Aud Cal Dcap3

C A P I T U L O
La estabilidad
democrtica en la
Costa Rica contempornea
Introduccin
En
el ltimo cuarto del siglo XX, el sistema

poltico costarricense logr por fin superar
la alternativa entre desarrollo institucional
y estabilidad poltica que haba dominado su historia1. En efecto, la finalizacin de la larga transicin democrtica permiti, en adelante, resolver
un problema que hasta ese momento la sociedad
costarricense no haba logrado descifrar: cmo
combinar las reformas institucionales, econmicas
y sociales con el logro de la estabilidad poltica y
el fortalecimiento de la proteccin de los derechos
civiles y polticos de su poblacin?2 Durante este
perodo, el desarrollo institucional y la estabilidad
poltica se convirtieron en trminos complementarios.
Por ello, en el presente captulo se denomina
esta poca como el perodo de la estabilidad democrtica. Por estabilidad democrtica se entiende
la capacidad del sistema poltico para mantener un
orden pblico compatible con el ejercicio de las
libertades y garantas civiles y polticas estipuladas
por una Constitucin Poltica, y una legislacin
que cumple con las condiciones internacionalmente aceptadas para la existencia de una democracia (recuadro 2.2, captulo 2). Este orden pblico implica, adems, el apoyo de una mayora
absoluta de la poblacin a las instituciones del rgimen poltico.
La clave de esta nueva situacin fue el afianzamiento de un Estado democrtico y social de derecho en Costa Rica. Ello permiti el fortalecimiento del respeto y la proteccin de los derechos
ciudadanos y la sujecin, en la prctica, del poder
poltico a la Constitucin y las leyes.Tambin profundiz, por una parte, el proceso de inclusin
poltica que vena registrndose desde la primera
AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
mitad del siglo XX, pues otorg a la ciudadana, y

en general a los habitantes, nuevos medios para el
ejercicio de sus derechos y para protegerlos de las
acciones u omisiones del Estado y de otras personas fsicas o jurdicas. Por otra parte, acerc la
Constitucin Poltica y las leyes a la vida de las
personas (recuadro 3.1).
RECUADRO 3.1
El concepto de
Estado democrtico y social de derecho
l concepto de Estado democrtico y social de derecho es el resultado de la unin de dos expresiones, comnmente empleadas en las ciencias polticas y en el derecho. La primera expresin es la de
Estado democrtico de derecho. Este es aquel tipo de
Estado de derecho que asegura las libertades polticas
de la ciudadana y los derechos civiles de la poblacin,
y establece redes universales para el ejercicio de la
responsabilidad poltica, legal y administrativa de las
personas investidas con autoridad. Es decir, provee
garantas para el ejercicio del status de la ciudadana
bajo la dominacin legal del Estado democrtico
(ODonnell, 1997).
La segunda expresin es la de Estado social de derecho. Este es el tipo de Estado de derecho que busca remover los obstculos a la igualdad entre las personas,
a partir de un mnimo de derechos de contenido econmico y social dentro de un marco de libertad (Ortiz,
1980).
LA ESTABILIDAD DEMOCRATICA
CAPITULO 3
131
Estabilidad democrtica no implica estancamiento poltico. Por el contrario, en las ltimas

dcadas del siglo XX en Costa Rica ocurrieron, como se ver en este captulo, importantes cambios
polticos e institucionales que alteraron el equilibrio de poderes en el Estado y las relaciones entre
la ciudadana, los partidos polticos y las instituciones pblicas. Estabilidad democrtica tampoco
implica ausencia de conflictos. Durante este perodo se desarrollaron importantes movimientos sociales y politicos y nuevas modalidades de protesta pblica (Dabene, 1992; Mora, 1992; Vargas
Cullell, 1992). Significa, eso s, que estos movimientos, salvo casos marginales, no fueron antisistmicos, es decir, no procuraron remplazar la
democracia. Finalmente, estabilidad democrtica
no implica, como se ver, satisfaccin ciudadana
con su gobierno, ni con las instituciones. Significa que, a pesar de diversos grados de descontento
ciudadano, la mayora absoluta sigue creyendo en
la democracia como la mejor forma de gobierno.
La estabilidad democrtica costarricense de finales del siglo XX es ciertamente un curso de evolucin poltica muy particular. En esta poca,
Amrica Latina experiment de todo, mientras
Costa Rica experimentaba con su democracia. As,
a inicios de los aos setenta ocurri el derrumbamiento de las democracias del Cono Sur (Chile y
Uruguay) y el surgimiento de regmenes burocrtico-autoritarios en varios pases sudamericanos
(ODonnell, 1988). Pocos aos despus estallaron
los conflictos poltico militares en Centroamrica,
que rpidamente convirtieron a esta regin en
una de las zonas candentes de la Guerra Fra. A finales de la dcada de los ochenta, Amrica Latina
se inscribi en la tercera ola democratizadora y
la mayora de las dictaduras fueron remplazadas
por nveles democracias. En los ltimos aos, viejas democracias latinoamericanas como Venezuela
y Colombia, que haban sorteado las convulsiones
pasadas, se deterioraron profundamente y otros
pases andinos, como Ecuador y Per, experimentaron involuciones autoritarias. En este perodo,
Costa Rica fue la nica nacin de Amrica Latina
que mantuvo su estabilidad democrtica, pese a
las fuertes presiones que un convulso panorama
regional desat.
La estabilidad democrtica en tiempos convulsos
A diferencia del perodo de la instauracin polirquica, el de la estabilidad democrtica corresponde a tiempos convulsos en el pas y en su entorno inmediato, Centroamrica, y est asociado a
132
CAPITULO 3
una fase lenta e irregular de progreso econmico

y social en Costa Rica. Entre 1949 y 1975, el pas
haba experimentado, en general, altas tasas de
crecimiento econmico y un rpido progreso social. Estaba rodeado por regmenes autoritarios,
pero polticamente estables. En cambio, en el nuevo perodo sufri, primero, una fuerte crisis econmica y su progreso social retrocedi y, luego,
experiment un lento e irregular proceso de recuperacin econmica y social. Al mismo tiempo, el
sistema poltico recibi fuertes presiones surgidas
por los conflictos politico-militares de Centroamrica y la Guerra Fra. En su conjunto, estas condiciones establecieron un clima adverso para la
democracia costarricense que, sin embargo, sta
logr sortear.
El teln de fondo: una sociedad
en rpido cambio social y econmico
En el ltimo cuarto del siglo XX, Costa Rica experiment profundos cambios demogrficos, sociales y econmicos. Entre 1973 y 1999 su poblacin se duplic, pues pas de 1,8 millones de
habitantes a ms de 3,8 millones. La sociedad costarricense entr en una transicin demogrfica,
caracterizada por una disminucin en las tasas de
fecundidad, natalidad y de mortalidad, y por el
aumento en la esperanza promedio de vida al nacer (Proyecto Estado de la Nacin, 1999). A inicios de la dcada de los ochenta, y como resultado de los conflictos poltico-militares en
Centroamrica, Costa Rica recibi importantes
flujos de poblacin nicaragense y salvadorea,
refugiados que huan de la violencia en sus pases.
En la dcada siguiente, el pas experiment una
nueva oleada migratoria, esta vez de caracter econmico: poblacin nicaragense que, ante la falta
de oportunidades laborales, emigr a Costa Rica
en busca de mejores ingresos y condiciones de vida (Morales, 1999; Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo, 2000). En 1999, se estimaba
que la poblacin migrante representaba alrededor
del 10% de los habitantes del pas. La convivencia
con una poblacin migrante de tal magnitud es
ciertamente un hecho novedoso en la historia costarricense (captulo 7).
Durante el perodo 1975-1999, la economa
nacional cambi. Pas de ser una economa
agroexportadora centrada en las exportaciones de
caf y el banano, a ser crecientemente una economa de servicios. Al iniciar el siglo XXI, los microchips y el turismo son las principales actividades
generadoras de divisas; las exportaciones agropecuarias no tradicionales superan a las exportaciones
tradicionales (caf, banano, caa y carne) y, en

1999, el PIB agrcola representaba cerca del 12%
del PIB nacional (Proyecto Estado de la Nacin,
2000). Aunque las comparaciones temporales de
la estructura sectorial de la economa costarricense entre 1975 y 1979 no son posibles debido a recientes cambios en las cuentas nacionales (Ulate,
2001), otros indicadores dan cuenta de la prdida
de importancia del sector agropecuario: la drstica disminucin de la participacin del sector en el
crdito total, el escaso dinamismo del empleo
agrcola y la cada en la produccin campesina en
varios rubros productivos (Proyecto Estado de la
Nacin, 1998; Gonzlez, 1999).
Por ltimo, en estos aos la sociedad costarricense profundiz el proceso de urbanizacin iniciado a mediados del siglo XX (Carvajal y Vargas
Cullell, 1987). En 1999 ms de la mitad de la poblacin viva en centros urbanos. Entre 1988 y
1999 el rea fsica de la ciudad capital creci en un
80% (Proyecto Estado de la Nacin, 2000). En las
ciudades surgieron nuevos estilos de vida, grupos
y movimientos urbanos (Vargas Cullell, 1992). La
estructura social tambin se modific: la rpida
expansin de las capas medias, caracterstica del
perodo anterior, se fren, aunque no se detuvo
(Vega, 1999) y emergieron nuevos grupos empresariales, ligados con el sector financiero, el turismo y las actividades no tradicionales de exportacin.
En sntesis, al finalizar el siglo XX la sociedad
costarricense era ms compleja, urbana y diversificada que la de veinticinco aos antes. Este es el
primer perodo histrico en el cual modificaciones importantes en la economa y la sociedad
coinciden con un sistema poltico democrtico
estable.
Tensiones generadas
por la crisis econmica y el retroceso social
El principal evento del ltimo cuarto del siglo
XX fue la crisis econmica que el pas experiment entre 1980 y 1982, la ms importante desde la
Segunda Guerra Mundial (Fallas, 1984; Rovira,
1988; Garnier, 1990; Gonzlez y Cspedes,
1995). La economa entr en recesin: durante el
trienio 1979-1982 el PIB disminuy casi un 15%
en trminos reales, las exportaciones cayeron y la
demanda interna se contrajo. Luego de varias dcadas con estabilidad de precios, en 1981 la inflacin, medida por el Indice de Precios al Consumidor, alcanz un 81%. El gasto pblico,
especialmente en educacin y salud, sufri una
importante cada. Luego de dos dcadas de rpida
expansin, el gasto social se redujo de 22% del PIB

a 15,8%, entre 1980 y 1982 (Cspedes, 1998). En
tres aos, el nivel de pobreza aument a casi al
doble. En 1980, el 29,4% de los hogares era pobre
y dos aos despus lo era el 50% (cuadro 3.1). La
tasa de desempleo abierto tambin se duplic,
pues pas de 4,9% en 1979 a 9,4% en 1982 (Cspedes y Jimnez, 1995). La tasa de matrcula en la
educacin secundaria disminuy fuertemente, de
60,9% a 49,6% (MIDEPLAN, 2000b). El optimismo y la satisfaccin de las personas con la economa, que haban aumentado durante la dcada de
1970 hasta alcanzar el 40% y el 70% de la poblacin, respectivamente, cayeron con fuerza: en
1982, menos del 10% de la poblacin se declaraba satisfecha y optimista con la situacin econmica (Seligson y Muller, 1990).
La crisis tuvo su principal origen en los crecientes desequilibrios que la economa costarricense haba ido acumulando en los aos anteriores y, en lo inmediato, en los efectos de las crisis
petroleras de la dcada de 1970 (Gonzlezy Cspedes, 1995). En el segundo lustro de esa dcada,
el dficit de la balanza comercial fue cada vez mayor, hasta alcanzar su punto mximo en 1980. En
esos aos, la deuda externa se cuadruplic; en
1983, su saldo representaba el 130% del PIB y su
servicio, el 64,3% de las exportaciones (Gonzlez
y Cspedes, 1995; Edwards, 1995; Cspedes,
1998; Barahona, 1999). En 1981, Costa Rica fue
el primer pas de Amrica Latina en declarar una
moratoria en el pago de su deuda externa, lo que
le cerr las puertas a nuevos financiamientos de la
comunidad financiera internacional. A estos orgenes se sumaron los efectos de la crisis petrolera de
1979.
En una perspectiva comparada, la crisis econmica en Costa Rica fue, sin embargo, relativamente corta y menos intensa que la de otros pases de
Amrica Latina. En efecto, el pas no experiment
la hiperinflacin y los colapsos econmicos que
afectaron a naciones como Argentina, Bolivia, Per, Chile y Nicaragua en distintos momentos de la
dcada de 1980 (Edwards, 1995). A partir de
1983, la economa costarricense se reactiv y el
PIB volvi a registrar tasas reales de crecimiento
econmico positivas. Por otra parte, la mayora de
los indicadores sociales empez a recuperarse, con
mayor o menor velocidad. As ocurri con el nivel
de pobreza y las tasas de desempleo y subempleo
(Cspedes y Jimnez, 1989; Cspedes, 1998; Barahona et al, 1999). La ayuda financiera de los Estados Unidos, por razones de su poltica exterior
hacia Centroamrica, fue un factor importante
CAPITULO 3
133
que contribuy a la pronta estabilizacin y recuperacin de la economa y al amortiguamiento de

