Ley de Comunicacin: apuntes para lograr precisiones

Ruben Aroca, Soc.

Facultad de Filosofa Universidad Catlica de Santiago de Guayaquil

Por sometidos que estuviesen los hombres del antiguo rgimen a la voluntad del rey, exista una clase de obediencia
desconocida para ellos: no saban lo que era plegarse ante un poder ilegtimo y discutido, al cual se honra poco, que a
menudo se desprecia, pero que se soporta sin protesta porque puede ser til o porque puede ser nocivo. Esta forma
degradante de servidumbre les fue siempre desconocida.
A. de Tocqueville, El Estado Social la Poltica en Francia antes y despus de 1789.

1. Antecedentes
1.1. La Constitucin de Montecristi y los derechos de la comunicacin.
A mediados de octubre del ao 2009, delegados de la Sociedad Interamericana de
Prensa sostuvieron varias reuniones con organismos relacionados con el sector de los
medios y con representantes del Gobierno y la Asamblea Nacional. Los funcionarios de
la SIP se mostraban preocupados por los proyectos de ley de comunicacin en debate
y, en donde tuvieron la oportunidad, recomendaron: la mejor ley de prensa es la
Constitucin y no se debe entregar a nadie el poder que se pueda manejar a travs de
una ley1. El Diario el Comercio, con relacin a este asunto, resalt ciertas declaraciones
de los representantes de la SIP2:
Es preocupante que el Gobierno impulse y apoye la aprobacin de una ley que - de acuerdo
con los proyectos existentes y las opiniones de diputados y funcionarios - resultar restrictiva
en materia de libertad de prensa y de expresin. Esto significa un golpe a la
democracia. Vemos como algo positivo que funcionarios del Gobierno se hayan manifestado a
favor de respetar irrestrictamente la libertad de expresin. Nos preocupa que se diga que la
informacin tiene que ser veraz. Se trata de confundir a la poblacin sobre la principal misin
de la prensa que es informar. Nos preocupa la propuesta de que en la Ley se incluyan los
cdigos de tica para los medios. No estamos en contra de ellos, pero rechazamos que estos
sean impuestos por una ley (sic).

As, la SIP supuso, desde el inicio del debate, la aprobacin de una ley restrictiva que
constituira un duro golpe para la democracia, mostrando una profunda
preocupacin por que la informacin tendra que ser veraz, y temiendo que
potencialmente dicho marco jurdico incluya cdigos de tica para los medios.
No a mucha distancia de lo anterior, el presidente de la AEDEP, Alfredo Negrete,
comentaba:
1

Vase: Diario Hoy, SIP inquieta por ley de comunicacin, Seccin Poltica y Actualidad, Quito, 17/10/09; Diario El
Tiempo, Leyes de Comunicacin preocupan a la SIP, Cuenca, 16/10/09; Diario El Universo, SIP y Gobierno de
Ecuador tratan sobre Ley de Comunicacin, Seccin Poltica, Guayaquil, 16/10/09.
2 Diario El Comercio; La SIP no apoya ninguna ley de comunicacin, Seccin Poltica. Quito, 17/10/09.

-1-

El mensaje que dimos es que se respete la Constitucin de Montecristi, porque en materia de

libertad de expresin es ms avanzada. La comunicacin es un derecho humano, no es un bien,
y no un derecho de los medios, sino de todos3.

Justamente, este es el punto. La Constitucin de 2008 describe los derechos a la

comunicacin en modo muy particular. En primer lugar, a diferencia de las
constituciones anteriores en las que se hablaba de ecuatorianas y ecuatorianos,
ciudadanas y ciudadanos, la Constitucin de 2008 habla, adicionalmente, de los
siguientes tipos de titulares de derechos4:
-

Las personas;
Las comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos ;
La naturaleza.

Los derechos de la comunicacin son descritos en los artculos 16 al 20, 57, 66, 83, 312,
384 y 4175. Los titulares de los derechos relativos a la comunicacin son: Todas las
personas, en forma individual y colectiva. Lo anterior es fundamental e impacta
decisivamente en el conjunto de artculos, pues con relacin tanto a derechos como a
garantas se va a pensar siempre en personas en forma individual y colectiva. La
Constitucin sostiene la necesidad de una ley de comunicacin, pues se debe asegurar
y regular el cumplimiento de los derechos; esta cuestin aparece clara en los artculos
17, 19 y 20. De hecho, el artculo 19 inicia de la siguiente forma 6: La Ley regular
Tambin en la Seccin Sptima, artculo 384, refirindose al Sistema de Comunicacin
Social, en el segundo prrafo se indica: La ley definir su organizacin
Por tanto, la Asamblea Nacional se encontraba en la obligacin de tramitar y aprobar
una Ley de Comunicacin. Por ello, las observaciones tanto de la SIP como de la AEDEP
llegaron siempre a destiempo: estas debieron haberse tratado en el momento en que
se encontraba en debate la Constitucin de Montecristi. Consecuentemente, la
discusin, ahora, debe en centrarse en los antecedentes considerados (los proyectos
de ley), y en las ideas alrededor de cmo se concretan o no los derechos de la
comunicacin por la vigencia de la nueva Ley Orgnica.

