-

Captulo 3

RoDRiGo VERGARA M.

Un Cuarto de Siglo de Reformas Fiscales

%nan

.aaitr--n,n

Se agradecen los valiosos comentarios de Jorge Cauas,Juan Carlos Mndez y

Joaquin Vial. Cualquier error u omisin es de exclusiva responsabilidad de los
autores

Ruonroo VotcAlls M. Ingeniero Comercial. Pontificia Universidad Catohca de Chile. Ph. O. en Economa Hanani, Conniinador del rea Macmeconmica del Cen
tro de Estudios Pblicos. Profesor PUC. Consultor internacional.
Email: rvergan@cepchile.cl

Fruir LRwlN II. Ingeniero Comercial Pontificia Universidad Catlica de Chile.

Ph. O. en Economa Harvard. Profesor de la Universidad de Harvard y de la P
Universidad Catlica de Chile. Consultor internacional.
Email: flarrnin@volcanfacea.puc.cl

FEliPE LkRRMN B.

rG-

74
RODRIGO

Vrsna M.

la Trans(otrnadn Econnira de Chile

Etun lsn*Ps fl

GEStRfl

6,2
8,3

II. EL AJUSTE DEL GASTO Y LA MODERNIZACIN

DEL sEaoR PBLICO, 19744981

Fuente: Oimccin de Presupuesto. Ministerio de Hacienda.

1,3
7,7

crecimiento promedio anual

Gasto Gobierno General
P18

CRECIMIENTO Da GASTO Da GOSIERNO

CUWR0 1

Este captulo estudia la poltica fiscal chilena en el ltimo cuarto de siglo y

esboza la agenda fiscal pendiente. Se describe y analiza el proceso de reforma fis
cal que ha implementado Chile desde los 70 y se evalan sus resultados y conse
cuencias ms importantes. La seccin LI se centra en el ajuste del gasto pblico y
la reestructuracin de las empresas pblicas en el perodo 1974-81. La primera
reforma tributaria de importancia implementada durante el gobierno militar, que
introdujo el IVA, pilar del actual sistema tributario, se trata en la seccin III. La
seccin IV revisa los efectos de la crisis de 1982-83 en las finanzas pblicas, cuan
do luego de varios aos de supervit fiscal reaparecen los dficits y, adems, se re
vierte en parte importante el proceso de prvatizacin que haba tenido lugar du
rante la segunda mitad de los 70.
La seccin y analiza la reforma tributaria de 1984, que fue determinante de
la actual estructura tributaria en Chile, especialmente en lo relativo al impuesto al
ingreso. El significativo ajute al tamao del Estado, impuestos y gastos, que se
realiz en la segunda mitad de los 80 se analiza en la seccin VI. Li seccin VII
revisa las modificaciones tributarias que han tenido lugar en los 90, las que, sin
alterar el espritu fundamental de las dos reformas anteriores, han itnroducido nue
vos elementos en el sistema tributario. Li seccin VIII analiza las finanzas pbli
cas en los 90, perodo en que se acelera la expansin del gasto pblico. A conti
nuacin, la seccin IX discute el tema del dficit cuasifiscal, producto de la crisis
de 1982-83 y de la poltica de esterilizacin de los flujos de capital que llev a
cabo el Banco Central en los 90. En la seccin X se discute la agenda fiscal pen
diente y se entregan algunas propuestas que, en opinin de los autores, ayudaran
a perfeccionar el sistema tributario y la poltica fiscal. Finalmente, la seccin Xl
contiene las conclusiones.

lcriodo

85-90
91-98

Desde un comienzo, el gobierno militar implant un conjunto de polticas

cconomicas y reformas institucionales que constituan un enfoque radicalmente
distinto de los papeles del sector pblico y el scctor privado. Li nueva poltica

flflfl LARRALN B.

RODRIGO

Vassa& M,

Un Cuano de Siglo de Re!nanas Fiscales

75

se centr inicialmente en la estabilizacin de la cconoma,en que eL ajuste del gasto

pblico, la reestructuracin de las empresas pblicas y los cambios en la institu
cionalidad financiera del Estado tuvieran un papel central.

El ajuste del gasto pblico

Li parte ms importante de las polticas de manejo de la demanda destina

das a estabilizar la economa fueron las medidas adoptadas para reducir el gasto
pblico. El dficit consolidado del sector pblico, que en 1973 ascendi a poco
ms de 30% del P183, se consideraba, correctamenLe, como la mayor amenaza para
la estabilidac.
En el segundo semestre de 1974, mientras se reduca el dficit, Chile se vio
afectado por un gran deterioro de los trminos de intercambio cuando se derrumb
el precio del cobre al mismo tiempo que ocurra el shock petrolero. La cada de
los trminos de intercambio lleg casi a 10% entre 197-1 y I975. En lugar de fi
nanciarla, las autoridades decidieron hacer un ajuste frente a esta prdida de in
gresos e implantaron una nueva contraccin fiscal. El ministro de Haciend-a,Jor
ge Cauas, declar en octubre de 1975:

.,

la lun (,:eote crisis de hola za de PO0S oblic. si,i en;bago, a un prora

inc econmico mdx drd.stieo. Las estoaciones del dc?flcit a comnicnzn de ao
01ff! (le! 01(101! (le 800 ni iliones (le cikz,-cs cifra que miaturalmemite resultaba
imposible dofluzanciar a un pas cuya deuda externa supera los 4000 ,,nllo
nos (le dla,-es, Haba pues que ,-educir ese dej?cit, a! mismo tiempo que em-a
necesario hacer dec,-ecer la inflacin
(Cauas, 1975).

El control del gasto pblico en ese periodo se realiz en base a tres medi
das
fundamentale
s:
la
regularizaci
del
rea
n
de
propiedad
que
social,
llega
haba
do a requerir
subsidios
fiscales
orden
del
10%
del
de
P18
(Larrain,
1991);
reduc
la
cin de la planilla salarial, mediante una disminucin del empleo pblico de los
y
salarios reales; y un fuerte corte de la inversin pblica. As, la mayor parte de las
325
empresas
inten-enidas
(pero
legalmente
no
expropiadas)
fueron
devueltas a
sus propietarios
en
eliminacin
1974.
de
La
los
subsidios
pan
estas empresas fue
el elemento
singular
ms
importante
del
control
del
gasto,
ya que redujo el gasto
publico en cerca de lo puntos
P111,
del
lo
que
equivala
casi a toda la reduccin
de los gastos corrientes consolidados lograda en
1974. Li poltica salarial del Go

U sector pblico no financiero incluye al gobierno general y a las empresas pblicas Estas
Ultimas eontribuian signilicalivantente al dficit global
en dicha poca. Ver bnaln (1991).
4Ver Informe de la Hacienda lblica 193. en Mndez (1979).
ter Cuadro 1, en el capitulo 1 de esi e volumen, para una visin global de los principales
macroccuuc5,i,ico de Chile en el periodo 1973 199.

La Tmnsfonaacin Econmica de Chile

M.