los impactos sociales de la crisis. Entre 1982 y
1985, el pas recibi diariamente cerca de un
milln de dlares en asistencia financiera. Con este respaldo, las autoridades gubernamentales ejecutaron polticas de estabilizacin macroeconmica, de contencin del gasto pblico y el
ordenamiento del mercado financiero y cambiario, y expandieron lentamente el nivel de gasto social (Lizano, 1990;Wilson, 1994; Cspedes, 1998;
Mesalles, 1998; Barahona et al, 1999).
Si bien Costa Rica super con rapidez la crisis
de inicios de 1980, la poca de altas tasas de crecimiento econmico y rpido progreso social no
retorn. En efecto, en el perodo 1985-1999, la
tasa de crecimiento promedio real del PIB per cpita (2,2% anual) fue un tercio menor que el crecimiento promedio durante el perodo 19661980 (3,1% anual). En 1996, el PIB per cpita, en
dlares de 1996, era similar al de 1980 (Cspedes,
1998). Adems, en los ltimos tres lustros del siglo XX, la economa costarricense mostr un
comportamiento cclico (Mora, 1999); se alternaron aos de alto y bajo o negativo crecimiento
econmico. Ms recientemente, las tasas de crecimiento econmico no implicaron una mejora en
las oportunidades de empleo e ingresos de la poblacin (Proyecto Estado de la Nacin 1999 y
2000). Aunque no todos los indicadores sociales
cayeron (por ejemplo, no disminuy la alfabetizacin, ni aument la mortalidad infantil), al pas le
cost remontar la cada en el nivel de vida de la
poblacin. En aquellas reas donde la crisis s afect los indicadores sociales, Costa Rica tard entre
10 y 15 aos para alcanzar el nivel de 1980. A finales de la dcada de 1990, el nivel de pobreza en
Costa Rica era similar al de 1980; y en 1998 la cobertura educativa en secundaria era apenas superior que la de casi 20 aos antes: 61,2% frente a
60,9% (Proyecto Estado de la Nacin, 1999).
Sin embargo, el retroceso social no desestabiliz el sistema poltico. En el proceso electoral de
1981-1982, ocurrido en los meses ms duros de
la crisis, se registr el menor nivel de abstencin
del perodo 1974-1998 (Tribunal Supremo de
Elecciones, 2000). En esos aos, las encuestas de
opinin pblica registraron un fuerte apoyo difuso al sistema poltico por parte de los costarricenses (Seligson y Muller, 1990)3.
Ciertamente ocurri un incremento en la conflictividad social en la primera mitad de la dcada
de 1980, pues aument la frecuencia de huelgas
y protestas pblicas como bloqueos de calles y
manifestaciones. En las zonas rurales surgieron
134
CAPITULO 3
organizaciones campesinas de medianos y pequeos productores, principalmente del Valle Central,

como la Unin de Pequeos y Medianos Agricultores (UPANACIONAL) y fuera del Valle Central,
como la Unin de Pequeos Agricultores del
Atlntico (UPAGRA). Ambas organizaciones impulsaron movilizaciones en contra de las polticas
econmicas de liberalizacin y apertura comercial
y en favor de una estrategia de desarrollo alternativa (Mora, 1992). En las zonas urbanas, especialmente en la Gran Area Metropolitana (GAM), se
desarrollaron movimientos urbanos de protesta,
casi la mitad de los cuales estaban relacionados
con la lucha por vivienda (47,3% de 167 movimientos registrados en los medios de comunicacin colectiva entre 1984 y 1990) y poco menos
de una tercera parte, con tarifas de servicios pblicos (29,9% del total). Los movimientos por vivienda organizaron a decenas de miles de familias
pobres de las ciudades en frentes multicomunales
(Vargas Cullell, 1992). Sin embargo, el aumento
de la conflictividad social no gener movimientos
polticos de carcter antisistmico, es decir, que
buscasen el remplazo del sistema poltico existente (Seligson y Gmez, 1987).
Lentas, inconclusas
y conflictivas reformas econmicas
A partir de 1985, los sucesivos gobiernos pusieron en marcha polticas econmicas orientadas
por una nueva estrategia de desarrollo, basada en
la apertura comercial, la disminucin del tamao
y las funciones del Estado, la promocin de exportaciones no tradicionales y la liberalizacin de la
economa (Edwards, 1995; Lizano, 1999; Mora,
1999). Esta nueva estrategia de desarrollo preconiz, adems, una reforma del Estado interventor
creado en las dcadas anteriores, especialmente la
venta de empresas pblicas, la reduccin del gasto
y el empleo pblicos y la ruptura o privatizacin
de los monopolios pblicos en el sector financiero, los seguros, las telecomunicaciones y la energa. Entre 1985 y 1995, el pas subscribi con el
Banco Mundial tres Programas de Ajuste Estructural.
Sin embargo, aunque rpidamente se procedi
con la apertura comercial y el sector externo se
convirti en el dinamizador de la economa, la reforma del Estado ha sido lenta y parcial (Monge y
Lizano, 1997; Mesalles, 1998). En Amrica Latina,
el pas ha sido catalogado como un reformador
lento (Hausmann, 1998). La privatizacin de entidades pblicas fue mnima y circunscrita a las
empresas de la Corporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA), que de todas maneras haba
sido un esfuerzo tardo y poco consolidado por
CUADRO 3.1
Indicadores de la evolucin econmica y social de Costa Rica, 1975-1999

Rubro
1975
1980
1982
Crecimiento PIB real a/

Inflacin b/
Dficit fiscal (% del PIB) c/
Exportaciones (millones US$) d/
Deuda pblica externa (millones US$) e/
Desempleo abierto (%) f/
Aos promedio de educacin g/
Nivel de pobreza h/
Esperanza de vida (aos) i/
Mortalidad infantil (por mil nacidos) j/
Desnutricin (% de nios atendidos
en programas de atencin primaria) k/
Gasto pblico social (% PIB) l/
Cobertura REM m/
Cobertura RIVM n/
2,1
20,5
0,8
17,8
-7,3
81,8
493,1
510,4
6,2
5,3
25,0
71,2
37,9
1.001,6
1.796,6
5,9
870,4
2.961,8
9,4
29,4
74,2
19,1
59,6
49,9
15,8
75,7
48,3
1985
1990
1995
50,0
75,4
18,7
0,7
10,9
-7,0
1.081,6
3.708,8
6,8
5,9
30,4
75,4
17,6
3,5
27,2
-5,4
1.768,0
3.172,6
4,6
6,4
27,1
76,7
15,3
2,4
22,6
-3,9
3.475,9
3.258,6
5,2
6,8
20,4
76,0
13,2
20,7
68,0
44,6
3,7
19,9
81,4
42,6
2,8
20,5
85,6
44,6
2,8
19,8
86,4
46,6
1999
8,3
10,1
-4,4
6.649,3
3.056,5
6,0
20,6
76,9
11,8
22,3
89,2
49,9
a/ Tasa de crecimiento anual del PIB en trminos reales. La serie se basa en la metodologa de clculo de PIB vigente hasta el ao 2000, la que tomaba como referencia el ao 1966.
La informacin para la dcada de 1990 fue tomada del Proyecto Estado de la Nacin, 2000.
b/ Variacin anual en el indice de precios al consumidor de ingresos medios y bajos del area metropolitana. Fuente: http://www.mideplan.go.cr/sides/economico/02-01.htm
c/ Fuente para perodo 1985-1999: http://www.mideplan.go.cr/sides/economico/05-14.htm
d/ Fuente: http://www.mideplan.go.cr/sides/economico/06-03.htm
e/ Fuente: http://www.mideplan.go.cr/sides/economico/07-01.htm
f/ La cifra de 1975 corresponde en realidad a 1976. Fuente para el perodo excepto 1982: http://www.mideplan.go.cr/sides/economico/03-10.htm la cifra de 1982 fue tomada de Cspedes,
Gonzlez et al, 1990.
g/ Poblacin de 25 aos y ms. Fuente: Barahona et al, 1999. Esta informacin corresponde a datos originados en estudios especficos y no a una serie temporal basada en registros administrativos.
h/ Informacin de 1975, 1980 y 1982 tomada de Cspedes, 1998. Informacin del perodo 1987-1999 fue tomada de Proyecto Estado de la Nacin, 2000. Los datos sobre pobreza anteriores
a 1987 no son comparables con los posteriores a esta fecha debido a cambios en la metodologa de clculo. Se incluyen dentro de la misma serie con fines ilustrativos.
i/ Esperanza de vida al nacer, tomado de: Programa Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica. http://populi.eest.ucr.ac.cr/observa/series/serie3.htm
j/ Fuente: http://www.mideplan.go.cr/sides/social/05-13.htm
k/ Porcentaje de nios con menos de 6 aos que padecen desnutricin severa y moderada atendidos en programas de atencin primaria. Fuente: http://www.mideplan.go.cr/sides/social/05-08.htm la informacin del perodo 1987 a 1995 tiene como fuente el sistema de atencin primaria; antes y despus de esas fechas, la fuente son las encuesta nacionales de 1966,
1973, 1987, 1983 y 1996. La informacin de ambas fuentes no es comparable y se incluye dentro de la misma serie con fines ilustrativos.
l/ Informacin de 1980, 1982 y 1985 tomada de: Cspedes, 1998. La cifra de 1985 corresponde al ao 1987. Informacin para la dcada de 1990 tomada de: Proyecto Estado de la Nacin,
2000.
m/ Proporcin de la poblacin nacional cubierta por el Rgimen de Enfermedad y Maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Fuente: CCSS. Direccin Actuarial.
n/ Se refiere a la proporcin de la fuerza de trabajo cubierta por el Rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Fuente: CCSS. Direccin Actuarial.
CAPITULO 3
135
establecer un Estado empresario en Costa Rica; la

Corporacin fue creada en 1972 y adquiri sus
empresas muy pocos aos antes de la crisis de
1980-1982. En sntesis, el peso del Estado en la
economa no se ha reducido y Costa Rica muestra
avances parciales y limitados en materia de privatizacin de instituciones pblicas o apertura de
monopolios estatales (Vargas Cullell, 1998). Al
2000, el cambio ms importante fue la ruptura
del monopolio del Estado sobre las cuentas corrientes y el ahorro a la vista en el sistema financiero (Mesalles, 1998; Lizano, 1999).
Ninguno de los gobiernos del perodo 19852000 logr crear una coalicin de fuerzas capaz de
ejecutar el programa de reformas propuestas, especialmente en lo concerniente al Estado (Lizano,
1999). En aos recientes, diversos analistas han
caracterizado esta situacin como un empate poltico: no existe un acuerdo mayoritario sobre un
proyecto de desarrollo, como s lo hubo durante el
perodo de la instauracin polirquica.
Una Centroamrica convulsa
provoc una compleja situacin poltica interna
El surgimiento o profundizacin de los conflictos polticos y militares en Centroamrica, a finales de la dcada de 1970, convirti a la regin
en un escenario de la Guerra Fra y en una alta
prioridad para la poltica norteamericana (Hayes,
1990; Lowenthal, 1990; Martz, 1990; Sols, 1992;
Dunkerley, 1994). Los conflictos en el istmo provocaron la muerte de cientos de miles de personas
y el desplazamiento de cerca del 10% de la poblacin regional fuera de sus lugares de origen.
A cambio del apoyo financiero para la estabilizacin y recuperacin econmica del pas, en la
dcada de 1980 el gobierno de los Estados Unidos
presion intensamente al gobierno costarricense,
con el fin de que tuviera una participacin activa
en la estrategia militar para derribar el gobierno
de Nicaragua y derrotar a la insurgencia del
FMLN, en El Salvador (Gutirrez et al, 1984; Gutirrez y Vargas Cullell, 1985; Barry, 1987; Gomriz, 1988; Rojas y Sols, 1988). Aunque durante el
perodo 1982-1986, el gobierno costarricense toler la operacin de campamentos antisandinistas
en su territorio, rechaz las presiones para reestablecer el ejrcito y rehus solicitar la presencia
militar norteamericana para defenderse de Nicaragua (Gutirrez y Vargas Cullell, 1985; Gutirrez,
1986; Sobrado, 1988). A partir de 1986, el pas
opt por una posicin ms autnoma y se involucr de lleno en la bsqueda de una solucin poltica a los conflictos del rea. Su poltica exterior lo
convirti en un lder regional, con fuerte apoyo de
136
CAPITULO 3
los pases europeos y latinoamericanos, especialmente luego de la firma del Plan de Paz de Esquipulas II, en 1987 (Sols, 1992).
La democracia costarricense no fue, sin embargo, immune a la convulsion poltica regional. Las
presiones norteamericanas aumentaron la complejidad de la delicada situacin poltica en el pas,
ya de por s polarizada por los efectos combinados
de la crisis econmica y las insurrecciones y guerras civiles en Nicaragua, El Salvador y Guatemala.
En efecto, a mediados de la dcada exista una
fuerte polarizacin poltica interna. Por una parte,
sectores polticos y empresariales, aliados con la
poltica internacional del gobierno de los Estados
Unidos, presionaron intensamente a los sucesivos
gobiernos para que participaran en el derrocamiento del gobierno nicaragense. Los principales
medios de comunicacin colectiva desarrollaron
campaas de desinformacin, segn las cuales no
haba presencia de contrarrevolucionarios en Costa Rica, y se fabricaron o magnificaron incidentes
internacionales (Dobles, 1987; Ovares y Len,
1987; Ramrez, 1987; Sobrado, 1987). Por otra
parte, sectores de la izquierda ms radical consideraban que la oposicin ms eficaz a las presiones
norteamericanas, y el medio idneo para apoyar al
gobierno nicaragense y a los grupos insurgentes
en El Salvador y Guatemala, era hacer la revolucin
en Costa Rica (Gutirrez et al, 1984). Entre ambos
extremos se encontraba un asediado y frgil centro
poltico, cuyas posiciones, sin embargo, reflejaban
la opinin mayoritaria de la poblacin: un claro antisandinismo (Seligson y Gmez, 1987), apoyo a la
paz en Centroamrica y rechazo a la participacin
del pas en los conflictos militares de la regin.
La situacin fue especialmente crtica durante
los aos 1983-1985, cuando el gobierno qued
trenzado entre los grupos sociales y polticos en
favor y en contra de la poltica norteamericana hacia el istmo, y las intervenciones pblicas de los
embajadores nortemericanos. Adems, la cuestin
centroamericana se convirti un tema decisivo en
la campaa electoral de 1985-1986, ocasin en la
cual el candidato ganador obtuvo la victoria con la
consigna de promover la paz. En el plano interno,
el gobierno de Arias Snchez logr formar un
fuerte consenso nacional en apoyo a la estrategia
de pacificacin regional impulsada por el Presidente Arias Snchez. Esta evolucin interna se vio
favorecida por acontecimientos internacionales. El
debilitamiento de la administracin Reagan, luego
del escndalo Irangate, declin la intensidad de las
presiones norteamericanas sobre Costa Rica y la
asistencia financiera norteamericana disminuy
sustantivamente.
A pesar del aumento de la tensin interna y de