1.2. De qu trataron los proyectos de ley de comunicacin?

Los proyectos de ley que se tramitaron en la Asamblea Nacional, desde septiembre de
2009, fueron los siguientes7:

Diario El Tiempo, Leyes de Comunicacin preocupan a la SIP, Cuenca, 16/10/09.

Vase: Constitucin de la Repblica del Ecuador, Ttulo II, Artculo 10. Montecristi, 2008.
5
Constitucin de la Repblica del Ecuador. Montecristi, 2008.
6
Constitucin de la Repblica del Ecuador. Montecristi, 2008.
7 Vase: http://asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html. Fecha de captura: 26/01/2012
4

-2-

Proyecto de Ley de Comunicacin, Alianza Pas

Todos estos proyectos de ley integraron, al menos, dos dimensiones de la

comunicacin8:
a) derechos de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos
(derechos de la comunicacin, informacin y libertad de expresin y opinin);
y,
b) funcionamiento y regulacin del sector de la comunicacin.
Los tres proyectos debatidos tuvieron el carcter de proyectos de ley orgnica de la
comunicacin; es decir, ley de jerarqua superior solo superada por la constitucin y los
tratados internacionales. En estos documentos se observaron puntos en comn y
puntos en debate; en trminos generales, en una breve sntesis, los elementos en
comn fueron los siguientes:
-

Los derechos de la comunicacin se realizan en la persona. Esta tiene

libertad en la comunicacin y la posibilidad de crear medios de
comunicacin, para lo cual puede contar con patrocinio estatal.
Creacin de un Sistema Nacional de la Comunicacin; se trata de un
organismo vinculado al Estado.
Diferenciacin de tres tipos de medios: pblicos (titularidad estatal),
privados (con fines de lucro, regidos por la Ley de Compaas) y
comunitarios (de comunidades y sin fines de lucro).
Normar el derecho a la rplica y asegurar el libre acceso a informacin
pblica, sin restricciones (salvo en los casos descritos por la Ley
correspondiente).
Crear las defensoras de las audiencias vinculadas a las defensoras del
pueblo.

En este artculo no se ha abordado la revisin de dos proyectos: a) el auspiciado por un grupo relacionado a
CIESPAL; b) el presentado por el Bloque del Movimiento Madera de Guerrero. Ambos proyectos no fueron
aprobados por la CAL de la Asamblea Nacional. Vase nota anterior.

-3-

Instituir en el rea pblica el monitoreo de medios, como soporte tcnico a

las actividades de veeduras ciudadanas.
Disponer el acceso en igualdad de condiciones a las frecuencias del
espectro radio elctrico.
Los tres proyectos de ley presentados tuvieron una dbil referencia a
actividades emergentes de la comunicacin, en especial lo relativo a medios
o actividades de informacin en Internet9.

Los aspectos que estuvieron en debate (y que lo estn hasta la fecha) merecen un
espacio extenso para su adecuado tratamiento. Sin embargo, en un repaso breve y
escueto, las cuestiones que constituyen los puntos ms complejos son las siguientes:
-

Tanto el proyecto de Ley presentado por el Asamblesta Rolando Panchana

(Alianza Pas) como por la Asamblesta Lourdes Tibn (Foro de la
Comunicacin Pachakutic) propusieron la regulacin de las actividades del
sector de la comunicacin. El actor central del proceso regulatorio sera el
Estado.
El proyecto presentado por el Asamblesta Csar Montufar (Concertacin
Nacional Democrtica) propuso, tambin, la regulacin de las actividades
del sector de la comunicacin. No obstante, en este caso la frmula
recomendada fue la autorregulacin mediante una deontologa comn,
definida por el sistema privado de la comunicacin. Es decir, un cdigo de
tica que tendra que definirse al interior y que actuara sobre el medio a
travs de la autorregulacin.
Los proyectos Tibn y Montufar, distinguieron los conceptos de
informacin, noticia y opinin. El proyecto Panchana englob estos tres
conceptos y los abord de manera comn.
Para los proyectos Panchana y Tibn era indispensable que tanto la
informacin, la noticia y la opinin cumplieran con criterios de veracidad,
verificabilidad, contextualidad y pluralidad 10.
Para el proyecto Montufar las limitaciones directas o indirectas al ejercicio
de la libertad de expresin constituyen violaciones a los derechos de la
comunicacin.
Los proyectos no concordaron tampoco en la forma de constitucin de lo
que, hasta ese momento, de denomin Consejo Nacional de Comunicacin.
Para el proyecto Panchana, el Consejo se conformara con primaca del
sector pblico. Para el proyecto Tibn, el Consejo reunira los sectores
pblico, comunitario y gremial. Para el proyecto Montufar, el Consejo se
conformara con fuerte presencia del sector privado y gremial.

Con relacin a la conformacin de las Defensoras del pblico y las veeduras

ciudadanas a los medios, se observ lo siguiente:

Sin embargo, es necesario indicar que el proyecto de ley presentado por el Foro de la Comunicacin, a travs de la
asamblesta Lourdes Tibn, contempl varios artculos dedicados a esta cuestin.
10 Esta cuestin ya se encuentra planteada en el Artculo 18 de la Constitucin de 2008. Vase: Constitucin de la
Repblica del Ecuador. Montecristi, 2008.

