UNIVERSIDADE DE BRASLIA

DANIEL PITANGUEIRA DE AVELINO

DEMOCRACIA EM CONSELHOS:
anlise do processo decisrio em conselhos nacionais

BRASLIA-DF
2012

DANIEL PITANGUEIRA DE AVELINO

DEMOCRACIA EM CONSELHOS:
anlise do processo decisrio em conselhos nacionais

Tese apresentada ao Programa de PsGraduao da Universidade de Braslia como

requisito parcial para a obteno do grau de
doutor em Poltica Social, na rea de
concentrao Estado, Polticas Sociais e
Cidadania.
Orientadora: Profa. Dra. Debora Diniz

BRASLIA-DF
2012

DANIEL PITANGUEIRA DE AVELINO

DEMOCRACIA EM CONSELHOS:
anlise do processo decisrio em conselhos nacionais

Tese apresentada ao Programa de PsGraduao da Universidade de Braslia como

requisito parcial para a obteno do grau de
doutor em Poltica Social, na rea de
concentrao Estado, Polticas Sociais e
Cidadania.
Orientadora: Profa. Dra. Debora Diniz

Tese aprovada em 12/12/12.

BANCA EXAMINADORA

Profa. Dra. Debora Diniz

Orientadora SER/UnB

Prof. Dr. Pedro de Carvalho Pontual

Membro Externo SGPR

Prof. Dr. Jos Eduardo Elias Romo

Membro Externo OGU/CGU-PR

Prof. Dr. Alexandre Bernardino Costa

Membro Titular DIR/UnB

Prof. Dr. Cristiano Guedes

Membro Titular SER/UnB

Prof. Dr. Newton Narciso Gomes Jnior

Membro Suplente SER/UnB

Ao meu Rei,
t vendo a, meu velho?
Jogamos duro.
N mole no.

AGRADECIMENTOS
A todos e todas que contriburam para que este trabalho fosse possvel, em especial

Profa. Ivanete Salete Boschetti, pela orientao nos primeiros anos do curso, pelo exemplo
de militncia, compromisso e f na democracia,

Profa. Debora Diniz, pela orientao nos momentos de concluso, pelas lies de tica e
profissionalismo e por mostrar como nossos atos podem (e devem) tornam o mundo melhor,

aos Profs. Alexandre Bernardino, Pedro Pontual, Jos Eduardo Romo, Cristiano Guedes e
Newton Jnior, pela confiana e pela solidariedade na luta por uma democracia participativa,

aos professores, colegas e funcionrios da Universidade de Braslia, pelo companheirismo,

pela presena e por construir no dia-a-dia o que significa viver em universidade,

aos colegas de trabalho, conselheiros e conselheiras, que tornam estas ideias reais,

aos meus irmos, minha noiva, minha me, minha famlia e meus amigos, por tudo,

e a Clara, por me ensinar que no existe apenas um jeito certo de escrever ou jogar xadrez,

meu muito obrigado.

RESUMO

O presente estudo est fundamentado em concepes marxistas de democracia e

Estado e em uma consequente conceituao de conselhismo, baseada na obra de Rosa
Luxemburgo sobre sistemas de conselhos. O foco recai sobre as experincias brasileiras de
conselhos, como formaes sociais especficas, do fim do sculo XIX aos desafios mais
recentes de replicao e controle social. Ao longo desse tempo, os conselhos difundiram-se,
no mbito federal, por vrias reas de atuao estatal e, no mbito local, esto presentes em
mais de 97% dos municpios brasileiros, constituindo uma prtica destacada na administrao
pblica. A pesquisa uma anlise de conjuntura poltica do Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS) no perodo de 2007 a 2008, com o objetivo de identificar a prevalncia de
interesses dentro de sua composio. A hiptese de que as decises do CNAS refletem,
majoritariamente, os interesses afirmados pelos representantes governamentais em
comparao com aqueles no governamentais. A pesquisa foi documental, realizada sobre
atas de 15 reunies ordinrias e 3 extraordinrias ocorridas entre fevereiro de 2007 e agosto
de 2008. As 2.207 manifestaes proferidas nessas reunies foram categorizadas segundo os
enunciados e comparadas de acordo com quatro conjuntos de critrios (condies de deciso,
resultados da deciso, momento deliberativo e momento decisrio). Isso forneceu um
conjunto de dados quantitativos adequados medio dos processos decisrios em rgos
colegiados. Os resultados mostraram o conselho como uma arena aberta cujos membros
governamentais ou no governamentais contribuem para a deciso, em um processo gradual e
participativo em que prevalece a construo de propostas coletivas. Ainda assim, as medidas
tambm indicaram um comportamento mais homogneo e articulado no segmento
governamental, em contraste com uma representao fragmentada da sociedade civil.

Palavras-chaves: Conselhos. Conselhismo. Processo decisrio.

ABSTRACT

This study lays its basis on Marxist conceptions of democracy and State, which leads
to a depiction of councilism, as perceived in Rosa Luxemburgs writings about council
systems. It focuses on Brazilian experiences of councils, considered as specific social
formations, from late 19th century until recent challenges of replication and social control.
Meanwhile, councils have spread among areas of federal government and more than 97% of
Brazilian municipalities, and are currently regarded as a remarkable practice in public
administration. The research conducted was documental and consisted of a conjunctural
analysis of the National Council of Social Assistance (CNAS) between 2007 and 2008, which
aimed to identify the prevalence of interests among its members. The hypothesis was that
CNAS decisions reflect mostly the interests of governmental representatives than those of
non-governmental ones. Reports from 15 ordinary and 3 extraordinary sessions between
February 2007 and August 2008 were analyzed, and the 2207 statements made in them were
categorized according to the forms of enunciation and compared under four criteria
(conditions of decision, results of the decision, behavior on the deliberative phase and
behavior on the decision phase). This resulted in a set of quantitative data that allowed the
measurement of the decision-making process in councils. The results revealed that councils
are an open arena where both governmental and non-governmental members contribute to
decision-making, in a gradual and participative proposal-building process. Nevertheless, a
more articulated and homogenous behavior was identified to the governmental side, as
opposed to a fragmented representation of the civil society.

Keywords: Councils. Councilism. Decision-making.

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Distribuio absoluta das manifestaes, por segmento autor ........................... 122
Grfico 2 - Nmero de manifestaes segundo o segmento e a referibilidade ..................... 123
Grfico 3 - Nmero de manifestaes de juzo, por segmento autor .................................... 124
Grfico 4 - Resultado das manifestaes apresentadas, por segmento autor ........................ 125
Grfico 5 - Distribuio proporcional ao segmento das manifestaes (propositivas ou no) do
governo decididas, segundo seu resultado .......................................................................... 127
Grfico 6 - Distribuio proporcional ao segmento das manifestaes (propositivas ou no) da
sociedade civil decididas, segundo seu resultado ................................................................ 127
Grfico 7 - Nmero de manifestaes decididas, por segmento, segundo o mtodo de deciso129
Grfico 8 - Proporo das manifestaes de juzo de autoria do governo, segundo o segmento
a que se destinam ............................................................................................................... 132
Grfico 9 - Proporo das manifestaes de juzo de autoria da sociedade civil, segundo o
segmento a que se destinam ............................................................................................... 132

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Relao exemplificativa de conselhos com seus respectivos atos de criao, Brasil,
19001946 ........................................................................................................................... 73
Tabela 2 - Relao exemplificativa de conselhos departamentalizados com seus respectivos
atos de converso, Brasil, 19331967 ................................................................................... 75
Tabela 3 - Relao exemplificativa de conselhos com seus respectivos atos de criao, Brasil,
19461964 ........................................................................................................................... 75
Tabela 4 - Relao exemplificativa de conselhos com seus respectivos atos de criao, Brasil,
19641988 ........................................................................................................................... 77
Tabela 5 - Frequncia absoluta dos municpios com conselhos, por rea, e percentual relativo
ao total de municpios, Brasil, 2009...................................................................................... 83
Tabela 6 - Quadro comparativo das caractersticas de participao social no SUS e no Suas,
Brasil, 2012.......................................................................................................................... 88
Tabela 7 - Relao dos atos normativos do SUS e do Suas com os respectivos projetos de lei
originrios, Brasil, 2012 ....................................................................................................... 91
Tabela 8 - Mdia simples e desvio padro dos percentuais de presena dos conselheiros do
CNAS, por segmento, 14/02/200714/08/2008 .................................................................. 120
Tabela 9 - Percentuais de presena, justificativa e ausncia por reunies dos conselheiros do
CNAS, por segmento, 14/02/200714/08/2008 .................................................................. 120
Tabela 10 - Frequncias absolutas das manifestaes e frequncias relativas do nmero de
propostas e alteraes de propostas em relao ao nmero de manifestaes, por segmento do
CNAS, 14/02/200714/08/2008 ......................................................................................... 122
Tabela 11 - Resultados das proposies e alteraes, por segmento autor no CNAS,
14/02/200714/08/2008 (frequncias absolutas) ................................................................. 126
Tabela 12 - Frequncia absoluta do nmero de decises segundo o modo de deciso, o tipo de
deciso e o segmento autor no CNAS, 14/02/200714/08/2008 .......................................... 130
Tabela 13 - Frequncias absolutas de manifestaes de juzo, por tipo de manifestao,
segundo o segmento autor e o segmento destinatrio do CNAS, 14/02/200714/08/2008 ... 133
Tabela 14 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o segmento do
CNAS autor da proposta e o nmero de votantes, com mdia, 14/02/200714/08/2008 ...... 136
Tabela 15 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o segmento do
CNAS autor da proposta, o tipo do ato resultante, o resultado da votao e a proporo dos
votos, 14/02/200714/08/2008 ........................................................................................... 137

Tabela 16 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o segmento autor
da proposta e a quantidade de abstenes, com mdia e proporo de abstenes por votantes,
14/02/200714/08/2008 ..................................................................................................... 137
Tabela 17 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o tipo de ato
resultante, por resultado, com mdia do nmero de votantes e de abstenes e proporo de
abstenes por votantes, 14/02/200714/08/2008 ............................................................... 139
Tabela 18 - Percentual de convergncia de votos, por segmento do CNAS, 14/02/2007
14/08/2008 ......................................................................................................................... 141

SUMRIO
INTRODUO.............................................................................................................................. 13
1 DEMOCRACIA E CONSELHISMO ......................................................................................... 33
1.1 CONSELHOS E TEORIAS DEMOCRTICAS .................................................................................. 33
1.2 PARADIGMAS CONCEITUAIS SOBRE DEMOCRACIA ................................................................... 36
1.2.1 DEMOCRACIA E LIBERALISMO.................................................................................................. 36
1.2.2 DEMOCRACIA E MARXISMO ..................................................................................................... 40
1.3 CONSELHISMO .......................................................................................................................... 55
2 CONSELHOS NO BRASIL........................................................................................................ 66
2.1 PROVINCIALISMO: OS CONSELHOS DO BRASIL IMPRIO.......................................................... 66
2.2 AUTORITARISMO INSTRUMENTAL: OS CONSELHOS DA PRIMEIRA REPBLICA ....................... 69
2.3 AUTONOMIA E AUTORITARISMO: OS CONSELHOS DE 1946 A 1988 ........................................... 75
2.4 REPLICAO E CONTROLE SOCIAL: OS CONSELHOS DA CONSTITUIO DE 1988 AT HOJE ... 82
2.5 O CONSELHO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL .................................................................. 93
3 O PROCESSO DECISRIO EM CONSELHOS .................................................................... 107
3.1 DESCRIO DA PESQUISA........................................................................................................ 107
3.1.1 OBJETIVO E HIPTESE ............................................................................................................ 109
3.1.2 CONCEITOS E MTODOS ......................................................................................................... 110
3.1.3 FONTES DE PESQUISA............................................................................................................. 114
3.1.4 UNIVERSO DE ANLISE E CATEGORIAS ................................................................................... 116
3.2 RESULTADOS DA PESQUISA..................................................................................................... 119
3.2.1 CONDIES DE PARTICIPAO ............................................................................................... 119
3.2.2 RESULTADO DAS PROPOSTAS ................................................................................................. 125
3.2.3 ANLISE DA DELIBERAO.................................................................................................... 131
3.2.4 ANLISE DA DECISO ............................................................................................................ 135
CONCLUSES ............................................................................................................................ 147
REFERNCIAS........................................................................................................................... 150

13

INTRODUO
Conselho um tema recorrente no cenrio brasileiro. O aumento do nmero de
teses e dissertaes que tratam desse tema, assim como a multiplicao de grupos de
pesquisa que vm abordando esse assunto ao longo dos anos, demonstra um forte e
crescente interesse por ele no mbito acadmico. Talvez o melhor indicador da
relevncia atual desse debate seja o nmero de conselhos, que se expandem tanto no
governo nacional quanto nos governos locais. uma realidade poltica, portanto, que se
impe por sua prpria escala.
A primeira questo que decorre dessa escolha temtica identificar o que se
entende por conselho. Num cenrio de expanso do discurso e da prtica sobre
conselhos, de se esperar o encontro com uma heterogeneidade conceitual. Uma
indicao dessas variaes ser exposta logo a seguir, como uma amostra do que se
discute sobre conselhos no Brasil. Essa pluralidade de vises refora a necessidade de
explicitar uma opo conceitual.
possvel adotar a definio paradigmtica dos conselhos gestores, de Maria da
Glria Gohn (2007a), ou a dos conselhos de polticas pblicas, de Luciana Tatagiba
(2002). H, ainda, a possibilidade de entender os conselhos como instituies hbridas
(AVRITZER; PEREIRA, 2005) ou como interfaces socioestatais (PIRES; VAZ, 2012),
para usar a atualssima categoria proposta pelo Ipea. Em resumo, h um cardpio de
alternativas conceituais, em relao s quais necessria uma opo mais explcita.
O caminho mais adequado para este trabalho, no entanto, no trabalhar com
nenhum desses recortes conceituais. Ou, melhor dizendo, a opo adotar um conceito
que seja amplo o suficiente para dialogar com todos eles, sem excluir outras formas de
organizao colegiada que geralmente ficam margem da literatura especializada sobre
conselhos. Assim, com todos os riscos e limites prprios de uma abertura muito ampla,
a deciso procurar trabalhar com um conceito mais elstico de conselhos.
Por isso a palavra conselhos utilizada ao longo deste trabalho com pouca ou
nenhuma adjetivao. Isso significa, a princpio, um termo sinnimo de rgo
colegiado, seja ele qual for. Seria um espao de discusso, uma plenria, no qual os
indivduos se encontram e produzem afirmaes como um grupo. Por metonmia, o
termo conselho passa a ser empregado como um designativo do prprio grupo que se
rene in consilium.

14

A qualificao como rgo colegiado necessria, mas no suficiente para

explicar o que se entende por conselhos, por isso preciso fazer outros recortes
conceituais. O primeiro deles o reconhecimento dos conselhos aqueles que sero
tratados neste trabalho como rgos pblicos. A presena de representantes da
sociedade civil, paritria ou majoritariamente, e sua autonomia ou sua liberdade de
manifestao no afastam o fato de que essas instncias foram criadas pelo Estado, so
por ele mantidas e podem ser por ele extintas a qualquer tempo (respeitada a hierarquia
do ato de criao). o poder, quase soberano, de decidir sobre a prpria existncia do
conselho que fora a constatao de que se trata de um rgo pblico estatal, do qual a
sociedade pode fazer parte, mas no destacar da mquina pblica.
Com isso, ficam de fora algumas manifestaes especificamente autnomas e
autogeridas pela sociedade, como os conselhos populares propriamente ditos e as
formas colegiadas integrantes de sindicatos e associaes. Isso representa uma reduo
do conjunto de fenmenos abrangidos pelo termo, mas no implica perda significativa
de poder explicativo, dado que essas manifestaes da sociedade no exerccio da sua
autonomia no constituem o foco deste trabalho no mximo um elemento de
referncia ou inspirao, como o caso dos conselhos operrios citados no captulo 1.
Um segundo elemento que se prope como integrante do conceito de conselhos
o compartilhamento decisrio. Assim, s se justificaria a criao de um rgo
colegiado estatal se a ele fosse conferida a prerrogativa de incidir de alguma forma,
ainda que mnima, nas decises governamentais. Isso pode ser feito por meio da
emisso coletiva de uma opinio (nos chamados conselhos consultivos), de um
parecer especializado (nos conselhos tcnicos) ou mesmo da deciso em si (nos
conselhos diretores). Mesmo que no seja vinculante, mesmo que no seja a ltima
palavra sobre o assunto, a manifestao do conselho passa a fazer parte, em algum
momento, de um processo que vai levar a uma deciso governamental. Adotado esse
critrio, no so considerados conselhos aqueles rgos colegiados que funcionam
como mera plateia ou auditrio para a exposio de temas que no esto abertos a
discusso.
O critrio do compartilhamento decisrio no simples de ser aplicado. uma
caracterstica dificilmente perceptvel e no depende do que est expresso nos atos de
constituio do colegiado. Exige uma observao continuada do comportamento dos
seus membros, a fim de verificar o quanto eles interferem nos temas postos em pauta. A
dificuldade desencoraja a adoo do critrio, mas no a torna impossvel. Isso ser mais

15

bem discutido no captulo 3, que se constitui como uma alternativa de resposta a essas
preocupaes prticas.
Por fim, oportuno acrescentar um terceiro recorte conceitual, a abertura
participao externa, que no passa de uma decorrncia do segundo. Se h a expectativa
de compartilhamento decisrio por meio do conselho, importante questionar com
quem se deve dar esse compartilhamento. incua uma instncia colegiada formada
apenas por pessoas que j fazem parte do rgo deliberativo, ou seja, que j
participariam do processo decisrio de alguma forma. Fica desejvel certa abertura
participao de elementos externos ao caminho tradicional da deciso. O grau de
abertura ou de externalidade desses elementos depende de qual parmetro de
coletividade se adota para o compartilhamento decisrio.
Para quem mantm o foco na intersetorialidade entre as diversas reas de
atuao governamental, a participao de outros rgos governamentais no colegiado
pode ser considerada uma abertura suficiente. Para quem enfatiza o pacto federativo, a
abertura deve envolver a representao de rgos federais, estaduais e municipais. Para
quem discute territorialidade, adequada a participao de membros provenientes de
diferentes bases territoriais. Em resumo, o critrio do compartilhamento decisrio exige
a definio dos grupos com os quais essa deciso compartilhada, o que, por sua vez,
atrai uma discusso sobre critrios de representatividade nos conselhos.
Neste trabalho, o enfoque a relao entre Estado e sociedade, com a anlise de
como o equilbrio entre ambos envolveu, ao longo do tempo, formas administrativas que
concentravam mais ou menos o poder de deciso no polo governamental. Por essa
nfase, o critrio da abertura seria traduzido no reconhecimento da necessidade de
compartilhamento das decises com a sociedade civil, o que se materializa pela
presena de representantes no governamentais nos colegiados.
Vrios outros atributos podem ser derivados desses trs recortes natureza
estatal, compartilhamento decisrio e abertura ao externo , mas mais oportuno que a
proposta conceitual se encerre neles para evitar um estreitamento conceitual excessivo.
Firmado esse pacto, que garante uma posio conceitual para a qual retornar aps a
jornada, possvel traar um breve retrato da literatura brasileira sobre conselhos, a fim
de dialogar com essa pluralidade de concepes.

***

16

O conhecimento produzido no Brasil sobre conselhos variado, mas guarda

alguns elementos comuns. possvel perceber tendncias e linhas tericas que unem ou
afastam os autores e os conceitos defendidos por eles. Para efeito de anlise, a opo
feita aqui por agrupar os autores em dois grandes blocos histricos, em que a
Constituio Federal de 1988 o divisor de guas. O primeiro grupo, rotulado de
eutpico, envolve aqueles que escreveram desde o Perodo Imperial at a promulgao
da nova Carta Constitucional.
A forma de organizao dos conselhos do Brasil Imprio foi objeto de estudo de
autores da poca, entre os quais merece destaque a obra Estudos prticos sobre a
administrao das provncias no Brasil, de Paulino Jos de Souza, o Visconde do
Uruguay. O Visconde do Uruguay dedicou-se anlise da relao entre governantes e
governados no mbito local, sob o ponto de vista do administrador provincial. Ele
acompanhou as dvidas interpretativas suscitadas aps a edio do Ato Adicional de
1834, como aquelas que tratavam da extenso dos poderes das Assembleias
Legislativas, se legislativas ou deliberantes, em relao aos Conselhos Geraes (SOUZA,
1865). Defensor da participao do cidado nos negcios pblicos, por vezes
manifestou-se criticamente em defesa da existncia dos conselhos, como neste trecho,
em que questiona a extino dos Conselhos de Presidncia nas provncias:
Tinha grandes defeitos a organisao de taes Conselhos, que podio com o
tempo ser melhorados.
Era grande a falta de cidados habilitados para taes Conselhos, muito maior
do que hoje, decorridos mais de 40 annos. Acabava o Brasil de ser uma
colonia portugueza, sujeita a um Governo absoluto.
Adoptado o acto addicional, fixou a lei, que o seguio, de 3 de Outubro de
1834 attribuies dos Presidentes de Provincia, e extinguio os Conselhos de
Presidencia.
Porque foro (como o Conselho de Estado) extinctos em 1834, no tempo do
grande liberalismo, os Conselhos de Presidencia? Porque em varias
Provincias no havia numero sufficiente de homens habilitados para exercer
o officio de Conselheiros? Mas no acabava de ser creado em todas as
Provincias numero de legisladores provinciaes muito superior ao dos
Conselheiros? Numero pequeno de Conselheiros trocado, em grande de
Legisladores.
Seria porque a instituio dos Conselheiros de Presidencia era defeituosa?
Era-a sem duvida, como era a do antigo Conselho de Estado, mas no era
muito possivel melhorar uma instituio que era de 1823? (SOUZA, 1865, p.
v)

O autor demonstra, portanto, uma preocupao com a manuteno desses

espaos colegiados, assim como com o seu aprimoramento. Essa defesa, contudo, no
lhe retira a viso crtica necessria para perceber as insuficincias dessas instncias e os

17

problemas que podem surgir delas. Exemplo disso a anlise que faz das fragilidades
organizacionais daquele mesmo Conselho de Estado e das consequncias dessas falhas
para as decises do prprio colegiado:
O caso e a soluo que deu a Seco pde sim ficar registrado na memoria
dos Conselheiros que ento a compunho, mas alm de que este registro, que
o tempo pde apagar, nem sempre fiel, muda o pessoal das Seces
frequentemente. Os Ministros igualmente. O Conselho de Estado no tem
uma Secretaria, no tem um Presidente para o servio ordinrio, no tem um
centro para o seu trabalho, e harmonia das suas decises.
Apparece hoje uma questo. solvida por um modo. Passados tempos
apparece a mesma. Frequentemente examinada como se pela primeira vez
apparecesse (SOUZA, 1865, p. xlviii).

Em suma, Visconde do Uruguay, que pode ser considerado um dos pioneiros da

anlise dos conselhos, trata do tema sob a tica do administrador provincial, procurando
fornecer respostas prticas s questes recorrentes de quem milita nessa rea. Sua obra
bastante referenciada na legislao, com uma dedicao especial anlise de casos,
principalmente os questionamentos sobre a administrao local submetidos
Assembleia Geral ou ao Conselho de Estado. Dentro desse contexto, ele figura como
um defensor da instituio e manuteno dos conselhos, ressaltando sua importncia
para a vida poltica provincial, sem deixar de lado uma chamada crtica ao seu
aperfeioamento. Nesse sentido, destaca desafios mais que atuais, como o
monitoramento da efetividade das decises consiliares, a relao com o poder pblico, o
papel do conselheiro e as condies materiais e organizacionais de funcionamento do
colegiado.
Os conselhos no Estado Novo foram analisados por Francisco Jos de Oliveira
Viana, consultor da Justia do Trabalho. Para ele, os conselhos de reas especficas, de
inspirao europeia (1974), representam o reconhecimento da necessidade de
especializao na administrao pblica e um intuito de democratizao. Segundo
Oliveira Viana (1974, p. 71), a atividade consultiva destes Conselhos prende-se assim
muito intimamente, diramos mesmo muito democraticamente, s correntes, impulses e
inspiraes vindas das classes populares e dos centros mais representativos da nossa
organizao econmica. A defesa dos conselhos em Oliveira Viana est fundamentada
em algumas premissas que carecem de uma anlise mais apurada. A primeira o
elitismo e a incapacidade do povo-massa para a participao poltica:
Nossa vida administrativa e nossa atividade idealista e poltica nas suas
expresses mais altas uma pura criao pessoal e exclusiva de alguns
homens, independentemente de qualquer sugesto vinda do povo. O que se
tem feito de grande neste sentido sempre o produto de individualidades

18
marcantes e superiores e no de estrutura culturolgica de massa, da
capacidade poltica da populao em geral (OLIVEIRA VIANA, 1999, p.
322-323, grifos do original).

A segunda, de inspirao positivista, a necessidade de uma tcnica objetiva

para o processo de tomada de deciso governamental. Os conselhos seriam esses
elementos de fundamentao tcnica da deciso poltica, na medida em que a
especializao permite a atuao estatal obedecendo s leis da cincia social; do
contrrio o fracasso certo (OLIVEIRA VIANA, 1999, p. 439, grifo do original).
Por fim, outro pressuposto que merece ser considerado a crena na democracia
por meio das representaes de classe, considerando que nestas organizaes
profissionais que eles, sejam legisladores ou administradores, encontram as fontes de
informaes mais seguras dos interesses coletivos (OLIVEIRA VIANA, 1974, p. 116).
Esse conjunto de valores resulta na sua concepo de democracia e participao pelos
conselhos:
O princpio caracterstico do governo democrtico consiste em dar
totalidade dos cidados uma parte igual na direo dos negcios pblicos
diz Duguit. Ora, se assim , o melhor caminho para realizarmos a democracia
no lutarmos, at com as armas na mo, para eleger deputados ao
Parlamento; mas desenvolver os Conselhos Tcnicos e as organizaes de
classe, aumentar a sua importncia, intensificar as suas funes consultivas e
pr-legislativas, generalizar e sistematizar a praxe da sua consulta da parte
dos poderes pblicos. este o verdadeiro caminho da democracia do Brasil
(OLIVEIRA VIANA, 1974, p. 77, grifo do original).

Wanderley Guilherme dos Santos quem vai fazer a leitura das ideias de
Oliveira Viana como um expoente do autoritarismo instrumental brasileiro, ou seja, da
crena de que possvel um Estado forte, tolerando um sistema poltico autoritrio
transitrio, com o objetivo de desenvolver uma cultura e uma prtica democrticas em
uma sociedade que naturalmente no as reconhece ou seja, uma sociedade onde o
exerccio autoritrio do poder a maneira mais rpida de se conseguir edificar uma
sociedade liberal, aps o que o carter autoritrio do Estado pode ser questionado e
abolido (SANTOS, 1978). A leitura de Werneck Vianna, por sua vez, vai no sentido de
reconhecer na obra de Oliveira Viana uma busca por solues singulares para problemas
singulares. A proposta liberal no seria adequada realidade brasileira por conta da
incapacidade do povo-massa para o exerccio da democracia, o que requer inovaes
institucionais como os conselhos capazes de lidar com essa realidade e alter-la:
Porque predomina no povo-massa uma orientao individualista e uma
situao de atomizao diagnstico do atraso , deve-se procurar uma

19
nova matriz de direito pblico a ordenao corporativa moderna que
salte o liberalismo e estabelea supostos e instituies superiores. [...] No
chegaremos ao moderno como aprendizes do liberalismo, mas como
inventores de uma nova ordem social (WERNECK VIANNA, 1991, p. 177178).

Esses primeiros autores carregam consigo uma referncia de democracia mais

prxima da proposta liberal do que marxista (ainda que seja para propor uma alternativa
ao liberalismo europeu, como no caso de Oliveira Viana). Profundamente influenciadas
pelo contexto poltico de suas pocas, suas vises sobre os conselhos partem da
perspectiva estatal e de um projeto de nao em construo. Os conselhos seriam
mecanismos do Estado para a integrao de segmentos da sociedade (as lideranas
provinciais, no caso do Visconde de Uruguay, e as representaes de classes, no caso de
Oliveira Viana) ao debate governamental, a fim de tornar melhores as suas decises.
Alm do aspecto do autoritarismo instrumental, que j foi destacado, h, portanto, a
defesa dos conselhos como elementos de qualificao da deciso estatal. Em ambos os
casos, os autores escrevem do ponto de vista de administradores pblicos, ou de quem j
exerceu essas atividades. Tambm em ambos os casos, defendem a criao ou
permanncia dos conselhos em uma estrutura estatal que passa por transformaes
profundas. a voz da prtica, especificamente direcionada queles que promoviam
essas mudanas organizacionais, levantada em defesa dos conselhos como um mtodo
adequado de tomada de deciso.
A proposta marxista de democracia e de conselhismo alcana maior
reconhecimento no Brasil na segunda metade do sculo XX e tem sua voz amplificada
nos movimentos de contestao ditadura militar e de redemocratizao do pas.
Diversos autores escrevem sobre a democracia e a participao social, trazendo consigo
o tema dos conselhos.
Um dos exemplos mais notveis o de Florestan Fernandes. Para o autor,
necessria uma democracia de participao ampliada, na qual, por ironia da histria,
as classes trabalhadoras e no as classes burguesas iro conduzir a dinamizao e a
consolidao da democracia burguesa (FERNANDES, 1980, p. 66-67). No mbito de
uma sociedade de classes, a democracia pode ser defendida por vrios grupos
significando coisas distintas e contraditrias (FERNANDES, 1986, p.50-59), por isso
ele argumenta em favor de uma revoluo democrtica policlassista, ao mesmo tempo
burguesa e proletria. Florestan Fernandes faz parte de um grupo de intelectuais que
herda e reescreve as premissas marxistas da luta de classes, em um contexto brasileiro.

20

Sem se restringir a uma linearidade histrica de hegemonia burguesa sucedida por uma
revoluo do proletariado, o Brasil reuniria condies para fazer uma transformao
democrtica pela composio de foras entre os diversos segmentos da sociedade.
Sob essas premissas, Florestan Fernandes considera importante a organizao
dos conselhos, mas numa natureza autnoma em relao ao Estado a figura do
conselho popular. Para o autor, cabe ao conselho popular uma atividade permanente e
paralela na elaborao de diretrizes, aes e decises dotadas de legitimidade prpria
consagrada pelo direito objetivo da vox populi (FERNANDES, 1990, p. 133). Aqui
suas ideias refletem o contexto da poca de afirmao da autonomia dos movimentos
sociais em relao ao Estado e da possibilidade de atuao paralela entre ambos. As
formas de organizao popular, entre as quais os conselhos, seriam espaos de
articulao e formao poltica em que as questes seriam apresentadas, debatidas e
solucionadas pela prpria comunidade.
Essa concepo se aproxima da proposta de conselhos operrios defendida na
Alemanha do incio do sculo XX, tratados no captulo 1. Os conselhos populares
seriam formas auto-organizadas da sociedade que se afirmariam perante o Estado como
instrumento de transformao das relaes. Diferentemente das perspectivas at ento
adotadas no Brasil, os conselhos seriam, mais do que rgos da administrao pblica,
espaos de vocalizao popular. Um exemplo prximo da vox populi citada por
Florestan Fernandes foram os conselhos comunitrios de sade.
Outro autor de inspirao marxista a tratar dos conselhos no contexto brasileiro
foi Carlos Nelson Coutinho. Estudioso profundo das ideias de Antonio Gramsci,
Coutinho (2007) traz essa referncia terica para o Brasil em um contexto em que as
discusses marxistas so dominadas pelos manuais stalinistas e faz uma leitura que
reafirma a atualidade do seu pensamento. o caso de sua anlise sobre a concepo
gramsciana de vontade humana coletiva, considerada como a fora impulsionadora da
histria (COUTINHO, 1981). Permanecendo atual, essa discusso era ainda mais
significativa no contexto de fim da ditadura militar, no incio da dcada de 1980.
Um dos textos mais clebres de Carlos Nelson Coutinho foi publicado em 1979
com o ttulo A democracia como valor universal.1 Nele, o autor analisa as tenses e
1

Em uma entrevista revista Caros Amigos em 2009, o baiano de Itabuna (falecido recentemente, em
setembro de 2012) afirma que no cientista poltico (Eu sou professor da escola de Servio Social)
e comenta suas intenes ao escrever o artigo: Meu texto, Democracia como valor universal, no um
abandono do socialismo. Era apenas uma maneira de repensar o vnculo entre socialismo e democracia.
Era um artigo ao mesmo tempo contra a ditadura que ainda existia e contra uma viso marxista-

21

contradies entre marxismo e democracia, para afirmar que no h incompatibilidades,

mas uma relao dialtica, na qual a relao da democracia socialista com a
democracia liberal uma relao de superao dialtica (Aufhebung): a primeira
elimina, conserva e eleva a nvel superior as conquistas da segunda (COUTINHO,
1979, p. 40, grifos meus). No mesmo texto, o autor trata dos organismos populares de
democracia direta, entre os quais os conselhos, como uma necessidade para a
superao da alienao poltica e do isolamento do Estado, mas mantendo uma
integrao (citando a preocupao de Max Adler) com os mecanismos tradicionais de
representao indireta, como partidos e parlamentos, para evitar converter a
democracia consiliar (dos conselhos operrios de base) numa representao puramente
corporativista, incapaz de operar como ponto de partida para uma direo hegemnica
unitria do conjunto da sociedade (COUTINHO, 1979, p. 38; 1980, p. 28).2
A crtica ao regime militar brasileiro e via prussiana como foi conduzida a
relao entre Estado e sociedade ao longo da histria do Brasil permeia todo o texto,
assim como uma reflexo sobre as prticas autoritrias naquilo que chamou golpismo
de esquerda. Sua exortao, portanto, em favor de uma democracia organizada de
massas, pautada pela participao social:
Multiplicaram-se, sobretudo nos ltimos tempos, organismos de democracia
direta, sujeitos polticos coletivos (comisses de empresa, associaes de
moradores, comunidades religiosas de base, etc.) [...]. Isso abre a
possibilidade concreta de intensificar a luta pelo aprofundamento da
democracia poltica no sentido de uma democracia organizada de massas, que
desloque cada vez mais para baixo o eixo das grandes decises hoje
tomadas pelo alto (COUTINHO, 1979, p. 44).

Em comum, ambos os autores defendem uma proposta de conselhos de natureza

mais popular do que estatal. Os conselhos populares de Florestan Fernandes constituem
sua prpria fonte de legitimidade, com base no vox populi e na soberania popular.
Seriam espaos de decises apresentadas da sociedade para o governo e no o contrrio.
J os organismos de democracia direta de Carlos Nelson Coutinho seriam sujeitos

leninista, o pseudnimo do stalinismo, que o partido ainda tinha da democracia. Mais adiante, confessa
que faria alteraes no ttulo: Uma alterao que eu faria no velho artigo era colocar no democracia
como valor universal, mas democratizao como valor universal. Para mim a democracia um processo
[...]. Ento, eu diria que sem democracia no h socialismo, e sem socialismo no h democracia. Acho
que as duas coisas devem ser sublinhadas com igual nfase (SOUZA; SALLES; POMPEU, 2009).
2
Com base no texto de Coutinho (1979, p. 38) utilizada neste trabalho a expresso consiliar como
adjetivo genrico referente a conselho. A forma conselhista, comumente utilizada na literatura
contempornea com o mesmo significado, ser reservada aqui para um sentido mais especfico, referente
a uma proposta de organizao poltica baseada em conselhos, ou a um conselhismo propriamente dito,
como ser especificado nos captulos 1 e 2 adiante.

22

polticos coletivos de base, a disputar uma guerra de posio. O grande bloco

democrtico e popular assim formado seria um instrumento de presso, inclusive sobre
parlamentos, para a renovao democrtica de baixo para cima.
Essas posies representam o reconhecimento das doutrinas marxistas de ao
coletiva e de ocupao da arena poltica pelos elementos sociais, das quais os conselhos
podem ser um instrumento. No se trata de uma apropriao homognea e automtica
dos preceitos socialistas, contudo. Florestan Fernandes, por exemplo, apresenta, por
meio da ideia de democracia de participao ampliada, uma proposta de conciliao de
segmentos sociais que no inteiramente pautada pelo paradigma da luta de classes.
Carlos Nelson Coutinho, por sua vez, alm de reconhecer os mritos da democracia
liberal, prope uma composio com as formas tradicionais de democracia
representativa para alcanar a transformao do Estado brasileiro. Desse modo, assim
como os autores anteriormente citados interpretavam os preceitos liberais sua maneira,
essas leituras fazem uma adaptao crtica das ideias socialistas ao contexto brasileiro,
tambm de uma maneira prpria.
Outro ponto de destaque que nessas propostas no h o protagonismo estatal da
instituio desses espaos, mas uma mobilizao social tornada coletiva por meio da
organizao em conselhos. A tutela estatal para a democratizao da nao no mais
vista como necessria, uma vez que a prpria sociedade passa a ser reconhecida como
titular de legitimidade (no caso de Florestan Fernandes) e poder de presso (no caso de
Carlos Nelson Coutinho) para fazer valer suas opinies. Nesse sentido, muito
significativo observar como os discursos sobre democracia e conselhos passam a ser
proferidos por quem est fora dos cargos pblicos, mas envolvido com os movimentos
sociais. Gradativamente, o lugar de fala da literatura sobre conselhos migra das
reparties pblicas para as universidades.
Esses quatro autores Visconde de Uruguay, Oliveira Viana, Florestan
Fernandes e Carlos Nelson Coutinho tm em comum a defesa dos conselhos como
um instrumento adequado, uma boa prtica, um lugar bom, uma eutopia. Sua convico
no baseada em elementos ideais ou inexistentes (por isso no so utpicos), mas em
experincias concretas de organizao coletiva que eles acreditam ser adequadas ao
contexto brasileiro. Isso envolve experincias tanto vividas (como os conselhos do
Brasil Imprio, para o Visconde de Uruguay) quanto mais remotas (os conselhos
tcnicos da Europa, para Oliveira Viana, e os conselhos operrios, para Florestan
Fernandes e Carlos Nelson Coutinho), mas sempre experincias concretas.

23

Por essas razes, a lgica eutpica uma lgica de defesa de uma experincia
que j foi valorizada como positiva. muito interessante perceber como, mesmo
quando externo, o referencial passa por um processo de adaptao e traduo em
termos do contexto social e poltico brasileiro. Liberais ou marxistas, nenhum deles
prega a importao automtica de modelos estrangeiros.
Isso refora a impresso de que os conselhos so realmente uma experincia
tipicamente brasileira. No so o resultado de uma importao ou imposio de modelos
aliengenas, mas da composio de foras polticas e sociais do nosso pas ao longo do
tempo. A forma como se manifestou essa brasilidade dos nossos conselhos ser exposta
com mais detalhes no captulo 2.
Em relao aos autores eutpicos, resta considerar que o seu discurso de defesa
dos conselhos traz em si os elementos que permitem identificar de maneira bastante
ntida os seus destinatrios. Para o Visconde de Uruguay e Oliveira Viana, a natureza
estatal dos conselhos um elemento forte na sua conceituao, por isso quem detm o
poder de criar ou extinguir os conselhos propostos pelos autores o Estado, que se
identifica como o destinatrio implcito de suas apologias. Isso reforado se
considerado que, no perodo em que escreveram o Primeiro Imprio e o Estado Novo
, havia uma forte centralizao decisria no mbito governamental e pouco
reconhecimento da capacidade de mobilizao da sociedade.
Para o discurso eutpico de Florestan Fernandes e Carlos Nelson Coutinho, o
interlocutor implcito no o Estado, mas a sociedade. O tipo de conselho que eles
defendem no tem natureza estatal necessariamente e depende da mobilizao e
organizao da sociedade para sua criao. O Estado autoritrio da ditadura militar no
reconhecido por eles como um interlocutor adequado, por isso suas propostas
eutpicas pouco consideram a possibilidade de conselhos governamentais.
Com o fim da ditadura militar e a institucionalizao de diversos conselhos no
mbito da administrao pblica, proliferaram os estudos sobre o tema. Os autores a
partir desse perodo, embora pertencentes a tendncias muito variadas, guardam em
comum a caracterstica de enfatizar o modo de atuao dos conselhos. As instncias
colegiadas j so uma realidade ampla e difundida, cuja existncia no precisa tanto ser
defendida quanto compreendida. A esses autores, aqui chamados de sintpicos, fica o
desafio de prescrever modelos, princpios e parmetros comuns para o aperfeioamento
dos conselhos j existentes.

24

Nesse perodo ganhou fora no Brasil, alm das correntes j mencionadas, uma
linha de anlise dos conselhos sob a tica da democracia deliberativa. Com fundamento
na teoria de Jurgen Habermas (1984, 1994, 1997), essa viso entende os conselhos
como espaos de ampliao da esfera pblica e contribui para fortalecer os critrios da
deliberao como categorias de anlise na literatura brasileira. A noo habermasiana de
sociedade civil influenciou autores como a feminista inglesa Carole Pateman (1992), o
crtico do liberalismo Crawford MacPherson (1998) e os crticos do marxismo Joan
Cohen e Andrew Arato (1992), cujas obras tambm passaram a ser referncia nos
estudos sobre deliberao e participao.
Maria da Glria Gohn uma das autoras que se voltam para a anlise das
relaes entre Estado e sociedade brasileira aps a abertura poltica. Sua nfase na
organizao autnoma da sociedade, por meio do que conceitua como movimentos
sociais: aes sociais coletivas de carter sociopoltico e cultural que viabilizam
distintas formas da populao se organizar e expressar suas demandas (GOHN, 2007b,
p. 13). So, nessa linha, atores sociais que fazem uso de estratgias diferenciadas de
ao para defender suas propostas e que encontram no Estado um interlocutor frequente,
mas no se confundem com ele.
Na obra Conselhos gestores e participao sociopoltica, que ajudou a fortalecer
conselhos gestores como uma categoria de anlise e hoje referncia sobre o tema,
Maria da Glria Gohn discute a realidade dos conselhos no Brasil. Inicialmente,
diferencia os conselhos de acordo com a sua origem:
Basicamente, podemos diferenciar trs tipos de conselho no cenrio brasileiro
do sculo XX, no perodo considerado: os criados pelo prprio poder pblico
Executivo, para mediar suas relaes com os movimentos e com as
organizaes populares; os populares, construdos pelos movimentos
populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relaes de
negociao com o poder pblico; e os institucionalizados, com possibilidade
de participar da gesto dos negcios pblicos criados por leis originrias do
poder Legislativo, surgidos aps presses e demandas da sociedade civil
(GOHN, 2007a, p. 70).

