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PROBLEMA SOB A TICA DA ADMINISTRAO POLTICA
AO
Renato Dagnino
Resumo
O objetivo deste texto discutir a capacitao de gestores pblicos adotando como
balizamento a ideia de que eles tero que seguir atuando no interior do aparelho do
Estado Herdado, no preparado para atender as demandas que a sociedade hoje
lhe coloca. E, ao mesmo tempo, transform-lo no sentido da criao do Estado
Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atend-las, mas de
fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria da populao. Ele foi preparado
para subsidiar a discusso acerca da necessidade de retomar no Pas a formao em
Gesto Pblica nas universidades nos nveis de ps-graduao e graduao e nas
Escolas de Governo que existem ou, por lei, deveriam existir, nas trs esferas de
governo. Ele se inicia com uma breve retrospectiva - desde a constituio do Estado
Herdado do perodo autoritrio e da Reforma Gerencial do neoliberalismo necessria para avaliar o desafio cognitivo envolvido com a construo do Estado
Necessrio em que se insere essa questo. Em seguida, mantendo a tica da
Administrao Poltica, se aborda a insuficiente contribuio das matrizes tericas da
Cincia Poltica e da Administrao Pblica, at h pouco as nicas disponveis para
o tratamento das questes relativas ao Estado e a sua interface com a sociedade, e
se avaliar o potencial de fuses disciplinares relativamente recentes e ainda pouco
difundidos nas nossas estruturas de governo, como a Anlise de Poltica e o
Planejamento Estratgico Situacional. A continuao se delineia o conjunto de
contedos sobre o qual teria que se apoiar um estilo de capacitao de gestores
coerente com o enfoque da Administrao Poltica.
Palavras-chave: Capacitao de gestores pblicos; Estado Herdado; Estado
Necessrio; Anlise de Poltica; Planejamento Estratgico Situacional; Administrao
Poltica.
Sumrio
1.
Introduo
2.
3.
5
6
4.
A transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio: um novo estilo de
elaborao de polticas pblicas 7
5.
A criao de um programa de capacitao de gestores como resposta ao
desafio cognitivo colocado pela construo do Estado Necessrio
8
6.
7.
A superao do desafio cognitivo e a insuficiente contribuio da Cincia
Poltica e da Administrao Pblica
9
A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico 10
A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito
8.
10
9.
A Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional: dois enfoques
adequados para a capacitao de gestores pblicos 12
A Anlise de Poltica
13
Consideraes Finais
16
17
1. Introduo
De modo a justificar a pertinncia do tema que aqui se trata ao campo da
Administrao Poltica vamos alinhar algumas informaes sobre o estado precrio
em que se encontra a capacitao de gestores pblicos2. Depois que o
neoliberalismo, com a sua prdica de que os instrumentos de administrao de
empresas eram os que deveriam ser adotados no mbito do Estado, uma vez que era
ela que com sua eficincia deveria servir de exemplo, chegou-se ao cmulo de ver
universidades pblicas extinguirem seus cursos de Administrao Pblica. Situao
que permanece apesar da mudana de correlao de foras polticas que vem
ocorrendo na sociedade brasileira e graas ao momentum que ganhou o conjunto de
instrumentos metodolgico-operacionais da Reforma Gerencial na orientao das
prticas governamentais. Explica tambm essa situao o fato de que os governos
que h mais de uma dcada exprimem esta nova correlao de foras no tm se
mostrado capazes de proporcionar um conjunto de instrumentos alternativo quele
originado na empresa privada e contrabandeado para a esfera pblica pelo
neoliberalismo e nem mesmo conceber o novo marco analtico-conceitual que,
coerente com os valores e interesses que integram seu projeto poltico e suas
prioridades, ser o substrato a partir do qual ele poder ser construdo.
Para formar uma ideia das dificuldades em que se encontra o Pas no que respeita
questo dos instrumentos metodolgico-operacionais alternativos (e do marco
analtico-conceitual que ter que orientar a sua elaborao), pode-se tomar como
referncia a maneira como eles so elaborados no mbito privado. Esse processo se
seu dia-a-dia a ponto de fazer com que a estrutura que corporificam o Estado - seja
cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe faculta e que produza
impactos crescentemente efetivos.
Em quarto lugar, sero verificados os obstculos cognitivos que esto colocados
construo do Estado Necessrio e, em especial, os que decorrem da insuficincia
das abordagens tradicionais da Cincia Poltica e da Administrao Pblica,
mostrando as alternativas que as experincias contemporneas mais bem sucedidas
de formao de quadros tecnopolticos tm adotado.
2. Caractersticas do Estado Herdado
Mais alm das preferncias ideolgicas, a combinao que herdamos dos militares,
de um Estado que combinava autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com
opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania no
atendiam ao projeto das coalizes de direita ou de esquerda que o deveriam suceder.
um princpio bsico da ao humana, e da atuao das organizaes, o fato de que
todas as decises tm um custo de operao e que, se equivocadas, demandam a
absoro de custos de oportunidade econmicos e polticos.
O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplava os recursos
como escassos. Os econmicos podiam ser financiados com aumento da dvida
imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu
aparato repressivo a servio do regime militar sufocava qualquer oposio.
