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LECCIN 1. La Constitucin
1. LA AMPLITUD DEL TERMINO CONSTITUCION
La palabra constitucin tiene en el idioma espaol diversos significados, que no son
originariamente ni jurdicos ni polticos. Segn la Real Academia Espaola por Constitucin se
entiende la esencia y naturaleza de una cosa que la diferencian de las dems.
Ms en relacin con nuestra disciplina, el trmino constitucin ha sido utilizado desde antiguo
en el mbito religioso para designar reglas o instrucciones de especial relevancia;
precisamente de aqu deriva el trmino utilizado en Derecho para referirse a normas de
especial rango o normas que crean instituciones.
2. LA CONSTITUCION
CONSTITUCIONALISTA
COMO
APORTACION
OCCIDENTAL
EL
MOVIMIENTO
LA EDAD CONTEMPORANEA
Desde el siglo XVIII, el movimiento constitucionalista no dej de extenderse en el
mundo occidental: la Constitucin se convirti en un objetivo de todos los pueblos de
Europa y Amrica.
Debemos resaltar que el constitucionalismo ha tenido una lnea de pensamiento con los
siguientes caracteres:
a) La confianza en la persona humana: de la dignidad de la persona se derivan derechos
y libertades fundamentales a cuyo servicio ha de estar el poder poltico.
b) El poder solo es legtimo si es ejercido en representacin de la soberana popular: el
principio de representacin popular es bsico en el constitucionalismo demoliberal.
c) La primaca de la ley: la Ley, como expresin de la voluntad general, debatida y
aprobada por el Parlamento, ha de regir la vida de la comunidad. Todos los ciudadanos
han de estar sometidos a la ley, y a la vez amparados por ella. Adems, un poder
independiente de los dems, el poder judicial, tendr encomendado el asegurar el
imperio de la ley frente a sus contraventores.
d) La desconfianza en el poder: aunque el poder es imprescindible para articular la
sociedad, es fcil que derive en excesos y corrupciones.
e) El poder poltico ha de ser limitado, controlado, dividido y contrapesado: precisamente
la idea central del concepto de Constitucin es la limitacin y control del poder poltico.
f) La existencia de una Constitucin: todos estos principios y valores, y los consiguientes
normas estructurales de la organizacin jurdico-poltica del Estado, han de estar
consagrados y garantizados por una sper-ley que vincule a los ciudadanos y a la
totalidad de los poderes pblicos: esta sper-ley (norma normarum) es la Constitucin.
3. CLASIFICACIONES TRADICIONALES DE LAS CONSTITUCIONES
La doctrina clsica elabor unos criterios de clasificacin de los textos constitucionales que en
su momento tuvieron alguna utilidad; actualmente, como todas las constituciones son
parecidas, estos criterios sirven para poco (slo sirven para estudiar la evolucin de las
constituciones).
a) Constituciones otorgadas, pactadas, reconocidas, impuestas y emanadas de la
soberana popular.
En su origen, la Constitucin pretenda limitar el poder absoluto del rey mediante el
establecimiento de un Parlamento representativo que elaborase las leyes.
Constitucin otorgada:
Ha solido entenderse la que el Rey conceda por simple liberalidad a su pueblo. En
realidad, este tipo de Constituciones nunca fue un acto de generosidad o gracia, sino
ms bien fruto de la toma de conciencia por parte del rey de la imparable fuerza del
pensamiento constitucionalista y de la creciente influencia social de la burguesa
emergente. Ejemplo: el Estatuto Real de 1834.
Constitucin pactada:
La elaboracin mediante un compromiso alcanzado entre los representantes del pueblo
reunidos en Cortes y la Corona, que establece un sistema de concesiones recprocas.
Ejemplo: las Constituciones espaolas de 1845 y 1876.
Constitucin reconocida:
La que se ve obligado a reconocer el Rey cuando el poder constituyente es
suficientemente poderoso para afirmarse frente al monarca. Estamos ante una ley
fundamental que se impone al titular de la corona. Ejemplo: las actuales.
Constitucin impuesta:
Es una particularidad de las reconocidas, que es fruto de una revolucin o algn
gnero de lucha para arrancar al Rey ciertas prerrogativas.
Constitucin emanada de la soberana popular:
Son tambin constituciones reconocidas, pero en una Repblica, ya que su finalidad es
limitar el poder poltico y garantizar el principio jurdico de la supremaca de la
Constitucin.
b) Constituciones consuetudinarias y escritas.
Constituciones consuetudinarias: la nica no escrita es la britnica (que, por otra parte, tiene
varios documentos escritos); ms bien se debera decir que la britnica no est solemnizada en
un documento nico.
Constituciones escritas: son escritas porque desde antiguo se considera que la escritura es un
instrumento de certeza y seguridad jurdica en el campo del Derecho.
c) Constituciones codificadas y no codificadas.
Entre las constituciones escritas, la regla general es que estn recogidas en un solo cuerpo
legal, es decir, que estn codificadas. Sin embargo, ha habido alguna rara opcin a favor de
una pluralidad de leyes fundamentales, como por ejemplo, las francesas de 1875.
d) Constituciones rgidas y flexibles.
Obviamente, las constituciones consuetudinarias estn dotadas de especial flexibilidad.
Tambin una constitucin escrita puede, en teora, ser flexible si es modificable por el mismo
procedimiento que emplea el legislador ordinario para modificar una ley cualquiera. Sin
embargo, actualmente las constituciones escritas acostumbran a estar dotadas de la nota de
rigidez que supone que el poder legislativo constituido no puede modificar los preceptos
constitucionales por el mismo procedimiento por el que modifica las leyes ordinarias.
e) Constituciones breves y extensas.
En general, cuanto ms breve es una Constitucin ms fcil se puede interpretar para
adaptarla a los cambios sociales y viceversa, cuanto ms prolija es una Constitucin ms
necesidad tiene de reformas al transcurrir el tiempo. Dice el profesor que es deseable la
brevedad y que la Constitucin se cia a regular lo fundamental (y no otros aspectos que se
puedan desarrollar posteriormente mediante leyes); no obstante, es obvio que las
Constituciones son ms extensas cuanto ms garantistas o cuando establecen una ordenacin
territorial compleja.
f) Constituciones originarias y derivadas.
Por Constitucin originaria se entiende la que contiene un principio funcional nuevo sobre el
poder poltico y para la formacin de la voluntad estatal. El resto de Constituciones que siguen
modelos constitucionales previos se denominan Constituciones derivadas.
Sentido formal: se trata de una norma especialsima que se diferencia de las restantes
del ordenamiento por ser obra del poder constituyente originario, por la forma que
adopta y los singulares efectos que esta sper-ley tiene sobre todo el ordenamiento
jurdico.
Sentido material: contenidos que debe tener la Constitucin (contenidos que realmente
tienen un alcance trascendente para definir los principios en que se basa la
convivencia y los criterios estructurales conforme a los que se organizan los poderes
pblicos).
Loewenstein construye una clasificacin ontolgica de las constituciones partiendo del grado
de concordancia que se d entre las normas constitucionales con la realidad del proceso del
poder:
a) Constitucin normativa: es observada lealmente por todos los interesados y est
integrada en la sociedad, y sta en aqulla.
b) Constitucin nominal: es la que puede ser jurdicamente vlida, pero a cuyas normas
no se adapta la dinmica del proceso poltico (los presupuestos sociales y econmicos
existentes impiden la democracia plena).
c) Constitucin semntica: mero disfraz con que se reviste el poder absoluto, partido
nico, elecciones manipuladas, presidentes de la repblica vitalicios.
En las naciones de la Europa occidental, slo se conciben autnticas constituciones
normativas, en las que la democracia opera, de una parte, como principio legitimador de origen
(las constituciones se han elaborado por asambleas constituyentes mediante elecciones), y de
otra, como principio central inspirador de la configuracin de las instituciones del Estado.
6. LA INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION
a) Referencia a la problemtica genrica de la interpretacin jurdica.
La aplicacin del Derecho va ligada a la necesidad de desarrollar una funcin interpretativa
(hermenutica) cuando un precepto concreto de una norma jurdica suscita dificultades o da
lugar a dudas acerca del sentido de la disposicin a aplicar a un caso concreto.
Savigny dice que interpretar significa efectuar una reconstruccin del pensamiento contenido
en la ley; en la doctrina espaola, la interpretacin se entiende como el anlisis de los signos
externos del mandato para determinar el contenido de la norma. Esta interpretacin de la
norma se hace imprescindible cuando se ha de aplicar a un caso concreto y complejo.
Savigny, que esboz una primera teora de la interpretacin jurdica, fij cuatro criterios
bsicos:
1. La ubicacin sistemtica del precepto a interpretar en el conjunto del cuerpo de la ley.
2. La literalidad del texto legal.
3. Los antecedentes y el origen de la norma.
4. La lgica, entendida como la bsqueda del fin que persigue el legislador y los principios
que dan sentido a los institutos jurdicos.
Sin embargo, estos criterios tradicionales resultan insuficientes para elaborar una buena teora
de la interpretacin constitucional.
b) Las singularidades de la interpretacin constitucional.
Por ser la Constitucin una sper-ley (o una norma muy especial) la tcnica de la interpretacin
constitucional no puede ser la misma que la del derecho civil o la del derecho pblico.
La Constitucin es una ley, pero es tambin una norma de naturaleza esencialmente poltica
por su origen, por su contenido y por la funcin que desempea; debido a que la Constitucin
se elabora con un amplio consenso para dar cobijo a polticas de diverso signo, la Constitucin
ofrece un campo a la interpretacin mucho ms ancho que el de las leyes ordinarias. Por eso
los criterios interpretativos de la Constitucin son singulares, basados en las siguientes reglas:
La interpretacin literal o gramatical: profundiza en el sentido de las palabras y en la
construccin de las frases.
La interpretacin lgica: busca definir el alcance y significado del precepto
constitucional con las herramientas clsicas de la hermenutica jurdica tradicional.
La interpretacin sistemtica: parte de la ubicacin de uno o varios preceptos en
determinados ttulos, captulos o secciones de la constitucin, posicionamiento ste
que puede ser muy significativo y que puede conllevar distinto alcance de los artculos
interpretados.
La interpretacin histrica: analiza los antecedentes en el derecho constitucional
histrico, as como las circunstancias que propiciaron y rodearon el alumbramiento y la
formacin del precepto, incluyendo las consideraciones polticas o sociales que
pesaron en su nacimiento.
La interpretacin genrica: se centra en el estudio de borradores, anteproyectos,
trabajos preparatorios en general y materiales utilizados en el proceso constituyente.
La interpretacin comparativa: se efecta extrayendo enseanzas y conclusiones de
preceptos anlogos de ordenamientos constitucionales extranjeros.
La interpretacin teleolgica: busca esclarecer la ratio legis, esto es, la finalidad del
precepto constitucional que se somete a interpretacin.
La interpretacin integradora: si la constitucin se propone la creacin y mantenimiento
de la unidad poltica ello exige otorgar preferencia en la solucin de los problemas
jurdico-constitucionales a aquellos puntos de vista que promuevan y mantengan dicha
unidad.
La interpretacin valorativa: la constitucin parte de los principios y valores previos a la
misma, pero que ella incorpora y protege.
Estas reglas de interpretacin tienen un uso combinado; adems, toda norma constitucional
sometida a interpretacin lo ha de ser en el contexto de la unidad, de la totalidad de la
Constitucin.
Respecto a la interpretacin de la Constitucin espaola de 1978, hemos de empezar sentando
dos premisas:
1. Normalmente la Constitucin es lo suficientemente concreta como para poder conocer
la voluntad del legislador constituyente; no obstante, la CE incorpora no pocas
clusulas abiertas, con cuya redaccin el constituyente quiso dejar precisamente un
ancho espacio para la interpretacin ulterior
2. El Tribunal Constitucional se mueve dentro de la Constitucin: es su defensor; en
ningn caso puede imponerse a la Constitucin modificando lo que esta dice.