incidentes que afectaron los derechos humanos y
la libertad de expresin, el pas logr, no sin ciertas dificultades, mantener su rgimen de libertades pblicas y su estabilidad poltica. Al final de la
dcada de 1980, la democracia costarricense haba
conseguido sortear definitivamente los efectos de
la crisis econmica y los conflictos regionales. En
los aos siguientes, enfrent un contexto internacional ms estable y menos riesgoso. En su entorno inmediato, los pases centroamericanos lograron poner fin, mediante acuerdos negociados, a
sus guerras civiles, iniciaron (o profundizaron)
sus transiciones democrticas y volvieron a experimentar crecimiento econmico (Proyecto Estado
de la Nacin, 1999).
Evolucin reciente del rgimen democrtico
No obstante las adversas condiciones del entorno nacional e internacional, la democracia costarricense mostr importantes cambios polticos e
institucionales que, como se mencion al inicio
del captulo, alteraron el equilibro de poderes en
el Estado y las relaciones entre la ciudadana, los
partidos polticos y las instituciones pblicas.
Cambio en el balance de poderes
en el Estado costarricense
En Costa Rica, la democracia que emergi tras
una larga transicin es un rgimen presidencialista con un Estado altamente centralizado y un sistema de partidos bipartidista. Sin embargo, la variedad costarricense de presidencialismo se
distingue de otros sistemas polticos latinoamericanos por los cada vez ms numerosos y fuertes
controles polticos, legales y administrativos que
pesan sobre el Poder Ejecutivo, especialmente los
ejercidos por el Poder Judicial. Al finalizar el siglo
XX, la democracia costarricense se caracteriza por
ser un sistema poltico en el cual mltiples actores
polticos e institucionales, incluso la ciudadana
en general, tienen (por lo menos alguna) capacidad efectiva de vetar la formulacin o ejecucin
de las polticas pblicas.
El dbil presidencialismo
El Poder Ejecutivo costarricense es constitucionalmente dbil y est sujeto a fuertes controles
(Carey, 1998). A diferencia de otros sistemas polticos latinoamericanos, en Costa Rica las facultades
legislativas del Ejecutivo estn subordinadas a las
leyes aprobadas por el Congreso y carece de poder
de veto en materia de la aprobacin del Presupuesto General de la Repblica (cuadro 3.2). Desde el
RECUADRO 3.2
La division republicana
de poderes en Costa Rica
a separacin republicana entre los tres poderes del

Estado costarricense est claramente estipulada en
la Constitucin Poltica. El Poder Ejecutivo es un rgano colegiado, encabezado por el Presidente de la Repblica y los ministros de Gobierno en calidad de obligados
colaboradores (artculo 130). El Presidente es electo cada
cuatro aos por la ciudadana en votaciones universales
y es quien escoge o remueve los ministros. Empero, el
nombramiento y remocin de funcionarios, la sancin,
promulgacin y ejecucin de leyes, la direccin de las relaciones internacionales, la convocatoria de la Asamblea
Legislativa a funciones extraordinarias, la debe realizar el
Presidente en conjunto con el ministro del ramo (artculo
140).
Por su parte, el Poder Legislativo es un rgano complejo,
compuesto por la Asamblea Legislativa, la Contralora General de la Repblica y la Defensora de los Habitantes, estos ltimos en calidad de instituciones auxiliares de la primera (Muoz, 1999). La Asamblea Legislativa es el poder
del Estado con la potestad de legislar, que no podr ser
renunciada ni sujeta a limitaciones ni directas ni indirectas (artculo 105), salvo en tratados internacionales.
El Poder Judicial, por su parte, slo est sometido a la
Constitucin y a la ley (artculo 154). Los magistrados de
la Corte Suprema de Justicia son electos por la Asamblea
Legislativa, pero removerlos es difcil, pues la Constitucin exige una mayora calificada de votos (dos terceras
partes) para no reelegir a un magistrado.
Finalmente, aunque la Constitucin Poltica no define al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) como un Poder del
Estado, establece que al TSE le compete en forma exclusiva, la organizacin, direccin y vigilancia de los procesos electorales y goza de independencia en su cometido(artculo 99).
punto de vista poltico, la prohibicin de la reeleccin presidencial debilita al Ejecutivo frente a la

Asamblea Legislativa, pues el Presidente en ejercicio carece de medios para incentivar la disciplina
de los diputados de su partido, o para sancionar la
indisciplina (Carey, 1996).
Los controles que pesan sobre el Ejecutivo son
de distinto orden: poltico, legal y administrativo.
El control poltico lo ejerce la Asamblea Legislativa, aunque, como se ver, se trata de controles poco desarrollados; en un sentido amplio, puede incluirse dentro del mbito de los controles
polticos la magistratura de influencia, ejercida
CAPITULO 3
137
CUADRO 3.2
Facultades y limitaciones del Poder Ejecutivo en Costa Rica

Facultades
Limitaciones
Nombrar y remover a ciertas categoras

de funcionarios pblicos.
No puede nombrar y remover a funcionarios pblicos

dentro del Rgimen de Servicio Civil.
Suspender los derechos y garantas individuales.
La suspensin no puede prolongarse por ms de

48 horas, si no es aprobada por la Asamblea Legislativa.
Formular el Presupuesto General de la Repblica.
No puede vetar el Presupuesto General de la Repblica

aprobado por la Asamblea Legislativa.
Tiene iniciativa de ley
Los decretos ejecutivos tienen rango inferior a las leyes y

no pueden contradecirlas ni ampliarlas.
Celebrar convenios, tratados pblicos y concordatos.
No puede ejecutarlos sin aprobacin por parte de la

Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente.
FUENTE: CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA DE COSTA RICA.
por la Defensora de los Habitantes. Los controles

ms fuertes sobre el Ejecutivo son los legales y administrativos. Desde el punto de vista legal, la
creacin de la Sala Constitucional, encargada del
control de constitucionalidad, cort las atribuciones informales que, en la prctica, el Poder Ejecutivo se haba arrogado en el perodo de 1949 a
1989. Por la va de decretos ejecutivos, el Ejecutivo interpretaba leyes, imponiendo nuevas regulaciones o, a veces, disposiciones contrarias a las
aprobadas por la Asamblea Legislativa. Desde el
punto de vista administrativo, la Contralora General de la Repblica fiscaliza la ejecucin y liquidacin de los presupuestos pblicos y todo gasto
pblico requiere su visado previo4.
Ahora bien, la debilidad constitucional no significa que, en Costa Rica, el Poder Ejecutivo est
pintado en la pared. El Ejecutivo es un potente
actor poltico e institucional, el ms importante
del sistema poltico. Tiene medios para controlar,
o influir fuertemente, en la ejecucin de la mayora del gasto pblico, aproximadamente el 35%
del PIB (incluyendo al sector de instituciones descentralizadas) y, por tanto, tiene una amplia capacidad poltica. En las ltimas dcadas ha logrado
afianzar su control sobre las casi 200 instituciones
autnomas del sector pblico. Lo que s implica la
debilidad constitucional del Ejecutivo es la necesidad de que ste negocie constantemente con otros
138
CAPITULO 3
actores las reformas legales, institucionales y

econmicas.
Un Poder Legislativo
con poca capacidad de control poltico
Debido a su complejidad institucional, el Poder
Legislativo costarricense tiene un conjunto muy
amplio de facultades polticas, legales y administrativas. De acuerdo con la Constitucin Poltica,
entre otras atribuciones, la Asamblea dicta e interpreta las leyes (esto ltimo con la excepcin de la
materia electoral), dicta los presupuestos de la Repblica, establece los impuestos nacionales, nombra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, aprueba los tratados internacionales, el
ingreso de tropas y naves extranjeras, crea nuevos
tribunales de justicia, autoriza al Poder Ejecutivo a
declarar estado de defensa nacional y suspende de
las garantas constitucionales (artculo 121). Adems, a travs de la Contralora General de la Repblica, puede vigilar la ejecucin del gasto pblico
(pero la Contralora tiene absoluta independencia funcional y administrativa). Mediante la Defensora de los Habitantes, otro rgano auxiliar de
la Asamblea Legislativa, desarrolla una labor de defensa de los derechos de los habitantes frente a la
gestin pblica. Es, desde el punto de vista formal,
el Poder ms fuerte del Estado.
Sin embargo, el Poder Legislativo es menos poderoso de lo que sus atribuciones parecen sugerir.
Ciertamente, puede llamar a un sustituto del Presidente de la Repblica, en caso de incapacidad fsica o mental; admitir acusaciones contra el
Presidente, el Vicepresidente y los miembros de
los Supremos Poderes. Pero, en caso de admitir
una acusacin, debe trasladarla a la Corte Suprema
de Justicia para su juzgamiento. Existen severas
restricciones impuestas por la Constitucin Poltica, que impiden emplear estas atribuciones como
recurso del control politico en tiempos normales.
La Asamblea Legislativa puede nombrar comisiones investigadoras, interpelar y censurar a los ministros de gobierno; empero, ni los dictmenes de
las comisiones ni las censuras tienen consecuencias legales (captulo 5). Finalmente, por la ausencia de veto al Presupuesto de la Repblica, la
Asamblea Legislativa es soberana en materia de
aprobacin del gasto pblico; sin embargo, el Ejecutivo no est obligado a rendir informes sobre
los resultados de la gestin del presupuesto a la
Asamblea Legislativa, ms all del informe anual
del Presidente de la Repblica (cuyo contenido es
definido por l). La vigilancia que ejerce la Contralora General de la Repblica es administrativa
(fiscalizar la ejecucin y liquidacin de presupuestos) y no de cumplimiento de gestin.
El desplazamiento de poder
en favor del Poder Judicial
En las ltimas dcadas del siglo XX, el Poder
Judicial en Costa Rica se fortaleci notablemente.
Luego de la autonoma presupuestaria lograda en
1957, este poder se fortaleci mediante la creacin de nuevas entidades y y la ampliacin de sus
funciones. En la dcada de 1970, la Asamblea Legislativa aprob la creacin de la polica criminolgica, el Organismo de Investigacin Judicial
(OIJ), subordinada a la Corte Suprema de Justicia.
Se cre el Ministerio Pblico, tambin dependiente de la Corte, que es el fiscal del Estado en los delitos de accin pblica, y el Sistema de Defensores
Pblicos, cuya finalidad es proveer el derecho procesal a una debida defensa para las personas que
no pueden o no quieren contratar privadamente a
un abogado defensor.
En 1989, la Asamblea Legislativa aprob el decreto legislativo 7128, que reform los artculos
10, 48, 105 y 129 de la Constitucin Poltica, y la
ley 7531, de Jurisdiccin Constitucional, de octubre de 1989. Estas reformas crearon la Sala Constitucional, o Sala Cuarta, como rgano nico y supremo de la jurisdiccin constitucional en Costa Rica.
La Constitucin poltica le atribuye competencia
para declarar por mayora absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de
cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Pblico, salvo los actos jurisdiccionales del
Poder Judicial, la declaratoria de eleccin que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los dems
que determine la ley (artculo 10 de la Constitucin Poltica) Esta competencia, de declarar la inconstitucionalidad de normas y actos sin distincin de su naturaleza, debilit a los dems
tribunales, a los rganos del Poder Ejecutivo y la
Asamblea Legislativa, pues la Constitucin le otorga expresamente a la Sala la potestad de conocer y
resolver el cuestionamiento de cualquier norma,
as como de todos los actos sujetos al Derecho Pblico (Proyecto Estado de la Nacin, 2000; vase
tambin Jurado, 2000).
La Sala Constitucional resuelve las acciones de
inconstitucionalidad, los recursos de amparo y hbeas corpus, evaca consultas preceptivas o facultativas por parte de otros tribunales, la Asamblea
Legislativa u otras instituciones pblicas, y resuelve conflictos de competencia constitucional entre
los poderes del Estado. La Sala desestim el criterio de presuncin de constitucionalidad de las leyes que emple la Corte Suprema de Justicia entre
1938 y 1989. Conforme a este criterio, las leyes
no eran anuladas si no se demostraba su inconstitucionalidad de manera indiscutible, pues se presuma que la Asamblea Legislativa respetaba la
Constitucin cuando dictaba las leyes (Proyecto
Estado de la Nacin, 2000). Mientras en el perodo 1938-1989 se plantearon 155 casos de inconstitucionalidad, entre 1989 y 1999 la Sala conoci
63.988 casos y dict 57.312 resoluciones (Proyecto Estado de la Nacin, 2000).
La Sala Constitucional ha variado el equilibrio
de poderes en el Estado costarricense en favor del
Poder Judicial. En efecto, la formulacin de leyes
por el Poder Legislativo, su aplicacin mediante la
emisin de reglamentos, estatutos y decretos ejecutivos, y la ejecucin de polticas pblicas por
parte del Poder Ejecutivo pueden ser impugnadas
ante la Sala. Adems, la Sala ha desarrollado el sistema de proteccin de las libertades y derechos civiles, polticos y ambientales y ha redefinido los
trminos del debido proceso legal (Proyecto Estado de la Nacin, 2000)5 . En la actualidad es una
de las instituciones pblicas que goza de mayor
prestigio en la ciudadana (Garita y Poltronieri,
1997; UNIMER R.I., 1999). Un anlisis en profundidad del control de constitucionalidad como
parte de la calidad democrtica en la administracin de justicia se realiza en el captulo 4.
CAPITULO 3
139
Un Estado con una fuerte tradicin centralista