-4-

Los proyectos Panchana y Tibn vincularon las Defensoras del Pblico al

Estado y definindolas como parte del Consejo Nacional de Comunicacin.
El proyecto Montufar relacion la Defensora del Pblico al medio privado y
con funcionamiento regido por el cdigo de tica del propio medio.

Otro dos temas complejos fueron: el Registro de medios; y el Proceso de Concesin de

Frecuencias del espectro radio elctrico; los proyectos de Ley difirieron tanto en el
tema de registros de medios y la duracin de su validez, as como en lo referente a la
concesin de frecuencias. Al debate se agreg, tambin, lo referente a las condiciones
de cancelacin del registro de los medios y del cese de las concesiones del uso de
frecuencias.
Finalmente, con relacin a la legislacin vigente, los proyectos de ley tampoco tuvieron
un punto de vista comn:
-

Los proyectos Montufar y Tibn propusieron la derogatoria de las leyes

vigentes relacionadas, en especial la Ley de Radiodifusin y Televisin de
1975.
El proyecto Panchana no propuso la derogatoria de la ley de 1975; ms bien
reformaba una parte del articulado y recoga para s un inventario
determinado de artculos del mismo cdigo.

1.3. El papel del Referndum y Consulta Popular en la construccin de la Ley de

Comunicacin
Las votaciones de mayo 7 de 2011, fueron concebidas en un principio como un
mecanismo de reformas tanto a la Constitucin como al Cdigo Penal. Sin embargo,
por iniciativa del ejecutivo, se incluyeron cuestiones sumamente distantes entre s y
cuya pertinencia resultaba, por lo menos, dudosa (como la prohibicin de las corridas
de toros o las peleas de gallos). En medio de estos debates dispares, se incluyeron las
siguientes preguntas relacionados con la comunicacin11:
Pregunta 3. Con la finalidad de evitar conflicto de intereses, est usted de acuerdo
con prohibir que las instituciones del sistema financiero privado, as como las empresas
de comunicacin privadas de carcter nacional, sus directores y principales accionistas,
sean dueos o tengan participacin accionaria fuera del mbito financiero o
comunicacional, respectivamente, enmendando la Constitucin como lo establece el
anexo 3?
Pregunta 9. Est usted de acuerdo con que la Asamblea Nacional, sin dilaciones
dentro del plazo establecido en la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, expida una
Ley de Comunicacin que cree un Consejo de Regulacin que regule la difusin de
contenidos de la televisin, radio y publicaciones de prensa escrita que contengan
mensajes de violencia, explcitamente sexuales o discriminatorios; y que establezca
criterios de responsabilidad ulterior de los comunicadores o medios emisores?
11

Se obvian aqu, los anexos a la pregunta 3.

-5-

La aprobacin de la pregunta 3 dio pas a la reforma del primer inciso del artculo 312
y de la disposicin transitoria Vigsimo Novena de la Constitucin de la Repblica que
produjeron, a su vez, reformas a la Ley Orgnica de Regulacin y Control del Mercado,
a la Ley de Radiodifusin y Televisin, y a la expedicin de un Reglamento vinculado a
la Ley de Compaas. Todo esto orientado a la prohibicin de que empresas de
comunicacin, as como directivos y accionistas, no tengan intereses en empresas
ajenas a la actividad comunicacional.
Otro tanto se produjo con la pregunta 9 de la Consulta Popular, solo que, en este caso,
se trat de un movimiento sutil: el re-direccionamiento del abordaje del proyecto de
Ley Orgnica de Comunicacin que para ese momento exista como Informe para
Segundo Debate12.
En efecto, el proyecto fue entregado por el Dr. Mauro Andino a la Asamblea Nacional
el 1 de julio de 2010, en medio de tensas sesiones. Es necesario considerar, en ste
anlisis, lo descrito en el Captulo 3 (pgs. 36 41) del texto en debate. En este
apartado se defina tanto al organismo rector del ramo, as como sus atribuciones y
proceso de conformacin. La denominacin utilizada en el documento para aludir a
dicha entidad es: Consejo de Comunicacin e Informacin. La pregunta 9 de la
Consulta Popular redefinira esta concepcin y la reemplazara por otra que persistira
hasta el final del debate: Consejo de Regulacin.
Este punto de inflexin fue acompaado por lo que se constituira, finalmente, en la
funcin central, no slo del Consejo sino tambin de la propia Ley: la regulacin de la
difusin de los contenidos de televisin, radio y publicaciones de prensa escrita.
La denominacin para el Consejo que finalmente prevaleci tuvo la marca, por tanto,
de esta maniobra poltica.

2. La Ley Orgnica de Comunicacin, situacin de los derechos y

los nuevos escenarios del sector
Qu caractersticas se vienen concretando en el sector de la comunicacin luego de
junio del ao 2013? La entrada de vigencia de una Ley Orgnica de Comunicacin est
produciendo cambios en la forma en que apreciamos nuestros derechos de la
comunicacin as como la manera de operar del sector empresarial, organizacional y
profesional de la comunicacin. A continuacin se bosquejan algunos escenarios
posibles.

