Reinventar el Estado en la bsqueda de un

modelo de gobierno eficiente y realmente

participativo
Por Decio Machado
Director Ejecutivo de la Fundacin Alternativas Latinoamericanas de Desarrollo Humano y Estudios
Antropolgicos (ALDHEA)
En Ecuador, al igual que en el resto de Amrica Latina, el modelo neoliberal implementado en las
dcadas de los ochenta y noventa fue el responsable de un importante vaciamiento de los roles del
Estado. El pensamiento hegemnico de aquel entonces postulaba el Estado mnimo con lemas
como achicar el Estado es agrandar la nacin entre otros de similar envergadura intelectual. Ese
discurso se articul sobre la base de que la corrupcin esta directamente vinculada a la accin
estatal, y en esa medida, la privatizacin de empresas pblicas y la asuncin por parte del sector
privado de responsabilidades anteriormente asignadas al Estado terminaran con dicha situacin,
dotando a estos servicios de la eficacia que requiere la competitividad en los mercados.
Toda esta lgica derivada del neoliberalismo conllev una enorme reduccin en la plantilla de
servidores pblicos, privatizndose casi todo lo que a travs de sus luchas las resistencias al
modelo econmico neoliberal no pudieron impedir.
Estos cuestionamientos a la funcin del Estado respondan a intereses particulares que buscaban
la desaparicin del rol estatal como cuidador del inters pblico, es decir, el Estado como ente
benefactor, lo que facilit negocios del capital privado y desregulacin normativa, con sus
consiguientes impactos en la economa nacional. Sin embargo, nunca se cuestion al Estado como
herramienta de control social, pues las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional siguieron
funcionando desde su perfil ms represivo al servicios de esas mismas oligarquas beneficiarias de
estas privatizaciones.
Ms all de los retricos discursos sobre el dios mercado como regulador de todas las cosas y la
libertad empresarial como modelo a seguir para la libre competencia, la realidad fue cruel y en
Ecuador al igual que en el resto del subcontinente- las polticas neoliberales tuvieron graves
consecuencias para la vida y condiciones de trabajo de sus ciudadanos, causando un grave
deterioro social y econmico que conllev la necesidad de polticas sociales compensatorias
auspiciadas desde los mismo entes multilaterales que implementaban los planes de ajuste
estructural en el pas.
La gestin en materia de reinstitucionalizacin del Estado por parte del actual gobierno
ecuatoriano, ms all de otras valoraciones sociopolticas o econmicas, viene a demostrar una

vez ms que los sistemas democrticos y las polticas pblicas son imprescindibles a la hora de
articular una economa que permita crecer de modo sostenido e incluir al conjunto de la poblacin
como sus beneficiarios. La historia reciente ha demostrado que el desarrollo social no es la
consecuencia de un previo desarrollo econmico, sino ms bien es un motor fundamental para
ste, adems de estar desvinculado del concepto tradicional de crecimiento. Un desarrollo social
vigoroso, con educacin y salud universales, as como polticas pblicas generadoras de equidad y
participacin ciudadana en la toma de decisiones son los pilares para cualquier economa exitosa.
El modelo de refundacin del Estado articulado en Ecuador y otros pases de la regin -con todos
sus peros, deficiencias y contradicciones- debera estar enfocado a la construccin de lo que
pudiramos definir como un Estado Inteligente y Participativo. Entre sus caractersticas
principales deberan estar: ser productor de polticas que facilitan la movilizacin productiva el
conjunto de la sociedad; el diseo de polticas agresivas de lucha contra la pobreza y en pro de la
equidad; el garantizar los derechos a educacin, salud, vivienda y trabajo para todas y todos los
ciudadanos; el proteger a un medio ambiente en espectacular deterioro global; el descentralizar el
poder y acercar la toma de decisiones en funcin de su rango- a las y los ciudadanos; el
transparentar de manera abierta la gestin y toma de decisiones coparticipando con la ciudadana;
el impulsar alianzas estratgicas con la responsabilidad social empresarial y de la sociedad civil;
as como generar pensamiento crtico en la sociedad de tal manera que esta genere una cultura
poltica de sujetos autnomos y gente libre.
Desde esa perspectiva, incitar a la participacin en la gestin pblica debera ser un objetivo
central entre las polticas estratgicas de perfil gubernamental, sea cual fuera su nivel de ejecucin
(municipal, provincial o nacional). La preocupacin por la participacin ha sido histricamente un
tema marginal y de escasa elaboracin terica en la Academia y las ciencias de la administracin
pblica. Esta situacin ha derivado en que en la actualidad exista una enorme brecha entre el
Estado y la ciudadana, pues difcilmente un actor se siente comprometido con algo que considera
que no le corresponde.
Pensando es esto es lo por que en el Artculo 95 de la Constitucin de Montecristi se de redact:
Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarn de manera protagnica
en la toma de decisiones, planificacin y gestin de los asuntos pblicos, y en el control popular de
las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de
construccin de poder ciudadano. En el Artculo 100 de dicha Carta Magna se profundiza al
respecto indicando: En todos los niveles de gobierno se conformarn instancias de participacin
integradas por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente y representantes de la
sociedad del mbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarn regidas por principios
democrticos.
Es en este marco de nuevos retos desde donde se impone la necesidad de generacin de modelos
que busquen el impulso de la planificacin estratgica participativa en la administracin pblica,
generando a su vez, la necesidad tambin de una visin compartida de futuro, la reconstruccin de