Essa categorizao inicial, ainda com alguns sombreamentos, ajuda a confirmar

que a prtica brasileira comporta tipos diferentes de conselhos, orientados para
propsitos igualmente distintos. A diferenciao mais importante talvez seja entre os
conselhos de origem popular (o segundo tipo) e aqueles criados pelo poder pblico (os
dois demais). Na viso da autora, a organizao e a presso dos movimentos sociais
exercem um papel fundamental na formao de espaos democrticos, no apenas

25

quando organizam diretamente esses espaos de forma autnoma, mas tambm quando
influenciam o governo a admitir a necessidade de dilogo com esses segmentos e criam
estruturas que reconhecem sua participao na deciso estatal. Mais adiante, a autora
apresenta algumas das caractersticas dos conselhos gestores (uma subespcie daquele
terceiro tipo):
De fato, os conselhos gestores foram a grande novidade nas polticas pblicas
ao longo dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de
instrumento mediador na relao sociedade/Estado e esto inscritos na
Constituio de 1988, e em outras leis de pas, na qualidade de instrumentos
de expresso, representao e participao da populao. [...] Os conselhos
gestores so importantes porque so frutos de lutas e demandas populares e
de presses da sociedade civil pela redemocratizao do pas. [...] As novas
estruturas inserem-se na esfera pblica e, por fora de lei, integram-se na
esfera pblica vinculados ao poder Executivo, voltados para polticas
pblicas especficas, responsveis pela assessoria e suporte ao funcionamento
das reas onde atuam. Eles so compostos, portanto, por representantes do
poder pblico e da sociedade civil organizada (GOHN, 2007a, p. 84-85).

A lista de conselhos apresentada por Gohn baseada no trabalho A nova

institucionalidade do sistema brasileiro de polticas sociais: os conselhos nacionais de
polticas setoriais, de Sonia Draibe, publicado em 1998. Nesse estudo, a autora destaca
os conselhos das polticas sociais e, mesmo reconhecendo que no so um fato novo na
institucionalidade brasileira, defende como novidade sua presena sistemtica e o papel
constitutivo que passaram a exercer (DRAIBE, 1998). Tambm prope alguns critrios
de anlise quanto composio, representao, natureza e articulao com um sistema
nacional de conselhos e termina por apresentar a lista citada por Gohn.
Duas outras autoras que seguem a anlise dos chamados conselhos gestores so
Luciana Tatagiba e Evelina Dagnino. A situao atual dos conselhos no Brasil
analisada por Tatagiba em diversos textos, entre os quais Os conselhos gestores e a
democratizao das polticas pblicas no Brasil. Nele, a autora indica dificuldades
relacionadas dinmica de funcionamento dos conselhos, o que sugere uma
participao mais reativa que propositiva (TATAGIBA, 2002).
Tambm Evelina Dagnino compartilha de algumas preocupaes com o
funcionamento dos conselhos gestores, situando sua anlise em um contexto de
construo da democracia no Brasil e na Amrica Latina. A autora atribui tenses e
dificuldades no funcionamento dos conselhos a uma confluncia perversa entre os dois
projetos polticos hoje existentes no Brasil:
A, a perversidade e o dilema que ela coloca, instaurando uma tenso que
atravessa hoje a dinmica do avano democrtico no Brasil. Por um lado, a
constituio dos espaos pblicos representa o saldo positivo das dcadas de

26
luta pela democratizao, expresso especialmente mas no s pela
Constituio de 1988, que foi fundamental na implementao destes espaos
de participao da sociedade civil na gesto da sociedade. Por outro lado, o
processo de encolhimento do Estado e da progressiva transferncia de suas
responsabilidades sociais para a sociedade civil, que tem caracterizado os
ltimos anos, estaria conferindo uma dimenso perversa a essas jovens
experincias, acentuada pela nebulosidade que cerca as diferentes intenes
que orientam a participao (DAGNINO, 2004, p. 143).

A viso conceitual sobre conselhos expandida por Leonardo Avritzer e Maria

de Lourdes Dolabela Pereira (2005), que fazem uso da expresso instituies hbridas
para definir os novos formatos participativos, como os conselhos e oramentos
participativos. Com nfase no espao local, os rgos hbridos so definidos como uma
nova forma institucional que envolve a partilha de espaos de deliberao entre as
representaes estatais e as entidades da sociedade civil (AVRITZER; PEREIRA,
2005, p. 18). Os autores apontam que essas instituies provocam mudanas tanto na
natureza do Estado, que deixa de ser hierrquico e bipolar e se organiza em mltiplos
nveis institucionais e numa multipolaridade de centros de deciso, quanto nas aes
sociais e coletivas no que se refere ao protagonismo do indivduo e dos movimentos
sociais (AVRITZER; PEREIRA, 2005, p. 18-19). Trazem ainda, com base em
Tatagiba (2002), o conceito de conselhos de polticas:
Constitui-se numa instncia intermediria de debate e deliberao que no
significa a supresso das instncias formais (os Poderes Executivo, o Poder
Legislativo e o Poder Judicirio representados por autoridades, funcionrios e
tcnicos) e da atuao livre, autnoma e democrtica da sociedade civil
(AVRITZER; PEREIRA, 2005, p. 24).

Alm dos esforos de compreenso dos conselhos em geral, dos quais os textos
aqui descritos so apenas alguns exemplos, o debate conceitual marcado pelas
contribuies referentes a reas especficas de atuao do Estado. Na rea de sade, por
exemplo, h diversos estudos que tratam dos conselhos, como caso das anlises
envolvendo descentralizao, movimentos sociais e participao promovidos por
Amlia Cohn (1994, 2003). Vrias autoras tratam da questo dos conselhos na rea de
assistncia social, entre as quais importante citar os estudos sobre institucionalizao
da poltica de assistncia social de Aldaza Sposati (2004; 2007); sobre sua afirmao
como direito de Ivanete Boschetti (2003); sobre o controle democrtico da poltica
social de Elaine Rossetti Behring e Boschetti (2009); e sobre a representao da
sociedade civil de ngela Vieira Neves (2012). O trabalho de Raquel Raichelis Esfera
pblica e conselhos de assistncia social: caminhos da construo democrtica (1998)

27

trata dos conselhos de modo mais especfico e tornou-se uma referncia na rea de
assistncia social.
Outros interlocutores que voltam a ser reconhecidos no tema, alm dos
pesquisadores, so os pensadores envolvidos com a administrao pblica. Constituem
referncia hoje os estudos sobre interesse pblico e democracia de Tarso Genro (1995),
sobre participao e educao popular de Pedro de Carvalho Pontual (1994, 2008) e
sobre cogesto e partilha de poder de Celso Daniel (1994). Muito embora haja uma
explicitao maior do tema no discurso da esquerda brasileira, o assunto toca gestores e
lderes polticos de diversas linhas ideolgicas. Assim, com outra fundamentao sobre
democracia, h a discusso sobre controle da administrao e governabilidade de Luiz
Carlos Bresser Pereira (1998) e Nuria Cunill Grau (BRESSER-PEREIRA; GRAU,
1999), por exemplo.
O debate conceitual sobre conselhos passa, ento, a ser marcado pelo
reconhecimento intelectual de um conjunto de prticas que j se encontravam em
funcionamento. Essas prticas (conselhos, oramentos participativos, conferncias etc.),
consideradas participativas, formaram a base do conceito maior de participao social
ou democracia participativa, para representar a forma de interao entre Estado e
sociedade que se desenvolvia no Brasil e nos pases latinos que emergiam de regimes
ditatoriais. O texto de sntese mais reconhecido no Brasil sobre democracia participativa
provavelmente Para ampliar o cnone democrtico, de autoria de Boaventura de
Sousa Santos e Leonardo Avritzer. Na obra, os autores comparam as propostas liberais e
marxistas de democracia, bem como as suas formas hegemnicas e no hegemnicas,
para concluir que a participao um elemento comum dos movimentos ps-coloniais
dos pases da Amrica Latina, reivindicada pelos movimentos sociais pela
redemocratizao, que deu origem aos experimentalismos democrticos observados
posteriormente (SOUSA SANTOS; AVRITZER, 2003). Essas novas prticas
democrticas estariam relacionadas formao de uma nova gramtica (SOUSA
SANTOS, 2006) social e cultural, marcada pela inovao social e pela inovao
institucional.
O percurso da literatura brasileira sobre conselhos foi analisado recentemente
por Alexander Vaz (2011). O autor levanta uma srie de trabalhos que tratam dos
conselhos (vrios deles citados aqui) e tenta traar um panorama desses estudos segundo
seus focos de anlise. Considerando as pesquisas da dcada de 1990 at o presente, o
autor entende que,

28
nessas duas dcadas de investigao, os focos analticos cambiaram
significativamente e a participao passou de varivel dummy para uma
varivel carente de qualificao. A participao deixou de ser tratada em
termos de ter ou no ter e em que quantidade, para ser tratada em termos
de qualidade do seu processo, isto , o que a faz melhor ou pior (VAZ,
2011, p. 92).

No estudo, Alexander Vaz (2011) entende que a literatura brasileira sobre

conselhos est contida em dois momentos. No primeiro, chamado de laudatrio, os
estudos pretendiam estabelecer uma correlao entre trs variveis: participao direta,
que leva ao aprendizado democrtico, que por sua vez leva ao aprofundamento
democrtico. O segundo momento, a partir do final da dcada de 1990 at a atualidade,
seria caracterizado pelo enfoque na organizao e no modus operandi dos conselhos,
numa medio do sucesso em termos de eficincia. O autor conclui que a agenda de
pesquisa est voltada qualidade dos processos de participao, em especial por meio
da anlise da efetividade deliberativa, do desenho institucional e da representao e
representatividade.
Em um retrato contemporneo, no mbito acadmico tem destaque o trabalho da
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), principalmente por meio do Projeto
Democracia Participativa (Prodep), sob a coordenao de Leonardo Avritzer. A UFMG
hoje a responsvel pela oferta dos cursos de especializao e aperfeioamento no
mbito do Programa de Formao de Conselheiros Nacionais, em parceria com a
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR).
Diversos institutos de pesquisa se voltam para a anlise dos conselhos em um
contexto nacional. Merece destaque o trabalho do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (Cebrap), que desenvolve projetos sobre governana democrtica
contempornea. De especial interesse para o debate conceitual, o Instituto de Estudos
Socioeconmicos (Inesc) e o Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas
Sociais (Polis) conduzem atualmente pesquisas sobre a arquitetura da participao
social no Brasil (POLIS; INESC, 2011). Em estudo mais recente ligado a essa
iniciativa, Ana Cludia Teixeira, Clvis Henrique Leite de Souza e Paula Pompeu Fiuza
Lima (2012, p. 54) promoveram um extenso mapeamento e listagem dos conselhos
existentes, definidos como
[...] espaos participativos, que podem ser tanto consultivos como
deliberativos, em que prevista certa permanncia no tempo. So compostos
por representantes do poder pblico e da sociedade civil, esta podendo ser
dividida em diferentes segmentos. Os conselhos tm como finalidade incidir

29
nas polticas pblicas de determinado tema, sendo que suas atribuies
variam nos diversos contextos.

Atualmente, o poder pblico tambm produtor de conhecimento sobre a

dinmica dos conselhos, em carter particular ou geral. No primeiro caso, os prprios
conselhos e os rgos gestores passam a escrever suas narrativas, promovendo uma
autoanlise em cada poltica setorial. Isso acontece, na assistncia social, pelos
Relatrios de Informaes das polticas sociais, pelos censos de conselhos e entidades e
pelas aes de formao, como o CapacitaSUAS. A rea de sade, entre outras
iniciativas, conta com as aes de educao popular e educao permanente, alm de
publicaes peridicas do prprio conselho, como o CNS em Revista. Foi tambm o
Conselho Nacional de Sade que promoveu em 2012, em parceria com a SGPR, o I
Colquio Interconselhos, com a presena de Boaventura de Sousa Santos.
No caso de produo de conhecimento em carter geral sobre conselhos, o rgo
do governo federal competente a SGPR. Alm de aes de disseminao de
informaes, como o I Seminrio Nacional de Participao Social, em 2011, o rgo foi
responsvel pelo desenho institucional de novas formas participativas, como o Frum
Interconselhos, em parceria com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A
SGPR edita algumas publicaes sobre conselhos, alm de manter parcerias nacionais e
internacionais de pesquisa na rea.
Nesse contexto de pesquisa sobre conselhos, a referncia mais destacada hoje no
Brasil o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Por meio da sua Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), o Ipea
coordena uma rede de pesquisa sobre democracia participativa que envolve diversas
instituies estatais e no estatais, algumas das quais mencionadas anteriormente. O
projeto A efetividade das instituies participativas no Brasil, em parceria com a SGPR,
est em andamento, com o portal Participao em Foco j em funcionamento e diversas
pesquisas concludas. Entre elas, importante destacar Participao social como
mtodo de governo?, sobre interfaces socioestatais (PIRES; VAZ, 2012), e a srie
Conselhos nacionais: perfil e atuao dos conselheiros (IPEA, 2012a, 2012b). Com
base nas aes da SGPR, o Ipea (2010, p. 572-573) atualmente adota o seguinte
conceito de conselhos nacionais:
A fim de se compreenderem as relaes entre Estado e sociedade mediadas
por conselhos nacionais, adotaram-se trs critrios de seleo, os quais vm
sendo utilizados pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica em suas
sistematizaes e acompanhamento. A aplicao destes critrios gera uma
amostra de instituies que inclui apenas:

30
- conselhos centrais em sua rea de polticas pblica excluem-se os
conselhos auxiliares e complementares na execuo de polticas, como
conselhos curadores ou conselhos gestores de fundos, ou de administrao de
programas que compem polticas mais amplas, e os conselhos polticos;
- conselhos compostos significativamente pela sociedade civil, tanto
numericamente quanto em seu processo de indicao e nomeao
excluem-se conselhos em que o prprio governo define os representantes da
sociedade civil, ou em que a representao desta seja muito reduzida; e
- conselhos criados por ato normativo de abrangncia ampla, isto , por
decreto presidencial ou lei promulgada pelo Congresso excluem-se
conselhos criados por portarias ministeriais e demais atos de abrangncia
limitada.

O resultado, em relao ao trabalho do Ipea, no apenas uma grande

articulao com os pesquisadores, os rgos e as instituies envolvidos com o tema da
pesquisa em conselhos hoje no Brasil, mas tambm e principalmente a identificao dos
grandes pontos de convergncia entre esses estudos e, assim, as grandes lacunas na
produo de conhecimento. As pesquisas desenvolvidas pela Diest contribuem para uma
grande cartografia analtica da participao social no governo federal e, com isso,
tambm estimulam a pesquisa de base e algumas experimentaes metodolgicas
que fornecem importantes dados originrios de abrangncia nacional. Esse esforo
tambm acaba estimulando um novo vocabulrio de conceitos sobre a participao
social no Brasil.
Esse conjunto de atores, da Constituio Federal de 1988 at a atualidade, tem
em comum o fato de se deparar com os conselhos como uma realidade poltica j
constituda, heterognea e bastante difundida, em relao qual tentam propor
discursos, conceitos, relaes e formas que guardem certa uniformidade em relao ao
tpico, sintopias. No h necessariamente uma defesa dessas prticas como adequadas
(por isso no so eutpicos) nem como inteiramente inadequadas (por isso no so
distpicos). O que h um esforo de enfrentamento de uma heterogeneidade que se
lhes apresenta como cenrio a ser compreendido. Isso exige o desenvolvimento de
estruturas cognitivas que permitam lidar com essa diversidade e atuar sobre ela.
Por essas razes, a lgica sintpica uma lgica de busca ou promoo de
uniformidades em um cenrio fundamentalmente heterogneo. A conceituao a
primeira e mais bsica dessas uniformidades a serem discutidas. interessante perceber
a diversidade de conceitos empregados para representar os conselhos, mas tambm
como eles se relacionam, formando zonas de entendimento que se aproximam dessa
uniformidade. Isso no exclui os dissensos e as reas cinzentas (o Conselho de

31

Desenvolvimento Econmico e Social um conselho gestor?), mas permite a formao

de algumas sintopias sobre as quais se basear (o Conselho Nacional de Sade
certamente ).
Outra caracterstica peculiar do discurso sintpico que, em qualquer afirmao,
mesmo conceitual, h um elemento prescritivo. Assim, conceituar os conselhos acaba
sendo uma ao instrumental em direo ao objetivo de interferir sobre eles. Com isso,
formada uma nova camada de sintopias, representadas pelos parmetros mais
prescritivos sobre como deve ser um conselho, suas formas, suas relaes e sua atuao.
No h, portanto, uma defesa dos conselhos em si, mas de determinados modelos de
conselhos e, consequentemente, uma apologia queles que a se enquadram e uma
menor valorizao daqueles que so mais diatpicos.
O projeto sintpico no exclusivo de autores e pesquisadores sobre conselhos.
Alguns rgos pblicos sob os quais se estruturam sistemas de conselhos estabelecem
normas mais ou menos rgidas sobre como os colegiados subnacionais devem ser
constitudos. Essa uniformidade , at certo ponto, indispensvel para lidar com essa
diversidade, organiz-la ou simplesmente compreend-la. O ponto de equilbrio
reconhecer a necessidade de alguma previsibilidade (pelo menos conceitual), mas no
fazer disso um parmetro absoluto.
A pretenso deste trabalho partir de alguns parmetros conceituais e tericos,
como um fundamento inicial, mas no sentido da sua superao dialtica. Esses
parmetros correspondem aos pactos conceituais e ao contexto da produo intelectual
brasileira que foram apresentados nesta introduo, assim como ao corpo terico mais
geral que ser exposto no captulo 1. O elemento de contraste nessa relao dialtica
dado pelas manifestaes prticas de conselhos verificadas ao longo do tempo na
formao social brasileira, como discutido no captulo 2, o que traz um elemento de
heterogeneidade e distopia para colocar aqueles conceitos prova. Isso redunda na
anlise de conjuntura especfica realizada no captulo 3, como uma forma de
representao dessas diferenas em termos quantitativos.
Nem todo marco terico favorece essa trajetria da sintopia diatopia.
necessrio estar fundamentado em uma linha de pensamento que no apenas reconhea
a possibilidade da diferena, do conflito e da transformao, como tambm os considere
como elementos essenciais da realidade investigada e fornea algum acmulo
instrumental para lidar com eles de forma adequada. Por isso, foi feita a opo terica
pela perspectiva marxista, como ser mais bem apresentado no captulo 1.

32

Pelo mesmo motivo, necessria a adoo de formas metodolgicas

suficientemente versteis e adequadamente precisas. A versatilidade fundamental para
que possa ser aplicada a contextos com caractersticas muito diversas, em coerncia
com o conceito ampliado proposto no incio desta introduo. A preciso, por sua vez,
o elemento que proporciona comparabilidade entre os diferentes e permite a obteno de
concluses vlidas. Esse desafio foi enfrentado por meio da pesquisa emprica
quantitativa que se apresenta como anlise de conjuntura no captulo 3.
Esse um tema que no se esgota com esta abordagem, mas constitui uma
importante alternativa de mirada, neste especfico momento histrico da pesquisa sobre
conselhos no Brasil.

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1 DEMOCRACIA E CONSELHISMO

Este captulo examina algumas perspectivas tericas mais especficas. A

primeira sobre a democracia segundo a viso marxista (e marxiana), com base nos
escritos de Karl Marx e Friedrich Engels. A segunda sobre a noo de conselhismo,
adotando como referncia principal os trabalhos de Rosa Luxemburgo. Em ambos os
casos, correlatos, so apresentadas informaes bsicas sobre o contexto histricopoltico da poca, naquilo que interferem na compreenso dos conceitos. H, por fim,
um breve retrato da literatura sobre conselhos no Brasil. O objetivo evidenciar, ao
final, quais os elementos que compem uma proposta conselhista, nessa perspectiva
especfica, e que acepo de democracia dela decorre.

1.1 Conselhos e teorias democrticas

Os conselhos podem ser compreendidos como um conjunto de prticas
decisrias desenvolvidas por diversos atores sociais e, ao mesmo tempo, como um tema
em discusso sobre as relaes polticas dentro de uma sociedade. Trat-los inicialmente
como prtica ou como conceito leva a diferentes abordagens e a diferentes resultados,
igualmente vlidos, mas com propsitos bastante distintos. Partir dos conselhos como
prticas significa considerar que h uma dinmica social, consolidada o suficiente para
ser percebida, pela qual os participantes reconhecem a si mesmos como parte de
conselhos ou outras expresses equivalentes, com comportamentos e ritos que
guardam alguma semelhana entre si . Por outro lado, partindo dos conselhos como
conceitos, h um esforo de elaborao sistemtica em que o elemento que se entende
como conselhos modelado e posto prova perante um conjunto amplo de
conhecimentos previamente reconhecido, de uma forma que guarde coerncia com os
outros elementos que fazem parte desse universo intelectual. No so abordagens
opostas, mas necessrias e complementares (desde que bem estabelecidos os papis de
cada uma), que sero desenvolvidas neste trabalho.
Na abordagem prtica, o ponto de partida a observao e a perspectiva de
abertura surpresa, ou seja, a possibilidade do encontro com o diferente e toda a
necessidade de reviso e reaprendizado que dele decorre: a postura da pesquisa
emprica. Do ponto de vista conceitual, o primeiro passo a anlise do conhecimento j

34

existente para a identificao do ponto de traduo, ou seja, a possibilidade de discusso

de novos conceitos para representar as novas inquietaes nos termos daquela
linguagem cognitiva: a postura da pesquisa terica. correto assumir que a diferena
uma questo de nfase, dado que, mesmo na abordagem prtica, necessrio o
manuseio de conceitos prvios, assim como no pode ser dispensada uma relao com a
observao prtica na abordagem terica. Mesmo sendo uma diferena de nfases,
preciso reconhecer que isso muda o trajeto desses dois caminhos, que, por isso,
requerem certo cuidado at para fazer com que se encontrem ao fim do percurso.
Na abordagem conceitual, a pesquisa emprica no necessariamente o ponto de
partida e, assim, a sntese intelectual, gozando de certa autonomia, pode se apresentar de
antemo. Quando isso acontece, a discusso conceitual prvia tambm tende a antecipar
a postulao de juzos de valor de maior relevncia que, assim antepostos, passam a
constituir premissas da argumentao, no consequncias. Na abordagem prtica, a
observao precede a sntese e, por isso, confere maior destaque ao debate dos
resultados que lhe sucedem. Quando isso acontece, a oferta a debate dos juzos de valor
ps-observacionais no apaga a necessidade de avaliar tambm os juzos de valor que
precederam a observao, ainda que silenciados.
A anlise dos conselhos paira ento entre esses dois riscos. De um lado, ao ser
muito extremados na discusso conceitual prvia, podemos acabar cristalizando
algumas premissas sobre o tema, antes mesmo de termos dados suficientes para saber se
correspondem prtica poltica de uma determinada sociedade, e em que medida. De
outro lado, ao partir de imediato para uma pesquisa emprica sem maiores preocupaes
conceituais, h a possibilidade de acabar trazendo tambm juzos prvios que, por terem
sido silenciados, foram subtrados ao debate, mas permanecem influenciando os
resultados.
Este trabalho prope adotar ambas as perspectivas, por isso precisa responder
aos dois riscos. Embora sejam igualmente graves, o segundo chama mais a ateno por
ser de mais difcil correo. Um desvio numa perspectiva conceitual, que est submetida
a um debate constante, pode ser revisto e reavaliado a qualquer momento, ao passo que
um desvio numa pesquisa emprica, embora reversvel, pode exigir uma quantidade
maior de recursos materiais para sua repetio, que nem sempre esto disponveis. Um
caminho possvel, conciliando as perspectivas, partir da anlise conceitual para uma
pesquisa emprica e, com base nos seus resultados, revisitar as premissas anteriormente
colocadas.

35

Nesse trajeto, as teorias democrticas ficam mais visveis como um primeiro

passo. Elas trazem, de acordo com cada paradigma, um conjunto de concepes sobre as
relaes polticas que se pretende estudar, formando uma base sobre a qual se assenta a
primeira anlise conceitual. Isso permite, segundo os diferentes recortes, perceber
relaes e intuir explicaes para fatos que, pela pura observao, podem parecer
desconexos. Os conselhos, assim, podem ser tomados desde o incio como elementos de
relaes polticas mais complexas, que indicam seu papel na sociedade e sua razo de
ser. Em outras palavras, as teorias democrticas tm ontologias prprias (SCHULTZ,
2002, p. 74).
Se essas teorias, por um lado, j indicam alguns elementos de entendimento
sobre os conselhos, por outro, so gerais o suficiente para no fazer disso um quadro
muito fechado. No h, assim, uma conceituao necessariamente decorrente da adoo
de uma perspectiva terica, mas um espectro de possibilidades relativamente aberto.
Isso fornece parmetros suficientes para iniciar um debate conceitual e adotar algumas
orientaes, ainda que provisrias, que precedam o trabalho prtico. Da anlise dos
resultados empricos, possvel rever essas escolhas preliminares, at mesmo para
reconhecer sua insuficincia.
Isso s possvel porque as ontologias decorrentes das propostas tericas so
marcadas pela sua natureza ideolgica. Como ideologias, fazem parte da dinmica de
relaes entre grupos dentro de uma determinada sociedade e so por elas afetadas, com
todas as marcas de autoria e comprometimento que seriam de se esperar em qualquer
processo poltico. Ao buscar uma concepo inicial de conselhos que seja fundamentada
em uma teoria especfica, preciso considerar que, com ela, so importados alguns
juzos sobre o lugar desses conselhos, o papel que devem exercer e sua relao com os
grupos sociais. So elementos que fazem parte de qualquer reforo ideolgico e podem
ser assim discutidos.
A importao ideolgica por meio das teorias democrticas no pode acontecer
de forma silenciada. A ideologia que se afirma como tal pode ser identificada, reforada
ou resistida, de acordo com a maneira como as relaes polticas se estabelecem naquele
contexto. A ideologia silenciada, por outro lado, mais vulnervel ao debate pblico e
por isso mantm seu carter de implicitude to mais aceita quanto menos for
discutida. Da advm o senso comum, como o reforo espontneo, ideolgico e
inconsciente (HALL, 1977, p. 325) s ideias disseminadas de forma indistinta sobre

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determinado tema. A ideologia reforada de modo difuso pelo senso comum mais
difcil de ser identificada e, por isso, tambm mais difcil de ser resistida.
A disseminao do senso comum ao rotineira, uma forma de construir um
mundo cotidiano similar ou compartilhado (WALLACE; WOLF, 2006, p. 263).
Quanto mais difundida a prtica de conselhos, portanto, mais intensa a formao
espontnea, ideolgica e inconsciente de um senso comum sobre conselhos. Se o
propsito difundir essa ideologia, operar dentro dos parmetros do senso comum pode
ser o caminho mais proveitoso, mas no o caso aqui. Ao pretender problematizar os
conselhos como conceito e como prtica, inevitvel tambm colocar em questo as
ideologias sobre o tema.
A perspectiva conceitual sozinha no suficiente para enfrentar esse desafio. A
ideologia e o senso comum no so facilmente traduzveis em afirmaes mais
explcitas e, por isso, a perspectiva prtica aparece como uma maneira complementar de
compreenso. A observao de como as relaes se concretizam permite captar os
momentos sutis em que se revela uma influncia ideolgica e traz dados que auxiliam a
identific-la. Aliando esses dois aspectos o conceitual e o prtico , possvel uma
compreenso mais ampla dos conselhos, que leve em conta tambm a sua natureza
ideolgica. A anlise de conjuntura proposta no captulo 3 apresenta mais algumas
consideraes sobre essa abordagem.
Para isso, o primeiro passo a explicitao da teoria democrtica que sustenta o
trabalho. um ponto de partida, para o qual se pretende retornar.

1.2 Paradigmas conceituais sobre democracia

1.2.1 Democracia e liberalismo

Em termos bastante sintticos, por liberalismo entende-se uma determinada
concepo de Estado, na qual o Estado tem poderes e funes limitadas, e como tal se
contrape tanto ao Estado absoluto quanto ao Estado que hoje chamamos de social
(BOBBIO, 2006, p. 7). H, portanto, uma definio por duplo contraste. Por um lado, a
concepo liberal constitui uma alternativa histrica concentrao de poder poltico e
econmico representada pelo absolutismo, forma de organizao estatal marcada pela
confuso patrimonial da coisa pblica com a figura do monarca, bem como pela

37

sobreposio quase completa entre o campo estatal e o econmico. Por outro lado,
igualmente o liberalismo antipdico ao Estado social, tambm marcado pela forte
interveno no campo econmico e pela funo de alocao de bens e servios para
indivduos, com maior ou menor grau de universalidade. H, aqui, um ponto comum
que se extrai desse contraste angular: o liberalismo defende a limitao da interveno
estatal na economia e a negao de sua funo de promotor de acmulo patrimonial,
seja do governante, seja dos indivduos.
Da possvel perceber o ncleo conceitual do liberalismo: o liberalismo
clssico construdo sobre uma concepo negativa de liberdade (GAUS, 2000, p. 91).
uma liberdade de natureza individual, uma proteo do ser humano contra a
interferncia externa que limita sua ao. Segundo Berlin (1969), o sentido fundamental
a liberdade do aprisionamento ou escravido pelos outros e o sentido poltico a
ausncia de dominao.
Mais ainda, o conceito de liberdade se relaciona com as escolhas e
possibilidades dos indivduos. Ou seja, o indivduo deve ser livre para que tenha a
oportunidade de decidir pela melhor entre as alternativas, ainda que opte por no fazlo: no simplesmente a ausncia de frustraes (o que pode ser obtido matando os
desejos), mas a ausncia de obstculos a possveis escolhas e atividades ausncia de
obstrues nos caminhos pelos quais um homem decide caminhar (BERLIN, 1969, p.
38). O ente tomado, geralmente, como ameaa a essa liberdade de escolha o Estado:
liberalismo poltico tende a pressupor uma definio negativa de liberdade: os liberais
geralmente afirmam que se algum quer favorecer a liberdade individual, deve
estabelecer fortes limitaes sobre as atividades do Estado (CARTER, 2003).
Trata-se, por fim, de uma afirmao de liberdade que tem contedo, titular e
destinatrio especficos: liberdade econmica e poltica dos indivduos contra o Estado.
Esses dois aspectos, segundo Norberto Bobbio (2006, p. 17-18), so representados
respectivamente pelo Estado mnimo e pelo Estado de direito:
Enquanto o Estado de direito se contrape ao Estado absoluto entendido
como legibus solutus, o Estado mnimo se contrape ao Estado mximo:
deve-se, ento, dizer que o Estado liberal se afirma na luta contra o Estado
absoluto em defesa do Estado de direito e contra o Estado mximo em defesa
do Estado mnimo, ainda que nem sempre os dois movimentos de
emancipao coincidam histrica e praticamente.

No mbito econmico, importa dizer que o liberalismo se contrapunha tradio

de prticas confiscatrias, dirigentes e avassaladoras que a monarquia absolutista

38

impunha aos indivduos. Era, por assim dizer, um grito de liberdade ecoado
principalmente pela burguesia, traduzido em termos concretos como liberdade de
associao, liberdade de exerccio profissional, livre-iniciativa e livre mercado. Para
tanto, como principal violador dessas liberdades, deveria o Estado deixar de praticar
todo o conjunto de atos de interveno que emanavam do poder concentrado. Deveria
ser reduzido, portanto.
No entanto, no era o Estado intervencionista a nica ameaa liberdade
econmica pretendida. Havia a possibilidade de desequilbrio econmico decorrente da
sempre presente hiptese de monoplio, cartel e outras prticas consideradas desleais,
evidenciando falhas de mercado. Para isso, uma estrutura de correo de falhas e
soluo de conflitos entre pares era necessria, o que s poderia ser provido por uma
instituio dotada de algum nvel de autoridade. Tambm havia a iminncia de riscos
externos, tanto do poder poltico e blico de outras naes fortes quanto da competio
desigual com concorrentes estrangeiros eventualmente mais bem estabelecidos. Assim,
a proteo militar e alfandegria contra os riscos internacionais, do mesmo modo,
somente poderia ser garantida institucionalmente. Haveria, ainda, a ameaa ideolgica
de doutrinas no liberais, das quais o marxismo viria a ser o maior exemplo, que
igualmente demandavam respostas firmes e integradas. Por todas essas razes, o Estado
foi considerado como uma instituio necessria, para atuar na defesa da economia
contra ameaas internas e externas. Necessria, mas mnima.
Para garantir que o Estado necessrio permanecesse mnimo, seria preciso
estabelecer limitaes ao poder. No mbito poltico, o Estado mnimo vem
acompanhado do Estado de direito, cuja definio discutida por Norberto Bobbio
(2006) em trs categorias. A primeira o Estado de direito em sentido forte,
caracterizado pela subordinao dos poderes pblicos s leis gerais do pas (limite
formal) e pela subordinao das leis ao reconhecimento de alguns direitos fundamentais
constitucionais (limite material). O Estado de direito em sentido fraco seria aquele
apenas subordinado s leis, no desptico, e o Estado de direito em sentido
fraqussimo, cujo exemplo o Estado kelseniano, corresponderia quele que se resolve
no seu ordenamento jurdico.
Considerado o primeiro sentido, resta evidente o desafio de desenvolver uma
forma de organizao poltica que d conta das funes estatais sem cair na tentao da
concentrao de poderes. assim que o Estado liberal moderno vem a ser organizado
segundo vrios nveis de autolimitao. Uma primeira clivagem, de natureza funcional,

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corresponde clssica doutrina da separao de poderes. Pelo estabelecimento de freios

e contrapesos, cada poder (ou funo) estatal teria a incumbncia de conter os excessos
dos demais, contribuindo para um equilbrio autorregulado. Outra fragmentao, de
natureza territorial, corresponde descentralizao administrativa, cuja forma mais
exemplar foi o federalismo desenvolvido nos Estados Unidos, que garante a autonomia
dos governos locais em determinadas atribuies, concentrando apenas algumas outras
no governo central e mantendo, assim, uma covigilncia.
Alm dessas duas limitaes, h uma terceira, que importa mais neste trabalho.
Trata-se da repartio do poder poltico soberano entre os cidados, que deu origem s
formas de democracia liberal. Seria um terceiro nvel de vigilncia, desta vez exercido
pelos indivduos sobre o Estado como um todo, a fim de evitar seu desvirtuamento e
eventuais abusos dos governantes. Essa vigilncia exercida pelos indivduos marca os
contornos da noo liberal de cidadania. O cidado liberal fiscaliza a atuao dos seus
representantes e, com isso, acaba por se envolver tambm no acompanhamento dos
comportamentos dos concidados, o que caracteriza a concepo do autogoverno: o
autogoverno [...] no o governo de cada um por si mesmo, mas de cada um por todos
os demais (MILL, 1859).
Em suma, a noo de liberdade, em favor dos indivduos e direcionada contra o
Estado, concretizada pelas estratgias de limitao de poder. Esse seria o espao da
democracia dentro do liberalismo.
No contexto da economia e do comrcio internacionais, as ideias de liberdade e
limitao do Estado ganham uma nova forma, numa macroperspectiva, em que se
consideram no somente os interesses de indivduos autogovernados, mas tambm os de
naes e grupos transnacionais em permanente disputa. Seria esse o vis do
neoliberalismo do sculo XX, marcado pela limitao da atuao protecionista do
Estado e pela promoo da livre circulao econmica internacional: a essncia da
posio neoliberal em relao ao comrcio internacional a proposio de que o
crescimento econmico ser mais rpido quando o movimento de bens, servios e
capital no for impedido por regulaes governamentais (MacEWAN, 2001).
A defesa de um Estado menos interventivo, contudo, apenas aparente. Por um
lado, a existncia de um aparato estatal suficientemente fortalecido , em geral, uma
vantagem estratgica da qual se pode tirar proveito na ampla arena do comrcio
internacional. Assim, a retrica neoliberal convive com prticas que seguem no sentido
oposto, como o protecionismo comercial, a guerra cambial e os subsdios fiscais. Alm

40

das medidas contra a concorrncia estrangeira, outra forma de atuao dos Estados a
defesa das empresas nacionais perante organismos multilaterais e instncias
transnacionais de soluo de conflitos comerciais. Em todos esses contextos, contar com
uma mquina pblica forte contra os concorrentes estrangeiros passa a ser uma
vantagem competitiva que nenhum grupo econmico poderia subestimar.
Por outro lado, tambm no mbito interno mantida a necessidade de fortalecer
o aparato estatal. Em um cenrio de desigualdade social e prevalncia de interesses de
uma minoria, mais do que nunca preciso manter o Estado como promotor de
segurana interna. Enquanto a retrica dos neoliberais prega o Estado mnimo, h uma
dependncia cada vez maior do aparato repressivo estatal, uma vez que a repartio
desigual dos ganhos geralmente sofre intensa oposio popular, contida por ao
policial ou militar (MacEWAN, 2001).
A retrica neoliberal justifica os sacrifcios impostos maioria e aos mais
necessitados com o argumento de que no h alternativa melhor. exatamente de
alternativas s vises liberais que trata a prxima subseo.