El Estado costarricense es altamente centralizado, una caracterstica forjada desde el siglo XIX.
Las denominadas instituciones autnomas o instituciones descentralizadas, que prestan la mayora
de los servicios pblicos, son entidades del Gobierno Central. Desde el punto de vista de la administracin territorial del Estado, en el pas slo
existen las municipalidades como rganos subnacionales de gobierno. La Constitucin Poltica establece que la administracin de los intereses y
servicios locales en cada cantn estar a cargo de
un Gobierno Municipal (artculo 169). Adems,
seala que las corporaciones municipales son autnomas (artculo 170). Sin embargo, esta autonoma municipal es muy limitada. Desde el punto
de vista legal, los presupuestos municipales deben
ser aprobados por la Contralora General de la Repblica (captulo 8).
Desde el punto de vista financiero, los municipios administran una porcin nfima de los recursos pblicos: en el perodo 1992-1999, la carga
tributaria promedio (los impuestos recaudados
por las municipalidades con respecto al PIB) fue

de 0,81% (Proyecto Estado de la Nacin, 2000). El
ao de mayor recaudacin fiscal de los municipios
fue 1999, cuando la carga tributaria represent el
1,4% del PIB6.
Un sistema electoral estable
En el ltimo cuarto del siglo XX, el rgimen
electoral costarricense fue relativamente estable.
No hubo cambios importantes en las instituciones
y normas que regulan la organizacin de los procesos electorales, el conteo de los votos y la traduccin de stos en mayoras que permiten la seleccin de personas para los cargos pblicos.
Como fue sealado en el captulo 2, el Tribunal
Supremo de Elecciones es el rgano encargado de
la organizacin, direccin y vigilancia de los actos
relativos al sufragio y desde 1975, por reforma
constitucional, tiene el rango e independencia de
los poderes del Estado (artculo 9) (Proyecto Estado de la Nacin, 2000). Tcnicamente expresado, el sistema electoral costarricense combina un
sistema mayoritario para la eleccin del Presidente
RECUADRO 3.3
Descripcin del sistema electoral de Costa Rica

Es un sistema mayoritario, porque en la eleccin del Presidente gana el candidato que obtiene el mayor nmero de
votos (aunque sea por uno solo), es decir, gobierna quien
obtiene la mayora y el o los perdedores quedan con las
manos vacas. Existe, sin embargo, un requisito: el ganador
debe obtener al menos el 40% de los votos vlidos. Si nadie lo hace, la Constitucin Poltica prev la celebracin de
una segunda ronda entre los dos candidatos que obtuvieron mayor cantidad de votos.
Es un sistema de representacin proporcional en la eleccin de los diputados a la Asamblea Legislativa, porque, a
diferencia de las elecciones presidenciales, en principio la
cantidad de diputados que los partidos polticos logran elegir es proporcional al caudal de votos. Es decir, el que obtiene ms votos no se lleva todo, sino que la representacin en el Parlamento se reparte entre varios partidos
polticos.
140
Es un sistema con distritos plurinominales, porque en

Costa Rica las y los electores votan por una lista de candidatos a la Asamblea Legislativa por la provincia donde estn inscritos. Cada provincia funciona como un distrito
electoral: se le asigna un nmero de escaos en la Asamblea Legislativa en proporcin a su poblacin. As, un distrito electoral es una unidad territorial y administrativa
cuyos electores votan por una lista de candidatos a diputados distinta a aquella por la que votan los dems electores del pas. Las y los candidatos electos representan a estos electores en la Asamblea Legislativa. En el proceso
electoral de 1997-1998, la provincia con menos escaos tuvo 3 y la de mayor nmero, 21. Se dice que son distritos
plurinominales grandes porque ms de dos diputados son
electos por cada provincia.
Es un sistema con lista bloqueada, porque los electores

deben escoger entre las nminas propuestas por los partidos polticos. En otras palabras, el elector no tiene libertad
para confeccionar su propia lista escogiendo, por ejemplo,
nombres de personas de distintos partidos o seleccionando slo algunas de las personas en la nmina de su partido, pero no todas.
La modalidad Hare de representacin proporcional empleada en Costa Rica aplica un criterio arimtico simple
para asignar el nmero de curules legislativas que obtienen los partidos polticos. En cada distrito electoral se divide el nmero de votos vlidos entre el nmero de puestos de diputados que le corresponde al distrito. Con ello se
obtiene el cociente electoral o nmero de votos que un
partido debe obtener para elegir un diputado. Adems, la
legislacin prev los subcocientes y residuos para repartir
los puestos que no se pudo asignar por el mtodo de
cocientes.
CAPITULO 3
de la Repblica, con uno de representacin proporcional con lista bloqueada (modalidad Hare)
para la eleccin de los diputados a la Asamblea Legislativa y sus distritos electorales son plurinominales (Lijphart, 1994 y 1999) (recuadro 3.3).
Cada cuatro aos, en el da de las elecciones
(constitucionalmente fijado en el primer domingo de febrero), las y los ciudadanos votan en papeletas separadas para Presidente de la Repblica,
diputados a la Asamblea Legislativa y regidores a
los Concejos Municipales. Sin embargo, no fue sino hasta muy recientemente que en el pas se estableci una democracia electoral. Hasta 1998, la
ciudadana no tuvo el derecho de elegir directamente a los alcaldes (Ejecutivo) de los municipios,
quienes eran nombrados por los Concejos Municipales, el rgano legislativo de las municipalidades. Costa Rica era, hasta ese momento, el nico
pas de Centroamrica cuyos alcaldes no eran elegidos por la poblacin. Mediante la Ley 7598, de
1998, se introdujo la eleccin directa de alcaldes a
partir del ao 2002, en una fecha distinta a las
elecciones nacionales (votacin no concurrente)
(captulo 8).
Una medida para evaluar si un rgimen electoral
se ajusta al principio de representacin proporcional
es la existencia de desviaciones entre la proporcin de votos de un partido y la proporcin de curules legislativas que obtiene. A esto se le denomina grado de proporcionalidad (o de
desproporcionalidad). No existe ningn rgimen
electoral capaz de garantizar una representacin
proporcional perfecta (igual proporcin de votos
y de curules), pero existen diferencias muy importantes en el grado en que los diversos regmenes logran efectivamente cumplir con la proporcionalidad. Comparado con otros pases, el
sistema de representacin proporcional aplicado
en Costa Rica para las elecciones legislativas tiene
un bajo nivel de desproporcionalidad.
No obstante, el nivel de desproporcin del sistema ha ido aumentando en los ltimos procesos
electorales. Entre 1982 y 1998 la desproporcionalidad electoral, medida por el ndice de Gallagher,
se duplic, pues pas de 3,25 a 6,22 (Hernndez,
2000a). Los principales afectados, especialmente
en 1998, fueron los partidos minoritarios (Proyecto Estado de la Nacin, 1999; Hernndez, 2000a).
El rgimen electoral costarricense garantiza
procesos electorales libres y limpios. No hay registro
de denuncias por doble voto o compra de voto7.
En el perodo 1978-1998, slo hubo un caso de
CUADRO 3.3
Comparacin de la desproporcionalidad electoral

en las elecciones legislativas en diversos sistemas democrticos
Desproporcionalidad
(Porcentajes)
Holanda a/
Dinamarca a/
Colombia b/
Costa Rica b/
Venezuela b/
Estados Unidos b/
Francia b/
Inglaterra a/
Canad a/
1,3
1,8
3,0
4,1
4,3
4,9
11,3
10,3
11,7
Nmero de elecciones
15
21
14
11
8
25
8
14
16
a/ Democracia parlamentaria.
b/ Democracia presidencialista.
Para el clculo de la desproporcionalidad se emple el ndice de Gallagher. Este ndice no slo registra y suma las diferencias entre el caudal electoral de los
partidos y su representacin en el Parlamento, sino que le asigna un mayor peso a las grandes diferencias que a las pequeas. Con esto se quiere evitar que
la sumatoria de pequeas desproporcionalidades entre varios partidos pequeos pese igual que una desproporcionalidad muy importante entre partidos
grandes.
FUENTE: LIJPHART, 1999.
CAPITULO 3
141
impugnacin de los resultados electorales. Se trat de la eleccin del candidato de un partido minoritario a una diputacin por la provincia de San
Jos. La denuncia, presentada en 1998, fue interpuesta por otro partido minoritario, que argument fallas en el conteo de los votos. Luego del
proceso judicial, la denuncia fue rechazada.
ha permitido una alternancia en el dominio del

Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (cuadro
3.4). Ha sido, adems, un sistema estable, con un
bajo nivel de volatilidad electoral. En las ltimas
siete elecciones presidenciales, la volatilidad promedio ha estado, en general, por debajo del 7%
(algunos partidos experimentaron, en promedio,
una ganancia de 7% en los votos recibidos y otros,
una prdida promedio del 7%) (Mainwaring and
Scully, 1995). Slo en dos ocasiones, entre 1974 y
1978, y entre 1982-1986, el ndice estuvo por encima del 10%.
Aqu es importante hacer dos precisiones. Primero, como se indic en el captulo 2, antes de
1978 en Costa Rica exista una tendencia a la bipolaridad electoral y, por tanto, un bajo nmero
El afianzamiento del sistema bipartidista

En las ltimas dos dcadas del siglo XX, en
Costa Rica se afianz un sistema bipartidista de
partidos polticos. Los dos principales partidos son
el Partido Liberacin Nacional y el Partido Unidad
Social Cristiana.Ambos tienen posiciones centristas y
atraen a electores de diversas clases sociales y orientaciones ideolgicas (catch-all parties). Este sistema
CUADRO 3.4
Control de los poderes Ejecutivo y Legislativo,

nmero de partidos efectivos y volatilidad electoral, 1974-1998
Control
del Ejecutivo
1974-1978
1978-1982
1982-1986
1986-1990
1990-1994
1994-1998
1998-2000
PLN
CU e/
PLN f/
PLN
PUSC g/
PLN
PUSC
Control del
Legislativo
Sin mayora d/
Sin mayora d/
PLN
PLN
PUSC
Sin mayora d/
Sin mayora
Nmero de
partidos efectivos
en elecciones
presidenciales a/
Nmero de partidos Volatilidad

efectivos en
en el Ejecutivo
elecciones
(porcentaje
legislativas a/
de votos) b/
3,3
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,4
4,0
2,9
2,5
2,5
2,6
2,7
3,4
13,8
3,9
13,5
6,7
5,2
-4,1
Volatilidad
en el Legislativo
(porcentaje
de votos)c/
41,7
19,6
16,0
8,1
10,3
13,0
a/ Indice de partidos efectivos. la frmula empleada para el clculo fue la de Laakso y Taagapera. En el caso de las elecciones presidenciales, nv = 1/vi2, donde v es el % de votacin del
partido i. en las elecciones legislativas, nv = 1/ si2, donde si es el % de escaos obtenidos.
b/ Indice de volatilidad en las elecciones presidenciales, aplicada por Pedersen.. La frmula de clculo es la siguiente: V =(|%VT1-%Vt0|)/2 en donde Vt1 es el porcentaje de votos vlidos obtenidos por un partido en la eleccin t1 Y %Vt0 es el porcentaje de votos vlidos obtenidos por un partido en la eleccin t0. Debe anotarse que es la sumatoria de valores absolutos de las ganancias y prdidas netas.
c/ Indice de volatilidad en las elecciones legislativas. Se aplica la misma frmula que en el caso anterior. en el conteo de los partidos con representacin parlamentaria se aplic una regla para contar como un mismo partido a: (a) los partidos que cambian de nombre pero mantienen la misma dirigencia, orientacin poltica y obtienen representacin parlamentaria con
el nuevo nombre; (b) los partidos que se agrupan para formar una coalicin y obtienen representacin parlamentaria como coalicin. Con base en estas reglas se estudi la volatilidad
electoral del partido Accin Socialista (paso), la Coalicin Pueblo Unido y Fuerza Democrtica como si fueran un mismo partido; lo mismo se hizo con los partidos Renovacin Democrtica y Republicano Nacional, que integraron la coalicin unidad en 1978, la que se transform en el partido Unidad Social Cristiana a partir de 1982. estas reglas tienen como propsito evitar distorsiones en el ndice de volatilidad.
d/Ningn partido tiene la mayora parlamentaria de 29 escaos. El partido en el gobierno es la primera minora.
e/ CU: Coalicin Unidad.
f/ PLN: Partido Liberacin Nacional.
g/ Partido Unidad Social Cristiana.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA CON BASE EN MAINWARING AND SCULLY, 1995; TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES, 2000 Y HERNNDEZ, 2000a.
142
CAPITULO 3
de partidos efectivos (Casas, 2000; Hernndez,

