GEORGE TSEBELLIS

RESUMEN JUGADORES CON VETO

INTRODUCCION

Este libro trata sobre instituciones polticas: cmo pensamos acerca de ellas de
manera constante en diversos pases; cmo afectan las medidas polticas, y qu efecto
tienen sobre otras caractersticas importantes de un sistema poltico, tales como la
estabilidad de los gobiernos y el papel del poder judicial y de las burocracias. Mi
meta no es hacer una declaracin acerca de cules instituciones son mejores, sino
identificar las dimensiones a lo largo de las cuales es distinta la toma de decisiones en
diferentes formas de gobierno, y estudiar los efectos de esas diferencias.
Observamos tales interacciones en el caso de la Unin Europea, que toma decisiones
legislativas con el consenso de dos o tres actores (el Consejo de Ministros, el
Parlamento Europeo y, la mayor parte del tiempo, la Comisin Europea). Cada uno
de estos actores decide mediante una regla distinta de toma de decisiones. Desde el
Tratado de Niza de 2001, el Consejo de Ministros emplea una mayora triple para
tomar decisiones: una mayora calificada de los votos importantes de sus miembros;
una mayora de los miembros de la UE, y una mayora calificada de la poblacin
(62%). El Parlamento Europeo decide por mayora absoluta (la cual, como se ver, es
de facto una mayora calificada). La Comisin Europea decide por mayora simple.
El Consejo de Ministros es nombrado por los pases miembros, el Parlamento
Europeo es elegido por los pueblos de Europa, y la Comisin Europea es nombrada
por los pases miembros y aprobada por el Parlamento Europeo.
Este sistema poltico no es un rgimen presidencial ni parlamentario. A veces es
unicameral, a veces es bicameral, y en otras ocasiones tricameral y, adems, una de
sus cmaras decide de acuerdo con varios criterios de mayora calificada. Ni siquiera
intentar comenzar una descripcin del sistema de partidos, que se compone de varias
ideologas y un nmero todava mayor de nacionalidades. As, la Unin Europea es
una excepcin clara a todas las clasificaciones tradicionales. De hecho, se la describe
a menudo en la bibliografa pertinente como sui generis; sin embargo, las
instituciones europeas se pueden analizar muy bien y con gran exactitud sobre la base
de la teora que se presenta en esta obra.
Este libro le permitir al lector estudiar y analizar sistemas polticos cualquiera que
sea su nivel de complejidad institucional. Y lo har de una manera consecuente as
como consistente. "Consecuente" significa que iniciaremos nuestro anlisis a partir de
las consecuencias, y trabajaremos retrocediendo hacia las instituciones que las
producen. "Consistente" significa que se aplicarn los mismos argumentos a
diferentes pases en distintos niveles de anlisis a lo largo de este libro. El objetivo
consiste en formar una teora del anlisis institucional, someterla a mltiples pruebas
y, como resultado, tener un alto nivel de confianza al corroborarla en varias
situaciones distintas. En breves palabras, el argumento fundamental de este libro es el
siguiente: con el propsito de cambiar polticas o, como diremos de aqu en adelante,
para cambiar el statu quo (legislativo), un cierto nmero de actores individuales o
colectivos tiene que estar de acuerdo en el cambio propuesto.
Llamar jugadores con veto a tales actores. Los jugadores con veto son especificados
en un pas por la constitucin (el presidente, la Cmara y el Senado en los Estados
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Unidos) o por el sistema poltico (los diferentes partidos que son miembros de una
coalicin gubernamental en Europa Occidental).

A estos dos tipos distintos los denomino jugadores con vetos institucionales y
partidarios, respectivamente. Ofrezco las reglas para identificar a los jugadores con
veto en cada sistema poltico. De acuerdo con estas reglas, cada sistema poltico tiene
una configuracin de jugadores con veto (un cierto nmero de jugadores con veto,
con distancias ideolgicas especficas entre ellos, y una cierta cohesin cada uno)
Todas estas caractersticas afectan el conjunto de resultados que pueden remplazar al
statu quo (el conjunto ganador del statu quo, como llamaremos al conjunto de estos
puntos). El tamao del conjunto ganador del statu quo tiene consecuencias
especficas sobre la creacin de las polticas: unas desviaciones importantes del statu
quo son imposibles cuando el conjunto ganador es pequeo es decir, cuando los
jugadores con veto son numerosos; cuando tienen distancias ideolgicas
importantes entre ellos y cuando poseen cohesin interna. Denominar estabilidad
poltica a esta imposibilidad de desviaciones importantes del statu quo.
Adems, las instituciones polticas ordenan a los jugadores con veto en secuencias
especficas a fin de tomar decisiones polticas. Los jugadores con veto especficos
que presentan propuestas de "tmalo o djalo" a los otros jugadores con veto tienen
un control importante sobre las polticas que remplazan al statu quo. A estos
jugadores con veto les llamo establecedores de agenda, Como consecuencia, los
poderes que establecen de agenda quedan relacionados inversamente con la
estabilidad poltica. Cuanto mayor sea la estabilidad poltica (es decir, cuanto ms
pequeo sea el conjunto de resultados que puedan remplazar al statu quo), ms
pequeo ser el papel del establecimiento de agenda.
En el caso lmite, en que no es posible el cambio desde el statu quo, no importa quin
controle la agenda. Con gran frecuencia el establecedor de agenda ser un actor
colectivo (en cuyo caso las preferencias no estn bien definidas) o no conoceremos su
ubicacin exacta. Por ejemplo, veremos (en el captulo m) que en sistemas
parlamentarios el gobierno establece la agenda, pero no sabemos exactamente cmo;
de modo similar, en sistemas presidenciales el establecimiento de agenda corre a
cargo de la legislatura, La estabilidad poltica afecta una serie de caractersticas
estructurales de un sistema poltico. La dificultad que un gobierno encuentra en su
intento por cambiar el statu quo puede conducir a su renuncia y a su remplazo en un
sistema parlamentario. Esto significa que la estabilidad poltica conducir a la
inestabilidad del gobierno, como se indica en la grfica l. Finalmente, la
imposibilidad de cambiar el statu quo legislativo puede llevar a los burcratas y a los
jueces a ser ms activos e independientes del sistema poltico.