3,6

4,6

4,6

nd,

Puentes Internas

3,5
4,1
6,2

3,5

3,9

1,6

2,0

51CM

7,1

6,4

5,6

7.9
8,7

4.4

Sdsretz

78
RODRIGO YERGAn

1970
1974

3,9
3,8
7,4
6,4

FUiFE lan, E

CuwRo 3

1975

3,6

8,5

(Porcentaje del P18)

Gsm EN DEFENSA EN CHiLE

1978

3,5
9,8

8,3
6,8

7,2

6,2

6,4

1979

3,9

1976
1977

1980
1981
3,6

3,4

1983

1982

Fuente: brrain (1991).

4 de

este voluoci,.

de la administracin, la modificacin de las reglas de formacin de los precios y

los sucesos en el mcrcado mundial del cobre.
La privatizacin mejor las recaudaciones gubernamentales en el cono pla
zo, aunque el valor de las ventas de empresas ascendi en promedio apenas a 3,6%
de los ingresos tributarios en el periodo 1971-1981, mucho menos de lo que sue
le creerse. Esta participacin declin de cerca de 10% en 974-1975 a 0,3% en
1982. Sin embargo, como sealan Hachente y Lders (1987), dado que estos in
gresos no se invirtieron en activos generadores de flujos, el efecto de la privatizaS
cin en las recaudaciones pblicas fue negativo en el largo plazo8.
Los principios de administracin de las empresas estatales se modificaron
radicalmente despus de 1973. En general, se asign a los administradores la res
ponsabilidad de obtener su propio financiamiento y ya no se les permiti que sim
plemente transfirieran los dficit al Gobierno. Ms importante an fue que se les
orden explcitamente que hicieran de la maximizacin de utilidades su principio
orientador, tratando de lograr que las empresas estatales se comportaran ms bien
como compaas privadas. Un ejemplo de esta transformacin fue la reorganiza
cin de los servicios usados por las empresas pblicas; con el nuevo sistema mu
chos de los servicios que antes se proporcionaban internamente empezaron a
contratas-se con empresas privadas.
Li maximizacin de utilidades tena como contrapartida la liberalizacin de
los precios, y muchas empresas pblicas pasaron :i dcterminar sus precios en base
Pan un tnlsis detallado de lodo este proceso, ver ci capitulo

Fturt LARGA!,

ti.

11001100 YERGAn

SI,

Un Cuano de Siglo de Reformas Fiscales

79

al costo marginal. As, los ajustes de

precios
fueron
particularmente
drsticos
en
1974. Las tarifas elctricas aumentaron ms de
500%-,
los
servicios
postales,
casi
700%; los servicios telefnicos, 100%; y los diversos combustibles
variaron
desde
150% (la gasolina) hasta
300%
(el
gas).
Con
ello
se
elimin
el
subsidio
masivo que
estaba detrs de los grandes dficit
de
las
empresas
pblicas
en
el perodo ante
rior. En general, los ajustes de precios de
1974
recuperaron
el terreno perdido
entre 1970) 1973. En el caso de los combustibles, se sigui
el incremento de los
precios mundiales.
Estos
ajustes
hicieron
que
las
ventas
de bienes y servicios de
las empresas estatales
aumentaran
en
puntos
9
del
PIB
en
1974, tendencia que con
tinu en 1975, cuando se aadi otro 5% del llB a los
ingresos fiscales.
La gran minera del cobre merece especial
consideracin,
dada
la
depen
dencia de los ingresos pblicos de este metal, El sistema
de
tipos
de
cambio
ml
tiple que prevaleci en
Chile
hasta
fines
de
1973
discriminaba
ftiertemente
a las
grandes compaas del cobre, qtie
tenan
que
usar
el
tipo
de
cambio
ms bajo de
la escala para convertir los ingresos de sus
exportaciones
a
moneda
nacional. La
devaluacin y unificacin cambiaria de octubre de 1973 dio
un
gran impulso a las
empresas del
cobre,
que
se
uni
al
aumento
de
su
precio
en
el mercado mundial
a comienzos de 1971. El
efecto
combinado
fue
un
aumento
de casi 10 puntos del
PIB en las ventas de la gran minera.
Pero
la
bonanza
dur poco. Los precios del
tobre se derrumbaron en la segunda mitad
de
1974
y permanecieron deprimidos
durante la mayor parte del perodo 1976-1981.
As, los ingresos de la gran mine
ra bajaron abruptamente
entre
197-1
1977
y permanecieron bajos hasta el final
y
de la dcada. En 1981, el precio
del
cobre
volvi a bajar drsticamente. lo que
afect otra vez las flnany3s de CODELCO,
la compaa estatal del rea. Los impues
tos pagados por las grandes compaas
cuprferas bajaron en 8 puntos del MB entre
1974 y 1981.
En suma, la
combinacin
de privatizacin, contraccin del gasto y aumen
to de la recaudacin
disminuy el dficit del sector pblico consolidado desde
poco ms de 30% del PEFI en
1973 hasta slo 2% dcl P111 en 1975, lo que constitu
e un ajuste notable,
aunque ciertamente no exento de costos. En 1976, el dficit
se convirti en un
supervit
de 4 puntos del MB. Este comportamiento stlperavi
tana dunS seis aos,
hasta la crisis de 1982 (ver Cuadro 4).

La nueva institucjonajMad financiera del

estado9

dei :itlado de la mlii ucillalida d II ceso pu cii aria

ver

vIal (1997),

En 1975 se produjo un
cambio
de
mdical
importancia
en la institucionali
1d llnancieflt
del estado. Nos referimos a la ley orgnica de
administracin finan
del estado (DL. 1263),
cuyas bases quedaron ms tarde incluidas en la Cons
(le 1980.
lem

-EL Lo .LnIisjs
ns

82

Li Ibosfonuadn Econmica de Chile

a RODRIGO VnGAn M.
Fmt WItS

En esta ley ordena la administracin presupuestaria en Chile definiendo la

cobertura del sector pblico as como las responsabilidades de los poderes Ejecu
tivo y Legislativo en esta materia. En sntesis se entrega al Ejecutivo el poder ex
clusivo de proponer gastos y de estimar los ingresos pblicos. El Legislativo, por
su parte, slo puede aprobar o rebajar el gasto. La aprobacin del presupuesto por
parte del Congreso debe ocurrir dentro de plazos bastante estrictos establecidos
por la ley. En este sentido la responsabilidad por la administracin de las finanzas
pblicas recae exclusivamente en el Ejecutivo. Asimismo, se provee de cierta fle
xibilidad a este poder para la ejecucin presupuestaria.
Slo se puede comprender el extraordinario desempeo de las finanzas
pblicas chilena desde mediados de los 70 a partir del anlisis de esta ley. En efecto,
previamente las responsabilidades por la administracin de las finanzas pblicas
estaban diluidas, lo que jug un, rol clave en llevar el dficit fiscal a niveles incon
trolables. En cierta forma podra decirse que el prudente manejo de las finanzas
pblica en nuestro pas est sostenido en una adecuada institucionalidad.

III. LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1975

Lis primeras medidas tributarias tomadas por el gobierno militar desde el
ltimo trimestre de 1973 fueron parciales dentro del contexto del sistema tribu
tario existente. Dado el objetivo de elevar la recaudacin fiscal, el Gobierno ajus
t los valores de las propiedades e implant un impuesto a la riqueza de una sola
vez. Estas medidas se reflejaron en un aumento de la recaudacin del impuesto a
la propiedad durante 1974 y 1975. Tambin se incrementaron los impuestos al
ingreso de las personas en los tramos superiores de la escala, mientras se mantu
vieron las tasas para quienes ocupaban los tramos ms bajos. As, la tasa marginal
ms alta se elev de 65 a 80%. Tambin se elev el impuesto a las transacciones.
La recaudacin de los impuestos directos e indirectos aument en ms de
4 puntos del PIB durante 1974. Ello respondi a tres razones principales: la cada
de la inflacin, que operaba por medio del efecto Olivera-Tanzi revertid&, la mo
derada recuperacin de la actividad econmica tras la recesin del ao anterior, y
el aumento de las tasas impositivas.
Sin embargo, estas medidas tributarias eran slo temporales, ya que el Go
bierno buscaba tambin una gran reforma fiscal cuyos objetivos eran mucho ms
amplios que un mero incremento de la recaudacin del sector pblico. Las de
claraciones oficiales criticaban acerbamente la estructura fiscal existente, conside
rndola injusta por razones ticas e ineficiente en cuanto a la asignacin de los
recursos. Esta reforma finalmente lleg el ltimo da de 1974 y fue implantada
la
El efecto Olivem.litnzi establece que el valor real de la recaudacin cae al aumentar la o
flaemn, dado el rezago entre el momento en que se devengan los impuestos y el momento en que se
recaudan. Al caer la inflacin, la recaudacin aumenta por la reversin de este efecto.

Fuan lamls 8.

Roomco VaGan M.

Un Cuarto de Siglo de Reformas Fiscales

83

en 1975. Estaba basada en tres elementos principales: corregir los efectos infla
cionarios, implantar el IVA y eliminar los regmenes especiales.
Hasta antes de la reforma, el sistema tributario consideraba slo parcialmen
te los efectos de la inflacin. La reforma de 1975 institucionaliz una correccin
de los activos, pasivos y utilidades de las empresas, a fin de reflejar adecuadamente
la misma y gravar las utilidades reales ms bien que las nominales. Se indizaron
tambin a la inflacin los tramos de ingreso individuales. En general, todas las obli
gaciones y todos los crditos que se tenan con el Fisco empezaron a expresarse
en una nueva unidad de poder de compra constante, la Unidad Tributaria.
Se modific fundamentalmente la tributacin indirecta, sustituyendo el im
puesto al valor total de cadi tnnsaccion por el IVA fi1ado inicialmente a una tasi
de 20% que supuestamente mantena la carga similar a la del antiguo impuesto a
las ventas El IVA se convirtto en el centro del sistema trtbutarto Como declaran
el ministro Cauas, el Impuesto al Valor Agregado, esencia de la tributacin indi
recta a implantanr en 1975 sen la herramienta que conduzca a una coordinacion
y armonizacion de la parte trtbutana con las demas hernmientas de polttiea eco
nomica anunetadis en las diferentes arcas (Cauas, 1974, pp 121 122) El IVA tic
nc muchas ennj is sobre el interior tmpuesto alas transacciones En particular
evita el efecto en cascada en los precios y eltmina los incentivos artificnles para
la Integracion vertical de las empresas a fin de evitar el impuesto a las transaccio
nes Es tambten mas eficiente en termtnos del control de la evaston a tr.nes de la
aulosupenision Con el IVA todo productor intermedio obtiene un credito Igual
al IVA pagado sobre la compn de tnsumos que se deducta del IVA cargado en sus
ventas A principios de 1977 este impuesto se extendto a los serncios
Finalmente, la reforma elimin la mayora de los tratamientos especiales y
simplifico el sistema tributario Podemos afirmar sin exagerar que el regimen tri
butano general constttuye abon la excepcion mientras que los resimenes de ex
Cepcton constttu)en la regla general declaraba el ministro Cauas12 en referencta
al sistema tributario anterior a la reforma.
La reform i tributaria fue responsable de gran parte del incremento de re
caudacion que la stguto particul irmente en 1975 cu indo se ay inzo poco en el
frente inflacionariot5 En efecto la recaudacaon aumento en mas de 3 puntos del
PIB entre 1974 y 1975 (Ctiadro 1) fundamentalmente por el nuevo IVA y en me
mor medida por los cambios en el impuesto a la propted ad En el resto de di
cha decad a la recaudacion tribut irla del 6obierno genenl (excluyendo seguridad
Socialt1) cae como producto basicamente de una disminucion en los impuestos

Vase un anlisis completo del iVA en Marcel (1986).

Cauas (i974), p. 22. Eimhio hacen esta observacin Foxley,Anioai y Arellano (1979) y
Arellano 5 Marfan (1987)
Li lnfiaclo apenas vari, Baj de casi 369% en 1974 a slo 343% en i975.
14
Los ingresos por seguridid soci ti aunicataroo desde 3 1 dei ilB en 197 i 56/ en 19811
incremento mas stguilic itt o se produ1o co i 9 cuando el ( uhierno inicio grandes reformas en ci
alema tXtstefltc (tease la secctoo siguiente)

86

h Tnns{onnadn Econmica de Chile

Fnn Luidi E. Roamno VF14&L4 SL

fueron del orden de 3,5% del P18, mientras que los beneficios (pagos) superaron
el 6% de dicha variable. A principios de 1979, se uniform la edad de jubilacin
en 60 aos pan las mujeres y 65 pan los hombres, Este cambio explica en parte
el considerable aumento de los aportes al sistema entre 1979 y 1980, cuando el
dficit del sistema baj a slo 1,7% del P18.
Li reforma de mayo de 1981 arroj una carga considerable al sector pbli
co. Su efecto directo ms importante fue la cada de ingresos del sistema de re
parto con el cambio de sus afiliados al nuevo rgimen de capitalizacin. Al mis
mo tiempo, sin embargo, aumentaron los compromisos fiscales, debido a
que quienes decidieron pasarse al nuevo rgimen tenian derecho al Bono de Re
conocimiento, que representaba una estimacin de sus aportes anteriores, Este
bono vencia a la edad de jubilacin, fecha en que el Gobierno deba pagarlo en
efectivo,
La combinacin de mayores gastos y menores ingresos generados por la
reforma aument significativamente el dficit del sistema estatal de reparto, que
entre 1980 y 1982 creci significativamente hasta llegar a 8,2% del P18. As, el au
mcnto del dficit previsional explic casi totalmente el cambio de signo ocurrido
en las finanzas pblicas entre 1981 y 1982 (ver Cuadros -1 y 5). Adems, el monto
de dicho dficit entre 1982 y 1985 fue mayor que el dficit del gobierno gene
ral18. Esto significa que el resto del sector pblico tena un supervit que cubri
los costos de la reforma previsional.
Es claro que esta reforma no habra sido posible sin un radical ajuste pre
vio en el sector pblico. l.o que no previeron las autoridades fue que esta ten
Sin sobre las finanzas pblicas se sumara a la depresin de 1982-1983.

la carga pblica de la deuda privada

983 cua,,d,s attilxs dficit son simUart-.