la confianza en el Estado, lneas para un nuevo modelo organizacional participativo, y el desarrollo

de la capacidad del Estado para articular intereses sectoriales en aras al beneficio comn del
conjunto de la sociedad.
El conjunto de textos neoconstitucionales que han sido aprobados en la era postneoliberal que vive
gran parte de nuestra regin busca que el Estado se obligue a repensar las estrategias
organizacionales de gestin pblica en un mundo globalizado como en el que vivimos. Las
profundas transformaciones que de l se derivan se asocian a cambios organizacionales que
requieren intervenciones vinculadas con la operacin de variables ya no solamente hard (sistema
de fines, sistema normativo, tecnologa, procesos, estructura organizacional, cambio de funciones y
roles, asignacin de recursos materiales y mayor presupuesto, o polticas y prcticas de gestin de
las personas), sino tambin las denominadas soft (cambios en el sistema social -instalacin de
prcticas cooperativas de trabajo en equipo, gestin por performance y sistemas de incentivos
por performance-, cambios en la estructura de liderazgo, cambios en los valores y presunciones
bsicas que sostienen la propia cultura organizacional).
Los nuevos liderazgos -segn la literatura enfocada a la gestin pblica o de empresas los cambios
organizacionales son impulsados por lderes- en este marco de cambio de paradigmas, se
enfrentan a modelos burocrticos normativos con culturas especficamente arraigadas. Tratar de
superar ese esquema heredado evidentemente no es una tarea fcil, y quizs es por ello que en el
caso ecuatoriano se est naufragando ante dicho empeo.
En este sentido, una de las primeras acciones a desarrollar debera ser discutir sobre el conjunto
de tecnologas disponibles y su sustitucin por otras que puedan emplearse de manera efectiva
cara al nuevo rumbo que debe conllevar este enfoque. Esto abre un nuevo debate, el que tiene que
ver con la supuesta y ms que cuestionable neutralidad ideolgica de las tecnologas de gestin
pblica. Si rescatamos el viejo Estado burocrtico-weberiano, veremos que las tecnologas de
gestin en l utilizadas tuvieron un enfoque destinado a automatizar procesos y garantizar la
impersonalidad decisoria. Pero si nos planteamos nuevos modelos de gestin donde la y el
ciudadano tengan acceso a la participacin, las nuevas tecnologas de gestin deberan permitir
horizontalizar los vnculos, lograr el involucramiento colectivo y asegurar la participacin de actores
sociales de perfil clave, en funcin de sus ejes de intervencin, en la gestin pblica (planeamiento
estratgico participativo real), as como del conjunto de la sociedad de forma generalizada.
Lo anterior vendra a significar una superacin con enfoque adecuado del anterior paradigma
individualista que caracteriz el modelo neoliberal, el cual se instrumentaliz mediante tecnologas
de gestin pblica denominadas del New Public Management (NPM).
El hecho de que este aspecto se este dando de manera insatisfactoria, conlleva a la deduccin de
que estamos frente a la consolidacin de un problemtico modelo organizacional en la gestin
pblica, dado que declarativamente se viene a significar una cosa y procedimentalmente se
desarrolla de otra manera. A esto cabe aadir, que cualquier cambio de modelo en la gestin