1.2.2 Democracia e marxismo

O trabalho fundante de Karl Marx e Friedrich Engels sobre a doutrina comunista
oferece um contraponto crtico s perspectivas liberais sobre democracia. De uma viso
centrada no indivduo e em suas liberdades, o foco se volta ao coletiva sob uma
perspectiva de classes, concepo construda ao longo de suas obras e com importantes
variaes.
Uma primeira tentativa de conceituao da democracia foi empreendida por Karl
Marx na Crtica filosofia do Direito de Hegel, em que o autor compara democracia e
monarquia. Afirma que a democracia a constituio em gnero, ao passo que a
monarquia uma subespcie pobre. Democracia contedo e forma; monarquia deveria
ser apenas forma, mas adultera o contedo. Marx prossegue sua diferenciao dizendo
que, na democracia, a constituio aparece como uma determinao (autodeterminao)
do povo; declara tambm que, na monarquia, temos o povo da constituio, e na
democracia temos a constituio do povo, o mistrio resolvido de todas as
constituies (MARX, 1970a). A relao entre democracia e constituio explicada
quando Marx (1970a) sustenta que, na democracia, a constituio produto do povo

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real e, ainda assim, apenas um momento da sua existncia a constituio poltica no

forma o Estado por si.
Essa talvez seja a principal divergncia entre a posio de Hegel e a de Marx,
cuja crtica vai no sentido de que Hegel parte do Estado e torna o homem o Estado
subjetivado, mas a democracia parte do homem e faz do Estado o homem objetivado
(MARX, 1970a). A posio de Marx marcadamente humanista ao estabelecer o ser
humano como centro e critrio de conceituao da democracia. H, portanto, um
afastamento de concepes mais formais, em favor de um contedo existencial que no
se limita ao preceito legal, quando afirma que a diferena fundamental da democracia
em relao s outras formas polticas de que aquela existncia humana, ao passo que
nestas o homem tem apenas existncia legal. Por isso Marx (1970a) entende que,
enquanto as demais formas de Estado so particulares e determinadas, a democracia a
unidade verdadeira do universal e do particular.
Em relao ao Estado, Marx (1970a) entende que, na democracia e em contraste
com outras formas, a organizao estatal como uma entidade destacada acaba por se
confundir com as formas de existncia do povo, por compartilharem em boa medida
seus contedos, mas como algo contido naquelas. Assim se justifica sua afirmao de
que, na verdadeira democracia, o Estado poltico desaparece. Em outras palavras,
considerando a separao hegeliana (tambm seguida por Marx) entre a esfera poltica e
a esfera particular, nas formas no democrticas de Estado nem sempre os contedos
polticos (como a constituio) conseguem permear o contedo da vida privada. Na
democracia, por outro lado, no s existe esse contato, como toda a esfera poltica
(incluindo o Estado, as leis e a constituio como elementos polticos) um contedo
determinado (e autodeterminado) pelo povo. O Estado moderno seria uma acomodao
entre o Estado poltico e o Estado no poltico.
Ainda segundo Marx (1970a), a distino entre monarquia e repblica s faz
sentido segundo uma concepo abstrata de Estado (como a hegeliana), em que a esfera
poltica separada da sociedade. Nessa perspectiva, tanto uma repblica quanto uma
monarquia podem vir a ser democrticas, dado que as diferenas entre ambas so
definies constitucionais meramente polticas e o contedo do Estado repousaria fora
dessas constituies, no que concorda com Hegel ao admitir que o Estado poltico a
constituio e o Estado material no poltico. Essa abstrao, contudo, requer um
conjunto de condies que no se verificavam na antiguidade e na Idade Mdia; a
abstrao do Estado poltico seria um produto moderno. Em um ponto em comum com

42

as ideias liberais, Marx (1970a) entende que, onde o comrcio e a propriedade da terra
no so livres nem autnomos, no existe ainda a constituio poltica.
O marxlogo (reputado inclusive como criador desse termo) Maximilien Rubel
entende que, ao se afastar da viso hegeliana, Marx termina por associar os conceitos de
democracia e anarquismo. Entende que sem ter usado a palavra o anarquismo o
sentido por trs da oposio feita por Marx concepo hegeliana de Estado, por meio
do termo democracia (RUBEL, 1957, p. 65).
Essa questo pode ser mais bem elucidada aps a leitura de outro texto de Marx,
Propriedade privada e comunismo, parte da obra conhecida como Manuscritos
econmicos e filosficos. Marx tenta definir o comunismo e prope trs sentidos
possveis. O primeiro conceito (comunismo grosseiro) seria meramente uma situao de
universalizao da propriedade privada, em que a comunidade surge como capitalista
universal. A democracia, nessa distino, emerge como uma das subespcies do
segundo conceito (comunismo ainda de particularidade poltica), ao lado do
despotismo. Tambm est contido no segundo conceito o comunismo com a eliminao
do Estado, mas ainda afetado pela propriedade privada (o que pode ser associado ao
anarquismo). O terceiro conceito (comunismo como humanismo e naturalismo) seria a
transcendncia da propriedade privada (MARX, 2002, p.135-138).
Para melhor apreender essa classificao, necessrio analisar mais
profundamente a diferenciao que Marx faz entre social e poltico. Uma das bases
do pensamento do jovem Marx a filosofia poltica hegeliana, que ressignificada por
meio de um processo de apropriao e ruptura. So apropriados os fundamentos do
materialismo e da dialtica, que constituem uma viso particular da histria e das
relaes entre os indivduos, numa contraproposta ao idealismo germnico da poca.
H, por outro lado, uma ruptura quando Marx defende que as relaes sociais
especialmente o trabalho so mais determinantes para o conceito de Estado do que o
contrrio. Assim, elementos como os modos de produo so protagonistas do discurso
de Marx, relegando noes como soberania e representatividade, to marcantes para
Hegel, a um papel secundrio.
A tenso entre esses dois pensadores discutida por Shlomo Avineri, um dos
maiores bigrafos e estudiosos de Marx. Para Avineri (2003), um dos propsitos de
Hegel foi construir o Estado como uma entidade abstrata das foras sociais e histricas
que o criaram e condicionaram na realidade emprica, para o que foi necessrio
caracterizar a sociedade civil como o conflito de foras sociais, superado pela

43

universalidade do Estado. Nesse sentido, se houvesse a possibilidade de provar como

falaciosa essa separao entre Estado e sociedade, demonstrando que as estruturas
objetivas do Estado no passam de interesses particulares disfarados sob o manto de
gerais e universais, todo o imponente edifcio da filosofia hegeliana poderia
desmoronar. Para Avineri, exatamente esse o propsito que Marx assume.
Assim, a expresso anterior ainda de particularidade poltica parece fazer
referncia a essa concepo hegeliana de Estado, como uma entidade artificialmente
destacada das relaes sociais. A democracia, portanto, no afetaria as foras sociais
que condicionam a explorao do ser humano, dado que entendeu o seu conceito, mas
no a sua essncia (MARX, 2002, p. 137). Desse plano meramente poltico se
diferenciaria outro, mais pleno, descrito como social (e sinnimo de humano), em que
se encontraria o verdadeiro comunismo.
Em resumo, nos primeiros escritos de Marx, possvel perceber a influncia da
filosofia poltica hegeliana, especialmente a dualidade entre esfera poltica e vida
privada. Em relao democracia, Marx sugere que seu conceito ultrapassa os limites
da esfera poltica e, portanto, que ela composta por elementos tanto polticos quanto
sociais. Ao trazer para o debate sobre democracia elementos materiais das esferas
privadas, Marx abre espao para discutir, em textos futuros, o capitalismo e as formas
de produo como determinantes e no determinaes das expresses polticas.
primeira vista, essa parece ser a diferena entre a proposta comunista afirmada
por Marx e as demandas por democracia defendidas pelo cartismo. No incio do sculo
XIX, o fortalecimento do capitalismo industrial trouxe em seu mago as sementes da
organizao operria. Protestos e tentativas de greve geral foram organizados na
Inglaterra por movimentos radicais de trabalhadores, dos quais mais conhecido o
cartismo. O movimento fundava suas bases e seu nome na Peoples Charter, uma
proposta de reforma eleitoral das leis inglesas elaborada por parlamentares e membros
da London Working Mens Association (LWMA). A Peoples Charter defendia
medidas democrticas, que acabaram por ser rechaadas. Pode ser considerado a
primeira tentativa de criao de um partido de massa de trabalhadores, j permeado pelo
esprito do internacionalismo talvez no proletrio, mas democrtico ao proclamar
a solidariedade de todos os trabalhadores e oprimidos (STEKLOFF, 1928). O
fundamento do internacionalismo da LWMA estava no reconhecimento de que os
governantes, apesar de algumas dissenses de tempos em tempos, estavam unidos no
propsito de manter os trabalhadores ignorantes e submissos, o que exigia, em oposio,

44

uma unio internacional dos trabalhadores (WEISSER, 1975). Essas leituras iniciais do
cartismo reforam a percepo de que o seu adversrio mais direto no era o industrial
capitalista, mas o Estado autoritrio que a eles se aliava, ao qual eram direcionadas as
propostas e os protestos de cunho mais democrtico que proletrio.
A situao dos trabalhadores ingleses foi analisada por Engels na sua obra A
condio da classe trabalhadora na Inglaterra, escrita em 1844 e publicada no ano
seguinte. Seus escritos fornecem um preciso retrato da organizao operria naquela
nao, seus propsitos e suas estratgias de luta. Em relao Peoples Charter, sua
opinio coincide com o que Marx poderia enquadrar como sentido apenas poltico.
Engels argumenta que os trabalhadores no respeitam a lei, mas se submetem ao seu
poder quando no podem mudar, o que torna razovel o entendimento de que a
proposio de alteraes legais uma forma de inserir linhas proletrias no tecido
burgus. Admite que a Charter tem forma puramente poltica e que o Cartismo a
forma condensada da oposio burguesia (ENGELS, 1977, p. 304). Em relao ao
Cartismo como movimento, Engels presta um reconhecimento mais explcito, ao
lembrar que a baixa classe mdia inglesa comeava a se agitar e a ver com bons olhos
os protestos proletrios, o que o leva a admitir que a democracia cartista no se limita
ao plano poltico (ENGELS, 1977, p. 306).
Os dois autores tm uma viso sutilmente diferente. Enquanto o jovem Marx
tendeu a classificar democracia como meramente poltica e inapta a provocar mudanas
nas formas de produo, a postura de Engels, com fundamento nos eventos que
vivenciou na Inglaterra, mais entusiasta. Otimista sobre as possibilidades de
organizao do proletariado, vislumbra, ao menos conceitualmente, a existncia de uma
democracia no burguesa, ao considerar a diferena entre todas as formas de
democracia defendidas pela burguesia e a democracia do cartismo, considerando que a
natureza do cartismo essencialmente social, e ele um movimento de classe
(ENGELS, 1977, p. 314).
No esprito de internacionalismo, as sociedades secretas de (ou a favor de)
trabalhadores se espalharam pela Europa nas dcadas de 1830 e 1840, principalmente
em naes como a Frana e a Prssia, corredores geogrficos do intenso fluxo
migratrio de exilados e perseguidos de toda natureza, que fugiam das guerras recentes
ou dos processos de acomodao poltica que lhes seguiram. Em diversos casos, como a
Liga dos Exilados (1834-1836) e a Federao dos Justos (1836-1839), em Paris, os
refugiados que ali se encontravam e os movimentos prvios cujos fracassos os haviam

45

colocado naquela condio ainda exibiam caractersticas burguesas e democrticas,

mais do que proletrias (STEKLOFF, 1928). No contexto dessas sociedades de
refugiados, no mesmo ano em que Engels publicou A condio..., Marx editou suas
Teses sobre Feuerbach, nas quais est reunida uma srie de aforismos quase um
slogan, para tienne Balibar (1995). A mais conhecida a Dcima Primeira, que afirma
que os filsofos se limitaram a interpretar o mundo diferentemente, cabe transformlo. Para Balibar (1995), nada do que Marx escreveu depois foi alm do horizonte dos
problemas postos por essa formulao.
Para Balibar (1995, p. 30), Marx rejeita tanto o ponto de vista individualista
quanto o organicista, para inaugurar uma viso que o filsofo francs denomina de
transindividual. Essa ontologia das relaes transindividuais no pode ser vista seno
como um processo que leva da filosofia prtica, o que Balibar relaciona mais
diretamente com a Sexta tese sobre Feuerbach e, ainda, com a Terceira, a Oitava e a
Dcima Primeira, todas compondo a mesma ideia:
3 - A doutrina materialista sobre a mudana das contingncias e da educao
se esquece de que tais contingncias so mudadas pelos homens e que o
prprio educador deve ser educado. Deve por isso separar a sociedade em
duas partes - uma das quais colocada acima da outra.
A coincidncia da alterao das contingncias com a atividade humana e a
mudana de si prprio s pode ser captada e entendida racionalmente como
praxis revolucionria..
[...]
6 - Feuerbach resolve o mundo religioso na essncia humana. Mas a essncia
humana no abstrato residindo no indivduo nico. Em sua efetividade o
conjunto das relaes sociais. [...]
[...]
8 - Toda vida social essencialmente prtica. Todos os mistrios, que
induzem s doutrinas do misticismo, encontram sua posio racional na
praxis humana e no compreender dessa praxis.
[...]
11 - Os filsofos se limitaram a interpretar o mundo diferentemente, cabe
transform-lo (MARX, 1974, p. 57-59).

H uma exortao ao prtica, assim como uma afirmao da prevalncia da

transformao sobre a teoria. Nessas teses, fica ntido o contraste entre a concepo
marxista de coletividade e aquela da doutrina liberal, como vista anteriormente. Para o
liberalismo, a democracia resultado de uma ao coletiva, mas um coletivo que tem
sua origem e sua medida no indivduo. As decises coletivas e as regras que so
coletivamente impostas somente so admitidas na medida em que esto voltadas a

46

assegurar o exerccio da condio de indivduo o que foi conceituado anteriormente

como liberdade. , portanto, uma coletividade instrumental ao indivduo.
Na proposta de Marx exposta nas Teses..., a considerao do indivduo no o
mais importante, porque o ponto de partida , de antemo, a coletividade. Ao negar o
lugar do indivduo (a essncia humana no abstrato residindo no indivduo nico [...],
o conjunto das relaes sociais 6 Tese) como medida de humanidade, Marx fecha
acordo que a realidade humana a coletividade, mas no simplesmente uma
coletividade garantidora, como no liberalismo, e sim uma coletividade necessariamente
transformadora (3, 8 e 11 Teses). O indivduo (como o educador na 3 Tese, o terico
na 8 Tese e o filsofo na 11 Tese) admitido nessa linha de argumentao de acordo
com o potencial de contribuio mudana que ele for capaz de trazer. Aqui, assim, h
uma individualidade instrumental ao coletivo.
Em uma viagem Inglaterra, Marx e Engels reforam os contatos com o
movimento operrio, especialmente o cartismo, e com as ideias que o fundamentam. Em
um texto desse perodo, escrito como um relato do Festival das Naes em Londres,
Engels (1845) discorre sobre o sentido de democracia, defendendo a fraternizao das
naes sob a bandeira da democracia moderna, iniciada na Revoluo Francesa e
desenvolvida no comunismo francs e no cartismo ingls. A crtica ao pensamento
terico germnico, provavelmente endereada aos hegelianos, permeia todo o texto.
Engels (1845) afirma que a fraternizao das naes, proposta pelos prticos, no deve
ser compreendida simplesmente em um sentido poltico, pois essas palavras tm um
sentido social no qual o sentido poltico est dissolvido. Ao sustentar que a
democracia hoje o comunismo, ele explica que, aps a Revoluo Francesa, um
movimento social do princpio ao fim, absurdo defender uma democracia puramente
poltica, sem levar em conta o princpio proletrio, o princpio das massas. Segundo
Engels (1845), a equidade social de direitos est implcita na democracia.
Engels (1845), dessa forma, associa democracia e comunismo na prtica dos
movimentos de massas e conclui que, ao contrrio da burguesia marcada pelo
autointeresse, os trabalhadores so os nicos agentes sociais capazes de promover uma
autntica fraternizao das naes. reconhecido, portanto, que comunismo e
democracia deveriam compartilhar bandeiras e lutas.
Pelo que foi exposto, possvel perceber que os escritos do jovem Marx
ressaltam um chamado para a prtica, uma ao coletiva (ou transindividual), que no
chamada de poltica, mas social. O termo poltica repudiado como algo insuficiente

47

e limitado, caractersticas que, por associao, so estendidas ao termo democracia.

Diferente de Engels, o Marx das Teses... e dos Manuscritos... no consegue vislumbrar
uma noo de democracia ideal dissociada da vivncia da democracia de sua poca,
permeada pelos interesses da burguesia e do capitalismo industrial. Ambos defendem o
comunismo, mas enquanto para Engels possvel uma democracia de vis operrio (que
ele identifica com o comunismo), para Marx a superao da democracia burguesa a
superao da democracia em si. Avanar a leitura nos seus escritos posteriores pode
ajudar a compreender essa conceituao.3
A pauta (e a identidade) comunista ganha sua obra de referncia em 1848.
Reunidos na Liga Comunista, Marx e Engels defendem a necessidade de tornar os
debates conhecidos do pblico e publicam, nesse ano, o Manifesto do Partido
Comunista, com as estratgias de ao em favor do comunismo. Descrevendo a tomada
do poder pela classe trabalhadora, o documento aponta como fases iniciais desse
movimento a formao do proletariado como classe, a derrocada da supremacia
burguesa e a conquista do poder poltico pelo proletariado, cujo primeiro passo seria
elevar-se posio de classe dominante para a conquista da democracia (MARX;
ENGELS, 1998, p. 51-58).
O passo seguinte, segundo o Manifesto, seria a centralizao dos instrumentos de
produo no Estado e as incurses despticas sobre os direitos de propriedade.
Concentrando toda a produo, o Estado (proletariado organizado como classe
dominante) perde seu carter poltico, uma vez que poder poltico o poder organizado
de uma classe para opresso de outra (MARX, ENGELS; 1998, p. 58-59). Quando no
mais existirem as condies de produo capitalistas, quando no mais houver lutas de
classe, ou sequer classes, dever haver uma associao na qual o livre desenvolvimento
de cada um seja condio para o livre desenvolvimento de todos (MARX, ENGELS;
1998, p. 59).
A democracia, nesse contexto, vista como uma etapa inicial do processo
revolucionrio do proletariado. Uma vez conquistado o poder poltico pela classe
trabalhadora, o projeto democrtico se mostra no apenas um modelo insuficiente,
considerando o horizonte mais amplo de realizao do comunismo, como tambm um

Vale o alerta de Allan R. Buss (1979, p.87), que, revisando a literatura, conclui que um maior nmero de
autores enxerga mais continuidades que descontinuidades entre as ideias do jovem e do maduro
Marx.

48

obstculo indesejvel contra as investidas sobre a propriedade, o qual deveria ser

afastado.
Em 1848, o acirramento das tenses polticas gera uma srie de levantes em
diversos pases da Europa. Na Frana, as revoltas fazem com que a monarquia seja
sucedida por um governo republicano. Na Blgica, os protestos so reprimidos, mas o
suposto envolvimento de Marx com os revoltosos leva sua expulso do pas. Com a
famlia, muda-se para Paris, Colnia e, por fim, estabelece-se em Londres, onde vai
residir at o fim de sua vida. L funda uma nova sede da Liga Comunista,
permanecendo como uma das figuras mais influentes no seu Comit Central.
Um dos discursos do Comit Central, em maro de 1850, bastante significativo
acerca da relao entre os movimentos proletrios e os movimentos democrticos. Nele,
os membros do comit lamentam a perda de poder do movimento dos trabalhadores e os
resultados contrarrevolucionrios que sucederam os levantes de 1848 (COMMUNIST
LEAGUE, 1850). Analisando, principalmente, a fragmentao da organizao dos
trabalhadores germnicos, os membros do Comit expressam sua profunda preocupao
e contrariedade com as propostas de aproximao dos movimentos democrticos
pequeno-burgueses, constatando que o partido operrio permanece organizado,
quando muito, em mbito local e que, no mbito mais geral, est sob a liderana de
democratas pequeno-burgueses (COMMUNIST LEAGUE, 1850).
O comit alerta que, no caso germnico, a burguesia liberal exerceu em 1848 um
papel de traio: aliou-se aos trabalhadores, enquanto era oprimida pelas foras feudais,
mas desfez-se deles para unir-se aos antigos opressores assim que conquistou o poder
poltico. Esse mesmo papel, profetiza o comit, ser exercido pelos movimentos
democrticos pequeno-burgueses, que naquele momento se colocavam como oposio,
oprimidos pela burguesia liberal, e aliados dos trabalhadores. O partido democrata
(considerado mais perigoso para os trabalhadores do que os liberais) caracterizado
como composto por trs segmentos: (1) os elementos mais progressistas da grande
burguesia, que buscavam a superao completa e imediata do feudalismo e absolutismo;
(2) a pequena burguesia constitucional-democrtica, que buscava a formao de um
Estado federal democrtico; e (3) a pequena burguesia republicana, que visava a uma
repblica federal germnica nos moldes da Sua e abolio da presso exercida pelo
grande capital sobre o pequeno capital. Estes ltimos se autodenominavam vermelhos
ou social-democratas e eram os lderes tanto dos congressos e comits democrticos
como das associaes democrticas, alm de editores dos jornais democrticos

49

(COMMUNIST LEAGUE, 1850). O discurso segue recomendando aos trabalhadores

estratgias de ao para lidar com o crescente poder dos movimentos democrticos
burgueses e conclui com a exortao revoluo permanente.
Aqui se percebe que a democracia utilizada num sentido mais especfico,
identificada com os movimentos representados pela pequena burguesia. Nesse caso,
para os membros do comit Marx e Engels entre os mais influentes , os
movimentos democrticos so, nesse momento, os maiores adversrios do projeto
comunista. De um ponto de vista conceitual, so adversrios porque defendem uma
democracia em sentido mais restrito, em que as relaes de opresso no so
transformadas (democracia em sentido poltico), mas apenas se alteram as posies
relativas de dominao de um segmento da burguesia sobre outro. De um ponto de vista
prtico, os movimentos democrticos em geral e os social-democratas em particular
so adversrios porque ocupam as posies de poder, mesmo as de oposio ao
regime vigente, e estendem sua influncia para dentro das organizaes de
trabalhadores, favorecendo nelas a prevalncia das pautas social-democrticas e agindo
como elementos de desmobilizao em relao s demais. Essa postura acaba sendo
associada ao termo democracia.
Em 1864, foi fundada a Associao Internacional de Trabalhadores e Marx foi
conduzido ao seu Conselho Geral. A Primeira Internacional, como veio a ser conhecida,
representou o esforo de consolidao de um projeto transnacional de unio dos
trabalhadores e de depurao das ideias comunistas em torno das quais eles deveriam
ser reunidos. A associao foi sediada em Londres at que, aps a dura represso
Comuna de Paris, em 1871, mudou para Nova York e entrou em rpido declnio. Em um
texto de 1875, Crtica ao programa de Gotha, Marx analisa as perspectivas para o
movimento proletrio e critica a tendncia de alguns de seus membros germnicos de
formar alianas com os (burgueses) social-democratas. Para Marx, entre a sociedade
capitalista e a sociedade comunista deve haver um perodo de transformao
revolucionria em que o Estado se torna a revolucionria ditadura do proletariado,
concepo ignorada pela proposta de Gotha, que se limita a repetir a velha litania
democrtica de sufrgio universal, legislao direta, direitos populares, milcia do povo
etc. (MARX, 1970b).
Para Marx, o programa no traz novidades em relao ao que j existe em pases
como Estados Unidos e Sua e, alm disso, somente teria viabilidade no contexto de
uma repblica democrtica. O Estado germnico, para ele, no passa de um regime

50

policial desptico com alguma aparncia de democracia, o que chamou de

democratismo. Afirma com veemncia que mesmo a democracia vulgar, aquela das
repblicas democrticas dos Estados burgueses na qual travada a luta de classes,
eleva-se montanhas acima desse tipo de democratismo, que se mantm dentro dos
limites do que permitido pela polcia e no permitido pela lgica (MARX, 1970b).
Em suma, Marx no considera democrtico o contexto germnico daquele
perodo, nem tampouco concorda que o estabelecimento de metas democrticas deva ser
o objetivo final do proletariado, mas apenas uma etapa transitria da afirmao do
comunismo. Por essa razo, a associao entre comunistas e defensores da democracia
no lhe parece favorvel aos primeiros.
Marx falece em 14 de maro de 1883 e deixa vrios escritos, reunidos e
publicados postumamente por Engels, que tambm se encarrega de difundir muitas das
ideias nascidas das discusses de ambos. Em uma correspondncia de 1884 a August
Bebel, um dos mais empenhados em aproximar os comunistas e os movimentos socialdemocrticos, Engels (1884) reafirma a descrena na democracia como projeto,
prevendo a possibilidade de que, no momento da revoluo, essa bandeira assuma
importncia como o mais radical movimento burgus e a ltima ncora da burguesia e
mesmo do feudalismo, quando tudo que costumava ser reacionrio se comporte como
democrtico.
A carta prossegue argumentando que a reunio das foras reacionrias sob a
bandeira da democracia tende a levar ao poder o partido mais domesticado,
impulsionado pela burguesia, pelas foras feudais remanescentes e mesmo pela
populao rural. Como no h expectativa de que o proletariado alcance maioria
eleitoral, Engels (1884) pondera a possibilidade de a revoluo ser iniciada por
interveno militar externa ou interna e conclui que, em qualquer dos casos, o
maior adversrio ser a macia reao coletiva que se reunir em torno da democracia
pura.
Houve, portanto, uma disputa entre os partidrios do comunismo acerca do
sentido e do real valor da democracia. De aliada a adversria, a democracia como
projeto foi vista de diferentes formas ao longo do processo de formao das tendncias
marxistas dentro dos movimentos de trabalhadores. O que se pode interpretar dessas
primeiras manifestaes tambm um tema em disputa.
Para Ivo Tonet (2009), so equivocadas as posturas que classificam Marx como
antidemocrtico, ou que se resumem a enfrentar a questo segundo a dicotomia

51

democracia versus ditadura. O tema precisa ser apropriado segundo a concepo prpria
da construo marxista, que estabelece o trabalho como matriz ontolgica da sociedade.
Assim, a democracia seria uma das formas de manifestao de um tipo especfico de
produo, marcado pela contradio entre capital e trabalho:
O exame de todas as formas democrticas de Estado indica que a democracia
sempre uma forma poltica e como forma poltica deve sua existncia a uma
determinada forma de trabalho, sempre marcada pela explorao do homem
pelo homem. Por isso mesmo, sua existncia pode ser desconectada do
capital, argumento esgrimido pelos defensores da democracia como valor
universal para sustentar sua existncia para alm da sociabilidade capitalista,
mas de modo nenhum da propriedade privada. No entanto, o que no pode
ser desconectado do capital a democracia na sua forma moderna, no
obstante todas as contradies que existam entre essas duas categorias.
Certamente h contradies entre o capital e a democracia. Mas, estas so
apenas a demonstrao da autonomia relativa que ela tem face quele, sem
negar, de modo nenhum, sua dependncia ontolgica dele (TONET, 2009, p.
14).

Nesse contexto, segundo Tonet, o Estado no seria um instrumento apto a ser

apropriado por qualquer classe, mas uma relao social comprometida com a
manuteno da explorao do trabalho. As objetivaes democrtico-cidads podem
conferir mais ou menos liberdades aos envolvidos na relao capital-trabalho, variando
os nveis de desigualdade material e igualdade formal, mas no so suficientes para sua
superao:
Disso tudo se conclui que, para Marx, democracia a incluindo a cidadania
forma poltica. Ela a expresso formal (igualitria) do contedo real
(desigualitrio) gerado pela relao capital-trabalho. Por isso mesmo, a
democracia , ao mesmo tempo, expresso da desigualdade social e condio
da sua reproduo (TONET, 2009, p. 16).

Tonet (2009, p. 18-19) interpreta a ditadura do proletariado muito mais como

uma forma de relao entre as classes sociais do que como uma forma de Estado. Seria
um momento transitrio entre o capitalismo e o comunismo, em que o proletariado
conquista o poder poltico para aniquilar a resistncia de alguma classe extino das
formas de explorao e, assim, inaugurar uma nova forma de sociabilidade, marcada
pelo trabalho associado. A democracia, portanto, uma forma poltica de promoo de
liberdades, mas sempre numa perspectiva limitada pela propriedade privada, restrio
que somente seria superada com a adoo da proposta comunista: Podemos, pois,
concluir, dizendo que Marx no contra a democracia. Ele, apenas, a favor da
emancipao humana, da plena liberdade dos homens, coisas que a democracia no
pode proporcionar (TONET, 2009, p. 21).

52

Uma outra interpretao sobre a democracia em Marx apresentada por Thamy

Pogrebinschi (2007). Partindo da afirmao feita por ele da democracia como enigma
resolvido, Pogrebinschi (2007, p. 55) constata que a separao entre Estado e
sociedade o ponto de partida para compreender a noo de verdadeira democracia:
Quando a democracia atinge a sua verdade, ela supera a si mesma,
encontrando sua real expresso no processo de desvanecimento do Estado e
da sociedade civil nica soluo possvel para dois extremos reais que,
como tais, no admitem mediao. Com a superao (Aufhebung) destes, o
poltico encontra-se definitivamente com o social, e nenhuma relao de
subordinao ou dependncia passa a ser possvel entre uma e outra esfera.
[...] As falsas democracias, ou as democracias que no so verdadeiras,
necessariamente coincidem com uma forma de Estado, seja ela aristocrtica,
monrquica ou republicana. A verdadeira democracia, por sua vez, no se
identifica com nenhuma dessas formas e, ao contrrio, se insurge em
oposio a elas.

A autora prossegue destacando que Marx e Engels fazem referncia a uma

democracia como conceito, em oposio democracia real. Assim, como um
conceito em movimento, seria possvel enfrentar a diferena entre Estado e sociedade
como dois extremos de uma dicotomia entre universal e particular:
O problema da lgica hegeliana consistia, segundo Marx, em no perceber
que entre dois extremos no h mediao possvel, de modo que no h
mediao possvel entre o Estado e a sociedade civil. por isso que Marx
mostra que a representao, por exemplo, no serve democracia, pois ela
constitui uma mediao e, como tal, no serve para resolver aquela
contradio. Ao contrrio, a representao, seja ela estamental como no
feudalismo, seja ela poltica como na modernidade, apenas aprofunda a
contradio entre o Estado e a sociedade civil (POGREBINSCHI, 2007, p.
58).

A soluo seria superar a distino entre Estado e sociedade, a um ponto em que

todas as aes humanas fossem simultaneamente sociais e polticas. A autora defende
que as formas comunitrias, no dependentes do Estado, permitiriam realizar a
verdadeira democracia:
Ao afirmar que a verdadeira democracia o enigma resolvido de toda
constituio, Marx quer dizer que a democracia se identifica com a realidade
material ou com a vida do povo , no obstante a forma poltica que a
contenha. Em outras palavras, o que define como verdadeira a democracia a
experincia humana que se encontra em sua base, e no as instituies de
uma determinada forma de governo ou regime poltico que porventura a
reclamem (POGREBINSCHI, 2007, p. 61).

As diferentes interpretaes revelam as ambiguidades e polissemias que cercam

o tema da democracia na obra de Marx e Engels. No h uma contradio,
propriamente, mas, fundamentados em passagens diferentes de suas obras, os autores

53

descrevem facetas que compem um grande mosaico representativo. Para tentarmos

visualizar um pouco melhor esse quadro, recomendvel identificar algumas de suas
caractersticas gerais, antes de arriscar uma abertura de foco.
Em primeiro lugar, necessrio adotar, tanto como premissa quanto como
evidncia dessas leituras, uma relativa identidade entre os escritos de Marx e Engels.
Afora algumas diferenas de nfase (como o enfoque maior nos movimentos de
trabalhadores da Inglaterra ou na poltica germnica), fica bastante perceptvel a
congruncia de opinies entre ambos, mesmo nas obras que produzem separadamente,
inclusive nas mudanas de concepo ao longo do tempo.
Isso leva segunda constatao, que a mutabilidade bastante visvel da
concepo de democracia ao longo do tempo nas obras de Marx e Engels. Os primeiros
textos representam uma viso de mundo bastante peculiar, embora influenciada pelas
referncias intelectuais da poca, que, com o passar dos anos, toma formas mais
precisas e ousa afirmar-se como tal.
Por fim, em terceiro lugar, h de se reconhecer uma relao muito estreita entre
as estratgias conceituais utilizadas por Marx e Engels, ao longo do tempo, e os
momentos e as circunstncias de sua militncia poltica, numa influncia recproca.
Seus aliados no movimento operrio eram tambm uma influncia bem-vinda s suas
construes tericas e, de forma reversa, aqueles que se posicionavam como adversrios
polticos tambm eram opositores a serem vencidos no campo das ideias. H, portanto,
uma duplicidade das estratgias conceituais, que ora se voltam democracia como
conceito, ora se voltam aos movimentos pr-democracia e suas prticas polticas.
Diante desses traos, delineia-se um largo conjunto de concepes de
democracia no uma, mas vrias no pensamento de Marx e Engels, que podem,
com as limitaes inerentes a qualquer simplificao, ser reunidas em dois grandes
blocos. O primeiro diz respeito aos trabalhos dos jovens Marx e Engels, na sua fase
inicial prussiana, e nos perodos de Paris e Bruxelas antes do Manifesto comunista. Nos
textos desse perodo, predominam estratgias conceituais de distino entre democracia
ideal e real, com valorizao da primeira. H uma tendncia, distanciando-se do
formalismo hegeliano, de enfatizar a democracia em seu aspecto material, nesse caso
positivamente valorado, em contraste com formas imperfeitas de democracia
meramente poltica, democracia burguesa ou democracia dos nossos tempos. Aqui
a adjetivao outro recurso utilizado para separar as categorias. Essas concepes

54

esto visveis na Crtica filosofia do direito de Hegel, muito bem analisadas por
Thamy Pogrebinschi (2007).
As formulaes tericas da democracia utpica e valiosa correspondem aos
esforos iniciais de crtica s organizaes polticas da sua poca, ao engajamento nos
movimentos operrios e aos sonhos de internacionalizao das lutas. Nesse cenrio de
conquista de alianas, Marx e Engels anseiam por unir bandeiras s foras mais
revolucionrias de sua poca, que so os movimentos pela democracia, e ao anarquismo
e ao socialismo utpico. A influncia da organizao operria inglesa visvel e suas
propostas conceituais, majoritariamente democratizantes, tendem a ser vistas como
bases seguras para suas teorias.
O segundo bloco corresponde ao fim do perodo em Bruxelas, ao breve retorno a
Paris e Colnia e a toda a fase londrina, ou, em outras palavras, aos trabalhos
posteriores ao Manifesto comunista. Nessas obras de maturidade, Marx e Engels
assumem a defesa da proposta comunista, contra o capitalismo, o feudalismo, o
despotismo e tambm contra a democracia, que gradativamente passa a ser conceituada
cada vez com menos adjetivos unicamente como a democracia existente. O
comunismo substitui a democracia como utopia afirmada, relegando-lhe um papel
circunstancial de produto das relaes de trabalho e da propriedade privada. Na pior das
hipteses, um adversrio; na melhor das hipteses, uma etapa da revoluo comunista.
A essa concepo de democracia parece fazer referncia o trabalho de Ivo Tonet (2009).
As conceituaes da democracia burguesa correspondem ao perodo de
fortalecimento da Liga Comunista e da Primeira Internacional, organizaes de mais
larga abrangncia que contaram com Marx e Engels entre seus quadros mais influentes.
As disputas internas de poder com os socialistas utpicos e a dissenso dos anarquistas
levaram a revises das propostas comunistas, cada vez mais depuradas e diferenciadas
em relao a essas tendncias. Os fracassos das Revolues de 1848, por sua vez,
fortaleceram o sentimento de traio dos ideais operrios pela pequena burguesia, o
que representou automaticamente a descrena nas suas propostas democrticas.
Comunismo e democracia no estariam mais sob a mesma bandeira e, daquele ponto em
diante, qualquer concordncia do primeiro com as ideias da segunda seriam, to
somente, uma concesso meramente circunstancial em favor de uma estratgia de
conquista do poder poltico.
Essa ambiguidade conceitual em relao democracia tambm produziu
reflexos nos seguidores de Marx e Engels. A disputa entre esses dois grandes blocos de

55

estratgias conceituais permaneceu ao longo do tempo e, com outros fatores, deu origem
a diferentes tendncias dentro do marxismo. Uma dessas propostas ser tratada na seo
seguinte.

1.3 Conselhismo
O termo conselhismo, admitindo outras acepes, associado corrente do
marxismo surgida na dcada de 1920 na Alemanha, capitaneada por nomes como Rosa
Luxemburgo.
A ascenso ao poder dos revolucionrios socialistas na Rssia em 1917 leva a
uma desconstruo do modelo estatal imperial e formao de novas organizaes
governamentais. Os conselhos proletrios, ou sovietes, so institudos como forma de
manter o esprito revolucionrio e integrar os trabalhadores administrao
governamental. A proposta sovitica, contudo, perde espao com a centralizao do
poder no Partido Comunista:
Lenin, nas suas Teses de abril, prega abertamente Todo poder aos sovietes,
convencido de que estes desenvolveriam mais intensamente as iniciativas
populares e criticando aqueles que no compreendiam o significado dos
sovietes, de representarem um tipo de poder como o da Comuna de Paris. A
autogesto em ao. Porm, o sentido dos sovietes muda aps a tomada do
poder pelo partido. O processo poltico mostrou uma tenso entre o
movimento social (sovietes), o Partido Bolchevique (centralizao) e o novo
Estado construdo sob sua gide.
[...]
A autonomia do soviete, um dos eixos principais da revoluo desde 1917,
colocada em questo pelo partido. Em todos os nveis da sociedade, o poder
passa dos organismos soviticos aos rgos do partido. Os sovietes tornam-se
simples conselhos de execuo, conforme as resolues tomadas pelo II
Congresso da Internacional Comunista. O Comit Central do Partido e o seu
Bir Poltico neutralizam o Comit Executivo Central dos sovietes e o
Conselho dos Comissrios do Povo (TRAGTENBERG, 2007, p. 113).

A entrada da Rssia na I Guerra Mundial leva a um centralismo ainda maior de

poder nas mos de Lnin e do Partido Bolchevique, tendncia que se acirra com Stlin e
permanece durante toda a existncia da Unio Sovitica. O modelo leninista, que traduz
a ditadura do proletariado como a autoridade do Partido Comunista, gera reaes de
repdio de comunistas preocupados com o esvaziamento dos sovietes. Uma das crticas
veio de Rosa Luxemburgo, inicialmente apoiadora da Revoluo de Outubro e ento
dirigente da Liga Espartaquista da Alemanha, que escreveu em 1918 uma de suas
passagens mais clebres:

56
Liberdade somente para os partidrios do governo, para os membros de um
partido, por numerosos que sejam, no liberdade. Liberdade sempre a
liberdade daquele que pensa de modo diferente. No por fanatismo da
justia, mas porque tudo quanto h de instrutivo, de salutar e purificante na
liberdade poltica prende-se a isto e perde sua eficcia quando a liberdade
torna-se um privilgio (LUXEMBURG, 1987b, p. 166-167, grifo do
original).

Nesse mesmo perodo (1918-1919), a Alemanha passa por um perodo de

intenso conflito civil. Os conselhos de trabalhadores e soldados, exauridos com os
reveses na I Guerra Mundial, ocupam fbricas, quartis e reparties pblicas em todo o
pas, no que viria a ser conhecido como a Revoluo Alem e a Repblica dos
Conselhos. Nesse clima, as palavras de Rosa Luxemburgo e lderes espartaquistas so
de exaltao:
The revolution in Germany has come! The masses of the soldiers who for
years were driven to slaughter for the sake of capitalistic profits; the masses
of workers, who for four years were exploited, crushed, and starved, have
revolted. Prussian militarism, that fearful tool of oppression, that scourge of
humanity lies broken on the ground. Its most noticeable representatives,
and therewith the most noticeable of those guilty of this war, the Kaiser and
the Crown Prince, have fled from the country. Workers and Soldiers
Councils have been formed everywhere.
[...]
And therefore, we call to you: Arise for the struggle! Arise for action! The
time for empty manifestos, platonic resolutions, and high-sounding words is
gone! The hour of action has struck for the International! We ask you to
elect Workers and Soldiers Councils everywhere that will seize political
power, and together with us, will restore peace (LUXEMBURG et al., 1918).

A aliana entre a Liga Espartaquista e os Conselhos de Trabalhadores e

Soldados fica mais evidente nos eventos do chamado Levante Espartaquista de janeiro
de 1919. Protestantes ocupam prdios e quarteires da imprensa em Berlim e, com o
apoio da Liga Espartaquista, convocam protestos gerais. O levante esmagado pelo
governo social-democrata do chanceler Friedrich Ebert. Em um texto de 14 de janeiro
de 1919, Rosa Luxemburgo (1987a, p. 187) atribui a derrota ao carter ambguo da
crise: a vigorosa, resoluta e ofensiva manifestao das massas berlinenses, e a
indeciso, as vacilaes, a fraqueza da direo de Berlim. Esse foi o seu ltimo texto
publicado em vida, j que Luxemburgo foi capturada e assassinada no dia seguinte,
considerada desde ento uma mrtir do socialismo.As ideias de Rosa Luxemburgo
acerca do papel dos conselhos na sociedade comunista decorrem de suas concepes
sobre marxismo e democracia. No que considerado o socialismo como um horizonte
aberto, os fins de longo prazo do socialismo seriam uma ideia regulativa, um

57

conjunto de princpios gerais cuja funo seria manter o movimento revolucionrio

orientado para alm do capitalismo, mas sem determinar ainda as formas institucionais
de sua concretizao (GERAS, 1996). A democracia, ento, no aparece como um
elemento excludente ou contraditrio, mas como uma caracterstica necessria desse
processo.
Quando declara, em A Revoluo Russa, que, sem eleies gerais, sem
liberdade ilimitada de imprensa e de reunio, sem luta livre entre as opinies, a vida
morre em todas as instituies pblicas, Rosa Luxemburgo (1987b, p. 168) faz uma
defesa das liberdades civis, o que a afasta dos comunistas que sustentam a ditadura do
proletariado por meio de uma atuao forte do Estado socialista e da restrio dos
direitos da populao. nesse sentido, afirmando que um fato absolutamente
incontestvel que sem liberdade ilimitada de imprensa, sem inteira liberdade de reunio
e de associao, inconcebvel a dominao das grandes massas populares
(LUXEMBURG, 1987b, p. 166), que ela fundamenta sua crtica ao autoritarismo
instalado na Rssia socialista.
Essa crtica, todavia, no significa uma renncia ao socialismo em favor de um
reformismo ou uma social-democracia de natureza burguesa. Pelo contrrio, em um
texto publicado em 1900, Luxemburgo (1986) critica as ideias reformistas de Eduard
Bernstein, as quais considera a primeira tentativa de dar uma base terica s correntes
oportunistas

comuns

na

social-democracia.

Ela

prossegue

estabelecendo

minuciosamente os contornos da sua dissenso em relao s propostas reformistas de

Bernstein:
So that if we do not consider momentarily the immediate amelioration of the
workers condition an objective common to our party program as well as
to revisionism the difference between the two outlooks is, in brief, the
following. According to the present conception of the party, trade-union and
parliamentary activity are important for the socialist movement because such
activity prepares the proletariat, that is to say, creates the subjective factor of
the socialist transformation, for the task of realising socialism. But according
to Bernstein, trade-unions and parliamentary activity gradually reduce
capitalist exploitation itself. They remove from capitalist society its capitalist
character. They realise objectively the desired social change. Examining the
matter closely, we see that the two conceptions are diametrically opposed.
Viewing the situation from the current standpoint of our party, we say that as
a result of its trade union and parliamentary struggles, the proletariat becomes
convinced, of the impossibility of accomplishing a fundamental social change
through such activity and arrives at the understanding that the conquest of
power is unavoidable. Bernsteins theory, however, begins by declaring that
this conquest is impossible. It concludes by affirming that socialism can only
be introduced as a result of the trade-union struggle and parliamentary
activity. For as seen by Bernstein, trade union and parliamentary action has a
socialist character because it exercises a progressively socialising influence
on capitalist economy (LUXEMBURG, 1986).

58

H uma diferena conceitual bastante ntida em termos de objetivos. Para Rosa

Luxemburgo, a mobilizao das massas em torno do sindicalismo e da atividade
parlamentar no faz mais do que fortalecer o seu esprito para a conquista do poder. Ao
contrrio do que defende Bernstein, no se trata da realizao de mudanas socialistas
em si. Isso revela, em Rosa Luxemburgo, uma descrena nas instituies de democracia
parlamentar e sindicais como etapas da revoluo, ainda que ela no defenda o
abandono dessas arenas. Essas caractersticas a aproximam do pensamento de outros
marxistas de esquerda, como Leon Trotsky:
Two figures stand out as emblematic of the dominant currents of left
Marxism in the twentieth century: Rosa Luxemburg and Leon Trotsky. Both
were revolutionaries who supported the October 1917 Bolshevik takeover.
Both had a complex and changing relationship with Lenin and the
Bolsheviks. Both were anti-parliamentary and in favour of a combination of
vanguard leadership and workers councils. Luxemburg, however, was the
more clearly libertarian, sympathetic to spontaneous mass activity and deeply
attached to the preservation of civil liberties under socialism (THATCHER,
2007, p. 30).