Graf 1

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Consideremos cuatro pases: el Reino Unido, los Estados Unidos Italia y Grecia. Si
vemos las teoras existentes en poltica comparada, estas naciones se agrupan de
diferentes maneras. Para los defensores del anlisis sobre la base de regmenes
distintos (Linz, 1994; Horowitz, 1996), Estados Unidos es el nico rgimen
presidencial, mientras que los otros tres son parlamentarios. Para los patrocinadores
de los anlisis ms tradicionales sobre la base de sistemas de partido, los Estados
Unidos y el Reino Unido quedan agrupados como sistemas bipartidistas, mientras que
Italia y Grecia son multipartidistas (Duverger, 1954; Sartori, 1976). Los enfoques
culturales (Almond y Verba, 1963) tambin pondran en el mismo grupo a los
sistemas anglosajones, en contraposicin a los pases de Europa continental. El
enfoque de consociacionalismo de Lijphart (1999) considera al Reino Unido como un
pas mayoritario, a Italia y Grecia como pases de consenso y a los Estados Unidos en
algn punto intermedio. En este libro, Italia y los Estados Unidos son pases con
muchos jugadores y como tales tendrn alta estabilidad poltica, mientras que Grecia
y el Reino Unido tendrn un solo jugador con veto, y por ende acaso tengan gran
inestabilidad poltica.
La teora de los jugadores con veto espera encontrar caractersticas similares en
ambos pases. Como resultado de la estabilidad poltica o de la falta de sta, la
inestabilidad gubernamental ser mayor en Italia y ms baja en el Reino Unido y en
Grecia; y el papel del poder judicial y de la burocracia ser mucho ms importante en
los Estados Unidos y en Italia que en el Reino Unido y en Grecia.
Figura 2 diferencia en clasificaciones en regmenes, sistemas de partidos y jugadores
con veto.
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Razones sustantivas y metodolgicas para el anlisis de los jugadores con veto

Por qu empiezo desde las polticas y no desde otros puntos posibles, tales como
instituciones, cultura poltica, caractersticas conductuales o normas? Incluso si
empezamos a partir de las polticas, por qu concentrarnos en la estabilidad poltica
en vez de la direccin de los resultados de las polticas? Por ltimo, una pregunta
metodolgica importante: por qu empleo el conjunto ganador del statu quo en vez
del concepto comn de equilibrio?Y cmo afecta mi anlisis esta sustitucin de los
equilibrios por el conjunto ganador del statu quo? Cules son las preferencias que
llevaron a estos resultados, y cmo el sistema poltico seleccion ciertas preferencias
en lugar de otras?
Por qu concentrarnos en la "estabilidad poltica", la imposibilidad de cambiar
significativamente el statu quo en vez de ser ms ambiciosos y estudiar la direccin
del cambio? Hay tres razones para mi eleccin: Primero, la estabilidad poltica afecta
una serie de otras caractersticas del sistema poltico, incluyendo caractersticas
institucionales, como se indica en la grfica i, Segundo, es una variable esencial en la
bibliografa sobre el tema.
La tercera razn de enfocar la estabilidad poltica y no la direccin del cambio es que
mi argumento se concentra en instituciones y sus efectos.
Aunque algunos investigadores tratan de concentrarse en las implicaciones polticas
especficas de ciertas instituciones, creo que los resultados especficos son el
resultado de las instituciones dominantes y de las preferencias de los actores
implicados.
En otras palabras, las instituciones son como conchas, y los resultados especficos
que producen dependen de los actores que las ocupen.
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Primera Parte

XI. ANLISIS DE JUGADORES CON VETO

EN INSTITUCIONES D E L A U N I N EUROPEA
En este captulo en vez de utilizar analogas (apropiadas o inapropiadas),aplico la
teora de los jugadores con veto y examino la lgica y los resultados de la toma de
decisiones generada por los diferentes procedimientos legislativos adoptados en
tratados sucesivos, y establezco comparaciones entre mis conclusiones y otros
anlisis institucionales. Como resultado, este captulo cuenta con tres caractersticas
importantes: primera, estudia diferentes estructuras institucionales que prevalecen en
un mismo territorio; segunda, fomenta la aplicacin de la teora de los jugadores con
veto ya que las instituciones de la Unin Europea son muy complicadas: comprenden
tres instituciones legislativas, cada una de las cuales toma decisiones por diferentes
mayoras formales o reales, y el derecho a establecer la agenda en ocasiones incluye
restricciones, a veces es compartido y otras veces cambia entre los actores; tercera,
dado que el estudio de las instituciones y polticas de la Unin Europea ha progresado
ms que los estudios de caso, los pronsticos de diferentes teoras son ms acertados,
y los datos recabados permiten establecer comparaciones sobre una base
relativamente slida. En suma, este captulo hace comparaciones por medio de
diferentes situaciones institucionales (que implican la misma rea geogrfica), hace
que la teora cubra instituciones ms complicadas, y usa pruebas empricas para
corroborar pronsticos empricos ms detallados que cualquiera de los captulos
anteriores.
Este captulo se divide en cuatro partes. En la primera se analizan algunos de los
temas que se estudian en la bibliografa sobre la Unin Europea. Veremos que
diferentes partes de esa bibliografa se concentran en la composicin nacional o
supranacional de diversas instituciones, y que consideran estas instituciones como el
marco dentro del cual los actores racionales persiguen sus metas, o en el sentido de
que configuran las preferencias e identidades de estos actores. La segunda parte
describe lo que se considera en todo este libro como la base de un enfoque
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institucional de la poltica, el sistema legislativo de la Unin Europea. La Unin

Europea ha adoptado una serie de procedimientos legislativos diferentes. Estos
procedimientos son muy complicados y significativamente distintos de otros sistemas
polticos (presidencial o parlamentario), de modo que no podemos presuponer que el
lector sepa lo que ellos permiten exactamente y lo que impiden. En la tercera parte se
analiza la distribucin prevista del poder entre las instituciones legislativas (la
Comisin Europea, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo), as como
implicaciones de reglas legislativas sobre burocracias y el poder judicial. La ltima
parte considera la evidencia emprica disponible para evaluar la validez de diferentes
teoras institucionales.
Bibliografia de la U.E
Inter gubermamentalismo,Neo funcionalismo, Institucionalismo
()Para los neo funcionalistas, en contraste, las instituciones de la Unin Europea
no son variables independientes sino actores: la Comisin Europea, el Tribunal
Europeo de Justicia (TEJ), y el Parlamento Europeo (PE) emprenden acciones que
afectan la direccin que tome la integracin europea. Ms especficamente, la teora
neo-funcionalista argumenta que la integracin en Europa est avanzando porque "los
actores en diversas situaciones nacionales distintas son persuadidos para que cambien
sus lealtades, expectativas y actividades polticas hacia un nuevo centro, cuyas
instituciones exigen jurisdiccin de los Estados nacionales preexistentes" (Haas,1961:
366-367). El motor que impulsa este proceso son los "derrames", es decir, situaciones
donde "una accin dada, relacionada con una meta especfica, crea una situacin en la
cual la meta original puede ser asegurada solamente emprendiendo ms acciones, lo
cual a su vez crea una condicin ulterior y una necesidad de ms, y as
sucesivamente" (Lindberg, 1963: 9).Como resultado, los neo funcionalistas evitan el
anlisis de las estrategias disponibles para diferentes actores y las restricciones con
las cuales operan. Es decir, no analizan las instituciones con la intencin de generar
resultados de equilibrio particulares. Garrett y Tsebelis (1996) y Tsebelis y Garrett
(2001) han diferenciado el enfoque institucionalista del inter gubernamentalismo y el
neo funcionalismo analizando las obras recientes ms representativas en cada uno de
estos
programas de investigacin. No repito aqu sus argumentos, excepto los puntos
principales presentados en el cuadro XI. l. El cuadro presenta las dos dimensiones
que distinguen entre estas tres principales corrientes de investigacin. La primera es
si nos concentramos solamente en las interacciones entre los gobiernos miembros en
el sentido de que definen el proceso de integracin. Aqu, el enfoque institucional est
ms cerca del neo funcionalismo que del intergubernamentalismo. Evita el foco
inapropiadamente miope de los anlisis intergubernamentales sobre revisiones de
tratados, prestando mayor atencin a la multitud de directrices, reglamentaciones y
decisiones judiciales claramente importantes que influyen da a da en el curso de la
integracin europea. La segunda dimensin se refiere a la pregunta de si el curso de
la integracin europea es el producto de elecciones intencionales de parte de los
actores correspondientes (y las interacciones estratgicas entre stos).
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Para los neo funcionalistas, la ley de las consecuencias no intencionales (derrames)

es la base del anlisis. Para los intergubernamentalistas, en acentuado contraste, los
gobiernos que firman tratados no estn solamente en el asiento del conductor,
tambin saben exactamente adonde van.