pblica, sea el que fuere, implica adems la definicin de nuevas tecnologas para su aplicacin
efectiva. Pero tambin estamos ante la necesidad de un cambio en los modelos de liderazgo; pues
si el modelo jerrquico (burocrtico-weberiano) requiri de un lder administrador ajustado al
cumplimiento de normas y procesos (stewardship), y el modelo organizacional individualista
derivado de las reformas neoliberales dispuso de lderes emprendedores (entrepreneur), esta por
definirse el modelo de liderazgo del esquema que debera ser implementando en la actualidad.
Los modelos organizacionales actuales para la gestin de una poltica pblica que pretende ser de
transformacin no deberan basarse tan solo en impulsar sistemticos programas de reformas,
pues ms all de las contradicciones entre los articulados legales y sus implementaciones
prcticas, no deberamos limitarnos en hablar sobre la necesidad o el acierto de la refundacin del
Estado, sino sobre como reinventamos dicho Estado. Estos nuevos modelos organizacionales
deberan estar anclados a su vez sobre un nuevo paradigma que conlleve una nueva y
diferenciada forma de gestin.
Para discutir sobre como se debera redisear el Estado con el fin de facilitar y promover el
desarrollo social, habra que comenzar -para ser coherentes- por definir qu tipo de Estado
queremos. Ese debera ser el paso previo antes de pasar a trabajar de forma eficiente sobre sus
estructuras organizacionales, haciendo efectiva su gestin e incorporando tcnicas innovadoras y
sin precedentes tecnolgicos para ello.
Ello implica un cuestionamiento a la discusin tecnocrtica a la cual actualmente asistimos en el
Ecuador y otros pases aledaos. Definir como se concibe un nuevo Estado bajo el objetivo del
desarrollo social, conlleva previamente una discusin en la que debera participar el conjunto de la
ciudadana, y que versa sobre qu modelo de desarrollo queremos, enmarcndolo claro est en los
lmites planetarios a los que asistimos en la actualidad. Este debate debe ser el que nos permitira
extraer las conclusiones necesarias sobre cual es el modelo de Estado Deseable, con qu criterio
construimos nuevas formas de decisin colectiva para el conjunto de nuestra sociedad, y a partir
de ah, aportar criterios tcnicos para dotarnos de las capacidades organizacionales y tcnicas que
permitan caminar hacia su construccin de manera efectiva y eficiente.
Es a partir de esa perspectiva desde donde aparecern los interrogantes enmarcados en la
supuesta neutralidad de las tecnologas de gestin pblica, pues deber existir congruencia entre
las nuevas tecnologas de gestin y los nuevos modelos organizacionales aplicables en funcin de
los objetivos colectivamente definidos. La utilizacin a-crtica y a-temporal de tecnologas de
gestin pblica ha generado en pases como Ecuador la clsica calificacin para los pases del Sur
como subadministrados.
Ecuador y su modelo participativo
Ecuador pretende posicionarse en la regin, entre otras cuestiones, por haber rescatado de
manera eficiente la planificacin estratgica del Estado. Sin embargo, ni se discute adecuadamente

sobre el nuevo modelo de Estado Deseable ni se hace una adecuada valoracin de las
metodologas participativas utilizadas para la toma de decisiones, socializacin de procesos
normativos o para el desarrollo de su planificacin y agenda estratgica.
Es por ello que los procesos de identificacin colectiva hacia las estrategias gubernamentales de
gestin pblica hacen aguas por doquier, lo que implica que el Estado contine planificando
integralmente el desarrollo del pas a travs de una maquinaria burocrtica que trabaja de manera
ms centralizada que descentralizada para alcanzar dichos objetivos. Esto pone en cuestin el
supuesto modelo existente de Gestin Pblica Moderna, Participativa y Descentralizada, con
Enfoque Territorial, Democrtico, Equitativo y Solidario, lo que ms all de estrategias
gubernamentales de comunicacin que ponen su objetivo en significar la participacin ciudadana y
el control social, hace que no se est innovando prcticamente nada en los procesos de
participacin y que se reproduzcan las ineficiencias de antao.
Lo anteriormente reseado tiene fcil visualizacin en los procesos de socializacin de leyes por
parte del Legislativo ecuatoriano y en los procedimientos implementados por la Secretara de
Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), donde la recoleccin de sugerencias ciudadanas se hace
en base a que ests estn alineadas a las tesis gubernamentales y los mecanismos
procedimentales de dichos procesos sean metodolgicamente muy deficitarios, sirviendo
bsicamente como justificacin de haber procedido con los trmites pertinentes para la articulacin
de leyes o planes de desarrollo. De igual manera gran parte de los procesos de exploracin y
explotacin de recursos naturales se realizan sin consulta previa en los territorios y sin haber
obtenido el consentimiento de los afectados a pesar del reconocimiento constitucional de dicha
medida-, y en los lugares en los cuales dicha consulta se realiza, los procedimientos aplicados no
soportaran la ms mnima fiscalizacin de cumplimiento del Artculo 169 de la OIT. Asimismo, se
han aprobado en la Asamblea Nacional leyes importantes que afectan a los pueblos y
nacionalidades sin su participacin en la discusin de aquellas, o habiendo sido estas meramente
instrumentales.
En el mbito de lo local, la mayora de los procesos son convocados por los gobiernos locales, es
decir, desde la institucionalidad, existiendo muy pocas experiencias de participacin ciudadana
iniciadas desde el propio tejido social, lo que demuestra la falta de inters gubernamental por
generar condiciones que permitan su dinamizacin. Los mecanismos de participacin existentes
estn descontextualizados del marco normativo, y las autoridades locales a travs de sus
funcionarios poco o nada han hecho por desarrollar herramientas y metodologas operativas al
respecto. La inconsecuencia existente en los procesos de participacin local son claramente
visualizables desde la perspectiva de gnero, pues en los espacios de dilogo es notablemente la
mayor la participacin de las mujeres, mientras en la participacin activa aparecen
mayoritariamente hombres. La dinmica social no conjuga con los tiempos burocrticos y los
funcionarios pblicos escasas veces determinan tiempos por fuera del horario de atencin pblica
homogeneizada en una instituciones para consolidar los espacios de participacin social (fines de
semana, horarios nocturnos, etc), lo que es muestra del desinters existente. Un verdadero inters

