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Resenha Bibliogrfica
Um Ensaio Sobre "O Futuro da Indstria no Brasil:
Desindustrializao em Debate"
Por Edmar Bacha e Monica Baumgarten de Bolle
John Williamson
Roberto Zagha
Como indicado pelo subttulo, esse livro estimulado pelo renascimento do debate sobre desindustrializao no Brasil. A questo
fundamental saber se o fracasso do crescimento industrial no Brasil
vai levar a uma desacelerao geral da economia e, por outro lado, se
um crescimento industrial mais rpido a chave para o crescimento
acelerado. Antes de entrar na discusso do contedo do livro, ser
til comear com uma breve sntese de nossa viso do desenvolvimento, que bastante ortodoxa.
Tomamos por certo que pases em desenvolvimento possam crescer
mais rapidamente em termos de renda per capita do que os avanados, abrindo, portanto, a possibilidade de catch-up. A razo fundamental para isso que mais fcil aprender o que j existe em
termos de tecnologias, polticas e instituies do que invent-las.
A absoro desse conhecimento toma vrias formas: importaes de
bens de capital, investimento estrangeiro, investimentos em educao, aprender-fazendo, estudos no exterior, participao em conferncias internacionais, e assim por diante. Isso no quer dizer que
nenhuma inovao ocorre nos pases em desenvolvimento: a indstria
aeronutica do Brasil ou a agroindstria, a indstria farmacutica da
ndia, e a eletrnica da China so exemplos.
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No entanto, a maior parte do crescimento econmico acelerado depende da adoo de tecnologias j inventadas e usadas no mundo
desenvolvido.
Catching-up no apenas uma possibilidade terica. J aconteceu
e mudou a vida de centenas de milhes de pessoas. Japo, Coreia,
Taiwan e Cingapura so exemplos de pases cuja renda per capita
alcanou as de economias avanadas em duas geraes (60 anos).
A China tem crescido a taxas anuais superiores a 10 por cento nas
ltimas trs dcadas, uma faanha sem precedentes na histria da
humanidade. A renda per capita da China, que atingia menos de 3
por cento da renda per capita dos EUA (em termos de paridade de
poder de compra) em 1980, chegou a 19 por cento em 2010 (ltimo
ano para o qual existem dados disponveis para a renda per capita em
termos de PPC). No mesmo perodo, a renda per capita da Coreia
cresceu de 21 por cento da renda per capita dos EUA para 64 por
cento. Dentro de 20 anos, a renda per capita da China dever chegar
mdia de hoje dos pases da OCDE. As altas taxas de crescimento
dos pases do Leste Asitico tm sido facilitadas pela industrializao
orientada para a exportao, investimentos macios em infraestrutura e educao, taxas de cmbio estveis e altamente competitivas,
e poupana elevada. Se a extensiva interveno do Estado para promover algumas indstrias ajudou muito uma questo ainda sujeita
a controvrsias. H tambm o exemplo de Hong Kong, que cresceu
de forma semelhante sob a forma mais pura que o mundo j tenha
visto de laissez-faire (pelo menos at que os pases blticos alcanaram a independncia). Em contraste, com suas taxas recentes de
crescimento, o Brasil vai precisar de vrios sculos para atingir os
padres de vida no Ocidente.
Bem antes da decolagem da sia do Leste, o Brasil tambm conheceu um crescimento econmico acelerado por um perodo bastante
longo. Entre o final da Primeira Guerra Mundial em 1918 e 1980,
o PIB cresceu a uma taxa composta de 6,3 por cento, uma taxa
comparvel com o desempenho mais recente dos pases da sia do
Leste. No foi um processo fcil. Ao longo desses 60 anos, houve
perodos de crescimento superior a 10 por cento ao ano, bem como
perodos em que o crescimento foi negativo ou marginal. A inflao
foi um problema quase permanente. Houve crises de balana de
pagamentos. Houve ditaduras militares e retornos democracia.