12

Vase: http://asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html. Fecha de captura: 26/01/2012

-6-

2.1. Aproximacin preliminar al objeto de estudio

Luego de un complejo proceso poltico, en donde hubo, al menos, cuatro etapas
caracterizadas por distintos niveles de correlacin de fuerzas, el martes 25 de junio de
2013 se publica en el Registro Oficial la Ley Orgnica de Comunicacin (2013, pg. 1).
Consta de 119 artculos, 24 disposiciones transitorias, 6 reformatorias, 2 derogatorias y
una disposicin final.
En un esfuerzo de sntesis, siempre sujeto a revisiones, las etapas del proceso tuvieron
las siguientes caractersticas:
Etapa/Perodo
1.

Desde septiembre de
2009 hasta junio de
2010

Caracterizacin
-

2.

Desde julio de 2010

hasta mayo de 2011

Observaciones

Presentacin
y
calificacin
de
proyectos de ley
Primer debate
Informe de primer
debate

Informe de segundo
debate
Acuerdo
Legislativo
por la aprobacin de
la Ley Orgnica de
Comunicacin

Conformacin
de
Comisin Ocasional para
el debate de la Ley de
Comunicacin
Presidenta
de
la
Comisin: Asamblesta
Betty Carrillo (Alianza
Pas), renuncia en junio
17 de 2010
Asamblesta
Mauro
Andino Reinoso asume
la presidencia de la
Comisin Ocasional
El informe de Segundo
Debate se aprueba bajo
el marco del Acuerdo
Legislativo
impulsado
por la presidente de la
Asamblea Nacional Dr.
Fernando Cordero
Mayo 7 de 2011:
Consulta Popular y
Referndum
Constitucional

3.

Desde junio 2011 hasta

abril 2012

Envo de informe
final de Ley Orgnica
de Comunicacin

Versin que modifica el

informe de Segundo
Debate sobre la base de
lo obtenido en los
Foros de Socializacin

4.

Desde mayo 2012

hasta junio 2013

Lapsus del debate

Envo de Ley de
Comunicacin
para
votacin: 13 de junio
de 2013
Aprobacin de Ley
Orgnica
de
Comunicacin: 14 de
junio de 2013
Publicacin
en
Registro Oficial: 25 de
junio de 2013

Estancamiento
del
debate
Febrero 17 de 2013:
Elecciones Presidente,
Vicepresidente,
Asamblestas
Nacionales, Provinciales
y
Parlamentarios
Andinos
Mayora
absoluta
favorable al Gobierno
en la Asamblea Nacional

-7-

En un rpido repaso de la extensin de los proyectos de Ley, desde noviembre de 2009

hasta la versin final, se tiene lo siguiente:

Objeto
1.

Proyecto de Ley: Informe para primer debate

(21 Noviembre 2009)

Descripcin
Nmero de artculos: 104
Disposiciones generales: 6
Disposiciones transitorias: 10
Disposiciones derogatorias y reformatorias: 6

2.

Proyecto de Ley: Segundo Debate (1 de julio

2010)

Nmero de artculos: 95
Disposiciones generales: 1
Disposiciones transitorias: 17
Disposiciones derogatorias: 2
Disposiciones reformatorias: 1

3.

Proyecto de Ley: complementado (4 abril

2012)

Nmero de artculos: 127

Disposiciones generales: 0
Disposiciones transitorias: 16
Disposiciones derogatorias: 1
Disposiciones reformatorias: 0

4.

Proyecto de Ley: Versin para votacin en

sesin del viernes 14 de junio 2013

Nmero de artculos: 119

Disposiciones generales: 0
Disposiciones transitorias: 23
Disposiciones derogatorias: 2
Disposiciones reformatorias: 6

5.

Ley Orgnica de Comunicacin: publicacin en

Registro Oficial

Nmero de artculos: 119

Disposiciones generales: 0
Disposiciones transitorias: 24
Disposiciones derogatorias: 2
Disposiciones reformatorias: 6

A pesar de que existe un nmero significativo de elementos que podran destacarse,

en este trabajo se ponderarn, en especial, aquellos que se desprenden de la versin
definitiva de la ley.

2.2. Anlisis de los contenidos del Marco Jurdico de la Comunicacin

Con frecuencia, ante la construccin de esquemas jurdicos cruciales para una poltica
determinada o escenarios sociales crticos, los actores del proceso construyen
complejos entramados en los que ciertos nodos terminan jugando un papel decisivo.
-8-

En este sentido, y dentro del caso de anlisis de este texto, se quiere apuntar a dos en
particular: a) Constitucin de Montecristi; b) Referndum y Consulta Popular de mayo
de 2011 (ya abordado en prrafos anteriores).