en potenciar estos procesos participativos conllevara repensar incluso los horarios de los
funcionarios implicados en estos procesos, a la vez que la creacin de direcciones o secretaras de
participacin en todas las instituciones pblicas al respecto cabe referenciar que en gran parte de
las instituciones existentes en el pas, la participacin ciudadana es un rea de intervencin
estructurada dentro del departamento de planificacin-.
Por ltimo y aadido a todo lo dems, cabe referenciar que las autoridades y mandos medios en
general, ya sean provenientes del gobierno central como de los gobierno autnomos
descentralizados (municipios, gobiernos provinciales o juntas parroquiales), presuponen que esta
deficiente participacin ciudadana se debe realizar y as la enfocan- como una parte de la gestin,
obviando que siendo coherentes con el modelo que dicen defender, la gestin entera de un
gobierno sea del nivel que sea- debe ser totalmente participativa. Esto se agudiza en el caso de
los gobiernos autnomos descentralizados, pues estos no son ms que un rgano administrativo
que se transforman realmente en entes que propician gobernabilidad cuando realmente interactan
con la sociedad civil y sus diferentes actores.
Esta deficiente visin de la gestin de gobierno ya demostr sus carencias en el pasado, pues
subestim y margin a la ciudadana en sus mltiples formas de expresin, no desarrollando una
implementacin efectiva de su participacin, y evidenciando serias ineficiencias en sus modelos de
gestin a travs de graves desencuentros entre exigencias populares y aplicacin de polticas
gubernamentales.
La superacin del modelo neoliberal de antao y de las tecnologas de gestin pblica NPM est
conllevando como reaccin la conformacin de un nuevo modelo organizacional que puede
definirse como post-burocrtico (tambin denominados neoweberianos New Weberian State-), los
cuales aplican su nfasis en la orientacin al cliente/ciudadano, la calidad, mejora contina,
produccin, adhesin al cumplimiento de normas, entrega de valor y la gestin por resultados
(accountability), pero donde la participacin es escasa a pesar de que intencionados procesos
deficientemente participativos pretendan camuflar dicha realidad.
Sin embargo existen otras alternativas, las cuales originalmente son definidas como modelos
igualitarios participativos, y que con actualizaciones o correcciones acordes a la crisis civilizatoria
global que en la actualidad vivimos, tendra mayor coherencia en el contexto histrico actual. La
alternativa que supone la aplicacin real de este actualizado modelo igualitario participativo es una
opcin que aparece notablemente diferenciada entre el inmediato pasado neoliberal y el modelo
weberiano original de antao o el reformulado (post-weberiano) que pretende imponerse en la
actualidad.
La necesidad de una real planificacin estratgica participativa

Para reconstruir la confianza entre los actores del sistema y en especial para encarar un proceso
de planificacin participativa real debemos entender qu es un actor social, cosa de la que en la
actualidad el Estado ecuatoriano ostenta una lectura sumamente deficitaria.
Toda planificacin supone la existencia de actores, ya que estos forman parte de la realidad que
se intenta transformar. Los actores sociales son dinmicos y operativos, actan de manera
diferente en funcin de los contextos y situaciones ante los que se encuentran. Entenderlos como
sujetos predecibles, mecnicos y reactivos, es reducir el anlisis a una visin tremendamente
simplista que no se corresponde con la realidad.
Pensar que es el Estado el principal actor de cambio no corresponde al momento histrico actual y
globalizado en que vivimos, pues son los actores sociales en la actualidad los principales agentes
de cambio. Son ellos los que toman posiciones y adoptan estrategias, como aliados u oponentes
de las polticas gubernamentales y entre s mismos, problematizando aquellas situaciones que les
interesan o afectan de modo particular y desestimando otras que consideran de perfil secundario.
A partir de sus propias visiones sobre el entorno y coyuntura, guan su accionar; articulando
prejuicios, supuestos, expectativas, capacidades e incapacidades, ideologas y luchas de poder. En
este sentido se convierten en portadores de ideas, y en muchos casos, creadores de estas.
La herramienta principal de un actor social es su accin sociopoltica o econmica, es decir, utiliza
el conocimiento que le es propio desde una dimensin puramente operativa para interactuar y
entender su entorno.
Si bien es cierto que en el tablero de lo social intervienen otros individuos o poblaciones no
organizadas, stos no participan de esta nocin de actor y resulta mucho ms dificultoso
abordarlos desde un anlisis sistematizado como el que se propone desde los sistema de
planificacin participativa. No se trata entonces de pensar un juego donde son muchos los actores
que por acumulacin toman una decisin colectiva en un momento determinado y donde las
individualidades pesan poco, sino ms bien de pensarlo como un despliegue de determinados
actores en funcin de las diferentes temticas a tratar pero con un peso decisivo en la toma de
decisiones. Son estos actores los que deben articular la sociedad y no el Estado, como de forma
vulgar pretenden comprender los actuales burcratas ecuatorianos. Estos han de actuar en
representacin de diversos tipos de organizacin en funcin de sus circunstancias (partidos
polticos, organizaciones no gubernamentales, grupos de presin organizados, sindicatos,
organizaciones gremiales, micro-econmicas y sociales mltiples, entre otros tantos), y han de
involucrar as a la mayor parte de la poblacin en un actuar participativo (empoderamiento) fuera
del rgano administrativo institucional.
El anlisis del comportamiento de estos actores es altamente complejo y difcilmente predecible,
definindose como anteriormente se indicaba en funcin de cada circunstancia. Los actores slo
son tales en una situacin determinada cuando actan- y en su interaccin con los otros,