2000a). Sin embargo, no haba un sistema bipartidista, pues la oposicin al PLN estaba formada
por coaliciones inestables, capaces de ganar elecciones pero no de permanecer unidas como un
partido. No fue sino hasta 1982, al amparo de una
reforma electoral, que la Coalicin Unidad se
transform en el Partido Unidad Social Cristiana
(PUSC). A partir de entonces, la lucha por el control del gobierno ha sido la historia de la pugna
entre el PLN y el PUSC (Chalker, 1995; Fernndez,
1996; Rovira, 2000).
Segundo, el nmero de partidos efectivos es
mayor en las elecciones legislativas que en las presidenciales, en virtud de una tendencia minoritaria pero persistente en el electorado, de quebrar
el voto, es decir, votar por un partido mayoritario
en las elecciones presidenciales, y por uno minoritario en las legislativas. En los seis procesos electorales acaecidos entre 1978 y 1998, en promedio, casi uno de cada nueve votantes de los
partidos mayoritarios en las elecciones presidenciales (11,8%), quebr su voto en favor de un partido minoritario (Hernndez, 2000a). En las elecciones de 1998, el quiebre de voto aument
significativamente y ello afect de manera especial
al partido en el gobierno (Hernndez, 2000b). Esta tendencia est asociada a una mayor volatilidad
en las elecciones legislativas (medida por cambio
en el nmero de escaos por partido) que en las
presidenciales, pues los partidos minoritarios logran y pierden representacin parlamentaria con
mayor facilidad.
Los partidos polticos actuales en Costa Rica
mantienen algunas de las caractersticas de las
agrupaciones surgidas en la primera mitad del siglo XX. En efecto, sus estructuras organizativas siguen siendo dbiles y su operacin interna se encuentra por lo general desfinanciada. La estructura
se debilita an ms entre perodos electorales, especialmente si el partido est en el gobierno
(Piszk y Segura, 1983; Castro y Gonzlez, 1995).
Los partidos mayoritarios, pese a su caudal electoral, no son, desde el punto de vista organizativo,
partidos de masas (captulo 9).
No obstante, en las ltimas dos dcadas los
partidos han experimentado cambios importantes
en su funcionamiento interno. Por una parte, una
nueva generacin de lderes controla los partidos
mayoritarios, aunque ninguno de ellos tiene la autoridad poltica de los caudillos de mediados del
siglo XX. Por otra parte, los partidos han adoptado
mtodos ms democrticos para la seleccin de
sus candidatos a la Presidencia de la Repblica y a
la Asamblea Legislativa. En efecto, desde 1977 el
PLN realiza reidas convenciones abiertas para escoger a su candidato presidencial. El PUSC tambin ha empleado el mecanismo de la convencin,
luego de su fundacin en 1982, pero stas no se
convirtieron en verdaderas competencias polticas
sino hasta 1988 (Piszk y Segura, 1983; Fernndez,
1996). Ms recientemente, el PUSC fue el primer
partido en experimentar, de manera parcial, con la
eleccin directa de los candidatos a diputados. El
PLN lo realizar por primera vez en el ao 2001,
pese a que en 1993 un plebiscito interno haba establecido la celebracin de elecciones directas en
1997. Los partidos minoritarios o emergentes tienen mtodos de funcionamiento distintos, como
se ver en la tercera parte de este informe.
Una sociedad civil diversa e independiente del Estado y con bajos niveles de participacin ciudadana
Desde 1975, y hasta la fecha, la sociedad civil
costarricense ha adquirido una gran diversidad
organizativa. Se registr una expansin en el nmero de cmaras empresariales y surgieron nuevas
organizaciones laborales, como las asociaciones
solidaristas, asociaciones vecinales y cooperativas
(captulo 10). En los aos ochenta aparecieron
nuevos actores, como las organizaciones multicomunales de vivienda, las organizaciones campesinas y nuevos grupos de inters en muy diversas
reas. Los sindicatos fueron los nicos que experimentaron, a partir de esa dcada, un persistente
declive. En general, los requisitos establecidos por
la legislacin para la creacin de organizaciones
sociales fueron pocos y fciles de cumplir, aunque
cabe destacar la excepcin de las garantas y libertades para la formacin de sindicatos en el sector
privado (captulo 10). Adems, se mantuvo una
actitud de tolerancia hacia la organizacin de personas en instancias informales.
A diferencia de Venezuela, en general la sociedad civil costarricense no ha estado dominada por
los partidos polticos, pese a las afiliaciones partidarias de muchos de sus lderes. Sin embargo, en
algunos casos especficos, la vinculacin partidoorganizacin de la sociedad civil era orgnica. Esta era la situacin entre los sindicatos bananeros y
el Partido Vanguardia Popular (PVP). Empero, los
sindicatos bananeros, otrora el sector laboral ms
organizado del pas, fueron desplazados por las
asociaciones solidaristas y se vieron afectados por
la divisin del PVP. Por otra parte, la sociedad civil
tampoco estuvo subordinada al Estado. Ciertamente, el Estado costarricense procur desarrollar
un sistema corporativista en dos reas: las organizaciones comunales y las juveniles, pero, fueron
intentos aislados y fallidos. En el primer caso, en
CAPITULO 3
143
1969 se cre DINADECO, como entidad a cargo

del registro, promocin y supervisin de las llamadas asociaciones de desarrollo comunal (ADC);
no obstante, pese a su indudable influencia sobre
las ADC, esta institucin no logr regentar un movimiento comunal (Mora, 1989). El Estado efectu
un intento anlogo con el Movimiento Nacional
de Juventudes (MNJ), pero ste logr menor incidencia sobre las organizaciones juveniles que la
obtenida por DINADECO sobre las ADC.
En un trabajo reciente, Booth compar informacin de dos encuestas realizadas con 22 aos de
distancia, la primera en 1973 y la segunda en
1995, sobre el tema de la participacin ciudadana
en los asuntos pblicos (cuadro 3.5). En general,
encontr que los modos de participacin en ambos aos tenan patrones similares, especialmente
una alta participacin de las personas en asuntos
electorales y comunales, y una mayor participacin en asuntos pblicos de las personas con mayor educacin y nivel de ingreso (Booth, 1998).
El respeto de los derechos humanos,

las libertades civiles y los derechos polticos
Costa Rica posee una amplia tradicin de defensa de los derechos humanos8. A partir de la instauracin del sistema universal de derechos humanos con la Declaracin Universal de 1949, el pas
empez una historia sistemtica de promocin y
desarrollo en este campo. En 1969 se celebr en el
pas la Conferencia Especializada en Derechos Humanos, la cual dio lugar a la suscripcin de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos
o Pacto de San Jos de Costa Rica, mximo instrumento regional en la materia. Destacan tambin la
instalacin, en 1980, de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (Corte IDH) y la creacin
del Instituto Interamericano de Derechos Humanos
(IIDH), en ese mismo ao y la instalacin de la
Universidad para la Paz de las Naciones Unidas
(UPAZ), al ao siguiente. Hoy en da el pas es sede de organismos internacionales y entidades regionales dedicadas a la proteccin de los derechos
CUADRO 3.5
Niveles de participacin poltica, 1973 y 1995

(porcentaje de personas que s participan)
Tipo de participacin
1973 a/
Vot en la ltima eleccin

Particip en al menos una reunin de una organizacin d/
Trabaj con vecinos en un proyecto comunal
Participa en reuniones de la Junta Escolar d/
Particip en reuniones de una organizacin comunal d/
Contact a uno o ms funcionarios pblicos
Fue alguna vez afiliado a un partido poltico
Trat de convencer alguna vez a una persona sobre cmo votar
Trabaj alguna vez para un candidato o un partido
Contact alguna vez a un regidor municipal
Contact alguna vez un diputado de la Asamblea Legislativa
Particip en reuniones de la cooperativa d/
Contact al Presidente de la Repblica
Particip en una reunin de un sindicato d/
Particip en una reunin de una asociacin cvica d/
83,8
66,1
55,9
26,8
20,8
30,6
21,5
10,6
10,3
10,5
3,4
5,3
4,0
1995 b/
87,6 c/
42,0
36,3
36,2
35,3
28,1
25,8
18,9
10,8
8,5
8,3
8,1
5,1
a/ La informacin de 1973 est basada en una muestra nacional de 1.446 jefes de familia.
b/ La informacin de 1995 est basada en una muestra urbana de 701 ciudadanos de la Meseta Central.
c/ Este dato est basado en las respuestas de 660 personas de 18 o ms aos a la fecha de realizacin de la eleccin de febrero de 1994.
d/ Particip al menos de tiempo en tiempo.
FUENTE: TRADUCIDO DE BOOTH, 1998.
144
CAPITULO 3
fundamentales. Ms recientemente, la creacin de

la Sala Constitucional y de la Defensora de los Habitantes han reforzado los rganos de defensa y
proteccin de los derechos humanos, las libertades civiles y los derechos polticos. En sus resoluciones, la Sala Constitucional ha incorporado el
Pacto de San Jos como vinculante para la
legislacin interna (Proyecto Estado de la Nacin,
2000). Adems, las personas tienen otras instancias dedicadas a la defensa, proteccin y promocin de derechos humanos, civiles y polticos, entre otros el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social en materia de derechos laborales, la Procuradura y la Defensora de la Mujer y el Patronato
Nacional de la Infancia.
Durante el perodo de la estabilidad democrtica, en Costa Rica no se registr una violacin sistemtica de los derechos humanos. Sin embargo,
hubo aos y reas preocupantes. En los aos
ochenta, asociadas al tenso clima poltico descrito
en una seccin anterior, hubo denuncias internacionales contra los organismos policiales por abuso de autoridad y, en algunos casos, de tortura, de
acuerdo con el Comit de Derechos Humanos de
Centroamrica (CODEHUCA). Ms persistentes
han sido las denuncias nacionales e internacionales por falta de proteccin al derecho a la organizacin sindical. Durante ms de una dcada, Costa Rica ha sido objeto de diversas demandas y
quejas ante la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) por incumplimiento, entre otros, del
los Convenios 87 y 98 de esa organizacin, los
cuales han sido ratificados por el pas y, en consecuencia, forman parte integral de su ordenamiento jurdico (Proyecto Estado de la Nacin, 2000)9.
Recientemente, la Sala Constitucional ha emitido
resoluciones que limitan el ejercicio de la negociacin colectiva. En total, la Sala ha resuelto seis
recursos de amparo y dos acciones de inconstitucionalidad presentadas por violaciones a la libertad de asociacin. En 1999 se report una denuncia ante la Defensora de los Habitantes por
privacin de derechos laborales a los miembros de
un sindicato de una plantacin bananera (Proyecto Estado de la Nacin, 2000).
En 1997 y 1998 Costa Rica fue incluida dentro
del Informe Anual de Amnista Internacional, como pas que no cumpla a plenitud con la proteccin de los derechos humanos, debido a denuncias por abusos de autoridad, as como por el uso
de fuerza excesiva contra campesinos por parte de
las autoridades pblicas y privadas. Se seal, adems, las prcticas represivas contra manifestaciones populares que se oponan a la privatizacin de
los servicios portuarios en la provincia de Limn.
En 1999, sin embargo, Costa Rica no figur dentro del Informe Anual de esta organizacin no gubernamental. Asimismo, en los informes emitidos
por el Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, se ha acogido con satisfaccin el alto rango jerrquico que poseen los tratados internacionales dentro de la legislacin nacional. Se ha
destacado la figura del Defensor de los Habitantes
como instrumento clave en la defensa de los derechos humanos. Tambin se menciona positivamente el Cdigo de Procedimientos Penales
(1998) por su carcter acusatorio y se avala el establecimiento de un Ministerio de Asuntos de la
Mujer y el papel de la Defensora de la Mujer y el
Patronato Nacional de la Infancia (PANI) en la lucha contra la violencia domstica y la desigualdad
de gnero.
Informes recientes emitidos por distintos organismos internacionales evidencian problemas no
resueltos de violencia domstica, explotacin sexual de menores, falta de mecanismos efectivos
para la erradicacin de discriminacin racial contra las minoras tnicas (particularmente indgenas, negros e inmigrantes), el incumplimiento de
los derechos laborales, as como persistentes denuncias de abuso de autoridad por parte de policas pblicos y privados10. La importancia de estos
asuntos para la calidad de la democracia ser evaluada con detenimiento ms adelante en este mismo informe.
Una mirada internacional
a la estabilidad democrtica en Costa Rica
Durante el ltimo cuarto del siglo XX, los cientficos polticos que han estudiado la democracia y
los procesos de democratizacin en el mundo calificaron la estabilidad democrtica del sistema poltico costarricense como una excepcin dentro de
la convulsa Amrica Latina (Peeler, 1985 y 1991;
Lijphart, 1994 y 1999; Booth, 1995 y 1998; Chalker, 1995; Carey, 1996; ODonnell, 1997; Clark,
1999; Dahl, 1999) . Las mediciones internacionalmente empleadas para evaluar la existencia de una
democracia en un pas calificaron a Costa Rica, sin
excepcin y pese a sus diferencias metodolgicas,
como un rgimen democrtico estable. En efecto,
en el perodo 1972-2000, el ndice de Freedom
House, el ms influyente en esta materia, calific a
la democracia costarricense de manera muy similar
a pases como Estados Unidos y Suecia (grfico
3.1) (Freedom House, 1999).
Indices elaborados ms recientemente, y con
una perspectiva histrica de ms largo plazo, mantienen esta valoracin. Las calificaciones de Costa
CAPITULO 3
145
Rica se mantienen muy estables en el perodo

1980-2000 en la base de datos ms recientes del
Proyecto Polity (Polity IV), que provee informacin acerca de las caractersticas del rgimen poltico y el ejercicio de la autoridad en todos los pases independientes del mundo con una poblacin
mayor a 500.000 habitantes durante el perodo
1800-1999 (Jaggers y Gurr, 1996; Gurr y Jaggers,
2000; Marshall y Jaggers, 2001). En la base de datos Poliarqua del Institutt for Sociologi og
Statsvittenskaap (Noruega)11, que cubre 187 pases
para un perodo histrico similar (1810-1998), las
calificaciones de Costa Rica en las ltimas dcadas
del siglo XX son similares a las de Estados Unidos
y el Reino Unido, aunque inferiores a las de Suecia
(Vanhanen, 1990 y 2000). A inicios de la dcada
de 1990, otro influyente ndice, el Coppedge-Reinecke, que mide el grado en que los sistemas polticos cumplen con los requisitos de una poliarqua,
corrobor que Costa Rica efectivamente los
cumple (Coppedge y Reinecke, 1991).
En sntesis, las calificaciones internacionales favorables para la democracia costarricense sealan
que, en general, a lo largo de las ltimas dcadas
el pas ha cumplido de modo consistente con las
condiciones generalmente aceptadas para considerar
democrtica a una nacin. Las instituciones y expertos internacionales no han encontrado evidencias
sistemticas de incumplimiento de estas condiciones, por lo que puede decirse, adems, que Costa
Rica ha cumplido razonablemente con ellas.
Por otra parte, las entidades dedicadas a la proteccin de los derechos humanos, tales como Amnista Internacional y Human Rights Watch, han
registrado, en diversos aos, violaciones a los
derechos humanos en Costa Rica. En particular,
han identificado cortapisas al derecho de organizacin sindical (captulo 10), en el trato a los privados de libertad y hechos de abuso policial (captulo 4). La severidad de estas violaciones fue
mayor en la primera mitad de la dcada de 1980,
cuando hubo denuncias por el asesinato de una
prisionera (1981) y por actos de hostigamiento a
personas, organizaciones sociales, partidos politicos de izquierda y movimientos por la paz en
Centroamrica. Sin embargo, en ningn caso estas
violaciones fueron catalogadas como sistemticas.
En los aos 1998 y 1999 los informes de Amnista International y Human Rights Watch no incluyeron menciones negativas para Costa Rica, o tales
referencias fueron, nuevamente, de casos aislados
(Amnesty International, 2000; Human Rights
Watch, 2000). Los informes anuales del Departamento de Estado de los Estados Unidos sobre los derechos humanos califican la democracia costarriense como de larga data. Agregan que el Gobierno
GRAFICO 3.1
Puntuacin de Costa Rica y otros pases en el indice de libertades civiles y derechos