2.2.1. Entresijos conceptuales

La Constitucin de 2008 divide o expone los derechos relacionados al objeto de
estudio en apartados o secciones diferentes; por un lado, entre los Derechos del Buen
Vivir, sita tanto lo relativo a comunicacin como informacin (artculos 16 20). Ms
adelante, entre los Derechos de Libertad, inserta lo relativa a Opinin y Expresin, no
como un artculo especfico, sino como un numeral. Aparentemente, con esta
organizacin de contenido se saldaban ciertas cuestiones conceptuales cuyo origen
data de 30 aos atrs.
En efecto, el artculo 19 de la Constitucin de 1978 (codificada el 16 de mayo 1984)
expona lo siguiente:

Constitucin Sin perjuicio de otros derechos necesarios para el pleno

1978,
desenvolvimiento moral y material que se deriva de la naturaleza de la
artculo 19, persona, el Estado le garantizar:
numeral 4
4. El derecho a la libertad de opinin y a la expresin del
pensamiento por cualquier medio de comunicacin social, sin
perjuicio de las responsabilidades previstas por la ley (sic)

Con un nfasis diferente, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, artculo

19, sostiene:
Declaracin
Universal
DDHH,
artculo 19

Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresin y opinin; este

derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas,
individual y colectivamente, sin limitacin de fronteras, por cualquier
medio de expresin (sic)

En el mismo tono, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos 13, artculo 13,
sostiene:
Convencin

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de

13

Suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de Noviembre de 1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos

-9-

Americana
DDHH,
artculo 13

expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y

difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin.

Es necesario hacer notar que la Constitucin de 1978 se instala en una tendencia de

sustituir trminos que conceptualmente no son intercambiables: sostener que la
libertad de expresin y opinin puede realizarse a travs de cualquier medio de
expresin o procedimiento electivo, no es equivalente a que deba realizarse por
cualquier medio de comunicacin social. As como no es aceptable que la libertad de
asociacin con fines deportivos solo sea realizable a travs de los clubes de ftbol
profesional, del mismo modo no es aceptable que el Derecho la Libertad de Expresin
y Opinin se deba realizar slo a travs de los medios de comunicacin social.
Pretender que este derecho se concrete exclusivamente a travs de los medios de
comunicacin social equivale a sostener que estas organizaciones son las principales
productoras de informacin.
Esta confusin, sumamente significativa de por s, dio origen a otra de mayor
gravedad: la relativa al papel del Estado en el sistema de comunicacin social. Y aqu
cabe una pregunta: qu hizo el Estado para desaparecer como actor crucial en la
produccin de informacin? Endilgarle a los medios de comunicacin social el papel de
principales productores de informacin es enormemente ventajoso para cierto tipo de
gobiernos, pues lo siguiente es exigirles cuentas por todo aquello que ponen en
circulacin. Cmo entender la trascendencia o implicaciones de algo as? Son varios
elementos a tomar en cuenta, pero un fenmeno social en el manejo del Estado deja
ver un riesgo que surge como de central importancia: la corrupcin poltica.
Segn esta ltima pista dada, es necesario partir de una aclaracin: Cundo la
corrupcin genera escndalo? Cuando, puesta a la luz pblica por los medios,
compromete un valor y una tica; es decir, cuando conmueve la opinin colectiva.
Como sostiene Reed14, un escndalo nos permite lanzar una breve mirada bajo la
superficie de la poltica a travs de un incidente determinado que se convierte en
pblico por su tinte corrupto, pero no existe motivo para pensar que los datos
proporcionados por los escndalos sean imparciales o estadsticamente
representativos15. Los datos proporcionados son puestos al alcance por los medios de
comunicacin y, con frecuencia, de modo ms o menos sistemtico o intuitivamente
relacionados, solo parcialmente provienen de quin los produce o evita producirlos: el
Estado y su Gobierno. Por tanto, la produccin de informacin en los medios proviene:
a) de aquello que est y no est como datos disponibles en los canales del Estado; y, b)
en su entrecruce con aquello que est como fenmeno o manifestacin en la vida
cotidiana de las personas.

14

Reed, Steven R. La Corrupcin Poltica en Japn. 1989. Capturado en: ww.eumed.net/rev/japon/17/corrupcion.pdf. 2002
Aroca, R. Opinin pblica y corrupcin poltica: algunos apuntes sobre fenomenologa de la corrupcin, Capturado en:
http://www.aedru.org/. 2002
15

- 10 -

Es aqu donde surge, de modo inevitable y beneficioso para la democracia, una

orientacin poltica en la actora social de los medios de comunicacin: el impulsar o
propiciar la rendicin de cuentas.
El trmino accountability hace alusin a procesos de rendicin de cuentas en
contextos democrticos. ODonnel establece que en una democracia los gobernantes
estn sometidos a tres tipos de accountability. La primera resulta de las elecciones
institucionalizadas por las cuales los ciudadanos pueden cambiar el partido y los
funcionarios de gobierno16; la segunda es de tipo societal y es ejercida por grupos y
aun por individuos con el propsito de movilizar el sistema legal para plantear
demandas de diverso tipo al Estado y al Gobierno 17; la tercera resulta cuando un
conjunto de instituciones legtimas o debidamente autorizadas actan para prevenir,
compensar y/o condenar acciones o inacciones presumiblemente ilegales de otras
instituciones del estado o de funcionarios18.
Tomando en cuenta lo anterior, se debe admitir que los nfasis del debate en la
Asamblea enrumbaron por otro camino: situar al Estado a cubierto, en el lado de la
sombra, y desaparecerlo como productor de informacin. Este fue el recurso clave
utilizado para construir lo central del contenido legislativo.
En la Ley Comunicacin hay varios artculos relacionados a la cuestin; particular
inters tienen los artculos 3, 5, 7 y 22. Se revisan a continuacin19.