generando dinmicas complejas carente de reglas preconcebidas, por mucho que le cueste
comprender a la burocracia planificadora del Estado.
Es por ello que un planeamiento estratgico participativo real debe previamente establecer un
mapa de actores y sus estrategias desplegadas en el tablero socio-poltico. En este sentido, se
deben tener en cuenta elementos claves que suelen caracterizar y definir a los actores sociales:

Inters: vnculo con el tema de discusin qu est en juego.

Valor: relacin que tienen el tema con cuestiones importantes relativas a sus principios, ideologa y
escala de valores.

Peso: control de recursos y adhesiones.

Motivacin: grado de inters y/o necesidad por involucrarse en el tema, en base a la conjugacin de
intereses y valores planteados en los puntos previos.

Experticia: acumulacin de destrezas y habilidades demostradas en cuanto al uso, capitalizacin y

aprovechamiento de los recursos en juego.

Soporte cognitivo: potencial cientfico-tcnico de los recursos que controla, saber especfico del
que dispone, que lo posiciona de un modo especial en el tratamiento del tema en cuestin.
Tomar en cuenta estos aspectos permitir tener una aproximacin ms real a los movimientos y
forma de accionar que estos actores pueden llegar a desplegar.
El estudio de los actores sociales debe incluir necesariamente el anlisis de sus antecedentes y
actuaciones, es decir, el seguimiento de la trayectoria, revisando los elementos descriptos e
identificando el conjunto de sus capacidades. Esto significa poner bajo anlisis temas tales como:
alianzas realizadas en el pasado, valores encarnados en esas alianzas, conocimiento de la
situacin en la que se mueven, recursos que son capaces de adquirir, o sus fracasos y xitos entre
otras cuestiones. Esto es, entender los elementos que permiten su accionar en determinados
contextos y escenarios, as como las alteraciones en su accionar ante los diferentes escenarios en
los que se involucran.
Reconocer por parte del Estado la existencia de actores sociales, tener de ellos una buena
caracterizacin, indagar acerca de sus intereses, necesidades y expectativas y, fundamentalmente,
iniciar en forma colectiva un dilogo tendiente a generar una visin compartida, son pasos
fundamentales para reconstruir la confianza e inducir a imaginar un futuro colectivo compartido por
parte del conjunto de la sociedad.

