de
agosto de 2005, Exp. 29.440, C.P. Mara Elena Giraldo Gmez.
(11) El Decreto 222 de 1983, normativa aplicable al Contrato N 810
de 1989 y al negocio jurdico de su liquidacin, como quiera que
fueron celebrados al amparo de la vigencia del mismo, claramente
dispona en el inciso final del artculo 287 que era procedente
liquidar los contratos de obras pblicas una vez que se hubieran
cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos, en
cuya acta de acuerdo con el artculo 289 ibdem deban
determinarse las sumas de dinero que hubiese recibido el contratista y
la ejecucin de la prestacin a su cargo, as como las obligaciones de
las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o
las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar, todo
de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato.
(12) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Tercera, Sentencia de 2 de octubre de 2002, C.P. Mara
Elena Giraldo Gmez y sentencia de 6 de julio de 2005, Exp. 14113.
C.P. Alier Hernndez Enrquez.
(13) Cabe sealar que la jurisprudencia de esta corporacin ha
permitido la acumulacin de accin contractual y de reparacin
directa, pero para cuando las pretensiones de la demanda son
dirigidas de un lado a obtener un reconocimiento que tiene como su
fuente el contrato, y de otro lado un reconocimiento que no est
fundamentado
directamente
en
el
contrato,
pero
est
inescindiblemente vinculado con su objeto, verbigracia cuando
adems de la pretensin contractual se pretende el pago de otros
adicionales en relacin con los cuales no se formaliz, con los
requisitos de ley, el convenio sobre los mismos.