Artculo

Texto

Anlisis

Comentarios

- El artculo, en su
ttulo, alude a
contenido
comunicacional,
pero
en
su
definicin
lo
intercambia por el
trmino contenido
- El
contenido
comunicacional (o
contenido, a secas)
se compone de
informacin
y
opinin
- El
contenido
comunicacional se
produce, recibe,
difunde
e

- El
contenido
comunicacional es
un
componente
central del objeto
de la ley.

(nfasis del autor)

Art. 3. Contenido Para los efectos de esta ley, se
entender por contenido todo tipo de
comunicacional

informacin u opinin que se

produzca,
reciba,
difunda
e
intercambie a travs de los medios de
comunicacin social

16

ODonnel, Guillermo, La Democracia en Amrica Latina: el debate conceptual sobre la democracia, pgs. 37 en adelante. PNUD,
Buenos Aires, 2004.
17
ODonnel, Ibd.
18

ODonnel, Ibd.

19

Registro Oficial, Ley Orgnica de Comunicacin, Ao 1, No. 22, Quito, junio 25 de 2013.

- 11 -

Art. 5. Medios de Para los efectos de esta ley, se

consideran medios de comunicacin
comunicacin social

social a las empresas, organizaciones

pblicas, privadas y comunitarias, as
como a las personas concesionarias
de frecuencias de radio y televisin,
que prestan el servicio pblico de
comunicacin masiva que usan como
herramienta medios impresos o
servicios de radio, televisin y audio y
vdeo
por
suscripcin,
cuyos
contenidos pueden ser generados o
replicados por el medio de
comunicacin a travs de Internet

intercambia
a
travs
de
los
medios
de
comunicacin
social
- Los medios de
comunicacin
social son:
a) Empresas
b) Organismos
pblicos
c) Organismos
privados
d) Organismos
comunitarios
e) Personas
concesionarias
de frecuencias
de radio y
televisin
-

- Las
empresas
pueden
ser
pblicas y privadas.
- De ser empresas
privadas, estas se
definen
como
compaas y son
regidas por la Ley
de Compaas, el
Cdigo
de
Comercio y el
Cdigo Civil.
- Si son empresas
pblicas,
sern
regidas por Ley
Orgnica
de
Empresas Pblicas

Art. 7. Informacin Es la informacin difundida a travs

de relevancia pblica de los medios acerca de los asuntos
pblicos y de inters general.
o de inters general

- El
artculo
distingue tipos de
contenidos (lase:
contenidos
comunicacionales)

- El entretenimiento
est
incluido
dentro
del
contenido
comunicacional
descrito en el
artculo 3.

Art. 22. Derecho a

recibir informacin
de relevancia pblica
vers

- El derecho, segn
este artculo, se
realiza
en
los
medios
de
comunicacin
masiva

- Este
artculo
describe
una
garanta no estatal

La
informacin
o
contenidos
considerados de entretenimiento,
que sean difundidos a travs de los
medios de comunicacin, adquieren
la condicin de relevancia pblica,
cunado en tales contenidos se viole el
derecho a la honra de las personas y
otros
derechos
constitucionales
establecidos.
(primer prrafo)
Todas las personas tienen derecho a
que la informacin de relevancia
pblica que reciben a travs de los
medios
de
comunicacin
sea
verificada, contrastada, precisa y
contextualizada.

El siguiente elemento que se agrega a este sistema de control, es el contenido. Este

aparece como lo que centralmente se va regular o controlar. La ley lo define en dos
niveles, al final, indiferenciados:
a) Informacin;
b) Opinin.

- 12 -

Este contenido se produce, recibe y difunde a travs de medios masivos de

comunicacin social. Vale entonces proponer la siguiente cuestin: insertar al
contenido comunicacional como objeto que est condicionado por su difusin masiva
es conceptualmente admisible y socialmente til?
Por otro lado, convertir al contenido difundido masivamente en representante o
condensador de derechos de la comunicacin, en qu lugar sita al titular de derechos,
o sea, a la persona? O dicho de otro modo: si informacin y opinin son un contenido
comunicacional y estos cobran importancia en la transmisin a travs de medios
masivos no adopta, por tanto, ese contenido que se considera de inters pblico la
misma naturaleza que los objetos de la cultura de masas? Y si esto es as no es
entonces la Ley de Comunicacin una forma oficial de entender la comunicacin a
travs de la clsica frmula de Laswell (quin dice que, a quin y con qu efecto)?
Toda esta reflexin conduce a estimar que la Ley de Comunicacin es un marco
jurdico para evaluar la comunicacin de masas, regularla y controlarla. Esta
abrumadora reduccin desdice del objeto descrito en la Constitucin de Montecristi:
los derechos de la comunicacin. Es tal la prdida del objeto por este extravo que el
titular de derechos desaparece y en su lugar quedan los pblicos y los efectos
producidos por los mass media. Y cmo sostiene Morin (1995, pg. 290), esto se
convierte en un proceso de mercado.
Lo descrito en el artculo 22 se cierra el crculo al aplicar una garanta singular: la
verificacin del derecho a recibir informacin a travs de los medios de comunicacin.
Es un caso, por tanto, de un derecho cuya garanta est tercerizada: no es el estado
quin facilita la realizacin del mismo, sino, que obliga a los medios masivos a
realizarlo y pone a la persona, ciudadano o ciudadana, en una situacin en que puede
demandar su cumplimiento a los medios de comunicacin masiva. Es otra figura por la
cual, mediante la auto exclusin a conveniencia, el estado deja de ser productor de
informacin primer orden.
Es aqu, por tanto, donde se encuentra el inters del poder pblico impulsor de esta
legislacin.

2.3. Pretensin de Democracia y redistribucin de frecuencias

El ttulo VI, artculo 105, inserta un prrafo llamativo:
En ningn caso, la administracin del espectro radio elctrico implica realizar
actividades de control sobre los contenidos de los medios de comunicacin (sic) (pg.
18).
Las frecuencias del espectro radio elctrico son bienes pblicos indispensables para la
transmisin de seales de radio y televisin. Sobre este aspecto, la ley sostiene:
Artculo 106.

Distribucin

Las frecuencias del espectro radio elctrico destinadas al

funcionamiento de estaciones de radio y televisin de seal abierta se

- 13 -

distribuir equitativamente en tres partes, reservando el 33% de estas

frecuencias para la operacin de medios pblicos, el 33% para la
operacin de medios privados, y 34% para la operacin de medios
comunitarios. (sic)

equitativa
de
frecuencias

En este artculo se plantea, a manera de hiptesis, que la Ley Orgnica de

Comunicacin dispone un proyecto de desarrollo meditico que se sostiene en una
visin (por lo menos) equvoca de la democracia, que sita al estado al mismo nivel de
las empresas privadas, con los mismas opciones en trminos de expectativas de
frecuencias del espectro radio elctrico pero, a fin de cuentas, con distintas
posibilidades. Esto no producira ni siquiera una competencia honesta entre el
estado y las empresas mediticas, sino ms bien reducira al sector privado a una
mnima expresin numrica y profesional.
Para poder realizar un ejercicio de reflexin relacionado a lo anterior, es necesario
iniciar formulando una pregunta: Cul es la situacin actual relativa a la distribucin
de frecuencias del espectro radio elctrico?
Para fines del ao 2012, el reporte oficial indicaba un total de 1890 frecuencias
concesionadas, la mayor parte de estas correspondientes a transmisiones de FM y
televisin abierta.

Tabla 1: Distribucin de frecuencias concesionadas, por provincias. Supertel, 2012. (Elaboracin: propia)
PROVINCIA

AMPLITUD
MODULADA

FRECUENCIA
MODULADA

18

71

BOLIVAR

20

CAAR

28

16

CARCHI

32

17

CHIMBORAZO

12

58

COTOPAXI

10

13

EL ORO

17

ESMERALDAS
GALAPAGOS

AZUAY

ONDA
CORTA

PROVISION
DE
SEGMENTO
ESPACIAL

TELEVISION
ABIERTA

TELEVISIN
CODIFICADA
SATELITAL

27

TELEVISIN
POR CABLE

Total
general

17

134

40

61

56

101

21

10

39

53

20

21

111

41

20

14

82

13

31

47

GUAYAS

46

61

26

19

158

IMBABURA

14

34

16

10

75

LOJA

64

29

18

122

LOS RIOS

37

20

MANABI

12

74

26

31

18

MORONA
SANTIAGO
NAPO

PICHINCHA

16

78

19

133

22

10

68

18

47

17

23

22

11

37

45

54

20

162

ORELLANA
PASTAZA

TELEVISIN
CODIFICADA
TERRESTRE

26

- 14 -

SANTA ELENA

49

SANTO
DOMINGO DE
LOS TSACHILAS
SUCUMBIOS

42

31

TUNGURAHUA

16

41

19

18

19

ZAMORA
CHINCHIPE
Total general

237

922

18
1

15

15

71

67

10

51

82

45

240

1890

446

23

Las estaciones de frecuencia modulada abarcan casi la mitad del total de las
concesiones, con 48,78%, mientras que la televisin abierta alcanza el 23,60%; entre
estos dos rubros se encuentra el 72,38% de las frecuencias concesionadas. Si se
observan por tipo, el 88,20% han sido concesionadas a empresas mediticas privadas,
el 10,95% a dependencias del Estado, y 0,85% a organismos comunitarios.

Tabla 2: Tipos de frecuencias concesionadas. Supertel, 2012. (Elaboracin: propia)

CATEGORIA
AMPLITUD MODULADA
FRECUENCIA MODULADA
ONDA CORTA
PROVISION DE SEGMENTO ESPACIAL
TELEVISION ABIERTA
TELEVISIN CODIFICADA SATELITAL
TELEVISIN CODIFICADA TERRESTRE
TELEVISIN POR CABLE
Total general

Comercial
- privada
215
806
6
5
370
2
23
240
1667

Servicio
pblico
22
100
9

Comunitarias

16

76

207

16

Total
general
237
921
15
5
446
2
23
240
1890

La transitoria tercera de la Ley Orgnica de comunicacin dispone un plazo de 30 das