En ese contexto, la planificacin estratgica participativa real es el instrumento que nos ayuda para
todo esto. Sus conceptos e instrumentos bsicos son el dilogo, la visin compartida, el
involucramiento y la generacin de compromisos. En este sentido se plantea una diferencia
elemental entre planificar y ser planificado (mecanismo pasivo que termina impactando en quien no
coparticipa de la planificacin ni siente reconocido sus intereses en esta). Esto nos lleva a la
necesidad de distinguir de manera adecuada los conceptos tradicionales de planificacin, los
nuevos intentos de legitimar el modelo actual de planificacin bajo el argumento de lo participativo,
y la planificacin estratgica real que debera ponerse en marcha en el Ecuador y resto de pases
de la regin para un real involucramiento de su tejido social y por extensin, del conjunto de su
ciudadana.
La planificacin normativa o tradicional es la forma convencional donde un equipo tcnico presenta
un esquema rgido de metas y objetivos que expresan lo deseable desde el punto de vista del
Estado, buscando intervenir en el curso de los procesos sociales.
Como pretendido intento de superacin del proceso anterior, cabe resear que en la actualidad
vivimos en Ecuador procesos enmascarados de ese viejo modelo. Esto se da tanto por accin
como por omisin, dado que las personas individuales u organizaciones sociales que suelen
participar en los procesos participativos para el diseo de estas planificaciones suelen ser o bien
afines al rgimen o bien beneficiarios de programas sociales auspiciados por el gobierno central o
los descentralizados de turno. Otro factor que limita notablemente estos procesos pretendidamente
participativos es el bajo nivel de participacin ciudadana en el grado de la toma de decisiones,
pues los insumos sobre los cuales deben debatir e interactuar no son sencillos y los lenguajes
utilizados suelen tener un nivel de tecnicismo que dificulta notablemente su intervencin
conscientemente fundada, lo cual se acenta por la carencia de pedagogas apropiadas por parte
de los facilitadores (incapacidad por parte de consultores contratados por las instituciones pblicas
o los funcionarios de estas) para la participacin popular.
Esto hace que todo el modelo anteriormente descrito de anlisis relacionado a los actores sociales
quede perversamente opacado en un accionar con notables carencias metodolgicas y
enmarcados en una cartografa que apenas distingue entre actores problemticos o disidentes y
actores afines al accionar gubernamental, los cuales quedan diferenciados en funcin de los
niveles de gobierno a los que afectan (territorial, nacional o incluso en algunos casos regional).
La misma SENPLADES, ms all de desarrollar un controvertido Plan Nacional del Buen Vivir
basado en el cambio de matriz productiva en la cual escasamente se cont con las aportaciones
crticas de las poblaciones y sectores afectados en cada uno de los territorios, valor como
deficientes los Planes de Desarrollo y Organizacin Territorial (PDOT) implementados por primera
vez de forma pretendidamente participativa para los diferentes niveles de gobiernos locales y
territorios del Ecuador en el ao 2010. Durante este ejercicio se tuvo la posibilidad de corregir estas
ineficiencias, por otro lado comprensibles dado que era una experiencia primeriza en el pas, en
base a las actualizaciones que de dichos PDOT se estn realizando en la actualidad. Sin embargo,

la implementacin de servicios de asesoramiento descoordinados para estos procesos por parte

del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), Asociacin de Municipalidades
Ecuatorianas (AME) y Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales (CONAJUPARE) para tal
funcin, con bajo costo y visiones marcadamente diferentes cuya nico elemento de
homogenizacin es la escasa participacin social definida en estos procesos ha hecho que se
vuelva a perder la oportunidad de implementar lgicas coherentes con el discurso participativo,
eficaces para la gestin pblica posterior y funcionales desde el punto de vista tcnico y
metodolgico.
Sin embargo, la tendencia en planificacin ha de ser fomentar etapas participativas, donde los
diferentes interlocutores se sientan comprometidos y se vinculen las diferentes partes de la
organizacin a partir de la integralidad de los planes elaborados.
La experiencia demuestra, como ya mencionamos con anterioridad, que difcilmente un actor sea
su posicin la que fuere ante una coyuntura social o poltica determinada- se comprometer con
algo que no le pertenece o en lo cual no ha podido participar con sus aportes, expectativas,
necesidades e intereses. Los planes de ordenamiento, producto del planeamiento normativo o de
las farsas en planificacin estratgica participativa actualmente existentes, terminan por convertirse
en documentos construidos con mayor o menor acierto bajo racionalidades tcnicas y terminados
contra reloj en algn escritorio burocrtico de los responsables de la planificacin de las diferentes
instituciones implicadas en funcin de su competencia territorial, establecindose al final como la
nica y mejor manera de hacer las cosas.
Sin embargo, el planeamiento estratgico riguroso o real requiere de un tipo particular de
conocimiento para la accin intencional y reflexiva, el cual necesita instalarse mediante la
generacin de un espacio que promueva y permita el dilogo constructivo con la ciudadana y sus
actores sociales, destinado a que estos puedan aportar de forma adecuada a los procesos de
construccin colectiva del futuro y confrontar ideolgicamente entre ellos, es decir, definir con todas
las consecuencias que ello implica su modelo de desarrollo territorial. En dicho proceso se debe
generar diferentes mecanismos (cooperacin, cooptacin, conflicto, persuasin, negociacin,
mediacin, disuasin, etc) en relacin al actor principal, el Estado, que es quien al final tiene la
capacidad y las atribuciones para articular intereses sectoriales en aras a alcanzar el bien comn
de la sociedad.
Sin una planificacin estratgica real resulta dudoso que se consideren adecuadamente los
oponentes, obstculos y limitaciones que condicionan la factibilidad del plan. Sin lo anterior, los
objetivos de dicha planificacin pasan a ser entendidos como normas a cumplir, es decir, una hoja
de ruta independiente al contexto y la posibilidad efectiva de su realizacin. Ese sistema genera
lmites inmediatos en la medida en que a partir de l, se establecen los medios y recursos
necesarios para alcanzar los fines convenidos, haciendo del futuro algo pretendidamente
predecible e ignorando el espacio para la incertidumbre y la disidencia que se generan en el
comportamiento de los actores antes mencionados. Los indicadores de cumplimiento de dichos

