Sei sulla pagina 1di 27

A OSCE e a segurana europeia

A Organizao para a Segurana e para a Cooperao na Europa (OSCE) hoje vista como o
parente pobre das organizaes multilaterais de segurana. E, no entanto, ser justo creditar-lhe
historicamente um papel central na paz e na estabilidade que hoje se vive no continente europeu e,
mesmo, no espao euro-asitico.
Para um observador exterior, menos atento aos meandros polticos subjacentes ao projecto da
OSCE, a fragilidade institucional da organizao a primeira grande surpresa com que se defronta.
A ausncia das estruturas que normalmente caracterizam modelos internacionais comparveis, bem
como a indita flexibilidade/adaptabilidade dos respectivos instrumentos, tornam a OSCE muito
menos uma organizao internacional de tipo tradicional e, muito mais, uma espcie de
sedimentao relutante da antiga Conferncia para a Segurana e Cooperao na Europa (CSCE). E
escrevemos relutante porque alguns parecem continuar a preferir a subsistncia no tempo do
modelo de conferncia em detrimento do reforo da instituio.
A Conferncia sobre Segurana e Cooperao na Europa (CSCE) foi estabelecida atravs do Acto
Final de Helsnquia, assinado em 1 de Agosto de 1975, que lanou as bases para a chamada nova
arquitectura de segurana europeia. Correspondeu ao culminar de um processo negocial de dois
anos, que a Ostpolitik e a dtente do incio dos anos 70 tornaram possvel. A Conferncia tinha
como objectivo ser um frum multilateral de dilogo e de negociao entre o Ocidente e o Leste
europeus, rea onde o papel da URSS era ento predominante. A assinatura, em Novembro de 1990,
da Carta de Paris para uma Nova Europa, que consagrou o final da Guerra Fria, conferiu outro vigor
CSCE, a qual, na Cimeira de Budapeste, em 1994, se converteu finalmente na OSCE.
Para melhor se interpretar a OSCE e as suas limitaes actuais , assim, essencial comear por
entender que esta sua desestruturao foi, desde o incio, uma opo deliberada de alguns. Hoje,
ela prolonga-se pela prevalncia de uma cultura funcional onde se projectam, com um singular
efeito conjugado na inrcia reformadora, as diferentes filosofias de abordagem da organizao
mantidas pelos seus parceiros centrais os EUA e a Rssia.
As estruturas permanentes da OSCE assentam num Secretariado com escasso poder de iniciativa,
vocacionado para a gesto administrativa e para a montagem logstica de operaes de limitada
dimenso e, no plano poltico, totalmente subordinado orientao das Presidncias anuais.
Existem, alm disso, trs instituies - o Escritrio para as Instituies Democrticas e Direitos
Humanos, o Alto Comissrio para as Minorias Nacionais e o Representante para a Liberdade dos
Media - dotadas de estatutos diferenciados e com uma autonomia operacional que no facilita uma
coerncia global de aco. A organizao dispe ainda de 18 Misses operando em vrios dos seus
Estados participantes, dotadas de diferentes mandatos e designaes, correspondentes a objectivos
operacionais diversos.

A Presidncia anual da OSCE, como cpula de toda esta estrutura heterognea, aparece aos olhos
exteriores como uma realidade que dispe de um considervel poder formal, que assume a
organizao por inteiro, define as respectivas linhas de orientao e marca o ritmo da sua agenda. O
Presidente em Exerccio, que o Ministro dos Negcios Estrangeiros do pas que exerce a
presidncia, o porta-voz poltico da organizao e, nessa qualidade, pronuncia-se regularmente
sobre os acontecimentos internacionais relevantes em matria de segurana, na respectiva esfera
geopoltica de responsabilidade. Para tal, dotado de alguma autonomia decisria e de autoridade
opinativa, sem prejuzo de estar sujeito a um controlo a posteriori,pela leitura pblica que venha a
fazer da vontade poltica da OSCE. Dispe, alm disso, de uma certa margem de liberdade na
seleco de altos funcionrios da organizao.
No quotidiano do trabalho em Viena, a OSCE dirigida por um Conselho Permanente, que rene os
representantes diplomticos em Viena dos Estados participantes e que presidido pelo
Representante Permanente do pas que exerce a Presidncia.
Mas sero as Presidncias anuais efectivamente poderosas? A nosso ver, a realidade difere bastante
da teoria. Na boa tradio das conferncias internacionais, a OSCE tem a regra do consenso como
elemento basilar do seu funcionamento, o que implica a consonncia de todos os seus membros com
as decises tomadas no seu seio. Mas, por outro lado, a indispensabilidade de tal consenso baixa, de
forma por vezes dramtica, a fora e a relevncia poltica das decises, por ser fruto de laboriosos
compromissos, muitas vezes assentes numa inescapvel ambiguidade. Isso agravado pelo facto de,
contrariamente a outras organizaes internacionais, que tm na base slidas culturas polticas
comuns, a OSCE sofrer ainda da sua principal virtualidade a imensa diversidade dos 55 Estados
que a compem[1], que vo desde estveis e prsperas democracias a Estados que acumulam
tenses, subdesenvolvimento e regimes cuja solidez democrtica muito incipiente, ou melhor, em
que os modelos autoritrios so ainda o padro predominante. Se pensarmos que se trata de uma
organizao focada na rea da segurana, matria que se liga ao mago da soberania dos Estados, e
se reflectirmos na multiplicidade e, por vezes, na conflitualidade de agendas geopolticas entre os
seus membros, fcil ser presumir os bloqueios e os impasses que regularmente se registam no seu
seio.
Neste contexto, o maior erro que uma Presidncia da OSCE pode cometer levar letra o seu poder
formal, ter a tentao de o explorar de forma desmesurada, tornando-se autista e julgando que pode
avanar contando apenas consigo prpria, para a formulao das decises, mesmo que estas
teoricamente lhe compitam em absoluto. Qualquer Presidncia cedo tem de entender que, nas
orientaes que projecte em nome da organizao, deve garantir um apoio muito alargado, em
especial por parte dos Estados tidos como mais influentes.
Uma sabedoria consuetudinria dentro da organizao institucionalizou, alis, dois modelos para
atenuar o risco das Presidncias serem tentadas a uma deriva autnoma muito radical.

O primeiro, de natureza mais formal, a Troika. Trata-se de um mecanismo de consulta da


Presidncia em Exerccio, envolvendo o anterior e o futuro titulares da presidncia, e que esta pode
utilizar para alargar a potencial aceitabilidade das propostas que faz organizao.
O segundo o mecanismo regular de consultas com os mais importantes parceiros poltica e
financeiramente. Uma boa gesto deste mecanismo, que funciona exclusivamente a nvel dos
Representantes Permanentes em Viena, permite assegurar um ritmo de trabalho seguro a qualquer
Presidncia, que nele deve tambm saber jogar com a potencial conflitualidade de interesses que,
por vezes, se regista entre os parceiros mais influentes.
Se a Troika existe como um filtro de teste e legitimao de iniciativas, as consultas so um reflexo
de bom-senso e de realpolitik. E as propostas acolhidas favoravelmente pela Troikaantecipam
muitas vezes a sua aceitao nas consultas, que o mesmo dizer, abrem caminho a uma sua
aprovao pela generalidade dos membros da organizao. um mecanismo delicado, de gesto
vista, cujo sucesso est tambm muito dependente da natureza e relevncia das crises eventualmente
emergentes.
A questo do poder na OSCE
Mas, na realidade, onde se situa o poder dentro da OSCE?
Embora possa no ser politicamente correcto escrev-lo, foroso reconhecer que a OSCE constitui
uma espcie de condomnio onde prevalecem, em primeiro lugar, os EUA e a Rssia sem cujo
acordo conjunto, implcito ou explcito, nada de significativamente importante avana. Esta uma
realidade que tem as suas origens histricas no processo que levou criao da CSCE e de que a
OSCE se no libertou. Segue-se, na hierarquia dos poderes fcticos, um grupo relativamente
homogneo de pases ocidentais (Alemanha, Frana e Reino Unido), os quais, pelo seu peso
individual, compensam a fragilidade afirmativa da Unio Europeia, enquanto entidade poltica.
Pode dizer-se que estes cinco pases acabam por constituir um directrio informal que marca o
ritmo da organizao, pela sua expresso oramental e peso diplomtico, bem como pela sua
contribuio para os recursos humanos da estrutura da OSCE[2]. O sentimento emergente deste
directrio informal tem de ser levado em permanente conta por qualquer Presidncia, se pretender
garantir um mnimo de eficcia nas suas iniciativas. Alguma capacidade de manobra das
Presidncias reside, precisamente, na habilidade em explorar, com efeitos no reforo do seu prprio
poder, as eventuais contradies emergentes no seio do directrio - normalmente entre a Rssia e
os membros ocidentais, mas que igualmente ocorrem entre estes ltimos.
Importante se torna, tambm, assegurar uma consulta permanente a alguns outros pases que
conseguiram granjear algum peso especfico no seio da organizao tais como os chamadoslikeminded (de que fazem parte Estados com o Canad, a Noruega e a Sua) e a Turquia. No primeiro
caso, por virtude das respectivas contribuies financeiras e/ou expresso diplomtica, e no ltimo

caso, por se tratar de um pas com laos importante a reas mais a Leste da organizao, alm de
relevante membro da NATO.
Todas estas peculiaridades do OSCE uma natureza muito especial e justificam uma gesto
cuidadosa pelas Presidncias das suas diversas estruturas, implicando um respeito permanente pela
cultura organizativa dominante a qual , partida, muito conservadora e refractria mudana,
pelo temor de afectar os delicados equilbrios em que a organizao assenta. Tentar afrontar
abertamente tal cultura com propostas muito ousadas, centrar a gesto de iniciativas da Presidncia
luz de uma ostensiva agenda nacional de interesses, em especial se no testada de forma alargada,
torna-se a receita mais fcil para o desastre. Tais crises pagam-se, em especial, no termo do
exerccio anual altura em que tem lugar o Conselho Ministerial, por cujos resultados acaba quase
sempre por ser medido, s vezes um tanto injustamente, o exerccio global de cada Presidncia.
H que notar que, para uma estrutura marcada por uma debilidade institucional to evidente, a
OSCE se comporta surpreendentemente bem no plano operacional, em particular se atendermos
exiguidade do seu oramento, recursos humanos e estruturas permanentes. A sua flexibilidade
institucional, que uma das suas debilidades, acaba, curiosamente, por lhe conferir a possibilidade
de se mobilizar com alguma rapidez para aces no terreno, desde que uma deciso poltica para tal
seja tomada.
A experincia mostra que a OSCE desenvolve hoje algumas capacidades operativas com prestgio
nos cenrios em que actua, embora muitas vezes com a discrio prpria das intervenes em
matria de diplomacia preventiva. A circunstncia de ser uma organizao com um espectro
alargado de membros, originrios e pertencentes a culturas polticas e geoestratgicas muito
diferenciadas, confere sua actividade, um pouco imagem das Naes Unidas, um carcter
relativamente mais neutral, que se repercute positivamente na sua aceitabilidade, em contraste com
o modo como as intervenes da NATO ou da Unio Europeia so, por vezes, vistas por terceiros.
A maior fragilidade da OSCE residir, porventura, no facto de, por si s, no ter mecanismos
prticos, para alm dos meios declaratrios, de constrangimento ou de recompensa perante
quantos so objecto das suas aces ou das suas recomendaes. Da a crescente importncia da
organizao continuar a estabelecer ligaes estreitas a outras estruturas como a Unio Europeia,
o Conselho da Europa, o FMI, o Banco Mundial, o PNUD, o BERD , das quais possa transparecer
que, para esses actores internacionais, os pareceres da OSCE constituem sempre elementos
condicionantes para as suas prprias decises, das quais o quotidiano ou as expectativas de muitos
pases dependem. No xito desta aco conjugada poder estar muito do futuro das Misses que a
OSCE tem actualmente no terreno.
Dimenses sem equilbrio