Durante 1932-1939, enquanto o resto do mundo estava mergulhado
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Fishlow, Albert Starting Over: Brazil Since 1985, Brookings Institution Press, Washington
DC 2011; O novo Brasil: as conquistas polticas, econmicas, sociais e nas relaes internacionais, Saint Paul Editora, So Paulo; Down But Not Out, Foreign Policy May 18, 2012.
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cada 5 anos. A seguir, os autores calculam uma regresso (R 2 ajustado = 0,42) que explica a participao da indstria no PIB, em
funo da renda per capita e seu quadrado, a populao, a taxa de
poupana, a densidade populacional e a taxa de cmbio real (no
significativa); teria sido desejvel incluir a produo de commodities
como frao do PIB. Eles concluem que o Brasil (com uma participao da indstria no PIB de 0,14-0,15) est apenas 1 por cento do
PIB abaixo do intervalo de confiana mais baixo. A implicao que
a desindustrializao do Brasil de se esperar e compatvel com
as foras fundamentais da economia. O corolrio que o Brasil est
condenado a continuar a ser um retardatrio na economia mundial.
O terceiro captulo de Luiz Schymura e Mauricio Cando
Pinheiro, e o primeiro em que a poltica industrial discutida.
Os autores do a impresso de estar em conflito. Eles apoiam a
adoo de uma poltica industrial, mas as razes dadas para justificar este apoio no so muito convincentes. Eles acabam apoiando a poltica industrial light, no sentido de se limitar ao fornecimento geral de bens pblicos ou a intervenes no mercado que
beneficiam empresas especficas, mas opem-se a uma poltica industrial pesada, i.e. uma poltica industrial que ao mesmo tempo assegura a proviso geral de bens pblicos e favorece empresas especficas. A lgica desta posio nos escapa.
A Parte II contm quatro captulos que exploram o declnio a (muito) curto prazo da indstria no Brasil e o vinculam evoluo das
polticas macroeconmicas externas e internas. Os quatro captulos
se complementam e sugerem que boa sorte para o pas foi realmente ruim para o setor industrial. As polticas do governo no deram
prioridade ao crescimento industrial e o declnio do crescimento
industrial do Brasil foi o resultado inevitvel e passivo (com exceo
de um captulo) dos caprichos do tempo, dos preos internacionais
das commodities e outros choques externos. Os quatro captulos so,
possivelmente, os melhores do livro - analticos e bem pesquisados,
apesar deles reconhecerem que a desindustrializao do Brasil j se
arrasta por mais anos do que os poucos analisados nestes captulos.
O primeiro captulo, por Edmar Bacha, tem como objetivo explicar o declnio da produo industrial de 18 por cento do PIB em
2005, para 16 por cento do PIB em 2011. A partir de 2005, o Brasil
tem experimentado um episdio de doena holandesa: um aumento
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Quais foram as motivaes dos governos que no passado conseguiram levar ao crescimento acelerado? um fato aceito que o
Brasil no poder atingir o nvel de renda dos pases mais desenvolvidos com o atual nvel de industrializao? No momento em
que esta resenha estava sendo escrita, o crescimento declinava a
medida que o commodity boom desvanecia. Quais so as polticas econmicas que poderiam restaurar o dinamismo industrial?