planes suelen derivar en falacias que terminan condicionando conjuntamente al gobierno del nivel
que corresponda, dado que estn implementados por los mismo actores responsables de la
articulacin de dicho plan. Esto deriva en que se indiquen valores positivos en descentralizacin
cuando el proceso poltico nacional es cada vez ms centralizado, y otras cuestiones de similar
caractersticas.
En esta concepcin mecanicista del mundo permite la creacin en un falso futuro que pretende ser
controlable y predecible, donde las acciones se reducen a comportamientos medibles y regulares.
Algo que ya conocimos en pases protagnicos del pasado siglo que hoy ya ni existen como tales
en el mapa. Esto es la consecuencia de lo absurdo que significa la idea de que existe un futuro
predecible, lo que conlleva ignorar las dificultades, contradicciones y oposiciones, propias de los
procesos sociales, generando a su vez indicadores engaosos de gestin y cumplimientos de
metas a fin de auto-legitimar un supuesto sistema implementado.
Aplicacin real del modelo Igualitario Participativo
Los modelos igualitarios han sido impulsados por diferentes vas y sus planteamientos pueden
conocerse a partir del enfoque denominado del Desarrollo Humano Sustentable, que apunta,
entre otros aspectos, al empowerment de las comunidades a travs de la participacin y la toma
de decisiones desde la base hacia la cpula (bottom up).
Este enfoque busca la alta participacin de la comunidad en la vida pblica, bajo el criterio de que
votar no es suficiente y que los derechos civiles deben ser equiparados con las responsabilidades
sociales.
Nadie en su sano juicio puede cuestionar que la consolidacin de la democracia representativa es
un gran avance, tanto en Ecuador como en el resto de pases del continente, especialmente tras
los aos de dictaduras militares y operaciones cndor. Sin embargo, parece obvio que dicha
condicin no es hoy por hoy suficiente para la implementacin de democracias reales y con
legitimacin social. Fenmenos como los Indignados en Espaa, las primaveras rabes en
determinados pases del Magreb, o los Occupy de EEUU, Gran Bretaa o Hong Kong, muestran un
mundo donde la ciudadana global demanda nuevos modelos polticos y expresa su
cuestionamiento a ser representados por los establishment burocrticos al uso. Es por ello que el
comunitarismo actual es en realidad una defensa de la mutualidad, la participacin y el rechazo
hacia los gobiernos que usurpan funciones comunitarias. En muchos lugares del planeta, hoy la
gente reclama menos gobierno y ms gobernabilidad.
Esto significa entender que entre el Estado y el mercado existe una amplia gama de
organizaciones sociales que conforman entre otros los espacios de inters pblico. Hablamos de
entidades que cumplen fines de utilidad colectiva como son cooperativas micro-empresariales,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales con muy distinto tipo de trabajo

voluntario y comunitario, grupos ambientalistas, agrupaciones vecinales, y otras tantas formas de