Como sabido, a interveno da OSCE objectiva-se atravs das suas chamadas trs Dimenses:
Poltico-Militar, Econmico-Ambiental e Humana. Trata-se, de certo modo, da institucionalizao
dos baskets em que o funcionamento da sua antecessora CSCE assentava.
Com o termo da Guerra Fria e com as vicissitudes que o Tratado CFE[3] entretanto sofreu, a
Dimenso Poltico-Militar da OSCE entrou num regime de rotina operativa. As estruturas da OSCE
que foram criadas neste domnio, se bem que numerosas e muito especializadas, no so, em geral,
sede de regular conflitualidade entre os Estados participantes. O regime de normalidade a que se
chegou nesta Dimenso deve ser lido, precisamente, como um atestado positivo sobre a sua prpria
eficcia.
A implementao das medidas criadoras de confiana nas reas militares e de segurana[4] faz-se
hoje com toda a regularidade e pode dizer-se que a OSCE tem a seu cargo a gesto de um modelo
normativo e regulador que emerge de uma cultura de segurana que est j socializada no seu seio e
que um dos seus mais respeitveis patrimnios. Alguns podero objectar que a emergncia dessa
cultura mais no que o produto da diluio das tenses no ps-Guerra Fria. A assim ser, h que
responder que a CSCE tem tambm um crdito a reivindicar na origem da situao que hoje lhe
cumpre controlar.
A principal Dimenso que hoje ocupa a OSCE , sem dvida, a Dimenso Humana que engloba
os mecanismos de observao do respeito pelos direitos humanos, pelo Estado de direito, pela
liberdade de organizao da sociedade civil, pela observncia de prticas eleitorais correctas,
direitos das minorias nacionais e liberdade dos meios de comunicao social. No mbito desta
Dimenso, avulta o trabalho do Escritrio para as Instituies Democrticas e Direitos Humanos
(ODIHR), sediado em Varsvia, que um papel activo na rea da monitorizao e superviso
eleitoral, na formao e promoo de direitos humanos, no desenvolvimento da sociedade civil, no
reforo das instituies democrticas, na promoo das actividades das Organizaes NoGovernamentais e da sociedade civil, na formao da comunicao social, em questes relacionadas
com as comunidades ciganas (Roma/Sinti), etc.
Neste domnio, o dia-a-dia da OSCE aparece cada vez mais marcado por aquilo que alguns chamam
as duas OSCE - os pases a Oeste de Viena e os pases a Leste de Viena - com os primeiros
muitas vezes a assumir-se como zeladores pela observncia pelos segundos das regras por todos
subscritas. Mais adiante avaliaremos as consequncias deste confronto no funcionamento e nas
perspectivas de futuro da organizao.
Note-se que foi o desenvolvimento da Dimenso Humana que, nos anos 90, levou criao das
Misses da OSCE no terreno e que, no essencial, ainda hoje justifica a respectiva manuteno. Por
muito que se pretenda conferir um carcter apelativo, para os Estados em que se situam, ao trabalho
das Misses OSCE, h que reconhecer que, sem excepo, elas continuam a ser vistas pelos pases
que as hospedam como uma espcie de ndoa perante a comunidade internacional. O que no

deixa de ter alguma justificao, porquanto a sua prpria manuteno reflecte o reconhecimento da
existncia de problemas importantes que o pas tem a resolver e que os respectivos governos
tendem frequentemente a no querer ver sublinhados. Essa , alis, a razo pela qual quase todos os
Estados onde h Misses OSCE tentam evitar a sua eternizao, atravs da procura da sua limitao
no tempo, e tentam uma progressiva diluio do contedo substantivo dos respectivos mandatos.
Perante a rotina que hoje marca a Dimenso Poltico-Militar, e como forma de contrabalanar o
peso desproporcionado da Dimenso Humana no mbito da organizao, tem havido tentativas para
procurar desenvolver o restante brao de interveno da OSCE a Dimenso EconmicoAmbiental. importante perceber que a activao desta Dimenso deve assentar em projectos que,
directa ou indirectamente, tenham a ver com as questes de segurana para as quais a organizao
est vocacionada, pelo que, frequentemente, necessrio adoptar uma interpretao muito extensiva
de tal conceito para poder comport-los nesse mbito. A mobilizao da cooperao regional ou
sub-regional, que poderia favorecer o lanamento de projectos de natureza econmico-ambiental
com alguns ganhos de escala, frequentemente dificultada pela persistncia de conflitos ou tenses
nesses mesmos quadros regionais. Alm disso, o escasso oramento da OSCE leva, frequentemente,
a que tais projectos s possam ser executados com recurso a contribuies de natureza voluntria,
bastante mais difceis de mobilizar. Tudo isto conduz a que a Dimenso Econmico-Ambiental seja
hoje o parente pobre da OSCE e no se consiga assumir como uma expresso suficientemente
equilibradora do carcter mais intrusivo da Dimenso Humana.
Este flagrante desequilbrio entre as trs Dimenses constitui uma dificuldade com que todas as
Presidncias tm que conviver. E a efectiva desigualdade de expresso das Dimenses dificulta,
muitas vezes, a aceitao do trabalho das Misses no terreno. Comea a ser cada vez mais difcil
conseguir persuadir certos Estados do argumento de que essas mesmas Misses podem funcionar
como factores de credibilitao, aferidores da evoluo dos respectivos sistemas polticos na sua
aproximao ao padres internacionalmente tidos como mais adequados. Essa avaliao pode ter
repercusses favorveis, se tal evoluo for, de facto, positiva, em especial nas pretenses de alguns
em virem a integrar estruturas euro-atlnticas e, noutros casos, em obterem facilidades junto de
instituies financeiras internacionais, que mantm alguns critrios de condicionalidade em matria
de direitos humanos e princpios democrticos. Mas pode ter um efeito inverso, se e quando tal
evoluo no se processar ou se a situao interna dos pases regredir. que as Misses OSCE l
estaro, em ambos os casos, a servir de amplificadores da realidade dos factos.
EUA e Rssia a paridade desigual
Como atrs ficou implcito, os EUA e a Rssia funcionam como uma espcie de membros
permanentes de um Conselho de Segurana que, efectivamente, condiciona fortemente o dia-adia da OSCE. So eles que tm, na prtica, um implcito direito de veto em todas as matrias da
organizao, mesmo a montante da respectiva apresentao formal, pelo que necessrio com eles

testar sempre qualquer iniciativa que se pretenda propor. Que fique claro, porm, que esse estatuto
de aparente equiparao no os transforma, necessariamente, em parceiros iguais na organizao.
Se, durante a Guerra Fria, russos e americanos se equilibravam no seio da CSCE, constituindo-se
como um verdadeiro duoplio, ainda que conflitual, a posterior evoluo em sentidos opostos do
poder relativo de cada pas no plano mundial acabou por se repercutir, como no podia deixar de
ser, no seu posicionamento relativo no quadro da prpria organizao. Embora se situe na OSCE,
muito provavelmente, o terreno multilateral em que a fico de um equilbrio formal de poderes
mais sobreviveu. O que, num juzo cnico, pode tambm ser lido como um reconhecimento
implcito da falta de importncia da prpria OSCE, ao prolongar no tempo uma realidade que s os
livros de Histria hoje acolhem.
Verdade seja que Washington tem sempre um cuidado muito particular em respeitar o estatuto
especial da Rssia, mesmo em face de parceiros e aliados ocidentais com os quais tem uma
proximidade de cultura poltica mais evidente. Os EUA pressentem que, estando a OSCE
crescentemente centrada em reas que fazem parte da herana estratgica da antiga URSS, no
podem deixar de manter com a Rssia um dilogo preferencial no mbito da organizao,
particularmente num momento em que as suas mais perigosas tenses no plano bilateral esto, de
certo modo, atenuadas. Naturalmente que os acontecimentos de Setembro de 2001, com o
subsequente maior envolvimento dos EUA na sia Central e no Cucaso, veio potenciar esta
necessidade de entendimento Washington-Moscovo num palco estratgico como a OSCE.
Importa agora reflectir um pouco sobre o modo como EUA e Rssia se comportam hoje perante a
organizao.
Na observncia de uma filosofia de sempre, os EUA continuam a insistir numa linha tendente a
manter a OSCE como organizao desestruturada[5]. Tal reflexo vem do tempo em que a ento
URSS queria reforar institucionalmente a CSCE, com vista a atribuir-lhe um estatuto internacional
elevado, aproveitando ento a considervel influncia de que dispunha no Centro e Leste europeus.
Para o interesse americano, a estrutura actual da OSCE continua a ser a mais conveniente:
influencia a organizao no seu quotidiano, atravs do trabalho junto das Presidncias, garante uma
presena estratgica por via da participao activa nas Misses no terreno, onde coloca pessoal de
perfil diverso e controla e selecciona as actividades extra-oramentais que mais lhe interessam.
Desta forma, os EUA pretendem impedir que um excessivo reforo institucional da organizao
possa conduzir a que ela se converta num instrumento passvel de escapar ao seu controlo. A nosso
ver, as lies aprendidas noutros fora no esto ausentes da opo por esta linha de comportamento.
No obstante esta insistncia na precariedade institucional da OSCE, os EUA mantm alguma
ateno actividade de uma organizao que lhes continua a permitir legitimar um papel central,
por via multilateral, numa rea geogrfica que tem a importncia de ser, simultaneamente, a
fronteira circundante da Rssia e uma rea estratgica, poltica e economicamente, de que um poder

global se no pode desinteressar, em especial depois dos desenvolvimentos ocorridos nos ltimos
anos e da liberdade de aco que entretanto conseguiram garantir nesse contexto.
Para a Rssia, esta fico de poder equiparado tambm traz algumas vantagens. Por um lado, no
tocante ao seu prestgio internacional - o que no deixa de ter consequncias no modo como a
liderana russa apresenta internamente a imagem do pas, em especial como factor de
apaziguamento de certas tendncias nacionalistas que, ciclicamente, exploram o declnio efectivo
do seu poderio. Num plano mais prtico, a nova situao estratgica criada com o ambiente
posterior a Setembro de 2001 como que atenuou alguma presso crtica por parte dos EUA em
termos de Direitos Humanos, que passaram a privilegiar o papel da Rssia como parceiro
importante na luta anti-terrorista, numa opo de realpolitik que sobreleva certos pruridos ticopolticos. Neste domnio, Moscovo procurou habilmente retirar das conjunturais prioridades
americanas algum abrandar temporrio da presso para o cumprimento dos Compromissos de
Istambul[6]. Noutra vertente, a Rssia conseguiu, em 2002, dar por encerrada a misso da OSCE
na Chechnia[7], sem ter com isso pago um preo poltico internacional de monta, que lhe teria sido
difcil evitar noutras circunstncias. Restar saber por quanto tempo esse ambiente se manter e se a
Rssia poder preservar a liberdade de aco que o ambiente da luta anti-terrorista lhe
proporcionou.
Em todo este complexo contexto, Moscovo parece alimentar hoje mais dvidas do que certezas
sobre o modo como se comportar perante a organizao, sendo claro que muito do futuro desta
passar tambm pelo resultado dessa mesma avaliao. Desaparecidas as vantagens realmente
paritrias da CSCE, ultrapassado que foi o perodo de ilusria lua-de-mel Leste-Oeste, no perodo
imediatamente ps-Guerra Fria, a Rssia confronta-se hoje com uma organizao que j no
domina, embora possa condicionar ou bloquear, e onde prevalece uma cultura poltica que entende
afectar os seus interesses imediatos. Os alargamentos da Unio Europeia e da NATO, com tenses
no resolvidas com alguns pases blticos, e as incurses petro-estratgicas dos EUA no seu espao
tradicional de influncia Cucaso e sia Central - no podem deixar de causar perplexidade num
poder que, historicamente, sempre confundiu estabilidade na sua vizinhana com controlo polticomilitar dos vizinhos, numa cultura obcecada de segurana. Neste contexto, a OSCE no resolve hoje
nenhuma das preocupaes de Moscovo, antes lhe acrescenta algumas mais.
Na estreita margem de manobra de que dispe, a Rssia est, contudo, a tentar explorar na OSCE
uma virtualidade estratgica marginal. Tendo em ateno a contnua ateno dos pases ocidentais
face s deficincias na evoluo poltico-institucional dos pases sados do desmantelamento da
URSS, a Rssia comea a detectar as vantagens de poder, regularmente, dar a mo no seio da OSCE
s actuais lideranas de muitos desses pases, ajudando-as a resistir s presses ocidentais para
cumprirem os compromissos de evoluo poltico-institucional que subscreveram ao integrarem a
organizao. Por essa via, Moscovo procura recuperar alguma influncia perdida, tenta restaurar

feridas do passado recente e, o que no despiciendo no caso de alguns pases da sia Central,
procura evitar alguma atraco desses mesmos Estados por parte da China[8].
Como se disse, a Rssia parece hoje hesitante sobre como actuar no seio da OSCE. Descontente
com a liberdade que as contribuies voluntrias e os regimes de secondment de pessoal facultam
aos pases ocidentais, Moscovo deixou de pugnar por um reforo institucional que, seguramente, lhe
viria a exigir responsabilidades oramentais impossveis de comportar, no que acaba por coincidir
com os EUA, em detrimento da estruturao progressiva da organizao. Nesta indeciso, a Rssia
espera para ver e mantm uma atitude de muita prudncia, pontuada por uma poltica de obstruo
selectiva.
Finalmente, e numa apenas aparente contradio, a Rssia revela-se como o grande promotor do
esforo de reflexo sobre a reforma da organizao. Mas a sua agenda neste domnio
relativamente simples: Moscovo quer provocar um debate sobre a necessidade de uma maior
transparncia no funcionamento da OSCE, quer sublinhar a importncia de um maior rigor na
observncia de regras e procedimentos, em suma, pretende controlar o uso mais eficaz que outros
fazem hoje da organizao. E procura utilizar tal debate para colocar sobre a mesa outra questo,
para ela muito importante: a avaliao das consequncias poltico-estratgicas dos alargamentos da
NATO e da Unio Europeia nos equilbrios internos dentro da OSCE.
A ausncia da Unio Europeia
Se a Poltica Externa e de Segurana Comum existisse, a OSCE poderia vir a ser um importante
instrumento a utilizar na afirmao estratgica da Unio Europeia, nomeadamente junto dos pases
sados da imploso da URSS. No sendo esse o caso, e talvez por isso mesmo, a presena da Unio
no seio da OSCE aparece hoje como uma disperso pouco coerente de iniciativas, as mais das vezes
impulsionadas, de forma no totalmente coordenada, pelo Reino Unido, pela Frana ou pela
Alemanha. A aco da Unio Europeia na OSCE , quase sempre, reactiva e casustica, muitas
vezes meramente declaratria e s episodicamente utilizando o seu potencial econmico
nomeadamente a aco externa da Comisso Europeia como instrumento efectivo de influncia.
A Unio parece no se dar conta que, se se quer afirmar como um poder mundial, no pode descurar
uma estratgia clara que atenue o potencial de tenses na sua nova fronteira a Leste (Bielorrssia,
Ucrnia e Moldvia), que influencie activamente a resoluo das crises no Cucaso (Gergia e
Armnia/Azerbaijo) e possa projectar o seu peso na sia Central, passando a ser actor relevante
nesse mercado estratgico-energtico. A Europa, enquanto unidade poltica, parece no se ter ainda
apercebido que essa rea pode ser-lhe cada vez mais vital, particularmente se se tiver em conta a
crescente expresso americana no Golfo e nas zonas adjacentes na sia Central e do Sul. Sem uma
relao activa com os Estados dessas reas, a Unio Europeia no conseguir garantir, em tempo
til, uma influncia relevante no processo de evoluo do espao euro-asitico da OSCE.

Infelizmente, a Unio parece incapaz de entender que a OSCE poderia ser por ela utilizada de forma
muito mais eficaz neste domnio.
Convm deixar claro que o problema da melhoria da eficcia da aco da Unio Europeia no seio
da OSCE no se situa predominantemente em Viena. Nesta cidade apenas se sentem os efeitos
secundrios da leitura feita em Bruxelas, no apenas em termos da colocao dos temas OSCE na
hierarquia de prioridades da aco externa da Unio, mas igualmente os bloqueamentos entre os
Estados membros que resultam em certos impasses.
No primeiro caso, constata-se que Bruxelas tem vindo, com alguma lentido, a absorver as
mensagens que a sua antena no seio da OSCE lhe envia. Essa mensagem relativamente simples:
torna-se necessrio que a Unio Europeia, que tem hoje quase metade dos Estados OSCE, alguns
deles com uma grande proximidade geogrfica das questes mais conflituais que ocupam a
organizao, e que paga uma fatia considervel do oramento, se concentre em acordar numa massa
crtica de jurisprudncia diplomtica, no apenas face aos temas actualmente mais apelativos para a
PESC, mas igualmente nas reas do Cucaso e sia Central, por onde passa muito do futuro dos
interesses europeus. foroso, neste contexto, que a Unio se ponha de acordo e, neste caso, a
Alemanha, a Frana e o Reino Unido, em especial se est ou no disposta a afirmar uma poltica
autnoma para essas regies, eventualmente arriscando pontuais conflitualidades com os EUA,
quando a estratgia deste possa contrapor-se aos seus interesses. A sensao prevalecente que a
Europa d a Washington o direito de estabelecer em tais reas a linha prioritria de aco, ficando a
actuar apenas nas margens desta e, por essa razo, aparecendo sempre como um poder subsidirio, o
que afecta a sua prpria relevncia no dilogo com a Rssia.
Uma segunda linha de preocupaes prende-se com algumas questes de princpio e com a
evoluo de certas dimenses da aco externa da Unio Europeia, no perodo subsequente ao
ltimo alargamento. Estamos a referir-nos aos temas ligados s tenses traumticas que alguns dos
novos aderentes, em especial os Estados blticos, mantm com Moscovo e ao modo como tal se
repercute na formulao de algumas linhas de interveno substantiva da Unio no seio da OSCE
de que o tratamento das minorias nacionais o exemplo mais evidente. Mas isso igualmente
vlido nas questes como o tratamento das matrias ligadas ao combate intolerncia e
autonomia a dar s diversas componentes de tal conceito. Se a Unio Europeia no conseguir
ultrapassar, a muito curto prazo, o bloqueamento que obriga a solidariedades que se situam acima
dos princpios que deve observar, no nos deveremos admirar que tal possa ter repercusses srias,
em especial no equilbrio da nossa relao com a Rssia. No seio da OSCE, a Unio sempre deu a
entender que tinha uma diplomacia de valores e que, muitas vezes, esse era o elemento distintivo
face a certos jogos de realpolitik que enfraqueciam a credibilidade de outros parceiros. Se a
dinmica do seu processo interno de deciso vier a ficar congelada pela fragilidade na afirmao
dessa dimenso tica, a Europa passar a ser vista dentro da OSCE como adoptando o mesmo
cinismo tctico que, por vezes, identifica negativamente nos outros.