polticos de Freedom House durante el perodo 1973-2000
(1 ES MEJOR CALIFICACIN Y 7 ES LA PEOR CALIFICACIN)
Puntos (1,7)
7
6
5
4
Centroamrica
3
2
Uruguay
Costa Rica
1999
1997
1995
AO
EE.UU.
Suecia
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
FUENTE: ELABORACIN PROPIA CON BASE EN FREEDOM HOUSE, 1999.
146
CAPITULO 3
respeta por lo general los derechos humanos de

los ciudadanos, y que existe un Estado de derecho,
aunque sealan problemas puntuales (U.S. Department of State, 2000).
Empero, las mediciones internacionales son todava herramientas relativamente rudimentarias. Por
ejemplo, a Freedom House se le escap que entre
1972 y 1975 exista en Costa Rica una prohibicin
constitucional antidemocrtica. Estas mediciones
rara vez analizan en profundidad la situacin poltica del pas y se basan en juicios de expertos sobre un nmero reducido de variables. En unos casos ello se debe a la naturaleza de la evaluacin,
pues su propsito es la comparacin internacional
de unos pocos asuntos; en otros, se explica por el

tema que se est evaluado. Por ejemplo, el inters
por denunciar la violacin de los derechos humanos no incluye temas importantes para la vida poltica de un pas, como puede ser el funcionamiento de los partidos polticos, el descontento
ciudadano o la participacin de las organizaciones
de la sociedad civil en los asuntos pblicos.
La democracia costarricense cumple con
los estndares mnimos de la Auditora ciudadana
Un anlisis ms detallado sobre el rgimen
poltico costarricense durante el perodo de la
RECUADRO 3.4
El ndice de libertades civiles y polticas de Freedom House
reedom House, una institucin no gubernamental con

sede en Estados Unidos, publica cada ao, desde 1972,
un ndice de libertades civiles y derechos polticos. Este
ndice es el ms empleado en el mundo por instituciones y
analistas para realizar comparaciones internacionales entre
los sistemas polticos de diversos pases. El ndice asigna un
puntaje que vara entre 1 y 7; 1 es la mejor calificacin (un pas
donde se respetan las libertades civiles y los derechos polticos) y 7 es la peor (un pas donde se violan sistemticamente esas libertades y derechos).
El ndice de Freedom House mide el grado en que en un pas
se respetan las libertades civiles y los derechos polticos. Por
libertades civiles se entiende aquellas que permiten a las
personas desarrollar puntos de vista e instituciones propias
y tener autonoma personal, sin interferencia del Estado. Incluye la libertad de expresin y de creencias, los derechos de
asociacin y organizacin, el Estado de derecho y el respeto
a los derechos humanos, la autonoma personal y los derechos econmicos. Por derechos polticos se entiende aquellos que permiten a las personas participar libremente en la
escogencia de las autoridades e influir en las decisiones pblicas que afectan a las comunidades nacionales, regionales
o locales. Incluye el derecho de las personas a votar y presentarse como candidatos a cargos pblicos y el derecho de
los representantes electos a votar en la formulacin de polticas pblicas.
Para medir el grado de respeto de las libertades civiles y

los derechos polticos, Freedom House ha desarrollado un
cuestionario con 22 preguntas bsicas. Para contestar estas preguntas, cada ao rene informacin proveniente
de diversas fuentes, tales como noticias, publicaciones,
estudios y juicios de expertos. Aunque ha mantenido una
estructura similar a lo largo del tiempo, ha introducido
cambios metodolgicos que pueden afectar la comparacin de las calificaciones entre los distintos aos.
Finalmente, cabe subrayar tres limitaciones del ndice.
Primero, como lo seala la propia Freedom House, el que
un pas obtenga una buena calificacin no significa que
en l las personas gocen de perfecta libertad o que el pas
no tenga problemas importantes. Segundo, el ndice califica a los pases segn el respeto a las libertades civiles y
los derechos polticos, no segn la existencia o no de una
democracia. En otras palabras, aunque en las democracias se tiende a respetar estas libertades y derechos, no
todas lo hacen con igual intensidad. Por lo tanto, no todas
obtienen calificaciones parecidas. Finalmente, pese a su
difusin, el ndice ha sido criticado por varios acadmicos
debido a la falta de claridad acerca de cmo se asignan
las calificaciones de los pases o por las inclinaciones de
los evaluadores.
FUENTE: MUNCK, 2000; BOLLEN, 1991 Y 1993; FREEDOM HOUSE, 1999.
CAPITULO 3
147
E S T N D A R
EVALUACION
Cada ciudadano y ciudadana cuenta por un voto
CUMPLIMIENTO
EVIDENCIA
El artculo 93 de la Constitucin Poltica establece la
votacin directa y secreta por los ciudadanos inscritos
en el Registro Civil. El artculo 95 establece los principios
que regulan el Cdigo Electoral, incluyendo la prohibicin del ciudadano para sufragar en lugar diferente al de
su domicilio y la identificacin del elector por medio de
cdula de identidad con fotografa.
No hay denuncias registradas por doble voto o compra
de votos ante el Tribunal Supremo de Elecciones (Lpez
et al, 2000). Se encontr una denuncia sobre una persona que lleg a votar y ya estaba registrado su voto.
E S T N D A R
PLENO
En el perodo 1990-1999 se registr dos denuncias relacionadas con la libre emisin del voto: un discapacitado
que enfrent obstculos para sufragar y una persona que
no apareci en el padrn teniendo cdula vigente, por trmite extemporneo (Tribunal Supremo de Elecciones,
1995a y 1995b).
El Registro Civil depura diariamente del padrn electoral, aunque no con el nuevo sistema de cdula (Lpez et al,
2000).
EVALUACION
La ciudadana se organiza libremente en partidos polticos

con el propsito de elegir y ser elegidos para cargos pblicos
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
El artculo 98 de la Constitucin Poltica estipula que
los ciudadanos tienen derecho a agruparse en partidos
para intervenir en la poltica nacional, siempre que se
compromentan en sus programas a respetar el orden
constitucional de la Repblica.
Una denuncia por no apertura de la Junta Electoral de

Alto Pacuare, No. 5364 (Tribunal Supremo de Elecciones,
1995).
No hay denuncias por violacin del derecho a organizar
partidos politicos ante la Defensora de los Habitantes durante el perodo 1997-1998 (Snchez, 2000).
No hay denuncias por violacin del derecho a organizar partidos politicos ante la Sala Constitucional durante
el perodo 1989-1999 (Villarreal, 2000).
148
CAPITULO 3
E S T N D A R
EVALUACION
Las personas adquieren el status de ciudadano o ciudadana mediante el cumplimiento

de prerrequisitos mnimos e iguales para todos, que involucran procedimientos
administrativos accesibles y expeditos, y pierden la ciudadana solamente por acto
voluntario
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
El artculo 90 de la Constitucin seala dos requisitos
para ser ciudadano: la nacionalidad costarricense y la
mayora de edad.
El inciso 2 del artculo 95 constitucional establece que
es obligacin del Estado inscribir de oficio a las y los ciudadanos en el Registro Civil y proveerlos de cdula de
identidad para ejercer el sufragio.
En julio de 1999 haba 77.873 personas sin cdula de

identidad (no incluye personas con cdula vencida), lo que
representa un 0,66% del total de la poblacin con derecho
a tenerla. En agosto de 1998 la proporcin era casi igual,
0,65% (Lpez et al, 2000b).
El artculo 91 constitucional establece dos causales para la suspensin de ciudadana: interdiccin judicialmente declarada y sentencia que imponga la pena de suspensin de los derechos polticos. Ambas dependen de
sentencias del Poder Judicial.
No se obtuvo informacin sobre el nmero de personas
cuya ciudadana fue suspendida durante el perodo 19901999.
E S T N D A R
EVALUACION
La ciudadana elige al jefe o jefa de Estado o de gobierno

u otra autoridad suprema a travs de elecciones libres y justas
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
No hay denuncias ante el Tribunal Supremo de Elecciones por fraude electoral o coercin a electores en las
elecciones para escoger al Presidente de la Repblica
durante el perodo 1990-1998 (Lpez et al, 2000).
No hay denuncias ante organismos internacionales por

fraude o coercin a electores durante el perodo 1990-1999
(Freedom House, 1999).
CAPITULO 3
149
E S T N D A R
EVALUACION
La ciudadana elige a sus representantes

en el Poder Legislativo mediante elecciones libres y justas
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
elecciones para escoger a los diputados a la Asamblea
Legislativa durante el perodo 1990-1998 (Lpez et al,
2000).
En el perodo 1990-1999 se registr una denuncia contra

el Tribunal Supremo de Elecciones, por dudas en el conteo
de votos por el que result electo un diputado por la provincia de San Jos, perteneciente al Partido Renovacin
Costarricense.
fraude o coercin a electores durante el perodo 1990-1999
(Freedom House, 1999).
E S T N D A R
EVALUACION
La ciudadana elige a quienes

ocupan los cargos de representacin poltica
en los gobiernos locales mediante elecciones libres y justas
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
elecciones para escoger autoridades municipales durante el perodo 1990-1998 (Lpez et al, 2000).
No hay denuncias internacionales por fraude o coercin

a electores durante el perodo 1990-2000 (Freedom House,
1999).
En 1998 fue establecida la eleccin directa de alcaldes
municipales por la ciudadana. La primera eleccin se celebrar en diciembre del ao 2002 (captulo 8).
150
CAPITULO 3
E S T N D A R
EVALUACION
Los ciudadanos y las ciudadanas pueden optar por

cargos de representacin popular sin sufrir amenazas, interposicin de obstculos
legales, administrativos y financieros que restrinjan el ejercicio de dicho derecho
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
No hay denuncias ante el Tribunal Supremo de Elecciones por amenazas contra el patrimonio o la integridad de
las y los candidatos a cargos pblicos (Lpez et al, 2000).
E S T N D A R
No hay denuncias ante la Sala Constitucional por amenazas a la integridad y patrimonio de las y los candidatos
a cargos pblicos en el perodo 1989-2000 (Villarreal,
2000).
EVALUACION
Organismos electorales independientes emiten y garantizan normas equitativas para

la campaa electoral, realizan un conteo justo y honesto de la votacin, y constituyen
medios eficaces y oportunos para corregir cualquier anomala electoral
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
Los artculos 9 y 99 de la Constitucin Poltica estipulan la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones
frente a otros poderes del Estado y su potestad exclusiva para organizar, dirigir y supervisar los actos relativos
al sufragio.
El artculo 97 constitucional prohbe a la Asamblea Legislativa aprobar leyes relacionadas con materias electorales si el Tribunal Supremo de Elecciones no est de
acuerdo dentro de los seis meses anteriores y cuatro posteriores a la celebracin de una eleccin popular.
El artculo 101 de la Constitucin establece que los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones tienen las
inmunidades y prerrogativas que corresponden a los
miembros de los Supremos Poderes.

fraude electoral (Freedom House, 1999).
No hay denuncias por fraude electoral en los medios de

comunicacin colectiva durante el perodo 1990-1999
(Lpez, 1999).
CAPITULO 3
151
E S T N D A R
EVALUACION
Los partidos polticos compiten

en elecciones cuyos resultados no estn predeterminados
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
En 5 de las 6 elecciones presidenciales celebradas entre 1978 y 1998 gan el partido de oposicin (Tribunal Supremo de Elecciones, 2000).
E S T N D A R
En 3 de las 6 elecciones legislativas celebradas entre

1978 y 1999, el partido triunfador en las elecciones presidenciales logr mayora parlamentaria (Hernndez,
2000a).
10
EVALUACION
Los medios de comunicacin colectiva realizan un escrutinio de los asuntos

de inters pblico sin sufrir amenazas a la integridad personal y activos
de sus propietarios y personal, ni represalias que afecten su funcionamiento
EVIDENCIA
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
En el perodo 1990-1999, los medios de comunicacin

colectiva registraron una denuncia por amenaza a un periodista y una denuncia de un diario por amenaza de represalias por parte de un funcionario pblico (Lpez,
1999).
E S T N D A R
11
EVALUACION
La ciudadana otorga a sus representantes libremente electos el poder

de formular y ejecutar polticas pblicas, y estos slo rinden cuentas por sus
actos a la ciudadana y a las instituciones que la Constitucin Poltica establece
EVIDENCIA
El artculo 11 de la Constitucin Poltica establece que
los funcionarios pblicos son simples depositarios de la
autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no
les concede () La accin para exigirles responsabilidad
penal de sus actos es pblica. Vase Captulo 7 para un
anlisis en mayor profundidad.
152
CAPITULO 3
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
La nica limitacin de soberana nacional que reconoce

la Constitucin Poltica son los tratados internacionales,
cuando han sido ratificados por la Asamblea Legislativa
(artculo 105 de la Constitucin Poltica).
E S T N D A R
12
EVALUACION
Las actuaciones del Poder Judicial estn abiertas al escrutinio pblico
,
CUMPLIMIENTO
PARCIAL
EVIDENCIA
El Poder Judicial elabora, publica y mantiene actualizadas estadsticas judiciales que incluyen series histricas con informacin sobre, entre otras, la criminalidad,
los casos ingresados, las sentencias y la duracin de los
casos. Esta informacin es pblica y cualquier persona
puede tener acceso a ella.
E S T N D A R
En 1998-1999, la Corte Suprema de Justicia se neg a

responder las solicitudes de informacin de la Defensora
de los Habitantes del Repblica amparndose en la autonoma que le otorga la Constitucin Poltica. Para mayor
informacin consltese el captulo 4.
13
EVALUACION
Las instituciones pblicas respetan el Estado de derecho
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
Una reforma constitucional (Ley 7128) y una ley (Ley
7531), aprobadas por la Asamblea Legislativa en 1989,
crearon la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia. Esta Sala ejerce el control de constitucionalidad
E S T N D A R
de las leyes y los actos u omisiones del Estado y sus instituciones, as como de ciudadanos privados (Proyecto Estado de la Nacin, 2000).
14
EVALUACION
Un poder civil elegido por medios democrticos

controla efectivamente a las fuerzas militares u rganos represivos del Estado,
los cuales carecen de esferas discrecionales para la toma de decisiones polticas
EVIDENCIA
El artculo 10 de la Constitucin Poltica aboli el ejrcito como institucin permanente.
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
El Poder Ejecutivo nombra y remueve a los mandos de

las diez fuerzas policiales y de seguridad existentes en el
pas.
CAPITULO 3
153
E S T N D A R
15
EVALUACION
El Poder Legislativo tiene facultades

para hacer rendir cuentas al Poder Ejecutivo
CUMPLIMIENTO
PARCIAL
EVIDENCIA
Las facultades de la Asamblea Legislativa previstas
por la Constitucin se reducen a la formulacin de interpelaciones, la censura a ministros de gobierno y la formacin de comisiones investigadoras (artculo 121 consti-
E S T N D A R
tucional). Ambas carecen de consecuencias legales. Consltese el captulo 6 para un anlisis ms profundo sobre
el tema.
16
EVALUACION
Las fuerzas de seguridad

respetan los derechos y libertades de todos los habitantes del pas
En el perodo 1995-1999, se registr un promedio de