agrupamiento de esfuerzos desde la sociedad civil en la bsqueda del procomn.
En resumen, de lo que se trata a travs de un actualizado y real modelo igualitario participativo, es
de como articular una nueva concepcin la toma de decisiones del Estado a travs del sumatorio
participativo de los actores claves de la sociedad vinculados con demandas sociales y aportes de
la sociedad civil. Se trata entonces de superar el esquema meramente representativo de la
democracia formal y la buropatologa o jerarqua paralizante que conforman las instituciones
pblicas al uso, reinventando un Estado que pueda cumplir con las nuevas demandas que se le
plantean. El Estado Ideal pasara entonces a ser un actor promotor y facilitador de un desarrollo
previamente redefinido en una sociedad civil cada vez ms articulada, fuerte, activa, autnoma y
capaz de desarrollar pensamiento crtico. Algo vinculado al ya no tan novedoso concepto
de governance que tuvo su gnesis terica en 1985- y que se resume en la idea de la articulacin
y la gestin horizontal, aunque quizs asumiendo rasgos positivos del modelo individualista:
creatividad, innovacin, orientacin al emprendimiento y orientacin a resultados.
Han de ser las organizaciones sociales en correlacin al conjunto de la ciudadana los que hagan
que las cosas ocurran, cuestionndose as la estructura piramidal jerrquica estatal que desarrolla
la mayor parte de su control en una cpula centralizada. Se trata entonces de construir sistemas
donde el poder se convierta en algo difuso, y donde los centros de decisin pasen a ser plurales e
independientes de los poderes econmicos y polticos. La toma de decisiones pasar entonces a
ser un intrincado proceso de negociacin multilateral tanto dentro como fuera de las organizaciones
y del Estado. Dado que las organizaciones deben tender de ser horizontales e independientes para
su legitimacin social lo que forma parte de su proceso de empoderamiento social-, la manera en
que sern gobernadas ha de ser tambin colegiada, consensual y consultiva. Cuanto mayores
sean los problemas a resolver, ms difuso ser el poder para resolverlos y mayor el nmero de
personas que pueden ejercerlo.
Este modelo emergente debera entonces impulsar emprendimientos fuertemente participativos y
horizontales que requerirn de metodologas precisas y tecnologas de gestin apropiadas y no
dependientes o implementados desde modelos externos o falsos procesos que solo sirven como
legitimadores de la accin gubernamental ante la ciudadana. Pero tambin sern necesarios
liderazgos efectivos que no solo respondan a los intereses de horizontalidad y respuesta (ser
accountables) a las necesidades de la sociedad con calidad de servicio y gestin de resultados-,
capaces de conducir dichos procesos de manera exitosa, as como culturas organizacionales que
los respalden y legitimen de forma coherente.
Todo lo anterior viene a significar la urgencia de una transformacin compleja y completa de la
gestin pblica que al mismo tiempo impulse cambios respecto al modelo de Estado, su
reinvencin, as como de sus formas de gestin y una correspondiente modernizacin tecnolgica
afincada sobre concepto de transparencia y democratizacin digital (lo que conlleva a su vez la
democratizacin global del acceso a las nuevas tcnicas de informacin y comunicacin),

generando tambin nuevas lgicas de liderazgos que a la par de ser respetuosos de la ley y la
tica, desarrollen capacidades para trabajar en red enredando al conjunto del tejido ciudadano y
la ciudadana en general-, orientndose a resultados y una gestin equilibrada con visin
compartida entre expectativas, necesidades, intereses y diferencias culturales existentes entre el
Estado, sus organizaciones componentes, una nueva lgica de economa social popular y la
sociedad civil. Bajo estos modelos, las organizaciones pblicas se encontrarn cada da ms
involucradas en complejas redes (networks) polirquicas y pluralistas, donde los propsitos pasan
a ser ms ambiguos, las reglas toman la condicin de contradictorias, los recursos escasos y los
procesos de negociacin mltiples. Todo ello requerir entonces de liderazgos articuladores, poco
caudillescos y ms bien dialogantes. Bajo estos nuevos conceptos el viejo concepto de liderazgo
pasara a estar en extincin.
Sin embargo, la realidad actualmente existente y poco reconfortante al respecto de lo en este texto
tratado, deriva de la reinstalacin del viejo paradigma weberiano y su modelo de gestin jerrquico
burocrtico, el cual tras la crisis del modelo neoliberal en el que se enmarc la crisis multifactica
de carcter global que termin siendo de carcter civilizatorio. En base a lo anterior, se
implement la idea de que la construccin del Estado, en oposicin a su limitacin o reduccin
propugnada durante la poca neoliberal, debe basarse en la construccin prioritaria de programas
polticos, pero sin una actualizacin sobre que modelo de Estado es el necesario al da de hoy, y
sin un anlisis sobre la legitimidad social de la democracia participativa en un mundo globalizado y
trasnversalizado por las herramientas tecnolgicas para la comunicacin y para la participacin de
las que hoy disponemos.
Esto viene a significar un riesgo, pues cuando en la actualidad hablamos de reforma del Estado de
lo que se est hablando es de un modelo recurrente que no afronta rupturas paradigmticas, es
decir, de una etiqueta mercadotcnica para un modelo de gestin de la poltica pblica muy poco
innovador e inadecuado para la articulacin de modelos participativos en la toma de decisiones.
Es de esta manera, como se ignora la necesidad de articular la participacin activa y real de la
ciudadana en la toma de decisiones. Se ignora tambin que los cambios y modernizaciones
tecnolgicas absolutamente necesarias, no pueden seleccionarse en abstracto o a partir de la
oferta de tecnologas de mercado, si lo que buscamos en realidad es la efectiva participacin
social.
Estamos entonces frente al debate del papel del Estado para el siglo XXI. Lo hacemos desde las
posturas de la prdida de hegemona del Estado nacin y el avance de la globalizacin. Y ante ello,
nos enfrentamos a una terminologa diseada por la burocracia internacional y apropiadas por los
tecncratas nacionales, en los cuales destacan trminos como reforma del Estado o reforma
administrativa y modernizacin del Estado entre otros; pero donde se ignora el desafo ante el que
de verdad nos encontramos. Reto actual es repensar los planes estratgicos con caractersticas
participativas que se deben promover desde un nuevo modelo de Estado y su gestin pblica, en la
bsqueda participativa del procomn.