O dilogo entre organizao e espontaneidade outra caracterstica do

pensamento de Rosa Luxemburgo. Ela confere militncia, ao ato de resistir e lutar,
uma caracterstica pedaggica, considerando que a massa deve aprender a lutar, a agir,
no curso do prprio combate (LUXEMBURG, 1972, p. 291-294). Por meio desse
processo, a espontaneidade prpria dos movimentos sociais vai dando lugar a formas
mais elaboradas de organizao da classe trabalhadora. No h, portanto, uma
contradio entre espontaneidade e organizao, que so na verdade facetas
indissociveis de um mesmo processo, em que os trabalhadores so os donos do prprio
destino:
It is stated in the Communist Manifesto that the emancipation of the working
class can only be the work of the working class itself and it understands by
the working class not a party executive of seven or twelve but the enlightened
mass of the proletariat in person. Every step forward in the struggle for
emancipation of the working class must at the same time mean a growing
intellectual independence of its mass, its growing self-activity, selfdetermination and initiative (LUXEMBURG, 1973, grifo da autora)

H, aqui, uma rejeio ao papel de subordinao das classes trabalhadoras s

determinaes de suas lideranas, sejam elas provenientes do partido ou de uma
intelectualidade. As organizaes operrias, nesse sentido, devem levar em
considerao esse protagonismo proletrio e evitar estruturas que estimulem o

59

isolamento e a concentrao de poder nos grupos executivos. Afinal, preciso reafirmar

[...] a prpria essncia histrica da luta da classe proletria que consiste nas massas
proletrias prescindindo de lderes em um sentido burgus, porque eles prprios so
lderes (LUXEMBURG, 1973).
Em resumo, as ideias de Rosa Luxemburgo, por um lado, opem-se ao
autoritarismo decorrente do centralismo democrtico e do vanguardismo partidrio que
levaram, na Rssia, ao esvaziamento dos sovietes e concentrao de poder no Partido
Comunista; por outro lado, rejeitam tambm o ideal reformista e o apego
parlamentarista que as posturas social-democratas encorajam. Sua posio no sentido
de afirmar a liderana prpria das massas trabalhadoras e, assim, reconhecer suas
formas de atuao, das mais espontneas s mais organizadas, como momentos de um
processo de aprendizado revolucionrio. Com base nessas concepes e nas
experincias histricas da Alemanha do incio do sculo XX, surge uma proposta
conselhista ao mesmo tempo socialista e democrtica.
As bases para o manifesto conselhista de Rosa Luxemburgo (1971) esto
expressas no texto O que quer a Liga Espartaquista?, publicado originalmente em 14
de dezembro de 1918, no mago da Revoluo Alem. Os pontos mais importantes
acerca dos conselhos so destacados a seguir.

a) Conselhos de Operrios e Soldados

2. Elimination of all parliaments and municipal councils, and takeover of
their functions by workers and soldiers councils, and of the latters
committees and organs.
3. Election of workers councils in all Germany by the entire adult working
population of both sexes, in the city and the countryside, by enterprises, as
well as of soldiers councils by the troops (officers and capitulationists
excluded). The right of workers and soldiers to recall their representatives at
any time. (LUXEMBURG, 1971).

Os conselhos de operrios e soldados constituem a base do sistema conselhista

defendido pela Liga Espartaquista. Os conselhos deveriam estar difundidos em todo o
territrio nacional, sendo os conselhos operrios organizados por empresas e os
militares, por tropas. Era previsto o sufrgio universal e a equidade de gnero
para a eleio dos conselhos operrios. A medida representaria, na prtica, a formao
de estruturas locais de poder poltico, em substituio aos conselhos municipais ento
existentes. A adoo dessa estrutura de poder cumpriria um duplo papel de organizao:

60

elevar os operrios e praas ao exerccio direto do poder poltico, o que substituiria as

estruturas oligrquicas, e criar uma base para a formao de uma administrao
republicana nacional, em contraste com a descentralizao e a independncia dos
principados.

b) Delegados e Oficiais dos Conselhos

4. Abolition of the command authority of officers and noncommissioned
officers. Replacement of the military cadaverdiscipline by voluntary
discipline of the soldiers. Election of all officers by their units, with right of
immediate recall at any time. Abolition of the system of military justice. [...]
6. Replacement of all political organs and authorities of the former regime by
delegates of the workers and soldiers councils. (LUXEMBURG, 1971).

Os conselhos, na estrutura defendida, constituem a base para o exerccio das

funes pblicas. A figura do delegado passa a representar a autoridade governamental,
com sua indicao condicionada aprovao dos conselhos. No mbito militar, a
hierarquia completamente reestruturada com a introduo da eleio dos oficiais pelas
tropas. O campo militar passa a ser cada vez mais regido por normas similares s das
organizaes civis, o que repudia os rgos castrenses, como a justia militar, e o seu
regime especfico de disciplina.

c) Conselho Central e Conselho Executivo

4. Election of delegates of the workers and soldiers councils in the entire
country to the central council of the workers and soldiers councils, which is
to elect the executive council as the highest organ of the legislative and
executive power.
5. Meetings of the central council provisionally at least every three months
with new elections of delegates each time in order to maintain constant
control over the activity of the executive council, and to create an active
identification between the masses of workers and soldiers councils in the
nation and the highest governmental organ. Right of immediate recall by the
local workers and soldiers councils and replacement of their representatives
in the central council, should these not act in the interests of their
constituents. Right of the executive council to appoint and dismiss the
peoples commissioners as well as the central national authorities and
officials (LUXEMBURG, 1971).

Como rgos mximos da Repblica de Conselhos, o Conselho Central e o

Conselho Executivo seriam formados a partir dos representantes dos conselhos locais. O
Conselho Central, composto por delegados dos conselhos de operrios e soldados, seria
responsvel pela formao de um Conselho Executivo, que acumularia as funes de
Executivo e Legislativo da Repblica. O direito de recall permitiria um controle maior

61

dos representados sobre os representantes, assim como a temporalidade dos mandatos.

O sistema nacional de conselhos foi desenhado, dessa forma, para reforar o poder dos
conselhos locais e no para competir com eles. Estaria estabelecida, assim, uma
conexo entre o poder central e o poder local, para assegurar a legitimidade do
Conselho Executivo.

d) Estatizao da economia
2. Confiscation of all weapons and munitions stocks as well as armaments
factories by workers and soldiers councils. [...]
2. Repudiation of the state and other public debt together with all war loans,
with the exception of sums of certain level to be determined by the central
council of the workers and soldiers councils. [...]
4. Expropriation by the council Republic of all banks, mines, smelters,
together with all large enterprises of industry and commerce.
5. Confiscation of all wealth above a level to be determined by the central
council.
6. Takeover of the entire public transportation system by the councils
Republic(LUXEMBURG, 1971).

Na mesma linha do que j propunham os textos comunistas originrios, o

confisco dos bens da burguesia e a estatizao dos meios de produo seriam marcas
que reforariam o carter socialista da transformao. Diferente do que ocorreu na
Rssia, no entanto, os conselhos teriam um papel decisrio mais ativo nessa mudana,
inclusive para fixar os limites de confisco.

e) Conselhos de empresas e comisso central de greve

7. Election of enterprise councils in all enterprises, which, in coordination
with the workers councils, have the task of ordering the internal affairs of
the enterprises, regulating working conditions, controlling production and
finally taking over direction of the enterprise.
8. Establishment of a central strike commission which, in constant
collaboration with the enterprise councils, will furnish the strike movement
now beginning throughout the nation with a unified leadership, socialist
direction and the strongest support by the political power of the workers and
soldiers councils (LUXEMBURG, 1971).

O sistema de conselhos alcana mais duas estruturas: os conselhos de empresa e

a comisso central de greve. Os conselhos de empresa representam, para os
estabelecimentos, o que os conselhos centrais representam para a Repblica. Constituem
os rgos de administrao das empresas, tambm escolhidos por eleio. J a comisso
central de greve um rgo voltado continuidade do processo revolucionrio,

62

garantindo a interao com os demais conselhos e o direcionamento socialista s

demandas. Esse um dos casos em que a espontaneidade do movimento operrio
colocada em segundo plano em relao a uma liderana unificada, em prol do sucesso
do processo revolucionrio.

f) Coletivos agrcolas
3. Expropriation of the lands and fields of all large and medium agricultural
enterprises; formation of socialist agricultural collectives under unified
central direction in the entire nation. Small peasant holdings remain in the
possession of their occupants until the latters voluntary association with the
socialist collectives (LUXEMBURG, 1971).

Por fim, no mbito rural, estavam previstas, alm da expropriao das terras das
empresas agrcolas, a criao de coletivos agrcolas socialistas e sua organizao
nacional. Esses grupos no substituiriam os conselhos de trabalhadores, mas seriam
equivalentes aos conselhos de empresas j mencionados. A vinculao seria voluntria
para o pequeno proprietrio, enquanto a expropriao das terras dos grandes e mdios
produtores acabaria por forar a adeso dos camponeses que ali trabalhavam. Isso traz a
questo sobre as estratgias para expandir no meio rural uma revoluo que era urbana
em sua origem:
Power should be captured not from above, by a small party clique, but from
below, by the workers themselves. Before the German revolution could take
place, Luxemburg argued that workers councils would have to be established
throughout the country, especially in the villages, where social democracy
was at its weakest. Only when such a system existed and the workers
understood that it was their councils that were to take over the tasks of
government could a revolution be realized (THATCHER, 2007, p. 40).

A expanso dos conselhos em algumas cidades foi o grande combustvel da

Revoluo Alem, mas a insuficincia da adeso, principalmente no meio rural, minou
as expectativas de um levante em larga escala. Essa dificuldade de dilogo com os
trabalhadores do campo, visvel em um movimento revolucionrio que nasceu urbano,
permaneceu como uma barreira a ser vencida: Therefore, we have not merely to
develop the system of workers and soldiers councils, but we have to induce the
agricultural laborers and the poorer peasants to adopt this council system
(LUXEMBURG, 1966).
A aposta no sucesso dos conselhos de operrios e soldados era muito alta. Havia,
no discurso revolucionrio, uma relao quase identitria entre o movimento e o seu

63

sistema de conselhos. No discurso no congresso de fundao do Partido Comunista

Alemo, em 31 de dezembro de 1918, Rosa Luxemburgo exortava os correligionrios
ao fortalecimento dos conselhos com palavras de ordem, como:
The only source of union, the persistent and saving principle, was the motto:
Form Workers and Soldiers Councils. [...]
On the basis of the existing situation, we can predict with certainty that in
whatever country, after Germany, the proletarian revolution may next break
out, the first step will be the formation of workers and soldiers councils. [...]
And it is characteristic of the dialectical contradictions in which the
revolution, like all others, moves that on November 9, the first cry of the
revolution, as instinctive as the cry of a new-born child, found the watchword
which will lead us to socialism: workers and soldiers councils. [...]
I would summarize our next tasks as follows: First and foremost, we have to
extend in all directions the system of workers and soldiers councils,
especially those of the workers. [...] You are aware that the counterrevolution has been engaged in the systematic destruction of the system of
workers and soldiers councils. [...] We must undermine the bourgeois state
by putting an end everywhere to the cleavage in public powers, to the
cleavage between legislative and executive powers. These powers must be
united in the hands of the workers and soldiers councils. [...]
The councils must have all power in the state (LUXEMBURG, 1966).

A proposta conselhista trazia em si essas possibilidades. Ainda que tenha sido

derrotada, ainda que tenha superestimado a perspectiva de adeso dos demais
trabalhadores e subestimado a capacidade de resposta violenta do Estado, seu legado
permanente. O conselhismo se apresentou como uma forte terceira alternativa
(NETTL, 1974, p. 554) em relao ao socialismo bolchevique e ao reformismo socialdemocrata. O pensamento e a ao de Rosa Luxemburgo e seus correligionrios
mostraram que o trabalhador tinha plena capacidade de tomar em suas mos o prprio
destino e exercer o poder diretamente. Nisso, o conselhismo foi revolucionrio:
Against the class collaborationism of social democracy and its anticommunist
animus, the councilist tradition was revolutionary and pre-figural. Instead of
viewing workers as wage earners, voters, and consumers, it viewed workers
as collective self-determining producers that prefigured the coming socialist
order. Councilist Marxism was about workers seizing power through
revolutionary organizations that already prefigured a socialist society
(DORRIEN, 2010, p. 308).

Ainda no campo socialista, o conselhismo estabeleceu limites atuao do

partido no contexto revolucionrio. Os conselhos, mais do que uma forma de
organizao administrativa, eram um novo tipo de relacionamento entre os lderes
partidrios e as massas trabalhadoras, em que a horizontalidade das relaes impunha
uma mudana de postura a que nem todos estavam dispostos. O caso dos sovietes, na

64

Rssia, exemplificava a tenso que havia entre esses dois polos. Para Hannah Arendt
(1988, p. 210), o fortalecimento do partido levava ao esvaziamento dos conselhos, que
constituam, por sua vez, os nicos rgos polticos acessveis s pessoas que no
pertenciam a qualquer partido. Eram novos atores em cena, que colocavam em questo
a prpria lgica de organizao partidria, com seus programas fechados:
A essa altura dos acontecimentos, isto , em pleno curso da revoluo, eram
os programas partidrios, mais que qualquer outra coisa, que separavam os
conselhos dos partidos, pois esses programas, por mais revolucionrios que
fossem, eram sempre receitas adrede preparadas, que requeriam execuo
e no ao para serem colocadas rigorosamente em prtica, como salientou
Rosa Luxemburg, demonstrando uma clarividncia espantosa acerca das
questes em pauta (ARENDT, 1988, p. 210-211).

Em resumo, a proposta conselhista uma proposta democrtica. O espao do

conselho tem o potencial de nivelar e horizontalizar as relaes estabelecidas entre os
seus participantes e fazer com que todos se sintam corresponsabilizados pelo resultado a
ser alcanado. Ele quebra as barreiras culturais que justificam a separao de funes
com base em uma suposta superioridade de conhecimento ou de autoridade. Assim,
alm dos conselhos como estrutura, prope-se uma perspectiva de equilbrio de relaes
de poder, no que pode ser chamado de uma democracia conselhista:
Em outras palavras, neste contexto, a verdadeira democracia significa
democracia conselhista, uma vez que aqui o poder no nenhuma instncia
exterior e acima das massas. Os conselhos so organismos democrticos por
exercerem simultaneamente funes legislativas e executivas, aqueles que
fazem as leis so os mesmos que as aplicam e que administram a coisa
pblica. Com isso, eliminada a separao entre dirigentes e dirigidos, base
do autoritarismo, da burocracia, da dominao e da explorao no
capitalismo contemporneo (LOUREIRO, 1999, p. 39-40).

O quanto essa influncia foi refletida em experincias polticas posteriores algo

ainda a ser discutido. Prticas de instalao de conselhos so comuns e podem ser
observadas em vrios contextos, mas isso no significa que guardam as mesmas
caractersticas do sistema de conselhos aqui apresentado. Para a proposta conselhista, as
estruturas colegiadas cumprem um propsito de democratizao das relaes de poder.
Por isso, no basta ser um conselho para ser conselhista.
Na prtica, que ser descrita no prximo captulo, vrias experincias de
instalao de conselhos ocorreram ao longo da nossa histria poltica. Nesses casos, e
nos limites do que a investigao puder trazer, importante verificar em que medida os
conselhos contribuem para uma transformao nas relaes de poder. A proposta
metodolgica do terceiro captulo pode ajudar a encontrar essa resposta, j que pretende

65

avaliar, em um caso especfico, se h uma quebra da hierarquia entre dirigentes e

dirigidos ou, de modo mais especfico, se h equilbrio na participao de cada membro
no processo de tomada de deciso.

66

2 CONSELHOS NO BRASIL

O debate intelectual acerca dos conselhos no recente no Brasil e acompanha

os momentos de institucionalizao desses espaos participativos em nossa realidade
poltica. O que ser feito a seguir uma tentativa de resgatar alguns momentos
representativos dos conselhos da poca.
H, portanto, uma hiptese de que os conselhos no Brasil constituem reflexos de
uma tendncia conselhista prpria, com pontos de similaridade e divergncia com
modelos tericos estrangeiros, como aquele apresentado no captulo 1. Alm disso, h
uma expectativa de que a constituio de uma rede de conselhos, como temos hoje, no
tenha ocorrido de maneira uniforme ou mesmo seguindo uma suposta linearidade
histrica, mas por meio de oscilaes inerentes aos contextos polticos em que se
inserem.

2.1 Provincialismo: os conselhos do Brasil Imprio

No perodo colonial, havia no Brasil formas de administrao colegiada das
municipalidades, como as Cmaras, inspiradas nos conselhos do povo, e assembleias de
aldeia reconhecidas nos Forais e extintas com as Ordenaes. Havia ainda as Juntas
Gerais, funcionando ao lado do vice-rei ou do governador, que eram compostas por
autoridades civis, militares e religiosas e deviam ser convocadas e ouvidas sobre
assuntos de interesse geral das capitanias ou governadores, como meros conselhos
consultivos (OLIVEIRA VIANA, 1999). No entanto, segundo Oliveira Viana (1999, p.
149-150), o povo-massa nunca teve participao, nem direta, nem de direito, no
governo destas comunas, no perodo colonial. [...] Quando fomos descobertos e
colonizados, j dominava a aristocracia dos homens bons.
A Constituio Poltica do Imprio do Brazil, outorgada em 25 de maro de
1824, estabeleceu as bases para a organizao poltico-administrativa da Nao
Brasileira, constituda na forma de monarquia constitucional. O territrio nacional era
submetido autoridade do imperador, com a previso de repartio formal de funes
entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, alm de um Poder Moderador. Muito
embora houvesse um ntido centralismo decisrio na figura do imperador, essa Carta

67

Constitucional previa a diviso territorial em provncias, administradas por um

presidente da provncia e um Conselho de Presidncia:
A lei constituinte de 20 de Outubro de 1823, deu nova frma provisoria aos
Governos provinciaes.
Confiava o Governo das Provincias a Presidencias e Conselhos que
organisava. Ero tratados pelos Presidentes e Conselhos os objectos de
demandavo exame e juizo administrativo (SOUZA, 1865, p. iv-v).

Alm deles, integrava o governo provincial a figura dos Conselhos Geraes de

Provincia, previstos nos artigos 71 a 89 da Constituio de 1824, que formaram a
origem histrica das atuais assembleias legislativas estaduais. Eram compostos por
representantes eleitos para cumprimento de mandato, entre os cidados com idade
mnima de 25 anos, probidade e meios de subsistncia. Segundo a Assembleia Geral de
4 de dezembro de 1830, os empregados publicos, civis, ecclesiasticos ou militares,
emquanto assistissem s sesses dos Conselhos geraes de Provincia, de que fossem
membros, ficario isentos de exercer os empregos que tivessem (SOUZA, 1865, p.
123). Cabia ao presidente da provncia dirigir fala ao Conselho, na reunio de sua
instalao.
Apesar dessas caractersticas, que aproximam os Conselhos Geraes dos rgos
legislativos, os elementos referentes s suas atribuies sugerem que eles foram tambm
os precursores dos atuais Conselhos Nacionais de Gesto de Polticas Pblicas. Um
primeiro aspecto o reconhecimento do direito do cidado de intervir nos negcios
pblicos (SOUZA, 1865, p. 206), como uma forma de exerccio da democracia:
Art. 71. A Constituio reconhece, e garante o direito de intervir todo o
Cidado nos negocios da sua Provincia, e que so immediatamente relativos a
seus interesses peculiares.

Em seguida, a descrio das atribuies desses Conselhos os torna mais

prximos dos mecanismos deliberativos:
Art. 81. Estes Conselhos tero por principal objecto propr, discutir, e
deliberar sobre os negocios mais interessantes das suas Provincias; formando
projectos peculiares, e accommodados s suas localidades, e urgencias.

Por fim, as normas referentes relao entre os Conselhos Geraes, as Camaras

dos Districtos e a Assembla Geral informam que esses rgos colegiados locais
atuavam por meio de resolues referentes a negocios e projectos e no contavam com
competncia legislativa prpria:

68
Art. 81. Estes Conselhos tero por principal objecto propr, discutir, e
deliberar sobre os negocios mais interessantes das suas Provincias; formando
projectos peculiares, e accommodados s suas localidades, e urgencias.
Art. 82. Os negocios, que comearem nas Camaras sero remettidos
officialmente ao Secretario do Conselho, aonde sero discutidos a portas
abertas, bem como os que tiverem origem nos mesmos Conselhos. As suas
resolues sero tomadas pluralidade absoluta de votos dos Membros
presentes.

Considerando que as discusses legislativas cabiam Assembla Geral e a

execuo dos negcios pblicos competia ao imperador e aos presidentes das
provncias, os Conselhos Geraes constituam uma figura intermediria, sem poder
efetivo e terminativo de deciso, mas com atribuies de analisar e planejar as polticas
pblicas de interesse local. Dessa forma, atuavam como rgo de assessoramento do
presidente da provncia, autoridade por meio da qual poderiam apresentar projetos de lei
ao rgo nacional competente. Nessas relaes, os Conselhos Geraes compensavam a
sua fraca autonomia decisria com uma ampla capacidade de articulao com as outras
instncias, locais e nacionais, dotadas de efetivo poder poltico.
Alm disso, se as Resolues dos Conselhos Geraes formalmente no eram
vinculantes do ponto de vista jurdico, tinham fora suficiente do ponto de vista poltico,
social e econmico. Nesses rgos estavam representados os membros das classes
econmicas mais favorecidas, bem como os membros das classes populares dotados de
suficiente capacidade de articulao para disputar e vencer as eleies. Eram, portanto,
amostras das lideranas regionais, dos mais diversos tipos.
Os Conselhos Geraes, portanto, funcionavam como um espao pblico de
corresponsabilizao: o cidado era chamado a exercer sua participao poltica, por
meio de regras alternomas, emprestando legitimidade e concordncia com as estruturas
estatais existentes, mas, ao mesmo tempo, ganhava direito de voz e voto em
deliberaes pblicas que, sob a forma de resolues, exerciam forte influncia sobre as
decises polticas da nao. Esses espaos de participao social foram to apropriados
e utilizados pelas lideranas regionais que, em 12 de agosto de 1834, por meio de Ato
Adicional Constituio, suas atribuies foram ampliadas para constituir as
Assemblias Legislativas Provinciais, como narra Theophilo Ottoni (1860, p. 30) na
poca:
Nem por se me haver desviado do congresso constituinte deixei de applaudir
as suas deliberaes.
Ao contrario, foi com grande enthusiasmo que vi consignado no acto
addicional, e conseguintemente fazendo parte da constituio do imperio, o

69
programma que tres annos antes eu havia offerecido considerao publica
em o n. 43 da Sentinella do Serro, que j transcrevi nesta carta.
Das tres bases propostas por mim s no tinha vingado a abolio da
vitaliciedade do senado, que alis fra regeitada pela maioria de um voto
apenas em sesso promiscua da assembla geral legislativa.
Os conselhos geraes de provincia estavo convertidos em assemblas
legislativas com amplas faculdades.

O Ato Adicional de 1834, que tambm extinguiu os Conselhos de Presidncia,

refletiu as contradies do perodo. Aps a abdicao de D. Pedro I, em 7 de abril de
1831, e os levantes armados dos dois anos seguintes, a reforma constitucional foi uma
difcil tentativa de alinhar o interesse dos exaltados e moderados acerca dos rumos do
imprio, situao que durou at a edio da Lei Interpretativa do Ato Adicional, na
regncia de Pedro de Arajo Lima, que manteve as assemblias provinciais, mas
diminuiu muitas das suas prerrogativas de autonomia.
Diante de todo esse percurso histrico, o que se pretende ressaltar que a forma
de organizao dos Conselhos Geraes de Provincia, em especial as suas atribuies, era
bastante prxima dos espaos de participao social direta que existem hoje. Com
vinculao territorial, essa pode ser considerada a primeira experincia brasileira
institucionalizada

de

reconhecimento

de

rgos colegiados deliberativos de

caractersticas no legislativas e com participao social. Essa experincia durou at o

Ato Adicional de 1834, mas o modelo viria a ser retomado no Perodo Republicano, em
outros contextos.

2.2 Autoritarismo instrumental: os conselhos da Primeira Repblica

Desde a proclamao da Repblica at o Estado Novo, as instituies brasileiras
passam por transformaes estruturais. Aspectos do perodo imperial, como a
vinculao eclesistica e os privilgios de nobreza, deixam de fazer parte do cenrio
poltico, ao passo que o desenho institucional de um pretendido Estado republicano
comea a tomar forma.
Nesse contexto, os conselhos reemergem com caractersticas diferentes daquelas
do perodo imperial. No h uma vinculao to forte com o poder local, mas com o
poder central. Tampouco h um carter de representao da comunidade em geral, e sim
de grupos de interesse especficos. o caso do Conselho Nacional do Trabalho, criado
pelo Decreto 16.027, de 30 de abril de 1923:

70
Art. 1 Fica creado o Conselho Nacional do Trabalho, que ser o orgo
consultivo dos poderes publicos em assumptos referentes organizao do
trabalho e da previdencia social.
Art. 2 Alm do estudo de outros assumptos que possam interessar
organizao do trabalho e da previdencia social, o Conselho Nacional do
Trabalho occupar-se-ha do seguinte: dia normal de trabalho nas principaes
industrias, systemas de remunerao do trabalho, contractos collectivos do
trabalho, systemas de conciliao e arbitragem, especialmente para prevenir
ou resolver as paredes, trabalho de menores, trabalho de mulheres,
aprendizagem e ensino technico, accidentes do trabalho, seguros sociaes;
caixas de aposentadorias e penses de ferro-viarios, instituies de credito
popular e caixas de credito agricola.

Ainda segundo o decreto, o conselho composto de 12 membros, todos

indicados pelo presidente da Repblica. 4 Esse formato de conselho surge como um
espao de negociao e conciliao, mediadas pelo Estado, entre segmentos sociais com
distintos interesses e vinculados a uma rea especfica de atuao governamental. Do
mesmo modo, o Conselho Superior do Commercio e Industria criado pelo Decreto n
16.009, de 11 de abril de 1923:
Art. 1 Fica creado o Conselho Superior do Commercio e Industria, o qual
funccionar sob a presidencia do ministro da Agricultura, Industria e
Commercio e ser o orgo consultivo dos poderes publicos em assumptos
commerciaes e industriaes.
Paragrapho nico. Independentemente de consulta, o conselho poder
suggerir aos poderes publicos o que julgar, conveniente ao commercio,
industria e prosperidade economica do paiz.

Composto por 36 membros, o Conselho Superior tambm tem carter

consultivo.5 Nesses dois casos, os conselhos representam instncias ligadas
especificamente ao governo federal. Outra forma de organizao consiliar, que leva em
considerao a devida integrao com as instncias locais (OLIVEIRA VIANA, 1974,
p. 71-73), apresentada aps a criao do Conselho Nacional de Educao,6 pelo
Decreto 19.850, de 11 de abril de 1931:

Art. 3: O Conselho compor-se-ha de 12 membros escolhidos pelo Presidente da Republica, sendo dous
entre os operarios, dous entre os patres, dous entre altos funccionarios do Ministerio da Agricultura,
Industria e Commercio e seis entre pessas de reconhecida competencia nos assumptos de que trata o
artigo anterior.
5
Desses 36 membros, 15 so representantes de rgos pblicos, 16 so representantes de entidades
comerciais e industriais e cinco so pessoas com reconhecida competncia em assuntos econmicos (art.
3).
6
Precedido pelo Conselho Nacional do Ensino (Decreto n 16.782-A, de 13 de janeiro de 1925) e pelo
Conselho Superior do Ensino (Decreto n 8.659, de 5 de abril de 1911), alm de outros conselhos
anteriores na rea educacional.

71
Art. 1 Fica instituido o Conselho Nacional de Educao, que ser o orgo
consultivo do ministro da Educao e Saude Pblica nos assuntos relativos ao
ensino.
Art. 2 O Conselho Nacional de Educao destina-se a colaborar com o
Ministro nos altos propsitos de elevar o nivel da cultura brasileira e de
fundamentar, no valor intelectual do indivduo e na educao profissional
apurada, a grandeza da Nao.

Composto por oito membros atuantes na rea, o Conselho Nacional de Educao

tem atribuies consultivas e propositivas.7 Traz um elemento de inovao ao promover
uma maior integrao com as instncias estaduais no apenas por contar com
representante estadual em sua composio, mas por prever a existncia de conselhos
similares na rbita dos estados, como disposto na Constituio de 1934:
Art 152 Compete precipuamente ao Conselho Nacional de Educao,
organizado na forma da lei, elaborar o plano nacional de educao para ser
aprovado pelo Poder Legislativo e sugerir ao Governo as medidas que julgar
necessrias para a melhor soluo dos problemas educativos bem como a
distribuio adequada dos fundos especiais.
Pargrafo nico Os Estados e o Distrito Federal, na forma das leis
respectivas e para o exerccio da sua competncia na matria, estabelecero
Conselhos de Educao com funes similares s do Conselho Nacional de
Educao e departamentos autnomos de administrao do ensino.

H, portanto, a instituio de conselhos, como representao de classes e

tcnicas, orientados a assuntos especficos. A participao de agentes no
governamentais nesses rgos, mediada pelas corporaes ou pelo prprio Estado, passa
a ser direcionada a assuntos tcnicos mais especializados.
Alm desses conselhos de ndole consultiva, h outras formas consiliares que
compartilham as caractersticas de especializao tcnica e temtica, mas tm poderes
mais amplos de deliberao. Na Constituio de 1934, so previstas as figuras dos

Art. 3 O orgo de que tratam os artigos anteriores ser constituido de conselheiros, nomeados pelo
Presidente da Repblica e escolhidos entre nomes eminentes do magistrio efetivo ou entre personalidade
de reconhecida capacidade e experincia em assuntos pedaggicos.
1 Os membros do Conselho Nacional de Educao sero escolhidos de acordo com os
seguintes itens:
I Um representante de cada universidade federal ou equiparada.
II Um representante de cada um dos institutos federais de ensino do direito, da medicina e de
engenharia, no encorporados a universidades.
III Um representante do ensino superior estadual equiparado e um do particular tambem
equiparado.
IV Um representante do ensino secundrio federal; um do ensino secundrio estadual
equiparado e um do particular tambem equiparado.
V Trs membros escolhidos livremente entre personalidades de alto saber e reconhecida
capacidade em assuntos de educao e de ensino.
2 Ser membro nato do conselho o diretor do Departamento Nacional do Ensino.

72

Conselhos Tcnicos e dos Conselhos Gerais, como instncias auxiliares do Poder

Legislativo:
Art 103 Cada Ministrio ser assistido por um ou mais Conselhos Tcnicos,
coordenados, segundo a natureza dos seus trabalhos, em Conselhos Gerais,
como rgos consultivos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
1 A lei ordinria regular a composio, o funcionamento e a
competncia dos Conselhos Tcnicos e dos Conselhos Gerais.
2 Metade, pelo menos, de cada Conselho ser composta de pessoas
especializadas, estranhas aos quadros do funcionalismo do respectivo
Ministrio.
3 Os membros dos Conselhos Tcnicos no percebero vencimentos pelo
desempenho do cargo, podendo, porm, vencer uma diria pelas sesses, a
que comparecerem.
4 vedado a qualquer Ministro tomar deliberao, em matria da sua
competncia exclusiva, contra o parecer unnime do respectivo Conselho.

Ainda no mbito de conselhos ligados ao Poder Legislativo, merece destaque o

Conselho da Economia Nacional, disposto na Constituio de 1937:
Art. 57 O Conselho da Economia Nacional compe-se de representantes
dos vrios ramos da produo nacional designados, dentre pessoas
qualificadas pela sua competncia especial, pelas associaes profissionais ou
sindicatos reconhecidos em lei, garantida a igualdade de representao entre
empregadores e empregados.

As atribuies do Conselho da Economia Nacional vo muito alm da mera

consulta sobre assuntos especficos. 8 obrigatria a manifestao prvia do conselho
sobre questes de economia nacional, que, se consistir em parecer favorvel, impedir a
8

Art. 61 So atribuies do Conselho da Economia Nacional:

a) promover a organizao corporativa da economia nacional;
b) estabelecer normas relativas assistncia prestada pelas associaes, sindicatos ou institutos;
c) editar normas reguladoras dos contratos coletivos de trabalho entre os sindicatos da mesma categoria
da produo ou entre associaes representativas de duas ou mais categorias;
d) emitir parecer sobre todos os projetos, de iniciativa do Governo ou de qualquer das Cmaras, que
interessem diretamente produo nacional;
e) organizar, por iniciativa prpria ou proposta do Governo, inqurito sobre as condies do trabalho, da
agricultura, da indstria, do comrcio, dos transportes e do crdito, com o fim de incrementar, coordenar e
aperfeioar a produo nacional;
f) preparar as bases para a fundao de institutos de pesquisas que, atendendo diversidade das condies
econmicas, geogrficas e sociais do Pas, tenham por objeto:
I racionalizar a organizao e administrao da agricultura e da indstria;
II estudar os problemas do crdito, da distribuio e da venda, e os relativos organizao do trabalho;
g) emitir parecer sobre todas as questes relativas organizao e reconhecimento de sindicatos ou
associaes profissionais;
h) propor ao Governo a criao de corporao de categoria.
Art. 62 As normas, a que se referem as letras b e c do artigo antecedente, s se tornaro obrigatrias
mediante aprovao do Presidente da Repblica.
Art. 63 A todo tempo podem ser conferidos ao Conselho da Economia Nacional, mediante plebiscito a
regular-se em lei, poderes de legislao sobre algumas ou todas as matrias da sua competncia.
Pargrafo nico A iniciativa do plebiscito caber ao Presidente da Repblica, que especificar no
decreto respectivo as condies em que, e as matrias sobre as quais poder o Conselho da Economia
Nacional exercer poderes de legislao.

73

modificao, pelo parlamento, de projetos de iniciativa governamental (art. 65); o

Conselho designa uma parte expressiva do Colgio Eleitoral do presidente da Repblica
(art. 82); a expedio de decretos-leis depende de parecer favorvel do conselho (art.
13), entre outros casos.
Em que pese todo o poder conferido ao Conselho da Economia Nacional, a Lei
Constitucional n 17, de 3 de dezembro de 1945, revogou o art. 179 da Constituio,
que determinava o prazo para constituio do conselho. Este, assim, no chegou a
iniciar seu funcionamento de fato (DRAIBE, 1985).9
Os conselhos tcnicos estariam orientados a superar o paradigma da crena na
competncia onisciente dos Parlamentos, nas palavras de Oliveira Viana (1974, p. 74).
A sntese da sua defesa dos conselhos pode ser compreendida no seguinte trecho do
Programa de reviso da Constituio Federal de 1891:
Uma das causas mais srias dos nossos desacertos administrativos, da nossa
desorientao na gesto dos negcios pblicos, dos programas de governo
fora das necessidades e convenincias fundamentais de coletividade, est no
preconceito de oniscincia que os nossos homens de governo, pelo s fato da
sua investidura nos cargos, a si mesmo se atribuem em relao ao
conhecimento dos negcios pblicos e dos interesses coletivos. Donde resulta
que a soluo dos mltiplos problemas da administrao pblica,
econmicos, sociais, culturais e jurdicos, extremamente complexos, se faz
habitualmente por simples inspirao, por cincia infusa, ou por mera leitura
de gabinete. No intuito de corrigir os malefcios produzidos por esta
convico generalizada das nossas elites governamentais proponho, na nova
Constituio, a instituio dos Conselhos Tcnicos como rgos de Consulta
obrigatria junto administrao federal, como junto s administraes
estaduais e municipais, organizados de forma a atender s condies da
representao dos interesses das classes e de independncia em face dos
rgos consultantes (OLIVEIRA VIANA, 1974, p. 53-54).

Os primeiros anos da Repblica, at 1946, assistem assim a uma ressignificao

do papel dos conselhos na administrao pblica, em favor de atribuies mais tcnicas
e uma maior especializao temtica. A lista a seguir exemplifica alguns dos conselhos
criados nesse perodo:
Tabela 1 -

Relao exemplificativa de conselhos com seus respectivos atos de

criao, Brasil, 19001946

CONSELHO
Conselho Superior do Ensino
Conselho Superior das Minas
Conselho Superior de Belas Artes
Conselho Superior do Comrcio e Indstria
9

ATO DE CRIAO
Decreto n 8.659, de 05/04/1911
Decreto n 2.933, de 06/01/1915
Decreto n 11.749, de 13/10/1915
Decreto n 16.009, de 11/04/1923

Com atribuies mais modestas, a Constituio de 1946 previa, em seu art. 205, o Conselho Nacional de
Economia, que veio a ser instalado com a Lei n 970, de 16 de dezembro de 1949, e funcionou at ser
extinto pelo art. 181 da Constituio de 1967.

74
Conselho Nacional do Trabalho
Conselho de Assistencia e Proteco aos Menores
Conselho de Contribuintes (Imposto de Renda)
Conselho Penitencirio
Conselho Nacional do Ensino
Ordem dos Advogados do Brasil (Conselho Federal)
Conselho Nacional de Educao
Conselho Nacional do Caf
Conselho de Contribuintes (recriado)
Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
Conselho Florestal Federal
Conselho Superior de Tarifas
Conselho de Proteo aos Psicopatas
Conselho Federal do Comrcio Exterior
Conselho Federal do Servio Pblico Civil
Conselho Nacional de Estatstica
Conselho Brasileiro de Geografia
Conselho da Economia Nacional
Conselho Tcnico de Economia e Finanas
Conselho Nacional de Petrleo
Conselho de Imigrao e Colonizao
Conselho Nacional de Cultura
Conselho Nacional de Servio Social
Conselho Nacional de Pesca
Conselho Nacional de Caa
Conselho Nacional de guas e Energia
Conselho Nacional de Proteo aos ndios
Conselho Nacional de Minas e Metalurgia
Conselho Nacional de Desportos
Conselho Nacional do Trnsito
Conselho Nacional de Cinematografia
Conselho Nacional de Imprensa
Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial
Conselho Federal de Medicina
Conselho Federal de Contabilidade
Conselho de Terras da Unio
Fonte: Senado Federal (2012).

Decreto n 16.027, de 30/04/1923

Decreto n 16.272, de 20/12/1923
Decreto n 16.580, de 04/09/1924
Decreto n 16.665, de 06/11/1924
Decreto n 16.782-A, de 13/01/1925
Decreto n 19.408, de 18/11/1930
Decreto n 19.850, de 11/04/1931
Decreto n 20.003, de 16/05/1931
Decreto n 20.350, de 31/08/1931
Decreto n 23.569, de 11/12/1933
Decreto n 23.793, de 23/01/1934
Decreto n 24.036, de 26/03/1934
Decreto n 24.559, de 03/06/1934
Decreto n 24.429, de 20/06/1934
Lei n 284, de 28/10/1936
Decreto n 1.200, de 17/11/1936
Decreto n 1.527, de 24/03/1937
Constituio de 10/11/1937
Decreto-Lei n 14, de 25/11/1937
Decreto-Lei n 395, de 29/04/1938
Decreto-Lei n 406, de 04/05/1938
Decreto-Lei n 526, de 01/07/1938
Decreto-Lei n 525, de 01/07/1938
Decreto-Lei n 794, de 19/10/1938
Decreto-Lei n 1.210, de 12/04/1939
Decreto-Lei n 1.285, de 18/05/1939
Decreto-Lei n 1.794, de 22/11/1939
Decreto-Lei n 2.666, de 03/10/1940
Decreto-Lei n 3.199, de 14/04/1941
Decreto-Lei n 3.651, de 25/09/1941
Decreto-Lei n 4.064, de 29/01/1942
Decreto-Lei n 4.828, de 13/10/1942
Decreto-Lei n 5.982, de 10/11/1943
Decreto-Lei n 7.955, de 13/09/1945
Decreto-Lei n 9.295, de 27/05/1946
Decreto-Lei n 9.760, de 05/09/1946

Observa-se que a criao de conselhos, desde esse perodo, j era uma prtica
comum da administrao pblica brasileira. Tambm possvel perceber que existem
atos de formao de conselhos mesmo em perodos de exceo, como o Governo
Provisrio aps 1930. No h, portanto, uma relao de exclusividade entre a criao de
conselhos e regimes democrticos, o que refora a ideia de que esses rgos podem
tambm ser institudos com base em ideias como a do autoritarismo instrumental.
Tambm evidenciando sua natureza predominantemente tcnica, alguns desses
conselhos vieram posteriormente a ser convertidos em departamentos ou institutos.
Caso destacado o do Conselho Nacional do Trabalho, que deu origem a todo um ramo
do Poder Judicirio: a Justia Trabalhista.

75

Tabela 2 -

Relao exemplificativa de conselhos departamentalizados com seus

respectivos atos de converso, Brasil, 19331967

CONSELHO
Conselho Nacional do Caf

RGO ORIGINADO
Departamento Nacional do Caf

Conselho Nacional de Estatstica

Conselho Brasileiro de
Geografia
Conselho Federal do Servio
Pblico Civil
Conselho de Proteo aos
Psicopatas
Conselho Nacional do Trabalho

Instituto Brasileiro de Geografia

e Estatstica (IBGE)

Conselho Florestal Federal

Comisso de Poltica Florestal

do Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal

Departamento Administrativo do
Servio Pblico (Dasp)
Centro Psiquitrico Nacional
Tribunal Superior do Trabalho

ATO DE CONVERSO
Decreto n 22.425, de
10/02/1933
Decreto-Lei n 218, de
26/01/1938
Decreto-Lei n 579, de
30/07/1938
Decreto-Lei n 7.055, de
18/11/1944
Decreto-Lei n 9.797, de
09/09/1946
Decreto-Lei n 289, de
28/02/1967

Fonte: Senado Federal (2012)

Esse cenrio mostra a grande heterogeneidade desses rgos colegiados, que, no

Brasil, exerceram funes muito diversas, inclusive em perodos autoritrios.

2.3 Autonomia e autoritarismo: os conselhos de 1946 a 1988

Aps a redemocratizao, em 1946, e at o golpe militar de 1964, os conselhos
continuam ocupando papel destacado na gesto pblica federal brasileira. Vrios dos
conselhos surgidos nas dcadas anteriores so mantidos, alguns j convertidos em
institutos e rgos departamentais, ao passo que outros so criados. Em destaque, os
conselhos profissionais ganham espao como formas autnomas de regulao
profissional, crescendo em nmero e diversidade. Ao mesmo tempo que se consolidam
os conselhos como uma prtica da administrao pblica brasileira, as formas
colegiadas de gesto tambm passam a ser adotadas pelo discurso dos movimentos
sociais.
Tabela 3 -

Relao exemplificativa de conselhos com seus respectivos atos de

criao, Brasil, 19461964

CONSELHO
Conselho Nacional de Economia
Conselho Rodovirio Nacional
Conselho de Medicina da Previdncia Social
Conselho Coordenador do Abastecimento
Nacional
Conselho do Desenvolvimento
Conselho de Poltica Aduaneira
Conselho Nacional de Cooperativismo (1959)
Conselho de Sade de Braslia
Conselho Comunitrio de Braslia

ATO DE CRIAO
Constituio n 205, de 18/09/1946
Lei n 22, de 15/02/1947
Lei n 1.532, de 31/12/1951
Decreto n 36.521, de 02/12/1954
Decreto n 38.744, de 01/02/1956
Lei n 3.244, de 14/08/1957
Decreto n 46.438, de 16/07/1959
Decreto n 47.952, de 21/03/1960
Decreto n 47.952, de 21/03/1960

76
Conselho Federal de Farmcia
Conselho Nacional de Cultura
Conselho Nacional de Planejamento de Habitao
Popular
Conselho de Desenvolvimento da Pesca
Conselho de Ministros (1961)
Conselho Nacional de Reforma Agrria
Conselho Ferrovirio Nacional
Conselho Nacional de Telecomunicaes
Conselho Nacional Consultivo da Agricultura
Conselho Nacional do Algodo
Comisso Nacional de Energia Nuclear
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana
Fonte: Senado Federal (2012)

Lei n 3.820, de 11/11/1960

Decreto n 50.293, de 23/02/1961
Decreto n 50.488, de 25/04/1961
Decreto n 50.872, de 28/06/1961
Emenda Constitucional n 4, de 02/09/1961
Decreto CM n 612-A, de 15/02/1962
Lei n 4.102, de 20/07/1962
Lei n 4.117, de 27/08/1962
Lei Delegada n 9, de 11/10/1962
Decreto CM n 1.897, de 18/12/1962
Decreto n 51.726, de 19/02/1963
Lei n 4.319, de 16/03/1964

Os conselhos criados de 1946 a 1964 retomam vrios temas que j haviam sido
atribudos a rgos colegiados em perodos anteriores. Permanece uma relao prxima
entre os temas dos conselhos e as reas de atuao do Estado, fortalecendo a ideia dos
conselhos como rgos auxiliares do governo. A forma de composio, geralmente por
indicao, refora ainda mais essa ideia.
Em 1961, por meio da Emenda Constitucional n 4, chamada de Ato Adicional
Constituio, foi institudo no Brasil um modelo hbrido de parlamentarismo e
presidencialismo. Haveria no Poder Executivo um Conselho de Ministros, a quem
caberia a administrao do governo federal e a edio de atos normativos
regulamentares. A figura do Conselho de Ministros no indita na histria brasileira,
havendo referncias a essa instituio tanto no imprio quanto nos primeiros anos da
Repblica. Com essas atribuies, no entanto, foi a primeira (e por enquanto nica)
experincia conhecida no governo federal.
O Conselho de Ministros foi responsvel por diversos atos de organizao do
governo federal, o que incluiu a instituio de vrios conselhos. Um deles foi o
polmico Conselho Nacional de Reforma Agrria, em 1962, por presso dos
movimentos sociais, com atribuies propositivas. Outro foi o Conselho Nacional do
Algodo, de 1962, com vida bastante curta, atendendo desta vez aos interesses dos
produtores rurais. Alm dos conselhos, vrios grupos de trabalho e grupos executivos
foram constitudos no mbito do Conselho de Ministros, num fenmeno em que um
rgo colegiado mais poderoso produz e se reproduz em outros rgos colegiados de
alcance mais limitado.
Esse perodo marca, portanto, a consolidao dos conselhos como forma tpica
de organizao do Estado brasileiro. As polticas nacionais colocadas em prtica

77

vieram, geralmente, acompanhadas da formao de um rgo colegiado correspondente,

como foi o caso das leis que tratavam do Cooperativismo (1959), da Habitao Popular
(1961) e das Telecomunicaes (1962). O fato de a criao desses conselhos ser
determinada em lei um reflexo da importncia dada a essas formas colegiadas de
gesto.
Vrios dos conselhos criados nesse perodo permanecem ativos at hoje, com
algumas reformulaes. So exemplos o Conselho Nacional de Cultura (1961) e o
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (1964). Tambm mantm suas
atividades a Comisso Nacional de Energia Nuclear (1963), de natureza bastante atpica
em relao aos demais conselhos, tanto pelo tema tratado quanto pela sua organizao
em forma de autarquia.
O golpe de 1964 promoveu uma reorganizao do Estado brasileiro em torno do
regime ditatorial militar implantado a partir de ento. As estruturas estatais passaram
por um ntido retrocesso democrtico, assim como foram retradas as possibilidades de
manifestao social. Nos chamados anos de chumbo, o autoritarismo deixou de ser
meramente instrumental para se assumir como explcito.
Tabela 4 -

Relao exemplificativa de conselhos com seus respectivos atos de

criao, Brasil, 19641988

CONSELHO
3 Conselho de Contribuintes
Conselho Monetrio Nacional
Conselho do Livro Tcnico e Didtico
Conselho Nacional de Turismo
Conselho Nacional de Cooperativismo (1966)
Conselho Federal de Cultura
Conselho Nacional de Proteo Fauna
Conselho Nacional de Saneamento Bsico
Conselho Aerovirio Nacional
Conselho Nacional de Desenvolvimento da Pecuria
Conselho do Desenvolvimento da Agricultura
Conselho Interministerial de Preos
Conselho Superior de Censura
Conselho Regional de Integrao Fazendria (Criaf)
Comisso Nacional de Moral e Civismo
Conselho Federal de Psicologia
4 Conselho de Contribuintes
Conselho Nacional de Comunicaes
Conselho Nacional de Direito Autoral
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq)
Conselho Nacional de Cinema
Conselho Nacional de Poltica de Emprego
3 Conselho de Contribuintes (recriado)
Conselho Nacional de Moral e Civismo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

ATO DE CRIAO
Decreto n 54.767, de 30/10/1964
Lei n 4.595, de 31/12/1964
Decreto n 58.653, de 16/06/1966
Decreto-Lei n 55, de 18/11/1966
Decreto-Lei n 59, de 21/11/1966
Decreto-Lei n 74, de 21/11/1966
Lei n 5.197, de 03/01/1967
Decreto-Lei n 248, de 28/02/1967
Decreto-Lei n 270, de 28/02/1967
Decreto n 61.105, de 28/07/1967
Decreto n 63.191, de 28/08/1968
Decreto n 63.196, de 29/08/1968
Lei n 5.536, de 21/11/1968
Portaria n GB-18, de 23/01/1969
Decreto-Lei n 869, de 12/09/1969
Lei n 5.766, de 20/12/1971
Decreto n 70.235, de 06/03/1972
Decreto n 70.568, de 18/05/1972
Lei n 5.988, de 14/12/1973
Lei n 6.129, de 06/11/1974
Decreto n 77.299, de 16/03/1976
Decreto n 79.620, de 28/04/1977
Decreto n 79.630, de 29/04/1977
Decreto n 79.663, de 05/05/1977
Decreto n 83.355, de 20/04/1979

78
Conselho Nacional de Imigrao
Conselho Federal de Entorpecentes
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Conselho de Desenvolvimento das Micro, Pequena e Mdia
Empresas
Conselho Nacional de Bibliotecas
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
Conselho Superior da Previdncia e Assistncia Social
Conselho Nacional de Poltica Cafeeira
Conselho de Promoo Social do Menor Assistido
Conselho Consultivo da Coordenadoria para Integrao da Pessoa
Portadora de Deficincia
Conselho Federal de Desestatizao
Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportao
Conselho Superior de Defesa da Liberdade de Criao e Expresso
Fonte: Senado Federal (2012)

Lei n 6.815, de 19/08/1980

Decreto n 85.110, de 02/09/1980
Decreto n 88.351, de 01/06/1983
Decreto n 90.414, de 07/11/1984
Decreto n 91.080, de 12/03/1985
Lei n 7.353, de 29/08/1985
Decreto n 92.702, de 21/05/1986
Decreto n 93.536, de 05/11/1986
Decreto n 94.338, de 18/05/1987
Decreto n 94.806, de 31/08/1987
Decreto n 95.886, de 29/03/1988
Decreto-Lei n 2.452, de 29/07/1988
Decreto n 96.900, de 30/09/1988

De maneira contraintuitiva, o perodo ditatorial militar no promoveu uma

retrao no nmero e na atuao dos conselhos nacionais. Pelo contrrio, se houve a
extino de vrios conselhos, houve tambm a instituio de outros, inclusive em
temticas j submetidas a rgos colegiados em perodos anteriores. Existe, portanto,
uma aparente contradio nesse fenmeno, para quem assume a premissa dos conselhos
como espaos de dilogo democrtico.
preciso considerar que, mesmo com o revs das instituies democrticas
representativas, a influncia e a presso da sociedade civil organizada continuaram a
afetar as decises de governo, que buscou nos conselhos os espaos de reconstruo da
legitimidade perdida com o fim das eleies. Essa ideia reforada pela observao do
nmero de conselhos criados com temas voltados ao setor produtivo e empresarial,
como os de Turismo (1966), Pecuria (1967), Agricultura (1968), Comunicaes
(1972), Poltica Cafeeira (1986) e Exportaes (1988). O fato de haver representao
desses segmentos empresariais nos conselhos faz supor a existncia (ou a busca) de um
pacto de governabilidade em torno dos temas.
A instituio de conselhos em reas sociais leva a crer que havia essa busca de
legitimao tambm em movimentos sociais de carter mais popular. Assim, temas
como Cooperativismo (1966), Saneamento Bsico (1967), Poltica de Emprego (1977),
Desenvolvimento Urbano (1979) e Imigrao (1980) tambm eram tratados em
conselhos especficos. Em regra, as representaes da sociedade, quando havia, eram
escolhidas por indicao do poder pblico, o que revela um direcionamento da
composio dos conselhos e, com isso, tambm um direcionamento na seleo de quais
movimentos sociais eram considerados legtimos ao dilogo. H, no entanto, algumas

79

notveis excees, como o caso do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (Lei n
7.353, de 29 de agosto de 1985), que indica uma tendncia de abertura na escolha de
representantes:
Art. 6 O Conselho Deliberativo ser composto por 17 (dezessete) integrantes
e 3 (trs) suplentes, escolhidos entre pessoas que tenham contribudo, de
forma significativa, em prol dos direitos da mulher e designados pelo
Presidente da Repblica, para mandato de 4 (quatro) anos, sendo presidido
pelo Presidente do CNDM.
Pargrafo nico. 1/3 (um tero) dos membros do Conselho Deliberativo ser
escolhido dentre pessoas indicadas por movimentos de mulheres constantes
de listas trplices.

Outro destaque a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento

Cientfico e Tecnolgico (CNPq), em 1974, descendente direto da Comisso Nacional
de Pesquisa (de quem inclusive herdou a sigla). O CNPq no apenas um conselho,
mas uma estrutura de organizao complexa em forma de fundao pblica, responsvel
pela administrao de grande parte dos recursos pblicos destinados ao financiamento
da pesquisa e inovao tecnolgica no pas. A transformao da Comisso Nacional de
Pesquisa em um rgo mais robusto pode ter representado uma tentativa de
aproximao do poder pblico ao segmento de pesquisa no pas.
A maneira mais adequada de explicar o aumento e fortalecimento de vrios
conselhos durante o perodo ditatorial a possibilidade de que a relao entre conselhos
e democracia no seja verdadeira em todos os casos. H espao, nesse sentido, para
admitirmos a existncia de conselhos que, ainda que formalmente participativos, tenham
sua razo de ser no sentido contrrio ao fortalecimento da democracia. Nesse perodo,
existe pelo menos um caso em que isso pode ser verificado de forma mais explcita.
A Lei n 5.536, de 21 de novembro de 1968, instituiu no Poder Executivo o
Conselho Superior de Censura, como rgo de superviso das atividades de censura,
que at ento vinham sendo concentradas na Polcia Federal. Na sua composio
original, sete dos quinze membros eram no governamentais, representando associaes
e profissionais da rea, o que o aproximava de uma diviso paritria entre governo e
sociedade civil. As indicaes dos representantes cabiam ao ministro da Justia, mas
apenas quando as associaes no estivessem legalmente constitudas. Cabia ao
conselho, alm de expedir normas orientadoras, decidir em grau de recurso sobre as
classificaes de espetculos emitidas pela Polcia Federal. Portanto, havia formalmente
um ambiente de corresponsabilizao entre governo e sociedade, no muito diferente de
algumas estruturas que existem ainda hoje, em torno de uma ao governamental.

80

Pois exatamente a natureza dessa ao governamental que nos impede de

reconhecer esse espao como democrtico. O Conselho Superior de Censura tinha por
finalidade classificar os espetculos teatrais e cinematogrficos de acordo com a faixa
etria e, ainda, identificar como imprprios aqueles que atentassem contra a segurana
nacional:
Art 3. Para efeito de censura classificatria de idade, ou de aprovao, total
ou parcial, de obras cinematogrficas de qualquer natureza levar-se- em
conta no serem elas contrrias segurana nacional e ao regime
representativo e democrtico, ordem e ao decro pblicos, aos bons
costumes, ou ofensivas s coletividades ou as religies ou, ainda, capazes de
incentivar preconceitos de raa ou de lutas de classes.

O Conselho Superior de Cultura atuava, portanto, em torno de um eixo

predeterminado de vedao ou censura de determinadas formas de manifestao
artstica. Havia um conjunto de salvaguardas e mecanismos de controle (como a
necessidade de aprovao) que permitiam ao poder pblico evitar ou desfazer as
decises do conselho que eventualmente contrariassem os interesses da segurana
nacional. Esse caso demonstra como possvel no apenas criar conselhos em
contextos polticos antidemocrticos, como tambm criar conselhos (com a participao
da sociedade civil) para objetivos antidemocrticos. O caso do Conselho de Censura foi
to simblico que, em 1988, dias antes da promulgao da Constituio Federal, ele foi
extinto para dar lugar ao Conselho Superior de Defesa da Liberdade de Criao e
Expresso, semente do atual sistema de classificao indicativa.
A consolidao da prtica de conselhos na esfera governamental veio
acompanhada, entre 1946 e 1988, da incorporao desses espaos colegiados tambm
no discurso da sociedade civil. Os movimentos sociais demandavam espaos de
discusso com o governo e intelectuais de carter mais progressista defendiam os
conselhos como uma conquista social.
A criao dos conselhos comunitrios de sade, por iniciativa dos governos
locais, foi um movimento paralelo instituio dos conselhos locais de educao. A
cidade de Braslia foi criada j com a previso do seu conselho comunitrio de sade,
por meio do Decreto n 47.952, de 21 de maro de 1960. Inicialmente voltados
interlocuo com os rgos de sade, os conselhos comunitrios se constituram,
principalmente ao longo das dcadas de 1970 e 80, como espaos de dilogo poltico e
formao de identidades coletivas locais. Foi esse movimento de reforo da participao
poltica local e de ampliao dos espaos participativos que levou, na Assembleia

81

Constituinte de 1987 e 1988, afirmao do Sistema nico de Sade como um sistema

descentralizado e participativo, com a previso constitucional do Conselho Nacional de
Sade como seu rgo superior.
Isso no foi sem esforo. Com a abertura democrtica, principalmente aps
1979, e as primeiras eleies diretas, os movimentos sociais intensificaram a disputa por
espaos de influncia sobre o governo e sobre o formato de governo que seria
institudo pela Assembleia Constituinte. Nos debates para a elaborao da nova Carta
Constitucional, a mobilizao social, principalmente por meio das assembleias
populares e das emendas populares, demandou canais de dilogo e mecanismos de
compartilhamento do poder poltico com a sociedade. Impulsionada pelo peso da VIII
Conferncia Nacional de Sade, a rea de sade, incluindo as organizaes
comunitrias e o movimento sanitarista, conseguiu estabelecer na Constituio as regras
para o seu sistema.
Algumas reas de polticas sociais, como educao e assistncia social, tambm
conseguiram escrever, na Constituio de 1988, regras de abertura democrtica em suas
decises, mas no to explcitas como as da rea de sade. Outras reas lograram
avanos menores. Em suma, com a sade como o grande referencial, a Constituio
Federal de 1988 abriu caminho para o reconhecimento institucional dos conselhos como
espaos de participao na administrao pblica como um todo.
No era, no entanto, a proposta dos conselhos populares como preconizada por
Florestan Fernandes, mas uma incorporao dessa ideia s estruturas da administrao
pblica. Hbridos, os conselhos ps-ditadura carregavam as ambiguidades de uma
demanda social por estruturas populares e uma herana histrica de autoritarismo
instrumental. Segundo Pedro Pontual (2008, p. 9),
os conselhos gestores entendidos como canais institucionais de representao
criados como parte do aparelho de Estado diferem substancialmente da
proposio dos conselhos populares entendidos como esferas autnomas de
organizao dos atores da sociedade civil para incidir nas polticas pblicas.
Os conselhos gestores apresentam configuraes institucionais, identidades e
histrias muito diversificadas. Da a necessidade de explicitar critrios e
variveis de analise quando busca-se uma caracterizao dos mesmos e um
balano sistemtico das suas prticas.

No havia uma identificao entre os conselhos populares e as estruturas criadas

no contexto da redemocratizao do Estado brasileiro. Detalhes desse modelo sero
vistos a seguir.

82

2.4 Replicao e controle social: os conselhos da Constituio de 1988 at hoje

A ideia de participao social, no Brasil, um dos elementos mais significativos
para entender a dinmica da democratizao recente. Alm das medidas de restaurao
dos direitos polticos garantidas pela Constituio de 1988, voltadas principalmente para
procedimentos de democracia representativa e eleitoral, a nova Carta trouxe diretrizes
para a consolidao de espaos pblicos em que a populao, direta ou indiretamente,
pudesse interferir nas decises e nas aes governamentais. Essa participao poderia
ocorrer tanto no processo de formulao das polticas pblicas, portanto antes da
deciso estatal, quanto no acompanhamento das aes j iniciadas, numa forma de
controle posterior.
Ao longo da dcada de 1990, esses ideais da Constituio foram colocados
prova. O processo de reduo da mquina pblica, que culminou com a Reforma do
Estado simbolizada pela Emenda Constitucional n 19, tambm surtiu efeitos na forma
de represamento do impulso de criao de novos conselhos. Ocorria, assim, mais uma
oscilao histrica entre o carter inclusivo dos conselhos e as reaes mais
concentradoras:
O que est em jogo, de fato, a possibilidade de representao de interesses
de foras autnomas diante das resistncias do Estado e das instncias
burocrticas em incorporar novas demandas e novos atores sociais no
processo de definio e controle social das polticas governamentais
(RAICHELIS, 1998, p. 180).

O caso mais emblemtico talvez tenha sido o da Lei n 9.649, de 27 de maio de

1998, que determinou (em seu artigo 58) que os conselhos profissionais deveriam ser
organizados na forma de entidades privadas desvinculadas do Estado. A determinao
de privatizao dos conselhos provocou reaes que culminaram com a sua
invalidao por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.717-6.
A dcada de 2000 vislumbrou um processo diferente. Diversos conselhos
nacionais foram criados, e outros, reformulados ou reativados. Em paralelo com a
criao de rgos federais especficos para tratar de segmentos populacionais
historicamente excludos, conselhos de defesa de direitos desses grupos foram criados.
Hoje h, no governo federal, um conjunto de conselhos em atividade de forma cada vez
mais integrada.
Nos governos locais, a expanso do nmero de conselhos tambm verificvel.
Segundo a pesquisa de informaes municipais do IBGE, h conselhos em diversos

83

municpios brasileiros e, em algumas reas, como a de sade, essa difuso

praticamente universalizada:
Tabela 5 -

Frequncia absoluta dos municpios com conselhos, por rea, e

percentual relativo ao total de municpios, Brasil, 2009

rea
Municpios
Poltica
981
urbana
Cultura
1372
Habitao
2373
Sade
5417
Direitos da
594
mulher
TOTAL DE MUNICPIOS (Brasil)
Fonte: ibge.gov.br (2009).

%
17,63
24,65
42,64
97,34
10,67

rea
Segurana
pblica
Esporte
Transporte
Educao
Direitos
humanos

Municpios
579

%
10,40

623
328
4403
79

11,19
5,89
79,12
1,42

5565

100,00

Grande parte dos conselhos hoje existentes procura seguir a estrutura de

organizao da rea de sade: um conselho nacional como rgo normativo superior,
um sistema de polticas participativo e descentralizado, conferncias nacionais
peridicas, existncia de conselhos equivalentes nos nveis estadual e municipal e
vinculao com fundos de financiamento especficos. Podemos entender esse conjunto
de caractersticas como o modelo SUS de controle social, cada vez mais referido e
replicado. Para compreender melhor o contedo desse modelo de organizao, pode ser
feita uma comparao entre duas reas bastante prximas: a sade e a assistncia social.
No mbito da seguridade social, o artigo 194 da Constituio Federal
estabeleceu seus objetivos gerais e tornou explcita sua organizao em polticas de
sade, previdncia e assistncia social. Nesse sentido, o inciso VII do seu pargrafo
nico dispunha, em sua redao original, que competia ao poder pblico organizar a
seguridade com base no objetivo, entre outros, de carter democrtico e
descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em
especial de trabalhadores, empresrios e aposentados. Essa determinao menos
impositiva foi posteriormente alterada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998, que
especificou os segmentos envolvidos nessa participao:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de
iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a
seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[...]
VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante
gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores,
dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

84

Essa pode ser considerada a disciplina geral da participao social na gesto da

seguridade, que deve ser especificada em cada uma das trs reas de polticas. No caso
da sade, a previso de participao social est expressa no artigo 198, III, da
Constituio Federal, que estabelece diretrizes para a organizao do sistema nico de
sade:
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes:
[...]
III participao da comunidade.

No caso da assistncia social, as normas gerais da Constituio Federal no

preveem explicitamente a organizao de um sistema nico, nos moldes da sade. No
entanto, na organizao das aes governamentais do setor, h uma determinao geral
de respeito participao social, como determina o artigo 204, II:
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero
realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art.
195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
[...]
II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na
formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

Com essa leitura do texto constitucional, possvel formular algumas

consideraes preliminares sobre a forma de organizao da participao social na
sade e na assistncia. De fato, apenas com a leitura das respectivas leis orgnicas, o
contorno mais preciso desses mecanismos ser delineado, mas de antemo a relao
entre os dispositivos transcritos evidencia aspectos peculiares que merecem destaque. O
primeiro diz respeito forma como a regra geral, estabelecida no art. 194,
visivelmente direcionada rea da previdncia e no, necessariamente, aos outros dois
setores. Ao determinar a gesto quadripartite, a regra constitucional abre espao para a
participao dos aposentados em situao de igualdade com trabalhadores,
empregadores e governo. Essa configurao atende aos objetivos da poltica
previdenciria, mas no a mais adequada para as polticas de sade e assistncia. Entre
outros motivos, torna obrigatria a representao dos aposentados, que no so o foco
daquelas reas, em detrimento de segmentos mais representativos, como o de usurios.
Assim, a regra do inciso VII do pargrafo nico do artigo 194 no parece adequada s

85

polticas de seguridade social em sentido amplo, mas poderia estar mais bem
posicionada no texto referente previdncia. O fato de essa redao ter sido fixada pela
Emenda Constitucional n 20, da reforma previdenciria de 1998, refora essa hiptese.
Outra concluso possvel, da anlise dos artigos 198 e 204, a identificao das
diferenas originais entre a organizao da sade e da assistncia social no pas. Por
bvio, cada rea possui peculiaridades prprias, em razo da natureza de seus
benefcios, de seus usurios e do interesse social envolvido. No entanto, alm dessa
diferena inerente, a redao da Constituio Federal parece reconhecer tambm
distines entre as formas de gesto, o que possivelmente o fundamento para as
formas pelas quais cada poltica tratada no texto. No caso da sade, como um evidente
reflexo das deliberaes da VIII Conferncia Nacional de Sade (GUIZARDI et al.,
2004, p. 19), o sistema nico fica em destaque, representado pela rede hierarquizada e
regionalizada a que a cabea do artigo 198 faz referncia. Isso permite supor que,
nessa rea, o modelo de organizao em forma de sistema constitui no apenas uma
estratgia de gesto possvel, mas um princpio em si mesmo. Tanto quanto a
descentralizao, a integralidade e a participao social, a organizao em um sistema
nico aparece como um requisito de legitimidade das aes da rea, como algo
necessrio para que a sade seja prestada segundo as regras constitucionais, como uma
deciso poltica que se pretende obrigatria e perptua.
No mbito da assistncia social, por outro lado, o artigo 204 significativamente
lacnico em comparao com o artigo 198. A Emenda Constitucional n 42, de 2003 (da
minirreforma tributria), acrescentou um pargrafo nico ao artigo, tratando da
vinculao de recursos a programa de apoio incluso e promoo social, o que
contribuiu para diminuir a evidncia das regras ali existentes. Dessa forma, respeitadas
as diretrizes da descentralizao e participao social, no restam regras mais
especficas sobre a forma como essas funes devem estar organizadas no mbito
estatal. Portanto, nas regras constitucionais sobre a assistncia social, a participao
social um princpio bsico, mas, ao contrrio da sade, a organizao em sistema
nico, no.
Para delinear os mecanismos efetivos de garantia da participao social em cada
um dos sistemas,

necessria uma anlise mais minuciosa das normas

infraconstitucionais que regulam o assunto. Leis, decretos, portarias e resolues so as

principais fontes dessas regras, que estabelecem, de modo concreto, o modo pelo qual o
cidado interfere na atuao estatal. Considerando os limites deste estudo, a anlise

86

prossegue apenas com a leitura das respectivas leis orgnicas, aprofundando a pesquisa
em outros diplomas normativos apenas quando necessrio.
A Lei do SUS (Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990) disciplina a prestao e
o funcionamento dos servios de sade e interessa mais, para os efeitos deste trabalho,
porque institui o Sistema nico de Sade (SUS). Essa determinao segue as diretrizes
do artigo 198 da Constituio Federal e repete, no artigo 7, VIII, o princpio da
participao da comunidade. Alm desse dispositivo, no h praticamente mais
nenhuma regra significativa sobre a participao social no texto dessa lei, que trata
basicamente da repartio de competncias federativas, da relao com as entidades
privadas e do financiamento (alm de alguns subsistemas especficos, acrescentados por
leis posteriores).
Para apreender a noo da participao social na rea de sade, a leitura da Lei
n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, fornece informaes mais precisas. Editado
poucos meses aps a Lei n 8.080/1990, esse novo diploma legal trata especificamente
sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) [...]
e, assim, supre as lacunas identificadas anteriormente. J no seu artigo 1, define as duas
instncias colegiadas responsveis pela promoo dessa participao:
Art. 1 O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19
de setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo das
funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas:
I a Conferncia de Sade; e
II o Conselho de Sade.
[...]

A lei delega a regimento prprio a definio da organizao desses espaos

pblicos (artigo 1, pargrafo 5), mas no sem antes estabelecer algumas diretrizes
bsicas: periodicidade e atribuies da Conferncia (pargrafo 1); segmentos e
atribuies do conselho (pargrafo 2); representao federativa no Conselho Nacional
(pargrafo 3); e paridade da representao de usurios em relao s demais (pargrafo
4). Para regulamentar a aplicao da lei, em obedincia ao seu artigo 5, foi editada
pelo ministro da Sade a Portaria n 2.203, de 5 de novembro de 1996, que aprova a
Norma Operacional Bsica (NOB) n 1/1996, do SUS. Esse diploma normativo trata de
questes referentes gesto, ao financiamento e articulao entre as instncias
federativas no sistema nico, mas traz poucas informaes sobre a participao social.

87

Aps as pactuaes pelo SUS de 2002 e 2006, esse documento veio a ser revogado
expressamente pela Portaria n 1.580, de 19 de julho de 2012.
A histria normativa do Conselho Nacional de Sade muito mais antiga.
Criado pelo artigo 67 da Lei n 378, de 13 de janeiro de 1937, o conselho foi
regulamentado sucessivamente pelo Decreto n 34.347, de 8 de abril de 1954; pelo
Decreto n 45.913, de 29 de abril de 1959; e pelo Decreto n 847, de 5 de abril de 1962.
No havia um sistema estatal de sade como existe hoje, e o conselho era
predominantemente um rgo de assessoramento do ministro. Na dcada de 1970, o
movimento da reforma sanitarista encontrou no Conselho Nacional de Sade uma
traduo em termos institucionais para suas demandas de democratizao e
universalizao da sade. Nesse perodo, o Decreto n 67.300, de 30 de setembro de
1970, ampliou as competncias do conselho e o Decreto n 93.933, de 14 de janeiro de
1987, expandiu suas funes normativas. Surgia o rgo colegiado que seria o grande
modelo dos conselhos aps a Constituio de 1988.
O Decreto n 99.438, de 7 de agosto de 1990, estabeleceu novas regras sobre sua
organizao e funcionamento. Esse diploma normativo foi sucedido pelo Decreto n
5.839, de 11 de julho de 2006, atualmente em vigor. Hoje, o conselho composto por
48 membros titulares (artigo 3), na proporo de 50% representando usurios, 25%
referentes a profissionais de sade e os 25% restantes distribudos entre representantes
do governo federal, secretrios estaduais e municipais, prestadores de servio e
entidades empresariais da rea. Todos so indicados para cumprimento de mandato no
remunerado (artigo 10) de trs anos (artigo 7), e os representantes no governamentais
so escolhidos mediante processo eleitoral prprio (artigo 4).
A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), Lei n 8.742, de 7 de dezembro de
1993, instituiu as bases para um Sistema nico de Assistncia Social (Suas),
denominao que veio a ser incorporada em seu texto aps as modificaes promovidas
pela Lei n 12.435, de 6 de julho de 2011 (chamada por isso de Lei do Suas). Ao
contrrio da lei que instituiu o SUS, a Lei do Suas j previa a existncia e o
funcionamento de instncias de participao social. A participao da populao
repetida como uma diretriz da organizao da assistncia social (artigo 5), e so
estabelecidas as instncias deliberativas do sistema no artigo 16 (j com as alteraes da
Lei n 12.435/2011):
Art. 16. As instncias deliberativas do Suas, de carter permanente e
composio paritria entre governo e sociedade civil, so:

88
I o Conselho Nacional de Assistncia Social;
II os Conselhos Estaduais de Assistncia Social;
III o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal;
IV os Conselhos Municipais de Assistncia Social.
Pargrafo nico. Os Conselhos de Assistncia Social esto vinculados ao
rgo gestor de assistncia social, que deve prover a infraestrutura necessria
ao seu funcionamento, garantindo recursos materiais, humanos e financeiros,
inclusive com despesas referentes a passagens e dirias de conselheiros
representantes do governo ou da sociedade civil, quando estiverem no
exerccio de suas atribuies.

As regras de funcionamento do Conselho Nacional de Assistncia Social

(CNAS), que substitui (artigo 33) o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), so
estabelecidas no artigo seguinte, no em decreto, como houve no caso da sade. Entre
as principais caractersticas, esto o mandato de dois anos (artigo 17, cabea) e a
quantidade de 18 membros, com paridade entre membros do governo e demais
segmentos (pargrafo 1). De modo especfico, o conselho composto por sete
representantes do governo federal, um representante estadual e um municipal, trs
representantes de usurios, trs de entidades de assistncia e trs dos trabalhadores do
setor. A Conferncia Nacional de Assistncia Social no aparece como instncia de
participao, mas como competncia do CNAS (artigo 18, VI). As regras sobre o
processo eleitoral para a sociedade civil foram estabelecidas pelo Decreto n 5.003, de 4
de maro de 2004.
O quadro comparativo apresentado a seguir destaca algumas das caractersticas
da participao social em cada uma das reas. Os elementos analisados na leitura das
normas de regncia esto relacionados em cada uma das linhas, a fim de permitir o
contraste caso a caso.
Tabela 6 -

Quadro comparativo das caractersticas de participao social no SUS

e no Suas, Brasil, 2012

Caractersticas
Previso constitucional
Lei de instituio
Lei de participao social
Instncias de participao
expressamente previstas na
norma legal
Responsabilidade pela
conferncia
Norma que regula a distribuio
das vagas no Conselho
Nacional
Mandato dos conselheiros

Sistema nico de Sade

Artigo 198
Lei n 8.080/1990
Lei n 8.142/1990
Conselhos de Sade;
Conferncias de Sade

Sistema nico de Assistncia Social

no h
Lei n 8.742/1993 (Lei n 12.435/2011)
Lei n 8.742/1993 (Lei n 12.435/2011)
Conselhos de Assistncia Social

Ministrio e Conselho

Conselho

Decreto n 5.839/2006

Lei n 8.742/1993

3 anos

2 anos

89
Reconduo
Nmero de titulares
Frao do governo federal
Frao de entidades
representativas do governo
estadual
Frao de entidades
representativas do governo
municipal
Frao de entidades de usurios
Frao de entidades de
profissionais
Frao de entidades de
prestadores
Frao de empresas
Fonte: Casa Civil-PR (2012).

Uma
48
6/48
1/48

Uma
18
7/18
1/18

1/48

1/18

24/48
12/48

3/18
3/18

2/48

3/18

2/48

possvel perceber, por essas informaes, algumas importantes semelhanas e

diferenas entre os modelos de organizao da sade e da assistncia social no Brasil.
Em linhas gerais, ambas as reas determinam reconhecer o valor da participao social
como uma regra bsica em suas estruturas. Na sade, essa participao ocorre por meio
das duas instncias legalmente estabelecidas, os conselhos e as conferncias, que so
espaos inter-relacionados, mas, pela prpria disposio no texto da lei, demonstram
uma relativa autonomia entre si. Na assistncia social, os conselhos e as conferncias
tambm so espaos reconhecidos de participao, mas a forma como foram
estabelecidos na legislao demonstra uma relao de subordinao ou, pelo menos, de
escala de importncia. As Conferncias de Sade so convocadas ordinariamente pelo
Poder Executivo, e as Conferncias de Assistncia Social, pelo Conselho de Assistncia
Social, o que evidencia, neste ltimo caso, uma maior relao entre as instncias de
participao, mas, por outro lado, uma preocupante relao de superioridade (ou
continncia) entre uma e outra.
A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social foi convocada pela Portaria
Conjunta n 1, de 17 de dezembro de 2010, assinada pelo CNAS e pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Foi organizada por comisso
designada pelo CNAS entre seus membros, por meio da Resoluo n 40, de 21 de
dezembro de 2010. Entre as atribuies da Comisso Organizadora, est explicitamente
a de organizar e coordenar a VIII Conferncia Nacional (artigo 2, IV), entre outras
referentes responsabilidade pelo encontro. No caso da sade, a 14 Conferncia
Nacional de Sade foi convocada pelo Decreto Presidencial de 3 de maro de 2011, que
atribuiu a responsabilidade de presidncia ao Ministro da Sade (artigo 2). O regimento

90

interno deveria ser aprovado pelo conselho e editado mediante portaria ministerial
(artigo 4).
Portanto, na assistncia social, a Conferncia Nacional ainda estabelecida
como uma atividade promovida pelo Conselho Nacional, que assume a responsabilidade
por sua organizao, ao passo que o rgo gestor da rea responde pelo financiamento
do evento e pela titularidade dos contratos. Por meio desses instrumentos ou pela
atuao direta de seus representantes no conselho, exerce assim uma influncia
prioritria sobre as decises relacionadas. No caso das normas da rea da sade, a
Conferncia Nacional aparece como um espao destacado em relao s duas instncias
(ministrio e CNS), por delegao da presidncia da Repblica, submetido
responsabilidade conjunta de ambas.
A composio dos conselhos em cada uma das reas uma especificidade que
merece o mximo destaque. O princpio da paridade em favor do usurio, estabelecido
na lei que institui o CNS, assegura a predominncia do interesse dessa categoria em
relao ao das demais e demonstra que h uma estratgia ntida de assegurar no apenas
a participao, mas o efetivo controle, por parte da sociedade, da poltica de sade. A
representao minoritria do governo sugere uma maior autonomia do conselho em
relao ao rgo responsvel pela poltica (Ministrio da Sade) e supe, igualmente,
maior divergncia e dissenso entre ambos.
Na assistncia social, o Conselho Nacional foi legalmente institudo com uma
regra de paridade em favor da representao governamental, o que aparentemente
orienta a dinmica de foras naquela instncia em torno do critrio de vinculao ou no
ao Estado. Essa composio tende a polarizar as discusses na dicotomia entre governo
e sociedade civil e, nesse aspecto, enfraquece a especificidade de cada segmento e no
privilegia a participao dos usurios. Por outro lado, a predominncia da representao
governamental, em especial do rgo responsvel pela poltica nacional (Ministrio do
Desenvolvimento Social), induz ideia de que h uma maior convergncia de interesses
entre o Conselho e o Poder Executivo, reduzindo a expectativa de conflitos, mas,
igualmente, a probabilidade de decises autnomas. Todos esses elementos constituem
suposies a serem verificadas por meio da pesquisa proposta no captulo 3.
Ressalvadas essas caractersticas distintas, resta, em geral, um largo espectro de
semelhanas entre as estratgias de participao social na sade e na assistncia social.
A estrutura, as atribuies, a forma de atuao dos conselheiros e as demais regras
analisadas, de modo geral, parecem seguir um mesmo padro, que pode ser considerado

91

como um modelo nacional conselhista. A lgica do SUS, do Suas e dos demais

conselhos sintetiza o sentido expandido de democracia (FONSECA, 2007). Essa
convergncia mais significativa quando analisada em contraste com as regras
constitucionais originrias. A assistncia social, originalmente, no previa um sistema
nico nacional ou sequer citava um sistema para a organizao de seus servios.
Como exposto no artigo 204, a Constituio menciona apenas aes governamentais e
descentralizao

poltico-administrativa,

chegando

ao

ponto

de

atribuir

coordenao e execuo dos respectivos programas tambm a entidades beneficentes

e de assistncia social (inciso I). O que se verifica, nas leis posteriores e na instituio
do Suas, o movimento centrpeto em direo ao Estado, reforando o seu papel
coordenador das polticas socioassistenciais.
Esse movimento na direo do Estado no est, explicitamente, previsto nas
normas constitucionais, o que leva concluso de que poderia, eventualmente, ser
adotada uma poltica em sentido contrrio que se consolidou. preciso considerar,
inclusive, que houve decises nesse segundo sentido, como o estmulo formao de
parcerias e contratos de gesto com entidades privadas, em momentos polticos
anteriores (GOHN, 2004). Se h essa possibilidade constitucionalmente vivel ao
contrrio da sade, em que o sistema nico princpio constitucional bsico e
inafastvel de maior autonomia para as entidades beneficentes, resta a concluso de
que o processo de implantao do Suas exige um considervel esforo poltico de
afirmao, em um debate que no se pode julgar definido ou superado. O tempo
transcorrido desde a Constituio at a instituio dos respectivos sistemas um
indicativo de como os consensos foram mais demorados na assistncia social.
Tabela 7 -

Relao dos atos normativos do SUS e do Suas com os respectivos

projetos de lei originrios, Brasil, 2012

Ato normativo
Lei 8.080/1990
Projetos de lei
PL 3.110/1989
originrios
principais
Fonte: Senado Federal (2012)

Lei 8.142/1990
PL 5.995/1990
PLC 119/1990

Lei 8.742/1993
PL 4.100/1993

Lei 12.435/2011
PLC 189/2010

Persiste, dessa forma, uma tenso latente entre o polo governamental e o polo
das entidades que prestam assistncia social, situao que pode, hipoteticamente, pender
para o lado oposto e causar uma reverso no movimento centrpeto de formao do
sistema nico. Cabe ao governo buscar ao mximo a consolidao do Suas como uma
realidade, de modo a diminuir a possibilidade de perda de protagonismo.

92

Nesse sentido, a maneira como esto organizadas as instncias nacionais de

participao social na rea socioassistencial bastante significativa. O Conselho
Nacional um rgo central para a definio da tendncia das polticas da rea e, por
isso, assegurar a predominncia da representatividade governamental uma estratgia
eficiente de controle social (no sentido explicado a seguir). A reunio da representao
das entidades com dois outros setores no necessariamente aliados os trabalhadores e
os usurios tambm contribui para diminuir eventuais demandas por maior
autonomia. Vale ressaltar que, nas relaes de prestao de servios e de emprego, as
entidades

prestadoras

so

geralmente

titulares

de

interesses

adversrios,

respectivamente, aos de usurios e de trabalhadores. Por fim, a vinculao to restrita da

Conferncia Nacional a um rgo predominantemente governamental, como o CNAS,
estabelece mais um ponto de controle contra possveis desvios na poltica.
A expresso controle social ambgua. No mbito dos conselhos, inclusive em
seus atos normativos, usada no sentido de interferncia da sociedade nos rgos
governamentais de gesto das polticas pblicas. Originalmente, no sentido sociolgico,
no entanto, costumava ser entendida como a reao coletiva com pretenses
integradoras contra o ato que [...] ofende certos sentimentos coletivos dotados de uma
energia e de uma clareza particulares (DURKHEIM, 1978, p. 120). No mesmo sentido,
faz referncia ao conjunto dos recursos materiais e simblicos de que uma sociedade
dispe para assegurar a conformidade do comportamento de seus membros a um
conjunto de regras e princpios prescritos e sancionados (BOUDON; BOURRICAUD,
1993, p. 101), ou [...] capacidade da sociedade de se auto-regular, bem como os
meios que ela utiliza para induzir a submisso a seus prprios padres (ZEDNER,
1996, p. 138). Por isso, ao se tratar de controle social, imprescindvel qualificar a
expresso, identificando quem est controlando quem, assuno que no por si
unvoca, intuitiva ou facilmente assimilvel.
Em suma, a rea de sade e a rea socioassistencial demonstram uma tendncia
ntida de convergncia em relao a suas estratgias de participao social.
Considerando as diferenas nas normas constitucionais que regem cada uma das
polticas, as semelhanas que hoje apresentam revelam o fortalecimento de um padro
conselhista brasileiro replicado em outras reas. A sade mostra que est vrios
passos adiante nesse caminho, como evidencia o sucesso em incluir nas regras da
Constituio a previso do sistema nico. O fato de haver superado o debate
constitucional nesse ponto garante sade o carter de pioneira das tendncias de

93

participao social, para a qual as outras reas geralmente convergem. Isso no significa
que tenha conseguido superar todas as dificuldades relacionadas ao assunto, mas indica
que suas estratgias apresentam uma grande probabilidade de replicao em outras
polticas. Ento, a convergncia tende a ser ainda mais intensa num futuro bastante
prximo.
A tendncia de fortalecimento da participao governamental na poltica
socioassistencial permanece, assim como a tenso entre os agentes pblicos e os atores
sociais que preferem maior autonomia. Nesse embate, a estratgia de replicao de um
modelo relativamente consolidado, como o modelo SUS, surge como uma medida
eficiente para promover ou provocar consensos. No entanto, esse esforo revela uma
significativa ambiguidade quando so replicadas as frmulas institucionais, mas no as
salvaguardas que garantem a predominncia do interesse social sobre o governamental.
A proposta de anlise dos mecanismos de participao social, apresentada nesses
termos, permite diferenciar o uso dos sistemas (ou de quaisquer outros modelos de
organizao) ora como um modelo gerencial, ora como um instrumento de centralizao
de poder. Do mesmo modo, permite perceber a que acepo de controle social as
frmulas institucionais de participao esto orientadas: ao controle da poltica pblica
pela sociedade ou ao seu inverso.

2.5 O Conselho Nacional de Assistncia Social

O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) tem sua trajetria

relacionada afirmao da assistncia social como uma poltica pblica no Brasil. O
resgate das tenses que influenciaram o reconhecimento da assistncia social como um
direito importante para compreender os conflitos que permanecem at hoje.
O Brasil colonial herdou das Ordenaes de Portugal a ateno com as Santas
Casas, primeiras instituies de assistncia hospitalar em nossa histria, com a
finalidade de atender gratuitamente a enfermos e desvalidos, sem discriminaes de
raa, nacionalidade ou religio (PINTO, 2003, p. 35).10 Alm dos servios de sade, as

10

Luiz Fernando da Silva Pinto (2003) indica que h controvrsias sobre qual teria sido a primeira Santa
Casa fundada em nosso territrio: a de Olinda, em 1540; a de Santos, em 1543 ou 1551; a de Vitria,
entre 1545 e 1555; a de Ilhus, em 1564; ou a da Bahia, entre 1549 e 1572.

94

Santas Casas acolhiam crianas abandonadas (por meio da Casa da Roda ou Casa dos
Expostos em 1738) e ofereciam assistncia educacional e ateno aos presos e
condenados, inclusive patrocinando sua defesa (PINTO, 2003).
Na anlise de Behring e Boschetti (2009), a Independncia implicou algumas
rupturas com as marcas da acumulao originria de capital na metrpole, do
colonialismo e do imperialismo no Brasil colonial, mas tambm continuidades, em que
o poder que era exercido de fora passou a ser organizado por dentro. Na retrica liberal
que incentivou a independncia, h um filtro em que a equidade se configura como
emancipao das elites, mas no a incorporao das massas. Nesse cenrio,
o Estado visto como meio de internalizar os centros de deciso poltica e de
institucionalizar o predomnio das elites nativas dominantes, numa forte
confuso entre pblico e privado. Essas so, claramente, caractersticas
perenes da nossa formao social! (BEHRING; BOSCHETTI, 2009, p. 73)

A assistncia social, ainda nos moldes coloniais, era prestada como uma
atividade caritativa ou filantrpica, na dependncia de instituies de benemerncia,
como as igrejas, e do desprendimento de lderes polticos e indivduos mais afortunados.
Segundo Behring e Boschetti (2009, p. 79), at 1887 [...] no se registra nenhuma
legislao social, o que indica que essa questo no era um problema que ocupasse as
atenes do Estado. Seguiram, a partir de 1888, vrias iniciativas de criao de caixas
de assistncia para categorias especficas, inaugurando um padro de instituio de
direitos de acordo com a categoria profissional, que se manteve at os anos 60 do sculo
XX (BEHRING; BOSCHETT, 2009). O corporativismo profissional foi, ento, o
primeiro elemento de disputa na configurao da proteo social brasileira, ao trazer o
amparo a determinadas categorias de trabalhadores como uma questo pblica a exigir
uma atuao estatal. Assim, em oposio ao modelo beveridgiano, o sistema de
seguridade social brasileiro comeou com fortes caractersticas bismarckianas:
O modelo bismarckiano identificado como sistema de seguros sociais, pois
suas caractersticas assemelham-se s de seguros privados. Em relao aos
direitos, os benefcios cobrem principalmente (e s vezes exclusivamente) os
trabalhadores, o acesso condicionado a uma contribuio direta anterior e o
montante das prestaes proporcional contribuio efetuada. [...] No
sistema beveridgiano, considerado como um modelo assistencial, ao
contrrio, os direitos devem ser universais, destinados a todos os cidados
incondicionalmente ou submetidos s condies de recursos (testes de
meios), mas garantindo mnimos sociais a todos em condies de
necessidade. O financiamento proveniente dos impostos fiscais e a gesto
pblica, estatal (BOSCHETTI, 2003, p. 62-63).

95

Na lgica bismarckiana, a gesto das caixas de aposentadoria e penses (CAPs)

deveria ser feita, em tese, pelos seus financiadores, ou seja, empregadores e
empregados.11 Os Conselhos de Administrao das CAPs, formados por representantes
da empresa e dos empregados, podem ser considerados o primeiro desenho institucional
de formas colegiadas de gesto de polticas sociais na rea de previdncia e assistncia.
H, no entanto, ainda que no seja o financiador principal, uma forte presena do Estado
na conduo das decises das mesmas, no apenas por ser o instituidor, mas tambm
por definir as regras de concesso dos benefcios, as alquotas e fontes de financiamento
e, em alguns casos, por atuar como instncia superior ou recursal das decises tomadas
pelo Conselho de Administrao das CAPs.12
Os anos entre 1930 e 1943 podem ser considerados os anos de introduo da
poltica social no Brasil (BEHRING; BOSCHETTI, 2009, p. 106). As CAPs, como
instituies privadas, so gradualmente substitudas pelos Institutos de Aposentadoria e
Penses (IAPs), instituies pblicas. Gradativamente, o Estado passa a contribuir
financeiramente para o funcionamento de CAPs e IAPs a partir do Decreto n 20.465, de
1 de outubro de 1931. O modelo bismarckiano comea a ser abrandado e transformado
em uma realidade mais hbrida, mas ainda mantendo a seletividade corporativa na
definio dos beneficirios.
A criao e o fortalecimento do Conselho Nacional do Trabalho, como visto
anteriormente, fizeram com que fossem vinculadas a ele as CAPs (Decreto n 20.465, de
1 de outubro de 1931) e IAPs (Lei n 159, de 30 de dezembro de 1935), o que provocou
uma mudana na relao entre conselhos. As CAPs contavam, no seu conselho (ou
junta) administrativo, com representantes de empregadores e empregados, indicados
pelas respectivas classes. Com os IAPs, os representantes passaram a ser indicados
pelos sindicatos e submetidos aprovao do governo,13 como um decisivo

11

Cf., por exemplo, o Decreto n 4.682, de 24 de janeiro de 1923, que cria as caixas de aposentadoria e
penses dos ferrovirios: Art. 41. A caixa de aposentadorias e penses dos ferroviarios ser dirigida por
um Conselho de Administrao, de que faro parte o superintendente ou inspector geral da respectiva
empreza, dous empregados do quadro o caixa e o pagador da mesma empreza e mais dous
empregados eleitos pelo pessoal ferro-viario, de tres em tres annos, em reunio convocada pelo
superintedente ou inspector da empreza.
12
Essa disposio pode ser vista, entre outros casos, no artigo 32 do Decreto n 4.682, de 24 de janeiro de
1923, que cria as caixas de aposentadoria e penses dos ferrovirios. notvel perceber que esse tipo de
disposio em que o rgo estatal de previdncia figura como instncia recursal do colegiado que
conta com a participao da sociedade permaneceu ao longo do tempo, inclusive sobre o CNAS.
13
Cf. por exemplo, a Lei n 24.273, de 22 de maio de 1934: Art. 28. As indicaes sero feitas pelos
sindicatos de empregadores e associados comerciais e sindicatos de empregados do comrcio, em nmero
de um por entidade para que dentre les possa o Govrno fazer esclha.

96

instrumento de cooptao de dirigentes sindicais, conhecidos como pelegos, como

entendem Behring e Boschetti (2009, p. 107). Alm disso, o Conselho Nacional do
Trabalho, cujos membros eram indicados pelo presidente da Repblica, passou a
exercer funes de superviso e coordenao superiores. Comeou, portanto, uma
relao de ingerncia do Estado sobre o funcionamento dos rgos colegiados com
representao da sociedade civil, na rea social.
A criao do Conselho Nacional do Servio Social (CNSS), pelo Decreto-Lei n
525, de 1 de julho de 1938, trouxe um elemento que destoa da lgica corporativista das
CAPs e IAPs. O servio social foi reconhecido com a finalidade de diminuir ou
suprimir as deficincias ou sofrimentos causados pela pobreza ou pela misria ou
oriundas de qualquer outra forma do desajustamento social (artigo 1). Para tanto,
foram mobilizadas as obras mantidas pelos poderes pblicos ou pelas entidades
privadas. O CNSS j nascia com competncias importantes, como a elaborao do
plano de organizao do servio social e o estudo das instituies de carter privado
de servio social para fins de subveno pblica (artigo 4). Era composto de sete
membros, por designao do presidente da Repblica (artigo 5). Na mesma lei, foi
tambm instituda a Conferncia Nacional de Servio Social (artigo 7). Comeava, com
isso, uma tentativa governamental de organizao dos servios de assistncia social,
reconhecendo o papel das entidades privadas e adotando medidas que beneficiassem a
populao em geral. A tentativa se acentuou com a criao da Legio Brasileira de
Assistncia:
Contudo, uma certa centralizao se inicia, em mbito federal, com a criao
da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), em 1942. Essa instituio foi
criada para atender s famlias dos pracinhas envolvidos na Segunda Guerra e
era coordenada pela primeira-dama, Sra. Darci Vargas, o que denota aquelas
caractersticas de tutela, favor e clientelismo na relao entre Estado e
sociedade no Brasil, atravessando a constituio da poltica social
(BEHRING; BOSCHETTI, 2009, p. 107-108).

Segundo Luiz Fernando da Silva Pinto, a comoo causada opinio pblica

pelos ataques do Eixo a navios brasileiros e a declarao de guerra a Alemanha, Itlia e
Japo, em agosto de 1942, inspiraram campanhas de mobilizao e arrecadao de
fundos que culminaram com o telegrama enviado pela primeira-dama, Sra. Darcy
Sarmanho Vargas, informando a criao da Legio Brasileira de Assistncia, com apoio

97

da Federao das Associaes Comerciais e da Confederao Nacional da Indstria.14

No telegrama, ela conclamava as esposas de governadores estaduais e interventores
federais a institurem uma representao da LBA em cada unidade da Federao
(PINTO, 2003). A LBA foi reconhecida, pelo Decreto-Lei n 4.830, de 15 de outubro de
1942, como rgo de cooperao com o Estado nos servios de assistncia social,
diretamente ou em colaborao com instituies especializadas (artigo 1). Assim, por
meio de uma instituio privada sem fins lucrativos, teve incio a prestao de servios
de assistncia social em mbito nacional, para a populao em geral:
Apesar da escassez de recursos, desde o incio a LBA assumiria o
compromisso histrico de somar esforos comunitrios com o objetivo de
atender populao no-previdenciria ento muito mais vasta que se
encontrava margem dos benefcios trazidos pelo desenvolvimento do pas,
sem excluir o auxlio populao ligada ao sistema previdencirio.
Desta forma, a LBA se tornou, a rigor, a primeira instituio de assistncia
social em mbito nacional. J em 1944, dos 1.740 municpios ento
existentes, havia a efetiva presena legionria em 1.562, portanto em mais de
90% do total. Nmero muito significativo, sobretudo considerando-se as
dificuldades de rpida comunicao, as distncias fsicas, as variantes
gerenciais (PINTO, 2003, p. 38).

O Decreto-Lei n 5.697, de 22 de julho de 1943, estabeleceu as bases nacionais

do servio social, considerado como uma modalidade especfica de servio pblico
(artigo 3), e confirmou, dessa forma, as disposies do Decreto-Lei n 525, de 1938,
em tornar a assistncia uma ao pblica. O Decreto-Lei n 7.526, de 7 de maio de
1945, foi mais um passo nessa direo, ao estabelecer a Lei Orgnica dos Servios
Sociais do Brasil. Para sua gesto, criou-se o Instituto dos Servios Sociais do Brasil
(ISSB), cujas diretrizes administrativas foram determinadas por um Conselho Tcnico e
cuja gesto financeira foi acompanhada por uma Junta de Controle, ambos com
participao dos segurados (artigos 19 e 20), mantido o Conselho Nacional do Trabalho
como instncia de recurso. Os servios de previdncia e assistncia (considerados
conjuntamente

como

servio

social)

eram

financiados

pelos

empregados,

empregadores e poder pblico, destinados a todo brasileiro ou estrangeiro legalmente

domiciliado no pas, maior de 14 anos, que exera atividade remunerada ou aufira
proventos de qualquer fonte (artigo 3). Isso representou um passo na direo de um

14

Dos Estatutos da LBA: Art. 1 A Legio Brasileira de Assistncia, abreviadamente LBA, criada aos
28 de agosto de 1942, sob a inspirao das Associaes Comerciais do Brasil e da Confederao Nacional
da Indstria, uma sociedade civil, de institutos no-econmicos, de durao ilimitada, e reger-se- pelos
presentes estatutos, pelo regimento interno e pelas instrues e deliberaes dos rgos diretores, no
mbito de sua competncia (apud PINTO, 2003, p. 39).

98

sistema de proteo social no vinculado a categorias profissionais especficas. Muito

embora ainda exigisse a vinculao a uma atividade remunerada, no compartilhava da
lgica de corporaes que havia inspirado a criao das CAPs e IAPs.
Em sentido diverso, a lgica das corporaes setoriais se fortaleceu quando
tambm foi autorizada a criao, a partir de 1946, dos servios sociais vinculados s
entidades patronais, tais como o Servio Social do Comrcio, criado pela Confederao
Nacional do Comrcio, conforme autorizao dada pela Lei n 9.853, de 13 de setembro
de 1946. Esses servios sociais so entidades privadas com algumas prerrogativas de
instituies pblicas, como cobrana de uma contribuio prevista em lei, foro
privilegiado e iseno fiscal, com atribuies de planejar e executar medidas que
contribuam para o bem estar social e a melhoria do padro de vida dos comercirios e
suas famlias, e, bem assim, para o aperfeioamento moral e cvico da coletividade
(artigo 1). Com o mesmo esprito, foi autorizada a criao do Servio Social da
Indstria (Decreto-Lei n 9.403, de 25 de junho de 1946).
As mudanas na organizao do Estado brasileiro, com a criao de rgos
especficos para tratar da proteo social, so reflexos do reconhecimento que o tema
passou a ter aps a Era Vargas. Alm das iniciativas de proteo social, mais
corporativas ou mais universais, e da afirmao da assistncia social como uma ao
pblica, por meio da criao do CNSS, aumentou a demanda por profissionais
especializados na rea. Assim, o curso de servio social foi regulado pela Lei n 1.889,
de 13 de junho de 1953, que disciplinou a concesso do diploma de assistente social.
Em paralelo com o fortalecimento dos rgos pblicos (e instituies privadas) de
assistncia social, o tema conquistou um espao acadmico importante para sua
afirmao como campo de conhecimento.
Por meio da Lei n 2.613, de 23 de setembro de 1955, foi criado como entidade
autrquica o Servio Social Rural, com atribuies de prestao de servios sociais no
meio rural, visando a melhoria das condies de vida da sua populao (artigo 3). No
seu mbito foram institudos o Conselho Nacional do Servio Social Rural, os conselhos
estaduais e as juntas municipais, todos com metade dos seus membros indicados pelas
associaes rurais.
Houve uma nova organizao dos servios de previdncia com a edio da Lei
Orgnica da Previdncia Social, Lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960. A direo do
sistema de previdncia social passou a ser exercida pelo Departamento Nacional de
Previdncia Social, gerido por um Conselho Diretor composto por dois representantes

99

do governo, dois de empregados e dois de empregadores eleitos pelas respectivas

categorias (artigo 90). Alm desse, havia ainda o Conselho Superior da Previdncia
Social (CSPS), tambm com participao de empregados e empregadores (artigo 93),
com funo recursal superior em relao s decises dos IAPs, e o Conselho Atuarial,
composto por representantes do rgo central e dos institutos (artigo 97). Ficou, ento,
mais complexo o sistema de conselhos nas reas (ainda indistintas) de previdncia e
assistncia social, com a diviso de funes especializadas entre diferentes instncias
colegiadas.
A instituio da previdncia social rural, por meio da Lei n 4.214, de 2 de
maro de 1963 (Estatuto do Trabalhador Rural), e do Decreto n 53.154, de 10 de
dezembro de 1963 (Regulamento da Previdncia Social Rural), trouxe um elemento
novo ao sistema de previdncia e assistncia. Os trabalhadores rurais foram
reconhecidos como beneficirios de diversos servios de sade, previdncia e
assistncia, mas no condicionados a uma contribuio prvia do empregado (exceto no
caso de segurados facultativos). Ficava reforada, ento, uma possibilidade de
benefcios no contributivos, o que representava um passo mais distante do modelo
bismarckiano.
Em resumo, at o golpe militar de 1964, o Brasil construa um sistema de
proteo social marcado por tenses e ambiguidades. Em primeiro lugar, havia a tenso
acerca do carter pblico (ou no) da assistncia social. De um lado, havia o
reconhecimento do papel historicamente exercido pelas entidades privadas, como as
Santas Casas de Misericrdia; de outro, uma necessidade de que o Estado assumisse um
papel maior de controle e at de prestao dos servios de proteo social. Dessa tenso
resultaram aes ambguas, que ora apontavam para o fortalecimento do protagonismo
privado na oferta dos servios de assistncia, como foi a criao da LBA, ora traziam a
questo e as decises para dentro do governo, como ocorreu com a criao do CNT, do
ISSB, do CNSS e do CNSSR. Proliferaram, ainda, as formas hbridas, que mesclavam
caractersticas privadas e estatais, como as CAPs e, depois, os IAPs e servios sociais
autnomos.
Os conselhos nacionais criados (CNT, CNSS e CNSSR) exerceram um papel
fundamental nessa disputa de concepes. Por um lado, representaram em favor das
entidades e categorias um compartilhamento do poder decisrio, ainda muito incipiente
considerando o controle exercido pelo governo nas indicaes e na esfera recursal, mas
importante para definir os rumos de uma poltica que ainda se desenhava. Por outro

100

lado, representaram em favor do governo uma busca por interlocutores no

governamentais qualificados que pudessem, nos limites do que foi estabelecido nos atos
de criao, estimular o dilogo com entidades e corporaes em prol das pautas
nacionais.

Os

conselhos

se

afirmaram,

ento,

como

espaos

nitidamente

governamentais, em que o poder pblico definia as regras e os limites do dilogo, dos

quais os representantes de grupos sociais selecionados, como entidades e corporaes,
eram convidados a participar com a finalidade de promover acordos e conciliaes de
interesses. Isso reforava o papel estatal como agente decisrio em ltima instncia, mas
tambm interessava aos demais participantes, pelo potencial de verem suas pautas
reconhecidas no desenho final de uma poltica de carter nacional.
Outra tenso no resolvida nesse perodo era a contradio entre aes de carter
seletivo e outras de carter universal. A tenso era acentuada pelo fato de que, partindo
de um momento inicial em que a proteo social era prestada de forma universal por
entidades privadas, quando o Estado antes absentesta resolveu promover essas aes,
direcionou-as apenas a categorias profissionais especficas, como foi o caso das CAPs e
IAPs. Isso causou uma primeira impresso (ainda hoje repetida) de que o Estado era
incapaz de alcanar toda a populao necessitada e que as entidades privadas eram as
nicas que se importavam com os menos favorecidos. As ambiguidades surgiam quando
se verificavam casos que confirmavam esse senso comum e outros que o refutavam. Por
exemplo, o apoio ao funcionamento da LBA e de toda a sua rede de assistncia soava
como um reconhecimento do Estado da prpria incapacidade de prestar servios
universais populao. Do mesmo modo, os sistemas de previdncia estabelecidos nas
duas leis orgnicas (de 1943 e 1960) conseguiam superar o corporativismo especfico
das CAPs e IAPs, mas permaneciam na lgica de vinculao ao trabalho e
contribuio prvia. Contudo, essas iniciativas conviviam com outras que apontavam na
direo contrria. Era o caso do Servio Social Rural, criado pelo governo para a
prestao de servios de forma universal e sem necessidade de contrapartida. Ao mesmo
tempo, entidades privadas como o servio social autnomo se organizavam para a
prestao de servios, mediante contribuio prvia, apenas para sua categoria. Todas
essas ambiguidades reforavam a convico de que o binmio estatal-privado no
formava um par ordenado com a dicotomia universal-focalizado.
Aqui tambm o papel dos conselhos nacionais fundamental. Em primeiro
lugar, h o Conselho Nacional do Trabalho, mostrando que, mesmo nas aes mais
focalizadas, como as CAPs, preciso ter um elemento superior de coordenao que

101

garanta uma viso de conjunto e um direcionamento comum. Em segundo lugar, h o

caso do CNSSR, que comprova que possvel a participao da sociedade em rgos
colegiados (em um sistema federativo de conselhos) para a coordenao de polticas de
carter universal promovidas pelo Estado. Por fim, o CNSS traz a noo de que, mesmo
quando o Estado no presta diretamente os servios, pode atuar como elemento de
coordenao e regulao da atuao privada, com base em um plano nacional.
Essas consideraes mostram que os modelos bismarckiano e beveridgiano logo
se tornaram insuficientes para descrever a trajetria da poltica de assistncia social no
Brasil e seus conselhos. Tambm evidenciaram tenses que, com algumas mudanas,
permanecem at hoje na realidade dos conselhos da rea.
O perodo ditatorial militar reiterou uma dinmica singular de expanso dos
direitos sociais em meio restrio dos direitos civis e polticos (BEHRING;
BOSCHETTI, 2009, p. 135), numa busca de adeso e legitimidade. Isso se traduziria
numa ampliao quantitativa e qualitativa dos servios de assistncia, mas uma retrao
de compartilhamento da gesto com a sociedade.
Os IAPs foram unificados no Instituto Nacional de Previdncia Social, criado
pelo Decreto-Lei n 72, de 21 de novembro de 1966, que tambm estabeleceu o sistema
geral de previdncia social. Previu, como rgos colegiados nesse sistema, o Conselho
Diretor do Departamento Nacional de Previdncia Social (artigo 7), o Conselho de
Recursos da Previdncia Social (artigo 13) e o Conselho Fiscal do INPS (artigo 10),
todos com representantes das empresas e segurados, eleitos pelas categorias. O Decreto
n 59.875, de 26 de dezembro de 1966, estabeleceu as regras para a eleio dos
representantes classistas nesses conselhos por meio de suas respectivas associaes.
A Lei Complementar n 11, de 25 de maio de 1971, instituiu o Programa de
Assistncia ao Trabalhador Rural (Prorural), financiado pelo Fundo de Assistncia ao
Trabalhador Rural (Funrural). Foram mantidos os benefcios de previdncia e
assistncia ao trabalhador rural, independentemente de contribuio prvia. Na estrutura
administrativa do Funrural, foi criado um Conselho Diretor, composto por
representantes governamentais e das confederaes de categorias econmicas e
profissionais agrrias (artigo 22).
Tambm foi mantido o Conselho Nacional de Servio Social, com poucas
modificaes, enquanto o Conselho Nacional do Trabalho j havia sido convertido na
Justia do Trabalho, que continuou a existir. No houve, portanto, uma diminuio do

102

nmero de conselhos15 e foram mantidas regras de indicao de representantes da

sociedade civil pelos prprios pares. Isso refora a anlise j feita neste captulo de que
a expanso dos conselhos no Brasil em perodos ditatoriais indica que no h uma
relao necessria entre a criao de conselhos e o aprofundamento da democracia.
Em 1974, o Ministrio do Trabalho e Previdncia Social foi desdobrado em
Ministrio do Trabalho e Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), pela
Lei n 6.036, de 1 de maio de 1974. Na sua estrutura bsica, estabelecida pelo Decreto
n 74.254, de 4 de julho de 1974, figurava a Secretaria de Assistncia Social (SAS)
como rgo central de direo superior. A LBA, o Funrural e o INPS apareciam entre as
entidades vinculadas, segundo o Decreto n 74.000, de 1 de maio de 1974. Toda essa
estrutura foi reordenada com a criao do Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social (Sinpas) pela Lei n 6.439, de 1 de setembro de 1977. O MPAS
assumiu um papel central de orientao, coordenao e controle do sistema. O INPS
absorveu as funes (e o patrimnio) relativas s prestaes de benefcios
previdencirios e a LBA absorveu as funes (e o patrimnio) relativas s prestaes de
assistncia social. O Funrural teve sua estrutura administrativa esvaziada e o CNSS, que
permaneceu vinculado ao Ministrio da Educao e Cultura, no foi sequer mencionado
como integrante do sistema. O CRPS permaneceu, com funes ligeiramente ampliadas,
como praticamente o nico rgo colegiado do sistema com participao da sociedade
civil.
Nesse novo formato, a alta institucionalizao da sade e da previdncia
contrastava com a da assistncia social, que era basicamente implementada pela rede
conveniada e de servios prestados pela LBA (BEHRING; BOSCHETTI, 2009, p.
137). A prevalncia da LBA sobre o CNSS nessa rea representa uma retrao do
processo que vinha sendo construdo de afirmao da assistncia como uma poltica
pblica e do papel do Estado como seu coordenador. Essa viso est bastante ntida nos
novos Estatutos da LBA, aprovados pelo Decreto n 83.148, de 8 de fevereiro de 1979:
Art. 1 A Fundao Legio Brasileira de Assistncia LBA, criada na
forma do Decreto-lei n 593, de 27 de maio de 1969, com personalidade
jurdica de direito privado, entidade integrante do Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia Social Sinpas, vinculado ao Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social MPAS.

15

O Decreto n 69.907, de 7 de janeiro de 1972, lista os rgos de deliberao coletiva do Ministrio do

Trabalho e Previdncia Social, em que possvel perceber meno a 16 conselhos, a 2 comisses e s
juntas de recursos. O Decreto n 66.967, de 27 de julho de 1970, apresenta 4 conselhos e 2 comisses
nacionais ligadas ao Ministrio da Educao e Cultura (a includo o CNSS).

103
Art. 2 A LBA tem por finalidade primordial promover, mediante o estudo
do problema e o planejamento das solues, a implementao e execuo da
poltica nacional de assistncia social, bem como orientar, coordenar e
supervisionar outras entidades executoras dessa poltica (apud PINTO, 2003,
p. 43).

A afirmao da poltica nacional de assistncia social aconteceu, assim, em uma

posio bastante ambgua. De um lado, havia o apoio em um ministrio e uma secretaria
fortes, coordenando um sistema nacional de previdncia e assistncia social com
expanso dos recursos e do atendimento para a populao em geral. De outro lado,
havia a implementao da poltica por entidades privadas, coordenadas por uma
entidade privada, em que o conselho que vinha sendo fortalecido como interlocutor com
a sociedade foi retirado dos debates e nada equivalente em termos de participao foi
posto no lugar.
Esse conjunto de tenses ganhou voz nos movimentos pela redemocratizao do
Estado e no processo de discusso da nova Constituio Federal. A sequncia de
frustraes colgio eleitoral aps a campanha das Diretas J, morte de Tancredo
Neves e fracasso do Plano Cruzado intensificou a mobilizao para a participao na
Constituinte, resultando em 122 emendas populares assinadas por 12.277.423
brasileiros (BEHRING; BOSCHETTI, 2009). O Decreto n 92.654, de 15 de maio de
1986, instituiu grupo de trabalho, sob a presidncia do Prof. Wanderley Guilherme dos
Santos, para realizar estudos e propor medidas para reestruturao das bases de
financiamento da Previdncia Social e para reformulao dos planos de benefcios
previdencirios (artigo 1), cujo resultado foi apresentado em forma de relatrio:
Aps longas e polmicas discusses, o relatrio final, que registra a ausncia
de consenso entre representantes de trabalhadores e tcnicos governamentais,
sugere a criao da seguridade social, mas com uma separao clara entre a
previdncia (seguro), a assistncia e a sade. A previdncia deveria seguir de
modo mais puro a lgica do seguro: seus benefcios deveriam ser
contributivos, proporcionais contribuio e diretamente vinculados
cobertura de um risco derivado da ausncia de trabalho. A assistncia social,
por sua vez, deveria ser no contributiva, financiada pelo oramento fiscal,
destinada aos comprovadamente pobres, e seus benefcios no precisariam
corresponder a um risco social definido, alm de apresentar carter no
permanente (BOSCHETTI, 2003, p. 75).

Tanto as propostas populares quanto o relatrio do grupo de trabalho foram

considerados parcialmente pela Assembleia Constituinte de 1987 e 1988, resultando no
desenho constitucional da assistncia social que j foi explicitado. O quadro geral da
assistncia social at ento, marcado pelas tenses e ambiguidades entre vises to

104

diferentes, foi refletido na Constituio por meio de dispositivos tmidos que no

abordaram essas tenses e deixaram muito do desenho institucional para a legislao
posterior. Houve o mrito, que, se foi o nico, no por isso menos importante, de
afirmar a assistncia social como um direito social. 16
Em 1989, foi criado o Ministrio do Bem-Estar Social, absorvendo a funo de
assistncia social. Depois de denncias de corrupo que levaram ao processo de
impeachment do ento presidente Fernando Collor, a LBA foi extinta por meio da
Medida Provisria n 813, de 1 de janeiro de 1995. O CNSS foi extinto por duas vezes:
uma pelo Decreto n 93.613, de 21 de novembro de 1986, reestabelecido no ano
seguinte; outra (definitiva) pela Loas, em 1993, quando deu lugar ao atual CNAS.
O Programa Comunidade Solidria foi criado pelo Decreto n 1.366, de 12 de
janeiro de 1995, com a finalidade de coordenar aes governamentais voltadas para o
atendimento de parcela da populao que no dispe de meios para prover suas
necessidades bsicas e, em especial, o combate fome e pobreza (artigo 1). O
programa contava com um conselho, com representantes da sociedade civil, designados
pelo presidente da Repblica, que veio a ser extinto pelo artigo 6 da Lei n 10.869, de
13 de maio de 2004. Enquanto permaneceu vigente, o programa foi responsvel pela
coordenao da Rede de Proteo Social, que integrava diversas aes governamentais
voltadas parcela mais pobre da populao.
Isso resultou em uma tenso entre as aes do Programa Comunidade Solidria e
a atuao do CNAS e dos rgos de assistncia social. A edio da Loas, por meio da
Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, deu flego novo para as expectativas de
consolidao de uma poltica nacional de assistncia social com carter pblico e
universal. Os pontos mais destacados da Loas, em relao ao CNAS e participao
social, j foram analisados neste captulo, com indicao das similaridades e contrastes
com o modelo SUS.
Impulsionados pela Loas, os agentes pblicos ligados assistncia social
retomaram a mobilizao para a reconstituio de um sistema integrado para a rea. Isso
resultou na primeira verso da Poltica Nacional de Assistncia Social sob a gide da
nova Constituio Federal, a PNAS de 1998 e as Normas Operacionais Bsicas (NOB)
16

Nas constituies anteriores, j constavam dispositivos sobre amparo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e famlias de prole numerosa (Cf. artigo 175 da EMC 1/69; artigo 167 da CF/1967; artigo
164 da CF/1946; artigos 124 a 127 da CF/1937; artigos 113, pargrafo 34, 138 e 191 da CF/1934). No
so, contudo, comparveis aos da Constituio Federal de 1988 em termos de explicitao de direitos e
responsabilidades.

105

de 1997 e 1998. A Loas, a PNAS e as NOBs compuseram um embrio de um sistema

federativo de distribuio de competncias entre Unio, Estados e municpios acerca das
aes de assistncia social. Esse esforo de descentralizao e integrao das instncias
pblicas contrastava fortemente com a lgica de atuao do Programa Comunidade
Solidria e os seus sombreamentos mostravam como a concepo publicista da
assistncia social no era predominante. Em 2004, o programa foi interrompido.
Em 2003, foi realizada a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, que
defendeu a implantao de um sistema nico. Assim, o Sistema nico de Assistncia
Social (Suas) foi o colorido que preencheu os contornos traados pela Constituio
Federal acerca da assistncia social. A PNAS de 2004 e a NOB de 2005 estabeleceram
as regras de funcionamento do Suas, incluindo a articulao de conselhos nacional,
estaduais e municipais de assistncia social e a articulao com entidades e
organizaes da sociedade civil. Estava pintado o quadro que resultou no Suas como o
conhecemos hoje, emoldurado pela recente sano da Lei n 12.435/2011, j comentada.
Esse percurso histrico indica a transformao das relaes, mas no a
superao das tenses. Permaneceu a disputa em torno de concepes mais
universalistas e mais corporativas de proteo social, assim como as diferenas entre
vises mais publicistas e mais privatistas dessas polticas. Esse cenrio resultou em
algumas questes mais especficas, que orientaram a pesquisa emprica a ser descrita no
captulo seguinte.
A primeira sobre o papel do conselho no processo decisrio. O Suas e a PNAS
foram construdos em torno do mito da paridade entre governo e sociedade civil, nas
instncias de participao social. Isso induz a crer que h uma predisposio para o
compartilhamento do poder decisrio entre essas instncias, em prol de um sistema
pblico e participativo. Todavia, momentos de publicizao no so inditos na histria
da assistncia, como visto, e podem acontecer de diversas maneiras. Por isso
importante questionar se o CNAS, nesse processo, funciona como uma instncia de
mediao de conflitos e formao de acordos ou se h uma polarizao mais extremada
em torno das tenses j levantadas.
A hiptese a ser levantada parte da premissa de que a prpria composio do
conselho induz a uma acomodao de interesses. No esto l representados setores que
poderiam ser contra o modelo adotado, como o segmento empresarial ou patronal, que
responsvel por boa parte do financiamento da seguridade social hoje. Sendo os
membros do conselho pessoas que compartilham um mesmo campo e falam uma mesma

106

lngua, possvel esperar maior grau de consenso e adeso em torno das propostas
elaboradas pelo governo, que tende a ter um protagonismo esperado, dado o momento
histrico de republicizao dos servios de assistncia social. A hiptese a ser testada,
portanto, de que o processo decisrio interno do CNAS favorece mais as posies dos
representantes do governo do que as dos representantes da sociedade civil.
Essas informaes ajudam a perceber as caractersticas do modelo conselhista
brasileiro, em especial aquele baseado no modelo SUS. Resta, ainda, identificar esse
modelo do ponto de vista interno, ou seja, do modo como esses elementos so
traduzidos no processo decisrio do rgo colegiado. Para isso, o prximo captulo
apresenta uma anlise do caso do Conselho Nacional de Assistncia Social, cujas
caractersticas mais gerais j foram aqui descritas.

107

3 O PROCESSO DECISRIO EM CONSELHOS

3.1 Descrio da pesquisa

O captulo anterior tratou das experincias de conselhos no Brasil, como
formaes sociais, o que permitiu resgatar as transformaes por que passaram esses
espaos ao longo dos diferentes momentos polticos brasileiros. H, portanto, um
acmulo histrico de experincias por trs das prticas atuais que influencia a
organizao dos modelos conselhistas do presente. Vistos esses antecedentes, a
formao social atual dos conselhos no Brasil demanda uma investigao mais
especfica: O estudo de uma formao social fundamentalmente um estudo emprico.
necessrio ter dados concretos, estatsticos ou de outro tipo, os quais devem ser
submetidos a um estudo crtico (HARNECKER, 1973, p. 143).
O estudo emprico realizado teve como foco o Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS), que foi escolhido por diversas razes. A primeira a considerao de
que existe uma tendncia de replicao do modelo SUS de conselhos, como visto no
captulo anterior, na rea das polticas sociais. O CNAS foi o primeiro (a Lei Orgnica
da Assistncia Social de 1993), o mais prximo (por tambm fazer parte da rea de
seguridade social) e o mais abrangente (5.254 conselhos municipais, segundo o
Datasuas) processo de institucionalizao de um sistema de conselhos, aps a rea da
sade. Em termos de rplicas do modelo SUS, portanto, no h melhor conjuntura
para estudo do que a rea da assistncia social.
Um segundo motivo diz respeito ao equilbrio de interesses dentro do conselho.
O CNAS (embora no tenha inaugurado) foi um dos precursores da ideia da paridade na
composio, entendida como igual nmero de membros governamentais e no
governamentais, que difere da paridade em favor do usurio, adotada na sade.
Relacionar governo e sociedade civil por meio dessa lgica dicotmica torna mais
evidente a contradio entre ambos os segmentos e faz desse conselho um caso
exemplar de anlise de hegemonia sobre o processo decisrio.
A pesquisa, com esse recorte, trata do CNAS como formao social especfica,
sob uma abordagem ideolgica. O sistema ideolgico compe, com o sistema jurdicopoltico, o eixo principal da superestrutura determinada pelas relaes de produo de
um dado momento histrico. Enquanto este ltimo sistema abordado nos estudos que

108

tratam dos conselhos como conceitos formais, o plano ideolgico requer um enfoque na
atuao dos grupos envolvidos nesses espaos. Aqui cabem algumas distines.
A primeira delas considerar que o nvel ideolgico uma realidade objetiva,
composta por dois tipos de sistemas: os sistemas de ideias representaes sociais (as
ideologias em sentido restrito) e os sistemas de atitudes comportamentos sociais
(HARNECKER, 1973, p. 100). Muito embora as mesmas fontes de dados possam ser
utilizadas por uma anlise de contedo, para o estudo das representaes sociais, o foco
desta pesquisa recai sobre as ideologias como comportamentos sociais, o que a limita ao
segundo tipo. Ainda que transite pela forma do no-dito ou das regras implcitas, o
conjunto de comportamentos dos indivduos envolvidos com uma dada formao social
constitui uma realidade que pode ser objetivamente compreendida e como se prope
aqui mensurada como parte de um sistema ideolgico.
Outra distino necessria ocorre entre ideologias tericas (forma mais ou
menos consciente, reflexiva, sistematizada) e ideologias prticas (forma mais ou menos
difusa ou irreflexiva) dentro de cada regio ideolgica (HARNECKER, 1973, p. 103).
No mbito dos conselhos, existe uma faceta mais sistematizada do comportamento dos
conselheiros, exposta nos regimentos e cdigos de tica, em que h uma reflexo
terica sobre esse modo de agir. O que se pretende captar na pesquisa o outro vis,
mais espontneo, do comportamento do conselheiro em seu sentido prtico, no
cotidiano da tomada de deciso:
As ideologias, como todas as realidades sociais, s se tornam inteligveis
atravs de sua estrutura. A ideologia comporta representaes, imagens,
sinais etc., mas estes elementos considerados isoladamente no fazem a
ideologia; seu sistema, seu modo de combinar-se, o que lhes d sentido;
sua estrutura que determina seu significado e funo. Pelo fato de estar
determinada por sua estrutura, a ideologia supera como realidade todas as
formas nas quais vivida subjetivamente por este ou aquele indivduo. A
ideologia, portanto, no se reduz s formas individuais nas quais vivida e,
por isso, pode ser objeto de um estudo objetivo. por isto que podemos falar
da natureza e da funo da ideologia e estud-la (HARNECKER, 1973, p.
102).

O resultado desse estudo objetivo pode ser entendido como uma tendncia
ideolgica (HARNECKER, 1973) que influencia o processo de tomada de deciso
dentro do conselho estudado. Em termos de comportamento, possvel observar como
tendem a agir os diversos participantes nos diferentes momentos em que o conselho
discute suas pautas.

109

A atuao do CNAS , assim, uma conjuntura poltica especfica, de uma dada

formao social, e seu estudo caracteriza uma anlise de conjuntura. Como proposta
cientfica, a anlise de conjuntura est assentada sobre um sistema de contradies, em
que uma contradio ocupa um lugar principal, e as demais, um lugar secundrio
(HARNECKER, 1973, p. 147). No caso do CNAS, a principal contradio observada
est situada na dicotomia entre governo e sociedade civil, como agentes de deciso
sobre as polticas da rea. Todas as demais contradies so consideradas secundrias
em relao a esta, que orienta toda a estruturao lgica da pesquisa emprica
apresentada.
Em resumo, a pesquisa uma anlise da conjuntura poltica do CNAS nos anos
de 2007 e 2008, dada a formao social especfica dos conselhos no Brasil,
considerando a contradio bsica entre governo e sociedade civil, por meio de uma
abordagem ideolgica, assim entendida como o sistema de comportamentos, em sentido
prtico, dos conselheiros durante o processo decisrio.