Para su interpretacin, la propia Constitucin reconoce un papel relevante de una serie de
valores superiores y de principios, que obligan al intrprete a plantearse como cuestin
verdaderamente relevante el peso de la interpretacin valorativa. No obstante, la
interpretacin valorativa lleva asociada la subjetividad del intrprete.
Las interpretaciones del Tribunal Constitucional son firmes y no recurribles ante ningn otro
Tribunal espaol; sin embargo, s son criticadas por los expertos. De hecho, el propio TC puede
revisar la interpretacin sostenida en una sentencia anterior, bien para matizarla, bien para
modificarla sustancialmente. Sus razones pueden ser:
la conviccin racional de que hay una interpretacin ms correcta.
la modificacin de la composicin del tribunal.
simplemente el mero transcurso del tiempo, puesto que las normas constitucionales
han de aplicarse a circunstancias sociales cambiantes.
DE
LA
CONSTITUCIN
EL
CONCEPTO
DE
PODER
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El artculo 168 CE es una transaccin entre la razonable desconfianza hacia la eficacia de las
clusulas de intangibilidad y la fe de los constituyentes en que pueden dejar atado el conjunto
de disposiciones constitucionales que se concibe clave del sistema poltico. En concreto, el
contenido dispositivo de este artculo es:
a) El rea de aplicacin de la revisin agravada es:
- la revisin total de la Constitucin
- o una revisin parcial que afecte a:
- el Ttulo preliminar
- el Ttulo I, Seccin primera, Captulo segundo (De los derechos
fundamentales y de las libertades pblicas)
- el Ttulo II (De la Corona)
- los constituyentes entendieron que los principios y criterios recogidos en estos
artculos formaban la base de todo el Estado; no obstante, dice el profesor que algunos
de estos artculos no deberan ser tan difciles de modificar [y digo yo que quizs otros
artculos debieron incluirse en la forma agravada de reforma].
b) El procedimiento agravado a seguir comprende 3 fases:
- se aprueba la reforma por mayora de dos tercios [666%] de cada Cmara, e
inmediatamente se disuelvan las Cortes
- se celebran elecciones y se eligen nuevas Cmaras, que han de reiterar la
modificacin por mayora de dos tercios [666%] de cada Cmara
- una vez reiterada la modificacin, se ha de celebrar un referndum preceptivo y
vinculante para su ratificacin.
Se puede modificar por el procedimiento ordinario el artculo 168, que no est incluido en la
lista de artculos para los que se exige un procedimiento agravado? Sera un fraude por parte
del poder constituyente derivativo a la voluntad del poder constituyente originario.
2. LOS LMITES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL (EXAMEN)
El debate sobre los lmites de la reforma constitucional tuvo importancia a raz de las reformas
totalitarias en el periodo de entreguerras; en este sentido, Jellinek sostuvo que hay tres lmites
que el poder constituyente derivativo no puede vulnerar en la reforma constitucional:
- Lmites heternomos: por ejemplo los lmites provenientes de una Confederacin de
Estados (es el caso de la Unin Europea), o del Estado federal, o del Derecho
internacional, o incluso del Derecho natural
- Lmites autnomos: son lmites jurdicos que provienen de la propia Constitucin y se
concretan en el procedimiento de reforma constitucional que el Poder constituyente
originario ha impuesto al derivativo
- Lmites absolutos: cabe citar lmites de muy diversa naturaleza: presiones fcticas o de
minoras poderosas, la prohibicin por la Constitucin de su propia reforma o de la
reforma de ciertos artculos, etc; la Historia pone de manifiesto la escasa efectividad de
estas disposiciones, ya que la generacin que elabor la Constitucin no puede
pretender condicionar a las generaciones futuras. En cualquier caso, nuestra
Constitucin no incorpora lmites absolutos.
Cuestin diferente son los lmites implcitos de la reforma constitucional: son los cimientos
del Estado de Derecho, tales como la configuracin del sistema poltico al servicio de los
derechos y libertades fundamentales de las personas; el imperio de la ley en cuanto expresin
de la voluntad popular representada en un Parlamento libremente elegido; la limitacin del
poder poltico y su sometimiento a la Ley; la independencia del Poder judicial. Si estos
cimientos son derribados no se puede hablar de una reforma constitucional, sino de la
desaparicin de una autntica Constitucin normativa y del ocaso del Estado de Derecho.
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Preguntas de examen:
Un cdigo abierto
El Estado concebido como Estado de Derecho
El principio de jerarqua normativa
El principio de publicidad de las normas
El principio de la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos
La Constitucin como fuente del derecho: consideraciones generales
El principio de la supremaca de la Constitucin
La Constitucin de 1978 y la legislacin anterior: la operatividad de su disposicin
derogatoria
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e) Una Constitucin normativa, que concede un particular relieve al control judicial del
poder.
La Constitucin est redactada con el empeo de que sea normativa, esto es, que se cumpla
por los poderes pblicos [dada la desconfianza hacia el poder poltico derivado del franquismo];
por este motivo, la Constitucin confa a instancias jurisdiccionales la vigilancia de su fiel
cumplimiento [no obstante, restringe la legitimacin para interponer recurso de
inconstitucionalidad contra las leyes].
La judicializacin de nuestra Constitucin llega al extremo de considerar que ni siquiera las
Cortes Generales son soberanas (salvo cuando actan como Poder constituyente en un
proceso de reforma constitucional), sino tan solo un importante poder poltico constituido y
sometido a la Constitucin, por lo que las resoluciones que las Costes pudieran adoptar
contraviniendo la Constitucin son anulables por el Tribunal Constitucional. Adems, la
Constitucin somete a los jueces y tribunales ordinarios solo al imperio de la Ley.
f) Una Constitucin que consagra una democracia representativa.
La Constitucin consagra la democracia y la soberana popular: Espaa se constituye en un
Estado social y democrtico de Derecho (art. 1.1) y La soberana nacional reside en el
pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado (art. 1.2).
La Constitucin instaura un sistema de democracia representativa: las Cortes Generales no
son soberanas, sino representantes del pueblo espaol. Por otra parte, la forma de democracia
directa (participacin mediante el referndum) es contemplada como una institucin
excepcional.
La regla de la mayora prevalece a lo largo de la Constitucin, aunque se exige cierto consenso
para abordar ciertas materias bsicas que regulan la convivencia poltica (por ejemplo, mayora
cualificada exigida para aprobar las Leyes Orgnicas).
2. LA SISTEMTICA DE LA CONSTITUCIN
La Constitucin contiene un breve Prembulo, 11 Ttulos (con 169 artculos), 4 disposiciones
adicionales, 9 transitorias, 1 derogatoria y otra final.
a) Prembulo.
PREMBULO: La Nacin espaola, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover
el bien de cuantos la integran, en uso de su soberana, proclama su voluntad de:
Garantizar la convivencia democrtica dentro de la Constitucin y de las leyes conforme a un
orden econmico y social justo.
Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresin de la
voluntad popular.
Proteger a todos los espaoles y pueblos de Espaa en el ejercicio de los derechos humanos,
sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
Promover el progreso de la cultura y de la economa para asegurar a todos una digna calidad de
vida.
Establecer una sociedad democrtica avanzada, y
Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacficas y de eficaz cooperacin entre todos
los pueblos de la Tierra.
En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo espaol ratifica la siguiente Constitucin.
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b) La libertad.
La Constitucin, al proclamar el valor superior de la libertad, est consagrando el
reconocimiento de la autonoma del individuo para elegir entre las diversas opciones vitales
que se le presenten, de acuerdo con sus propios intereses, convicciones o preferencias. El TC
ha conectado a este valor superior el viejo principio liberal de que un ciudadano le est
permitido todo lo que no est expresamente prohibido: este principio general de libertad
autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la ley no prohba, o
cuyo ejercicio subordine a requisitos o condiciones determinadas.
c) La justicia.
Qu es la justicia: lo que seala el Derecho positivo, o el fin ideal al que debe tender todo el
ordenamiento jurdico? Dice el profesor, que el artculo 1.1 hace alusin al fin ideal del
ordenamiento jurdico.
El valor superior de la Justicia tiene su manifestacin en numerosos preceptos constitucionales;
no obstante, el Tribunal Constitucional no ha utilizado este valor para declarar la
inconstitucionalidad de leyes que se estimen injustas.
d) La igualdad.
El emplazamiento de la igualdad, como valor superior junto con la libertad, es significativo:
nuestra Constitucin opta por entender que ambos valores, lejos de ser contrapuestos, han de
ser necesariamente conjugados de forma conjunta; en este sentido, el Estado debe garantizar
que los ciudadanos ejerciten su libertad, pero tutelando que no se produzca una explotacin de
los ms dbiles ni se potencien las desigualdades existentes en la poblacin. Y ello por
imperativo de nuestra Constitucin: Corresponde a los poderes pblicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la
participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social (art.9.2).
Adems, el Tribunal Constitucional ha realzado la importancia de la constitucionalizacin del
valor de la libertad, al que ha calificado de valor preeminente en el ordenamiento jurdico
espaol, al que debe colocarse en un rango central.
Por otra parte, el objetivo de la igualdad no puede ser perseguido en detrimento del valor de la
libertad [como en Cuba: todos igual de pobres]; igualdad sin libertad es una frmula de
convivencia incompatible con el Estado social y democrtico de Derecho.
e) El pluralismo poltico.
Este es, de entre todos los valores superiores, el que ms tarde se incorpor al texto de la
Constitucin; el motivo fue enfatizar el rechazo al partido-nico del franquismo.
En realidad el pluralismo poltico no es un valor de alcance tan general como los anteriores: es
una faceta de la libertad, o un instrumento para alcanzar plenamente la libertad poltica. El
sentido de este pluralismo poltico es el que arranca de las revoluciones liberales de finales del
siglo XVII que aceptan que no hay una verdad poltica absoluta: el bien comn se puede
alcanzar desde polticas diferentes (lo que conlleva el derecho a asociarse libremente para
lograr fines polticos, y el deber de respetar a los discrepantes). Remacha la Constitucin: Los
partidos expresan el pluralismo poltico (art.6).
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Villar Palas y Sun Llinas opinan que todos estos principios derivan de dos principales, el de
legalidad y el de seguridad jurdica:
- el Principio de legalidad se relaciona con:
- Principio de jerarqua normativa: las potestades de la Administracin estn
subordinadas a la Constitucin y al Parlamento
- Principio de responsabilidad: la Administracin ha de responder de los daos
y perjuicios causados por su actuacin antijurdica (ya que debe sujetarse a la
ley)
- Principio de interdiccin de la arbitrariedad de la Administracin: el control de
los reglamentos autnomos dictados en materia no reservada
- el Principio de seguridad jurdica tiene relacin con:
- Principio de publicidad de las normas: es impensable la seguridad jurdica si
las normas no pueden ser conocidas
- Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de los derechos individuales y con la interdiccin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos.
2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La primera caracterstica del Estado de Derecho es el imperio de la ley emanada de un
Parlamento elegido por voluntad popular; precisamente el principio de legalidad es la versin
tcnico-jurdica del principio poltico del imperio de la ley. Como Principio-eje del Estado de
Derecho, est doblemente enunciado en el artculo 9: expresamente en el 9.3, e implcitamente
en el 9.1 (los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento
jurdico).
El principio de legalidad es una caracterstica principal del Estado de Derecho, que somete la
actuacin administrativa al ordenamiento jurdico, concretamente a las leyes aprobadas en las
Cortes o Asambleas legislativas. Esto conlleva como mxima la reserva de la ley, es decir, la
definicin por la Constitucin de materias slo legislables por ley y que, por lo tanto, el
legislador no puede dejar en manos de la potestad reglamentaria a travs de un apoderamiento
general.