Mas importa dizer que magnificar a influncia da Unio Europeia na OSCE no pode constituir um
fim em si mesmo, mas apenas um meio para utilizar os instrumentos ao dispor da organizao para
as finalidades da PESC. Para tal, impe-se que todos os actores relevantes na Unio Estados
membros, Comisso, Policy Unit PESC, PSC, COSCE - se articulem com vista a aproveitar as
eventuais contribuies e meios da OSCE para objectivos comuns da Unio Europeia, em cada pas
ou sub-regio, que no ser possvel, ou ser muito mais difcil, desenvolver fora deste quadro
multilateral. Ser pela cumulao criativa dos diversos instrumentos que a Unio e os seus Estados
membros tm na sua mo, em Bruxelas e nas capitais, que vai ser possvel conferir credibilidade ao
processo declaratrio que se desenvolve em Viena. Meios financeiros, instrumentos de poltica
comercial, poltica de sanes, influncia junto de outras instituies multilaterais estes so alguns
de entre muitos instrumentos que a Unio Europeia (com a Comisso Europeia a ter um papel
relevante) e os seus Estados membros tm ao seu dispor e que devem utilizar em pleno.
A ligao entre as delegaes da Comisso Europeia e as Misses OSCE so, neste domnio, um
elemento da maior importncia. A Unio, alm disso, tem de saber trabalhar muito melhor a
montante da gesto quotidiana definida no quadro do Conselho Permanente, influenciando as
agendas e as prioridades da OSCE, nomeadamente atravs do desenho do seu oramento anual e da
planificao capaz das suas decises substantivas, com carcter estratgico, que so aprovadas nos
Conselhos Ministeriais anuais. Finalmente, torna-se vital que os Estados Membros que tm agendas
nacionais muito vincadas em alguns pases da rea OSCE, onde a Unio tem um dfice de
influncia enquanto entidade colectiva, consigam trabalhar de forma coordenada e coerente, numa
lgica interventiva europeia. Isto passa, nomeadamente, pelo dilogo no desenho dos projectos com
financiamentos nacionais e pela poltica de candidaturas para os postos OSCE.
No imediato, o empate de vontades que se detecta na Unio Europeia conduz a que as suas
intervenes na OSCE acabem por ser uma manancial de platitudes, a expresso de uma diplomacia
de lugares comuns, que contrasta flagrantemente com a importncia potencial de representar
politicamente 25 Estados num contexto de 55[9]. Se assim continuarmos, no apenas
enfraqueceremos a nossa imagem na OSCE como contribuiremos para enfraquecer a prpria
organizao.
As dvidas existenciais
Embora oficialmente assuma um discurso auto-congratulatrio sobre a preservao das
virtualidades da sua aco e sobre a subsistncia de um espao prprio no mercado das
organizaes de segurana, patente que o ambiente que se vive na OSCE est longe de ser de
extrema confiana quanto ao respectivo futuro. Muito pelo contrrio, h uma constante interrogao
sobre o modo como a organizao se deve situar na arquitectura de segurana europeia, depois da
evoluo de outras entidades que, em certa medida, podem conflituar com a preservao do seu
domnio especfico de interveno.

Na prtica, a evoluo da filosofia que hoje enforma a NATO, o vasto alargamento desta
organizao e, em especial, o modelo de articulao que ela j conseguiu com a Rssia, vieram
renovar as dvidas que existiam sobre o espao de afirmao futura para a OSCE na rea da
segurana. Se a organizao surgiu no passado como terreno privilegiado para gerir o dilogo com a
URSS, a verdade que a Rssia dispe hoje de quadros prprios muito mais eficazes, no apenas
para sustentar o seu entendimento com os EUA, mas igualmente para organizar o seu
relacionamento directo com a NATO. Naturalmente que passam pela OSCE algumas questes
residuais em matria de controlo dos processo de desarmamento convencional, a que se ligam
mecanismos de transparncia para assegurar as medidas geradoras de confiana em matrias de
segurana. Mas, como atrs se assinalou, estamos j muito mais no domnio da gesto das rotinas e,
muito menos, num terreno que pressuponha um nvel de interveno negocial em que a OSCE
venha a ser instrumental.
Por outro lado, o ltimo alargamento da Unio Europeia tambm no resulta neutral para a OSCE,
tendo particularmente em conta que vai de paralelo com o reforo de uma dimenso prpria de
segurana, a qual, assuma-se ou no, conflitua, de certo modo, com o terreno tradicionalmente
ocupado pela organizao. Um exemplo bem evidente o papel crescente da Unio nos Balcs,
num modelo de interveno que claramente se substitui e vai mesmo muito para alm quele
que a OSCE est em condies de oferecer. Alm disso, e uma vez mais, a Rssia no necessita da
mediao da OSCE para dialogar com a Unio Europeia: f-lo em quadros que configuram o
caminho para uma parceria estratgica perfeitamente autnoma. Diramos mesmo que importar
Unio no seio da OSCE evitar que os temas mais problemticos na sua agenda acabem por
prejudicar este mesmo entendimento, em lugar de o reforar.
Embora ningum o afirme abertamente, tambm evidente existir uma subterrnea competio
entre a OSCE e as estruturas do Conselho da Europa, nomeadamente nas reas da Dimenso
Humana, se bem que, neste ltimo caso, a OSCE possa reivindicar ter no seu seio os pases da sia
Central que no fazem parte da instituio de Estrasburgo, para alm de parceiros do outro lado do
Atlntico com estatuto pleno. A questo estar em saber-se se, numa lgica de economias polticas
de escala, a comunidade internacional pode continuar a dar-se ao luxo de manter separadas
organizaes que se cruzam no mesmo plano de actividades, apenas por uma espcie de luta pela
sobrevivncia assente em lgicas corporativas e de inrcia reformista.
Voltando OSCE, parece importante que seja feito um inventrio sereno das suas virtualidades
como organizao, do seu acervo institucional e normativo, da utilidade dos instrumentos ao seu
dispor e do valor acrescentado que a massa crtica que conseguiu gerar pode dar para os esforos
internacionais de segurana. A estes pontos deve somar-se uma anlise prospectiva sobre novas
reas temticas a que poder dedicar ateno.
No est nos objectivos deste texto entrar em tal exerccio, mas sempre diremos que a preservao
integral dos instrumentos que consagram os compromissos assumidos pelos Estados participantes

da OSCE deve estar no centro das preocupaes de qualquer reflexo sobre o futuro da organizao.
Por outro lado, no vemos como dispensvel o papel extremamente relevante que a rede das
Misses OSCE hoje representa, como factor de monitorizao e presso para a evoluo de certas
sociedades em transio. Finalmente, cremos que questes como o combate ao Trfico de Seres
Humanos, a gesto de fronteiras e a formao de polcia, a par de outras dimenses de natureza
horizontal, constituem hoje um espao de crescimento potencial da organizao.
Talvez uma reflexo alargada sobre a diviso internacional de trabalho em matria de segurana
internacional pudesse ser desenvolvida com alguma vantagem, mas temos dvidas que tal se possa
fazer apenas no contexto euro-atlntico-asitico, como aquele em que a OSCE se projecta. A nosso
ver, s como resultante de uma evoluo das Naes Unidas, com a atribuio de responsabilidades
subsidirias a organizaes de natureza regional ou sub-regional, que o futuro da OSCE poderia
ser assegurado em plenitude. Mas esse outro debate que no cabe neste texto.
Finalmente, a ideia de alguns Estados no sentido de, a prazo curto, ser promovida uma Cimeira de
chefes de Estado e de Governo dos pases OSCE continua a ser tema de anlise recorrente na
organizao[10]. Confessamos o nosso cepticismo sobre o interesse e oportunidade de levar a cabo,
no imediato, tal exerccio. No apenas porque tememos que ele possa ser escassamente mobilizador,
espelhando ainda mais o desinteresse actual que os Estados participantes mantm pela organizao,
mas igualmente porque ele poderia contribuir para o relevar de algumas clivagens, por ser
impensvel que alguns sectores dentro da organizao se no sentissem tentados a expressar as suas
preocupaes fundamentais num debate a nvel to elevado. E, neste caso, o exerccio acabaria por
ser contraproducente e reforar as perplexidades que, em princpio, tinha como objectivo superar.
A Presidncia Portuguesa
A Presidncia portuguesa da OSCE[11] foi, desde o primeiro momento, assumida como uma
oportunidade nica para que Portugal possa continuar a dar expresso ao seu apego a uma poltica
de direitos humanos, de enraizamento da democracia e da promoo da paz, da estabilidade e da
prosperidade no mundo e em particular no continente europeu[12]. O objectivo era utilizar o palco
da OSCE para reforar a nova visibilidade externa que se pretendia para o pas, nomeadamente
atravs de uma activa participao no quadro europeu e na crescente afirmao de uma diplomacia
de valores.
Para tal, Portugal definiu, durante 2001, um completo programa de trabalho onde ressaltava alguma
ambio de tocar, com eficcia e sentido prospectivo, nos principais vectores operacionais da
OSCE, nomeadamente atravs de um maior equilbrio das respectivas Dimenses, de um
impulsionar de linhas internas de reforma e de uma procura de sinergias com outras organizaes
internacionais e regionais, no quadro do conceito da Plataforma para uma Segurana
Cooperativa[13], lanado na Cimeira de Lisboa, em 1996, e consagrado em Istambul, trs anos mais
tarde.

De registar que os trs temas de natureza regional, ligados aos chamados frozen conflicts que
subsistem no seio da OSCE, tambm mereceram a ateno da Presidncia portuguesa: Transnstria,
Nagorno-Karabakh e Osstia do Sul.
Valer fazer referncia breve a cada um deles, pois constituem o cerne das preocupaes da
organizao e, na realidade, configuram situaes de tenso, restos da Guerra Fria, que no podem
deixar de colocar ameaas constantes estabilidade.
Na regio moldava da Transnstria, na fronteira com a Ucrnia, mantm-se uma administrao
separatista que no aceita o governo central moldavo, expressando uma vontade poltica que hesita
entre o secessionismo e modelos de grande autonomia. Embora no haja um reconhecimento formal
de tal administrao por parte de qualquer pas, a circunstncia das autoridades transnstrias de
facto dificultarem a destruio e remoo de armas e munies de uma antiga base russa a
localizada traz consequncias srias para o cumprimento por Moscovo de parte dos j referidos
Compromissos de Istambul. O problema transnstrio apresenta, assim, duas vertentes, que
regularmente se conjugam no plano poltico: o desmantelamento do arsenal militar russo e o
processo negocial para o estabelecimento de um acordo poltico-constitucional com as autoridades
legtimas da Moldova. O ano de 2002 trouxe alguns avanos nas duas frentes, embora sem uma
soluo necessariamente vista em ambas. Em 2003, a Rssia tentou promover um plano prprio
para a resoluo do diferendo, que contou com a oposio do governo moldavo e um idntico
cepticismo por parte da comunidade internacional ocidental.
A OSCE, atravs do chamado Grupo de Minsk (co-presidido pelos EUA, Rssia e Frana), tem,
na ltima dcada, tentado mediar o conflito provocado pela ocupao pela Armnia de cerca de
16% do territrio do Azerbaijo, a regio do Nagorno-Karabakh, onde reside uma populao de
etnia armnia. Desde o cessar-fogo obtido em 1994, que culminou um sangrento conflito iniciado
em 1988, que a situao se tem mantido sob elevada tenso, com incidentes regulares, embora com
uma intensidade baixa de conflito nos ltimos anos. Os esforos das diversas Presidncias OSCE
para promover um dilogo com efeitos prticos na definio do estatuto futuro daquele territrio
tm sido totalmente infrutferos.
Finalmente, o territrio da Osstia do Sul mantm um conflito com as autoridades da Gergia, que
recusam conceder o estatuto de ligao Rssia que reclama. Trata-se de um problema que a OSCE
trata desde h vrios anos, com sucesso muito limitado, mas com regular promoo de dilogo entre
as partes. De paralelo com a questo do territrio da Abcsia, que est a cargo das Naes Unidas, a
questo da Osstia do Sul constitui uma das heranas da presena russa na Gergia.
Porm, todos os esforos de Portugal nestes domnios, se bem que reconhecidos e saudados no seio
da organizao, tiveram um sucesso semelhante aos que haviam sido levados a cabo por anteriores
Presidncias. A prevalncia de tenses locais muito fortes e a incapacidade ou indisponibilidade de
outros actores internacionais de forarem solues levou, em todos os casos, a um prolongamento