Tras la intervencin bancaria de enero de 1983, las autoridades esperaban

que los bancos extranjeros se alinearan con otros acreedores para recuperar lo
que pudieran de los casi US$ 1 mil millones de deuda externa de los bancos in
tenenidos y cerrados. Sin embargo los bancos extranjeros no estaban dispuestos
a ello y los negociadores chilenos no pudieron imponerlo. Como resultado de las
intcrvenciones, ci Gobierno absorbi USS 360 millones de la deuda de dos ban
cos cerrados y tambin garantiz el resto de la deuda externa del sector financie
ro privado a medida que sta iba venciendo, sin lograr compensacin9. Finalmente,
el Estado no tuvo que hacer efectiva su garanta a las deudas privadas. Sin embar
go, el sector pblico asumi en la prctica una parte considerable de las obliga-

Excepto en

Mas tarde, en la moda de negociaciones de 1985, el Gobierno obtuvo de los lianeo, estran
Cro,, por so tanntia, una comisin de 1 ,2i del valor presente de la deuda

.4

197-1
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983

198.1
1985
1986
987
1988
989
1990

oc

Cu&nno 5

ruin

L.t&.j, 8.

Pagos

vEtoas (it

7,3

7,0

4,1
8,2

.7

3,2
1.7

Roni,jro

Oficit

3.1

.2
2,8

5.3
3.6

8.2

3,1

1. 1

0,8

Un Cuano de Siglo de Reformas fiscal

Stc,l:n,ra SOCIAL ESIATAL

Aportes

6,2

(Porecntaie del P113)

3.1

PROGRAMA

3,4
3,4
3,7

2.5

7,7

3,7

4,6
6,2
6,7
6,9

2,5

2,1

6,9

7,2

9,0
8,7

5.1
5.0

5,5

6,1

6,6

6,9

9.8
10,1
2,4

1.9
1,7

6.9

2,1

1.9

8,0

1.9

ocote- Marcel y Arenas ti 991).

8?

clones de la deuda del sector

privado, mediante diversos tipos de programas de
apoyo a la deuda, sin lo cual se
habran hecho efectivas sin duda las garantas es
tatales. l.os programas
ms
importantes
de apoyo a la deuda para las institucio
nes financieras y los deudores
privados fueron:

EJ tipo de cambio preferente para os

deudores en dlares del sistema fi
nanciero en vigor desde agosto de 982
hasta diciembre dci 1986. En vir
tud de que la mayor
parte
de
la
deuda
externa
privada de Chile se contra
t por medio de los bancos, las
auloridades
decidieron apoyar de esLa
manen a los clientes de los bancos, lo
que era tambin una forma directa
de ayuda a los bancos. Con este
programa el subsidio empez en alrede
dor del 20% deI tipo
de
cambio
oficial
lleg a 40% en 1985. Las estima
y
ciones del valor total de la
transferencia
para los deudores- -.t travs de este
progra llegan a US$ mil
3
millones (Arellano y Marfn, OJACIt.).
El sector pblico por
medio del Banco del Estado, asumi deudas directas
por [SS 360
millones
en
prstamos
provenientes de dos de los bancos Ii
quida0, (BU y BBC) tras la
intervcnci, financiera de cnero de 1983

-r

9Q

La Transfonaacin Ecannica de Chile

ErarE LkRLtiN 11. RonuGa VERGAKS M.

Impuesto a la renta de las empresas

A partir de 1986, se derog el impuesto Tasa Adicional que gravaba a las
empresas con un 40% de las utilidades, despus de descontar el impuesto corporati
vo de 10% de primen categora a las sociedades annimas. Asi,antes de esta refor
ma, las sociedades annimas pagaban impuesto a la renta de 46%. 135 personas, a su
vez, tenan derecho a crdito por el 40% de sus retiros o dividendos. En otras pala
bns,el impuesto deTasaAdicional era considerado como un gasto deducible de la
base tributaria del impuesto individual. En lo que respecta a las sociedades de per
sonas, stas slo estaban afectas al impuesto de primen categora; es decir, haba
una discriminacin tributaria de acuerdo a la forma jurdica en que se organizan la
empresa. Sin embargo, a nivel personal pagaban impuesto por las utilidades deven
gadas de su sociedad; es decir, independientemente de si se repartan o no.
Al derogarse el impuesto Tasa Adicional las sociedades annimas pasaron a
estar gravadas con una tasa de 10% sobre sus utilidades devengadas (impuesto de
primen categora), al igual que las sociedades de personas. En la prctica, esto
signific una fuerte disminucin en los impuestos corporativos. Por otro lado, este
impuesto pas a constituir un crdito del impuesto Global Complementado, es
decir, del impuesto a la renta personal. Mientras las utilidades no se retiren (en
todo tipo de sociedades), slo quedan afectas a dicho 10%. Si se retiran (en for
ma de dividendos o retiros de los socios), el individuo receptor paga su impuesto
personal con un crdito por el impuesto ya pagado a nivel de la empresa.
Como el impuesto a las personas tena una tasa marginal mxima superior
a 50%, esta modificacin introdujo un gran incentivo para reinvertir las utilidades
generadas por la empresa. En efecto, mientras la tasa marginal de impuesto al in
greso personal del socio fuera superior al 10%, existan incentivos para mantener
las utilidades dentro de la empresa. A su vez, para evitar que la empresa se capi
talizan ms all de lo ptimo, se estableci que el impuesto personal se posterga
ra mientras las utilidades se mantuvieran en cualquier sociedad. As, slo queda
ron sujetos a impuesto al ingreso personal aquellos retiros que hieran directamente
a personas naturales y no aquellos que se inviertan en otra sociedad. De esta for
ma se esumul el ahorro de las empresas en forma amplia y no necesariamente la
reinversin en la misma empresa. En 1989. este esquema se profundiz llevatido
a cero la msa del impuesto a las utilidades reinvertidas.
Impuesto a la renta de las personas

tifos

flS$ 600, Li Unidad rribuuia Mcnsuat e rcajusta

A nivel de las personas se introdujeron incentivos al ahorro consistentes

en que un porcentaje (20%) de los montos invertidos en cienos activos financie
ros, con un lmite de 50 Unidades Tributarias Anuales tUTA25), podan ser dcduci
15Eniaacit,alida,l 1 VTA equivale a
segun el PC.

1.

Eran Ltads B.

Ruogiso Varaj SI.

Un Cuarta de Sigla de Refannas Fisral

91

dos de la base imponible. Adems, se redujo la tasa marginal mxima del impues
to a la renta personal (Global Complementario) gradualmente de 65% hasta llegar
a 50%, y ms tarde a 45%.

Los efectos de la reforma

Es interesante hacer notar que las numerosas restricciones afrontadas por

la economa chilena llevaron a posponer el cronograma de reduccin de las tasas
de impuesto a las personas ms all de las intenciones originales. En parte, ello
se debi a los acuerdos firmados con el Fondo Monetario Internacional que limi
taban el tamao del dficit fiscal. Asi, la tasa impositiva marginal cnt todava de
56% en 1987, mientras que las tasas de todos los dems estratos de ingresos, fuera
del nivel exento, cnn mayores que las fijadas inicialmente. El nivel mximo de
50% slo se alcanz en 1989.