3.1.1 Objetivo e hiptese

A pesquisa teve por objetivo avaliar, nas decises do CNAS, a prevalncia dos
interesses dos segmentos componentes. O colegiado, em sua composio plenria, conta
com paridade de representantes da sociedade civil e do governo, proporo que
mantida em quase todos os subgrupos integrantes da sua estrutura.17 Essa forma de
equilibrar os membros governamentais com igual nmero de representantes no
governamentais tradicionalmente chamada de paridade comum em diversos
conselhos nacionais e outras instncias criadas aps a Constituio Federal de 1988 e
constitui um dos efeitos visveis do fenmeno da replicao de estruturas de
participao social ps-SUS (muito embora nesse sistema a paridade ocorra em relao
aos usurios, no ao governo). Em tese, a paridade entre membros governamentais e
no governamentais deveria levar a um equilbrio de interesses entre sociedade civil e
governo, expressos nas decises do conselho.

17

Tambm exibem composio paritria as comisses temticas e os grupos de trabalho do CNAS. Como
exceo regra, podem ser citados poucos casos, como a comisso eleitoral, formada exclusivamente por
integrantes no governamentais.

110

Essa a concepo que se pretende colocar em questo, por meio da hiptese de

que as decises do CNAS refletem, majoritariamente, os interesses de um segmento
especfico, no caso o governamental. Para levar a efeito essa anlise, preciso
identificar conceitualmente o que se entende por deciso do conselho e quais as
estratgias propostas para medir, nesses fenmenos, o aspecto entendido como
prevalncia.

3.1.2 Conceitos e mtodos

O CNAS possui diversas competncias definidas em lei e normas infralegais,
com efeitos sobre a Poltica Nacional de Assistncia Social, o Fundo Nacional de
Assistncia Social, o Sistema nico de Assistncia Social, a certificao de entidades
(na poca da pesquisa) e seu prprio funcionamento interno. Em geral, essas
competncias so cumpridas por meio de manifestaes institucionais do rgo, que
revelam a posio e o juzo de valor do grupo que compe o conselho acerca de
determinada questo. Para chegar a essas manifestaes, o rgo prev algumas formas
de deliberao coletiva, sendo que o conceito de deliberao refere-se a um processo
decisrio que precedido de um debate bem informado acerca das alternativas postas
definio dos problemas e s formas de interveno (PONTUAL, 2008, p. 14).
Essa tomada de posio acerca de um assunto submetido anlise do conselho
o que est sendo considerado aqui como deciso. , portanto, um tipo especial de
manifestao. Para os efeitos deste trabalho, manifestao considerada como a
exteriorizao, explcita e consciente, de qualquer juzo sobre um determinado assunto.
As manifestaes podem ser individuais, quando emitidas no intuito de expressar a
opinio pessoal do participante, ou institucionais, quando se referem posio assumida
pelo grupo que compe o conselho. No CNAS, no h representao individual, por isso
todas as manifestaes gozam de institucionalidade, o que torna essa distino pouco
til. Mas importante diferenciar as manifestaes institucionais dos diversos grupos e
segmentos representados na composio plenria daquela que se expressa como
manifestao institucional do CNAS. O que distingue as duas exatamente o momento
da deciso.
Considerando isso, possvel definir a deciso como o ato enunciativo que,
baseado nas manifestaes dos diversos componentes do CNAS e nas suas interaes
discursivas, produz um tipo de juzo que passa a ser reconhecido como a manifestao

111

institucional do conselho. Aos seus membros cabe, a partir da deciso, afirmar e

defender essa manifestao resultante nos demais espaos de que participam, assim
como enunciaram as manifestaes institucionais dos grupos que representam perante o
conselho. A importncia dada manifestao institucional do CNAS em outros espaos
que torna disputado o processo de tomada de deciso. Assim, para identificar as
decises dentro do extenso conjunto de manifestaes proferidas no mbito do CNAS,
podem ser buscadas as seguintes caractersticas:

Explicitude para efeitos desta pesquisa, somente so consideradas as

manifestaes verbais, explcitas, pblicas e registradas dos participantes;
Institucionalidade (do CNAS) tambm somente so consideradas as
decises reconhecidas como provenientes do conselho como um todo, no de um dos
seus segmentos;
Conclusividade diferentemente das propostas, as decises possuem um
carter de concluso das deliberaes, ou seja, encerram um processo de disputa entre
as diversas manifestaes concorrentes e estabelecem um parmetro a ser considerado
nos debates futuros;
Autoridade para serem reconhecidas, as decises precisam ser afirmadas
pelos agentes previamente legitimados como representantes institucionais.

O percurso previamente definido pelo qual as manifestaes interagem e

orientam a deciso posterior o mtodo de tomada de deciso. Na experincia plenria
do CNAS, foram identificados trs mtodos principais:

Votao os participantes so chamados a manifestar sua opinio sobre

propostas ou alternativas pr-definidas, em votao individual e identificada;
Aclamao (tambm chamada de unanimidade) os participantes so
consultados coletivamente e, por unanimidade ou por maioria no identificada,
concordam com uma determinada deciso;
Deciso presidencial o responsvel pela conduo dos debates (presidente
ou vice no exerccio da presidncia) decide pelo acatamento ou no de uma proposta,
sem consulta plenria.

112

O mtodo de deciso, seja qual for, precedido de um perodo de apresentao

de propostas e manifestaes sobre essas propostas. Nesse momento de dilogo,
possvel identificar os interesses em disputa, partindo dessas manifestaes como
elementos indicadores. A esse momento de dilogo pr-decisrio convm chamar
deliberao. O ponto de partida de uma deliberao a manifestao inicial que
provoca as demais manifestaes, favorveis ou contrrias. Em geral, essa manifestao
inicial um pedido, uma exortao a que seja tomada uma deciso institucional pelo
CNAS, em determinado sentido. Essa manifestao em favor de uma deciso do
conselho foi chamada aqui de proposta. No momento de deliberao, essa proposta
inicial pode ser apoiada, refutada ou at mesmo modificada, at a tomada de deciso,
em que afirmada a posio institucional do rgo. Em resumo, a deliberao
entendida como o conjunto de dilogos entre a proposta inicial e a deciso.
Em todo esse processo de tomada de deciso (simplificadamente, propostadeliberao-deciso), possvel investigar a prevalncia de interesses, como tratada na
hiptese. Algumas variveis podem ser associadas a cada um desses momentos, como
nos trs casos descritos a seguir:

Comparao de prevalncia no momento pr-deliberao diz respeito s

condies efetivas de proposio e deliberao, ou seja, possibilidade que um
determinado grupo tem de apresentar propostas e, com isso, iniciar deliberaes e
decises. As variveis para realizar essa comparao referem-se s prprias condies
de debate, tais como presena, participao nos grupos e comits, influncia na pauta ou
tempo de fala. Esses indicadores tambm no so inteiramente adequados, porque so
menos explcitos e lidam pouco com a tomada de deciso em si. A existncia de
condies de debate em favor de um grupo no significa, necessariamente, que esse
grupo influencia as decises institucionais do Conselho.
Comparao de prevalncia no processo de tomada de deciso como um
todo reflete a capacidade de um determinado grupo orientar a deciso do conselho.
Uma das formas de medir essa relao pela comparao entre o nmero de propostas
aceitas, por segmento, e total de propostas apresentadas. Uma forte limitao dessa
varivel que passa diretamente da proposta deciso, ou seja, no considera a
multiplicidade de possibilidades do momento de deliberao. As alteraes de proposta,
em geral bastante numerosas, so intensas o suficiente para descaracterizar a proposta
inicial. Em suma, as manifestaes de vrios conselheiros so corresponsveis pelo

113

desenho final que a proposta venha a tomar, o que torna menos relevante, para detectar
influncias, a identificao do seu primeiro autor.
Comparao de prevalncia durante a deliberao no perodo de
deliberao h, efetivamente, uma disputa de interesses. Uma das formas mais explcitas
de identificar essas relaes por meio da comparao da frequncia de manifestaes
de apoio e repdio s propostas e manifestaes anteriores. Listando essas
manifestaes por segmento, possvel uma primeira aproximao com as relaes de
disputa entre os segmentos envolvidos.
Comparao de prevalncia no momento da deciso especialmente no
mtodo da votao, as decises do conselho resultam da articulao dos participantes
em torno das propostas mais prximas ao seu interesse. Essa capacidade de formao de
consensos ou de blocos decisrios, considerada como coeso, pode ser medida por meio
da convergncia de votos. Comparando as coincidncias de votos dos conselheiros,
isolados ou agrupados, possvel perceber que grupos so os mais coesos e conseguem
alinhar o maior nmero de outros votos, numa indicao bastante precisa de influncia.

Na pesquisa realizada, foram privilegiadas as duas ltimas formas de medio da

prevalncia. Isso decorreu, alm das dificuldades j apontadas, da concepo de
prevalncia de interesse como um aspecto poltico e dinmico, em que importam mais
as estratgias de articulao e alinhamento do que o resultado da deciso isoladamente.
H a premissa, portanto, de que a prevalncia de interesse fica muito mais explcita no
momento da deliberao do que nos demais, sendo o resultado da deciso um reflexo
disso. Nessa concepo, importa menos identificar o primeiro autor da proposta
considerada prevalecente do que apontar os grupos que atuaram, na fase de deliberao,
para manifestar apoio e, na fase de deciso, para atrair os votos dos demais.
Outra importante observao que essa posio termina por forar uma
identificao entre grupo e interesse, ou seja, presume o interesse com base na autoria
da manifestao. Para verificar de modo mais preciso o contedo do interesse, seria
necessrio analisar as ideias contidas na manifestao em si, o que no foi realizado
nesta pesquisa. Assim, foi assumida a presuno de que os grupos so proxy para os
interesses, o que explica a adoo desses termos como equivalentes de pesquisa. Isso
no impede, todavia, que essa suposio relativa seja posta em questo aps os
resultados obtidos.

114

Para verificar a hiptese, foram consideradas, prioritariamente, as seguintes

variveis:

Proporo de manifestaes de juzo calculada com base na frequncia de

manifestaes explcitas de apoio ou repdio, por segmento (governo e sociedade civil),
s manifestaes dos demais, durante os momentos de deliberao. Pode ser
considerado prevalente o interesse do grupo que recebe uma maior frequncia relativa
(ponderada pelo nmero de manifestaes recebidas) de manifestaes de apoio,
comparadas s de repdio, originadas do prprio grupo e dos demais.
PMa(GxG) = nMa(GxG)/nM(GxG)
PMr(GxG) = nMr(GxG)/nM(GxG)
PMa(GxS) = nMa(GxS)/nM(GxS)
PMr(GxS) = nMr(GxS)/nM(GxG)
PMa(SxS) = nMa(SxS)/nM(SxS)
PMr(SxS) = nMr(SxS)/nM(SxS)
PMa(SxG) = nMa(SxG)/nM(SxG)
PMr(SxS) = nMr(SxS)/nM(SxG)

Onde:
nM (YxZ) = nmero de manifestaes de juzo do
segmento Y referentes ao segmento Z
nMa = nmero de manifestaes de apoio
nMr = nmero de manifestaes de repdio
PMa = proporo de manifestaes de apoio
PMr = proporo de manifestaes de repdio
(G) = segmento do governo
(S) = segmento da sociedade civil
HIPTESE: PMa(SxG) > PMa(GxS) e PMr(GxS) > PMr(SxG)

Proporo de coeso dos votos calculada pela probabilidade de votos

concordantes (sejam favorveis, contrrios ou abstenes) entre dois conselheiros
individualmente considerados em relao ao total de votos simultneos desses
conselheiros (proferidos nas mesmas oportunidades de votao). Pode ser considerado
prevalente o interesse do grupo que obtm uma maior probabilidade de coeso interna
(se for o caso) e de coeso de votos com os demais grupos.

PCV(C1xC2) = nVC(C1xC2)/nV(C1xC2)
PCV(G) = nVC(G)/nV(G)
PCV(S) = nVC(S)/nV(S)
PCV(GxS) = nVC(GxS)/nV(GxS)

Onde:
nVC = nmero de votos concordantes
nV = nmero de votos simultneos
PCV = proporo de coeso de votos
(C1xC2) = entre o Conselheiro 1 e o Conselheiro 2
(G) = C(G,2); (S) = C(S,2);
(G) = entre os membros do governo
(S) = entre os membros da sociedade civil
(GxS) = (G+S,2) - (G) - (S)
(GxS) = entre cada membro do governo e cada
membro da sociedade civil
HIPTESE: PCV(G) > PCV(GxS) > PCV(S)

3.1.3 Fontes de pesquisa

Para obter os dados necessrios anlise da hiptese, preciso identificar fontes
confiveis de pesquisa. Os conselhos nacionais em geral e o CNAS em particular

115

promovem seus processos de tomada de deciso de forma presencial em reunies

plenrias. Essas reunies representam a ocorrncia dos momentos de proposio,
manifestao e deciso, que interessam a esta pesquisa. Os dados referentes a cada
manifestao, portanto, podem ser recuperados por meio das formas usuais de registro
das reunies plenrias.
Uma primeira possibilidade a recuperao do contedo das reunies por meio
da memria dos participantes, em tcnicas como as entrevistas. Essa alternativa no
atende ao objetivo da pesquisa, pela falta de sistematicidade e pelo risco de
ressignificao da memria pelo entrevistado, privilegiando suas manifestaes
individuais em detrimento da manifestao institucional do conselho, por exemplo.
Outra forma de registro a gravao em udio ou sua respectiva transcrio. Nessas
mdias esto registradas as falas dos participantes, que permitem recuperar o contedo
de suas manifestaes. A desvantagem desses meios que no foram submetidos a
reviso coletiva pelos prprios emissores, o que favorece ambiguidades e leituras fora
de contexto. H, ainda, as resolues, notas e moes, documentos que formalizam e
explicitam as decises do CNAS. So insuficientes, no entanto, para informar os dados
referentes aos momentos pr-decisrios, como as deliberaes e propostas. Todas essas
formas de registro memria, degravao, atos normativos , apesar da insuficincia,
foram utilizadas como fontes auxiliar de pesquisa.
As atas das reunies plenrias foram eleitas como fonte primria da pesquisa por
diversas razes. Em primeiro lugar, explicitam as manifestaes dos participantes, de
forma identificada, no contexto em que foram proferidas. Em segundo lugar, so
documentos disponveis publicamente, de fcil acesso, e sistematizados de acordo com
cada etapa da reunio. Em terceiro lugar, as manifestaes reunidas nas atas so as
manifestaes institucionais dos participantes, no exerccio da funo de conselheiros.
Alm disso, as atas representam o resultado de um processo complexo de
manifestao coletiva, em que os participantes intervm em duas fases. Na primeira,
proferem suas manifestaes durante a reunio, devidamente registradas em udio. Esse
registro transcrito, sintetizado e sistematizado por uma equipe tcnica envolvida com
as temticas e os trabalhos do conselho. Esse produto retorna aos conselheiros, num
segundo momento, para que possam avaliar sua exatido e confirmar a legitimidade do
documento, em reunies plenrias, durante o momento de aprovao das atas anteriores.
So duas construes coletivas distintas, em que a forma e o significado das
manifestaes podem ser estabelecidos e revistos coletivamente.

116

Quando a ata discutida e aprovada em reunio plenria, presume-se que todo o

conselho, coletivamente, concordou com aquela sntese. Portanto, as falas reduzidas,
excludas ou mesmo modificadas passaram por uma anlise coletiva feita pelos prprios
emitentes e foram confirmadas como a representao oficial das manifestaes
institucionais, independentemente do que consta do registro em udio. Com a
reinterpretao do que foi dito, os conselheiros constroem e reconstroem a prpria
narrativa. Por esse processo, inteiramente adequado considerar o contedo das atas das
reunies plenrias como um registro amplo e legtimo das deliberaes e decises
institucionais no mbito do conselho, mais do que qualquer outro documento.
A adoo das atas como fonte primria de pesquisa implica reconhecer e analisar
as suas limitaes. Atas no so documentos completos, como as gravaes, e no
expem a integralidade da fala dos participantes. Isso pode limitar a compreenso de
alguns debates e alguns argumentos, mas o foco desta pesquisa na articulao das
manifestaes e no necessariamente no seu contedo integral. Outra dificuldade a
existncia de erros de redao e de identificao e um bom nmero de omisses no
texto. A correo dessas informaes pela consulta s fontes auxiliares nem sempre
possvel, o que torna esses erros inevitveis. A forma adotada para lidar com essas
situaes de erro de texto ampliar o universo de anlise, para que essas situaes se
tornem uma frao menor do conjunto de dados analisados.
Por fim, uma limitao bastante relevante das atas a falta de um formato
padronizado e sistemtico de registro das manifestaes. A forma de redao varia ao
longo do perodo pesquisado e nem sempre permite a identificao fcil dos elementos
que importam s variveis desta pesquisa. Por essa razo, neste estudo foi necessrio
um trabalho prvio de registro e categorizao das manifestaes (e de outras
informaes relevantes) que se encontravam dispersas ao longo do texto, em um
formato mais compreensvel e comparvel, que ser exposto adiante.

3.1.4 Universo de anlise e categorias

Nesta pesquisa, foram analisadas as atas de sesses plenrias das reunies
ordinrias e extraordinrias (incluindo descentralizadas e ampliadas) do Conselho
Nacional de Assistncia Social entre 14 de fevereiro de 2007 e 14 de agosto de 2008,

117

num total de 15 reunies ordinrias e 3 extraordinrias18 em 31 datas. Isso representa o

registro e a anlise de 2.207 manifestaes de 78 conselheiros, alm de convidados e
funcionrios.
O perodo de 2007 a 2008 foi escolhido por trs razes principais. Em primeiro
lugar, pelas limitaes da pesquisa, realizada com prazo certo e sem aporte de recursos,
o que impediu a anlise de um perodo maior. Em segundo lugar, porque corresponde
aos momentos imediatamente anteriores e imediatamente posteriores ao processo de
investigao dos atos ilcitos na concesso de certificao de entidades beneficentes,
que resultaram na priso de vrios conselheiros da sociedade civil e na reviso das
competncias, da estrutura e da composio do conselho, numa ntida circunstncia de
ruptura com o que era tido como funo cartorial. Por fim, esse perodo corresponde
ao mandato em que o autor da pesquisa exerceu, naquele colegiado, a funo de
conselheiro, o que contribuiu para, na condio de observador participante, uma melhor
formulao de hipteses e contextualizao dos dados.
Um primeiro levantamento de informaes foi a identificao, em cada ata, dos
conselheiros presentes, bem como sua categorizao por segmento, entidade ou rgo
representado, titularidade e datas de ingresso e sada do conselho. Tambm foram
relacionados segundo os grupos e comisses que integravam. O segundo momento
envolveu o tratamento das manifestaes, organizadas de acordo com as variveis
necessrias para o teste da hiptese.
Alguns tipos de manifestaes foram desconsiderados do universo de anlise,
por no fornecerem informaes relevantes para a pesquisa. A primeira varivel de
excluso foram os meros informes dos conselheiros, que, por no possurem carter
propositivo ou decisrio, no foram registrados. As perguntas e suas respectivas
respostas, muito embora eventualmente registradas quando ocorriam durante um
momento de deliberao, no foram consideradas como variveis. Por fim, foram
ignoradas tambm as manifestaes (inclusive propostas e decises) referentes aos
processos de certificao de entidades beneficentes de assistncia social presentes
nessas atas, pela especificidade dos seus debates, muito orientados a critrios
vinculantes definidos legalmente, o que traz pouca informao til sobre a prevalncia
de interesses investigada.

18

A 146 Reunio Ordinria foi realizada de forma descentralizada e ampliada e no foram encontradas
manifestaes propositivas que atendessem aos critrios de anlise.

118

Aps essa delimitao do universo de anlise, as manifestaes dos conselheiros

foram categorizadas segundo:

Nmero um nmero nico de registro, para indicao de referncia;

Reunio reunio em que a manifestao foi proferida;
Data data em que a manifestao foi proferida;
Autor participante autor da manifestao;
Contedo contedo resumido da manifestao;
Referncia manifestao anterior a que o autor se refere, se for o caso;
Teor da manifestao indicao se uma manifestao de explcito apoio
ou repdio, se for o caso, manifestao referida;
Proposta indicao se uma proposta inicial para deliberao ou uma
alterao da proposta referida, se for o caso;
Teor da deciso indicao da deciso tomada em relao proposta:
aceita proposta aceita pelo conselho;
recusada proposta recusada pelo conselho;
alterada proposta alterada por outra;
considerada proposta considerada em complemento a outra aceita;
superada proposta desconsiderada em vista de fatos ou dados novos;
Mtodo de deciso caso a proposta tenha sido objeto de deciso, indica o
mtodo utilizado para julg-la (acatamento pelo presidente, aclamao ou votao);
Tipo de ato se houver sido aceita, indica o tipo de ato resultante da proposta
(resoluo, nota, moo etc.).

Alm desses dados, foi especificamente registrada, nas votaes em que foi
possvel a identificao nominal, a posio de cada conselheiro votante. O cruzamento
dos dados das manifestaes com a tabela de informaes dos conselheiros permite
ainda a classificao das manifestaes por segmento autor. As informaes resultantes
da anlise desses dados so apresentadas a seguir.

119

3.2 Resultados da Pesquisa

3.2.1 Condies de participao

O primeiro conjunto de dados diz respeito s condies de participao, entre as
quais foram especificamente analisadas situaes como a presena, vocalizao e interrelao das manifestaes. As condies de participao representam a igualdade
formal entre os participantes do conselho, o equilbrio nas oportunidades de participao
nos debates.
A primeira condio analisada foi a presena nas reunies plenrias. Para
efetivar esse clculo, foi considerada a nomeao dos presentes, realizada no incio de
cada dia de reunio, conforme registro em ata. A nomeao dos presentes, geralmente
feita pela secretria-executiva, relaciona todos os conselheiros, titulares ou suplentes,
que compareceram reunio, com base na lista de presena assinada. H outros
indicadores de presena, como as verificaes de qurum realizadas durante a reunio, a
nomeao dos presentes feita aps a interrupo da sesso ou mesmo a votao
nominal. Essas outras formas de registro de presena, contudo, no so regulares em
todas as atas e, por isso, no permitem uma comparao entre os eventos. Alm disso,
no diferenciam ausncias momentneas de ausncias completas. A nomeao dos
presentes no incio da reunio, por outro lado, contempla essas situaes e registra a
presena de todos os conselheiros que estiveram, em algum momento, participando dos
debates. H a desvantagem de, por ser baseada na lista de presena diria, tratar da
mesma forma as presenas integrais, as chegadas com atraso e as sadas antecipadas
(possveis falsos positivos). Isso afeta a interpretao dos dados, mas no impede a
anlise, pois a forma oficial de controle de presena do conselho. Por fim, as
justificativas de ausncia tambm foram registradas de acordo com as informaes da
ata.
A presena dos conselheiros foi registrada individualmente com base nas
informaes de ata, assim como as justificativas de ausncia. Foi tambm atribudo a
cada conselheiro um valor (em reunies) de expectativa de presena, com base na
quantidade de dias de reunio decorridos entre sua entrada e sua sada da funo no
conselho. As ausncias, que no so indicadas expressamente em ata, foram calculadas
pela diferena entre o nmero de registros de presena ou justificativa e o nmero de

120

expectativa de presena. Os clculos de percentual de presena dos conselheiros esto

nos arquivos digitais anexos.
A fim de identificar a presena por segmentos, foram utilizados dois mtodos de
agregao. O primeiro calculou as mdias simples dos percentuais de presena,
justificativa e ausncia de cada um dos conselheiros pertencentes ao segmento, como
est exposto na tabela a seguir.
Tabela 8 Segmento

Mdia simples e desvio padro dos percentuais de presena dos

conselheiros do CNAS, por segmento, 14/02/200714/08/2008

Conselheiros

Governo
38
Sociedade
36
CONSELHO 74
Fonte: CNAS (2012).

Mdia simples dos percentuais

Presena Justificativa Ausncia

Desvio padro dos percentuais

Presena Justificativa Ausncia

0,39
0,67
0,52

0,29
0,24
0,30

0,11
0,07
0,09

0,50
0,26
0,38

0,14
0,12
0,13

0,31
0,23
0,30

Essa medida permite observar, em primeiro lugar, uma predominncia de

presena da sociedade civil, com o segmento governamental destacado nas ausncias e
justificativas. Os dados de desvio padro mostram que h uma variao maior dos
percentuais de presena e de ausncia e menor em relao s justificativas. Isso indica
que h uma relativa heterogeneidade entre os conselheiros integrantes de cada
segmento. Esses dados permitem uma primeira anlise, mas no so suficientes para um
retrato mais delineado porque tratam com a mesma relevncia os conselheiros com
mandatos mais longos ou mais curtos, ou seja, no so sensveis ao nmero de reunies
associado a cada conselheiro.
Uma segunda medida avalia a presena de cada segmento com base no nmero
de registros de presena ou justificativa comparado ao nmero de reunies em que cada
conselheiro estava investido da funo, somadas por segmento. O resultado est exposto
na tabela a seguir.
Tabela 9 Segmento
Governo
Sociedade

Percentuais de presena, justificativa e ausncia por reunies dos

conselheiros do CNAS, por segmento, 14/02/200714/08/2008
Presenas Justificativas Reunies % presena
(P)
(J)
(R)
(P/R)
264
86
817
0,32
414
45
697
0,59

CONSELHO 678
Fonte: CNAS (2012).

131

1514

0,45

% justificativa % ausncia
(J/R)
(R-P-J)/R
0,11
0,57
0,06
0,34
0,09

0,47

121

Esses nmeros representam um refinamento maior daqueles da medida anterior.

Indicam, para o conselho como um todo, um percentual de ausncias elevado em
comparao com as presenas. O segmento governamental o maior responsvel por
essas lacunas, assim como pelos pedidos de justificativa de ausncia. A sociedade civil,
majoritariamente presente, ocupou mais os assentos do conselho durante as reunies.
Esse levantamento de presena no suficiente para identificar a quantidade de
votos perdidos, em cada segmento, devido s ausncias. Para isso, seria necessrio
relacionar as ausncias titularidade do conselheiro, individualmente, de modo que
somente houvesse lacuna na representao quando o titular e seu respectivo suplente
estivessem ausentes, simultaneamente. Isso exige uma complementao da pesquisa
com dados que no constam das atas.
A anlise da presena no conselho evidencia que a paridade determinada em lei
no se efetiva na prtica. O maior percentual de ausncia dos conselheiros
governamentais significa uma diminuio, em tese, do nmero de vozes representando
seus interesses, enquanto a sociedade civil, mais representada, conta com uma
oportunidade de se afirmar como maioria. O quanto dessa vantagem de maioria
aproveitado ser visto na anlise a seguir.
A vocalizao representa uma medida do grau de expresso de um grupo, do
quanto aproveitado dos espaos de dilogo dos quais participa. No caso do CNAS, a
plenria um amplo espao de dilogo, em que cada conselheiro tem formalmente o
mesmo poder de vocalizao. Isso vale tanto para conselheiros suplentes quanto para
titulares, dado que ambos tm direito a voz, independente do exerccio da titularidade.
As 2.090 manifestaes do conselho,19 depois de classificadas por autoria, foram
reunidas por segmento autor, como resume o grfico seguinte.

19

Alm dessas, h 117 manifestaes registradas que no foram consideradas nos clculos, por serem
provenientes de convidados e outros sujeitos que no integram o CNAS.

122

Grfico 1 - Distribuio absoluta das manifestaes, por segmento autor

Fonte: CNAS (2012).

Alm dos segmentos de governo e sociedade civil, foi includo na contagem o

segmento institucional. Esse grupo composto pelos subgrupos do CNAS (grupos de
trabalho, comisses) e pela sua equipe de apoio tcnico, como a secretria-executiva. O
segmento institucional tambm participa dos debates e profere manifestaes, inclusive
apresentando propostas, mas no tem poder de deciso em plenria.
Os dados mostram que o segmento da sociedade civil responsvel por
aproximadamente metade das manifestaes em plenria, com o governo respondendo
por 41%, e o segmento institucional, pelos 9% restantes. Em termos de vocalizao,
um indcio de que a sociedade civil ocupa majoritariamente os espaos de debate com
suas manifestaes, muito embora fosse esperada uma maior diferena em relao ao
nmero de manifestaes do governo, tendo em vista o desequilbrio j verificado na
presena dos conselheiros. A desagregao do nmero de manifestaes pode fornecer
mais informaes sobre essa relao.
Tabela 10 - Frequncias absolutas das manifestaes e frequncias relativas do
nmero de propostas e alteraes de propostas em relao ao nmero
de manifestaes, por segmento do CNAS, 14/02/200714/08/2008
Segmento

Manifestaes

Governo
853
Sociedade
1.044
Institucional 193
Total
2.090
Fonte: CNAS (2012).

%
100%
100%
100%
100%

Propostas
84
98
137
319

%
9,85
9,39
70,98
15,26

Alteraes
de propostas
507
620
33
1.160

%
59,44
59,39
17,10
55,50

Outras
262
326
23
611

%
30,71
31,22
11,91
29,23

123

Das 2.090 manifestaes registradas, 15% so propostas e 55% so sugestes de

alterao de propostas anteriores. Isso mostra como o contedo das manifestaes em
plenria predominantemente propositivo, em que os conselheiros encaminham
propostas e, com mais frequncia, reformulam propostas anteriormente apresentadas, na
tentativa de influenciar a deciso institucional. Os dados da tabela anterior evidenciam
percentuais prximos de propostas do governo e da sociedade civil, o que sugere que os
dois segmentos so similares no uso de manifestaes propositivas. Em ambos os casos
prevalece a apresentao de modificaes de propostas, o que indica que a maior parte
do esforo deliberativo dedicado apreciao e reformulao sucessiva das propostas
apresentadas. Tambm chama a ateno o fato de essa predominncia no se repetir no
segmento institucional, possivelmente porque nesse conjunto prevalece o trabalho dos
subgrupos do CNAS, que so responsveis por apresentar relatrios propositivos, mas
no se personificam durante as reunies plenrias para se manifestarem ou proporem
alteraes, seno pelas falas dos conselheiros que os compem. O grfico seguinte
mostra o mesmo conjunto de manifestaes, classificadas segundo a referncia a
manifestaes anteriores.
Grfico 2 - Nmero de manifestaes segundo o segmento e a referibilidade

Fonte: CNAS (2012).

Pelo exposto, predominam nos segmentos do governo e da sociedade civil as

manifestaes referentes, ou seja, que reagem ou respondem expressamente a
manifestaes anteriores da mesma reunio. Essa predominncia (91% em ambos os

124

casos) bastante coerente com os dados da tabela anterior, se for levado em

considerao que a maior parte das manifestaes referentes coincide com alteraes de
propostas. Do mesmo modo, os nmeros do segmento institucional so previsveis,
considerando que os relatrios dos grupos e das comisses do CNAS, que formam a
maior parte dessas manifestaes, so propostas no referentes. Dentro desse conjunto,
o grfico seguinte destaca as manifestaes de juzo.
Grfico 3 - Nmero de manifestaes de juzo, por segmento autor

Fonte: CNAS (2012).

Analisando as manifestaes de juzo, tambm se percebe um perfil similar nos

segmentos de governo e sociedade civil. Predominam as manifestaes de apoio (14%
do total de manifestaes do governo e 12% da sociedade civil) contra as de
desaprovao (6% de ambos os segmentos) e de adiamento de deciso (entre 1% e 2%
em ambos os segmentos). O fato de haver uma frequncia maior de manifestaes de
aprovao indica uma postura comum de incentivo s propostas feitas, tanto da
sociedade civil quanto do governo. As 15 manifestaes de juzo dos agentes
institucionais do CNAS no foram objeto de anlise mais especfica.
Esse conjunto de dados torna um pouco mais ntido o retrato das deliberaes no
conselho. Em mdia, para cada proposta apresentada a debate, h mais de cinco outras
manifestaes, sendo mais de trs sugestes de alterao. um dilogo dinmico, em
que as propostas so sucessivamente reformuladas at obter uma proposta passvel de
ser submetida a deciso. Portanto, do ponto de vista das condies de debate, a hiptese
inicial da pesquisa no se confirma com esses dados preliminares. No h uma

125

prevalncia governamental nesse campo, com dados que indicam certo equilbrio nos
critrios de vocalizao e referibilidade. No critrio de presena, h uma predominncia
da sociedade civil.

3.2.2 Resultado das propostas

A segunda maneira de medir a influncia dos segmentos a anlise do processo
de tomada de deciso sem distino entre suas etapas. Nessa abordagem, so verificadas
as propostas apresentadas e o resultado da apreciao de cada uma delas, segregadas por
segmento autor. O grfico a seguir permite uma primeira percepo do resultado das
propostas:
Grfico 4 - Resultado das manifestaes apresentadas, por segmento autor

Fonte: CNAS (2012).

Nesse conjunto de dados, a primeira informao a maior proporo de

manifestaes no submetidas a nenhum tipo de deciso (72% do total). Para
compreender o quanto desse percentual decorre das manifestaes propositivas,
necessrio desagregar os valores, como apresentado na tabela a seguir.

126

Tabela 11 - Resultados das proposies e alteraes, por segmento autor no

CNAS, 14/02/200714/08/2008 (frequncias absolutas)

1
0
0
1

1
0
0
1

1
1
0
2

3
10
0
13

Sem deciso

70
109
5
184

Recusado

83
83
5
171

Superado

53
41
34
128

Alterado

Considerado

0
1
0
1

Recusado

Superado

Alterado

1
0
0
1

Aceito

4
6
1
11

Alteraes

Sem deciso

Governo
25
Sociedade
50
Institucional
102
CONSELHO
177
Fonte: CNAS (2012).

Considerado

Aceito

Propostas

349
417
23
789

Mesmo considerando apenas as manifestaes propositivas (propostas e suas

alteraes), o nmero de demandas no decididas permanece alto (40% das propostas e
68% das alteraes). Em relao aos segmentos, h uma variao na proporo de
propostas no decididas: 63% das propostas governamentais, 41% daquelas da
sociedade civil e 24% daquelas com origem institucional do CNAS. Nas alteraes no
decididas, a proporo quase a mesma para cada um dos segmentos mencionados:
respectivamente, 68%, 67% e 69%.
De imediato, surgem pelo menos duas linhas de anlise para esse fenmeno.
primeira vista, esses dados podem ser representativos da dinmica deliberativa do
conselho, que pode privilegiar os debates, a convergncia de ideias e a busca de
consensos em vez de decidir isoladamente cada uma das propostas apresentadas. Nesse
sentido, as propostas (e alteraes) no decididas representariam etapas, passos na
construo de propostas mais consensuais, que foram sucessivamente abandonadas
medida que novos acordos foram surgindo, sem que fosse praxe registrar expressamente
nas atas esse descarte. Outra anlise possvel a de que esse nmero de propostas no
decididas decorre das limitaes da fonte primria de pesquisa. Por ser a ata uma
sntese, muitas manifestaes so resumidas ou excludas durante sua elaborao, o que
pode acarretar uma perda de registro de vrias microdecises tomadas durante as
deliberaes.
Destacada essa observao de aparente hiato decisrio, relevante avaliar no
conjunto restante, o das propostas decididas, se h diferenas relevantes entre os
segmentos. A tabela anterior trouxe os nmeros absolutos dos resultados das
manifestaes propositivas para os segmentos do governo e da sociedade civil. Os

127

grficos seguintes exibem os dados do total de manifestaes decididas de cada

segmento, na forma de proporo.
Grfico 5 - Distribuio proporcional ao segmento das manifestaes
(propositivas ou no) do governo decididas, segundo seu resultado

Fonte: CNAS (2012).

Grfico 6 - Distribuio proporcional ao segmento das manifestaes

(propositivas ou no) da sociedade civil decididas, segundo seu
resultado

Fonte: CNAS (2012).

Algumas situaes se destacam nesses dados. Uma primeira observao o fato

de que as distribuies so muito parecidas para ambos os segmentos. Isso leva a crer
que tanto o governo quanto a sociedade civil conseguem igualmente a aprovao de
suas propostas, no sendo a autoria um critrio relevante para determinar sua recusa.
Outra informao bastante visvel a maior proporo de aprovao das propostas nos
dois segmentos. O percentual de manifestaes aceitas supera 52% e o total de

128

aprovao (aceitas e consideradas) supera 95%. A proporo de manifestaes

expressamente recusadas menor que 5%. Essa aceitao ainda maior no caso das
manifestaes originadas de subgrupos ou da equipe tcnica do CNAS (a autoria
institucional), em que o percentual de manifestaes expressamente aceitas de 93%
e o de consideradas de 5%.
Novamente, h pelo menos duas formas imediatas de interpretar essas
informaes. Uma delas refora as anlises anteriores de que a fase de deliberao um
momento de sucessivos refinamentos das propostas, que geram construes com graus
crescentes de consenso. Segundo essa linha de raciocnio, as propostas submetidas
deciso aps esse percurso deliberativo j contam com adeso suficiente dos
conselheiros para garantir sua aprovao na quase totalidade dos casos. Outra possvel
leitura, considerando os dados sobre propostas no decididas, que h um esforo ativo
do conselho como um todo para evitar as recusas de propostas. Nessa linha, a prtica de
no decidir sobre uma proposta seria a alternativa de praxe para substituir a possvel
recusa de uma proposta que no conseguiu agregar um grau suficiente de consenso.
No possvel, em razo das limitaes desta pesquisa, explorar mais a fundo
essas observaes. possvel, no entanto, delinear um pouco mais o quadro geral do
resultado das manifestaes ao apreciar o mtodo de deciso utilizado. O grfico a
seguir lista as manifestaes decididas, por segmento, segundo o mtodo utilizado.

129

Grfico 7 - Nmero de manifestaes decididas,20 por segmento, segundo o

mtodo de deciso

Fonte: CNAS (2012).

Segundo esses dados, mais de 62% das decises foram tomadas por aclamao,
mtodo em que o coordenador dos debates consulta a plenria sem identificar ou
quantificar as opinies. Tambm chamada deciso por contraste ou por
unanimidade. O uso desse mtodo tambm maior na anlise por segmento,
representando 54% das decises sobre manifestaes governamentais, 56% das decises
sobre manifestaes da sociedade civil e 76% das decises sobre propostas dos
subgrupos e da equipe tcnica do CNAS. O acatamento pelo presidente foi o segundo
mtodo de deciso mais utilizado nas manifestaes do segmento governamental (27%)
e da sociedade civil (30%), mas praticamente no foi usado para propostas institucionais
(menos de 2%). As votaes respondem pelo restante.
Esse quadro revela que o mtodo da aclamao a regra no conselho,
independentemente do segmento do qual se originou a proposta submetida a deciso.
Isso bastante coerente com as anlises anteriores sobre o momento de deliberao
como convergncia para o consenso. As votaes permanecem como mtodo
excepcional de deciso, reservada aos casos em que h exigncia regimental (como na
aprovao de resolues) ou em que o consenso no possvel. O acatamento pela
presidncia tambm uma forma de decidir manifestaes do governo ou da sociedade

20

Os valores referentes ao nmero de manifestaes no so exatamente os mesmos das tabelas e dos

grficos anteriores tendo em vista que, nas atas, algumas decises indicavam o seu resultado, mas no o
mtodo.

130

civil, mas relevante perceber que no comum nas propostas provenientes dos grupos
e da equipe tcnica do CNAS. Nesses casos, parece muito arraigada a ideia de que as
propostas de subgrupos precisam ser apreciadas e validadas pela plenria como um
todo, ainda que por aclamao.
Essas observaes podem ser avaliadas segundo uma eventual relao entre o
mtodo de deciso e o seu contedo. A tabela a seguir aprofunda essa anlise,
desagregando os dados sobre o resultado da deciso, o mtodo e o segmento autor da
proposta.
Tabela 12 - Frequncia absoluta do nmero de decises segundo o modo de
deciso, o tipo de deciso e o segmento autor no CNAS, 14/02/2007
14/08/2008

Total

0
0
1
1

Recusado

2
83
23
108

Aceito

37
76
17
130

Total

Subtotal

0
1
8
9

Recusado

37
75
9
121

Aceito

21
50
16
87

Institucional

Subtotal

0
0
4
4

Recusado

Aceito

21
50
Votao
12
Total
83
Fonte: CNAS (2012).

Subtotal

Presidente
Aclamao

Sociedade civil

Recusado

Aceito

Governo

2
83
24
109

60
208
44
312

0
1
13
14

60
209
57
326

Com esse cruzamento de informaes, a anlise anterior sobre a prevalncia da

aclamao por conta dos consensos fica reforada e ampliada. H uma ocorrncia mais
frequente da correlao entre o mtodo da aclamao e o resultado positivo,
evidenciando que a deciso mais comum, em todos os segmentos, aprovado por
aclamao. Destacando os poucos casos em que houve recusa de uma proposta, o
mtodo mais associado a votao. No foi registrado nenhum caso de deciso
unilateral do presidente recusando uma proposta. Isso fortalece a crena de que o
consenso , ao mesmo tempo, a meta e o mtodo das decises do CNAS, que tendem a
ser meramente homologadoras de um largo processo de deliberao e construo de
uma proposta comum. A votao costuma ser o arremate adotado naqueles casos
excepcionais em que a proposta no alcana um consenso perceptvel.
Analisando especificamente esses casos de votao, possvel notar que a
origem da proposta influi sobre seu resultado. As propostas governamentais que foram a
votao obtiveram aprovao em 75% dos casos, contra 52% da sociedade civil e 96%
de subgrupos do CNAS, considerando cada uma das frequncias absolutas. Isso sugere

131

prticas e estratgias de atuao diferenciadas dos segmentos no momento da votao.

Nas propostas institucionais, os dados anteriores indicam que h um alto grau de
consenso e que a utilizao do mtodo de votao, em vez da aclamao ou do
acatamento, pode ser entendida mais como uma exigncia regimental do que como um
resultado do dissenso. Nos demais casos, a votao aparece como uma sada para a falta
de consenso e, nesse momento, o segmento governamental parece mais efetivo em
defender suas posies. Como isso feito ser mais aprofundado adiante, na anlise dos
dados sobre votaes.
Pelo conjunto dos dados analisados sobre os resultados das proposies, no
possvel concluir que h maior influncia do segmento governamental, mas que existe
um ambiente bastante favorvel ao consenso e construo coletiva das decises no
conselho como um todo. Assim, no resta confirmada a hiptese, na apreciao do
processo decisrio integralmente considerado, o que abre espao para analisar, de modo
mais especfico, o momento da deliberao e o momento da deciso.

3.2.3 Anlise da deliberao

A deliberao pode ser considerada como o perodo compreendido entre a
apresentao da proposta e a tomada de deciso. Essa definio, simplificada, no
reflete a complexidade dos debates em plenria, nos quais h uma sobreposio de
propostas e suas alteraes, assim como microdecises que so tomadas a todo
momento. Proposta, deliberao e deciso, portanto, so categorias muito fluidas, que
no podem ser apreendidas seno com certa dose de arbitrariedade conceitual.
Uma forma de contornar esse debate conceitual trabalhar com fenmenos mais
precisos e facilmente delimitados como indicadores daqueles conceitos mais abstratos.
No mbito da anlise da deliberao, que se pretende realizar nesta subseo, ser
adotada a manifestao explcita de juzo como um indcio da prevalncia de um grupo
sobre outro. Esses dados j foram brevemente apresentados. Agora, cabe detalhar essas
informaes.
Anteriormente as manifestaes de juzo foram exibidas segundo o segmento
autor, o que insuficiente para identificar relaes entre os segmentos. Se h o
propsito de verificar prevalncias, preciso desagregar as informaes tanto em
relao a quem emite a manifestao quanto em relao a quem ela destinada. a isso
que se propem os grficos expostos a seguir (em que G representa governo, S indica a

132

sociedade civil e I significa o segmento institucional, formado por grupos e equipe

tcnica do CNAS).
Grfico 8 - Proporo das manifestaes de juzo de autoria do governo, segundo
o segmento a que se destinam

Fonte: CNAS (2012).

Grfico 9 - Proporo das manifestaes de juzo de autoria da sociedade civil,

segundo o segmento a que se destinam

Fonte: CNAS (2012).

As manifestaes de juzo constituem atos, no momento deliberativo, em que os

conselheiros explicitamente declaram sua concordncia ou discordncia com
manifestaes anteriores. Servem para consolidar alianas, reforar propostas ou

133

estimular sua desconsiderao. Num ambiente orientado para a formao de consensos,

como as anlises anteriores indicam que seja o caso do CNAS, as declaraes de juzo
podem ser importantes instrumentos para influenciar a direo da deciso (ou mesmo se
haver deciso). Considerando os dados anteriores, que mostram que a maioria das
decises foi tomada de forma consensual (aprovadas por aclamao), preciso observar
com bastante cuidado essas manifestaes, porque provavelmente no momento de
deliberao que essas decises assumem sua forma definitiva.
Relembradas essas consideraes, possvel verificar que surge nos dados
apresentados uma notvel diferenciao entre a atuao dos membros do governo e da
sociedade civil. Enquanto aqueles so mais favorveis quando comentam as prprias
propostas e mais rigorosos quando elas vm de outros segmentos, estes mostram um
julgamento mais constante, favorvel, quer a ideia comentada provenha do governo,
quer provenha da sociedade civil, com um perfil mais rigoroso ante as propostas
institucionais.
Sobre essas propostas de origem institucional, os dados demonstram uma
diferena de atuao entre os dois segmentos. Enquanto governo e sociedade civil
apresentam percentuais mais prximos de manifestao de apoio s propostas dos
subgrupos e do corpo tcnico do CNAS (respectivamente, 40% e 48,28%), seguem
caminhos diferentes nas manifestaes de discordncia. O governo expressa sua
discordncia na mesma proporo em que aprova (40%), mas a sociedade civil mais
tmida na refutao (20,69%). Um percentual mais alto de pedidos de adiamento da
discusso (31,03%) sugere que esse ltimo grupo mais cuidadoso ao manifestar
discordncia e prefere adiar os debates (ou provocar uma no deciso) a assumir uma
postura contrria s propostas de origem institucional. A prxima tabela informa esses
dados em nmero de ocorrncias.
Tabela 13 - Frequncias absolutas de manifestaes de juzo, por tipo de
manifestao, segundo o segmento autor e o segmento destinatrio do
CNAS, 14/02/200714/08/2008
Governo
G>G
G>S
G>I
Sociedade
S>S
S>G
S>I

Apoio
65
49
4
Apoio
58
55
14

Recusa
7
40
4
Recusa
31
23
6

Espera
1
6
2
Espera
6
5
9

Total
73
95
10
Total
95
83
29

134
Fonte: CNAS (2012).

Esses dados reforam as observaes anteriores e permitem novas constataes.

Em primeiro lugar, importante ressaltar que so poucas as manifestaes de juzo
direcionadas aos trabalhos dos grupos e da equipe tcnica do CNAS. Isso parece
contraintuitivo primeira vista, dado que nesses espaos h uma construo coletiva das
propostas, antes de serem submetidas plenria. Isso levaria a crer que elas j seriam
apresentadas com algum grau de consenso, o que deveria estimular um nmero maior de
manifestaes de apoio, ao menos dos conselheiros que participaram desses grupos.
Todavia, o que acontece que as propostas de origem institucional no so as principais
destinatrias das manifestaes de juzo (recebem cerca de 10% das manifestaes dos
outros dois segmentos) e, quando so, no so altos os percentuais de manifestaes de
apoio.
A baixa quantidade de manifestaes de juzo destinadas s propostas originadas
de grupos institucionais do CNAS provoca uma reflexo sobre o papel dessas
declaraes no momento deliberativo. Se as manifestaes de apoio ou de recusa so
vistas apenas como consequncias do consenso ou do dissenso, respectivamente, a
situao fica mais difcil de ser compreendida. Se so consideradas, por outro lado,
como provocadoras, indutoras e, portanto, causas do consenso ou dissenso que se
pretende estabelecer, os resultados so mais plausveis. Nessa linha de intuio, as
manifestaes de apoio podem ter o papel de reforar propostas anteriores, para evitar
que sejam questionadas e para que influenciem a deciso a ser tomada. As
manifestaes de repdio, por sua vez, servem para enfraquecer uma proposta
apresentada, estimular seu descarte e diminuir seu grau de influncia sobre a proposta
final a ser construda durante a deliberao. Nesse sentido, as manifestaes de juzo
seriam os lances de uma competio mais acirrada, em que se disputa a influncia sobre
o contedo do que vai ser decidido, provavelmente por aclamao. Sob essa viso, fica
mais plausvel compreender que, nas propostas institucionais, j h um grau avanado
de debates e, por isso, tende a haver menos pontos de disputa e, consequentemente,
menos necessidade de manifestaes de juzo.
Uma segunda observao que pode ser feita sobre os nmeros da tabela anterior
diz respeito s manifestaes direcionadas sociedade civil. Tanto o governo quanto a
prpria sociedade civil direcionam a maior parte de suas manifestaes de juzo s
propostas desta ltima. Retomando as consideraes feitas nos pargrafos anteriores, se

135

as manifestaes de apoio ou repdio forem consideradas elementos da disputa de

propostas da fase de deliberao, as propostas da sociedade civil aparecero como as
que provocam mais reaes em ambos os segmentos. Seriam, portanto, as mais
disputadas e tambm as mais submetidas ao processo de fortalecimento ou
enfraquecimento por meio das manifestaes de apoio ou repdio.
Caso seja adotada essa perspectiva, os dados agregam algumas informaes
adicionais. As propostas da sociedade civil, mais disputadas, recebem a maior parte das
manifestaes de juzo. Destas, as manifestaes governamentais praticamente se
dividem entre apoio e repdio, ao passo que as opinies da sociedade civil sobre as
prprias propostas so majoritariamente favorveis, mas no com muita vantagem sobre
as expresses de repdio. uma situao difcil e desfavorvel obteno de consenso,
que contrasta com o que ocorre com as propostas governamentais. Em relao a estas, a
sociedade civil manifesta mais apoio do que repdio, enquanto no governo quase a
totalidade das manifestaes sobre as prprias propostas de apoio.
Em suma, considerando essa anlise das manifestaes de apoio e repdio, o
momento de deliberao pode ser retratado como uma disputa de propostas, em que
cada segmento busca influenciar mais o processo coletivo de construo de consensos.
Nessa disputa, as propostas da sociedade civil esto em desvantagem, porque recebem
um nmero razovel de manifestaes de repdio oriundas do segmento governamental,
que no completamente compensado pelas apenas levemente majoritrias
manifestaes de apoio dos seus pares. As propostas governamentais, por sua vez,
encontram no momento deliberativo um ambiente muito mais receptivo, porque
recebem um apoio levemente majoritrio da sociedade civil e ainda so amparadas pelas
manifestaes favorveis da quase totalidade dos representantes governamentais.
Nessa tica, tomando o momento deliberativo como espao de gnese e sntese
das propostas que terminam por ser homologadas no momento decisrio, fica
evidenciada uma prevalncia do grupo governamental e, com isso, neste aspecto a
hiptese de pesquisa no refutada.

3.2.4 Anlise da deciso

A quarta dimenso de anlise proposta nesta pesquisa a apreciao do
momento decisrio propriamente dito. O ato de deciso leva em considerao as
propostas apresentadas e as manifestaes proferidas durante a deliberao, para definir

136

uma posio institucional do CNAS, segundo um mtodo decisrio predeterminado.

Assim como foi discutido em relao deliberao, essa concepo simplificada de
deciso tambm merece ser revisada e aprofundada.
Os dados mostrados nesta pesquisa reforam que a maioria das decises do
conselho foi tomada por aclamao e no sentido da aprovao das propostas. Isso
sinaliza que a plenria do CNAS atua como um espao de produo coletiva de
consensos e snteses, por meio da reformulao sucessiva das propostas apresentadas.
Nesse cenrio, o momento de deliberao ganha destaque como o perodo em que
efetivamente as disputas acontecem e os interesses prevalecentes se impem sobre as
propostas construdas; o momento decisrio, por sua vez, tende a ser meramente
homologatrio dos debates j ocorridos. Num ambiente assim, faz muito sentido
analisar a deliberao, como foi feito nas pginas anteriores.
uma concluso vlida para os casos de aclamao, que compem 62% das
decises registradas do conselho. No entanto, a ocorrncia majoritria de decises por
aclamao no identificada no diminui a importncia de analisar os demais casos,
ainda que excepcionais. nessas situaes especialmente nas votaes que as
divergncias de opinio so mais facilmente percebidas. Fora as hipteses de exigncia
regimental, as votaes representam contextos em que o consenso no foi obtido e a
regra da maioria surge como forma de solucionar as questes. Aparecem, ento, como
um retrato preciso, ainda que espordico, de como os participantes do conselho
costumam estar alinhados entre si, o que completa o quadro esboado nas anlises
anteriores. As tabelas a seguir expem o perfil das votaes no perodo analisado.
Tabela 14 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o
segmento do CNAS autor da proposta e o nmero de votantes, com
mdia, 14/02/200714/08/2008

Governo

<11
0

Sociedade
0
Institucional
2
Total
2
Fonte: CNAS (2012).

11
0

Nmero de votantes
12 13 14 15 16
0
1
0
1
0

17
2

18
1

16,00

0
2
2

1
3
4

0
1
3

3
0
4

15,20
13,80
14,43

10
25
40

2
5
8

1
3
4

2
1
4

1
8
9

Mdia

Total

137

Governo
0
Sociedade
1
Institucional
16
Total
17
Fonte: CNAS (2012).

0
0
2
2

5
8
7
20

0
4
0
4

4
3
21
28

1
7
3
11

0
0
1
1

Total

Empate

Maioria

Unnime

Aceito

5
6
25
36

Recusado

Resultado

0
1
0
1

Outras

Moo

Eleio

Resoluo

Tipo do ato

Segmento
autor da
proposta

Proporo

Tabela 15 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o

segmento do CNAS autor da proposta, o tipo do ato resultante, o
resultado da votao e a proporo dos votos, 14/02/200714/08/2008

5
10
25
40

Tabela 16 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o

segmento autor da proposta e a quantidade de abstenes, com mdia
e proporo de abstenes por votantes, 14/02/200714/08/2008
Abstenes
0
1
2
Governo
3
2
0
Sociedade
5
3
2
Institucional
16 8
0
Total
24 13 2
Fonte: CNAS (2012).

3
0
0
1
1

Mdia

Total

Abstenes/
votantes %

0,40
0,70
0,44
0,50

5
10
25
40

2,5
4,61
3,19
3,47

Esses nmeros evidenciam que, mesmo nos regimes de votao, prevalecem as

decises consensuais. Observa-se que 90% das propostas submetidas a votao foram
aceitas e, alm disso, 70% obtiveram votao unnime. importante acrescentar que
67,5% dos casos compartilham as duas caractersticas, ou seja, foram aceitos por
unanimidade. O nmero mdio de 14 votantes no alto, considerando a composio
plenria de 18 conselheiros titulares, mas reflete a situao de presena j analisada
anteriormente. Dentro do nmero de votantes, a mdia de 0,5 absteno por votao (em
mdia 3,46% dos votantes) no pode ser considerada alta. Isso indica consenso e
participao nas votaes, ou seja, os conselheiros no apenas manifestam opinies
convergentes, como fazem questo de explicit-las. Essa uma primeira anlise,
considerando tanto os casos de votao exigida por regimento quanto aqueles de
votao demandada pela plenria.

138

Analisando separadamente, de acordo com a origem das propostas, algumas

situaes so destacadas. A maioria das votaes (62,5%) tem origem institucional, boa
parte delas (72%) referentes a atos como resolues e eleies, em que a votao
nominal obrigatria. As propostas de origem institucional submetidas a votao foram
todas aceitas, com 84% de unanimidade. O nmero mdio de votantes e o percentual de
abstenes por votantes (3,19%) abaixo da mdia geral do conselho reforam a ideia de
que as propostas de origem institucional geram baixo grau de conflito e so submetidas
a votao, em grande parte, apenas por uma questo formal.
Em relao s propostas de origem governamental ou da sociedade civil, a
anlise um pouco diferente. As propostas do governo submetidas a votao foram
todas aprovadas, com 80% de unanimidade, nmero de votantes acima da mdia e o
menor percentual de abstenes por votantes (2,5%) de todos os segmentos. A
sociedade civil, por sua vez, viu apenas 60% das suas propostas serem aprovadas em
votao e em apenas 30% dos casos houve votao unnime. Cruzando esses dados
sobre votao, 20% das propostas da sociedade civil foram aceitas por unanimidade (o
que significa dizer que houve um caso de recusa por unanimidade). O nmero mdio de
votantes esteve acima da mdia, mas o percentual de abstenes por votantes (4,61%)
foi o maior entre todos os segmentos. Isso sugere uma grande disparidade entre os
resultados obtidos pelos dois segmentos durante o processo de votao. Enquanto o
governo consegue uma maior adeso s suas propostas, a sociedade civil no obtm o
mesmo grau de mobilizao e chega ao ponto de ver algumas de suas propostas serem
rejeitadas durante a votao, situao completamente desconhecida para os outros
segmentos.
A anlise das votaes segundo o segmento autor da proposta precisa ser vista
com muitas ressalvas, todavia. Como j comentado, o momento de deliberao
bastante rico em manifestaes que alteram a proposta original, num processo de
constante sntese. Como resultado, so tantas e variadas as influncias sobre o texto
enfim submetido votao que, na prtica, muito difcil atribuir sua autoria a um ou
outro segmento, isoladamente. Por essa razo, esses comentrios sobre o desempenho
dos segmentos nos momentos de votao servem apenas como indicativos de uma
possvel tendncia e precisam ser refinados antes de orientar concluses mais slidas.
Uma das formas de proceder a esse refinamento por meio da desagregao das
votaes segundo os atos que originam, a fim de separar os casos de votao obrigatria
dos demais. A tabela a seguir um esforo nessa direo.

139

Aceito

Recusado

Unnime

Maioria

Empate

Total

Votantes
(mdia)

Abstenes
(mdia)

Abstenes
/votantes (%)

Tabela 17 - Frequncia absoluta dos eventos de votao realizados, segundo o tipo

de ato resultante, por resultado, com mdia do nmero de votantes e
de abstenes e proporo de abstenes por votantes, 14/02/2007
14/08/2008

Resoluo

17

15

17

13,41

0,29

2,19

Eleio
Moo
Outras
Total

2
1
16
36

0
0
4
4

2
1
10
28

0
0
10
11

0
0
0
1

2
1
20
40

16,00
14,00
14,70
14,43

0,50
1,00
0,65
0,50

3,13
7,14
4,42
3,47

Fonte: CNAS (2012).

A leitura dos dados nesse formato fora a reviso de algumas observaes. Em

primeiro lugar, mostra que os aspectos consensuais das votaes esto concentrados nos
casos de votao obrigatria (resoluo e eleio). Nos demais, cai o percentual de
aprovao (81%) e o grau de unanimidade (52,3%) nas decises. Tambm os
percentuais de abstenes por votantes superior nas votaes no obrigatrias, o que
sugere maior ocorrncia de dvidas e dissensos entre os conselheiros. Isso leva a crer
que h, portanto, um elemento de conflito latente nas votaes, aspecto que se revela
mais nas votaes no obrigatrias.
Para identificar esses pontos de conflito, recomendvel uma desagregao
ainda maior dos dados sobre as votaes. Seguindo por esse caminho, nesta pesquisa,
cada uma das votaes registradas foi acompanhada da identificao voto a voto dos
conselheiros. Com base nisso, foi formado um banco de dados de registros de votos para
todo o perodo analisado.
Essses dados foram tratados de forma a tentar obter graus de coeso de votos. O
que se entende por coeso a probabilidade de dois determinados agentes votarem no
mesmo sentido em uma determinada votao, independente de qual seja esse voto ou
sua influncia sobre o resultado da votao. Com isso se pretende obter uma viso de
como as alianas so formadas no conselho, no momento da votao, e como os
diversos grupos se posicionam em relao a essas alianas.
A metodologia de clculo, j apresentada no incio deste captulo, recorre a uma
anlise combinatria dos pares de votos, para determinar a probabilidade de ocorrncia

140

de votos idnticos entre dois agentes. Em um primeiro momento, foram levantadas,

individualmente para cada par de conselheiros, as ocorrncias de votos simultneos
(votos durante a mesma votao) e, entre estes, de votos idnticos (considerando votos
contra ou a favor de propostas e abstenes como possibilidades). A proporo entre
eles revelou o grau de convergncia de votos individual, para cada par de conselheiros.
Para verificar a convergncia entre os grupos do conselho, o mesmo clculo foi
realizado entre pares de conselheiros pertencentes a um e a outro grupo, conforme o
caso. Com isso, foi possvel perceber a probabilidade de convergncia de votos entre
cada um dos grupos do conselho, quando seus membros participavam da mesma
votao. O resultado desse trabalho, na tabela seguinte, demonstra em termos
percentuais a probabilidade de votao convergente entre os grupos, ou seja, o seu grau
de coeso.
Na tabela, esto coloridos em amarelo os nmeros mais prximos do percentual
de convergncia mdio do conselho como um todo. Em verde esto os valores mais
altos, at o mximo de 100%, ao passo que em laranja, tendendo ao vermelho, esto os
valores mais baixos. Quando no houve um nmero expressivo de casos para anlise
(quantidade de votos simultneos menor que 10), o resultado foi omitido e substitudo
pelo smbolo til (~).

141

Sociedade - Entidades

Sociedade - Trabalhadores

Sociedade - Usurios

Governo - Municpios

Governo - Estados

Governo - MF

Governo - MTE

Governo - MPOG

Governo - MEC

Governo - MPS

Governo - MS

Governo - MDS

SOCIEDADE CIVIL

Governo - SUBFEDERAIS

Governo - SEGURIDADE

Governo - FEDERAL

GOVERNO

TODOS

Tabela 18 - Percentual de convergncia de votos, por segmento do CNAS, 14/02/200714/08/2008

Sociedade - Entidades
Sociedade - Trabalhadores
Sociedade - Usurios
Governo - Municpios
Governo - Estados
Governo - MF
Governo - MTE
Governo - MPOG
Governo - MEC
Governo - MPS
Governo - MS
Governo - MDS

80,6
79,3
81,9
71,1
77,8
72
50
74,2
50,6
69,4
69,2
73,9

-79,59
85,28
72,15
71,19
66,67
64,29
65,38
53,62
65,28
63,22
70,05

--82
74
73
63
~
65
54
66
60
70

----88,89
91,3
~
85,71
66,67
90
84
92,31

----~
95
~
91,67
57,14
87,5
90,48
95,12

-------94,74
63,16
95,45
92
100

-------~
~
~
~
~

--------64,71
100
90,91
90,74

---------55,56
55
59,09

----------86,36
91,84

-----------93,33

-----------100

-------------

-------------

-------------

-------------

-------------

-------------

SOCIEDADE CIVIL
Governo - SUBFEDERAIS
Governo - SEGURIDADE
Governo - FEDERAL
GOVERNO

80,2
74
71,9
69,3
70,2

81,19
71,74
67,42
65,38
66,58

83
73
67
64
66

71,96
88,89
89,69
87,04
87,22

74,42
88,89
92,31
88,8
88,81

68,2
93,02
96,97
91,97
92,22

54,05
~
46,15
40
50

69,3
72,13
92,78
87,59
87,65

52,41
62,5
57,32
58,68
59,48

67,16
88,89
90,14
86,57
87,06

65,13
86,96
91,46
86,09
86,29

72
94
93
87
89

81,1
73,1
69,2
66,8
68

-89,47
90,86
89,47
87,91

--93,29
86,15
87,46

---84,14
85,45

----85,5

------

TODOS

74

72,65

74

78,93

80,95

79,09

52,46

77,4

55,59

76,28

74,71

78

72,3 79,62 76,32 72,94 73,1 75,15

Fonte: CNAS (2012).

142

Essa tabela abre espao para muitas leituras, algumas descritas a seguir. Uma primeira
observao a variabilidade dos percentuais de convergncia, que oscilam de 40% a 100%.
Mesmo dentro dos segmentos do governo e da sociedade civil, h uma grande variabilidade.
Isso demonstra como esses grupos so altamente heterogneos e nem sempre concordantes
entre si. Esse nvel de desagregao (que evidentemente pode ser ainda mais desagregado)
supera, ento, a limitao das anlises anteriores, que terminavam por dividir o conselho em
dois blocos, numa dicotomia forada.
Outra observao preliminar diz respeito aos votos intrassegmento, o que envolve o
caso dos subsegmentos dos usurios, das entidades e dos trabalhadores, assim como o do
MDS, nico ministrio a ter mais de uma vaga simultnea no conselho no perodo. Nos
demais, a existncia de apenas uma vaga impede a anlise da convergncia interna de votos.
No caso do MDS, o percentual de 100% indica que ambos os representantes sempre votaram
no mesmo sentido, o que resulta no grau mximo de convergncia. Por outro lado, nos
subsegmentos da sociedade civil, os percentuais foram acima da mdia, mas no to
prximos do mximo. Os usurios votaram no mesmo sentido em 82% dos casos, os
representantes das entidades, em 80,6%, e os representantes dos trabalhadores, o subgrupo
menos coeso da sociedade civil, em 79,59%. A existncia desses nveis de divergncia dentro
de cada subsegmento antecipa algumas dificuldades para obter convergncia entre eles.
As trs primeiras linhas da tabela mostram a relao entre os subsegmentos da
sociedade civil. Na comparao dos votos das entidades e dos trabalhadores, h uma
convergncia de 79,3%, que aumenta para 81,9% quando a anlise ocorre entre entidades e
usurios. O percentual de convergncia de 85,28% entre trabalhadores e usurios o dado
mais surpreendente, porque revela que foi mais provvel encontrar votos convergentes entre
um conselheiro usurio e um representante dos trabalhadores do que entre dois usurios ou
dois trabalhadores. A aproximao entre o trabalhador da rea de assistncia social e o
cidado atendido pode ajudar a entender essa convergncia, ao passo que uma possvel
concorrncia pelos mesmos recursos pode ser uma causa das divergncias internas entre os
trabalhadores. Comparando o grau de convergncia de cada subsegmento com a sociedade
civil como um todo,21 o percentual mais alto referente aos usurios, que concordam com os

21

As seis ltimas linhas, assim como as seis ltimas colunas da tabela, representam o percentual de
convergncia em agrupamentos maiores e no excludentes entre si. Uma importante observao metodolgica
que houve uma diferena de clculo pequena, mas significativa, para obter esses valores. Isso ocorreu no
cruzamento desses agregados com as categorias menores de representantes no conselho (nas seis ltimas linhas

143
demais membros da sociedade civil em 83% dos casos, enquanto as entidades e os
trabalhadores s obtm esse respaldo em 80,2% e 81,19% dos casos, respectivamente. Os
usurios, portanto, aparecem como ngulos da relao entre os outros dois segmentos, cujas
divergncias representam, talvez, as diferenas de viso entre as concepes mais e menos
estatizantes da assistncia social.
No campo governamental, a heterogeneidade a regra. H casos de convergncia
mxima de votos (do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG com o
Ministrio da Previdncia Social MPS , por exemplo) e casos de baixos percentuais (do
Ministrio da Educao MEC com todos os demais). Alguns outros nmeros altos
demonstram um bom alinhamento intersetorial entre Ministrio da Fazenda (MF) e gestores
estaduais (95%), MF e MPOG (94,74%), MF e MPS (95,45%) e MDS e estados (95,12%).
Os altos percentuais do MF se consolidam no valor de 92,22% de convergncia com o
conjunto do governo, marca que ultrapassa inclusive os 89% do MDS com o governo. O fato
de o MF ser mais convergente que o prprio rgo federal gestor da poltica de assistncia
social possivelmente se explica pelo perodo histrico em que foi feita a anlise. Os anos de
2007 e 2008 foram os ltimos em que o conselho exerceu a atribuio de certificao de
entidades beneficentes de assistncia social, tendo sido alvo de denncias de corrupo e
favorecimento e constantemente questionado judicialmente por seus atos. As manifestaes
do rgo de controle fazendrio podem ser consideradas uma fonte slida de apoio e
orientao nesse perodo.
Em relao ao governo como um todo, o MEC e o Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) aparecem com os menores percentuais de convergncia (55,59% e 52,46%
respectivamente). So nmeros muito baixos no conjunto da tabela, o que sugere uma baixa
articulao desses rgos com o conselho, ou a existncia de muitos pontos de divergncia
entre suas agendas e a poltica geral de assistncia social. O grau de convergncia entre MEC
e MTE, que no foi expresso por se basear em apenas trs votaes simultneas, foi de um
tero, o que indica que a baixa convergncia deles com o conselho no fruto de uma
posio comum dos dois, mas de agendas prprias.

das 12 primeiras colunas da tabela, mais precisamente) todas as vezes em que um dos polos da comparao (a
coluna) representava um subconjunto includo no outro polo (a linha). Nesses casos, os pares de votos
inteiramente contidos no conjunto menor no foram considerados no clculo, como uma forma de ressaltar a
relao com outras categorias e evitar que o resultado fosse excessivamente influenciado pela coeso interna do
subconjunto. Essa alterao no faz qualquer diferena no caso de categorias que contam com apenas um
representante titular no conselho, porque no h pares de votos internos a esse subconjunto. uma forma de
clculo diferente da que foi utilizada no caso das seis ltimas colunas da tabela, que tratam de agregados
maiores, em que todos os votos foram considerados, inclusive os internos aos subconjuntos.

144
Dividindo o segmento governamental em blocos intermedirios, observa-se que os
representantes subfederais (gestores estaduais e municipais) so mais convergentes entre si
(89,47%) do que os representantes federais (84,14%), um sinal de que compartilham
demandas comuns, talvez relacionadas caracterstica de descentralizao do Suas. Tambm
marcante o alinhamento verificado entre o MDS e os representantes subfederais (94%).
Esses nmeros evidenciam um produto da articulao do Suas e das pactuaes
interfederativas que o compem, como as Comisses Intergestores Tripartites e Comisses
Intergestores Bipartites. Entre os federais, merece destaque o grau de coeso interna dos
representantes de ministrios integrantes da Seguridade Social (MS, MPS e MDS), com
93,29% de convergncia entre si, mostrando a articulao dessas polticas na prtica do
conselho.
Comparando os segmentos, os nmeros mostram um governo mais articulado
internamente (85,5%) do que a sociedade civil (81,1%). No mbito do conselho, esses
segmentos conseguiram votos convergentes com o conjunto geral dos conselheiros em 73,1%
e 72,3% dos casos, respectivamente. Os segmentos mais alinhados com todos os demais so
os estados (com 80,95%), o MF (79,09%) e os municpios (78,93%), ao passo que os mais
divergentes so o MTE (52,46%) e o MEC (55,59%). Valem todas as observaes anteriores,
com o acrscimo da importncia do papel dos estados e municpios como agentes
mediadores. Eles interagem diretamente com todos os demais grupos do conselho, o que
ajuda a entender seus nmeros elevados.
Em resumo, tanto em relao coeso intrassegmento quanto intersegmento, os
agentes governamentais levam vantagem sobre aqueles da sociedade civil. Mesmo com a
posio divergente de alguns rgos, o governo consegue obter um maior alinhamento em
favor de suas posies, ao contrrio da sociedade civil, em que a esperada baixa convergncia
com as posies governamentais no suficientemente compensada pelos seus nveis de
coeso interna. Ambos os segmentos so heterogneos, mas a heterogeneidade
governamental no impede sua coeso. Sob essa anlise e com esses novos argumentos,
parece mais coerente a hiptese inicial de prevalncia do setor governamental.
O percentual de convergncia do conselho como um todo (ltimo nmero direita)
foi de 75,15%. Em outras palavras, caso sejam tomados ao acaso os votos de dois
conselheiros, seja qual for o segmento a que pertenam, numa mesma votao, a
probabilidade de que esses votos sejam idnticos de 3 em cada 4 casos ( o mesmo grau de
coeso, por exemplo, de uma votao pelo placar de 7 contra 1). No um nmero baixo,

145
considerando todas as possibilidades.22 uma coeso que reflete todo o acmulo de
discusses, debates e acordos j realizados no campo da assistncia social, que ajudaram a
definir sua identidade. Esses pontos comuns colaboram para articular e agregar os agentes em
torno das propostas que orientam a Poltica Nacional de Assistncia Social, como fruto de
uma construo coletiva que efetivamente ocorre no CNAS.
Se o percentual de 75,15% no um valor baixo de coeso, tambm preciso
reconhecer que est longe do cenrio de consensos e unanimidades que os outros dados
apresentados sugeriam. Essa decomposio dos processos de votao permitiu verificar que
h diversos pontos de conflito, alm de identificar os agentes que esto mais e menos
alinhados em torno das decises do conselho. As divergncias existem e foram demonstradas,
num sinal de que as concepes relacionadas assistncia social no so inteiramente
consensuais, assim como as propostas relativas sua poltica. Isso um elemento importante
de crtica e dialtica, que estimula uma constante reviso e aperfeioamento das prticas,
muito mais do que a perpetuao de ideias decorrente dos consensos.
No h, nesta pesquisa, parmetros suficientes para concluir se uma coeso de 75,15%
pode ser considerada um valor alto ou baixo. Faltam elementos de comparao. A aplicao
dessa metodologia de clculo a outros conselhos nacionais ou rgos colegiados com
caractersticas semelhantes pode fornecer outros resultados, frutos de suas realidades
diferenciadas, que componham com este um retrato em mosaico da participao social nesses
espaos.
Tambm possvel a realizao desses clculos em diversos perodos de atuao do
CNAS, a fim de montar uma srie histrica e verificar em que medida varia o grau de coeso.
Perodos de crise institucional e reviso das atribuies e do funcionamento do conselho,
como o analisado, podem gerar percentuais de convergncia bastante diferenciados, que no
representam a dinmica dos outros momentos histricos.
22

Em teoria, o percentual de convergncia de votos pode variar de 0% como divergncia mxima (quando dois
votantes votam cada um em uma proposta diferente, por exemplo) a 100% como convergncia mxima
(votaes unnimes). No entanto, os valores muito baixos so hipotticos e dificilmente encontrados, na prtica,
em grupos maiores de votantes. No caso de um conselho como o CNAS, por exemplo, um percentual de 0% de
convergncia de votos s seria possvel se cada um dos conselheiros votasse em uma alternativa inteiramente
diferente dos demais (por exemplo, 18 conselheiros votando cada um em uma de 18 alternativas), o que
implausvel. possvel trabalhar com probabilidades mais realistas, partindo de um nmero mximo de 18
votantes e considerando at 4 alternativas de votao (o caso mximo verificado nos dados, 3 propostas
submetidas a votao, incluindo a possibilidade de absteno). Nesse caso, o percentual mximo de dissenso
possvel (4 votos em uma alternativa, 4 em outra, 5 em outra e 5 em outra) equivale a um percentual de 20,91%
de probabilidade de convergncia de votos. Diminuindo as alternativas de votao para trs, o percentual
mnimo passa a ser 29,41%; com apenas duas alternativas de voto, passa a ser 47,05%. Tomando como base o
nmero de 15 votantes (a mdia verificada nos dados), os pontos mnimos possveis dessa escala passam a ser
de 13,72% (com quatro alternativas de voto), 19,60% (com trs alternativas) e 32,02% (com duas alternativas).

146
Todas essas so possibilidades e potenciais da metodologia de pesquisa desenvolvida
neste trabalho. A construo de um indicador de coeso um importante elemento de
compreenso e comparabilidade das decises do conselho, mas no pode ser tomada de forma
isolada, sem amparo no conjunto de anlises que foram realizadas previamente, ainda que
parciais. Cada uma dessas etapas representa um passo relevante na direo do objetivo maior
de compreender o funcionamento das instncias pblicas, para melhor enfrentar os desafios
de seu aperfeioamento em prol de uma sociedade cada vez mais democrtica.

147
CONCLUSES
Este trabalho pretendeu, com base nos pactos conceituais formulados na introduo e
nos elementos tericos descritos no captulo 1, promover uma anlise dos conselhos
brasileiros como formao social, como feito no captulo 2, e do CNAS em particular. A
pesquisa emprica documental relatada no captulo 3 promoveu uma anlise de conjuntura
desse colegiado, como elemento integrante daquela formao social, sob o enfoque da
contradio principal representada pela dicotomia entre Estado e sociedade civil no mbito do
compartilhamento do poder decisrio.
A hiptese de que h prevalncia do segmento governamental no processo decisrio
do CNAS no restou confirmada. A proporo de aprovao das propostas apresentadas pelo
segmento governamental (95,4%) foi menos de trs pontos percentuais superior proporo
de aprovao das propostas da sociedade civil (93%). Os dados apontaram que a maior parte
das manifestaes (55,5%) foram pedidos de alterao de propostas, que a maior parte (62%)
das decises foram tomadas por aclamao e que 95,7% das propostas submetidas a
deciso foram aprovadas. Isso evidencia um conselho com um perfil mais conciliador do que
promotor de conflitos, cujas decises so tomadas aps um longo processo de debates em que
os conselheiros contribuem, cumulativamente, para a formao de propostas consensuais.
Nisso, ambos os segmentos agem de forma semelhante.
A pesquisa mostrou um CNAS em que efetivamente existe compartilhamento
decisrio. H a insero em sua pauta de pontos para manifestao e deciso, o que indica um
compartilhamento entre o rgo responsvel e o conselho, assim como h uma abertura, no
seu processo decisrio interno, para a participao dos conselheiros e sua colaborao para a
produo da deciso colegiada. possvel afirmar que o CNAS atua como um modo de
coletivizao da deciso governamental.
Muito embora a refutao da hiptese possa indicar que no h centralizao decisria
nos agentes de governo, alguns dados evidenciaram uma situao relacionada. Na anlise do
momento de deliberao, foi verificado um comportamento mais frequente dos representantes
governamentais em explicitar manifestaes de apoio s propostas de seus pares (89,04%),
em comparao com as manifestaes da sociedade civil em favor das prprias propostas
(61,05%). Tambm foi verificada, nos casos de votao identificada, uma maior
convergncia de votos dentro do governo (85,5%) do que entre a sociedade civil (81,1%).
Alm disso, constatou-se que os conselheiros que mais conseguiam convergncia de votos
com os demais eram os representantes dos estados, do MF, dos municpios e do MDS, todos

148
governamentais. Isso indica uma postura mais coesa dos representantes governamentais em
relao aos conselheiros da sociedade civil.
Isso no suficiente para indicar qualquer tipo de domnio do segmento
governamental sobre as decises do CNAS, o que os demais dados no confirmam, mas
indica uma diferena de comportamento relevante. O segmento da sociedade civil no age
como bloco ideolgico, mas como atores isolados, ao passo que os representantes do governo
tendem a se reforar, tanto nos debates quanto nas decises. Isso influenciado pela
composio do conselho, que no inclui segmentos que poderiam ser mais hostis proposta
governamental, como os empresrios, e rene no lado da sociedade civil interesses mais
heterogneos do que convergentes entre si. Por conta disso, possvel concluir que o
segmento governamental, se no tem prevalncia no processo decisrio do CNAS, tem ao
menos uma vantagem estratgica comparativa em relao ao segmento da sociedade civil.
Esse achado parece coerente com outras anlises feitas sobre o mesmo conselho:
Pode-se constatar que, na prtica, as posies assumidas pelos representantes de
governo no CNAS, de um modo geral, so balizadas pelas posturas daqueles
diretamente ligados rea afeta ao Conselho. Nesse sentido, as posies da SAS
so norteadoras das intervenes do setor governamental nesse espao. De um lado,
isso ocorre porque a SAS representa o rgo tcnico responsvel pelas propostas
oficiais do governo em relao poltica de assistncia social. De outro, est em
questo tambm a fora com que o discurso tcnico se impe no processo de
tomada de decises (RAICHELIS, 1998, p. 205).

Os dados da pesquisa no so suficientes para indicar o que esse protagonismo

governamental representa para o CNAS. Com base no que foi exposto no captulo 2,
preciso levar em considerao o momento histrico por que passa a poltica de assistncia
social, pautado pela afirmao de um sistema predominantemente estatal de prestao de
servios, quando h menos de vinte anos era organizado em bases privadas. possvel
cogitar que, sem o reforo do papel governamental dentro do conselho, ele poderia ter sofrido
o mesmo destino do CNSS ou da LBA. Ou, por outro lado, poderia ter emergido como um
espao de protagonismo da sociedade civil, ainda mais forte. No h como saber, e o
compromisso assumido na introduo deste trabalho, de superao da viso sintpica, no
autoriza esse tipo de previso, mas o reconhecimento das peculiaridades observadas no
CNAS.
Isso no significa que o juzo de valor no ser feito. H apenas a admisso de que os
parmetros que existem hoje no permitem uma avaliao positiva ou negativa do perfil
decisrio de um conselho. Essa considerao tambm implica o reconhecimento de que,

149
como o CNAS um espao poltico, talvez esses parmetros sejam mais bem estabelecidos
por outros sujeitos, o que traz a discusso sobre o lugar de fala.
Quando uma pesquisa avalia o funcionamento de um espao poltico, como o
conselho, em termos de bom ou mau, efetivo ou inefetivo, democrtico ou autoritrio, coloca
o pesquisador em uma situao de excessivo protagonismo. Traz para si uma
responsabilidade grande de afirmar o que melhor ou pior para uma sociedade em termos de
sua participao. O cidado a quem caberia ocupar esses espaos v, uma vez mais, os seus
caminhos sendo traados por outros, numa reedio da vanguarda dos lderes, criticada por
Rosa Luxemburgo (1973), ou da estadania, criticada por Jos Murilo de Carvalho (2008, p.
61).
A alternativa reconhecer, la Rosa Luxemburgo (1973), que as massas tm
condies de ser seus prprios lderes e, no caso dos conselhos, de apontar quais so aqueles
tipos inadequados e quais os parmetros para esse julgamento. A militncia tem uma
espontaneidade prpria qual se seguem formas de organizao especficas do contexto
poltico em que se encontram, aprendidas e desenvolvidas no curso do prprio combate
(LUXEMBURG, 1972, p. 294). A criao de um conselho no pode ser um elemento de
inverso dessa dinmica, a primeiro decidir pelo modelo de organizao e s depois convocar
a sociedade a dele fazer parte. No bem assim que se estimula uma cidadania ativa.
Esse um desafio novo para a pesquisa sobre conselhos. Significa cada vez mais abrir
mo da funo prescritiva e do protagonismo de pesquisador e assumir um papel
auxiliar de efetivo assessoramento ao empoderamento, emancipao e ao protagonismo dos
sujeitos polticos que devem ocupar esses espaos. Na conjuntura analisada, por exemplo,
no caberia afirmar que o CNAS um conselho modelo ou que h uma predominncia dos
representantes governamentais, mas sim informar de maneira fundamentada que um
representante dos usurios pode esperar, em mdia, ver 51% das suas propostas aprovadas,
com muitas alteraes durante a discusso, e ver seus colegas conselheiros acompanharem
seus votos em 74% dos casos. A ele caberia avaliar, para a sua estratgia de militncia, se
vale a pena participar de um espao como esse ou se seus esforos seriam mais bem
investidos em outras formas de presso e mobilizao.
uma boa forma de reunir os papis de pesquisador e militante.

150
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