750 denuncias anuales ante los tribunales por abuso de
autoridad (Proyecto Estado de la Nacin, 1999).
E S T N D A R
En el perodo 1992-1998, la proporcin de presos sin condena disminuy de 34,4% a 20,9%, el ms bajo de Centroamrica y uno de los ms bajos de Amrica Latina
(Proyecto Estado de la Nacin, 1999).
17
EVALUACION
Las y los habitantes del pas tienen acceso

a un sistema de administracin de justicia encabezado
y dirigido por un Poder Judicial independiente de los otros poderes del Estado
EVIDENCIA
El Poder Judicial solo est sometido a la Constitucin
y a la ley segn el artculo 154 constitucional.
Desde 1957, el Poder Judicial tiene autonoma presupuestaria: 6% de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Gobierno Central.
CAPITULO 3
CUMPLIMIENTO
PARCIAL
EVIDENCIA
154
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
En el quinquenio 1995-2000, la cantidad promedio de litigios ingresados a los Tribunales de Justicia en relacin
con la poblacin promedio del pas en ese perodo fue de
cerca de 1 litigio por cada 4,97 personas (utilizando la estimacin de poblacin de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples) (Proyecto Estado de la Nacin, 2000).
E S T N D A R
18
EVALUACION
Las y los habitantes gozan de

proteccin plena frente a situaciones de guerra civil o insurgencia
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
No hubo guerra civil ni insurgencia en Costa Rica durante el perodo 1975-2000.
E S T N D A R
En la primera mitad de la dcada de 1980 se toler el

funcionamiento de campamentos de la contrarrevolucin
nicaragense. En los aos de 1983-1985 se registraron
amenazas frecuentes contra la integridad y el patrimonio
de personas en la zona fronteriza norte de Costa Rica, por
la operacin de estas fuerzas irregulares (Sobrado, 1988).
19
EVALUACION
Los y las habitantes gozan de proteccin plena frente al terror poltico, encarcelamiento injustificado, exilio o tortura, sea por parte de grupos que apoyan al sistema
poltico, o por los grupos que se oponen a l
EVIDENCIA
Los artculos 10, 48, 105 y 129 de la Constitucin Poltica establecen un sistema de tutela de los derechos civiles y polticos de las y los habitantes.
E S T N D A R
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
En el perodo 1990-1999 no se registraron denuncias ante organismos internacionales por terrorismo amparado
por el Estado y exilio (Freedom House, 1999; Amnesty International, 2000; Human Rights Watch, 2000; U.S. Department of State, 2000). Existen denuncias aisladas por encarcelamiento injustificado y maltrato policial.
20
EVALUACION
Las y los habitantes tienen el derecho a formar

organizaciones polticas y de representacin social, tnica o de gnero,
para influir en las polticas pblicas o en la opinin pblica
EVIDENCIA
,
CUMPLIMIENTO
PARCIAL
El artculo 25 de la Constitucin Poltica garantiza el

derecho de las personas a asociarse para fines lcitos.
por violacin los convenios 68 y 95 de esa organizacin

Durante el perodo 1990-l999, Costa Rica fue denunciada ante la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
Se plantearon 6 denuncias ante la Sala Constitucional

durante el perodo 1989-1999, relacionadas con la falta de
libertad para formar organizaciones (Villarreal, 2000).
CAPITULO 3
155
E S T N D A R
21
EVALUACION
Las y los habitantes pueden ejercer

el derecho de libre reunin y protesta pblica
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
En 1998, el reporte de Human Rights Watch document prcticas policiales contrarias a la realizacin de una
marcha contra la privatizacin de los servicios portuarios en la ciudad de Limn. No obstante, no se tipifica esta situacin como una prctica sistemtica en Costa Rica.
E S T N D A R
22
EVALUACION
La ciudadana tiene acceso a fuentes de informacin relevantes,

diversas y oportunas sobre las polticas pblicas y sus efectos
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
EVIDENCIA
El artculo 27 de la Constitucin Poltica garantiza la libertad de peticin.
El artculo 30 de la Constitucin Poltica garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con
propsitos de informacin, salvo los seretos de Estado.
E S T N D A R
La Sala Constitucional ha desarrollado jurisprudencia

restrictiva sobre la naturaleza y alcance del secreto de Estado.
En 1999 existan ms de 100 radioemisoras, 10 canales
de television y 5 peridicos nacionales de circulacin diaria (Jimnez, 1999; Vargas, 1999) (captulo 12).
23
EVALUACION
La ciudadana tiene el derecho

de involucrarse en discusiones pblicas y abiertas,
as como de discutir privadamente sobre asuntos de su inters
EVIDENCIA
.
CUMPLIMIENTO
PLENO
1El artculo 26 de la Constitucin Poltica garantiza el

derecho de reunin.
156
CAPITULO 3
E S T N D A R
24
EVALUACION
La ciudadana ejerce
sus derechos polticos y civiles sin padecer
los efectos extremos de exclusiones sociales, econmicas y culturales
,
CUMPLIMIENTO
PARCIAL
Las y los adultos con derecho a la ciudadana poseen una identificacin que los habilita como tales.
Los y las habitantes tienen una esperanza de vida al nacer similar, sin distingo social, tnico o de regin
de pertenencia.
Los y las habitantes tienen acceso a trmites administrativos y judiciales en su lengua materna.
Los y las habitantes no padecen de desnutricin en segundo y tercer grados.
Los y las habitantes no experimentan pobreza absoluta.
EVIDENCIA
En 1999, el 99,3% de las y los costarricenses mayores
de 18 aos y ms tenan su cdula de identidad (Lpez et
al, 2000b).
En el perodo 1990-1999, la esperanza de vida al nacer
de la poblacin costarricense fue una de las ms altas de
Amrica Latina y el Caribe. En ese perodo la tasa de mortalidad infantil disminuy hasta situarse en 11,8 por mil
en 1999, tambin una de las mejores de Amrica Latina
La poblacin costarricense con lengua materna distinta

al espaol puede estimarse en alrededor del 2% del total.
No est garantizado el derecho de esta poblacin a trmites legales y administrativos en su idioma.
En el perodo 1990-1996, la desnutricin severa (peso
para edad) afect en promedio a menos del 0,2% de los
preescolares atendidos por el Programa de Atencin Primaria del Ministerio de Salud. En ese mismo ao, un 4,7%
de los preescolares sufra de desnutricin moderada (Ministerio de Salud Pblica, 1996 y 1997).
En el perodo 1990-1999, en promedio, el 7,4% de la poblacin estaba en situacin de pobreza extrema. La proporcin de personas en esta condicin disminuy casi un
50% en el perodo 1990-1999. (Proyecto Estado de la Nacin, 2000).
CAPITULO 3
157
CUADRO 3.6
Cumplimiento de los estndares del Umbral Mnimo

de Garantas Democrticas de la Auditora ciudadana en Costa Rica. 1999.
Estandar del Umbral Mnimo
de Garantas Democrticas (UMGD)
Cumplimiento
pleno
Un ciudadano, un voto
Libre organizacin en partidos
Adquisicin de ciudadana
Elecciones presidenciales libres
Elecciones legislativas libres
Elecciones municipales libres
Libre postulacin a cargos pblicos
Organismos electorales independientes
Elecciones competidas
Escrutinio pblico por los medios
de comunicacin colectiva
Inexistencia de dominios reservados
Apertura al escrutinio pblico por el Poder Judicial
Respeto al Estado de derecho por instituciones pblicas
Supremaca del poder civil
Facultades de peticin de cuentas del Legislativo
Respeto de derechos y libertades por fuerzas de seguridad
Acceso ciudadano a la administracin de justicia
Proteccin frente a guerras civiles o insurgencia
Proteccin frente al terror poltico, el encarcelamiento
injustificado, exilio o tortura
Libertad de organizacin poltica y social
Libertad de reunin y protesta pblica
Acceso ciudadano a informacin pblica
Libertad de expresin
Mnimo de habilitacin ciudadana
Cumplimiento Incumplimiento
parcial
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
,
.
.
,
,
.
.
.
,
.
.
.
,
Nota: Vase nota nmero 12, al final de este captulo, para una descripcin detallada de las calificaciones.
FUENTE: LA VERIFICACIN DE CUMPLIMIENTO DEL LOS ESTNDARES DEL UMBRAL MNIMO DE GARANTAS DEMOCRTICAS FUE
ESTABLECIDA POR EL EQUIPO TCNICO DE LA AUDITORA CON BASE EN LA INFORMACIN PRESENTADA EN ESTE CAPTULO.
estabilidad democrtica complementa los resultados de las mediciones internacionales. La revisin

que a continuacin se presenta est basada en la
compilacin de evidencia realizada por el equipo
tcnico de la Auditora, para examinar el cumplimiento de los estndares del umbral mnimo de
garantas democrticas. La naturaleza del examen
fue explicada en el Prlogo de este informe. Aqu
slo se subrayar, nuevamente, que se trata de una
verificacin de que en Costa Rica se cumple con
los requisitos mnimos de una democracia y no
una evaluacin sobre la calidad de su democracia.
En la calificacin de cada estndar se utiliz una
escala sencilla de tres categoras: cumplimiento
158
CAPITULO 3
pleno, cumplimiento parcial e incumplimiento12.

El principal resultado coincide con las evaluaciones internacionales. En efecto, en Costa Rica
existe un rgimen poltico que cumple razonablemente con los requisitos para ser considerado como una democracia. Ciertamente en algunos estndares se consigna la existencia de problemas
que impiden calificar la situacin encontrada
como cumplimiento pleno; sin embargo, en
ninguno de los 24 estndares se encontr evidencia de incumplimiento. Se trata de problemas que
no alteran la valoracin general antes sealada.
RECUADRO 3.5
Prdida progresiva del apoyo al sistema poltico costarricense, 1978-1999
esde 1978, el politlogo norteamericano Mitchell Seligson ha venido realizando en Costa Rica encuestas
de opinin sobre la cultura poltica y el nivel de apoyo que tiene el sistema poltico. A la fecha se han realizado ocho encuestas, con exactamente las mismas preguntas. La metodologa utilizada para medir el nivel de apoyo
se basa en la aplicacin de una entrevista, en la cual el entrevistado debe ubicar su respuesta para cada pregunta
en una escala de 1 a 7, donde 7 es la mejor calificacin
(mucho) y 1 es la peor calificacin (nada)13. Las preguntas
son:
Hasta qu punto se siente usted orgulloso de vivir en
Costa Rica?
Hasta qu punto piensa usted que se debe apoyar el
sistema poltico costarricense?
Hasta qu punto tiene usted respeto por las instituciones polticas de Costa Rica?
Hasta qu punto cree usted que los derechos bsicos
del ciudadano estn bien protegidos por el sistema poltico costarricense?
Hasta qu punto cree usted que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo?
Las principales conclusiones de Seligson advierten
que, durante el perodo 1978-1999, disminuy el apoyo de
la ciudadana al sistema poltico costarricense. Esta disminucin no es nueva, empez a evidenciarse desde 1985,
aunque en el ltimo quinquenio la tendencia decreciente

se ha acelerado. Esta prdida de apoyo es una actitud generalizada en la poblacin; el estudio mostr que no existen diferencias importantes entre grupos de diferentes
edades.
De los cinco criterios de medicin, la posibilidad de tener un juicio justo y la proteccin de los derechos ciudadanos son los valores peor calificados a lo largo del perodo,
y son tambin los que se deterioran ms aceleradamente.
Seligson plantea que hasta 1998 esta disminucin del apoyo al sistema no se reflej en una disminucin en la participacin electoral, pero que en ese ao probablemente el
umbral de apoyo mnimo aceptable disminuy de tal forma, que tuvo efectos directos en el aumento del abstencionismo en las elecciones nacionales.
Segn este investigador, desde una perspectiva
comparada, los resultados del estudio no son crticos. Los
niveles de apoyo al sistema son an superiores al resto de
pases de Amrica Latina y se ubican por encima de la
calificacin media. A pesar de esta posicin privilegiada,
tambin es cierto que, en este momento, los niveles de
apoyo se acercan ms que nunca al nivel de otros pases
latinoamericanos.
FUENTE: PROYECTO ESTADO DE LA NACIN, 2000, CON BASE EN
SELIGSON, 2000.
GRAFICO 3.2
Apoyo al sistema en Costa Rica: 1978-1999