Las reformas tributarias de 1975 y 1984 forman la base medular del actual
sistema tributado chileno. Constituyen un todo destinado a focalizar la carga tri
butaria en el consumo y en particular en el IVA. La reforma de 975 introdujo el
IVA. La de 1984 perfeccion el mpuesto a la renta de personas y empresas.
A consecuencia de ambas, la composicin de la carga tributaria ha cambiado no
tablemente. Tal es as que los impuestos al ingreso (personal y a las empresas) re
dujeron su
participacin
en
la
ccntnllh6
recaudacin
del
gobierno
(excluida
la se
guridad social) desde
en
1971
33%
a
l980,y
en
25,5%
24%
en
1997.
El impuesto
a la renta pas de un 4,9% del P113 en 1980 a 2,6% en 1990. A partir
de entonces,
su
recaudacin
subi
nuevamente
como
consecuencia
de
los aumentos en el im
puesto
a
la
renta
durante
la
dcada
de
los
noventa,
que
se
discuten
en la seccin
VII. El IVA, por su parte, representa en la actualidad cerca
de un 50% de la carga
tributaria total (ver Cuadro
7).
Los mayores efectos de la reforma tributaria
han
sido
promover
la eficien
cm en
la
asignacin
de
recursos
e
incentivar
el
ahorro
domstico,
particularmen
te en el
sector
corporativo,
]tl
como
aprecia
se
en
el
Grfico
1, a partir de 1985
se produjo un
significativo
alimento
en
el
ahorro
nacional,
el cual, segn diversos
CStudios2, es bsicamente ahorro
de
las
empresas.
Asimismo otros estudios de
muestran
que
la
rebaja
en
los
impuestos
a las empresas y su diferencia con los
Impuestos
personales
(que
afectan
a las utilidades retiradas de las empresas) fue
ron factores
claves
en
el
aumento
exhibido por el ahorro nacional en Chile en la
5tguna mitad de los 8028.
Otro aporte importante al ahorro nacional fue el nuc
o Sistema prcvisional29

Li tcamjacin rburarra dci gul,icrn,, cmi., corresponde

a nvis dr un 90. de 1.i a-caudaCRin Tnhutaria
gtobI
Se
oua
el
gobierno
ccii
ni
por mio vos dr it, rmacin ch Sp,), ial r.
4crAgosin Crespi y leiclier (i99),
y liacherre (19%)
Ver tiudoevieji y jara (I99), y Lci,man,i
(1998).
Para una diseustn al itsprclo, vr r Acria e tgiesias (en eMe vi ,lun,r
u)

94

Ropaco VtaGsas M.

la Transformacin Econmica de Chile

FELIPE bALIS K

VI.

Ls FINANZAS PBLICAS EN LA
SEGUNDA MITAD DE LOS 80

rebajas, topes, etc., que lo complican mucho ms all de lo necesario. De ah que

las propuestas de reforma tributaria pongan especial nfasis en aquellos elemen
tos destinados a eliminar dichas complejidades, como se discute hacia el final de
este captulo34. Dentro del mismo espritu, la gran diferencia en el tratamiento tri
butario de empresas y personas, si bien puede tener efectos positivos en el aho
rro corporativo, ha llevado a la creacin de un gran nmero de sociedades para
reducir la carga tributaria, Esto discrimina a los empleados, que reciben un suel
do afecto al impuesto al ingreso personal, y favorece a los independientes, que pue
den recibir sus ingresos a travs de sociedades.

fuerza

Ver tambin Pontaine (1989 y t994a), y Pontainc y Vergara (t997).

rn algn momento los programas sic emergencia legaron a empicar alrededor

dc trabajo.

del 10%

de

El perodo 1985-1990 se caracteriz por tina severa austeridad en las finan

zas pblicas que fue clave para lograr revertir los resultados de la crisis de 19821983. Tal como se aprecia en el Cuadro 4, el gasto total del gobierno general cay
de 32,7% del PIB en 1985 a 22-4% del VIII en 1990. Por su parte, el gasto corrien
te del gobierno general pas de 296% del P18 en 1985 a 19,3% del VIII en 1990.
Adicionalmente, mientras en 1985 el presupuesto del gobierno general mostr un
dficit equivalente a 3,7% del VIII, a partir de 1987 ste se transform en un supe
rvit que se mantuvo hasta 1998. Evidentemente, parte de la reduccin en el gas
to pblico tiene su explicacin en el gradual desmantelamiento de los programas
de empleo de emergencia que se implementaron para suavizar los efectos socia
les de la crisis.
Junto con el periodo inmediatamente posterior a 1973, la segunda mitad
de los 80 constituye un perodo de notable ajuste en las cuentas del Fisco. Este
ajuste apoy fuertemente al proceso de estabilizacin en que estaba empeado
el pas,y fue muy importante al devolver la credibilidad perdida luego de la crisis.
Pero aunque apuntal al proceso de ahorro y crecimiento que empezara a vivir
Chile a partir de entonces, tambin tuvo costos importantes. Uno de ellos fue la
eliminacin del reajuste pactado de 10,6% a los pensionados, en 1985, Este sec
tor, que ya viva una situacin difcil, pag en tina proporcin relativamente eleva
da el ajuste fiscal de la poca.
L-t segunda mitad de los 80 tambin fue muy fructfera en privatizaciones.
No slo se reprivatizaron una serie de empresas que haban pasado a manos del
Estado a comsecuencia de la crisis de 1932-83, sino tambin se privatizaron otras
que tradicionalmente haban pertenecido al sector pblico, especialmente en el
area de los servicios de utilidad pblica (telecomunicaciones y electricidad, entre

la

Frupr 1.smlrs II,

Roumao Vurass 11.

Un Cuarto de Siglo de Reformas Fiscales

95

otros). Surgi en esta poca el denominado capitalismo popular, mediante el

cual
una gran masa de pequeos accionistas se
hicieron
partcipes
en
la
propiedad
de
dichas empresas. El detalle de este proceso se puede encontrar en el captulo
4
de este volumen36,
Por otro lado,
a
fines
de
la
dcada
se
realizaron
algunas
modificaciones
tri
butarias tendientes a profundizar la reforma
de
1984.
Es
as
como
se
rebaj
a 0%
la tasa del impuesto corporativo a las utilidades
reinvertidas
manteniendo
en 10%
el de las utilidades repartidas, y se baj la tasa marginal del impuesto al
ingreso
de las personas
de
56%
a
50%,
junto
con
ampliarse
los
tramos
de
ingreso,
pan
reducir la carga tributaria de los individuos. Adicionalmente, en 1988 se redujo
la
lasa del IVA de 20% a 16%.
Por ltimo, en 1985 se cre el Fondo de Compensacin
del
Cobre
(FCQ,
que comenz
a
operar
dos
aos
despus.
Este
fondo
se
dise
pan
estabilizar
los
ingresos fiscales de la volatilidad en el precio internacional del cobre. El FCC
ope
ra con un precio base de referencia que
se
fija
en
la
ley
de
presupuestos.
Pasado
un cierto rango de precios las desviaciones sobre
este
precio
base
generan
una
acumulacin o desacumulacin en dicho fondo38. Previo a esto los ciclos en el
pre
cio del cobre se traducan en un correspondiente ciclo de
gasto pblico.