Por otra parte, el principio de legalidad tambin somete al poder judicial a la ley (los jueces y
magistrados estn sometidos nicamente al imperio de la ley art. 117.1); la sumisin del juez a
la ley es plenamente compatible con que es independiente frente a las presiones que pudieran
provenir de cualquier otro poder.
Una faceta del principio de legalidad es el principio de legalidad penal (nullum crimen sine
lege):
- el principio de legalidad penal constituye un lmite al ius puniendi estatal, en virtud del
cual ni el poder ejecutivo ni la judicatura pueden configurar los delitos o las faltas, ni
establecer las penas; por lo tanto, este principio constituye una garanta esencial de los
derechos y de la libertad de cualquier ciudadano justiciable
- adems, este principio de legalidad penal tiene un interesante aspecto, a travs del
principio non bis in dem, conforme al cual unos mismos hechos de un mismo autor no
pueden ser al mismo tiempo objeto de sancin administrativa y penal; aunque este
principio no se encuentra recogido expresamente en la Constitucin, el Tribunal
Constitucional lo ha considerado incorporado al principio de legalidad en materia
sancionadora, llegando incluso a considerarlo un derecho fundamental susceptible de
amparo.
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El criterio de competencia:
- el criterio de competencia est implcito en el principio de legalidad
- el principio de competencia supone que:
- el rgano con facultades normativas tiene un mbito competencial limitado y
no puede extralimitarse e invadir las competencias de otro rgano superior
- adems, no es posible dictar una norma sobre una materia que est
reservada a una fuente concreta; esto es, ciertas materias slo pueden ser
reguladas por una norma especfica porque as lo dice la Constitucin; por
ejemplo La ley electoral determinar las causas de inelegibilidad e
incompatibilidad de los diputados y senadores (art 70.1)
- un rgano con capacidad normativa no puede dictar una disposicin cuando
tal disposicin verse sobre una materia reservada a otro rgano (por ejemplo
las competencias autonmicas: una Ley estatal no puede derogar una ley
autonmica que regule competencias autonmicas, ni viceversa).
El principio de la prevalencia del Derecho estatal:
La competencia sobre las materias no asumidas por los Estatutos de Autonoma
corresponde al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto sobre las de la
Comunidad Autnoma en todo aquello no atribuido en exclusiva a la competencia de
ella (art. 149.3).
El principio de supletoriedad del Derecho estatal:
El Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades
Autnomas (art. 149.3). Es disposicin es comn en las Constituciones federales y
pretende colmar hipotticas lagunas en el ordenamiento autonmico, as como dar
coherencia al conjunto del ordenamiento. De hecho, los Estatutos de Autonoma
contienen esta clusula.
7. EL LLAMADO BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD
a) El origen del concepto en Francia. NO
Es una expresin doctrinal relativamente reciente, de 1975, para designar a los principios y
reglas de valor constitucional.
b) La asuncin del trmino por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol.
En Espaa se le da al trmino bloque de la constitucionalidad un uso distinto del original. En
efecto, la Constitucin no contiene una distribucin concreta y cerrada de las competencias de
las Comunidades Autnomas, sino que prev que las establezcan los Estatutos de Autonoma.
Como consecuencia, la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional estableci:
- Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitucin de una Ley (), el
Tribunal considerara, adems de los preceptos constitucionales, las Leyes que se
hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes
Comunidades Autnomas () (art. 28.1)
- El Tribunal Constitucional entender de los conflictos que se susciten sobre las
competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitucin, los Estatutos
de Autonoma o las leyes orgnicas u ordinarias dictadas para delimitar los mbitos
propios del Estado y las Comunidades Autnomas () (art. 59)
Con el trmino bloque de constitucionalidad nos referimos a los textos, adems de la
Constitucin, que han de ser tenidos en cuenta por el Tribunal Constitucional para dilucidar
cuestiones de presunta inconstitucionalidad. Aunque no sea posible definir exactamente que
normas integran el llamado bloque de constitucionalidad, puede decirse que est integrado por
un conjunto de normas interpuestas entre la Constitucin y las Leyes ordinarias, cuya infraccin
determina la inconstitucionalidad.
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Preguntas de examen:
La ley en el Estado de Derecho
La primariedad de la ley en el Estado de Derecho actual
La subordinacin de la ley a la Constitucin
La reserva de ley que establece el art. 53.1 CE
Las diversas materias propias de ley orgnica
La delegacin a travs de ley de bases
La delegacin a travs de ley de bases
Los supuestos de extraordinaria y urgente necesidad del Decreto-Ley
Materias excluidas del Decreto-Ley
La aprobacin por el gobierno del Decreto-Ley
Fundamento o justificacin del reglamento
Clases de Reglamentos: por su relacin con la ley
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LECCIN 8. La ley
1. CONCEPTO
El trmino lex en Roma, como antes nomos en Grecia, tuvo su raz en su acepcin moral (lo
que conviene hacer), de donde pas al campo jurdico; en Roma, la ley se concibi como una
regla que prevea un tratamiento uniforme para determinados supuestos: de aqu pasa al
Derecho (donde la norma tiene una naturaleza prescriptiva).
El concepto de ley vivi en el mbito jurdico un amplio proceso de elaboracin doctrinal: pasa
de norma emanada directamente del poder soberano a ser norma emanada de los
representantes de la voluntad popular; posteriormente, al surgir la Constitucin como obra del
poder constituyente soberano, la ley queda subordinada a la Lex superior.
a) La ley antes del constitucionalismo liberal.
Ya en Grecia el concepto de ley (nomoi) se reservaba para las reglas duraderas y generales,
orientadas a la justicia, mientras que el phesisma tena menor rango (hoy da podra ser
considerado como Decreto). Anlogamente, en la Roma republicana, la lex estaba ubicada en
el ms alto nivel de la jerarqua normativa, en la que se mantuvo hasta la poca del Imperio (en
el que tenan mayor rango los senado-consultos y los edictos).
En el Medievo y durante siglos, se utiliz la definicin que de la ley acu Santo Toms: para
que la ley merezca tal consideracin se requieren dos legitimidades:
- legitimidad interna: la ley ha de establecer un orden jurdico dotado de racionalidad
- legitimidad externa: ha de ser promulgada por quien est legtimamente capacitado
para ello.
Tambin durante el Medievo, Domingo de Soto seala el valor de ley como mandato a cumplir
por los destinatarios. Y durante el siglo de oro, el jurista Francisco Surez concebir la ley
como una manifestacin de voluntad.
Ms adelante, Hobbes entender como ley el arbitrio del ms fuerte, con independencia de la
razn que le pueda asistir, lo cual implicaba la ruptura con la visin iusnaturalista de un
Derecho positivo coherente con el Derecho natural. Hobbes pone as los cimientos del
positivismo moderno ms estricto al afirmar que no hay ms Derecho que el dictado por el
Estado. La Monarqua absoluta us y abus de estas tesis que le resultaban tan funcionales.
b) La ley tras el pensamiento liberal.
El trnsito del absolutismo al liberalismo, en lo que concierne al concepto de ley, pasa por
asumir alguna ideas de aquel, rechazar otras e incluso adaptar algunas.
Para empezar la concepcin de ley como expresin de la voluntad del titular del poder poltico
(el Rey absoluto) tropieza en Gran Bretaa. En efecto, tras la Revolucin inglesa del siglo XVII
se va consolidando el principio de que la potestad de dictar leyes corresponde exclusivamente
al Parlamento, mientras que el Rey slo ha de conservar el poder ejecutivo, de acuerdo con las
ideas de Locke.
Montesquieu, influido por la obra de Locke, concibe la accin de legislar como la de expresar la
voluntad general del Estado canalizada mediante un sistema bicameral, en el que la Cmara
alta representa a la nobleza y la baja al pueblo llano. Para l, la ley ser expresin del equilibrio
entre ambos rganos parlamentarios y de ella provendr la garanta de la libertad.
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Rousseau, quien partiendo de su clebre tesis del contrato social elabora una nocin del
Estado fruto del pacto, en el que los sbditos son libres cuando estn sometidos a una ley que
es expresin de la voluntad general y que se aplica a todos los ciudadanos por igual. La tesis
de Rousseau se consagrar en el artculo 6 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789: La ley es la voluntad general, que se plasma finalmente en la
Constitucin de 1791: No hay autoridad superior a la de la ley parlamentaria. La supremaca
del Parlamento consagrada tras la Revolucin Inglesa se complementa as con la visin
jacobina de la lucha por el imperio de la ley.
Kant depura las tesis rousseaunianas sobre la ley, al concebirla como la clave de la bveda del
Estado de Derecho, que transforma a los sbditos en ciudadanos, puesto que les asegura la
clebre triloga kantiana de la libertad legal, la igualdad civil y la independencia civil.
c) La ley en el Estado de Derecho. (EXAMEN)
El impulso de las ideas que sobre la ley aport el pensamiento liberal ha llegado a nuestros
das. La doctrina dominante europea continu esforzndose por concebir el Estado de Derecho
como un sistema centrado en el principio de sumisin a la ley, mereciendo destacar las
aportaciones que en este sentido harn grandes juristas como el francs Carr de Malberg o el
austriaco Kelsen.
Consecuentemente se va formando una de doctrina coherente, que en lo sustancial concibe la
ley como norma dotada de las siguientes connotaciones:
- la ley es una disposicin que tan slo puede ser dictada por el Parlamento,
representante de la voluntad popular
- las leyes, por provenir del Parlamento, tienen todas el mismo y mximo rango del
ordenamiento jurdico, con excepcin de la Constitucin
- el reglamento gubernamental queda supeditado a la ley parlamentaria
- de la ley se predica la condicin de fuerza de ley, con dos consecuencias: una ley
slo puede ser derogada o modificada por otra ley, y la ley puede regular lo que ya lo
estaba por otra norma con rango de ley o inferior rango
- la ley se concibe como una norma general que obliga por igual a todos los
ciudadanos.
La evolucin del Estado de Derecho a lo largo del siglo XX ha ido limitando el alcance de la ley
parlamentaria, entre las que destacan:
- se refuerza la primaca de la Constitucin: se supera la idea (nacida en la Revolucin
Francesa) de que el Parlamento es soberano y la ley refleja directamente la soberana,
ya que el Tribunal Constitucional puede declarar la nulidad de las leyes parlamentarias
que contravengan lo establecido en la Constitucin
- el Derecho Internacional Pblico tiene un desarrollo gigantesco durante el siglo XX,
que la ley parlamentaria no puede modificar
- muchas naciones europeas se integran en organizaciones supranacionales (por
ejemplo la Unin Europea), dotadas de rganos capaces de dictar normas que
prevalecen, en caso de conflicto, sobre la ley del Parlamento nacional
- surge un mayor nmero de Estados federales o autonmicos en los que hay una
pluralidad de Asambleas facultadas para dictar normar con rango de ley; esto es,
coexisten leyes que no proceden del mismo poder legislativo
- aunque se contina concibiendo la ley como una norma general, se admiten ciertas
excepciones que se califican como leyes singulares.
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En realidad, hoy en da se puede decir que los Gobiernos son colegisladores (de
hecho, casi acaparan la iniciativa legislativa); por eso, afirmar que actualmente la ley es
la expresin del Parlamento es equvoco. En efecto, los Gobiernos no ejercen
nicamente el poder ejecutivo; por el contrario, en nuestra poca hemos de destacar
tres caractersticas:
- las normas que discute el Parlamento son, para la gente, menos importantes
que las que dicta el Gobierno: las resoluciones administrativas concretas son
las que particularizan la ley general para el ciudadano
- la complejidad creciente de los asuntos pblicos desborda cada vez ms la
capacidad de anlisis, debate y resolucin de los Parlamentos, y parece
inevitable poner la bsqueda de las soluciones legislativas en manos de los
tecncratas y especialistas con que cuentan las Administraciones pblicas (un
ejemplo paradigmtico es la Ley de Presupuestos, preparada por el Gobierno y
aprobada por el Parlamento, sin que los parlamentarios lleguen ni de lejos a
asimilar la complejidad de esta ley)
- en las Asambleas legislativas configuradas por parlamentarios ceidos a una
frrea disciplina de partido, la ley no es la expresin de la voluntad general,
sino de la voluntad de la mayora; en el caso de mayora absoluta, el
Parlamento no controla al Gobierno, sino que es el Gobierno quien controla al
Parlamento.