prtico do status quo. Vale a pena registar que as Presidncias posteriores foram, at ao momento,
igualmente incapazes de dar qualquer salto qualitativo nestas mesmas questes.
Terrorismo desafio e oportunidade
Numa perspectiva mais geral, importante notar que, sem ter perdido de vista alguns dos principais
objectivos do seu programa, a Presidncia portuguesa se viu forada, desde o primeiro momento, a
proceder a uma readequao parcelar do mesmo luz das exigncias da nova situao criada pelos
acontecimentos de Setembro de 2001. Assim, constituiu preocupao central do nosso exerccio
potenciar a visibilidade e a utilidade efectiva da organizao no esforo colectivo, liderado pela
ONU, e assumido como linha comum por toda a comunidade internacional, de luta contra o
terrorismo. Tratava-se, neste caso, de prosseguir e complementar o inteligente e oportuno esforo
feito pela anterior Presidncia romena nos seus ltimos meses, onde havia consagrado, neste
domnio especfico, o Plano de Aco de Bucareste e o Programa de Aco de Bisqueque que
passaram a constituir-se eixos importantes no esforo de visibilidade da OSCE no campo da luta
anti-terrorista.
Se bem que ningum duvidasse da importncia de que se revestia uma organizao de segurana
como a OSCE afirmar a sua disponibilidade para colaborar na luta internacional anti-terrorista,
muitos se interrogaram, desde o incio, sobre qual seria o valor acrescentado que ela poderia dar a
tal esforo. O que ficara definido em Bucareste e Bisqueque era, sem dvida, importante, mas
estava por demonstrar o papel operativo particular que a OSCE poderia vir a desempenhar neste
mbito. Alguns viram mesmo, nesse movimento de colagem agenda de oportunidade, um ensejo
para consolidar o futuro da organizao certos cnicos afirmaram ento que talvez o terrorismo
pudesse vir a fazer mais pelo futuro da OSCE do que a OSCE pelo combate ao terrorismo
A Presidncia portuguesa procurou, desde o primeiro momento, assumir uma posio realista. Sem
tentar magnificar as potencialidades da organizao neste domnio, colocou-se a si prpria trs
objectivos paralelos.
O primeiro consistia em dar sequncia aos esforos muito positivos da Presidncia romena,
garantindo que, durante 2002, seriam avaliados os progressos e as boas prticas entretanto
desenvolvidas pelos Estados no combate ao terrorismo, estruturando algumas linhas para exerccios
similares no futuro, a aprovar no Conselho Ministerial do Porto, em Dezembro desse ano.
O segundo seria a possibilidade de elevar a visibilidade da aco da organizao no contexto
internacional, utilizando para tal os instrumentos da Plataforma para uma Segurana Cooperativa.
Desde o incio da nossa Presidncia, havia sido planeada a realizao, em Lisboa, de uma reunio
com os Secretrios-Gerais e/ou altos representantes da ONU e das organizaes regionais
relevantes, que viria a ter lugar em Junho de 2002.
Finalmente, um terceiro objectivo, a que cedo atribumos grande importncia, foi o de procurar
fixar, num nico instrumento escrito, as bases de uma aproximao poltica comum dos Estados

OSCE no quadro da luta anti-terrorista. A ideia de conferir a tal documento o ttulo de Carta foi
recorrentemente mencionada como um dos objectivos para o Conselho Ministerial do Porto.
O risco deste ltimo objectivo e que acabaria por ser a nossa mais original contribuio neste
domnio era reconhecidamente elevado. A crescente simplificao de tratamento do tema, pela
situao traumtica que o relanara e pelo pragmatismo das aces que a ONU concentrava,
deixava escasso espao para um esforo de abordagem mais conceptual. Esse esforo tanto se
poderia perder em generalidades inconsequentes como cair no terreno perigoso de definies muito
elaboradas ou restritivas, as quais, neste ltimo caso, iriam em contra-ciclo com a mar poltica do
tempo. Acrescia que a diversidade de culturas polticas que compem a OSCE facilmente faria
resvalar tal tarefa para uma colagem s clivagens tradicionais no seio da organizao, como j se
comeara a verificar em Bucareste.
Cedo se verificou que todas estas preocupaes tinham fundamento. Depois de um ensaio do
exerccio, antes do Vero de 2002, em moldes que a comunidade OSCE no acolheu com grande
entusiasmo, viramos, nos ltimos meses, a reverter em Viena o processo atravs de um modelo que
se revelou mais consensual, embora curiosamente mais imaginativo e criativo. Dele viria a resultar,
por aproximaes sucessivas, a Carta de Preveno e Combate ao Terrorismo, que seria aprovada
no Conselho Ministerial do Porto, em Dezembro de 2002. As discusses em Viena foram muito
difceis, a prpria utilidade do exerccio chegou a estar em dvida, o conceito de Carta s muito
tardiamente foi aceite por todos e, mesmo assim, apenas depois de um delicado trabalho de
convico individualizada dos Estados mais relutantes, com o recurso a complexostrade-off com
outros dossis. Pelo percurso ficaram dificuldades de wording ligadas a problemas especficos de
alguns pases e um esforo para uma orientao pragmtica e, tanto quanto possvel, isenta de
ambiguidade.
No Porto viramos tambm a aprovar uma Deciso, sob impulso dos EUA, relativa aos
compromissos e actividades da OSCE no combate ao terrorismo precisamente na linha de fixao
do quadro de monitorizao futura que sempre pretendramos. A assuno, por parte da Presidncia,
desta ideia americana, que sempre procurmos que no afectasse substantivamente a integridade e a
prpria identidade conceptual da Carta, acabaria por ser garantida como contrapartida do apoio
activo de Washington, nomeadamente junto de terceiros Estados, a outros documentos que
pretendamos incluir no pacote que viria a ser aprovado no termo do Conselho Ministerial do
Porto.
Neste domnio politicamente tenso e propenso simplificao caricatural que o combate ao
terrorismo, a Presidncia portuguesa ter conseguido, atravs de um empenhamento e determinao
constante, assegurar um dos principais sucessos do seu exerccio, o que foi por todos
reconhecido[14].
Algumas iniciativas singulares

No tendo este trabalho uma vocao de inventrio de resultados, entendemos, contudo, importante
apontar algumas iniciativas que marcaram muito positivamente a nossa Presidncia e deixaram uma
marca substantiva que, estamos certos, se reflectir no futuro da organizao.
A Declarao sobre Trfico de Seres Humanos[15] aprovada no Porto , neste domnio, um caso
exemplar. Pela primeira vez a OSCE conseguiu assumir colectivamente um conjunto de princpios
num tema que tem crescente actualidade em toda a rea geogrfica da organizao, suscitando dada
vez maior ateno e preocupao da opinio pblica e dos responsveis polticos. F-lo atravs da
difcil fixao de linhas de abordagem que vo para alm, no apenas da retrica declarativa, mas
igualmente de perspectivas tericas tradicionais, por envolverem simultaneamente os pases de
origem e as fontes de procura que originam e estimulam o trfico. Com esta Declarao, a OSCE
abriu caminho a um papel central num domnio que hoje reconhecido como da maior importncia
no contexto europeu. A estrutura especfica que, em 2004, acabou por ser criada no organograma da
OSCE para a questo do Trfico de Seres Humanos o resultado concreto deste esforo portugus e
a prova da sua pertinncia.
Ainda no captulo da Dimenso Humana, julgamos de interesse relevar a Deciso aprovada sobre
Tolerncia e No Discriminao. Fruto de uma negociao complexa e laboriosa, que evidenciou as
conflitualidade de interesses que o tema acolhe, foram lanadas importantes bases para um domnio
que se revela central nas modernas questes de segurana. A realizao, em 2003 e 2004, de duas
importantes iniciativas neste mbito, que decorrem directamente desta Deciso, comprova a
importncia do que no Porto aprovmos. Diga-se que, quando este tema surgiu na mesa negocial da
nossa presidncia, muitos poucos estavam convencidos da possibilidade de aprovao de algo de
substantivo.
Finalmente, sublinharamos duas Decises que podem ter um impacto decisivo sobre o futuro da
organizao.
A primeira tem uma natureza conceptual e prende-se, indissoluvelmente, com o prprio futuro da
OSCE enquanto instituio. Tratou-se do lanamento da ideia do estabelecimento de
umacomprehensive Estratgia da OSCE para enfrentar as Ameaas Segurana e Estabilidade no
Sculo XXI, nomeadamente analisando a respectiva mudana de natureza e principais causas, o
papel e a adaptao de toda a rede institucional e operativa da organizao em funo dessas
mesmas ameaas, a avaliao de eventuais novos meios de aco e a ligao prtica s aces
nacionais e de estruturas regionais ou internacionais relevantes. Na sequncia da Declarao
ministerial acordada em Bucareste, a Presidncia portuguesa em Viena tomou a iniciativa de
solicitar aos EUA e Rssia, no primeiro semestre de 2002, uma contribuio conjunta neste
domnio. Com base nela, foi feita uma fixao detalhada deste ambicioso programa de aco, o qual
constitui, porventura, uma das contribuies mais relevantes e originais que a Presidncia
portuguesa prestou OSCE, obrigando-a a repensar-se luz de uma abordagem muito extensa do
novo ambiente de segurana em que se move[16].

Uma segunda Deciso, que julgamos dever tambm notar, dotada de uma natureza operativa muito
evidente, tinha a ver com a proposta de realizao de uma Conferncia Anual de Reviso da
Segurana, que se pretendia o frum para uma avaliao, conjunta e coordenada, do trabalho anual
da organizao em todas as dimenses da segurana, desde a resposta s novas ameaas,
verificao da implementao das medidas de combate ao terrorismo, aos aspectos polticomilitares da segurana, s actividades de alerta precoce, preveno de conflitos, gesto de crises e
reabilitao ps-conflito, s questes de polcia, aco das instituies e das Misses no terreno,
etc. Trata-se de uma iniciativa de grande alcance, que se colocou de imediato no centro das
prioridades da Presidncia que nos sucedeu, e que representa um modelo integrado sem precedentes
na histria da OSCE[17].
A actividade de uma Presidncia no se esgota nos textos aprovados no seu termo, mas estes
revelam muito do trabalho desenvolvido[18]. O facto da Presidncia holandesa que nos sucedeu ter
como programa, praticamente, o desenvolvimento do tasking que fizemos aprovar no Porto d uma
ideia da relevncia do nosso contributo.
Mas evidente que o trabalho de uma Presidncia constitudo, tambm, pela gesto diria de uma
complexa organizao como a OSCE, pela capacidade de promover a orientao regular
actividade do Secretariado, de procurar dar coerncia aco das diversas instituies e, muito em
especial, pelo modo como se afirma na coordenao diria do trabalho das Misses no terreno,
nomeadamente com vista a ajud-las a superar os seus problemas, de natureza substantiva ou
operacional.
Essa aco de rotina est maioritariamente assente na Representao Permanente da Presidncia em
Viena e julgada, no dia-a-dia, pelo conjunto da organizao, dela resultando a imagem que a
Presidncia cria e que a sua marca distintiva.
Neste contexto apreciativo, sobressai tambm a forma, mais ou menos eficaz, como as Presidncias
conseguem articular o binmio capital/Viena. A complementaridade ou as tenses que sempre
marcam esta dualidade resultam perfeitamente visveis aos olhos dos observadores, a comear nos
Estados participantes e a acabar no Secretariado. No caso da Presidncia portuguesa da OSCE, em
2002, valer a pena afirmar que o modelo de funcionamento do binmio capital/Viena foi um factor
muito notrio na nossa actividade, durante grande parte do ano, salientando-se em termos pblicos
em moldes que permanecem muito vivos na memria da organizao.
As crises de percurso
A Presidncia portuguesa teve de enfrentar, nos primeiros meses da sua gesto da organizao, a
difcil situao decorrente de no ter sido aprovado, at ao termo de 2001, o oramento da OSCE
para o ano seguinte. Um trabalho aturado de dilogo e persuaso foi levado a cabo com uma
eficcia tcnica que assegurou o primeiro sucesso da nossa Presidncia, garantindo
tempestivamente os meios para o funcionamento regular da organizao. Valer a pena notar que,

no termo da sua prpria Presidncia, Portugal conseguiu deixar finalizado, a tempo e horas, o
oramento para 2003.
Uma segunda crise de percurso foi gerada pela deciso da Bielorssia de, progressivamente, deixar
de renovar a acreditao diplomtica dos membros estrangeiros da Misso OSCE em Minsk, como
protesto pelo alegado comportamento da chefia dessa mesma Misso face situao interna no pas,
em especial aquando das eleies presidenciais de 2001. O trabalho do pessoal da OSCE foi visto
pelas autoridades bielorussas como tendo favorecido abertamente as foras da oposio. Como
reaco s dificuldades criadas Misso em Minsk, a Assembleia Parlamentar da OSCE viria a
suspender, em Julho de 2002, a participao de deputados bielorrusos nos seus trabalhos. Em
resultado da atitude bielorussa, a Misso da OSCE em Minsk deixou, no final de Outubro de 2002,
de poder contar com qualquer funcionrio internacional e, na prtica, cessou todas as suas
actividades, j muito reduzidas desde h vrios meses.
Perante a degradao crescente dos laos entre a Bielorrssia e a OSCE, a Presidncia portuguesa
procurou, desde muito cedo, encetar um dilogo com as respectivas autoridades, para estudar em
conjunto o modo como a presena futura da organizao no territrio poderia vir a ser mantida. As
autoridades bielorussas furtaram-se a esse dilogo at cessao, de facto, do trabalho da Misso
em Minsk. Entretanto, no seio da Unio Europeia, e na sequncia da recusa checa em permitir a
deslocao do Presidente bielorusso Cimeira da NATO em Praga, em Novembro, gerou-se e
acabou por prevalecer uma linha maioritria no sentido de impor medidas restritivas em matria de
vistos de viagem a oito dirigentes bielorussos, incluindo o Presidente e o Ministro dos Negcios
Estrangeiros. Portugal entendeu no dever associar-se a esta medida restritiva e isso permitiu que o
MNE bielorusso se deslocasse reunio ministerial do Porto, o que, na prtica, facilitou o incio do
regresso da Bielorssia mesa de negociaes. Mais de duas semanas de intensas negociaes em
Viena, sob a exclusiva e autnoma responsabilidade da Presidncia portuguesa do Conselho
Permanente, permitiram fixar as bases de um novo mandato, que viria a assegurar a reabertura
formal de um novo escritrio da OSCE em Minsk, a partir de 1 de Janeiro de 2003.
Este significativo xito da Presidncia portuguesa, no tocante preservao da presena da OSCE
em Minsk, no teve paralelo na questo da continuidade da presena da Misso da OSCE na
Chechnia a partir de 31 de Dezembro de 2002. Os dois processos tm, contudo, contornos bastante
diferentes. Aquando da renovao do mandato daquela Misso, no termo de 2001, a Rssia deixara
j entender que 2002 seria o ltimo ano em que a presena da OSCE em Grozny se manteria aberta,
luz do mandato existente. Aps o Conselho Ministerial do Porto, em Dezembro de 2002, a Rssia
apresentou Presidncia portuguesa um projecto de novo mandato para 2003, que permitia a
continuao de uma Misso no terreno. Porm, tal texto dilua grande parte da substncia poltica
do anterior mandato e, na prtica, transformava um futura presena da OSCE numa mera estrutura
de cooperao tcnica com as autoridades russas, sem real consistncia com os objectivos que a
organizao pretendia desenvolver no territrio, nomeadamente na rea dos direitos humanos.

Intensas rondas de contactos com os parceiros em Viena vieram a resultar na rejeio liminar da
proposta russa. Sucessivos projectos alternativos de texto para o futuro mandato, preparados e
propostos pela Presidncia portuguesa, tendentes a fazer a ponte entre os interesses russos e as
pretenses dos principais parceiros ocidentais, nunca conseguiram gerar um mnimo de consenso
entre as partes, at ao final do ano, data limite de vigncia do anterior mandato e em que a Misso
encerrou as suas actividades.
Que razes tero conduzido a este impasse? A nosso ver, a Rssia cedo ter percebido que o preo
poltico a pagar pela deciso de forar o encerramento da Misso OSCE em Grozny acabaria por
no ser muito elevado, num tempo subsequente ao atentado checheno no teatro de Moscovo e em
que a prevalncia de um ambiente securitrio no plano internacional funcionava em seu favor. A
Rssia, de facto, no estava enganada.
Uma outra crise que muito marcou a Presidncia portuguesa da OSCE respeitou substituio do
director do Escritrio para as Instituies Democrticas e Direitos Humanos (ODIHR), a importante
instituio da OSCE sediada em Varsvia, dedicada observncia dos direitos humanos. O processo
de seleco de candidatos teve incio antes do Vero e viria a ficar marcado por vrios incidentes de
percurso, com tenses entre candidaturas e questes de natureza processual em que h que
assumi-lo a gesto da Presidncia poder ser vista como no estando totalmente isenta de culpas.
Perante o evidente bloqueio criado entre as candidaturas apresentadas at ao Vero, a Presidncia
portuguesa em Viena viria a lanar, em Setembro, um novo processo, desta vez apoiado num grupo
de wise persons, que acabou por apontar para uma soluo em torno de um nico nome. O nome
proposto pela Presidncia portuguesa em Viena, com base nesse novo modelo seleco, viria a
merecer o consenso dos 55. Mas tal s acabou por ocorrer em incio de Janeiro de 2003, j sob
Presidncia holandesa, pela peculiar insistncia de um Estado participante nosso vizinho em no
desistir da sua candidatura enquanto a Presidncia portuguesa estivesse em funes, descontente da
forma como Lisboa gerira a questo. Cosas de la vida
Outro domnio em que se verificaram alguns problemas foi o da nomeao de personalidades para a
chefia ou lugares de relevo em Misses da OSCE, decises que dependiam essencialmente da
Presidncia portuguesa e que eram da exclusiva responsabilidade da chefia poltica em Lisboa. Esta
uma rea em que, tradicionalmente, surgem questes e tenses, em especial porque toca de perto
as ambies de certos Estados participantes na assuno ou preservao da titularidade de alguns
postos. tambm um domnio em que o Estado que exerce a Presidncia procura garantir alguma
autonomia decisria, s vezes para gerir equilbrios no seu quadro de relaes bilaterais, e onde
tambm frequentemente se confronta com a opinio do Estado receptor. Em perspectiva, diramos
que Portugal fez uma gesto deste dossi que ganharia em ter sido muito mais transparente, clere e,
em alguns casos, mais apoiada em critrios de competncia objectiva. Assim teria sido evitada a
fixao de uma desnecessria imagem de hesitao e de desleixo temporal.

Finalmente, uma nota sobre as relaes entre o Conselho Permanente e a Assembleia Parlamentar
da OSCE[19]. Depois de um perodo inicial da nossa Presidncia em que, a exemplo de anos
anteriores, se tentou trabalhar no estabelecimento de um Memorando de Entendimento, com vista
a fixar a articulao funcional entre as duas estruturas, que cedo se verificou ter difceis condies
de aceitabilidade entre os 55 Estados participantes, entrou-se, na segunda metade do ano, num
perodo de alguma tenso interinstitucional, com a Assembleia a apresentar pretenses que a
Presidncia em Viena verificou que no tinha condies de fazer aceitar pelos parceiros. Atravs de
um dilogo directo entre o Presidente do Conselho Permanente e o Presidente da Assembleia
Parlamentar, Portugal acabou por definir, por deciso tomada em Viena, um modelo pragmtico de
ligao entre a nova representao da Assembleia e as diversas instncias do Conselho Permanente,
para o que contou com a til colaborao da futura Presidncia holandesa, com vista a assegurar a
sobrevivncia no tempo de tal gentlemens agreement. Desta forma, as tenses diluram-se e foi
possvel entrar em 2003 com uma frmula de interveno da Assembleia Parlamentar nos trabalhos
do Conselho Permanente que j no suscita susceptibilidades de maior. Julgamos ser justo creditar
tambm este resultado no saldo da nossa Presidncia.
Os problemas fazem parte da vida das organizaes e a OSCE, bem como as respectivas
Presidncias, no fogem a esta regra. Olhando para trs, sem complexos, para as dificuldades
enfrentadas e para os erros cometidos, vemos que outras solues poderiam ter sido seguidas e que
disso teria beneficiado a imagem da nossa Presidncia. Numa anlise temporalmente distanciada, o
autor deste texto assume que, atentas certas condicionantes e aspectos conjunturais menos
favorveis, nos planos interno e externo, Portugal pode dar-se por muito satisfeito com o saldo geral
do seu exerccio de 2002. Esta perspectiva ganha mais evidncia se pensarmos no que poderia ter
acontecido se os funcionrios do Estado portugus, nomeadamente os que estiveram colocados em
Viena, se tivessem deixado absorver por situaes e atitudes que, no limite, os poderiam ter
desincentivado de prosseguirem com entusiasmo o seu trabalho. Felizmente assim no aconteceu
porque sempre prevaleceu, do seu lado, a vontade em salvaguardar os interesses do pas.
Pistas de reflexo
Chegados a este ponto, parece-nos til procurar tirar algumas breves concluses sobre o futuro da
organizao, nomeadamente no tocante s possveis adaptaes a introduzir na sua estrutura, como
forma de melhor responder ao seu novo posicionamento no contexto da arquitectura de segurana
europeia, num momento de acelerada instabilidade internacional, cuja resultante final no por ora
visvel. Do mesmo modo, importa tambm reflectir sobre qual poder ser o papel de Portugal no
futuro da organizao e o modo como a poder utilizar no quadro da sua aco externa.
Como se assinalou, a OSCE vive num impasse difcil de superar, no que toca s suas estruturas. Por
um lado, bvio que a organizao retiraria vantagens de um reforo institucional, de uma maior
operacionalidade e autonomia funcional do trabalho do Secretariado e, em especial, da possibilidade

do Secretrio-Geral dispor de algum poder poltico de iniciativa, nomeadamente na rea da


preveno de conflitos e da gesto de crises.
Tendo em ateno o actual momento de algum bloqueio que atravessa a organizao, julgamos
irrealista poder apontar para que seja possvel fazer aprovar uma reforma institucional profunda,
que reformule todo o actual organograma, dando-lhe maior coerncia e alterando a relao
funcional e hierrquica prevalecente. No imediato, somos da opinio de que s um esforo
reformista de adaptao, de natureza poltica, pilotado pelas prximas Presidncias[20], poder ter
condies de sucesso. Esse esforo poderia passar por uma progressiva delegao de competncias
de representao poltica no Secretrio-Geral, o qual, para ter condies para exercer em pleno tais
funes complementares, deveria passar a ser coadjuvado por um Secretrio-Geral Adjunto, que
teria a seu cargo as questes de natureza administrativa[21]. Assim, as prximas Presidncias
deveriam ser persuadidas a fazer um esforo de auto-limitao da sua prpria autoridade, em favor
do Secretrio-Geral, aproveitando a circunstncia de uma nova figura dever vir a ser designada para
este cargo em 2005. Tratar-se-ia de uma progressiva responsabilizao dos factores de continuidade,
dentro de uma organizao que vive sem uma slida memria que faa a ligao entre as
Presidncias e permita garantir uma coerente evoluo do acervo poltico da sua interveno. Esta
evoluo no deveria, em nenhuma circunstncia, subverter a relao de subordinao poltica entre
a Presidncia e o Secretrio-Geral, tal como actualmente existe, mas apenas reforaria a capacidade
de representao poltica deste ltimo, em nome da Presidncia, na ordem externa e na sua
capacidade de gesto interna.
Neste ltimo domnio, seria do maior interesse poder dar ao Secretrio-Geral a possibilidade de ser
o principal veculo de orientao das Misses no terreno. Tal pressuporia um reforo do actual
Centro de Preveno de Conflitos (CPC), que deveria ser dotado de uma clula de anlise e
prospectiva e de uma unidade de planeamento de interveno, esta ltima englobando as actuais
actividades na rea da gesto de fronteiras e aces de polcia e a progressiva criao de uma massa
crtica prpria em matria de peacekeeping e aces ps-conflito, em articulao com outros actores
internacionais.
Ao Secretariado, e dentro dele ao CPC, deveria ser conferida uma autoridade exclusiva na gesto
das Misses no terreno, hoje objecto de instrues directas da Presidncia, de orientaes que
dimanam dos debates no Conselho Permanente, das intervenes ad hoc dos Enviados ou
Representantes da Presidncia e da aco autnoma das diversas instituies. O CPC deveria passar
a ser o nico veculo de transmisso de orientaes polticas e operacionais s misses no terreno,
garantindo a coerncia global da aco destas, nomeadamente nas actuaes de natureza regional.
Repete-se: tal no implicaria que o Secretrio-Geral ficasse isento de responder perante a
Presidncia.
Ainda no tocante s Misses, o cenrio ideal apontaria para o aumento dos postos de pessoal
contratado, em progressiva substituio do actual regime de secondment, que tem fortes

desvantagens pela dependncia que cria face aos pases que designam o pessoal e pela rotao
excessiva que introduz, com instabilizao constante das estruturas. No sendo possvel,
realisticamente, enveredar por essa via no actual quadro de disponibilidades oramentais,
importaria, contudo, que as Presidncias pudessem vir a conferir ao Secretariado um papel decisivo
na seleco desses mesmos quadros. Esta questo prende-se, em especial, com as chefias e as
subchefias das Misses, que deveriam passar a ser feitas atravs de uma comisso independente,
dirigida pela Presidncia e integrada pelo Secretariado, este com direito de veto, e por
personalidades indicadas pelo Conselho Permanente. Assim se garantiria uma maior transparncia a
tais processos de seleco, que deveriam ser marcados por critrios de gesto profissional, com
provas rigorosas de seleco. Alguns desastres cometidos neste tipo de seleco, inclusiv durante a
nossa Presidncia, a esto para demonstrar a fragilidade do actual mtodo, baseado em avaliaes
impressionistas e meras apresentaes curriculares.
No ignoramos que a eventual adopo deste novo modelo contrariaria as vantagens que alguns
pases retiram da prtica actual. Para alm das Presidncias irem perder, nesse caso, parte da
influncia autnoma de que hoje dispem, tambm os pases que hoje providenciam pessoal em
regime de secondment ficariam afectados no poder de efectivo controlo que hoje tm o qual,
curiosamente, tambm se objectiva em detrimento do poder da Presidncia. Do que no duvidamos
que tal resultaria em favor de um acrescido reforo da organizao.
Em termos gerais, a experincia aponta para a necessidade absoluta de garantir um reforo das
estruturas de continuidade no seio da OSCE o que s pode significar um reforo do papel do
Secretariado. A menos que houvesse uma improvvel vontade poltica para caminhar no sentido de
uma ambiciosa reforma global o que poderia ser dinamizado por um Grupo de
Sbios[22]mandatado a nvel ministerial, como o fez h anos o Conselho da Europa , quaisquer
passos eficazes e realistas naquele sentido s podem ter sucesso se houver uma disponibilidade de
delegao de poder por parte das futuras Presidncias.
Portugal e a OSCE o futuro
A Cimeira de Lisboa de 1996 deu a Portugal uma imagem de um pas capaz de mobilizar meios e
vontades para ajudar a redireccionar o rumo da OSCE, num momento decisivo do respectivo
percurso. A Cimeira de Lisboa continua a ser considerada um evento da maior importncia na
histria da organizao, pelo aprofundamento a feito do papel chave da OSCE no processo de
segurana e estabilidade, atravs das suas trs Dimenses. Foi em Lisboa que se lanaram os
fundamentos daquilo que viria a constituir a Carta para a Segurana Europeia, que viria a ser
aprovada em Istanbul, em 1999. Mais tarde, o modo srio e responsvel como planemos e
definimos as linhas orientadoras para a presidncia 2002, a aco relevante que desenvolvemos
na Troika durante 2001 (nomeadamente na gesto da questo transnstria) e a capacidade com que
soubemos adequar o nosso programa de aco s novas realidades subsequentes a Setembro de
2001 tudo isso nos garantiu o crdito de confiana com que inicimos o exerccio da Presidncia.

J atrs fizemos o balano possvel da Presidncia de 2002. Resta sublinhar que nela veio a somarse o efeito conjugado de dois factores: um externo e um interno.
O primeiro prende-se com as prprias interrogaes existenciais que hoje em dia marcam a
organizao, neste tempo novo de transio no cenrio geo-estratgico mundial. Os consequentes
bloqueios das estruturas da OSCE, bem como o deslocar das agendas de prioridades de alguns
parceiros para outros quadros institucionais tidos por mais operativos perante os desafios da
conjuntura, conduziram quilo que foi a mdia de vontades entre [i]os Estados participantes que
serviu de pano de fundo implementao do nosso programa.
O segundo liga-se s inevitveis consequncias induzidas pelas alteraes de titularidade ocorridas
durante o curso da Presidncia, no tocante aos trs actores principais envolvidos na respectiva
gesto Presidente em Exerccio, Presidente do Conselho Permanente e Coordenador OSCE em
Lisboa. Note-se que nenhuma outra presidncia anterior sofreu uma to profunda convulso no seu
curso de trabalho. Qualquer que seja a leitura que se faa da resultante prtica de cada uma dessas
mudanas para o curso da nossa Presidncia, h que convir que apenas por um grande acaso, que
no se verificou, essas alteraes poderiam resultar neutrais para os equilbrios de que dependia o
xito do exerccio. E, independentemente do auto-retrato que procuremos dele fixar, a imagem que
ficou nos outros prevalecer como aquilo que fizemos, ou deixmos de fazer, na OSCE durante
2002. Cada um de ns.
Dito isto, onde est hoje, e onde deve estar no futuro, Portugal na OSCE ?
Fora de contextos muito particulares (cimeiras, presidncias, Troikas) que se no repetiro, a
relevncia de Portugal na OSCE acompanha o normal padro da afirmao da nossa poltica externa
no plano mundial. O que significa que, se quisermos ir para alm desse padro, temos de estar
dispostos a adoptar polticas voluntaristas, algumas das quais passam pela elevao do perfil com
que encaramos algumas das nossas responsabilidades no plano externo. Atentas as limitaes
financeiras que vulgarmente aparecem associadas a tais esforos, facilmente se concluir que o
nosso pas s tem condies para apoiar tal aco atravs do reforo de uma diplomacia de valores.
A situao do nosso pas numa organizao em que os principais problemas se situam em reas
geogrficas muito distantes das nossas fronteiras polticas que no das nossas fronteiras de
segurana - d-nos um ptimo ensejo para nos afastarmos, no quadro da OSCE, de juzos de
alguma realpolitik, quase sempre inibidores de uma total coerncia. Isso permite-nos uma maior
iseno face a determinados cenrios, que outros vivem sob reflexos de maior proximidade
geopoltica ou de cargas histricas muito particulares.
A OSCE deve ser, assim, para ns, um terreno de afirmao dos princpios com que fomos
aculturando a nossa expresso externa nas ltimas dcadas, nomeadamente no tocante estrita
observncia das regras democrticas, preservao dos valores do Estado de direito, bem como a
uma poltica activa de promoo dos Direitos Humanos, nas suas vrias dimenses. Da decorre o

interesse em aproveitarmos o subgrupo da Unio Europeia como espao privilegiado para


consagrarmos, no dia-a-dia da OSCE, essa mesma linha de orientao. Torna-se importante que
continuemos a dar de Portugal, tambm no contexto especfico da OSCE, a imagem de um pas
previsvel e responsvel nos seus reflexos externos, elemento essencial nossa credibilidade
como actor internacional, que ainda dispe de uma aprecivel projeco em vrios cenrios
geopolticos.
Complementarmente, a OSCE pode ser, tambm, um espao interessante para alimentarmos e
completarmos o nosso tecido de relaes bilaterais, nomeadamente em reas do mundo no cobertas
por uma presena fsica permanente da nossa rede diplomtica e consular, como o caso do
Cucaso e da sia Central. A nossa Presidncia da organizao poderia ter constitudo, alis, um
momento importante para esse trabalho de fixao e cultivo de uma imagem de um pas com uma
poltica externa no subordinada a agendas de oportunidade e com uma vocao tradicional para
manter a concertao como prtica determinante em todas as situaes, em especial no quadro de
crises de conjuntura.
O trabalho junto dos pases a Leste de Viena , neste domnio, um caminho interessante que
entendemos que o nosso pas deveria dedicar-se a explorar no quadro OSCE, se nele soubermos
projectar, simultaneamente, uma imagem de rigor e exigncia na observncia dos princpios e uma
predisposio constante para o dilogo. Em especial, Portugal deve situar-se na primeira linha dos
pases que, no seio da OSCE, entendem essencial no deixar deteriorar o acervo da parceria
estratgica construda entre a Unio Europeia e a Rssia, elemento vital para a estabilidade e
segurana na Europa. Sem o menor prejuzo para as nossas alianas preferenciais e para as nossas
afinidades naturais, deveremos ter a sabedoria, e a coragem poltica, de no nos deixarmos enlear
em alguns jogos conjunturais, susceptveis de virem a contribuir para minar o valor essencial em
que assenta a OSCE: a confiana.

[1] Fazem actualmente parte da OSCE todos os pases europeus, os EUA, o Canad e a totalidade dos Estados, mesmo os asiticos,
que emergiram da diviso da antiga URSS. dependncia financeira
[2] Em 2004, o Secretariado e as trs instituies da OSCE dispunham de menos de 400 funcionrios permanentes. Nas Misses no
terreno havia cerca de 1000 funcionrios internacionais, a maioria dos quais destacados (seconded) pelos Estados participantes, a que
se somavam cerca de 2500 funcionrios recrutados localmente.
[3] O Tratado sobre as Foras Convencionais na Europa (CFE) foi assinado na Cimeira de Paris, em 1990, tendo entrado em vigor em
1992. Sempre considerado como um dos documentos mais importantes negociados no seio da organizao porque juridicamente
vinculativo , o Tratado CFE permitiu a destruio de mais de 60 mil peas de armamento, na sua grande maioria provenientes da
antiga URSS e dos pases do antigo Pacto de Varsvia. Dada a necessidade da sua actualizao, viria a ser assinado na Cimeira de
Istambul, em 1999, o chamado Tratado CFE Adaptado, que at hoje no entrou em vigor por divergncias de diversa ordem.
[4] CSBM - Confidence and Security Building Measures. Sobre este assunto, ver Francisco Seixas da Costa, The OSCE Confidence
and Security Building Measures, in Aplicability of OSCE CSBMs in Northeast Asia Revisited, ed. Institute of Foreign Affairs and
National Security, Seoul, 2003
[5] Os EUA so o nico Estado participante que recusa a conceder OSCE personalidade jurdica plena no plano internacional.

[6] Na cimeira de Istambul, em 1999, a Rssia comprometeu-se a retirar de algumas bases militares que dispunha no territrio da
Gergia e a destruir armamento e munies que mantinha na regio transnstria da Moldvia, at ao fim de 2002. Com argumentos
diferentes, tais Compromissos no foram, na sua grande maioria, cumpridos e uma nova data at ao final de 2003 ficou
estabelecida na reunio ministerial do Porto, em 2002. Embora verificada a persistncia do incumprimento dos Compromissos no
termo do novo prazo, durante o Conselho Ministerial da OSCE em Maastricht, em Dezembro de 2003, a Rssia recusou ento aceitar
uma renovao daqueles mesmos Compromissos, em termos que os pases ocidentais, em especial os EUA, pretendiam mais
constrangentes do que os acordados no Porto, no ano anterior. De certo modo, a Rssia quer significar que no tem obrigao de
cumprir tais Compromissos que entende como um mero acordo poltico - antes que os pases ocidentais ratifiquem o Tratado
CFE Adaptado e, em particular, que a ele adiram os pases blticos. Os pases da NATO, por seu turno, entendem que compete
Rssia cumprir os Compromissos de Istambul antes de se iniciar a ratificao do Tratado CFE Adaptado, por considerarem ligados,
poltica e institucionalmente, esses dois tempos. Foi esta contraposio de leituras que levou impossibilidade de acordo em todos os
documentos finais do Conselho Ministerial de Maastricht, em Dezembro de 2003.
[7] A Rssia no autorizou a renovao do mandato da misso que a OSCE mantinha na Chechnia desde 1997, que assim foi
encerrada em final de 2002.
[8] A China tem vindo a dar sinais de interesse numa aproximao OSCE, que vem complementar o seu crescente relacionamento
econmico com pases como o Casaquisto e o Quirguisto. Numa lgica similar, a maior aproximao OSCE que tem vindo a ser
evidente tambm por parte do Japo pode ser vista na perspectiva de alguma competio com a influncia da China junto de pases
da sia Central. Para uma anlise do percurso poltico recente dos cinco Estados da sia Central, na perspectiva da OSCE, ver
Francisco Seixas da Costa, Central Asia Not Always a Silk Road to Democracy, in OSCE Magazine, OSCE, Vienna, July 2004.
[9] As declaraes da Unio Europeia passaram a ser subscritas regularmente, a partir de 2004, pela Bulgria, Romnia, Turquia e
Crocia, dado o seu processo de aproximao Unio.
[10] A OSCE tinha a inteno original de promover, cada dois anos, a realizao de uma Cimeira a nvel de chefes de Estado e de
Governo. A crescente e generalizada fadiga internacional relativamente a este tipo de eventos veio a espaar a respectiva
realizao.
[11] O autor desempenhou as funes de presidente do Conselho Permanente da OSCE, a partir de Setembro de 2002.
[12] Gama, Jaime, A Presidncia Portuguesa da OSCE, in Negcios Estrangeiros, n 2, MNE, Lisboa, Setembro 2001
[13] A Plataforma para uma Segurana Cooperativa tem como objectivo a promoo da cooperao, sem hierarquias, entre as
organizaes internacionais e regionais que compem a chamada arquitectura de segurana europeia (ONU, NATO, UE, Conselho
da Europa e OSCE).
[14] Sobre a leitura portuguesa do trabalhos da OSCE em matria de combate ao terrorismo, ver Francisco Seixas da Costa, OSCE
and the fight against Terrorism, in The Search for Effective Conflict Prevention in the New Security Circumstances, Ministry of
Foreign Affairs of Japan, Tokyo, 2004
[15] Esta Declarao resultou de uma oportuna iniciativa tomada em Viena pelo embaixador Joo de Lima Pimentel, que antecedeu o
autor na presidncia do Conselho Permanente da OSCE. Na sequncia do aprofundamento desta temtica no seu seio, a OSCE
acabou por estabelecer uma estrutura autnoma para monitorizao da questo do Trfico de Seres Humanos em todo o seu espao..
[16] A Estratgia veio a ser aprovada na reunio ministerial de Maastricht, em Dezembro de 2003, e hoje um eixo programtico
central da actividade da OSCE.
[17] A partir de 2003, passaram a ter anualmente lugar em Viena estas Conferncias, nascidas da iniciativa portuguesa.
[18] Foi sob Presidncia portuguesa da OSCE, em 2002, que, pela ltima vez, foi possvel obter um acordo entre os 55 Estados que
fazem parte da organizao, traduzido numa Declarao final consensual. Divergncias entre a Rssia, por um lado, e a generalidade
dos pases ocidentais, por outro, impossibilitaram as Presidncias que nos sucederam (Pases Baixos, Bulgria e Eslovnia) de
conseguir aprovar qualquer Declarao Final, pelo que a Declarao do Porto continua a constituir a mais recente base de consenso.
[19] A Assembleia Parlamentar, cujo Secretariado est sediado em Copenhague, constituda por mais de 300 deputados dos
parlamentos nacionais dos Estados participantes e tem por objectivo promover o envolvimento parlamentar nas actividades da
organizao, debatendo as suas principais questes e adoptando resolues e recomendaes, desenvolvendo tambm aces de

monitorizao eleitoral. A sua sesso principal em Julho de cada ano, reunindo em Viena em Fevereiro, realizando ainda vrias
outras reunies, visitas e seminrios. Contrariamente ao que acontece com a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, o rgo
similar da OSCE no tem qualquer interveno na seleco do Secretrio-Geral da organizao, funcionando apenas como uma
instncia de formulao de posies polticas, s quais, contudo, nem a Presidncia nem o Conselho Permanente se sentem
necessariamente vinculados.
[20] Em 2006, 2007 e 2008, a Presidncia ser assegurada, sucessivamente, pela Blgica, pela Espanha e pela Finlndia. Existe uma
candidatura do Casaquisto para 2009.
[21] Como j referido, na actual estrutura, o Secretrio-Geral o chief administrative officer da OSCE. No tem substituto directo,
sendo representado, nas suas ausncias, pelo director que, caso a caso, venha a designar. Na eventualidade de vir a criar-se um lugar
de Secretrio-Geral Adjunto, este posto poderia vir a ser atribudo a um pas a Leste de Viena, o que apaziguaria os Estados que
entendem que o actual Secretariado, nos lugares essenciais, continua a ser um feudo dos pases ocidentais.
[22] Esta sugesto, avanada pela primeira vez por Portugal em 2003, por iniciativa da nossa Representao Permanente em Viena,
veio a ser aprovada pela organizao em 2005.

(Publicado em "Negcios Estrangeiros", n 7, Lisboa, 2004)