VII. Los CAMBIOS TRIBUTARIOS EN LOS 90

La reforma tuvo bsicamente tres elementos:

El gobierno
democrtico
que
asumi
en
1990
lleg
al
poder
con
la
clara
intencin de aumentar el gasto
fiscal,
particularmente
en
su
componente
social
(salud, educacin pensiones y otros). Para financiarlo
promovi,
recin electo, una
reforma tributaria que introdujo algunos cambios al sistema
tributario vigente, aun
que sin alterar
su
orientacin
global.
1-laba,
de hecho, tin argumento de paz so
cia] tras el incremento
que
se
planteaba
en
los impuestos: era necesario generar
mas recursos para gastarlos en los sectores
ms necesitados, lo que significara in
venj en paz social39 El argumento
fue compartido por distintos sectores, y se
logr un acuerdo poltico amplio para
la aprobacin de tina reforma tributaria en
j9%4o

Se aument el l de 16% a 18%, lo que deba regir

transitoriamente hasta
fines de 1993. Dicho ao, la casa deba volver a 16%.

V r
tambin
Lirnn
(1991),
Li rebaja dci tVA de 1988 La sido
asociada con el cielo poltico debido a que en ese ao se
ftatlzo rt plebiscito
doc dehia decidir la continuidad del gobierno de la poca. Ver Lirnin y ssael

Ver Ilascb y Engel

(1 992y Pan las cifras involucradas ver Cuadro 4

Ver
Marran
(1994y
bbin y larnmn (1995) analizan elementos de
la economa poltica de esta reforma

98

Tnnsfonuacin Econmica de (ide

10

GitkFict) 2
(% det P18)

20

30

40

CAuCA niuur*itLt PARA UN CHUPO DE PAISEs

FLOrE tu&SLS 8. RODRiGO V[RGL 14.

Colombia (1991)
Per (1995)
Indonesia (1993)
Venezuela (1994)
Mxico (1993)
SIngapur (1994)
Corea (1995)

Chile (1995)
ihilandia (1995)
Argentina (1992)
Malasia (1994)
Brasil (1993)
Estados Unidos (1994)
Australia (1995)

Japn (1993Y
Nueva Zelanda (1995)

Fncotc: F.sradisticas de Finanzas Pblicas. FMI.

50

-r

60
No incluye gobiernos locales. i.a carga tributaria no incluye conirihuciones de l.i seguridad

Suecia (1991)

holanda (1995)

Francia (1995)

Alemania (1995)

Italia (1994)

Canad (1994)

Reino Unido (1995)

social.

jra

&

..a

Un Guano de Siglo de Reformas Fiscales

Ftian tAILSIN 8. RoomGo Vrnosx M.

99

Hasta mediados de los

80,
la
carga
tributa
ria
se
mantu
vo
relativ
amente cons
tante y luego baj fuertemente en la segund
a
mitad
de
dicha
dcada
. Como con
secuencia de las modificaciones de los 90, esta carga
subi
de
un 15,7% del P18
en su nivel mnimo en 1990 a sobre 19% en la actualidad. Los
dos principales tri
butos que explican este increm
ento
son
IVA
el
el
impue
y
sto
la
a
renta.
El Gr
fico 2 compara la carga tributaria en
una
serie
de
paises.
se
aprecia
que la
carga tributaria en Chile no es demasiado diferente
de
la
de
pases
con desarrollo
similar, aunque est en el rango superior entre dichos pases.
Por otro lado, es cia
lamente menor que la
de
los
paises
desarro
llados.
As,
a
pesar del incremento en
los tributos durante los 90 que
signifi
c
haber
pasado
del rango inferior dentro
de los pases con desarrollo similar al rango
superio
r, no se puede sostener que la
carga tributaria en Chile sea demasiado elevada.
Menos correcto seda, en todo
caso, sostener que es baja.
Por ltimo, resulta eviden
te
de
discus
la
in
de
seccion
es previas que el sis
tema tributario chileno, aunque bien orienta
do,
est
lejos
de ser ptimo. De he
cho, a comienzos del gobierno del Presidente Frei
Ruiz-T
agle las autoridades eco
nmicas anunciaron una gran reforma que signifi
cara un perfeccionamiento
sustancial de este sistem
a.
Esta
reform
a
no
se
ha
concre
tado, Consideramos que
ella es urgente y que en lo medul
ar
debera
:
1) proftmdizar la caracterstica
de impuesto al gasto del sistema tributa
rio
vigent
e, y 2) simplificarlo. En la lti
ma seccin de este captulo se hacen alguna
s consideraciones y proposiciones al
respecto.
El Cuadro 3 describe resumidamente la estruct
ura tributaria actualmente
Vigente en Chile.

VIII. Iss FINANZAS PBLICAS EN LOS 90

ter cipitulos

3 Ii tic

ni e

ssl Ornen

.te,-r-

Durante la dcada de los 90 se

bm
manten
ido
los
supenn
it
fiscale
s,
aun
que no se ha continuado
reduciendo el tamao
del
Estado
(medid
o
como
gasto
del gobierno genera
l sobre PIE), itl como se hizo en la segunda mitad
de los 80
En efecto el gasto del
gobier
no
genera
subio
l
desde
22,4
del
P111
en
1990 a 23, ij
del PIB en 199
Mas espectkamen
te
gasto
el
publIc
o
que
exclu)e
interes
es de
la deuda publica
(y que es el que presiona
sobre
la
deman
da
agrega
se
da),
ha in
ewmenLjO desde 20
5% del P111 hasn 22 8% dci IB
en
el
mismo
period
o fruto
del Importante
aumento de gasto en dnersas arcas, particularmen
te en salud
cducac,46
El incremento en el gasto
publico
ha
pisado
a
5cr,
desde
mediad
os del los
S%uno de los temas
clacs en la discusion macroeconom
ica
2
mann
es que este
ha sido un period
o caracterizado por un exceso de gasto agrega
do, tina aprccia

102
Fwpi tasEs it Rooi,oo viRGAIs M.

La Tiunsfomicin Econnlca de Chile

1990
991
1992
1993
i994
1995
1996
1997
i998

CUADRo 9
DEUDA INTERNA BANCO CEsTzAL DE Guite.
a dci P111

2,3
2,4
21,3
26,9
41,5
12,0
36.5
29,2
30,6

39,7
37,5
363
34,6
34,5
31,9
33,0
34,5
31,4

Central equivala a un
de la deuda interna. A 1998, el stock de deuda del flanco
a un 4% del PIE.
31,4% del P18. La emisin monetaria, por otra parte, slo llegaba
base monetaria en Chile
As, en fuerte contraste con la gran mayora de tos pases, la
representa slo algo ms de un 10% dejos pasivos del instituto emisor50.

1981
1982
1983
198-4
985
1986
987
988
1989
J:,,e,ite. Banco Central de Chile.

En la mayor parle de los paises esta proporcin sopen ci 7ti4.

El scflorcajc es una parir pequea dci financlamienio del iiaiico Ceiainl.