Es un hecho innegable que actualmente la ley que aprueba el Parlamento es la que ha
acordado previamente el Gobierno; por eso hoy en da tiene tanta importancia la
gestacin de los proyectos de ley, donde las organizaciones y lobbies procuran
introducir los aspectos que mejor defienden sus intereses particulares. An as, tiene
sentido diferenciar entre Ley parlamentaria y Decreto o Decreto-ley gubernamental, por
el alcance jurdico y por la forma de tramitacin de cada norma, como veremos ms
adelante.
c) El procedimiento de elaboracin de la ley como causa de su primariedad.
La primariedad de la ley sobre el resto de fuentes del ordenamiento jurdico tiene entre sus
principales justificaciones el procedimiento que se ha de seguir hasta que la ley sea finalmente
aprobada por el Parlamento.
En efecto, la ley es una norma dotada de primaca porque expresa la voluntad de la mayora
parlamentaria (principio democrtico), porque surge de un debate amplio y pblico sobre las
razones que motivan el proyecto y las razones de las diversas enmiendas; precisamente el
prestigio de la ley depende de la profundidad de este debate parlamentario. Sin embargo, es
frecuente que los debates parlamentarios sean propensos a la demagogia con fines
electorales; adems, no siempre los parlamentarios tienen la adecuada preparacin para
entender las singularidades de la ley en cuestin.
3. LA SUBORDINACIN DE LA LEY A LA CONSTITUCIN (EXAMEN)
Sabemos que la primaca ltima del Ordenamiento Jurdico corresponde a la Constitucin, no a
la ley; la Constitucin, en sintona con otras europeas, no ha ubicado ninguna otra fuente de
Derecho en el mismo plano que la ley.
La Constitucin concibe al legislador ordinario como un mero poder constituido, no soberano
sino sometido a la Constitucin (art. 9.1), de tal manera que la voluntad popular que expresan
las Cortes no es una voluntad soberana: las leyes parlamentarias no pueden ser contravenir la
Constitucin (lex contra constitutionem).
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Son dos los tipos de lmites que la Constitucin impone al poder legislativo constituido:
a) Lmites formales que exigen que la ley se produzca por un rgano competente y
debidamente constituido al efecto, y respetando un procedimiento previsto en la propia
Constitucin y, sobre todo, en los Reglamentos de las Cmaras
b) Lmites materiales sobre lo que se puede o debe legislar: que son ms exigentes si
se trata de reglas o mandatos precisos al legislador, que si conciernen a principios o
valores (respecto de cuya interpretacin el legislador puede disponer de un margen
mayor); en cualquier caso, el legislador dispone de cierta libertad creativa dentro del
marco constitucional, aunque por otra parte la Constitucin puede iniciar, dirigir y
limitar la actuacin del Parlamento.
Esta doctrina es de general aceptacin y fue asumida por el Tribunal Constitucional, que dej
sentado que la cuestin de inconstitucionalidad es un instrumento destinado a asegurar que la
actuacin del legislador se mantiene dentro de los lmites establecidos por la Constitucin y
por la jurisprudencia del TC.
4. ACEPCIONES FORMAL Y MATERIAL DE LA LEY
Conforme a la Constitucin la nocin de ley es formal, pues atiende exclusivamente al rgano
del que emana y a que no se vulneren los cauces y requisitos formales que la Constitucin
impone; la ley puede regular materias trascendentes o intrascendentes, lo nico que la define
es que sea aprobada por las Cortes Generales o la Asamblea legislativa de una Comunidad
Autnoma.
a) El concepto material de ley en Laband y sus seguidores.
Paul Laband (mediados del siglo XIX) deca que hay dos conceptos de ley: el formal (la ley
aprobada por el Parlamento) y el material (la ley que regula ciertas materias, aunque no sea
aprobada por el Parlamento): segn Laband, el Rey poda aprobar determinadas leyes (por
ejemplo la Ley de Presupuestos). Hoy en da la doctrina mayoritaria, incluso en Alemania, ya
no acepta el concepto material de ley.
b) La necesidad de afianzar la concepcin formal de la ley.
Mientras que en la concepcin material la ley parlamentaria se encuentran en el mismo plano
que la reglamentacin gubernamental (diferenciados slo por el objeto o materia sobre la que
versan, siendo el reglamento autnomo respecto de la ley), en el concepto formal la relacin de
la ley es de superioridad respecto de un reglamento.
En ningn caso las normas administrativas dictadas por el Gobierno se han de denominar ley,
trmino este que se ha de reservar para la ley aprobada en el Parlamento. En consecuencia,
las reservas de ley que hace la Constitucin significan que ha de ser el Parlamento quien
regule ciertas cuestiones.
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6.- La ley conserva en nuestra Constitucin los atributos esenciales que la caracterizan
en los modernos Estados de Derecho: constituye la manifestacin del llamado principio
democrtico y sigue estando dotada de la nota de primariedad, ya que la caracterstica
comn de los distintos tipos de leyes es que en su elaboracin participan o las Cortes
Generales o una Asamblea legislativa autonmica.
7.- Desde la perspectiva del principio de jerarqua normativa (art. 9.3) puede decirse
que la ley ocupa una posicin central (sub constitutionem y supra reglamenti) en
nuestro Ordenamiento Jurdico. No obstante, no es tan clara la relacin que existe
entre los diferentes tipos de leyes.
8.- La ley, como expresin de la voluntad general, regula las materias de inters
general; no obstante, tambin la regulacin gubernamental afecta a materias de inters
general.
9.- La Constitucin reconoce reiteradamente a la ley el protagonismo para encauzar y
dirigir el proceso cotidiano de innovar (modificar) el Ordenamiento Jurdico; por eso la
Constitucin reserva a la ley la regulacin de ciertas materias.
Estas caractersticas de la ley nos permiten comprender:
1- La complejidad que tiene la ley.
2- Los rasgos comunes que podemos asignar a los diversos tipos de leyes que tiene
nuestro sistema de fuentes.
3- La imposibilidad de construir un concepto unitario de ley, ya que la Constitucin ha
querido asentar una concepcin plural de la ley.
b) Las expresiones "fuerza de ley", "rango de ley" y "valor de ley".
La fuerza de ley fue durante dcadas el carcter o elemento ms definitorio de la ley, su idea
eje. La doctrina clsica distingua dos dimensiones, la activa y la pasiva:
- la fuerza activa de la ley describa su capacidad de innovar (modificar) el
Ordenamiento Jurdico previo
- la fuerza pasiva de la ley se refera a que no poda ser derogada ni modificada sino
por otra ley (nica norma dotada de fuerza activa de ley)
- actualmente sin embargo, dada la variedad de tipos de leyes que contempla nuestra
Constitucin y la variedad de principios que la atienden, la expresin fuerza de ley ya
no es til para establecer el concepto de ley.
De otro lado, los conceptos de rango de ley o valor de ley durante mucho tiempo fueron
conceptos relacionados con "fuerza de ley": una norma con rango de ley tena fuerza de ley y,
a la recproca, una norma con fuerza de ley tena siempre rango de ley
- tampoco esta doctrina tradicional mantiene ya vigencia
- actualmente la "fuerza de ley" se refiere a la capacidad de modificar el ordenamiento,
mientras que el "rango de ley" alude al principio de jerarqua (y por lo tanto al rgimen
de impugnacin de la norma)
- antiguamente las normas con rango o valor de ley slo eran impugnables ante
el Tribunal Constitucional, y viceversa, el TC solo controlaba leyes
- actualmente, las leyes preconstitucionales pueden ser inaplicadas por los
tribunales ordinarios; tambin los tribunales ordinarios controlan la legalidad de
los Decretos legislativos
- adems, mediante el recurso de amparo, el TC puede enjuiciar una
disposicin reglamentaria.
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En conclusin:
1.- La Constitucin se resiste a hablar de "leyes" autonmicas y prefiere hablar "de sus
disposiciones normativas con fuerza de ley", por reservar el nombre de "la ley" a la de
origen estatal
- por ejemplo, en relacin con las competencias del TC, emplea una ''y" en la
redaccin "leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley" (art. 161), lo que
es seal de que no se considera a ambos trminos equivalentes
- no obstante, los Estatutos de Autonoma utilizan sin miramientos el trmino
ley para referirse a las normas autonmicas
- en cualquier caso, el artculo 161 garantiza que todas las disposiciones
normativas con fuerza de ley emanadas de las Asambleas legislativas de las
Comunidades Autnomas estn sujetas al control del TC
2.- Finalmente, para nuestra Constitucin los trminos fuerza de ley y rango de ley no
son atributos reservados en exclusividad a la ley (ya que utiliza expresiones como
disposiciones normativas con fuerza de ley o normas jurdicas con rango de ley).
2. CLASIFICACIN DE LAS NORMAS CON RANGO DE LEY
a) Tipos de normas legales contempladas en la Constitucin.
Las normas con rango de ley contempladas por la Constitucin se pueden agrupar de la
siguiente manera:
Por su forma:
- Estatutos de Autonoma y restantes leyes orgnicas
- Leyes ordinarias, pudiendo distinguirse:
- Las aprobadas en Pleno
- Las aprobadas en Comisin
Por su naturaleza financiera:
- La ley de Presupuestos del Estado
- La ley de acompaamiento de la anterior (que, con este u otro nombre, en realidad
son leyes ordinarias elaboradas por va de urgencia)
Por su alcance territorial:
- Leyes estatales
- Leyes autonmicas
Por su condicin de normas del Gobierno con fuerza de ley:
- Los Decretos legislativos, entre los que se encuentran:
- Los que provienen de una delegacin legislativa, mediante una ley de bases,
para la formacin de un texto articulado
- Los que provienen de una delegacin legislativa, mediante una ley ordinaria,
para producir un texto refundido
- Los Decretos-leyes
Por su condicin de leyes estatales de conexin con el subsistema de fuentes
autonmicas:
- Leyes-marco
- Leyes de transferencia o delegacin
- Leyes de armonizacin
- Leyes llamadas "paccionadas" en el Rgimen Foral de Navarra.
b) Las leyes ordinarias.
Las leyes ordinarias no son reguladas especficamente por la Constitucin (como s lo son las
leyes orgnicas, los decretos-leyes, etc):
- son las leyes a las que alude la Constitucin cuando dice una ley regular o slo
por ley (sin aadir que sea ley orgnica)
- en todo caso, las leyes ordinarias son una manifestacin de la potestad legislativa,
cuyo ejercicio la Constitucin confa a las Cortes Generales (art. 66.2); el procedimiento
de elaboracin de las leyes se regula en los Reglamentos del Congreso y del Senado.
