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ABSTRACT: This article intends to analyze the National Fund of Culture as a public
instrument of cultural financing and has, as a perspective, its relationship with the
constitutional principles of cultural rights. The objectives will be evaluated, and so will the
origin, administration, supervision and income statement of resources, highlighting the
operations of cultural projects support. In the end, there will be the satisfaction analysis of the
National Fund of Culture in its role as an instrument of cultural policy.
KEYWORDS: National Fund of Culture. Cultural rights. Cultural constitutional principles.
Cultural Financing.
Introduo
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de dinheiro pblico, para investimento em uma das reas reconhecidas pela CF/88 como vetor
de desenvolvimento econmico de valorizao da identidade brasileira, a cultura.
A anlise do FNC e seus desdobramentos sero feitos tendo como parmetro a Lei n.
8.313/91(BRASIL, 1991) e o Decreto n 5.761/06 (BRASIL, 2006) que lhe regulamentou e
estabeleceu a sistemtica de execuo do PRONAC.
Inicialmente cumpre alertar para a terminologia do instrumento investigado. Conquanto,
na maioria das vezes, a nomenclatura passe despercebida, importante explicitar para que no
surjam interpretaes errneas. Trata-se de um fundo pblico institudo com o objetivo de
fomentar a cultura e no constitudo por ela, da o motivo pelo qual a Lei n 8.313/91 utilizou
a contrao da e no a preposio de. Assim, com essa considerao inicial, possvel
averigu-lo sem qualquer equvoco, mesmo de natureza terminolgica.
O reconhecimento da necessidade de existncia dos fundos voltados cultura de
fundamental importncia para a execuo de poltica pblica para o setor, comprometida com
os princpios constitucionais, haja vista serem, os mesmos, instrumentos hbeis a garantir s
manifestaes culturais de menor expresso econmica a oportunidade de financiamento
pblico, uma vez que normalmente no interessam iniciativa privada nem se enquadram na
sistemtica de outros mecanismos.
A partir da compreenso da importncia da cultura para o desenvolvimento do pas, e,
em decorrncia, a percepo constitucional de que trata a CF/88 (BRASIL, 1988), infere-se a
exigncia da interveno do Estado nesse ramo, sendo premente a criao de ferramentas para
a efetivao da Regra Maior. O FNC, ao lado de outros que integram o PRONAC mecenato
e FICART um dos instrumentos encontrados pelo legislador como meio de concretizao
dos objetivos voltados cultura, agrupando recursos advindos de vrios segmentos a serem
aplicados em projetos que favoream o acesso de todos, indistintamente, cultura.
o FNC um fundo de natureza contbil, com prazo indeterminado de durao. A
indeterminabilidade de sua existncia torna possvel a utilizao dos recursos em projetos,
aes e programas culturais propostos por interessados ou mesmo de iniciativa do MinC, que
perduram ao longo do tempo, obedecidas as regras oramentrias. Resta constatar se o FNC e
seus objetivos atendem efetivamente o mandamento constitucional de acesso e fomento
cultura.
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presentes desde o artigo de abertura, constituem o Ttulo I, bem como foram disseminados por
todo o corpo constitucional.
Na seo da cultura no poderia ser de outro modo. Entretanto, diferentemente do que
fez com os princpios estruturantes e os demais, a CF/88 no os explicitou, deixando ao
intrprete a rdua tarefa de inferi-los. Assim, possvel extrair do arcabouo principio lgico
explcito da CF/88 outros que no foram claramente citados, mas decorrem do esprito
constitucional adotado.
Cunha Filho (2000), imbudo de aguado esprito hermenutico, enveredou-se pela
carga axiolgica adotada pela Lei Maior, juntamente com o conjunto de normas sobre cultura,
e findou identificando os seguintes princpios: Princpio do Pluralismo Cultural e da
Universalidade, Princpio da Participao Popular, Princpio da Atuao Estatal como Suporte
Logstico e Princpio do Respeito Memria Coletiva2.
Funda-se o Princpio do Pluralismo Cultural no respeito diversidade cultural brasileira
no sentido de no privilegiar nenhuma manifestao de cultura em detrimento de outra,
independentemente de sua origem, alm de todas as expresses culturais possurem a mesma
importncia enquanto objeto de proteo e garantia estatal. O Princpio da Universalidade
estaria umbilicalmente ligado ao Pluralismo Cultural, por garantir o amplo exerccio dos
direitos culturais, sem qualquer excluso. Pelo Princpio da Participao Popular conferiu
CF/88 o direito ao cidado de participar dos rumos da poltica cultural, seja individualmente
ou por representao. O Princpio do Respeito Memria Coletiva impe a obrigao
institucional de guarda e proteo da histria coletiva por servir de referencial s presentes e
futuras geraes. O Princpio da Atuao Estatal, como Suporte Logstico, consiste na
obrigao que possui o Estado de acolher todas as manifestaes culturais e viabiliz-las para
que sejam desenvolvidas satisfatoriamente sem que isso implique interveno no contedo.
O ltimo Princpio exprime, segundo Cunha Filho (2000), a opo constitucional pelo
Estado-mnimo no sentido democrtico e no econmico-liberal, o que garante a pluralidade
cultural e, consequentemente, a no interveno nas expresses culturais, sendo a referida
abstinncia consectrio da prpria democracia.
A partir do reconhecimento constitucional da cultura como direito de todos e dever do
Estado de proteo e garantia, as regras infraconstitucionais, acerca da poltica cultural,
proteo do patrimnio e afins, devem estar em perfeita consonncia com a norma maior; por
Os princpios foram identificados pelo autor em sua obra Direitos culturais como direitos fundamentais no
ordenamento jurdico brasileiro, sendo o tema aprofundado em Cultura e democracia na Constituio Federal
de 1988 (CUNHA, 2000).
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Pelo confronto anterior, nota-se que os objetivos do FNC delineados pela Lei n
8.313/91, atendem aos princpios culturais implcitos. Cumpre, verificar, outrossim, se o
Decreto n 5.761/06, que regulamentou a Lei, considera-os da mesma forma. De pronto, v-se
que o art. 1 referiu-se expressamente aos princpios constitucionais e aos culturais,
determinando que os programas, projetos e aes culturais fossem concretizados de modo ao
atender o preceito maior. No art. 2 cuidou o legislador de utilizar as expresses verbais
valorizar, estimular, viabilizar, promover, incentivar, fomentar, desenvolver, apoiar,
impulsionar e contribuir, todas como finalidades dos programas, aes e projetos a serem
empreendidos na execuo do PRONAC. Com essa variedade de alvos a serem atingidos na
atuao estatal, certamente os princpios culturais deixam de pertencer a campo das
conjecturas e passam a fazer parte do domnio da execuo das polticas pblicas.
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superior a trs por cento dos recursos disponveis para financiamento), os prazos de carncia
para devoluo dos recursos, os juros limites, as espcies de garantias exigidas e as formas de
pagamento, todas devidamente submetidas ao crivo do Banco Central do Brasil8.
O Decreto n 5.761/06, no caput do art. 10, determinou a observao do plano anual do
PRONAC para a utilizao dos recursos do FNC, podendo ser atravs de recursos noreembolsveis os conhecidos emprstimos a fundo perdido visando utilizao em
programas, projetos e aes culturais de pessoas jurdicas pblicas ou privadas sem fins
lucrativos, atendendo regra de apoio no reembolsvel. possvel, tambm, financiamentos
reembolsveis para programas, projetos e aes culturais de pessoas fsicas ou de pessoas
jurdicas de direito privado, com fins lucrativos, por meio de agentes financeiros credenciados
pelo MinC; bolsas de estudo de pesquisa e de trabalho tambm podero ser concedidas a
pessoas fsicas, com o intento de realizarem cursos de desenvolvimento de projetos no Brasil
ou no exterior; concesso de prmios; o custeio de passagens e ajuda de custos para
intercambio cultural, no Brasil ou no exterior; a transferncia a Estados, Municpios e Distrito
Federal para desenvolvimento de programas, projetos e aes culturais, mediante instrumento
jurdico que defina direitos e deveres mtuos; e por fim, na esfera da discricionariedade do
Ministrio da Cultura, outras situaes que se enquadrem nos arts. 1 e 3 da Lei n 8.313/91
podero ser definidas para a utilizao do numerrio do FNC9.
A transferncia da verba ocorre, como regra geral, no percentual de at 80% do valor
total do plano apresentado e devidamente aprovado pelo MinC, mediante proposta da
Comisso do Fundo, condicionada comprovao do proponente de dispor do montante
remanescente ou estar habilitado obteno do respectivo financiamento, atravs de outra
fonte devidamente identificada, que no precisa ser exclusivamente em dinheiro, podendo ser
em servios e/ou bens, desde que possam ser avaliados economicamente, incluindo a os
prestados ou empregados pelo prprio autor do projeto10. Sobre esse aspecto, o Decreto n
5.761/06 vedou a utilizao de incentivos fiscais previstos para a contrapartida, como maneira
de impedir que mais de um mecanismo de fomento cultura seja utilizado no custeio de um
nico projeto.
No obstante o financiamento esteja limitado ao teto mximo de 80%, houve
preocupao do legislador em fixar a contrapartida a ser oferecida pelo beneficirio, a fim de
garantir que a execuo do projeto no seja inviabilizada por ausncia do numerrio previsto.
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Dessa forma, com a comprovao dos recursos suficientes em sua totalidade (financiamento e
contrapartida) o projeto cultural poder ser levado a efeito sem risco de inoperncia por falta
de meio pecunirio.
Todavia, o Decreto previu a dispensa da contrapartida sempre que os recursos que
compem o FNC tenham sido depositados com destinao especfica na origem, ou seja, na
hiptese de depsitos j direcionados a determinados projetos culturais. Outra exigncia legal
de o depsito corresponder ao custo total do projeto e ter sido identificado pelo doador ou
patrocinador. Ainda podem ter a contrapartida dispensada os programas, projetos e aes
nominados pelo autor de emendas aditivas ao oramento do FNC, mesmo que o beneficirio
seja rgo federal e desde que o valor da emenda corresponda ao custo total do projeto11.
A concentrao de recursos em um fundo, em vez de distribuio dos mesmos, dificulta
a contemplao de apoio a projetos em razo de aspectos operacionais. Como exemplo, podese citar o caso de artistas com pouco ou nenhum recurso ou at mesmo conhecimento tcnico
suficiente para elaborar projetos e pleitear verbas12. Caso houvesse uma distribuio
equitativa dos recursos acumulados pelo FNC para os Municpios e Estados, baseada em
nmeros concretos de demandas culturais locais, independentemente de projetos pontuais,
dentre outros critrios, essas aes seriam contempladas e no haveria desperdcio de talentos
nos mais recnditos lugares do pas. A encampao pelo Estado de projetos que estimulem e
oportunizem o fomento s atividades culturais, pouco atraentes do ponto de vista
mercadolgico e as que desenvolvem aptides naturais em pessoas sem perspectiva
financeira, um dos sustentculos constitucionais referente cultura, consoante depreende-se
da leitura do art. 215 da Lei Maior.
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SEC/PR sob sua gesto, assessorado por um comit constitudo dos diretores da mesma
secretaria e dos presidentes das entidades supervisionadas com a funo de cumprir o
Programa de Trabalho Anual previamente aprovado pela CNIC15. Com o Decreto n 5.761/06,
foi disciplinada a Comisso do FNC, restabelecendo o cunho democrtico na avaliao e
seleo de projetos culturais candidatos a financiamento pelo FNC.
A Comisso do FNC um rgo colegiado diretamente subordinado ao Ministro. Sua
competncia est fixada no art. 14 do Decreto n 5.761/06 e preserva a ideia principal de
subsidiar a aprovao final dos projetos pelo Ministro, aps prvia avaliao e seleo.
Compete ainda CFNC a iniciativa de elaborao de propostas de editais para processos
pblicos de escolha de programas culturais a serem financiadas com recursos do FNC.
Portanto, com a criao da CFNC houve um retorno da participao dos representantes de
diversos segmentos sociais na conduo dos projetos e aes culturais, restaurando o vis
democrtico anteriormente suprimido.
Ainda na seara da administrao do FNC, impe dizer que a Lei Rouanet e o Decreto n
5.761/06 no previram nenhuma forma de controle dos resultados da aplicao de verbas do
FNC, o que de pertinncia do pblico ao qual est direcionada a manifestao cultural, ou
seja, no h previso legal de nenhum estudo voltado para os efeitos sociais da obra
financiada, principalmente acerca da receptividade e participao do pblico.
Estudos acerca de resultados concretos obtidos por projetos contemplados pelo FNC e
da efetividade do mesmo do conta de que a maior parte dos beneficirios so Prefeituras
Municipais e entidades ligadas ao MinC; concluem ainda que h, dependendo do ano,
variao de verba. A maior parte das verbas destinada a entidades das Regies Sul e
Sudeste.
Portanto, constata-se que, embora haja legislao prpria disciplinando o mandamento
constitucional, e que tenha havido a adequao necessria aos Princpios Constitucionais
culturais, o FNC carece, apesar disso, de ajustes e esclarecimentos que podem ser traduzidos
em objetividade de critrios, a fim de se ter uma poltica pblica efetiva que proporcione o
real acesso e fomento diversidade cultural.
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Toda a atividade da administrao pblica est sujeita lei, impondo tambm a esse
controle legal a necessidade de fiscalizao. Assim, todos os que arrecadam, gerenciam
dinheiro, bens e valores pblicos, e toda a atividade financeira do Estado, esto sujeitos a ela.
Os recursos do FNC, na condio de receita pblica, esto sujeitos fiscalizao e
prestao de contas, por parte dos que os utilizam. A atividade de fiscalizao restringe-se
verificao do cumprimento de exigncias impostas por quem possua legitimidade para tal,
materializando-se atravs do exame da prestao de contas dos recursos utilizados.
A imposio constitucional de fiscalizar e controlar o emprego dos recursos pblicos
tem como fundamento a necessidade de transparncia e planejamento na utilizao de verba
pblica e o atendimento aos objetivos legais que permitiram seu uso. Para tanto, a Lei n
4.320/64 (BRASIL, 1964) tratou do controle e da execuo oramentria, assim como a Lei n
101/2000 (BRASIL, 2000) disciplinou a Responsabilidade Fiscal como um dos princpios da
gesto pblica, de modo que o agente pblico, no trato com os recursos, tenha cincia de que
faz parte de uma ordem de preservao de valores sociais, includas a, a probidade e a boa-f.
Na mesma linha, a Lei n 8.313/91 cuidou de determinar a maneira pela qual os recursos
do FNC, destinados a financiamento de projetos culturais - seja pela demanda espontnea ou
atravs dos convnios - devem ser fiscalizados, sem prejuzo da legislao vigente aplicada
espcie.
Disps a Lei que, ao final da execuo, todos os projetos sero, no prazo de seis meses,
submetidos avaliao pelo MinC, objetivando investigar se os recursos foram fielmente
aplicados nas finalidades anteriormente aprovadas16. O convenente dever justificar a correta
aplicao dos recursos que ser demonstrada por anlise tcnico-contbil e a satisfatria
realizao do projeto cultural. Vale salientar que tal prestao de contas ser realizada em
todos os programas culturais que tenham sido beneficiados com os recursos do FNC,
independentemente do tipo de projeto, do volume de dinheiro e de quaisquer outras
peculiaridades17.
Como forma de punir os beneficiados que no atenderam s exigncias legais e aos
objetivos do projeto, previu a Lei que, em sendo constatado desvio de finalidade dos recursos,
ser aplicada a penalidade de inabilitao para o pleito de novas verbas pelo prazo de trs
anos, contados a partir do trmino da avaliao final, dependendo ainda de reavaliao do
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MinC outras possveis solicitaes, sem prejuzo das sanes penais que porventura possam
incidir.
Da deciso que inabilitou o proponente a receber novos recursos, por no ter atendido s
finalidades legais, cabe pedido de reconsiderao ao Ministro da Cultura, que poder rever a
deciso18. Contraditoriamente, a Lei atribui ao Ministro a funo de conceder os recursos;
exercer a fiscalizao; se, porventura, constatar irregularidade na aplicao da verba, tornar o
beneficirio inbil a pleitear novos recursos por tempo determinado; e, ainda, apreciar os
pedidos de reconsiderao de inabilidade os quais ele prprio concedeu.
Com essa peculiaridade, nota-se que a Lei quis atender ao preceito constitucional de
contraditrio e ampla defesa com os meios e recursos inerentes, mas no determinou a criao
de nenhuma outra instncia para apreciar os pedidos de reconsiderao, deixando essa funo
ao prprio Ministro que anteriormente decidiu pela inabilidade.
Alm da fiscalizao exercida pelo MinC, todo e qualquer beneficiado pelos recursos do
FNC est sujeito ao controle externo do Tribunal de Contas da Unio, na conformidade do
pargrafo nico do artigo 70 da CF/88.
Concluso
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Referncias
BRASIL. Lei n 4.320, de 101, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaborao dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios
e
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Distrito
Federal.
Braslia,
1964.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 23 nov. 2009.
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, 1988.
Disponvel
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em:
24 de set. 2009.
______. Lei n 8.313, de 23 de dezembro de 1991. Restabelece princpios da Lei n 7.505,
de 2 de julho de 1986, institui o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC) e d
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1991.
Disponvel
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<http://www.fundep.ufmg.br/homepage/leis/lei8313c.asp>. Acesso em: 16 mar. 2008.
______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas
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2000. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso
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