1%
El dficit del Banco Central se estima aproximadamente entre 0,5J y
la deuda sea
del PIE. Desde el punto de vista macmcconmico, el hecho de que
o a esta deuda
del Banco Central o del Tesoro y, por lo tanto, que el dficit asociad
cia. En
sea de cualquiera de estas dos instituciones, no debiera hacer mayor diferen
a un me
efecto, una mayor deuda pblica, cualquiera sea el emisor de sta, implic
al. Un
nor ahorro del sector pblico y, por consiguiente, menor ahorro nacion
de in
menor ahorro nacional tiene, a su vez, como consecuencia una mayor tasa
dficit
ters, si la cuenta de capitales no est totalmente abierta; o un mayor
con
en cuenta corriente y una apreciacin real de la moneda domstica, en caso
trario.
mer
Para financiar su dficit, el Banco Central tiene que pedir recursos al
tasa
cado (emitiendo nueva deuda51), siendo se el canal que presiona al alza en la
de inters. Ahora hico, si la deuda estuviera en manos delTesoro, sera ste el que
tendra que colocar nueva deuda para financiar su dficit, produciendo el mismo
efecto sobre la tasa de inters de mercado.
tres
A pesar de esta aparente equivalencia macrocconmica hay, al menos,
argumentos que hacen una diferencia en relacin a quin emite la deuda. En pri
mer lugar, siempre existe la tentacin de financiar el dficit con el impuesto infla
cin, opcin que no tiene el Fisco si el Banco Central es independiente. En se
gundo lugar, si se llegan a producir una crisis de confianza en estos papeles de
deuda, el Banco Central slo tendra como instrumento dicho impuesto inflacin,
que, por lo general, es un instrumento bastante limitado, dado el volumen de dcii-

14

Un Cauto de Siglo de Refomas Fiscales

ftuei tinas ii Roouaso ViRosis M. 1

103

da existente en Chile y dado que la mayor parte de sta es indexada. El Fisco, por
el contrario, tiene el presupuesto. De hecho, en este caso podra aumentar el aho
rm pblico (con mayores impuestos o menores gastos) pan superar su situacin
deficitaria. Por ltimo, desde un punto de vista estrictamente poltico, que la deu
da publica este en el fisco y no en el Banco Central reduce el superavit del pri
mero (o aumenta su dficit), lo que hace ms transparente la situacin global del
sector pblico y le da mayores argumentos al gobierno para convencer a sus par
tidarios de la necesidad de generar ms ahoreo por otra va, En otras palabras, desde
un punto de vista de economn politict resulta mas flicil reducir un deficit fiscal
que aumentar un supervit32.
Finalmente, cabe mencionar que desde principios de los 90 el Banco Cen
tral de Chile ha estado empeado en una poltica de aumento de la madurez de
su dcuda cambiando los instrumentos de corto plazo por otros de mas largo pla
zo53. Tal es as, que hoy ms de un 90% de esta deuda corresponde a papeles de
largo plazo Esto en la practica significa que st. hin reducido sus lcnc,micntos
de corto plazo E identemente esto lo pone en una sttuaeion de menor vulnera
bilidad en perodos de incertidumbre en qtie se dificulta la renovacin de venci
miemos muy elevados.

X. LA AGENDA FISCAL PENDIENTE

Una tributacin para el siglo XXI

Se ha sostenido en este capitulo que el sistema tributario chileno es relati

amente eficiente No obstante lo antenor hay mucho campo pan perfeccionar
lo Esta seccion entrega elementos para considerar en una futura reforma tributa
ria Este capttilo no persigue desarrollar una propuesta tributaria detallada y
cliantilk,idasi sino mas bien algunas ideas que permitirian profundizar y hacer ms
eficiente la actu.il estructura tributana en Chite
Tal ez la distorsion ms evidente esta en el impuesto a la renta de las per
sonas,cu3as actu,iles tasas marginales son e\ccswamcnte elevadas Este hecho es
contrario al espiritu pro ahorro del sistema tributario chileno unque ha3 dner
Sos mecanismos para evitar llegar a estas elevadas tasas, estos son, por lo general,
contrarios al oh1etivo de simplicidad que debiera tener todo esquema impositivo
Asimismo, en el sistema tributario chileno se producen inequidadcs, dependiendo
del tipo de tijhajo que se re.ilice55 Por lo mismo, cabria reducir la tasa marginal

--

,cr E7ioulrr 5 \crgan (i994)

bio, bonos son de di-,iinicas piams pcro nia7 oriiarianienic con madurez entre 8 y 10 aoo,

Pan esto ser roni une 7 vcrgira (1997) op cgt

TI no a se menciono tos irdependienies pueden formar sociedidc 57 rrdotir significa

su carga irihijiaria

vr

RonNico Vsaos M,

la Tnasfonnacn Econntira de Chile

FElIPE L4nAIN 8.

El ajuste a los shock externos adversos recay ms severamente en los sa

larios reales, el empleo y la inversin pblica, que declinaron drsticamen
te durante las depresiones de 1975 y 1982-83. El ahorro pblico mostr
un patrn de conducta similar. En otro aspecto, los gastos corrientes mos
traron una mayor rigidez hacia abajo, excepto la nmina salarial.

106

senados una respuesta a las polticas anteriores, particularmente a la ines

tabilidad macroeconmica que imper entre 1970 y 1973. Es por ello que,
en una primen fase, el nfasis estuvo precisamente en dicha estabilizacin
macroeconmica (ver captulo 2). El objetivo fue eliminar el enorme dfi
cit fiscal heredado del gobierno anterior, lo que se logr en breve plazo.
La reduccin del tamao y la participacin econmica del sector pblico
se persigui por diferentes medios. Mediante la reforma fiscal se redujo el
gasto pblico corriente y de capital. La recaudacin aument a medida que
se reduca la inflacin y se promulgaba una importante reforma tributaria.
Se reestructuraron las empresas estatales pan que buscaran la maximiza
cin de utilidades y la autosuficiencia. Adems se privatizaron las empre
sas pblicas.
la combinacin de estas fuerzas produjo seis aos dc supervit fiscal con
tinuo (1976-1981). Esta fortaleza fiscal permiti la reforma del sistema de
seguridad social: dado que ste implicaba una gran presin sobre las finan
zas pblicas, su ejecucin hubiera sido muy improbable sin el ajuste fiscal
previo.

Con la crisis de 1982-83 se volvi a los dficit fiscales, pero rpidamente, a

partir de 1987, se retomaron los supervit. En la segunda mitad de los 90,
estos se fueron reduciendo gradualmente hasta llegar a un dficit en 1998.

El sector pblico tambin se ajust rpidamente frente a los sbocks exter

nos. As, los incrementos del precio del petrleo se trasladaron a los con
sumidores con escasa demora. Los efectos adversos en las finanzas pbli
cas, tales como el derrumbe de los precios del cobre en 1974, se afrontaron
con nuevas contracciones fiscales.

o.:;r7t

la crisis de 1982-83 tambin fue un revs pan el programa pvatizador, pero

de igual forma ste se reinici rpidamente a partir de 1985. El proceso
privatizador prcticamente se detuvo en los 90, y los avances en esta ma
teria han sido modestos, aunque con alguna aceleracin a fines de la dca
da (ver captulos 4 y 6 de este volumen).

.:fltt

tuire hn4s 8.

Roomao Vtpg. M.

Ea Cuano de Siglo de Refomas Fisnl

107

la reduccin del tamao del Estado se retom con mucha fuerza en la se

gunda mitad de los 80, luego de la crisis. En efecto, entre 1985 y 1990, el
gasto total del gobierno genenl pas de un 33% del P18 a un 22% del PIE.