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Las leyes ordinarias pueden ser leyes de Pleno o leyes de Comisin (Las Cmaras podrn
delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobacin de proyectos o
proposiciones de Ley ordinaria. El Pleno podr, no obstante, recabar en cualquier momento el
debate y votacin de cualquier proyecto o proposicin de Ley que haya sido objeto de esta
delegacin (art. 75.2)
- el supuesto normal de una ley ordinaria es el de ley de Pleno: todo el debate y la
discusin de las enmiendas de "totalidad" se realizan en el Pleno de la Cmara
- en las llamadas leyes de Comisin: se delega la competencia legislativa plena en la
Comisin Legislativa Permanente correspondiente, en cuyo caso, no habr trmite de
deliberacin y votacin final en el Pleno
- se restringe, por tanto, el debate pblico, que es la nota legitimadora de la
primariedad de la ley a los ojos de la ciudadana: en consecuencia, se debera
de aplicar al menor nmero de casos posible
- no obstante, el vigente Reglamento del Congreso de los Diputados dispone
que "el acuerdo del Pleno por el que se delega la competencia legislativa plena
en las Comisiones, se presumir para todos los proyectos y proposiciones de
Ley que sean constitucionalmente delegables" (art. 148.1):
- pasa por lo tanto a concebirse la ley de Pleno como excepcional
- la explicacin de este hecho es que las Leyes de Comisin pasan
ms desapercibidas en la prensa y levantan menos reacciones entre
los sectores afectados por la nueva norma
- el artculo 75.3 excepta de esta delegacin: los supuestos de reforma
constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgnicas y de bases, y
los Presupuestos Generales del Estado.
En cualquier caso, las leyes ordinarias no pueden ser objeto de referndum.
3. LA RESERVA DE LEY
La reserva de ley es un mecanismo til como garanta frente al poder del ejecutivo: la
Constitucin establece que determinadas materias han de ser reguladas necesariamente
mediante una ley parlamentaria. Podemos emplear esta expresin tanto en singular como en
plural (reserva o reservas de ley).
a) Referencia al origen histrico de este concepto.
- la raz de la nocin de reserva de ley est en las Monarquas medievales, que
aceptaron que las normas que estableciesen o incrementasen tributos se deban
aprobar mediante ley votada en Cortes
- es el liberalismo britnico y su Revolucin del Parlamento (s. XVII) cuando por
primera vez se exige la regulacin parlamentaria de los mbitos de libertad y propiedad
individual
- a fines del siglo XVIII, la Revolucin francesa slo admite los "lmites de los derechos
naturales determinados por la ley parlamentaria
- la nocin tcnico-jurdica de "la reserva de ley" se construye en la Alemania
monrquica de mediados del siglo XIX, aceptando que las materias que afectan al
derecho de propiedad y a las libertades individuales slo pueden regularse mediante
ley parlamentaria, es decir, rega la reserva de ley; ya desde finales del siglo XIX se
reserva a la ley cuanto afecta a la regulacin de los derechos fundamentales y de los
derechos patrimoniales
- en el constitucionalismo histrico espaol se incorporaron siempre preceptos que
establecan con claridad la reserva de ley en materia tributaria (ley anual de
presupuestos) y en lo concerniente a que nadie puede ser castigado sino por delitos
tipificados previamente por la ley, que asimismo ha de establecer la pena aplicable al
caso (principio de legalidad penal); la expresin reserva de ley fue utilizada en primer
lugar por la Constitucin republicana de 1931.
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Ttulo III De las Cortes Generales: art. 68 (eleccin de diputados, por afectar al
rgimen electoral general); art. 69.2 (eleccin de senadores por cada provincia); art.
87.3 (iniciativa legislativa popular); art. 92.3 (regulacin del referndum); art. 93
(autorizacin de celebracin de tratados por los que se transfiere competencias
constitucionales a una organizacin internacional)
Ttulo IV Del Gobierno y la Administracin: art. 104 (regulacin de Cuerpos y Fuerzas
de la Seguridad del Estado); art. 107 (Consejo de Estado)
Ttulo V De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales: art. 116 (estados
de alarma, excepcin y sitio).
Titulo VI Del poder judicial: art. 122.1 (regulacin de juzgados y tribunales, jueces y
magistrados de carrera); art. 122.2 (CGPJ)
Titulo VII Economa y Hacienda: art. 136.4 (Tribunal de Cuentas)
Titulo VIII De la organizacin territorial del Estado: art. 141.1 (alteracin de los lmites
provinciales), art. 144 (constitucin de CCAA uniprovincial, o de territorios no
integrados en la organizacin provincial, sustituir iniciativa de Corporaciones locales a
efectos del art. 143.2); art. 149.1.29 (polica autonmica); art. 150.2 (transferencia de
competencias a las CCAA); art. 151.1 (referndum en CCAA para asumir competencias
plenas); art. 157.3 (competencias financieras de las CCAA)
Ttulo IX Del Tribunal Constitucional: art. 165 (regulacin del funcionamiento del TC,
estatuto de sus miembros, procedimiento ante el TC).
7. LA RELACIN ENTRE LA LEY ORGNICA Y OTROS TIPOS DE NORMAS
a) Ley orgnica y ley ordinaria.
Ya hemos comentado que el deslinde material entre ley orgnica y ley ordinaria es a veces
muy impreciso, por lo que en el rea fronteriza es necesario aplicar el principio de jerarqua
derivado del artculo 81.2. Tambin hemos visto que si una ley tiene el apellido de orgnica,
toda la ley es orgnica (salvo que la propia ley (o el TC) establezcan salvedades). Finalmente
hemos visto su mayor jerarqua respecto a las leyes ordinarias (de hecho, en el BOE, las leyes
orgnicas tienen su propia numeracin).
Tambin hemos visto que el problema aparece al legislar sobre materia fronterizas o conexas:
el legislador puede, bien distinguir dentro de una ley qu preceptos tienen naturaleza de ley
orgnica y cuales no, o bien, cuando entiende que una ley orgnica est abordando materias
que pueden ser propias de ley ordinaria, manifestar expresamente su voluntad de que aquellas
materias se aborden en un futuro mediante ley ordinaria (por ejemplo, en la primera ley
orgnica que se aprob, la LOTC, se dice que las multas y sanciones sern reguladas
mediante ley ordinaria).
Se observa en cualquier caso que el legislador ha tendido a incluir en las leyes orgnicas las
llamadas materias conexas, muchas de las cuales bien podran haberse regulado mediante
ley ordinaria. El Tribunal Constitucional en su doctrina jurisprudencial establece algunas tesis:
- sobre los factores material y formal nos remitimos a lo ya expuesto ms arriba
- para que una ley posea carcter orgnico, en necesario que el ncleo de la misma
afecte a materias reservadas a ley orgnica, limitando la regulacin conexa al
complemento necesario para la ejecucin de la ley
- las leyes orgnicas no podrn extender su regulacin mas all del mbito que en
cada caso les haya sido reservado, sin perjuicio de la eventual incorporacin de
normas ordenadoras de materias conexas
- es constitucional que la ley orgnica prevea que una ley ordinaria complete algunas
disposiciones de desarrollo; pero tambin es constitucional que estas disposiciones
de desarrollo o materias conexas estn reguladas por la propia ley orgnica (en este
caso, las materias conexas no tendran rango orgnico).
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La delegacin legislativa
El Gobierno puede aprobar decretos legislativos solamente tras una delegacin
expresa y previa de las Cortes:
- las Cortes Generales podrn delegar en el Gobierno la potestad de dictar
normas con rango de ley sobre materias determinadas (art. 82.1)
- las disposiciones del Gobierno que contengan legislacin delegada recibirn
el ttulo de Decretos Legislativos (art. 85).
Hay que distinguir entre la delegacin legislativa que realizan las Cortes Generales, y la
legislacin delegada que adopta el Gobierno:
- la delegacin se produce por ley parlamentaria ordinaria; las materias propias
de Ley orgnica estn excluidas de delegacin (art. 82.1)
- la delegacin no supone la transferencia de la potestad legislativa al
Gobierno, sino de la potestad delegada (que es una potestad nueva); esta
potestad delegada est vinculada a la materia objeto de la delegacin y tiene
en cada caso particular su origen en la ley delegante.
Lmites materiales de la delegacin y reserva de Parlamento
No cualquier materia es apta para constituirse en objeto de una delegacin legislativa:
- el artculo 82.1 impide que puedan ser objeto de delegacin las materias con
reserva de ley orgnica
- tampoco cabe delegacin en materias cuya regulacin es reservada por la
Constitucin a procedimientos especiales, o a determinados rganos (por
ejemplo, leyes que deben ser aprobadas por el Pleno de las Cmaras)
- tampoco se pueden delegar determinados actos (por ejemplo, ratificacin de
tratados internacionales).
Por otra parte, la Constitucin exige ciertos contenidos mnimos a la ley delegante:
- las leyes de bases delimitan con precisinlos principios y criterios de la
regulacin que encomiendan al decreto legislativo (art. 82.3), de tal manera
que se impide que el Gobierno tome decisiones normativas (que deben ser
tomadas por las Cortes, precisamente al aprobar la Ley de Bases)
Podemos concluir que la Constitucin establece una especie de reserva de
Parlamento para ciertas materias que no pueden ser delegadas.
2. DELEGACIN LEGISLATIVA Y RGIMEN PARLAMENTARIO (excluido)
3.TIPOS DE DELEGACIN
De acuerdo con el art. 82.2 la delegacin legislativa [Decreto Legislativo] debe otorgarse:
- mediante una Ley de Bases cuando su objeto sea la formacin de Textos
articulados
- o por una Ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos en solo uno (Textos
refundidos)
a) La delegacin a travs de Ley de Bases. (EXAMEN)
La delegacin legislativa ms caracterstica es la que se produce a travs de una Ley de
Bases:
- las Cortes Generales perfilan una normativa en la Ley de Bases, a la que luego el
Gobierno habr de dar cuerpo concreto mediante un Texto Articulado
- el texto articulado ha de atenerse al perfil predispuesto por la Ley de Bases
- pero el Gobierno tiene un cierto margen de actuacin para decidir sobre las
concretas disposiciones que regularn la materia objeto de delegacin.
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Para aprobar los decretos legislativos el Gobierno debe seguir los trmites que la respectiva ley
delegante haya sealado. Adems, el Gobierno debe atenerse al procedimiento genricamente
previsto por las leyes para la elaboracin de disposiciones generales. Los Decretos legislativos
no son sancionados y promulgados por el Rey (como s lo son las leyes aprobadas por las
Cortes), sino que son expedidos por el Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno.
Si las Cortes delegan una potestad en el Gobierno es obligatorio para el Gobierno asumirla?
El profesor dice que el ejercicio de la potestad delegada debe considerarse obligatorio (pues el
Gobierno debe colaborar con las Cortes), aunque hay autores que la consideran una potestad
discrecional para el Gobierno.
b) Origen y extincin.
La potestad delegada surge con la delegacin, y est destinada a desaparecer por su simple
ejercicio o por el transcurso del plazo; por ello es una potestad normativa de naturaleza no
permanente, sino ocasional o especial ya que su aparicin y extincin se producen en cada
caso y con referencia a una materia determinada. Adems, las Cortes pueden derogar la
delegacin mediante una ley posterior.
Algunas caractersticas de la delegacin son:
a) La Constitucin atribuye a las Cortes Generales la potestad de delegar (esta
potestad es permanente), mientras que la potestad delegada slo existe cuando as lo
determina una ley delegante concreta: la potestad legislativa se otorga de forma
expresa mediante una ley delegante y no podr entenderse concedida de modo
implcito (art. 82.3).
b) La potestad ha de tener una duracin mxima previamente delimitada: La
delegacin legislativa habr de otorgarse con fijacin del plazo para su ejercicio y
no podr entenderse concedida por tiempo indeterminado (art. 82.3). Con el
transcurso del plazo, la potestad delegada caduca y desaparece. Por otra parte, dentro
de ese plazo debera producirse la publicacin oficial de la correspondiente norma; sin
embargo, el Tribunal Supremo se conforma con la aprobacin del texto, que podra ser
publicado una vez transcurrido dicho plazo.
c) En cualquier momento una ley puede proceder a la derogacin expresa de la
delegacin, y con ello se extingue la potestad delegada. Adems existe la derogacin
tcita, que se producir si una ley posterior a la de delegacin regula la materia que
haba sido objeto de delegacin sin proceder expresamente a dejar sin vigor la
delegacin concedida. No obstante, en relacin a la derogacin tcita, el Gobierno
puede suspender la tramitacin de una ley parlamentaria si dispone de una delegacin
para la misma materia.
d) La delegacin se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la
publicacin de la norma correspondiente (art. 82.3). Con el ejercicio de la potestad,
pues, sta se consume y desaparece: se conoce como un principio de instantaneidad.
El Gobierno puede hacer uso de una delegacin slo una vez, no puede revisar el
decreto ya publicado sin una nueva delegacin.
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5. EL CONTROL JUDICIAL
El Decreto legislativo que infringe la Ley de delegacin incurre en lo que se denomina ultra
vires; as pues, si el Gobierno se extralimita respecto a la Ley delegante, los Decretos
Legislativos pueden ser sometidos al control judicial del Tribunal Constitucional.
a) La doctrina preconstitucional. (excluido)
b) Los supuestos controles de ilegalidad.
La Constitucin recoge la posibilidad del control judicial de los Decretos Legislativos para
verificar que respetan las precisiones de la Ley delegante, de tal manera que las competencias
del Tribunal Constitucional se extienden al control de los decretos legislativos, y puede declarar
su invalidez debido a la infraccin ultra vires relacionada con la vulneracin de la norma
delegante. No obstante el artculo 82.6 menciona la competencia propia de los Tribunales, por
lo que el control de la validez de los Decretos Legislativos est atribuida tanto a los Tribunales
ordinarios como al Tribunal Constitucional. As, la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdiccin
Contencioso-administrativa, dice los juzgados y Tribunales del orden contencioso
administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin conlos Decretos
Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin (art. 1).
Tenemos por tanto una doble competencia para juzgar el ultra vires:
- los Tribunales ordinarios controlan el ultra vires cuando el Decreto Legislativo infringe
la Ley delegante (Decreto Legislativo ilegal)
- el Tribunal Constitucional verifica la constitucionalidad del Decreto Legislativo
(Decreto Legislativo inconstitucional). No obstante, el tribunal Constitucional tambin
admite juzgar los Decretos Legislativos que le son remitidos por supuesta infraccin de
la Ley delegante (ya que el ultra vires es tanto una causa de ilegalidad como de
inconstitucionalidad)
- por eso, en caso de ultra vires se acumulan hoy los controles del Tribunal
Constitucional y de la jurisdiccin ordinaria: dice el profesor que el juez llamado a
aplicar un decreto legislativo que a su juicio haya incurrido en ultra vives puede optar
entre inaplicarlo por s mismo o plantear la cuestin de inconstitucionalidad
- que los tribunales ordinarios puedan inaplicar un Decreto Legislativo (que tiene rango
de ley) crea inseguridad jurdica, pues mientras unos jueces no cuestionarn su
validez, otros lo inaplicarn (y ni siquiera el Tribunal Constitucional tiene la capacidad
para suspender la vigencia de las normas impugnadas); a esto se suma que es dudoso
que los jueces ordinarios tengan capacidad para analizar la adecuacin entre la norma
y la Ley delegante. Por todo ello, el profesor dice que el ultra vires debera estar
reservado al Tribunal Constitucional.
c) Los controles conforme al orden constitucional. (excluido)
6. LAS FRMULAS ADICIONALES DE CONTROL
Regulacin
La ley de delegacin puede establecer frmulas adicionales de control sobre la
legislacin delegada: Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las
Leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control
(art. 82.6). En este sentido, el Reglamento del Congreso de los Diputados regulan
estos controles adicionales: el Gobierno ha de presentar el Decreto Legislativo (ya
publicado) al Congreso de los Diputados, por si alguno presenta objeciones; no
obstante, esta regulacin proveniente del Reglamento del Congreso slo se aplica
cuando as lo haya establecido expresamente la Ley delegante.
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En todo caso, dice el profesor, la Constitucin establece que el Decreto-ley es una norma con
un carcter excepcional (de extraordinaria y urgente necesidad), frente al ordinario de la ley
parlamentaria formal. En definitiva, el bien comn de la sociedad plantea en ocasiones
exigencias normativas con tan imperiosa necesidad que no sera posible atenderlas por los
cauces parlamentarios, ni an siguiendo el llamado procedimiento de urgencia. Para estas
ocasiones de inters general se acude al Decreto-Ley.
c) Precedentes. (excluido)
2. MBITO O LMITES DEL DECRETO-LEY
La Constitucin pone la potestad legislativa en manos del Gobierno con carcter excepcional:
- es una competencia del Gobierno, como rgano colegiado, y no de su presidente o de
unos o varios de sus miembros
- fruto de esa excepcionalidad, se rodea al Decreto-ley de diversas limitaciones al
objeto de evitar los abusos con que los gobiernos del franquismo utilizaron el Decretoley.
Ciertamente, hay dos lmites constitucionales evidentes:
- en primer trmino, el que concurra una perentoria necesidad
- en segundo lugar, el no invadir aquellas materias que quedan excluidas de poder ser
normadas a travs de un Decreto-ley.
a) Los supuestos de extraordinaria y urgente necesidad. (EXAMEN)
El artculo 86.1 limita la posibilidad de que el Gobierno dicte un Decreto-ley a que se est en
caso de extraordinaria y urgente necesidad. Cuales son estos casos?
a) Estamos ante situaciones de urgencia, pero que se movern en el terreno de la
normalidad (no estamos en los llamados estado de alarma, de excepcin o de sitio que
regula el artculo 116).
b) Tampoco se requiere que se atraviese un momento de singularidad en el
funcionamiento de las instituciones (como que slo ejerzan las Diputaciones
Permanentes de las Cmaras porque las Cortes estn disueltas).
c) La idea central del Decreto-ley es la necesidad; aunque es indispensable que sea
extraordinaria y urgente: de alguna manera se trata de una necesidad imprevista,
sobrevenida; una necesidad sbita de anticiparse a la ley.
d) Y no slo la extraordinaria y urgente necesidad, sino tambin que sea necesario
dictar una norma con fuerza de ley (que no sea suficiente un Reglamento).
e) El concepto el caso de extraordinaria y urgente necesidad es lo que se conoce
como concepto jurdico indeterminado. Por ello, el Gobierno tiene cierto margen de
interpretacin, pero sin llegar a actuar discrecionalmente.
La prctica abusiva de los Decretos-leyes
Todos los gobiernos incurren en una preocupante inclinacin a remitir Decretos-leyes al
Congreso en relacin a las ms diversas materias, y en supuestos en que es ms que
dudoso que concurra una extraordinaria y urgente necesidad. Esto es as porque el
Decreto-ley propicia que la labor parlamentaria quede reducida a la mera revisin de la
ley decretada por el Gobierno, logrando as el Gobierno que en el Parlamento se agilice
la tramitacin y aprobacin de las leyes.
En cualquier caso, la Mesa del Congreso (o en su caso la Diputacin Permanente)
hace una primera verificacin sobre el cumplimiento del supuesto habilitante.
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La interdiccin de la arbitrariedad
El profesor remite a lo dicho en la leccin 6, que era:
Interdiccin significa prohibicin. Este principio se refiere al control
jurisdiccional de la discrecionalidad de los poderes pblicos, principalmente de
la Administracin.
Casos concretos son:
- la Administracin no puede dictar arbitrariamente una norma
administrativa de superior rango para contravenir lo previsto en una
norma de rango inferior (se ha de mantener el principio de seguridad
jurdica)
- cuando la Administracin acta de cierta manera (aunque sea
discrecional) para resolver determinados asuntos, se le exige que
mantenga este proceder frente a todos los ciudadanos (para cumplir el
principio de igualdad ante le ley o igualdad de trato).
Los lmites de la materia reglamentaria
La ley puede regular las materias que el Parlamento desee siempre que respete lo
preceptuado en la Constitucin; sin embargo el reglamento no, porque su mbito es
ms estrecho. En concreto, hay cuatro lmites cuya vulneracin hace que el reglamento
sea nulo de pleno derecho:
a) El reglamento no puede vulnerar las reservas de ley que establece la
Constitucin; en efecto, sobre tales materias ha de dictarse una ley formal
(ordinaria u orgnica), sin perjuicio de la posibilidad de que el reglamento sea
llamado por tales leyes a desarrollarlas.
b) El reglamento no puede establecer ni imponer penas.
c) El reglamento no puede establecer prestaciones personales obligatorias.
d) El reglamento no puede establecer tributos, ni ningn tipo de cargas fiscales
o parafiscales.
La irretroactividad de los reglamentos
El artculo 9.3 se viene interpretando en el sentido de que el Gobierno no puede
establecer regulaciones con efectos retroactivos que afecten a los ciudadanos.
b) Lmites formales.
Lmites competenciales
La titularidad de la potestad reglamentaria compete al Gobierno (art. 97): al Gobierno
como rgano colegiado o a cada Ministro en su materia?
- durante el franquismo, los ministros tenan potestad reglamentaria
- actualmente la mayora de los autores dice que:
- la Constitucin no dice que los ministros tengan potestad
reglamentaria
- sin embargo, en la prctica se acepta que el ministro est habilitado
para dictar reglamentos en materias propias de su Ministerio; en las
CCAA es anlogo
- y aqu surge, segn el profesor, una inquietante pregunta pueden las
leyes habilitar para dictar reglamentos a quienes la Constitucin no
reconoce potestad reglamentaria?
- el profesor habla de permisividad crnica del Tribunal Constitucional
- y remata el profesor diciendo que es an ms dudoso es que un real
decreto pueda habilitar a un ministro para dictar una orden ministerial;
para ello, segn el profesor, se necesitara la habilitacin de una ley.
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El principio de solidaridad
El artculo 2 dice que se reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Este
principio de solidaridad entre territorios interdependientes es un principio social, tico y
poltico.
El artculo 138 incorpora dos mandatos de contenido dispositivo bien preciso referentes
a dicha solidaridad:
1. El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad
velando por el establecimiento de un equilibrio econmico adecuado y justo
entre las diversas partes de territorio espaol, y atendiendo en particular a las
diversas circunstancias del hecho insular.
2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas CCAA no podrn implicar,
en ningn caso, privilegios econmicos o sociales.
El principio de igualdad
Aunque los Estatutos de Autonoma contemplan diferentes competencias segn la
Comunidad Autnoma de que se trate, existe una igualdad jurdica bsica entre las
CCAA, que se traduce en:
a) Su subordinacin a la Constitucin
b) Su representacin en el Senado, conforme a iguales criterios
c) Su legitimacin activa ante el TC para, en su caso, interponer recursos de
insconstitucionalidad
d) Que las diferencias entre los distintos EEAA no podrn implicar privilegios
econmicos o sociales.
Adems de la igualdad jurdica entre las CCAA, hay que aadir asimismo la igualdad
de derechos y obligaciones de los ciudadanos en cualquier parte del territorio del
Estado: Todos los espaoles tienen los mismo derechos y obligaciones en cualquier
parte de territorio del Estado (art. 139.1).
La unicidad del orden econmico y del mercado
El Tribunal Constitucional ha sealado (al hilo del art. 139) que los principios bsicos
del orden econmico han de ser de aplicacin unitaria, afirmando que la efectiva
unicidad del orden econmico nacional requiere la existencia de un mercado nico.
No obstante, el TC tambin deduce del artculo 149.1 (competencias exclusivas del
Estado: legislacin laboral, mercantil, comercio exterior, planificacin general de la
actividad econmica, etc) que la competencia estatal de coordinacin econmica ha de
compatibilizarse con ciertas competencias econmicas autonmicas.
Artculo 143.
1. En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el artculo 2 de la Constitucin, las
provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los
territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica podrn acceder a su
autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas con arreglo a lo previsto en este Ttulo
y en los respectivos Estatutos.
2. La iniciativa del proceso Autonmico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al
rgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya
poblacin represente, al menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla. Estos
requisitos debern ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado
al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podr reiterarse pasados cinco aos.
Artculo 144.