7,0
CARAZO
MONGE
ARIAS
CALDERON
FIGUERES
RODRIGUEZ
ORGULLO
DEBE APOYAR
6,5
(PROMEDIO RANGO 1-7)
INSTITUCIONES
6,0
DERECHOS PROTEGIDOS
5,5
JUICIO JUSTO
5,0
4,5
4,0
MUESTRAS: 1987 Y
3,5
1999,NACIONAL. DEMS AOS:
1978
1980
1983
1985
1987
1990
1995
1999
REA METROPOLITANA.
CAPITULO 3
159
Un creciente descontento ciudadano plantea

nuevos desafos a la democracia costarricense
Si bien el sistema poltico costarricense cumple
de manera razonable con los requisitos mnimos
internacionalmente aceptados para una democracia, en los aos ms recientes se ha extendido un
creciente descontento ciudadano con la clase poltica en su conjunto: la poltica y los polticos (Garita y Poltronieri, 1989; Proyecto CAM 96.001
PNUD, 1998; Seligson, 2000)14. El tema del descontento ciudadano ha sido motivo de un creciente inters pblico, aunque no existe consenso sobre sus consecuencias(Rojas, 1995; Sojo, 1995;
Urcuyo, 1996; Proyecto Estado de la Nacin,
2000; Seligson, 2000).
Esta desafeccin ciudadana se ha ido transformando paulatinamente en una creciente y generalizada desaprobacin del desempeo de las instituciones pblicas y las organizaciones sociales y
polticas. En los ltimos aos se registr un descenso del prestigio de rganos que otrora posean
una alta credibilidad, como el Poder Judicial (excepto la Sala Constitucional, que mantiene su credibilidad)15. Segn una encuesta realizada en 1998
por la Maestra en Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica, el 78,3% de las personas de
una muestra nacional cree que los gobernantes
no estn realmente preocupados por lo que le suceda a la gente (Maestra Centroamericana de
Ciencias Polticas, UCR, 1999). Pocas instituciones
pblicas mantienen una alta credibilidad, entre
ellas, adems de la Sala Constitucional, la Defensora de los Habitantes y las universidades estatales
(UNIMER R.I., 1999). Los partidos polticos y la
Asamblea Legislativa son dos de las instituciones
peor calificadas por la poblacin, como ocurre en
otros pases del rea. Pero el descontento no se limita a las instituciones polticas: los sindicatos y
las cmaras empresariales, que pertenecen a la sociedad civil, son tambin reprobados. En sntesis,
al concluir el siglo XX existe alguna evidencia de
una prdida del apoyo difuso de la ciudadana a su
sistema poltico (Seligson y Muller, 1990; Seligson, 2000).
160
CAPITULO 3
El creciente descontento ciudadano plantea serios desafos a la democracia costarricense. Hasta

ahora no ha afectado la estabilidad poltica del sistema, pero s la convivencia democrtica que
transcurre en su seno. Para empezar, la participacin ciudadana en los procesos electorales, que
histricamente haba sido alta en Costa Rica, ha
disminuido. En las elecciones de 1998, el 30% del
electorado se abstuvo de votar, lo que represent
un incremento del 57,3% en relacin con la tasa
promedio de abstencin durante el perodo 19781994 (19,1%) (Hernndez, 2000a). Los gobiernos cuentan con un mandato popular menor que
el que gozaban aos atrs: el gobierno actual
(1998-2002) result electo con el voto del 31,9%
de los votantes inscritos, mientras que el promedio en las dems elecciones realizadas durante el
perodo de la estabilidad democrtica haba sido
de 41,3% (Hernndez, 2000a)16. Ello debilita la
capacidad de las autoridades para conseguir una
mayora clara y estable que les permita alcanzar
sus objetivos. De acuerdo con el Informe Estado de la
Nacin, el pas est trabado (Proyecto Estado de la
Nacin, 2000).
Pese a estas sombras realidades, el hecho inocultable es que la democracia costarricense est
ah, funciona. Con todo y la alta insatisfaccin ciudadana registrada por las encuestas de opinin, no
hay sntomas de ingobernabilidad como en otros
pases de Amrica Latina, y persiste un apoyo mayoritario de la poblacin hacia la democracia. Ello
no significa que el sistema politico costarricense
sea inmune al descontento, especialmente si ste
se prolonga y profundiza en los prximos aos.
Significa que la estabilidad democrtica tiene reservas polticas que se renuevan cada da, aunque
quiz de manera menos evidente. Es este balance
entre fortalezas y debilidades el que determinar
el curso de evolucin futura de la democracia costarricense. El problema, entonces, no es si existe o
no democracia, sino qu es lo que las y los costarricenses quieren hacer con ella y qu piensan que
sus lderes estn haciendo. Precisamente por ello,
es indispensable el estudio en profundidad sobre
la calidad de la vida democrtica en Costa Rica que
se realiza en los prximos captulos de este
informe.
Notas
1 Por desarrollo institucional se entiende el proceso de creacin de nuevas
8 Esta seccin fue tomada del VI Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo
instituciones, o de reforma de las existentes, mediante el cual estas instituciones
Humano Sostenible (Proyecto Estado de la Nacin, 2000).
adquieren la capacidad legal, administrativa y tcnica para definir y supervisar las

modalidades lcitas de relacin entre personas fsicas y jurdicas y para sancionar su
9 El Convenio 87 establece el derecho a la sindicacin de trabajadores y
transgresin. Como fue descrito en el captulo 2, antes de 1949 los cambios
empleadores, as como el derecho a la autonoma sindical. Este derecho se extiende a
institucionales frecuentemente implicaron ciclos de inestabilidad poltica. Ms
todas las ramas de la actividad econmica, incluido el sector privado. El Convenio 98
recientemente, en el perodo de la instauracin polirquica, las exclusiones
trata sobre la proteccin de la libertad sindical y a la negociacin colectiva (Proyecto
autoritarias, por las cuales ciertos actores polticos fueron sistemticamente
Estado de la Nacin, 2000).
decretados "fuera de juego", fueron empleadas como recurso para desbrozar el

sendero de los cambios institucionales.
10 Informacin recopilada de las siguientes fuentes: 1. Observaciones finales del

Comit de las Naciones Unidas de los Derechos del Nio en relacin con el segundo
2 La sociedad costarricense logr resolver el dilema que, en 1968, el connotado
informe peridico de Costa Rica (CRC/C/65/Add.7) aprobadas el 14 de enero del 2000.
analista norteamericano Samuel Huntington consideraba irresoluble para los pases en
2. Observaciones finales del Comit de las Naciones Unidas de Derechos Humanos en
vas de desarrollo: democracia o gobernabilidad. De acuerdo con Huntington, bajo las
relacin con el cuarto informe de Costa Rica (CCPR/C/103/Add.6) aprobadas el 8 de
tensiones generadas por la disolucin y modernizacin de sociedades tradicionales,
abril de 1999. 3. Observaciones finales del Comit de las Naciones Unidas para la
estos pases deban optar por la gobernabilidad (aunque fuera por un gobierno
Eliminacin de la Discriminacin Racial en relacin con el informe peridico de Costa
autoritario) para no caer en profundas convulsiones sociales y polticas. La democracia
Rica (CERD/C/338/Add.4) aprobadas el 18 de marzo de 1999. 4. Informe 1999 del
era algo deseable para todos los pases, pero slo en los ms avanzados existan
Departamento de Estado de los Estados Unidos.
condiciones para su desarrollo (Huntington, 1968).

11 La base de datos Poliarqua es compilada por el profesor Tatu Vanhanen, de la
3 Por "apoyo difuso" Seligson y Muller entienden, siguiendo a Lipset, el apoyo a "las
Universidad de Helsinki. El ndice tiene 7 variables: cdigo de pas, ao, grado de
instituciones bsicas del sistema, incluyendo las cortes de justicia y el poder
competencia poltica dentro del sistema, grado de participacin ciudadana, ndice de
legislativo, ms que las actuaciones de titulares individuales" (Seligson y Muller,
democracia, abreviacin del nombre del pas (tomado del proyecto Correlatos de
1990).
Guerra (COW) y su respectivo nmero de pas) y nmero de pas para dos pases que
no estn en la lista COW.
4 El inciso 1) del artculo 184 seala que "no se emitir ninguna orden de pago contra
los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la
12 La calificacin de "cumplimiento pleno" se asigna a las situaciones en las que existe
Contralora; ni constituir obligacin para el Estado la que no haya sido refrendada por
una proteccin constitucional y legal a un derecho o una prctica y en las que la evidencia
ella."
reunida sugiere que no existen violaciones a un derecho, o si existen, son aisladas,

reducidas y ocasionales. La calificacin de "cumplimiento parcial" se asigna a las
5 Con una perspectiva comparada, Domnguez afirma que la creacin de la Sala
situaciones en que: a) existe la proteccin constitucional y legal de un derecho o una
Constitucional es un ambicioso experimento para facilitar el acceso social a la
prctica y la evidencia reunida sugiere la existencia de violaciones persistentes pero
administracin de justicia (Domnguez, 1998).
poco extendidas a un derecho o una prctica; o b) la proteccin constitucional y legal

sobre un derecho o una prctica existe pero es insuficiente. La calificacin de
6 Para un estudio de largo plazo de las finanzas municipales, consltese Aguilar,
"incumplimiento" se asigna a situaciones en las que no existe proteccin constitucional y
2000.
legal sobre un derecho o una prctica y la evidencia recopilada sugiere la existencia de

prcticas generalizadas y persistentes de violacin de un derecho.
7 Segn los registros del Departamento de Archivo del Tribunal Supremo de

Elecciones, se han presentado tres denuncias por obstculos al derecho de sufragio.
13 Para los aos 1987 y 1999 la muestra fue nacional, mientras que para el resto de
En un caso, una persona no pudo votar porque su voto estaba registrado. En otro, una
los aos la muestra se concentr en el rea Metropolitana. Las pruebas estadsticas
persona no apareci en el padrn electoral, teniendo la cdula vigente, porque haba
indican que esta diferencia no altera la tendencia, el efecto podra ser en sentido
realizado los trmites de actualizacin fuera de los plazos establecidos. Finalmente, se
contrario, pues en la muestra nacional la adhesin es mayor que en el rea
registra el caso de un discapacitado que tuvo dificultades para votar con el dedo
Metropolitana (Seligson, 2000).
ndice, como era requerido en Costa Rica hasta 1994 (TSE, Departamento de Registro,
Expedientes A:310-59-2, R:3585-95 y R:3365-65-95).
14 Esta seccin fue tomada del VI Informe sobre el Estado de la Nacin en
Desarrollo Humano Sostenible (Proyecto Estado de la Nacin, 2000).
CAPITULO 3
161
15 Vase, en particular, la pgina 4 del documento de Seligson, Realibility
Coefficients of the 5 Item System Support Measure 1978-1999. El coeficiente

disminuye de 0,77 a 0,73 y se establece correlaciones entre el debilitamiento del
apoyo al sistema y la disminucin en los procesos de votacin en las elecciones
presidenciales (Seligson, 2000).
16 El clculo incluye las cinco elecciones celebradas entre 1978 y 1994. Cabe sealar
que en 1974 el caudal electoral del partido ganador, el PLN, fue tambin bajo. A
diferencia de 1998, ello se debi a los buenos resultados electorales de varios partidos
la eleccin de 1974 es el proceso con ms alto nmero de partidos efectivos en la
historia reciente de Costa Rica- y no al abstencionismo.
162
CAPITULO 3

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C A P I T U L O

el ltimo cuarto del siglo XX, el sistema

mitad del siglo XX, pues otorg a la ciudadana, y

Estabilidad democrtica no implica estancamiento poltico. Por el contrario, en las ltimas

una fase lenta e irregular de progreso econmico

tradicionales (caf, banano, caa y carne) y, en

expansin, el gasto social se redujo de 22% del PIB

que contribuy a la pronta estabilizacin y recuperacin de la economa y al amortiguamiento de

organizaciones campesinas de medianos y pequeos productores, principalmente del Valle Central,

Indicadores de la evolucin econmica y social de Costa Rica, 1975-1999

Crecimiento PIB real a/

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

establecer un Estado empresario en Costa Rica; la

A pesar del aumento de la tensin interna y de

a separacin republicana entre los tres poderes del

punto de vista poltico, la prohibicin de la reeleccin presidencial debilita al Ejecutivo frente a la

Facultades y limitaciones del Poder Ejecutivo en Costa Rica

Nombrar y remover a ciertas categoras

No puede nombrar y remover a funcionarios pblicos

Suspender los derechos y garantas individuales.

La suspensin no puede prolongarse por ms de

Formular el Presupuesto General de la Repblica.

No puede vetar el Presupuesto General de la Repblica

Tiene iniciativa de ley

Los decretos ejecutivos tienen rango inferior a las leyes y

Celebrar convenios, tratados pblicos y concordatos.

No puede ejecutarlos sin aprobacin por parte de la

FUENTE: CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA DE COSTA RICA.

por la Defensora de los Habitantes. Los controles

actores las reformas legales, institucionales y

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Un Estado con una fuerte tradicin centralista

por las municipalidades con respecto al PIB) fue

Descripcin del sistema electoral de Costa Rica

Es un sistema con distritos plurinominales, porque en

Es un sistema con lista bloqueada, porque los electores

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Comparacin de la desproporcionalidad electoral

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

ha permitido una alternancia en el dominio del

El afianzamiento del sistema bipartidista

Control de los poderes Ejecutivo y Legislativo,

Nmero de partidos Volatilidad

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

de partidos efectivos (Casas, 2000; Hernndez,

1969 se cre DINADECO, como entidad a cargo

El respeto de los derechos humanos,

Niveles de participacin poltica, 1973 y 1995

Vot en la ltima eleccin

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

fundamentales. Ms recientemente, la creacin de

Rica se mantienen muy estables en el perodo

Puntuacin de Costa Rica y otros pases en el indice de libertades civiles y derechos

FUENTE: ELABORACIN PROPIA CON BASE EN FREEDOM HOUSE, 1999.

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

respeta por lo general los derechos humanos de

de unos pocos asuntos; en otros, se explica por el

El ndice de libertades civiles y polticas de Freedom House

reedom House, una institucin no gubernamental con

Para medir el grado de respeto de las libertades civiles y

FUENTE: MUNCK, 2000; BOLLEN, 1991 Y 1993; FREEDOM HOUSE, 1999.

AUDITORIA CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Cada ciudadano y ciudadana cuenta por un voto