(contados a partir de su publicacin en el R.O.) para que los concesionarios presenten,
a la Autoridad de Telecomunicaciones, una declaracin juramentada sobre la situacin
del uso de la frecuencia concesionada. A esta medida se debe agregar la descrita en el
artculo 88 Registro Pblico, que consiste en un catastro de medios, que se disear
mediante un registro obligatorio. Es presumible que uno de los primeros proyectos
que lleve adelante el Consejo de Regulacin y Control de la Comunicacin, ser
implementar el catastro orientada a una revisin de frecuencias. Bajo cualquier
condicin resultante, la redistribucin correr a costa de la situacin actual del sector
comercial - privado de la comunicacin que, dicho sea de paso, es donde se concentra
la mayor parte de los puestos de trabajo.
Fortalecer al sector comunitario de la comunicacin es una tarea pendiente. No
obstante, en estas condiciones, una poltica que apunte a este objetivo, con
pretensiones declaradas de construir pluralidad y diversidad meditica, deber ser

- 15 -

absolutamente transparente, pues el riesgo potencial es que se convierta en una

estrategia poltica que profundice la autocensura e imponga sesgos oficiales al trabajo
periodstico.
Por otro lado, en la teora moderna del estado se admite que ste produce
desigualdades en dos niveles:
a) Una resultante de la organizacin jerrquica, legalmente regulada, por las
instituciones burocrticas del estado; y,
b) Sanciona y respalda, en ltima instancia, con poder coercitivo, un orden social
que incluye de varias maneras, la dominacin social de quienes controlan los
medios de produccin (ODonnel, 2004, pgs. 35-36).
ODonnel insiste que no se deben menospreciar u olvidar estas desigualdades
estructuradas, so pena de la prdida de libertades (pg. 39). El artculo 106 de la Ley
Orgnica de Comunicacin, pretendiendo pluralidad y diversidad meditica, impulsar
la dominacin estatal en el sector y promover tanto la desigualdad como el
sostenimiento de la misma frente a un sector meditico de la sociedad civil sin
posibilidad de respuesta efectiva alguna.

2.4. Una definicin confusa de Medios de Comunicacin Social que salda el dficit de
enfoque sobre los medios en Internet
El artculo 4 Contenidos personal en Internet, sostiene:
Esta ley no regula la informacin u opinin que de modo personal se emita a travs de
internet. Esta disposicin no excluye las acciones penales o civiles a las que se haya
lugar por las infracciones a otras leyes que se comentan a travs de internet (sic).
La Ley Orgnica de Comunicacin contempla, acaso, que la comunicacin en Internet
se compone exclusivamente de contenidos personales? Si ese fuera el caso se
encuentran excluidos del alcance de la ley los contenidos de tipo organizacional,
empresarial, etc.?
El artculo 5 Medios de comunicacin social, apunta una definicin que, en un repaso
rpido no es fcil de entender:

Artculo
5.

Para efectos de esta ley, se consideran medios de comunicacin social a las

empresas, organizaciones pblicas, privadas y comunitarias, as como a las
personas concesionarias de frecuencias de radio y televisin, que prestan el
servicio pblico de comunicacin masiva que usan como herramienta medios
impresos o servicios de radio, televisin y audio y video por suscripcin, cuyos
contenidos pueden ser generados o replicados por el medio de comunicacin
a travs de internet. (sic)

- 16 -

Ilustracin 1: Esquematizacin de artculo 5, Ley Orgnica de Comunicacin (Elaboracin: propia)

- 17 -

La revisin en conjunto de los artculos citados imprime dudas acerca de su

comprensin y alcance del objeto que se pretende definir. En primer lugar, la lectura
del artculo 5 produce la impresin de que a los medios de comunicacin social se las
ha sustrado su caracterstica central: la de ser medios. Como ya se ha visto
anteriormente, el contenido comunicacional puede ser noticia u opinin, el mismo que
es producido y puesto en circulacin por un medio masivo (Art. 3). No obstante, es
claro que ninguna noticia es por s sola y toda opinin es sobre algn objeto de inters
social. La noticia se construye con datos que producen o no el estado, las empresas,
organizaciones, etc., y la opinin se les relaciona como ejercicio o punto de vista
ciudadano.
Por tanto, es posible entender que este entuerto conceptual en el marco de una
estrategia de regulacin y control que poco tienen que ver con los derechos de la
comunicacin, libertad de expresin y opinin, y que no solo se limita a los medios
tradicionales sino que tambin abarca una buena parte de la informacin publicada en
Internet.

3. Inconclusiones

ODonnel, citando a Dahl, define las libertades polticas relevantes. Estas son: de
expresin, de asociacin, y de acceso a informacin de carcter pluralista. (2004, pg.
22). La ley Orgnica de Comunicacin redefine la primera y emprende, de este modo,
un re-enfoque de los medios masivos situndolos como productores primarios de
informacin, responsables absolutos de un contenido que, en cualquier caso, se
mantiene bajo vigilancia. Hay una pretensin de legarnos un conjunto de empresas y
organizaciones que producirn y gestionarn informacin social sin matices,
encubiertas bajo el discurso de pluralidad y diversidad meditica, siempre bajo la
censura de un estado ausente de la esfera de la produccin de informacin primaria y,
por tanto, fuera del alcance del ejercicio ciudadano de rendicin de cuentas.
Es tal la importancia de este evento que bien puede ser descrito como uno de los
hechos ms nefastos para la historia de la democracia en las ltimas tres dcadas.

- 18 -