Las Cortes Generales, mediante Ley Orgnica, podrn, por motivos de inters nacional:
Autorizar la constitucin de una Comunidad Autnoma cuando su mbito territorial no
supere el de una provincia y no rena las condiciones del apartado 1 del artculo 143.
Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonoma para territorios que no estn
integrados en la organizacin provincial.
Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del
artculo 143.
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Artculo 145.
1. En ningn caso se admitir la federacin de Comunidades Autnomas.
2. Los Estatutos podrn prever los supuestos, requisitos y trminos en que las Comunidades
Autnomas podrn celebrar convenios entre s para la gestin y prestacin de servicios propios
de las mismas, as como el carcter y efectos de la correspondiente comunicacin a las Cortes
Generales. En los dems supuestos, los acuerdos de cooperacin entre las Comunidades
Autnomas necesitarn la autorizacin de las Cortes Generales.
Artculo 146.
El proyecto de Estatuto ser elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la
Diputacin u rgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores
elegidos en ellas y ser elevado a las Cortes Generales para su tramitacin como Ley.
Artculo 147.
1. Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern la norma institucional
bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte
integrante de su ordenamiento jurdico.
2. Los Estatutos de autonoma debern contener:
La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica.
La delimitacin de su territorio.
La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias.
Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las
bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
3. La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los mismos y
requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, mediante Ley orgnica.
2. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA
a) Introduccin a su estudio.
Los Estatutos de Autonoma son normas principalsimas (dice el profesor) del ordenamiento
jurdico (ya sabemos que forman parte del bloque de constitucionalidad); Rubio Llorente llega
a calificarlos de normas constitucionales secundarias:
Los Estatutos de Autonoma sern la norma institucional bsica de cada Comunidad
Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su
ordenamiento jurdico (art. 147.1):
- el trmino bsica lo emplea la Constitucin como sinnimo de fundamental:
el Estatuto de Autonoma es la norma institucional que sirve de soporte a la
Comunidad Autnoma, si bien es obvio que a su vez el Estatuto de Autonoma
se basa en la Constitucin.
El artculo 2 menciona el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que
integran la nacin espaola; esto es, el derecho de autonoma ms que concederse
graciosamente se reconoce como un derecho en la Constitucin. Pues bien, el derecho a la
autonoma se concreta tcnico-jurdicamente en la posibilidad de las nacionalidades y regiones
de dotarse de sus respectivos Estatutos de Autonoma; esto es, los EEAA son la consecuencia
del reconocimiento constitucional del derecho a la autonoma.
En cualquier caso, la distribucin de competencias entre el Estado y las CCAA no se deduce
tan slo de la Constitucin, y ni siquiera del contenido de los EEAA, sino que hay que tomar en
consideracin otras normas que forman parte del bloque de la constitucionalidad.
b) Los titulares del derecho a la autonoma, entendido como un derecho general.
De acuerdo con el artculo 143, son titulares del derecho a la autonoma:
a) Provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes.
b) Territorios insulares.
c) Las provincias con entidad regional histrica (Comunidades Autnomas uniprovinciales [no
se acept el caso de Segovia]).
d) Territorios cuyo mbito no supere al de la provincia que no son "entidad regional histrica"
(Madrid)
e) Territorios que no estn integrados en la organizacin provincial, es decir que no son
provincias (Ceuta, Melilla [Gibraltar si llega el caso]), con el nombre de ciudades autnomas.
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Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
La doctrina entiende que esta faceta del contenido de los EEAA es la ms esencial de
todas, puesto que permite desempear al Estatuto de Autonoma una funcin decisiva
en la distribucin de competencias entre el Estado y la Comunidad Autnoma.
Sin embargo el Tribunal Constitucional dice que el Estatuto de Autonoma no es la
nica fuente para delimitar las competencias entre el Estado y las CCAA, sino que
otras leyes estatales tambin pueden atribuir o limitar competencias de las CCAA (por
ejemplo las leyes orgnicas de transferencias o delegacin, o los propios Estatutos que
remiten a una ley estatal para delimitar las competencias); esto es as porque la
reserva que la Constitucin hace al Estatuto de Autonoma en esta materia no es total
o absoluta.
Esta concepcin del TC permite dar entrada en el llamado bloque de la
constitucionalidad, no slo a la Constitucin y a los EEAA, sino tambin a una serie de
leyes que operan en la delimitacin de competencias entre el Estado y las CCAA.
f) La naturaleza jurdica de los Estatutos de Autonoma. (EXAMEN)
Los EEAA son no solamente las normas institucionales bsicas de cada Comunidad Autnoma,
sino que son leyes de las Cortes Generales con rango de ley orgnica; se sancionan y
promulgan por el Rey, y deben publicarse en el BOE; adems, su aprobacin y reforma
requiere un procedimiento especial y agravado (que puede exigir un referendo en la
Comunidad Autnoma).
Estamos por tanto en presencia de normas estatales (ya que los EEAA son leyes orgnicas), y
la Constitucin reitera que el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su
ordenamiento jurdico. El Estatuto engarza las competencias de cada Comunidad Autnoma
dentro de la Constitucin, de tal manera que la Constitucin y el Estatuto son,
simultneamente, las normas supremas de cada Comunidad Autnoma.
Un sector de la doctrina (no el profesor) insiste en estudiar los Estatutos como dotados de una
naturaleza distinta a la de la ley; segn estos autores el Estatuto es una norma paccionada
entre el territorio autnomo y las Cortes Generales (es decir, una norma pactada entre dos
entes soberanos); la argumentacin de esta teora se basa en:
a) el proceso a travs del cual se ejerci la iniciativa legislativa (pero, segn el profesor,
esta singularidad slo acredita la singularidad de estas Leyes Orgnicas, pero no el
que tengan carcter paccional)
b) el hecho de que conforme al art.147.3 la reforma de los EEAA se ajustar al
procedimiento establecido en los mismos..., que en algunos casos exige un referendo
(a este hecho s le da importancia el profesor, aunque no tanta para considerar que el
Estatuto sea una norma paccionada).
De hecho, el profesor indica que el Estatuto est supeditado a la voluntad de las Cortes
Generales; incluso estas Cortes podran modificar la Constitucin para aprobar o modificar los
Estatutos segn las propias Cortes consideraren oportuno: los preceptos constitucionales
prevaleceran sobre las previsiones que los Estatutos tienen sobre su propia reforma. O las
Cortes pueden incluir cualquier precepto en la Constitucin, aunque sea contradictorio con lo
que diga un Estatuto (y por lo tanto lo que diga el Estatuto queda sin vigencia). En conclusin,
el Estatuto no es una norma paccionada, es slo una ley orgnica supeditada a la Constitucin
(eso s, una ley orgnica singularsima).
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ESTATUTOS
DE
AUTONOMA
RESPECTO
DE
LA
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Las leyes autonmicas pueden traer causa de las leyes previstas en el artculo 150 y en
las llamadas leyes competenciales
Las leyes autonmicas pueden provenir (adems de los EEAA) de los tres tipos de
leyes que contempla el artculo 150: leyes marco, leyes de transferencia y leyes de
armonizacin.
Adems, la ley autonmica puede tener su origen en leyes competenciales concretas
(por ejemplo, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la Ley Orgnica del Poder
Judicial, etc), que permiten que las CCAA asuman ciertas competencias en principio
estatales.
Las leyes autonmicas pueden versar sobre competencias exclusivas de las CCAA
El artculo 149.1 reserva al Estado las competencias exclusivas sobre ciertas materias;
pues bien, las CCAA pueden tener la competencia exclusiva sobre las materias no
sealadas en dicho artculo: Las materias no atribuidas expresamente al Estado por
esta Constitucin podrn corresponder a las Comunidades Autnomas, en virtud de
sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan
asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado cuyas normas
prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas en todo
lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. El derecho estatal ser,
en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas (art. 149.3).
De hecho, en los EEAA prolifera el trmino competencia exclusiva en ; no obstante,
el Tribunal Constitucional ha venido sosteniendo que el carcter exclusivo de la
legislacin autonmica sobre una determinada materia no depende slo de lo que diga
el respectivo Estatuto de Autonoma, sino de una interpretacin sistemtica y global del
llamado bloque de la constitucionalidad.
Las leyes autonmicas pueden tener como objeto el desarrollo de la legislacin bsica
del Estado
Las leyes autonmicas desarrollan en ocasiones la leyes estatales (y ello avalado por
el TC, que entiende que solamente lo bsico han de ser leyes estatales); no obstante,
el profesor dice que las materias reservadas por el artculo 149.1 al Estado deberan
ser reguladas en su integridad (mediante leyes y reglamentos) por el Estado.
Titularidad difusa y peculiar de la iniciativa legislativa autonmica
La iniciativa legislativa en el mbito del Derecho autonmico es tambin plural. Se
reconoce, por supuesto, a sus dos titulares clsicos (la Asamblea y el Gobierno
autonmico), pero tambin a los ciudadanos (conforme a lo que disponga la legislacin
autonmica que regule tal iniciativa popular) e incluso a las entidades locales
(ayuntamientos, cabildos, ) y comarcas.
Las leyes autonmicas pueden ser controlables por la jurisdiccin ordinaria, a la luz del
artculo 149.3
El control de constitucionalidad de las leyes autonmicas est residenciado en el
Tribunal Constitucional (El control de la constitucionalidad de las disposiciones
normativas con fuerza de Ley de los rganos de las Comunidades Autnomas se
ejercer por el Tribunal Constitucional (art. 153.a).
No obstante, el artculo 149.3 dice que La competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los EEAA corresponder al Estado cuyas normas prevalecern, en
caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas en todo lo que no est
atribuido a la exclusiva competencia de stas:
- esta prevalencia no implica inconstitucionalidad ni nulidad del precepto
estatutario
- se trata de una colisin (no de un caso de distribucin competencial) que,
segn el profesor, permite a los jueces y tribunales no aplicar la ley autonmica
(aunque parece que el TC no piensa lo mismo, como veremos ms adelante).
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c) La intervencin parlamentaria.
Supuestos
Aunque es el Gobierno quien participa en la redaccin del tratado, esto no significa que
la redaccin definitiva que acepta el Gobierno sea aceptada por el Estado; dicho de
otra manera, la fijacin del contenido del tratado no incorpora an, por regla general, el
compromiso internacional del Estado.
Las Constituciones suelen contemplar un mecanismo que garantiza la intervencin
parlamentaria antes de que el Estado asuma un compromiso internacional (el
Parlamento suele participar por lo menos en los tratados que regulan materias que, en
el Derecho interno, exigiran igualmente la participacin parlamentaria).
En este sentido, la Constitucin espaola establece tres tipos de tratados segn su
relacin con la intervencin parlamentaria:
- 1 tipo: tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin
internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin (art. 93):
- este tipo de tratados abre la posibilidad a que una organizacin
supranacional ejerza competencias legislativas, ejecutivas o judiciales
con alcance directo y obligatorio en Espaa; por ejemplo:
- la incorporacin de Espaa a la Unin Europea
- la ratificacin del Estatuto de la Corte Penal Internacional
- la aceptacin de las resoluciones Consejo de Seguridad-ONU
- las Cortes aprueban estos tratados mediante ley orgnica
- 2 tipo: tratados que traten de ciertas materias (art. 94.1); en concreto:
- de carcter poltico o militar
- que afecten a la integridad territorial del Estado o a los
derechos y deberes fundamentales establecidos en el Ttulo I
- que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda
Pblica
- que supongan modificacin o derogacin de alguna Ley o
exijan medidas legislativas para su ejecucin
- tambin entre estos tratados, por su carcter a un tiempo
poltico y militar, han de incluirse los tratados de paz
- estos tratados requieren una previa autorizacin de las Cortes
Generales, pero no mediante una ley orgnica, sino mediante un
acuerdo de las Cmaras
- 3 tipo: todos los restantes tratados o convenios no comprendidos en ninguno
de los supuestos anteriores (art. 94.2):
- la competencia para celebrarlos corresponde directamente al
Gobierno, pero el Congreso y el Senado debern ser informados de su
conclusin.
La calificacin de los tratados
Obviamente, dado que existen tres tipos diferentes de tramitacin, para iniciar el
procedimiento de ratificacin se requiere que antes el tratado sea calificado.
Corresponde al Gobierno realizar esta calificacin, que debe contar en cualquier caso
con el previo dictamen, preceptivo pero no vinculante, de la Comisin Permanente del
Consejo de Estado.
A partir del acto de calificacin, el Gobierno ha de:
- presentar un proyecto de ley orgnica conforme al artculo 93
- o dirigirse a las Cmaras para solicitar la correspondiente autorizacin si se
trata de uno de los tratados previstos en el artculo 94.1
- o, si de la calificacin resulta que no es precisa la autorizacin parlamentaria,
el Gobierno puede ratificar inmediatamente el tratado, si bien habr de informar
a continuacin a las Cmaras.
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En el sentido monista, la Constitucin establece que los tratados ratificados por Espaa forman
parte del ordenamiento jurdico interno "una vez publicados oficialmente en Espaa" (art. 96.1):
- coincide por tanto con lo dispuesto en el Cdigo Civil: "Las normas jurdicas
contenidas en los tratados internacionales no sern de aplicacin directa en Espaa en
tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su
publicacin ntegra en el Boletn Oficial del Estado" (art. 1.5 CC)
- esto es, los tratados suscritos por Espaa son por s mismos parte del ordenamiento
interno, sin ms requisito que su publicacin (no hay que transformarlos en ley o real
decreto)
- no obstante, deben entenderse incorporadas al Derecho interno, sin necesidad de
publicacin alguna en Espaa, las normas adoptadas por las organizaciones e
instituciones supranacionales beneficiarias de una transferencia de competencias en
virtud del artculo 93 (en particular el Derecho de la Unin Europea: basta que se
publique en el Diario Oficial de la Unin Europea).
Por otra parte, la doctrina internacionalista reconoce como fuentes del Derecho internacional,
no slo a los tratados internacionales, sino tambin la costumbre internacional y los principios
generales de Derecho reconocidos por las naciones civilizadas:
- una construccin dualista tendera a dejarlas fuera del ordenamiento interno de los
Estados, a no ser que una norma constitucional imponga su automtica incorporacin
al ordenamiento jurdico nacional
- por eso tiene sentido que un Estado como Alemania, que parte de una concepcin
dualista, incorpore a su Ley Fundamental un artculo que dice: "Las reglas generales
del Derecho internacional pblico son parte integrante del Derecho federal. Tienen
primaca sobre las leyes y crean directamente derechos y obligaciones para los
habitantes del territorio federal"
- en Espaa no existe una norma similar; pero no parece aceptable dejar tales normas
internacionales al margen de nuestro ordenamiento jurdico:
- por lo menos en lo que se refiere a ciertas normas de singular importancia
(por ejemplo, la prohibicin del uso de la fuerza consagrada en la Carta de las
Naciones Unidas, los derechos humanos fundamentales, las reglas del
Derecho internacional humanitario, etc)
- de hecho, los tratados internacionales as como el Derecho interno que
contradigan estas normas son nulos
- quiz por eso en Espaa, y partiendo de una perspectiva no dualista, nuestro
Tribunal Constitucional asume cierta recepcin directa de la costumbre
internacional en nuestro Derecho interno
- en cualquier caso, el artculo 10.2 establece que la interpretacin de las
normas constitucionales en materia de derechos fundamentales ha de
adecuarse a los tratados y acuerdos internacionales en la materia ratificados
por Espaa, incluida la Declaracin Universal de Derechos Humanos.
b) Supremaca de la Constitucin y control de constitucionalidad de los tratados
internacionales.
Los tratados no afectan a la posicin de la Constitucin como norma jurdica suprema; por ello,
todos los tratados internacionales se consideran subordinados a la Constitucin: la celebracin
de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la
previa revisin constitucional (art. 95.1). No puede, pues, aprobarse un tratado contrario a ella,
salvo que, como dice el precepto, previamente se haya reformado la Constitucin (en cuyo
caso, obviamente, ya no se dara tal contradiccin).
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- en cualquier caso, las normas nacionales (leyes, reales decretos, etc) que se utilizan
para la incorporacin de la directiva al Derecho interno se interpretan de conformidad
con lo dispuesto en la propia directiva (la denominada interpretacin conforme al
Derecho comunitario) [no procede la interpretacin segn el ordenamiento jurdico
interno de cada Estado]; la directiva rige as, en adelante, junto con la norma estatal
que la incorpora.
c) Primaca.
El principio de primaca del Derecho comunitario fue introducido por el Tribunal de Justicia en
1964: en caso de colisin, la norma comunitaria prevalece sobre la nacional (siempre y cuando
la materia sea competencia comunitaria), y por tanto, el juez ha de aplicar el Derecho
comunitario en detrimento del Derecho interno. Esto es:
- un Estado no puede modificar o derogar el Derecho comunitario en razn a sus
intereses, sino que ha de adaptar su propio Derecho interno al comunitario
- en este sentido, el Tribunal de Justicia sentenci en 1978 que:
- la norma comunitaria hace inaplicable toda disposicin nacional contraria que
est vigente
- la vigencia de la norma comunitaria impide legislar a nivel nacional en su
contra
- si una norma interna es incompatible con el Derecho comunitario (ya sea la
norma interna anterior o posterior a la comunitaria), el rgano judicial nacional
debe inaplicar la norma interna y aplicar la comunitaria; esto es, no debe
esperar a que la norma interna sea derogada, ni debe plantear una cuestin de
constitucionalidad
- la consecuencia es por lo tanto la misma que cuando una norma interna
vulnera un tratado internacional (y por tanto ha de ser inaplicada), con una sutil
diferencia: si la norma vulnera un tratado internacional se ha de inaplicar
porque lo dice la Constitucin (art. 96.1), si vulnera la normativa comunitaria se
ha de inaplicar porque lo dice el Derecho europeo.
De hecho, nuestro Tribunal Supremo reconoce la primaca del Derecho de la Unin Europea:
"Las normas anteriores que se opongan al Derecho comunitario debern entenderse
derogadas, y las posteriores contrarias habrn de reputarse inconstitucionales, pero no ser
exigible que el juez ordinario plantee la cuestin de inconstitucionalidad". En el mismo sentido,
en 1991, el TS asumi la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y confirm la facultad de los
jueces y tribunales espaoles para inaplicar las disposiciones legales contrarias al Derecho de
la Unin Europea.
En cualquier caso no compete al Tribunal Constitucional evaluar la conformidad de las leyes
nacionales con lo dispuesto por el Derecho europeo (que, como ya hemos visto, es anlogo a
lo que sucede con los tratados internacionales).
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Tanto los recursos de amparo como las cuestiones de inconstitucionalidad planteados por
causa de supuestas lesiones de los derechos fundamentales por parte del Derecho de la Unin
Europea:
- sern inadmitidos
- la nica excepcin es que el recurso se fundamente en el conjunto del Derecho
comunitario incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia) vulnera con carcter
general los principios y valores constitucionales
- en tal caso procedera declarar la incompatibilidad entre el ordenamiento
constitucional del Estado y la pertenencia a la Unin, y la consecuencia sera
que Espaa se retirase de la Unin o, alternativamente, se procediese a una
reforma sustancial de la Constitucin.
c) Parmetros constitucionales de la integracin.
Las disposiciones constitucionales que en cada Estado otorgan fundamento a la ratificacin de
los Tratados constitutivos son muy diferentes; dos buenos ejemplos de esa extrema diversidad
son la Ley Fundamental alemana y la Constitucin espaola:
- el artculo 23 de la Ley Fundamental de Bonn pretende garantizar que el Derecho
europeo respete los principios constitucionales consagrados en la Constitucin
nacional
- el artculo 93 CE se limita a permitir la transferencia de competencias derivadas de la
Constitucin a una organizacin internacional mediante la correspondiente autorizacin
parlamentaria
- no obstante, el TC interpreta este artculo diciendo que de la integracin se
derivan lmites inevitables a las facultades soberanas del Estado
- estos lmites son aceptables nicamente cuando el Derecho europeo sea
compatible con los principios fundamentales del Estado social y democrtico de
Derecho establecido por la Constitucin nacional
- con ello, el artculo 93 CE resulta dotado por el Tribunal Constitucional de un
contenido en el fondo similar al artculo 23 de la Ley Fundamental alemana
- y algo similar sucede con el resto de la Constituciones.
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En concreto, la ley Orgnica del Poder Judicial dispone que los jueces y tribunales estn
vinculados a la interpretacin de la Constitucin que se deduzca de las resoluciones del TC. En
este sentido, el artculo 40 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional dice que:
1. Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o
actos con fuerza de Ley no permitirn revisar procesos fenecidos mediante sentencia
con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicacin de las Leyes,
disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o
contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como
consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reduccin de la pena o de
la sancin o una exclusin, exencin o limitacin de la responsabilidad.
2. En todo caso, la jurisprudencia de los tribunales de justicia recada sobre Leyes,
disposiciones o actos enjuiciados por el Tribunal Constitucional habr de entenderse
corregida por la doctrina derivada de las sentencias y autos que resuelvan los procesos
constitucionales.
Finalmente se debe resaltar el carcter complejo y a veces contradictorio de la amplsima
jurisprudencia emanada del TC; ello da lugar a que haya que distinguir entre la ratio decidendi
de las sentencias (con fuerza vinculante para todo Tribunal de Justicia) y los orbiter dicta
(afirmaciones incidentales no vinculantes).
Aunque se reconoce un valor superior a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto a
la del Tribunal Supremo, el profesor dice que las relaciones entre el TC y el TS han resultado
ser en la prctica considerablemente complejas y a menudo mas conflictivas de lo deseable.
3. LA COSTUMBRE CONSTITUCIONAL
a) La costumbre como fuente del derecho.
La costumbre jurdica, a diferencia de la social, comporta la nota de la obligatoriedad. Es una
fuente del Derecho que surge como regla cuando una reiteracin de comportamientos iguales a
lo largo del tiempo genera la conviccin de su obligatoriedad para sucesivos casos anlogos.
La costumbre ha visto declinar su influencia en los ordenamientos jurdicos debido al
movimiento codificador y al apego generalizado por la ley escrita, que suponen un paso
decisivo en el terreno de la seguridad jurdica. Hoy en da la ley tiene preeminencia sobre la
costumbre en la mayora de los ordenamientos jurdicos: La costumbre regir en defecto de
ley aplicable, siempre que no vaya contra la moral o el orden pblico, y que resulte probada
(art. 1.3 CC).
Segn Bobbio, una costumbre no es propiamente jurdica salvo cuando pertenece a un
ordenamiento jurdico, lo cual puede suceder:
a) Cuando es aceptada como regla de resolucin de conflictos por un rgano
jurisdiccional (son sobre todo costumbres del Derecho privado)
b) Cuando contribuye a crear o definir las funciones jurisdicionales.
b) La costumbre constitucional.
La costumbre constitucional tiene obviamente importancia en la Constitucin no escrita del
Reino Unido; pero tambin en otros pases la costumbre constitucional engloba una serie de
prcticas de cortesa (denominadas de correccin [de correcto] constitucional, no son
verdaderas costumbres jurdicas) que garantizan la armona entre rganos y poderes.
Algunos autores sealan que la costumbre constitucional puede tener inters a la hora de:
1 Completar el Derecho escrito colmando posibles lagunas
2 Adaptar los artculos de la Constitucin a las nuevas circunstancias y necesidades
3 Algunos autores dicen que la costumbre incluso puede tener inters para: Modificar
las atribuciones conferidas a los diversos rganos e instituciones constitucionales en
los textos jurdicos formales.
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