A Parte III do livro contm trs captulos. O de Sergio G. Lazzarini,
Marcos Sawaya Jank e Carlos F. Kiyoshi V. Inoue examina os efeitos
do boom das commodities no desempenho industrial do Brasil, e discute se este boom tem sido uma bno ou uma maldio. Ignorando
seis dcadas de teoria e da experincia do desenvolvimento econmico, a resposta inequvoca dos autores que o boom tem sido uma
bno. Os autores desmascaram cinco mitos: (1) o valor agregado
em commodities baixo, (2) o contedo tecnolgico na produo de
commodities baixo, (3) as rendas so capturadas pelo sistema poltico; (4) h um declnio secular no preo das commodities, e (5) commodities so uma causa de doena holandesa no Brasil. Entretanto,
a fora dessas convices no encontra paralelo no raciocnio ou nos
dados do documento. As duas preocupaes com commodities no
so de que o valor agregado seja baixo. Ao contrrio, bem sabido
que a produo de commodities normalmente baseada em tecnologias avanadas e mtodos de produo intensivos em capital e, portanto, a produtividade do trabalho muito elevada (como o captulo
mostra). As preocupaes so de que as commodities tm poucas
ligaes com o resto da economia, e apreciam a taxa de cmbio, reduzindo, assim, a competitividade dos setores intensivos em trabalho
e tecnologicamente menos avanados. Mostrando que a produo de
commodities agrega valor e que o trabalho mais produtivo do que
no resto da economia, mal resolve esses dois problemas. Quanto
captura, os autores tm razo de que a desigualdade de renda
mais importante do que a produo de commodities, por si s. Eles
tambm podem estar certos que atravs de um desenho institucional criativo e a participao do Estado na produo de petrleo, a
Noruega tem sido capaz de evitar as piores consequncias da maldio associada produo de commodities. Mas pode o Brasil importar a distribuio de renda da Noruega (5 milhes de pessoas)?
E realista melhorar a distribuio de renda na base de tributao
dos recursos gerados pelas commodities? Em relao ao declnio secular dos preos das commodities, os autores esto certos sobre a
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e crescimento econmico, que conclui que a participao da indstria no PIB brasileiro est acima da ideal. Este um exerccio mental interessante, mas seria um erro levar o resultado muito a srio.
A quinta e ltima parte do livro composta por quatro captulos
que exploram diferentes aspectos das polticas implementadas no
Brasil nos ltimos anos. O artigo de Eduardo Augusto Guimares
analisa os efeitos da poltica de contedo local em indstrias fornecedoras de equipamentos e materiais para a Petrobras para explorao de petrleo e gs. Conclui-se que os requisitos de contedo local so excessivos e que falta um senso de prioridades. Em
particular, a poltica deve identificar claramente as partes da indstria que tm um potencial de longo prazo e foco sobre aquelas.
O trabalho bem pesquisado por Leonardo Rezende analisa o atual sistema de apoio do governo inovao industrial. Ele contm
duas concluses interessantes. O sistema atual no suporta indstrias que inovam e, na verdade, suporta principalmente firmas j
estabelecidas em partes altamente concentrados do setor industrial
(reforando a concluso de Carrasco e Pinho de Mello). O autor
recomenda uma reorientao do apoio do governo para a inovao
em reas que poderiam beneficiar um grande nmero de firmas seguindo o exemplo da EMBRAPA, responsvel por uma grande parte do progresso da agricultura brasileira nas ltimas trs dcadas.
Os dois ltimos artigos do livro contm duas perspectivas diferentes
sobre a recente deciso do governo de mudar a base de contribuies
previdencirias dos salrios para a receita da empresa. O trabalho de
Rogrio Werneck considera esta mudana um erro: prestaes sociais
devem ser financiadas por aqueles que delas se beneficiam. Alm
disso, a mudana introduz cascata no sistema tributrio. O trabalho
de Fernanda Guardado e Monica Baumgarten reconhece essas deficincias, mas tambm destaca o fato de que a mudana introduz uma
componente contracclica, uma caracterstica desejvel em qualquer
sistema tributrio. Os autores tambm ressaltam que essa mudana
tem um efeito a longo prazo, por que, ao baratear o custo do trabalho, incentiva a substituio do capital pelo trabalho, e uma vez que
eles consideram o Brasil estar perto do pleno emprego, o uso do capital que eles argumentam deve ser incentivada no longo prazo. Dada
a grande taxa de informalidade no Brasil, a concluso que se deve
promover a substituio de trabalho por capital parece precipitada.
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Algumas semanas mais tarde, Bacha publicou um artigo5 que, reforando as concluses do seu captulo neste livro, reconhece que
a euforia de 2004-12 era insustentvel, resultado de um golpe de
sorte que agora acabou, e que a economia brasileira est doente,
a falta de integrao na economia mundial sendo responsvel por
este estado de coisas. Em termos de exportaes e importaes em
relao ao tamanho da economia, o Brasil est bem atrs de outras economias. A soluo adotar polticas que integrem o pas
na economia mundial e ter uma participao maior no comrcio
mundial (as exportaes do Brasil caram de 2 por cento do volume mundial em 1950 para a metade agora). A clara mensagem
deste artigo que, como foi o caso durante os anos do milagre,
o Brasil precisa expandir o papel das exportaes na economia e
na sua estratgia de crescimento. Maiores exportaes resultaro num setor industrial maior, embora quanto maior no algo
sobre o qual possamos ser categricos. (A nica coisa que clara
que foi um erro permitir que o setor industrial fosse espremido por booms temporrios em commodities e entradas de capital).
Para implementar uma estratgia orientada para o crescimento,
Bacha sugere trs tipos de reformas, a serem introduzidas gradualmente: fiscais, reduo de proteo s importaes e acordos comerciais preferenciais com outros pases. A proposta fiscal emular uma
poltica introduzida em Israel que restringe o crescimento da despesa
a metade do crescimento do PIB dos ltimos dez anos.
O segundo pilar seria uma reduo das tarifas de importao ao
longo de vrios anos, juntamente com a eliminao de todas as preferncias concedidas indstria nacional (na forma de exigncias de
contedo local, preferncias em compras governamentais e especificaes tcnicas diferentes das aceitas internacionalmente), compensada pela desvalorizao da taxa de cmbio. Em um anexo ao artigo,
o autor fornece mais detalhes sobre a forma de manter a competitividade da taxa de cmbio real, inclusive atravs de restries entrada
de capitais. Este Anexo um bem-vindo reconhecimento do papel
que a taxa de cmbio tem numa estratgia de crescimento orientada
para as exportaes e dos custos de uma conta de capital aberta.
Houve no mundo um reconhecimento cada vez mais amplo sobre a
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Bacha, Edmar (2013): Integrar Para Crescer: O Brasil na Economia Mundial. Artigo apresentado ao Forum Nacional : Brasil, Estratgia de Desenvolvimento Industrial com Maior Insero Internacional e Fortalecimento da Competitividade. (Rio de Janeiro: BNDES.)
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necessidade de gerir os fluxos financeiros de forma que no prejudique a economia real e no aprecie a taxa de cmbio indevidamente.6
Estas lies das ltimas dcadas da experincia de desenvolvimento
tm sido bem assimiladas nos pases da sia do Leste. No Brasil, no
entanto, temos encontrado uma aspirao Churchilliana por uma
moeda forte com pouca conscincia ou at mesmo discusso de seus
custos. A maior contribuio de O Futuro da industrializao no
Brasil pode ter sido de preparar o terreno para o artigo recente de
Edmar Bacha, que reconhece que o Brasil precisa de uma estratgia
de crescimento orientada para as exportaes e que esta estratgia
est intimamente relacionada com um regime de importao mais
aberto e uma taxa de cmbio mais competitiva.
Jeanne, Olivier, Subramanian, Arvind, Williamson, John (2012), Who Needs to Open the
Capital Account? Petersen Institute for International Economics; Rodrik, Dani (1998)
Who Needs Capital Account Convertibility? em Essays in International Finance, Princeton University, May 1998; Rogoff, Ken (1999), International Institutions for Reducing
Global Financial Instability, Journal of Economic Perspectives, Vol. 13 (Fall), pp. 21-42. e
Rethinking capital controls: When should we keep an open mind?, Finance and Development, December 2002, Volume 39, Number 4; Williamson, John (1995), The Management
of Capital Inflows, em Pensamiento Iberoamericacon, January-June 1995.