A destruio deste Estado, que pregava a doutrina neoliberal e que empreenderam os
governos civis que sucederam dbcle do militarismo, no encontrou muitos
opositores. Para a direita era a questo era inequvoca. No havia porque defender
um Estado super interventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, que ademais, se
tornava crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito,
desde que no cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista havia
sufocado as foras progressistas e restaurado as condies para a acumulao de
capital, ele se tornara disfuncional.
Para a esquerda, que havia participado no fortalecimento do Estado do nacionaldesenvolvimentismo, a questo era bem mais complicada. Ela o entendia como um
baluarte contra a dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma
burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua
misso histrica de promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo
no auge do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um
mal menor: ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe, repressivo e
reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, ela via este crescimento como
necessrio para viabilizar seu projeto de longo prazo de reconstruo nacional.
A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um futuro
incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, defendendo interesses
corporativos mal-entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional,
defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. De outro os que, por entender
que a construo do Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias
que estavam sendo tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e
popular ao neoliberalismo no principalizava a questo, defendiam o controle da
sociedade sobre o processo de privatizao.
decidido. Era como se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma
simples decorrncia e conseqncia, inclusive temporal, do primeiro.
Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da Administrao Pblica pode ser
entendido, para marcar a diferena entre eles, como de tipo operacional: executar da
melhor forma possvel o que havia sido decidido. O estudo do processo de tomada de
deciso e da natureza conflitiva de sua implementao era, por isto, descuidado.
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro de
dedicaram ao tema, pode-se iniciar citando Bardach (1998) que considera a Anlise
de Polticas como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma srie de
disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias da ao do
governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera,
ademais, que Anlise de Poltica uma sub-rea aplicada, cujo contedo no pode
ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem que parea
apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo Lasswell
(1951), essa abordagem vai alm das especializaes acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos
fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a
descrio e explicao das causas e consequncias da ao do governo. Numa
primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto
quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as causas e
conseqncias da ao governamental, os pesquisadores cientistas polticos tm-se
concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco registrando-se
o deslocamento para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de
Poltica. Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente a poltica pblica tornouse um objeto importante para os cientistas polticos. E o que o que distingue a
Anlise de Poltica do que se produz em Cincia Poltica a preocupao com o que
o governo faz.
O fato de que a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por
problemas das esferas pblica e poltica (politics), que os processos e resultados de
polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e que as polticas pblicas se
constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes
agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no
aparelho de Estado um locus privilegiado de expresso torna a Anlise de Poltica,
um campo de trabalho cada vez mais importante.
Segundo os pesquisadores que fundam o campo, a policy orientation o que
distingue a Anlise de Poltica da Administrao Pblica. Seu carter normativo (no
sentido de explicitamente portador de valores) revela uma preocupao acerca de
como as idias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar
um projeto social alternativo. Neste caso, a melhoria do processo poltico atravs das
polticas pblicas que promovam a democratizao do processo decisrio assumida
como um vis normativo.
Mas segundo eles a Anlise de Poltica tambm problem-oriented, o que demanda e
suscita a interdisciplinariedade. A Anlise de Poltica se caracteriza, assim, pela sua
orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada
soluo de problemas. Alm de sua natureza ser ao mesmo tempo descritiva e
normativa.
Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica, o analista das polticas
pblicas deve situar-se fora do mundo do dia-a-dia da poltica (politics) de maneira a
poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas funo do
Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos
sociais.
Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser
entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles em que se do realmente as relaes
polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que
estas relaes devem ser analisadas. So eles:
1.
o do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel
superficial, descritivo, que explora as ligaes e redes intra e inter agncias,
determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc. o que se pode denominar
nvel da aparncia ou superficial.
2.
o do processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses
presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos de presso que
atuam no seu interior e que influenciam o contedo das decises tomadas. Dado que
os grupos existentes no interior de uma instituio respondem a demandas de grupos,
situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as
caractersticas e o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente
entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam entre
esses grupos. o que se pode denominar nvel dos interesses dos atores.
3.
das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e das
regras de sua formao, o da infraestrutura economicomaterial. o determinado
pelas funes do Estado que asseguram a reproduo econmica e a normatizao
das relaes entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a
conformao dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou
as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas, quando pensados
como categorias analticas. Este nvel de anlise trata da funo das agncias
estatais que , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao de
capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que se pode denominar nvel da
essncia ou estrutural.
A anlise deve desenvolver-se de forma reiterada (em ciclos de retroalimentao) do
primeiro para o terceiro nveis e vice versa buscando responder as questes
suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as
razes ltimas destas questes tendem a ser encontradas, uma vez que ele o
responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo
de elaborao de polticas.
No momento de formulao, atravs da filtragem das demandas, seleo dos temas e
controle da agenda mediante um processo cujo grau de explicitao bastante
varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo
positiva das demandas que se refere s funes que so necessrias para
manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como suporte
acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos at uma de no-deciso, que
opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam estrutura
capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que
entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os
temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de controle
poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito
maior e mais complexo de determinao, o terceiro.
atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes,
possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente numa rea