En materia tributaria se dise un sistema impositivo centrado en el gasto,

cuyo pilar fundamental es el [VA, que representa cerca de un 50% de la re
caudacin tributaria del gobierno central. Hay tambin impuestos espec
ficos que gravan a bienes que producen externalidades57, aranceles a la im
portacin y un impuesto de recaudacin municipal a la propiedad. Con
relacin al impuesto al ingreso, pan las personas se mantienen tasas mar
ginales extremadamente elevadas (45% la mxima), lo que desincentiva el
ahorro y el esfuerzo personal. A pesar de esto hay mecanismos que permi
ten reducir la carga para un porcentaje de aquella parte del ingreso que se
abon-a. En el caso del impuesto a las corporaciones, se incentiva el ahorro
de las empresas en la medida en que las utilidades repartidas pasan a for
mar parte de la renta personal, que tiene tasas marginales ms altas que la
tas-a a las utilidades de las cmprcsas

El sistema tributario actual tiene su origen fundamental en las reformas de

1975 y 1984. En la primera, se introdujo el IVA; y en 1-a segunda se redujo
drsticamente el impuesto a 1-as utilidades de las empresas y se integr con
el impuesto a las personas, cuyas tasas marginales son ms elevadas que las
de las empresas.

Von CS(C ltqUiiitO

El sistema tributario chileno an tiene elementos que atentan contra el aho

rro. La elevada tasa marginal del impuesto a la renta personal es quiz el
ejemplo ms importante. Adems, el sistema es complejo, lo que atenta con
tra una asignacin eficiente de los recursos y la reduccin de la evasin.
Ms an, en lo ltimos aos las distintas enmiendas al sistema han tendido
a incrementar su grado de complejidad. Este tipo de elementos lleva a la
conclusin de que, si bien el sistema es eficiente y probablemente supe
rior a los de la mayor parte de los paises del mundo, todava es muy per
fectible. El desafio en el futuro es justamente perfeccionarlo dentro del es
piritu de las reformas propuestas en este captulo.

Aunquc no lodos los impuc.tos cspcciflcos cunpicn

106

la Tnnsfoniudn Eran mira de Chile

Puja WLtN It. Ropuoo yERGAn 11.

sentidos una respuesta a las polticas anteriores, particularmente a la ines

tabilidad macroeconmica que imper entre 1970 y 1973. Es por ello que,
en una primera fase, el nfasis estuvo precisamente en dicha estabilizacin
macroeconmiea (ver capitulo 2). El objetivo fue eliminar el enorme dfi
cit fiscal heredado del gobierno anterior, lo que se logr en breve plazo.
La reduccin del tamao y la participacin econmica del sector pblico
se persigui por diferentes medios. Mediante la reforma fiscal se redujo el
gasto pblico corriente y de capital. Li recaudacin aument a medida que
se reduca la inflacin y se promulgaba una importante reforma tributaria.
Se reestructuraron las empresas estatales pan que buscaran la maximiza
cin de utilidades y la autosuficiencia. Adems se privatizaron las empre
sas pblicas.
La combinacin de estas fuerzas produjo seis aos de supervit fiscal con
tinuo (1976-1981). Esta fortaleza fiscal permiti la reforma del sistema de
seguridad social: dado que ste implicaba una gran presin sobre las finan
zas pblicas, su ejecucin hubiera sido muy improbable sin el ajuste fiscal
previo.
El sector pblico tambin se ajust rpidamente frente a los sbocks exter
nos. As, los incrementos del precio del petrleo se trasladaron a los con
sumidores con escasa demon. Los efectos adversos en las finanzas pbli
cas, tales como el derrumbe de los precios del cobre en 1974, se afrontaron
con nuevas contracciones fiscales.
El ajuste a los sbock externos adversos recay ms severamente en los sa
larios reales, el empleo y la inversin pblica, que declinaron drsticamen
te durante las depresiones de 1975 y 1982-83. El ahorro pblico mostr
un patrn de conducta similar. En otro aspecto, los gastos corrientes mos
traron una mayor rigidez hacia abajo, excepto la nmina salarial.
Con la crisis de 1982-83 se volvi a los dficiL fiscales, pero rpidamente, a
partir de 1987, se retomaron los supervit. En la segunda mitad de los 90.
estos se fueron reduciendo gradualmente hasta llegar a un dficit cn 1998.

-..

r.

-z-

La crisis de 1982-83 tambin fue un revs para el programa privatindor,pem

de igual forma ste se reinici rpidamente a partir de 1985. El proceso
privatizador prcticamente se detuvo en los 90, y los avances en esta ma
teria han sido modestos, aunque con alguna aceleracin a fines de la dca
da (ver captulos 4 y 6 de este volumen).

-rtj:.r

Foir WRA& K

RODRiGo YERGAn M.

Un Coana de Siglo de Relamas Bscal

107

La reduccin del tamao del Estado se retom con mucha fuerza en la se

gunda mitad de los 80, luego de la crisis. En efecto, entre 1985 y 1990, el
gasto total del gobierno general pas de un 33% del P18 a un 22% del PW.

En materia tributaria se dise un sistema impositivo centrado en el gasto,

cuyo pilar fundamental es el IVA, que representa cerca de un 50% de la re
caudacin tributaria del gobierno central. Hay tambin impuestos espec
ficos que gravan a bienes que producen externalidades57, aranceles a la im
portacin y un impuesto de recaudacin municipal a la propiedad. Con
relacin al impuesto al ingreso, para las personas se mantienen tasas mar
ginales extremadamente elevadas (15% la mxima), lo que desincentiva el
ahorro y el esfuerzo personal. A pesar de esto hay mecanismos que permi
ten reducir la carga para un porcentaje de aquella parte del ingreso que se
ahorra. En el caso del impuesto a las corporaciones, se incentiva el ahorro
de las empresas en la medida en que las utilidades repartidas pasan a for
mar parte de la renta personal, que tiene tasas marginales ms altas que la
msa a las utilidades de las empresas.

El sistema tributario actttal tiene su origen fundamental en las reformas de

1975 y 1981. En la primera, se introdujo el IVA; y en la segunda se redujo
drsticamente el impuesto a las utilidades de las empresas y se integr con
el impuesto a las personas, cuyas tasas marginales son ms elevadas que las
de las empresas.

uque

not ud,,s ki

nMiuctus espcc ifluos cumplen c, in este retjuist

tu

tE

El sistema tributario chileno an tiene elementos que atentan contra el aho

rro. U elevada tasa marginal del impuesto a la renta personal es quiz el
ejemplo ms importante. Adems,el sistema es complejo, lo que atenta con
tra uoa asignacin eficiente de los recursos y la reduccin de la evasin.
Ms an, en lo ltimos aos las distintas enmiendas al sistema han tendido
a incrementar su grado de complejidad. Etc tipo de elementos lleva a la
conclusin de que, si bien el sistema es eficiente y probablemente supe
rior a los de la mayor parte de los pases del mundo, todava es muy per
fectible. El desafio en el futuro es justamente perfeccionarlo dentro del es
pritu de las reformas propuestas en este captulo.

-.

rr:

.: