LEITE, Iara Costa - Cooperação Sul-Sul - Conceito, História e Marcos Interpretativos

Observador On-line
| v.7, n.03, mar. 2012 |
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012
Observatrio Poltico Sul-Americano

Instituto de Estudos Sociais e Polticos
Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ
www.opsa.com.br
Cooperao Sul-Sul: Conceito, Histria e Marcos Interpretativos
Iara Costa Leite

Doutoranda em Cincia Poltica pelo IESP/UERJ
Pesquisadora do Centro de Estudos e Articulao da Cooperao Sul-Sul
1. Introduo
O
termo
cooperao
Sul-Sul
(CSS)
vem
sendo
usado, talvez
com
recorrncia indita, por governos, organizaes internacionais e entidades da

sociedade civil. Em geral ele usado para se referir a um amplo conjunto de
fenmenos relativos s relaes entre pases em desenvolvimento formao
de coalizes de geometrias mltiplas, barganha coletiva em negociaes
multilaterais,
arranjos
desenvolvimento,
regionais
intercmbio
de
de
integrao,
polticas,
fluxo
assistncia
de
para
comrcio
o
de
investimentos privados etc. J para especialistas a CSS diz respeito a uma

modalidade da cooperao internacional para o desenvolvimento (CID).
Se, por um lado, o uso aleatrio do termo e a pouca preocupao em defini-lo
vem estimulando sua dilatao excessiva, impossibilitando a gerao de um
conhecimento terico sobre suas dinmicas, por outro entender CSS como
modalidade da CID limita a apreenso da complexidade das trocas realizadas
entre os pases em desenvolvimento, as quais no se restringem de forma
alguma ajuda oferecida pelos chamados doadores emergentes.
O objetivo deste artigo tentar dar sentido multiplicidade de eventos
classificados ordinariamente como CSS tendo como base elaboraes mais
gerais sobre a cooperao da teoria social, por um lado, e sobre anlise de
poltica externa, por outro. Acreditamos que o dilogo com o conhecimento
produzido por outras reas e subreas das Cincias Sociais fundamental
para compreendermos os objetivos e recompensas envolvidos em relaes
cooperativas, os quais se tornam ainda mais complexos quando abrimos a

caixa-preta dos Estados.1
Para tanto, exploraremos, na primeira seo, diversos conceitos da CSS,
tentando extrair seu possvel mnimo denominador comum. Em seguida
tentaremos traar uma breve histria da CID e da CSS para entendermos a
multiplicidade de fenmenos englobados pelas duas reas e suas possveis
convergncias. Na ltima parte, exploraremos o marco central utilizado para
interpretar a CSS, as abordagens dependentistas, apontando suas lacunas e
tentando
supri-las
com
reflexes
oriundas
das
teorias
das
relaes
internacionais, da teoria social e da anlise de poltica externa.
2. O que CSS?
Em busca de uma definio de CSS, um bom ponto de partida selecionar
uma amostragem de definies para tentar extrair o seu mnimo denominador
comum e possveis modalidades.2 Conforme apontam as definies abaixo,
originrias de trabalhos acadmicos e de instituies internacionais, o nico
consenso que parece existir em relao CSS, ao menos primeira vista, a
referncia a dinmicas envolvendo pases em desenvolvimento.
A falta de integrao entre os estudos sobre CSS e outros estudos sobre cooperao se insere
no problema mais amplo da fragmentao das cincias sociais. Apesar de estudarem fenmenos
iguais ou similares, socilogos, internacionalistas e cientistas polticos, entre outros, e mesmo
subreas dentro de cada uma dessas disciplinas, focam programas de pesquisas restritos (selfcontained) e no dialogam entre si. Com isso, as hipteses, circunscritas a reas e subreas
especficas, parecem limitadas em escopo, embora possam ser aplicadas e testadas por
disciplinas que estudem temas similares. Este certamente o caso das hipteses produzidas por
estudos sobre cooperao, um tema que, embora abordado com frequncia extraordinria pelas
diversas reas e subreas das cincias sociais, no objeto de teorias abrangentes, o que acaba
por obliterar sua importncia (Sullivan et alli, 2008).
2
Tomamos como base metodolgica os trabalhos de Gerring (2001) e Goertz (2005), embora
no tenha sido possvel aplicar toda a metodologia de formao de conceitos proposta pelos
autores.
QUADRO 1: AMOSTRAGEM DE DEFINIES DE CSS
economic and political co-operation among developing countries (). South-South cooperation is a broad term used to describe diverse types of co-operation among developing
countries. The more significant are: co-operation among developing states in multilateral
negotiations with the developed countries; promotion of South-South trade; the development of
regional political and economic associations, and the provision of development assistance.
(Bobiash, 1992:6).
... any cooperative initiative between two or more developing countries; it may be carried out by
governmental
institutions,
non-governmental
organizations,
universities,
independent
professionals, scholars, and researchers. (S e Silva, 2009:39)

a broad framework for collaboration among countries of the South in the political, economic,
social, cultural, environmental and technical domains. Involving two or more developing
countries, it can take place on a bilateral, regional, subregional or interregional basis. Developing
countries share knowledge, skills, expertise and resources to meet their development goals
through concerted efforts. Recent developments in South-South cooperation have taken the form
of increased volume of South-South trade, South-South flows of foreign direct investment,
movements towards regional integration, technology transfers, sharing of solutions and experts,
3
and other forms of exchanges. (Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul/PNUD)
countries of the South, many of them poor, helping each other by sharing technical or
economic knowledge and skills to facilitate development. (Unidade Especial de Cooperao Sul4
Sul/PNUD)
sharing of knowledge and resources between - typically - middle-income countries with the
aim of identifying effective practices. (Task-Team on South-South Cooperation/OCDE)
an exchange of expertise between governments, organizations and individuals in developing

6
nations. (Task-Team on South-South Cooperation/OCDE)
A pouca preocupao em definir a CSS de forma precisa pode ser observada,

por um lado, no lanamento de definies dspares por uma mesma
organizao; e, por outro, na no definio do significado da palavra
cooperao, substituda, em alguns casos, pela palavra colaborao.
Para suprir tal lacuna, consideramos til revisitar estudos sociais sobre
dinmicas de cooperao em geral. A partir de detalhada reviso e
sistematizao de trabalhos da Psicologia e da Sociologia que se dedicaram ao
3
Disponvel em: http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_is_ssc.html.

Disponvel
em:
http://ssc.undp.org/content/ssc/library/videos/southsouth_cooperationanintroduction.html.
5
Disponvel
em:
http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html.
6
Disponvel em : http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=48789_201&ID2=DO_TOPIC
4
tema, Marwell e Schmitt apontam que quase todos coincidem no tratamento

da cooperao como um conjunto de relaes entre comportamentos e suas
conseqncias, sendo seus dois os seus elementos bsicos: o comportamento
voltado para objetivos; e a existncia de recompensas para cada uma das
partes envolvidas.7 Nota-se, portanto, que o elemento da troca essencial a
qualquer processo cooperativo, o que , de fato, explicitado por algumas das
definies de CSS elencadas no quadro acima.
Aplicando-se essa acepo mais genrica ao campo da CSS, acreditamos ser
possvel dar sentido a processos de troca envolvendo quaisquer agentes
originrios dos pases do chamado Sul global, entendido aqui no como uma
categoria geogrfica, mas como o agrupamento que rene os chamados
pases em desenvolvimento (pases de renda mdia e pases de renda
baixa).8 Porm, cabe ressaltar que podemos qualificar os diversos contatos
entre pases em desenvolvimento como cooperativos apenas se ambas as
partes se sentirem recompensadas pela relao.9
Nota-se que algumas das definies de CSS apresentadas no quadro
incorporam a dimenso do comrcio e do investimentos Sul-Sul, mas no h
consenso sobre o tema. Uma dificuldade advm de se estabelecer em que
medida agentes de mercado poderiam ou no ser qualificados como
cooperativos,
que
as
cincias
sociais
em
geral,
influenciadas
por
perspectivas marxistas e weberianas, tendem a encarar dinmicas de

mercado como sendo pautadas pela lgica da competio.10 No caso das
relaes econmicas envolvendo pases do Sul, porm, h uma forte
influncia do pensamento dependentista, que pressupe que as trocas
7
Marwell e Schmitt, 1975.
Para mais detalhes sobre essas classificaes, ver: http://data.worldbank.org/about/countryclassifications. Pode-se dizer que, apesar de no possurem atributos econmicos, sociais e
polticos prprios, os pases em desenvolvimento compartilham de um conjunto de
vulnerabilidades e desafios no que se refere ao seu desenvolvimento (PNUD, 2004).
9
Dizer em que medida determinada relao entre dois pases do Sul pode ser qualificada como
CSS , portanto, uma questo emprica, e no um pressuposto, como vem sendo tratado pelas
abordagens CSS em geral. Antes que o processo de troca seja empiricamente demonstrado,
talvez o ideal seja referir aos diversos contatos entre pases em desenvolvimento no como CSS,
mas como relaes Sul-Sul.
10
Essa ideia se baseia no entendimento de que a modernidade teria favorecido a emergncia de
trs pilares regulatrios distintos: o pilar do Estado, caracterizado por relaes verticais; o pilar
do mercado, caracterizado por relaes horizontais e competitivas; e o pilar da comunidade,
pautado por relaes horizontais e colaborativas (Santos, 2000). Vale ressaltar, porm, que o
prprio Marx reconhecia a existncia de laos de solidariedade entre os capitalistas (Marx e
Engels, 1998). Nas ltimas dcadas vrios trabalhos vieram apontar que a separao entre os
trs pilares no mais constituiria base segura para a anlise dos fenmenos sociais em geral (ver,
por exemplo, Domingues, 2004). No caso das anlises dedicadas interao entre entes
mercadolgicos, muitos autores apontam que a necessidade de promover a inovao, por
exemplo, vem favorecendo a formao de pools entre empresas de um mesmo setor, de forma a
fazer frente ao risco de no-aceitao de um novo produto pelo mercado (ver, por exemplo,
Castells, 1999).
comerciais e financeiras entre eles seriam influenciadas por um sentimento de

solidariedade e escapariam, portanto, da esfera competitiva do mercado
algo que, conforme veremos mais adiante, no necessariamente se verifica
em bases empricas.
Apesar dessas limitaes, podemos considerar que o fluxo de bens, servios e
investimentos
privados
entre
os
pases
em
desenvolvimento
constitui
modalidade da CSS, j que numa perspectiva ampla de cooperao as

relaes
econmicas,
como
processo
de
troca,
envolvem
objetivos
recompensas.
Talvez um elemento que rena maior consenso entre as definies elencadas
no quadro seja o entendimento da CSS como uma modalidade da CID, cuja
definio mais difundida est relacionada chamada Assistncia Oficial para
o Desenvolvimento (AOD).11 Seguindo os critrios do Comit de Assistncia
para o Desenvolvimento da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (CAD/OCDE), so quatro os elementos necessrios e suficientes
para que uma iniciativa se configure como AOD:
(1) sua origem deve ser uma agncia do setor pblico (incluindo governos
subnacionais);
(2) seu destino devem ser os pases que compem a lista de recipiendrios do
CAD (pases em desenvolvimento) ou agncias multilaterais;12
(3) o objetivo central declarado deve ser a promoo do desenvolvimento
econmico e bem-estar;13
(4) ser realizada na forma de doaes (dinheiro, bens ou servios), ou
emprstimos a taxa de concessionalidade igual ou superior a 25%14 e
concedidos durante prazo superior a um ano.15
11
A AOD pode ser entendida como uma das categorias do que se chamava, no passado, de
foreign aid, que inclui tambm transferncias no mbito militar. Para uma definio e proposta
de categorizao de foreing aid, ver Morgenthau (1962).
12
Contribuies para grandes ONGs internacionais e para ONGs ativas na promoo do
desenvolvimento tambm so contabilizadas como AOD pelo CAD, ao passo que subsdios oficiais
ao setor privado so contabilizados como outros fluxos oficiais, no como AOD (CAD, 2008).
13
Embora o CAD reconhea a dificuldade de medir intenes, tornar o propsito do
desenvolvimento elemento central de definio tem por objetivo excluir fluxos relativos, entre
outros, a: ajuda militar, iniciativas de combate ao terrorismo, gastos com componentes
ostensivos das misses de paz e pesquisas no destinadas resoluo de problemas bsicos dos
pases em desenvolvimento. Para mais informaes, ver CAD (2008).
14
Para uma explicao detalhada sobre a medio de concessionalidade pelo CAD, ver ECOSOC
(2008).
Alm
dos
fluxos
financeiros,
tambm
so
contabilizados
gastos
com
cooperao tcnica, que incluem gastos com treinamento e equipamentos em

reas relevantes para o desenvolvimento nos nveis tcnico, secundrio e
tercirio, sejam eles realizados no pas doador ou no pas recipiendrio; e
custos administrativos dos programas, inclusive de consultores e outros
funcionrios do pas doador.16 Ressalte-se, por fim, que o CAD tambm
contabiliza como AOD o perdo de dvidas, assistncia humanitria, gastos
com refugiados recebidos pelos doadores e programas para conscientizao
para o desenvolvimento internacional realizados no pas doador.17
Embora tenha o mrito de ser operacionalizvel, proporcionando bases
comuns para a contabilizao, comparao e anlise dos dados fornecidos
pelos pases que reportam ao CAD, iniciativas classificas como AOD no
esgotam a CID, que engloba tambm: (1) a cooperao oficial oferecida pelos
pases que no fazem parte do CAD/OCDE; (2) a chamada assistncia
privada
para
desenvolvimento,
realizada
por
ONGs,
organizaes
religiosas, empresas e fundaes, entre outros.18

Talvez devido multiplicidade de atores e dinmicas envolvidas tanto na CID
como na CSS, alguns autores e instituies vm optando por delimitar a
discusso
(CSSD),
19
modalidade
Cooperao
Sul-Sul
para
Desenvolvimento
que nos parece representar justamente a interseo entre os dois
campos, conforme demonstra o diagrama abaixo.
15
No caso dos emprstimos concessionais, o CAD exclui da contabilizao da AOD emprstimos

concedidos a prazos iguais ou inferiores a um ano, baseando-se na premissa de que no gerariam
impactos sobre o desenvolvimento (CAD, 2008).
16
Informaes
disponveis
em:
http://www.oecd.org/document/32/0,3343,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00.html#ODA.
17
CAD, 2008. Segundo estimativas, de cada US$ 100 contabilizados como AOD, apenas US$
18,8 chegariam, de fato, aos pases beneficirios (Kharas, 2009).
18
Para mais informaes sobre a ajuda privada para o desenvolvimento ver Kharas et alli, 2011.
19
Ver, por exemplo, ECOSOC (2008).
DIAGRAMA 1: A COOPERAO SUL-SUL PARA O DESENVOLVIMENTO COMO

INTERSEO ENTRE A CID E A CSS
Fonte: Elaborao prpria
Subsistem, contudo, enormes empecilhos para a operacionalizao dessa

dimenso da CSS. dificuldade de se medir fluxos no-oficiais de cooperao,
prpria da CID em geral, soma-se a inexistncia, no caso dos pases em
desenvolvimento, de bases nacionais para contabilizao de iniciativas oficiais
ou de critrios compartilhados a respeito dessa contabilizao.20 Alm disso,
h empecilhos tcnicos e polticos para a incorporao dos padres utilizados
pelo CAD, ao mesmo tempo em que esses critrios devem passar por reviso
dentro da prpria organizao diante dos efeitos da atual crise financeira e da
demanda
por assistncia por pases
que no
integram sua
lista de
recipiendrios (pases, portanto, que no se enquadram na categoria pases

em desenvolvimento).
Deveriam os pases do Sul contabilizar como CSSD toda espcie de fluxos
financeiros e tcnicos com objetivo declarado de promover o desenvolvimento
ou apenas aqueles fluxos voltados para a resoluo de problemas primrios
do desenvolvimento, conforme sugere o CAD? O que um problema primrio
de desenvolvimento? Iniciativas de cooperao envolvendo tecnologias de
ponta,
20
como
programa
espacial
conjunto
Brasil-China,
podem
ser
ECOSOC, 2008.
entendidas como CSSD? Qual critrio de concessionalidade seria mais

apropriado para medir os fluxos financeiros que acontecem na forma de
emprstimos?
Eis
algumas
das
mltiplas
questes
que
deveriam
ser
respondidas para que tivssemos uma definio operacionalizvel da CSSD.

Do ponto de vista poltico, outras questes se impem. Como capacitar e
convencer toda a burocracia dos pases em desenvolvimento sobre a
necessidade de realizarem a contabilizao da CSSD, seguindo critrios
precisos, quando esses pases enfrentam tantos outros desafios domsticos?
E, uma vez que os dados dos gastos com cooperao dos pases em
desenvolvimento passem a ser publicados, como garantir sua aprovao em
bases plurianuais (prerrogativa para o engajamento em iniciativas que
contribuam, de fato, para o desenvolvimento internacional) e como justific-la
diante das mltiplas constituencies domsticas?
Acreditamos ser fundamental, como ponto de partida, resgatar as dimenses
elementares a dinmicas de cooperao em geral que, como vimos, s podem
ser enquadradas enquanto tais se os seus resultados forem considerados
satisfatrios por ambas as partes. Veremos, mais adiante, que esse grau de
satisfao pode ser avaliado de vrias formas, ao contrrio do que nos fazem
crer
definies
de
CSS
que
restringem
seu
entendimento
ao
compartilhamento/troca de conhecimentos ou de polticas entre os pases do

Sul. Antes, porm, de revisitarmos os marcos interpretativos dominantes nos
estudos passados e atuais sobre CSS, consideramos necessrio traar a
evoluo histrica das duas categorias que se combinam na CSSD: a CID e a
CSS.
3. Breve histrico da CID

Embora possua antecedentes que remontam pelo menos ao sculo XIX e
primeira metade do sculo XX,21 a CID se constituiu em bases permanentes
apenas na segunda metade do sculo XX, marcada, por um lado, pelo
21
Lancaster (2007a) destaca como antecedentes da ajuda a emergncia da assistncia

humanitria moderna no fim do sculo XIX, as pequenas quantidades de assistncia das
potncias europeias para o desenvolvimento de suas colnias no perodo entre-guerras e
assistncia norte-americana a pases latino-americanos no incio da II Guerra Mundial. Domergue
(1968), ao analisar as origens da assistncia tcnica, remonta Antiguidade, mencionando, entre
outros, contatos entre os imprios babilnico e egpcio.
contexto da Guerra Fria e, por outro, por uma fase de crescimento econmico
mundial sem precedentes.22
Se, a princpio, a CID se configurou como expediente temporrio no mbito
da disputa bipolar, posteriormente evoluiu para a formao de um regime
internacional pautado,
em
grande
medida,
pela
profissionalizao das
agncias prestadoras de cooperao e pela emergncia de constituencies prdesenvolvimento internacional dentro dos pases desenvolvidos.23 Tal regime
internacional se transformou ao longo das dcadas, acompanhando a
evoluo do prprio conceito de desenvolvimento.
Nas dcadas de 40 e 50, a CID era predominantemente bilateral24 e tinha
como foco a melhoria da infra-estrutura dos pases em desenvolvimento.25
Esse foco se baseava no entendimento do desenvolvimento econmico como
crescimento da renda nacional, a ser atingido por meio de uma rpida
industrializao.
baseando-se
Seguindo
em
padres
experincia
puramente
dos
pases
econmicos,
desenvolvidos,
26
causa
e
do
subdesenvolvimento era atribuda escassez de capital e de conhecimentos

tcnicos
para
industrializao,
cabendo
aos
doadores,
acontecido no caso do Plano Marshall, suprir essas lacunas.
27
como
havia
A transferncia
desses recursos era, por seu turno, vinculada compra de bens e servios do
pas doador, justificada com base na necessidade de obteno de apoio
domstico para a assistncia.28
22
Ver, por exemplo, Lancaster (2007a); Sagasti e Alcade, 1999. Kuhnen (1987) adiciona que os
esforos iniciais para promover o desenvolvimento internacional aconteceram em um contexto
marcado pelo desejo de harmonia no ps-II Guerra Mundial e por um sentimento de obrigao
moral dos pases ricos em relao aos mais pobres.
23
Lancaster, 2007a.
24
O marco foi o lanamento do chamado Programa do Ponto IV (1949), proposto por Truman,
cuja execuo foi autorizada pelo Congresso dos EUA em 1950, com a promulgao da Lei do
Desenvolvimento Internacional (para mais informaes sobre o Programa do Ponto IV, ver Black,
1968). Antes disso, j havia sido lanado, no mbito multilateral, o primeiro Programa de
Assistncia Tcnica da ONU, em 1948, que se tornou o Expanded Technical Assistance
Programme em 1949 (Domergue, 1968). No obstante, esse programa foi importante mais do
ponto de vista simblico, por ter conferido papel ONU na agenda do desenvolvimento, que
operacional, pois seu oramento era baixo (US$ 20 milhes em 1951) e apresentou crescimento
modesto ao longo dos anos. Os doadores mostraram preferncia, desde o incio, por canalizar
seus recursos, no mbito multilateral, por meio das instituies de Bretton Woods, marcadas pelo
sistema de voto proporcional (Weiss et alli, 2010).
25
Sagasti e Alcade, 1999.
26
O primeiro economista a se voltar contra esse pensamento foi Gunnar Myrdal, que publicou em
1957 o livro Economic theory and under-developed regions, afirmando que o desenvolvimento
demandava uma anlise abrangente das relaes sociais, em detrimento de anlises que
contemplassem apenas o aspecto econmico (Kuhnen, 1987).
27
Kuhnen, 1987; Morgenthau, 1962.
28
As dcadas de 60 e 70, por seu turno, foram marcadas por vrias

transformaes em relao ao modelo anterior. Algumas delas foram: (1) a
presso dos pases em desenvolvimento, influenciados pelo pensamento
dependentista articulado no mbito da UNCTAD, para que a cooperao se
efetivasse tambm no mbito comercial;29
(2) o aumento dos fundos da
cooperao aplicados via instituies multilaterais;30 (3) a designao de

fundos oficiais para o planejamento familiar, calcada na ideia de que a
presso populacional nos pases em desenvolvimento tornava os seus desafios
particulares em relao experincia passada dos pases desenvolvidos.31
Alm disso, esse perodo marcado pela publicao de uma srie de obras de
economistas atribuindo o fracasso do modelo anterior negligncia do setor
agrcola
no
desenvolvimento
econmico.
Para
que
industrializao
acontecesse deveria estar atrelada ao desenvolvimento das reas rurais, que

forneceriam alimentos, trabalho e capital para o setor industrial, alm de
servir de mercado para produtos industriais locais e gerar divisas em moeda
externa, por meio de exportaes, para as importaes necessrias para o
avano industrial.32
Baseando-se nessas novas concepes, particularmente nas veiculadas no
livro Transforming traditional agriculture (Theodore Schultz, 1964),33 foram
elaboradas
estratgias
de
crescimento
agrcola
para
os
pases
em
desenvolvimento (Revoluo Verde). Embora a rpida disseminao de

sementes mais apropriadas a climas tropicais e ridos, associada a programas
29
Domergue aponta que, antes do surgimento da UNCTAD, a prpria OCDE teria reconhecido,
em publicao de 1961, a contradio entre a doao de assistncia tcnica e financeira e o
fechamento do mercado dos pases desenvolvidos para os produtos oriundos dos pases em
desenvolvimento. Segundo o documento, [i]t would indeed be absurd to enable the undervalorised countries to produce greater quantities of goods than their national market can absorb,
if complementary measures for the organisation of trade were not taken at intervals to restore
the balance of the international market. In other words, it is clear that if technical assistance and
financial assistance attain their essential purpose, which is to develop agricultural and industrial
productions of the under-valorised countries, the balance of international trade ceases to be more
or less static and becomes definitely dynamic. It would be a strange contradiction on the part of
the developed countries to consider countries to which they give their technical assistance as
competitors against whom they must defend themselves by means of quotas and/or protective
tariffs. (OCDE apud Domergue, 1968:42).
30
Lancaster, 2007a; Sagasti e Alcade, 1999.
31
Essa particularidade foi apontada pelo economista japons Shigeru Ishikawa em 1967, com a
publicao do livro Economic Development in Asian Perspective, que influenciaria elaboraes
centrais da segunda dcada do desenvolvimento (Kuhnen, 1987). Na verdade, a incorporao da
temtica do crescimento demogrfico s prticas de assistncia internacional havia se
concretizado j nos anos 50 e 60. Do ponto de vista da ajuda oficial, a Sucia destinou fundos
para iniciativas de planejamento familiar em pases em desenvolvimento no fim dos anos 50. No
caso dos EUA, somente em 1968 foram designados fundos para a USAID, abrindo espao para
um engajamento maior de outros doadores em tema at ento considerado sensvel (Lancaster,
2007a).
32
Kuhnen, 1987.
33
Ibid.
10
de irrigao e uso de fertilizantes e pesticidas, tenha levado ao aumento da

produtividade agrcola, seus custos sociais foram altos diante da prevalncia
de
estruturas
agrrias
desenvolvimento.
desiguais
na
maior
parte
dos
pases
em
34
Paralelamente, comeava-se a questionar, cada vez mais, se o modelo

ocidental de desenvolvimento deveria servir de base para os demais pases.
Num contexto marcado pelo desemprego e o subemprego em massa, bem
como
pelos
movimentos
industrializados,
muitos
estudantis
economistas
ambientalistas
passaram
nos
pases
recomendar
um
deslocamento do foco de polticas voltadas para aumento da produo para

polticas de manuteno de emprego, passando a produo de bens de fim a
meio para garantir o emprego. A cooperao internacional acompanhou esse
movimento, influenciada por recomendaes da OIT para a priorizao de
atividades intensivas em trabalho.35
Em misses enviadas a vrios pases em desenvolvimento, a OIT tambm
constatou que o problema no seria a falta de ocupao, mas a renda
obtida.36 Associada insatisfao com os resultados sociais da Revoluo
Verde, o debate deslocou-se, ento, para a questo da pobreza, entendendose que o crescimento do PIB no estava garantindo a incluso dos pobres.
Nesse contexto, emergiu o paradigma das aes focadas nas necessidades
humanas
bsicas
(NHBs)
como
ferramenta
de
promoo
do
desenvolvimento, em detrimento de intervenes voltadas para o estmulo do

crescimento de longo prazo. Lideradas pelo Banco Mundial e pelos EUA, essas
iniciativas
buscavam
adoo
de
polticas
intersetoriais,
envolvendo
financiamentos a educao e sade bsicas, estradas, esgoto etc., que

beneficiassem os pobres, a maior parte dos quais estavam concentrados em
reas rurais.37
O foco em projetos baseados nas NHBs foi fruto da convergncia de diversos
fatores. Cabe mencionar a influncia do livro Small is beautiful (1973), do
economista
britnico
Ernest
Schumacher.
Schumacher
rejeitava
prosperidade baseada na industrializao que estaria levando corrupo

de modelos no-materialistas -, em prol de iniciativas locais baseadas em
34
35
36
37
FAO, 2000.
Pupavac, 2010.
Kuhnen, 1987.
Lancaster, 2007a.
11
tecnologias simples e na assistncia tcnica, que deixaria de criar relaes

dependentes e tornaria as pessoas livres.38
Embora os prprios governos dos pases beneficiados pela ajuda rejeitassem a
abordagem das NHBs,39 ela se tornou dominante por ter influenciado toda
uma gerao de profissionais
internacional,40
por
ter
ligados a agncias de desenvolvimento
coincidido
com
preocupao
de
que
desenvolvimento desigual e a pobreza levassem a frustrao e radicalizao

na periferia, ameaando o progresso dos pases industrializados, e por
demandar menos recursos num contexto marcado pelos primeiros sinais de
desacelerao econmica nos pases industrializados.
Quando essa desacelarao se consumou, aps o segundo choque do
petrleo, a
emergncia
de governos
conservadores
em vrios
pases
industrializados levou a uma diminuio de fundos destinados ajuda,

considerada ineficiente, j que, depois de trs dcadas de tentativas, no
teria atingido o objetivo de levar o desenvolvimento aos pases mais pobres
(donor fatigue).41 No mbito multilateral, somas crescentes passaram a ser
destinadas,
desde
os
anos
80,
aos
programas
de
ajuste
estrutural,
predominando o entendimento de que o investimento estrangeiro direto, no

a ajuda oficial, levaria ao desenvolvimento dos pases do Sul.
Muitos acreditavam que esse entendimento se tornaria dominante com o fim
da Guerra Fria e que, tendo a prtica da assistncia oficial externa emergido
no contexto da disputa bipolar, o fim desta levaria ao fim daquela. No
obstante, o que se observou foi a introduo de uma mirade de outros temas,
que passariam a compor o regime internacional pr-desenvolvimento: a
38
Ideia semelhante havia sido difundida, j no incio da dcada de 60, pela campanha Freedom
from hunger, da FAO, que popularizou, junto aos crculos da cooperao internacional para o
desenvolvimento, o provrbio chins d um peixe a um homem faminto e voc o alimentar por
um dia. Ensine-o a pescar, e voc o estar alimentando pelo resto da vida" (Lancaster, 2007a).
39
A resistncia dos governos do Sul abordagem das necessidades humanas bsicas, mais
particularmente aos clusters de desenvolvimento rural, devia-se ao fato de priorizarem um
crescimento rpido focado nas reas urbanas, onde as elites que os apoiavam viviam (Lancaster,
2007a). A teoria da dependncia, muito popular nesses pases na poca, no entendia que a
fonte das desigualdades estaria na industrializao, mas no capitalismo e no imperialismo
(Pupavac, 2010).
40
Pupavac explica por que as ideias de Schumacher ganharam tanta popularidade entre os
profissionais das agncias de cooperao dos pases industrializados: International aid work
drew upon colonial administrative experience, as well as a younger generation of postindependence aid workers. Schumachers Small is Beautifuls emphasis on spiritual development
and non-industrial technology fits with their romantic anti-modern vision. The younger generation
of post-independence aid workers was inspired by a broadening of international solidarity. And
yet there was an element, too, of the romantic escape from mundane, disappointed political
activism at home to more glamorous, less accountable activism abroad when the post-1968
counter-culture rejected the industrial masses at home for the romantic ideal of the pre-modern
rural peasant (Pupavac, 2010:63-64).
41
12
promoo de transies econmicas (economia de mercado) e polticas

(democratizao)
dos
ex-regimes
socialistas
de
pases
da
frica
Subsaariana; a preveno de conflitos; e outros temas discutidos nas

conferncias dos anos 90 (meio-ambiente, populao, mulher etc.), a maior
parte das quais haviam culminado com promessas, mas no compromissos
concretos, de financiamento por parte dos pases desenvolvidos.42
O ano 2000, por fim, marcou de certa forma a retomada da perspectiva das
NHBs, encampadas no lanamento dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio. Cinco anos depois, foi lanada a Agenda de Paris sobre Eficcia da
Ajuda, contendo regras que, uma vez seguidas pela comunidade de doadores
e recipiendrios, garantiriam que os recursos canalizados pela cooperao
internacional tivessem, de fato, impactos positivos sobre o desenvolvimento.
Por ser uma agenda extrada das lies aprendidas, ao longo das dcadas,
pelos chamados doadores tradicionais, sua legitimidade vem sendo criticada
diante da emergncia de novas temticas, como a mudana climtica, e de
novos atores da cooperao internacional, sendo o grupo mais expressivo o
dos pases emergentes. Para entendermos como esses pases se inserem hoje
nesse regime pr-desenvolvimento internacional, contudo, necessrio
entender antes como emergiu a chamada CSS e suas diversas fases.
Passamos a isso na prxima seo.
4. Uma histria tentativa da Cooperao Sul-Sul43

No contexto da Guerra Fria e dos movimentos de descolonizao, os pases do
chamado Sul global passaram a ser tratados, e tambm a se verem, como
parte de um grupo especfico, cujo objetivo comum seria a promoo do seu
desenvolvimento e a defesa de sua soberania. Trs marcos nesse sentido
foram: (1) o discurso de posse de Truman em 1949, que, ao assumir para seu
governo o papel de resolver os problemas das reas subdesenvolvidas,
conferiu, de forma indita, unidade aos pases que faziam parte delas;44 (2) a
42
Lancaster, 2007a.
43
H uma lacuna de estudos empricos sobre a CSS, para a qual contribui primordialmente a
carncia de registros adequados por parte dos governos dos pases em desenvolvimento. Essa
carncia era ainda mais grave no passado, o que dificulta enormemente traarmos uma histria
fidedigna da CSS. Tal problema foi constatado, por exemplo, pelo Prof. Amado Cervo, que tentou,
no incio da dcada de 90, agregar dados sobre o engajamento brasileiro em iniciativas de
Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD). Foram identificados 695 projetos,
mas sua documentao era frequentemente incompleta, dificultado o estudo da cooperao
prestada pelo Brasil a pases da Amrica Latina, Caribe e frica negra (Cervo, 1994:46).
44
Escobar, 1995.
13
realizao, em 1955, da Conferncia Afro-Asitica, a primeira realizada sem a

presena de representantes dos EUA, URSS e Europa;45 e (3) a constituio
do Movimento dos No-Alinhados (MNA) na Conferncia de Belgrado (1961),
que marcou a convergncia, entre os pases do Sul, acerca da necessidade de
defenderem sua autonomia recm-conquistada no caso de muitos diante
de novas aventuras colonialistas da Guerra Fria.
Nesses primeiros anos de articulao entre pases do Sul, a cooperao entre
eles sofria pelo menos trs restries: o nmero reduzido de participantes;46
a limitao temtica diante de um contexto marcado pela Guerra Fria e pelos
problemas da descolonizao; e, principalmente, a baixa complementaridade
entre suas economias. Embora os comunicados resultantes de conferncias
reunindo representantes dos pases em desenvolvimento, desde Bandung,
mencionem a necessidade de se promover a cooperao econmica e tcnica
entre eles,47 a concretizao da CSS se limitou, em grande medida, unio
contra o imperialismo das grandes potncias e o racismo, e a favor do
pacifismo, do multilateralismo, da autodeterminao e da igualdade entre as
naes.48
A criao da UNCTAD em 1964, ao mesmo tempo em que representou
alargamento da aliana entre os pases do Sul, agregou agenda da CSS o
consenso em torno do comrcio internacional como instrumento de promoo
do
desenvolvimento
econmico.
Mesmo
pases
considerados
aliados
45
S e Silva, 2009. Segundo cronologia da CSS elaborada pela Secretaria Geral Ibero-Americana
(SEGIB), um ano antes de Bandung, em 1954, teria sido registrada a primeira ao sob a
modalidade Sul-Sul: o oferecimento de cooperao pela Tailndia a pases do Sudeste Asitico
(SEGIB, 2008).
46
Em Bandung, reuniram-se representantes de 29 pases asiticos e africanos, ao passo que
apenas 25 representantes compareceram Conferncia de Belgrado, considerada, no entanto, de
mbito geogrfico mais amplo, dada a presena de representante de um pas da Amrica Latina:
Cuba.
47
O primeiro item do Comunicado Final de Bandung contempla, justamente, propostas de
cooperao no mbito econmico, entre elas: assistncia tcnica mtua, ao coletiva para
estabilizao dos preos e demanda internacional do comrcio de commodities, diversificao da
pauta de exportaes via estmulo ao processamento nacional de matrias-primas,
desenvolvimento da infra-estrutura necessria para o avano do comrcio regional, como as
ligaes mercantes e ferrovirias e o estabelecimento de bancos de fomento e seguradoras
nacionais e regionais, formulao de polticas comuns em matria de petrleo, apoio energia
nuclear para fins pacficos, consultas prvias para a elaborao de posies comuns em fruns
internacionais a fim de promover o interesse econmico mtuo.
48
Ainda assim, h que se ressaltar que os pases em desenvolvimento no se uniam sempre em
torno dessas resolues. O Brasil, por exemplo, costumava adotar postura ambgua em relao
descolonizao, apoiando resolues gerais de condenao explorao econmica das colnias
ou a favor da autonomia e da autodeterminao (p.e., Res. n. 1514/1960, Declarao de
Independncia dos Povos Coloniais), ao passo que na votao de resolues especficas ou se
abstinha (p.e., Res. n. 1573, de apoio autodeterminao da Arglia) ou votava contra (p.e.,
Res. 1542, obrigando Portugal a fornecer informaes sobre suas colnias ONU) (Cervo e
Bueno, 1992).
14
incondicionais dos pases industrializados passaram a demandar mudanas

nas relaes econmicas internacionais.49
Logo na primeira seo da UNCTAD os pases latino-americanos se juntaram
aos asiticos e africanos para formar o Grupo dos 77 (G-77), cujas atividades
tambm se restringiram, a princpio, a barganhas coletivas vis--vis os pases
industrializados
desenvolvimento
(no
mbito
viria
se
comercial
institucionalizar
cooperao
apenas
entre
em
pases
1988,
com
em
o
estabelecimento do Sistema Global de Preferncias Comerciais entre Pases

em Desenvolvimento).
Data ainda dos anos 60 a emergncia dos primeiros arranjos regionais e subregionais de integrao: Mercado Comum da Amrica Central (1960);
Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (1960); Organizao da
Unio Africana (1963); Unio Econmica e Aduaneira da frica Central
(1964); Associao das Naes do Sudeste Asitico (1967); Pacto Andino
(1969).50 No obstante, devido carncia de infra-estrutura (comunicaes e
transportes) ligando os pases que formavam esses arranjos, bem como sua
base produtiva similar, a cooperao econmica, destinada a gerar economias
de escala no mbito das estratgias de industrializao, no se concretizou
nos nveis esperados.51
Diante das limitaes mencionadas, a modalidade de CSS que se efetivou de
forma marcante, nessa primeira fase, foi o apoio mtuo entre os pases em
desenvolvimento na arena multilateral, com destaque para as articulaes
que culminaram na aprovao, em 1974, da Declarao pelo Estabelecimento
da Nova Ordem Econmica Mundial (NOEI). Fundamental para isso foram, por
um lado, o aumento do nmero de pases em desenvolvimento na ONU com o
avano do processo de descolonizao e, por outro, a liderana exercida por
estadistas como Jawaharlal Nehru (ndia), Julius Nyerere (Tanznia), Mao
Tse-Tung
(China),
Luis
Echeverra (Mxico) e Mahathir bin Mohamad
(Malsia).
49
Menon, 1980.
50
Tais iniciativas se inserem na chamada primeira onda do regionalismo, que engloba acordos
e organizaes criados entre o ps-guerra e o incio dos anos 80. Esses arranjos foram
classificados como promotores de um regionalismo fechado, pautado pela busca de incentivos
especiais para a industrializao dos pases em desenvolvimento, que no se consideravam em
condies de igualdade para concorrer com os demais no mbito de negociaes multilaterais
mais amplas, como o GATT (Herz e Hoffmann, 2004).
51
Ohiorhenua e Rath 2000.
15
Num segundo momento, com o avano dos anos 70, o apoio mtuo no
contexto do Dilogo Norte-Sul foi suplementado pela difuso de iniciativas de
cooperao tcnica e econmica entre os pases em desenvolvimento,52 antes
pontuais e ligadas principalmente atuao de Cuba e da China.53
Fundamental para isso, acreditamos, teria sido a prpria diferenciao entre
os pases do Sul introduzida pelo que Alice Amsden chama de emergncia do
resto.54 Somente com o avano de alguns pases do Sul, expressos em
termos de crescimento do PIB, das exportaes e da renda per capita,55 seria
possvel concretizar a cooperao econmica e tcnica entre os pases em
desenvolvimento.56
Paralelamente, essa cooperao foi se convertendo em imperativo diante do
fracasso do Dilogo Norte-Sul que, juntamente com a criao da Organizao
dos Pases Produtores e Exportadores de Petrleo (OPEP), haviam marcado
um
contexto de grande
otimismo,
ativismo
unio dos
pases
em
desenvolvimento em prol da construo de estruturas de poder e de relaes

econmicas mais eqitativas.
Em termos de cooperao financeira, embora haja iniciativas precedentes,57 o
marco central foi o primeiro choque do petrleo, em 1974. Normalmente a
52
Saksena, 1985. Menon (1980) caracteriza nota que nesse perodo teria havido a passagem da
reclamao para a ao na forma da cooperao entre os pases do Sul.
53
Cuba se destacava na cooperao tcnica pelo envio amplos contingentes de mdicos e
professores, especialmente a pases alinhados com o bloco socialista (S e Silva, 2009). A China,
que havia se tornado doador desde o incio dos anos 50, foi protagonista no financiamento de
projetos de larga escala, como a ferrovia Tanznia-Zmbia, construda no fim da dcada de 60.
No que se refere cooperao tcnica, uma das frentes de atuao privilegiadas foram os
projetos de ajuda agrcola, ferramenta de promoo do regime maosta (Chin e Frolic, 2007).
54
Amsden, 2004.
55
Amsden afirma que um dos fatores fundamentais para a emergncia dos chamados New
Industrialized Countries (NICs) teria sido uma forte atuao do setor pblico na captao de
conhecimentos e tecnologias necessrios para alavancar o processo de desenvolvimento
(Amsden, 2004). Esse ativismo dos Estados no Sul coincidiu com a migrao da inovao, nos
pases do Norte, do setor pblico para o privado. A aposta na CSS baseou-se justamente na
expectativa, que se sustenta at os dias atuais, de que os Estados, ao contrrio do setor privado,
estariam dispostos a compartilhar seus conhecimentos e tecnologias com outros pases o que
caracterizaria um diferencial da CSS em relao CNS. O caso da Embrapa aponta que h uma
tendncia de descolamento da empresa, como aconteceu no passado com a Embraer, do setor
pblico, num contexto em que a insero em redes internacionais de pesquisas voltadas para a
inovao demanda uma flexibilidade de atuao que no possvel em mbitos burocrticos. No
caso da CSS, a empresa s transfere para pases mais pobres tecnologias de domnio pblico. As
novas tecnologias, desenvolvidas muitas vezes com parceiros do setor privado, s so
transferidas mediante pagamento de royalties.
56
importante ressaltar que Amsden no apresenta reflexes sobre a CSS em si, apenas sobre
os determinantes para a emergncia dos NICs. Uma das poucas obras a se dedicar ao tema da
concretizao da CSS em funo da hierarquizao entre os pases do ento chamado Terceiro
Mundo foi o volume South-South relations in a chanding world order, organizado por Jerker
Calsson (1980).
57
O Fundo do Kuwait para o Desenvolvimento Econmico rabe, estabelecido em 1961, foi o
primeiro da espcie estabelecido por um pas em desenvolvimento. Em meados da dcada de 70,
seriam criados o Banco de Desenvolvimento Islmico e o Banco rabe para o Desenvolvimento
Econmico (ECOSOC, 2008). Tais iniciativas, motivadas em grande medida por propsitos
16
literatura sobre a CSS analisa a formao da OPEP como mais uma expresso,
talvez a mais eficaz historicamente, da barganha coletiva do Sul vis--vis os
pases industrializados. No obstante, vale ressaltar que, ao garantir aos
pases produtores e exportadores de petrleo receitas extraordinrias (na
forma dos chamados petrodlares), boa parte das quais foram transferidas
para os pases em desenvolvimento na forma de emprstimos a taxas de
juros baixas ou mesmo negativas, o choque do petrleo representou um
marco
fundamental
na
cooperao
financeira
entre
pases
em
desenvolvimento.
No mbito multilateral, a cooperao tcnica e econmica, antes discutidas
em conferncias mais amplas, passaram a ganhar conferncias especficas.
Respondendo a demanda dos pases em desenvolvimento, a Assembleia Geral
das Naes Unidas (AGNU) organizou a Conferncia sobre Cooperao Tcnica
entre Pases em Desenvolvimento (CTPD), que reuniu delegaes de 138
pases em Buenos Aires em 1978. O resultado da conferncia foi a adoo,
por consenso, do Plano de Ao para Promover e Implementar a CTPD, que
havia resultado de cinco anos de debates detalhados sobre o tema.58 O plano,
cuja implementao seria monitorada pela Unidade Especial de CTPD do
PNUD59, continha 38 recomendaes destinadas a atores nacionais, regionais
e globais, as quais contemplavam basicamente a necessidade de os pases em
desenvolvimento:
registrarem
partilharem
informaes
sobre
suas
capacidades, tcnicas e experincias; estabelecerem e fortalecerem ligaes

institucionais e fsicas necessrias para o compartilhamento de recursos;
identificarem e concretizarem oportunidades de cooperao, com foco nas
necessidades dos pases menos desenvolvidos.60
No mbito da cooperao econmica, os marcos foram o Programa de Arusha
(1979)61
Programa
de
Ao
de
Caracas
(1981),62
que
contm
recomendaes sobre o estreitamento de ligaes em vrios setores, com

foco no comrcio e no estabelecimento do Sistema Geral de Preferncias
diplomticos (busca de apoio para a causa palestina), concediam quantidades modestas de
financiamentos concessionais especialmente para a frica e Oriente Mdio, sendo que Israel, em
resposta, tambm comeou a destinar ajuda em defesa da sua poltica, especialmente na frica.
O propsito diplomtico (busca de liderana regional, defesa de interesses e apoio a disporas)
tambm teria imperado nas somas modestas concedidas por pases como a frica do Sul, ndia,
Nigria e Brasil (Lancaster, 2007a).
58
Informaes disponveis em: http://southsouthconference.org/?page_id=276.
59
A Unidade Especial de CTPD havia sido criada em 1974 e, em 2003 foi renominada Unidade
Especial para a Cooperao Sul-Sul.
60
UNDP, 2004.
61
Arusha Programme for Collective Self-Reliance and Framework for Negotiations.
62
Programa adotado durante a Conferncia de Alto Nvel sobre Cooperao Econmica entre
Pases em Desenvolvimento.
17
Comerciais entre Pases em Desenvolvimento, como ferramenta de promoo

de uma nova ordem econmica mundial.
Apesar de alguns avanos, pode-se dizer que, ainda nesse momento
persistiam limitaes eficcia de a CSS se concretizar, de fato, como
estratgia
redefinio
da
diviso
internacional
de
trabalho
de
industrializao. Barreiras fsicas, tecnolgicas, institucionais e financeiras

continuaram
impedindo
que
os
prprios
pases
em
desenvolvimento
atendessem a demandas mtuas por bens intermedirios e de capital63,

desafios que viriam se tornar ainda mais profundos nos anos 80, com o
retrocesso nas taxas de crescimento em boa parte dos pases do Sul.
Vrios analistas coincidem no tratamento dos anos 80 e boa parte dos 90
como uma fase de desmobilizao da CSS. Isso ocorreu, por um lado, devido
premncia de problemas domsticos, notadamente a crise da dvida
externa,
mas
tambm,
no
caso
dos
latino-americanos,
transio
democrtica, que tornaram a ao externa desses pases mais tmida. Por

outro lado, a emergncia de um novo modelo de desenvolvimento, focado no
ajuste neoliberal, acabou levando os pases do Sul a competir pela recepo
de investimento estrangeiro direto, interrompendo dcadas de mobilizao
conjunta pela reforma da ordem econmica mundial que, assim como as
prprias iniciativas de CSS, havia se calcado na centralidade do Estado como
motor do desenvolvimento. Por fim, a queda da URSS veio questionar o
rationale central do movimento terceiro-mundista: a busca de autonomia
diante da disputa bipolar.64
Conforme aponta a tabela abaixo, se consultarmos o nmero de eventos
multilaterais que contriburam para impulsionar e definir a CSS ao longo das
dcadas, veremos que, de fato, essa desmobilizao se verifica nos anos 80 e
primeira metade dos anos 90 (apenas um evento registrado), em relao
dcada de 70 (seis eventos registrados).
63
64
Para uma descrio detalhada das barreiras, ver Saksena, 1985.

S e Silva, 2009.
18
TABELA 1: EVENTOS MULTILATERAIS QUE CONTRIBURAM PARA IMPULSONAR E

DEFINIR A COOPERAO SUL-SUL
ANO
1974
EVENTO
29 Perodo de
Sesses da AGNU
Nova York (EUA)
CONTRIBUIES
Nasce, como dependncia especial do PNUD, a
Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul
(UECSS). Seu precedente o Grupo de
Trabalho sobre CTPD criado no 27 perodo de
sesses. Entre suas funes se destacam:
- A promoo e defesa da CSS
- A canalizao e inovao dos mecanismos
que permitam que os pases membros do PNUD
possam participar de iniciativas trilaterais e
Sul-Sul dentro do sistema das Naes Unidas.
1976
V Conferncia de
Chefes de Estado e de
Governo dos Pases
No-Alinhados
Colombo (Sri Lanka)
1976
Conferncia sobre
Cooperao
Econmica entre
Pases em
Desenvolvimento
O MNA nasce formalmente em Belgrado em

1961. Integrado originalmente por 25 pases,
em 1976 os pases membros somam 86.
Atualmente formam parte desse movimento
116 pases. Durante a conferncia de 1976,
aprova-se um primeiro Programa de Ao para
a CEPD.
Acordam-se
medidas
para
facilitar
a
implementao dos Programas de Ao para a
Cooperao Econmica surgidos nos marcos do
MNA e do G-77
Cidade do Mxico
(Mxico)
1976
31 Perodo de
Sesses da AGNU
Chamado UECSS para que comece a preparar

a Conferncia de Buenos Aires.
Nova York (EUA)

1977
32 Perodo de
Sesses da AGNU
Emana a resoluo que fixa como objetivos da

CTPD:
Nova York (EUA)
- A promoo da capacidade nacional e coletiva

dos pases em desenvolvimento para valeremse de meios prprios
- O aumento da capacidade criadora desses
pases para resolver esses problemas de
desenvolvimento.
1978
Conferncia das
Naes Unidas sobre
CTPD
138 pases adotam por consenso o Plano de

Ao de Buenos Aires ou Plano para Promover
e Realizar a CTPD
Buenos Aires
(Argentina)
19
1981
Conferncia de Alto
Nvel sobre
Cooperao
Econmica entre
Pases em
Desenvolvimento
Caracas (Venezuela)
Elaboram-se as Novas Diretrizes da CTPD.

Incluem:
- O conceito de Pases-Piv ou pases em
desenvolvimento que, em virtude de suas
capacidades e experincia em promover a CSS,
jogam papel de lderes na promoo e
aplicao da CTPD.
- A promoo de uma maior integrao entre a
CTPD e a CEPD.
1997
Reunio de PasesPiv (Chile)
Permite conhecer experincias de sia, frica,

Europa e Amrica Latina tanto em CTPD como
em CEPD.
2000
Reunio de Chefes de
Estado e de Governo
do G77
Acorda-se convocar, para 2003, a I Conferncia

de Alto Nvel sobre CSS. Busca identificar
formas de fortalecer e expandir a cooperao
entre pases em desenvolvimento.
(Cuba)
2002
I Conferncia
Internacional sobre o
Financiamento para o
Desenvolvimento
Monterrey (Mxico)
Nasce para dar o cumprimento financeiro aos

compromissos
contrados
pelos
doadores
tradicionais com os ODMs. Entre suas
conseqncias est o aumento da AOD
mundial, mas tambm a concentrao da AOD
em pases mais pobres. O deslocamento dos
pases de renda mdia como receptores da
AOD
contribui
para
impulsionar
sua
participao na CSS.
2003
Conferncia de Alto
Nvel sobre CSS ou I
Cpula do Sul
De acordo com as Novas Diretrizes da AGNU, o

Comit passa a se denominar Comit de
Cooperao Sul-Sul.
Marrakech (Marrocos)
2005
Conferncia de Alto
Nvel sobre CSS. II
Cpula do Sul
Doha (Qatar)
2006
XIV Cpula do MNA

Havana (Cuba)
2007
62 Perodo de
Sesses da AGNU.
15 Perodo de
Sesses do Comit de
Alto Nvel para a CSS.
Impulsiona-se o Plano de Doha, por meio do

qual se detalham as iniciativas que deveria
permitir o estmulo ao aumento da CSS em
todas as regies do mundo e em todas as suas
modalidades.
A declarao final considera insuficiente a ODA
mundial e insta a aproveitar ao mximo o
potencial da CSS.
Reviso mais recente e exaustiva da CSS no
marco da cooperao internacional. Insta-se
uma maior integrao entre a CTPD e a CEPD.
NY
Fonte: SEGIB, 2008.
20
Conforme tambm mostra a cronologia acima, no fim dos anos 90 e incio dos
anos 2000 houve um ressurgimento e ampliao sem precedentes da CSS. A
insatisfao com os impactos sociais dos programas de ajuste estrutural e a
emergncia de governos progressistas em vrios pases do Sul foram alguns
dos fatores que contriburam para isso,65 alm da sua prpria recuperao
econmica, que permitiu atuao mais pr-ativa no cenrio internacional.
Embora tenha resgatado o rationale da unio em barganhas no mbito
multilateral
com
destaque
para
articulao
entre
pases
em
desenvolvimento, no mbito da OMC, em prol da quebra de patentes de

medicamentos
antiretrovirais
da
abertura
comercial
dos
pases
desenvolvidos para os produtos agrcolas (G-20) -, a CSS no se restringiu de

forma alguma a isso. Essa nova fase marcada tambm pela emergncia de
coalizes unindo as potncias emergentes, como o Frum de Dilogo ndiaBrasil-frica do Sul (IBAS) e o agrupamento Brasil-Rssia-ndia-China-frica
do Sul (BRICS), e pela busca de modelos alternativos de desenvolvimento,
com agncias como o Banco Mundial, cuja atuao se viu questionada pelo
fracasso do modelo anterior,66 incorporando a agenda da CSS por meio da
difuso das chamadas boas prticas entre os pases em desenvolvimento,67
com destaque para iniciativas voltadas para a incluso social e a consecuo
dos ODMs.
A CSS tambm passou a ser incorporada como pilar fundamental de atuao
das agncias de cooperao dos pases desenvolvidos, configurando a
chamada cooperao triangular, que envolve, grosso modo, a transferncia
65
Ibid. A emergncia de governos progressistas foi particularmente marcante na Amrica Latina,

embora tenha acontecido tambm em outras partes do mundo (caso, por exemplo, do governo
do social-democrata Thabo Mbeki na frica do Sul). Para mais informaes sobre a emergncia
de governos progressistas na Amrica Latina, ver, por exemplo, Panizza, 2006.
66
Os questionamentos atuao do Banco Mundial se inserem em questionamentos mais amplos
aos efeitos desiguais da globalizao em termos econmicos e sociais, os quais foram
incorporados pelo Frum Social Mundial e pelos protestos sociais que passariam a marcar a
realizao de reunies da OMC e do G-8.
67
Segundo S e Silva, o apoio transferncia de boas prticas, concretizadas na forma de
amplos programas sociais, pelas agncias internacionais teria sido uma forma de clean up the
mess left by structural adjustment (S e Silva, 2009:48). Portanto, se insere na busca dessas
agncias de reconstruir sua legitimidade diante da comunidade internacional. Um marco nesse
sentido foi o lanamento, em 1999, da Global Development Network pelo Banco Mundial,
destinada a apoiar institutos de pesquisas dos pases em desenvolvimento na gerao e
compartilhamento de pesquisas aplicadas ao desenvolvimento. Mais informaes disponveis em:
http://cloud2.gdnet.org/cms.php?id=gdn_development_research.
21
de boas prticas de um pas em desenvolvimento para outro pas em

desenvolvimento, com o apoio de um pas desenvolvido.68
Em termos de modalidades setoriais, um fenmeno relevante nesta ltima
fase da CSS diz respeito expanso da noo tradicional da CSS como CTPD,
resgatando-se como um dos eixos centrais para o desenvolvimento iniciativas
de cooperao econmica, as quais podem se referir a iniciativas no mbito
do comrcio, finanas ou mesmo de coordenao de polticas econmicas.
Dois exemplos seriam a Petroamrica69 e a Iniciativa para a Integrao da
Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).70
5. Marcos interpretativos da CSS

Ao longo das ltimas pginas vimos que a CSS, historicamente falando, se
desenvolveu a partir de uma mirade de modalidades. Mas ser que podemos
de fato enquadr-las em uma nica categoria analtica? A CSS possui
caractersticas prprias, que a diferencia das relaes tradicionais Norte-Sul e
Norte-Norte? Nessa seo buscaremos revisitar os marcos interpretativos
centrais da CSS (teoria da Dependncia) e da cooperao internacional
(teorias do mainstream das Relaes Internacionais), apontando suas lacunas
e propondo um marco que, ao combinar elaboraes da teoria social e de
anlise de poltica externa, busque dar sentido complexidade das trocas
envolvidas na CSS.
68
A cooperao triangular, ou trilateral, ou ainda tripartite tratada como uma das modalidades
da CID. H quem defenda, ainda, que se trata de uma modalidade da CSS (ver, por exemplo,
Segib, 2008). Prevalece, em sentido restrito, a ideia de que a cooperao triangular aconteceria
pela via oficial, com um pas de renda mdia fornecendo expertise, ao passo que um pas de
renda alta financiaria sua transferncia. Isso, porm, raramente se confirma na prtica,
observando-se que ambos os parceiros podem contribuir tanto com expertise quanto com
recursos financeiros. Em sentido amplo, a cooperao triangular pode se referir a qualquer
modalidade que conte com trs ou mais parceiros engajados em iniciativas de cooperao, sejam
eles ou no entes oficiais (caso, por exemplo, do projeto Honra e Respeito a Bel Air, liderado pela
ONG brasileira Viva Rio em uma favela em Porto Prncipe, Haiti, contando com o apoio do BID, de
governos dos pases industrializados e de parceiros no governamentais, como a ONG Norwegian
Church Aid). Configuram tambm como cooperao triangular iniciativas envolvendo trs ou mais
pases em desenvolvimento, como o caso do Fundo Ibas de Combate Fome e Pobreza; ou
envolvendo dois pases em desenvolvimento e uma organizao internacional, como o caso do
programa Pr-Huerta (Argentina-IICA-Haiti). Para mais informaes sobre o projeto Honra e
Respeito
a
Bel
Air,
ver:
http://southsouth.org/uploads/Viva_Rio_Brasil-Haiti__Honra_e_Respeito_por_Bel_Air.pdf. Para mais informaes sobre o Fundo Ibas, ver:
http://www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/saiba-mais-ibas/fundo-ibas/view. Sobre o
Pro-Huerta, ver: http://www.acdi-cida.gc.ca/cidaweb%5Ccpo.nsf/projEn/A033962001. Para mais
informaes sobre a definio, caractersticas, vantagens e desafios da cooperao triangular,
ver, por exemplo, Fordelone, 2009.
69
Ver: Segib, 2008.
70
Mais
informaes
sobre
http://www.iirsa.org/index.asp?CodIdioma=ESP
IIRSA
disponveis
em:
22
5.1. Teoria da dependncia: o Sul mstico

As
abordagens
dependentistas
conformaram
as
lentes
centrais
de
interpretao durante a primeira fase da CSS e, como veremos, influenciam

at os dias de hoje as percepes sobre a CSS. Essa abordagem se fortaleceu
nos anos 60 como resposta s teorias do desenvolvimento internacional
harmnico, para as quais os ricos deveriam assumir liderana no estmulo ao
desenvolvimento dos mais pobres, e s teorias da modernizao, expressas,
por exemplo, na obra do economista norte-americano Walt Rostow, que se
baseavam em modelos puramente econmicos centrados na transferncia de
receiturios, extrados da experincia dos pases desenvolvidos, para os
pases em desenvolvimento.
Tericos como Samir Amin passaram a apontar que o desenvolvimento
deveria ser estudado como um movimento histrico, quer dizer, que o
progresso dos pases desenvolvidos no seria fenmeno ontologicamente
primitivo,
mas
teria
ele
prprio
gerado
retrocesso
dos
pases
em
desenvolvimento. Essa noo foi incorporada na Amrica Latina pela Escola da

Dependncia, para a qual o subdesenvolvimento no seria estgio do
desenvolvimento, mas produto da expanso do sistema capitalista pelo
mundo. 71
Um dos caminhos para se libertarem do subdesenvolvimento seria estimular
trocas econmicas, tecnolgicas e tcnicas entre os pases do Sul, mbito em
que
imperaria
solidariedade
em
prol
do
objetivo
comum
do
desenvolvimento. Essa confiana coletiva (collective self-reliance) contribuiria

para que os pases do Sul se libertassem de relaes desiguais, tornando seu
desenvolvimento autnomo e aumentando seu poder de barganha vis--vis os
pases do Norte.72
Essa viso tem carter limitado por pelo menos dois motivos. Em primeiro
lugar, os prprios governos dos pases do Sul, embora incorporassem em
seus discursos, no passado e hoje, o suposto carter diferencial da CSS,
baseado nos princpios da horizontalidade e da no-ingerncia (expresso na
suposta inexistncia de condicionalidades), relutavam em priorizar a CSS em
detrimento da CNS. De fato, todos os comunicados resultantes de suas
71
Kuhnen, 1987.
72
S e Silva, 2009; Joy-Ogwu, 1982; Bobiash, 1992. A base para tal raciocnio vem,
principalmente, das elaboraes de Samir Amin, que se aproximam s de Mao-Ts-Tung, para o
qual a nica estratgia possvel para os pases do Sul seria se desligarem (delinking) da diviso
internacional do trabalho (Amin, 1990).
23
reunies apontavam o carter complementar, e no substitutivo, da CSS em

relao CNS. Nos dias atuais, essa viso da complementaridade reforada
com os chamados doadores tradicionais incorporando a CSS em suas prprias
agendas. Com isso, h uma ampliao das vises, das prticas dos defensores
da CSS, no mais restritos a acadmicos dependentistas ou a governos de
esquerda.73
Em segundo lugar, a abordagem dependentista CSS excessivamente
normativa por no se basear em evidncias empricas, mas em expectativas
de que as relaes entre os pases em desenvolvimento seriam neutras e
despidas de interesses imperialistas. O rationale bsico que, como foram
colnias e sofreram intervenes externas a mais variadas no passado, sendo
o caso recente mais emblemtico o das condicionalidades atreladas aos
programas de ajuste estrutural, os novos doadores no fariam o mesmo com
seus homlogos sulinos.
Apesar de a expanso recente dos atores que apoiam a CSS favorecer a
ampliao das fontes de financiamento no apenas para sua implementao,74
mas tambm para estudos mais aprofundados e baseados em evidncias a
respeito de suas principais dinmicas,75 vrios pressupostos normativos ainda
informam essas vises.76
73
74
S e Silva, 2009.
Ibid.
75
Trs estudos relevantes foram: os estudos conduzidos pelo ECOSOC para informar as reunies
do Development Cooperation Forum (mais informaes sobre o DCF disponveis em:
http://www.un.org/en/ecosoc/dcf/), como o relatrio Trends in South-South and triangular
development cooperation, que rene dados e anlises sobre a atuao de 18 doadores e trs
instituies multilaterais de pases em desenvolvimento; o Emerging Donors Study, patrocinado
pelo International Development Research Center (IDRC Canad), que busca entender as
transformaes na dinmica da assistncia internacional por meio do estudo de caso de quatro
doadores emergentes: Brasil, ndia, China e frica do Sul (mais informaes disponveis em:
http://idrc.ca/EN/Resources/Publications/Pages/ArticleDetails.aspx?PublicationID=116);
e
os
estudos de caso de CSS realizados pelo Task-Team on South-South Cooperation (TT-SSC), grupo
vinculado OCDE que assumiu a liderana na realizao de estudos baseados em evidncias para
informar a IV Reunio de Alto Nvel sobre Eficcia da Ajuda que aconteceu em Busan, Coreia, no
fim
de
2011
(mais
informaes
sobre
o
TT-SSC
disponveis
em:
http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html; os
23 casos esto disponveis em: http://www.southsouthcases.info/casestudies/index.php).
76
No acreditamos que isso ocorra necessariamente por questes ideolgicas. Como a CSS se
converteu em modalidade politicamente correta da cooperao (S e Silva, 2009), h esforos os
mais variados para defender sua diferenciao em relao CNS. Essa diferenciao vem sendo
colocada como requisito para o financiamento de pesquisas sobre a CSS, mesmo por agncias
dos pases do Norte. A autora, por exemplo, presenciou uma negociao sobre o financiamento
de estudos empricos sobre a CSS em que o representante da agncia doadora disse abertamente
que s financiariam o estudo se mostrssemos que a CSS diferente da CNS. Isso mostra,
portanto, que mesmo os estudos empricos atuais no so exatamente neutros. No caso de
estudos sobre a CSS financiados por doadores do Norte, h, obviamente, a preocupao poltica
de evitar crticas CSS, talvez exceo do caso chins, para impedir o aprofundamento das
clivagens com governos do Sul. Porm, h tambm uma tentativa por parte dos doadores
tradicionais de reconstruir a legitimidade de sua cooperao, e o engajamento em iniciativas de
CSS se tornou baluarte central nessa busca.
24
Em primeiro lugar, existe uma crena arraigada de que a proximidade de

condies estruturais entre os pases do Sul favoreceria uma eficcia maior
dos modelos exportados entre eles em relao cooperao tradicional. No
obstante, embora os problemas que atingem os pases em desenvolvimentos
sejam similares, as oportunidades e desafios mudana poltica so
particulares,
especficos.
77
ligados
ideologias,
lobbies
aparatos
burocrticos
Isso significa que uma iniciativa que tenha tido impactos
positivos sobre o desenvolvimento de um pas do Sul no necessariamente

ter os mesmos impactos em outro pas em desenvolvimento.
Em segundo lugar, e tambm ligado premissa da homogeneidade entre os
pases do Sul, est o pressuposto de que as relaes entre eles seriam
despidas de dinmicas de poder e de interesses. Estudos empricos recentes
sobre a CSS apontam o contrrio: que consideraes polticas e comerciais
influenciam, tambm, a atuao dos doadores emergentes.78
Em termos tericos, a abordagem do sistema-mundo proposta por Immanuel
Wallertein, ao agregar dimenso intermediria s relaes entre centro e
periferia, referente existncia de uma semiperiferia global, ajuda a jogar luz
sobre a questo. Para Wallerstein, a atuao dos Estados localizados na
semiperiferia, ao moderar as contradies econmicas e polticas entre centro
e periferia, serviria como ferramenta de preservao da ordem capitalista.79
As implicaes disso para as relaes Sul-Sul foram analisadas, por exemplo,
por Jerker Carlsson. O autor mostra que, da mesma maneira que as relaes
tradicionais entre centro e periferia, o expansionismo da semiperiferia, o qual
apresenta as particularidades de ser liderado pelo Estado e favorecido em
contextos de contrao da economia global, seria influenciado por presses
econmicas estruturais (expanso dos investimentos estrangeiros diretos
como
ferramenta,
por
exemplo,
para
superar
limitaes
do
mercado
domstico e prticas restritivas de importao por parte dos pases de destino
77
S e Silva, 2009.
78
ECOSOC, 2008; Rowlands, 2008. Alguns estudos acadmicos mais antigos que apontavam
nessa direo. Por exemplo, no livro South-South Aid, publicado em 1992, Donald Bobiash fez a
seguinte reflexo: Although theories of dependency and self-reliance can help us understand the
conceptual framework for SSC, also important for our analysis of SS aid are the immediate goals
and national interests of developing-country governments. Whatever multilateral commitments to
SSC by developing countries may exist, developing countries bilateral development assistance
may be provided for a variety of motives, many of which may be unrelated to promoting the
global objectives of SSC (Bobiash, 1992:9).
79
Wallerstein, 2004.
25
dos investimentos, alm de garantia de acesso a matrias-primas), com

efeitos igualmente deletrios sobre as economias perifricas.80
Embora tal perspectiva contribua para desconstruir a premissa de que a
similaridade entre os nveis de desenvolvimento dos pases do Sul levaria a
relaes mais simtricas entre eles, ela peca por limitar a atuao externa dos
Estados aos interesses das classes capitalistas dominantes. Para explorar com
maior profundidade a dimenso dos interesses na CSS talvez seja til revisitar
teorias do mainstream das relaes internacionais, que tomam os interesses
prprios como drivers centrais das escolhas dos Estados em geral.
5.2. Teorias das relaes internacionais: o Sul ausente
A teoria realista das Relaes Internacionais, baseada na ideia de que os
Estados se relacionam em um contexto anrquico caracterizado por um
estado de guerra, trata a cooperao internacional como um fenmeno
temporrio, ligado formao de alianas entre Estados na tentativa de
dissuadir o expansionismo de terceiros. Essa teoria, contudo, no prov um
marco interpretativo nem para as relaes Norte-Sul nem para as relaes
Sul-Sul. Nas palavras de Kenneth Waltz, a general theory of international
politics is necessarily based on the great powers (Waltz, 1976:73). A atuao
de pases que no sejam potncias, sejam eles desenvolvidos ou no,
tratada como mero resultado das decises dos grandes.
H,
porm,
abordagens
sobre
cooperao
internacional
para
desenvolvimento inspiradas pela teoria realista. Para elas, a ajuda externa

instrumental, um meio para assegurar objetivos de segurana e aumentar o
poder dos Estados donatrios, reduzindo, por exemplo, tentaes ligadas ao
comunismo ou ao terrorismo.81
A teoria neoliberal/neoinstitucionalista das relaes internacionais, embora
parta dos mesmos pressupostos da teoria realista racionalidade e egosmo
dos Estados, interao em um contexto anrquico -, acredita que eles no
levam
necessariamente
ao
conflito.
Num
contexto
marcado
pela
interdependncia e pela interao estratgica, em que a maximizao dos

ganhos de um Estado depende no apenas das suas escolhas, mas tambm
80
Carlsson, 1982.
81
Ver, por exemplo, Liska (1960). Para uma interpretao da CSS a partir do neorealismo
clssico, ver De la Fontaine e Seifert, 2010.
26
das escolhas de outros Estados, a cooperao emerge como o caminho mais

racional.
No obstante, essa teoria marcada por pelo menos duas lacunas. Em
primeiro lugar, uma lacuna de escopo, na medida em que baseia-se em
evidncias apenas sobre as relaes entre os pases industrializados. Logo nas
primeiras pginas do livro que viria influenciar boa parte do pensamento
sobre a cooperao nas relaes internacionais, After hegemony: cooperation
and discord in the world political economy, Robert Keohane esclare:
This book is about how cooperation has been, and can be, organized in
the world political economy when common interests exist. (...) Because I
begin with acknowledged common interests, my study focuses on
relations among the advanced market-economy countries, where such
interests are manifold. These countries hold views about the proper
operation of their economies that are relatively similar at least in
comparison with the differences that exist between them and most less
developed countries, or the nonmarket planned economies. They are
engaged in extensive relationships of interdependence with one another;
in general, their governments policies reflect the belief that they benefit
from these ties. Furthermore, they are on friendly political terms; thus
political-military conflicts between them complicate the politics of
economic transactions less than they do in East-West relations
(Keohane, 1984:6).
Em segundo lugar, Keohane e seus seguidores entendem a cooperao
internacional como processo de coordenao de polticas entre pases situados
em um contexto marcado pela interdependncia. Nas suas palavras:
Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or

anticipated preferences of others, through a process of policy
coordination. To summarize more formally, intergovernmental
cooperation takes place when the policies actually followed by
one government are regarded by its partners as facilitating
realization of their own objectives, as the result of a process of
policy coordination (Keohane, 1984:51-52, grifo do autor).
Embora tal interdependncia, entre os pases do Sul, seja clara no contexto
regional (caso do Mercosul), ou entre as economias emergentes (caso BrasilChina), a questo que ela no existe necessariamente entre todos os pases
do Sul. Portanto, interpretar a CSS como coordenao de polticas pode fazer
sentido em alguns contextos, mas no em outros. Isso porque as relaes
entre os pases do Sul, tradicionalmente, so em grande medida marcadas
27
pela indiferena, o que inviabiliza toda a interpretao subseqente oferecida

pela teoria liberal, j que ela se funda no raciocnio de que os Estados so
constrangidos a cooperar porque, se no o fizerem, haver conflito (dilema do
prisioneiro). Como explicar, ento, a cooperao entre pases que se situam
em um contexto marcado pela indiferena? Acreditamos que a teoria social,
que tradicionalmente se ocupa de dinmicas de cooperao entre indivduos e
grupos, pode ser til na tarefa.
5.3. Elaboraes da teoria social sobre a cooperao
A Segunda Guerra Mundial levou a uma mudana no foco de estudo das
Cincias Sociais, que passaram a se voltar para o entendimento das condies
que levam indivduos ou grupos a optarem pela competio ou pela
cooperao.82 nesse marco que se insere o posterior surgimento da teoria
dos jogos e suas variaes, inclusive a abordagem liberal s relaes
internacionais.
No obstante, autores que realizaram uma profunda reviso e sistematizao
sobre as dinmicas de conflito e cooperao entre indivduos e subunidades
apontam que, ao contrrio do que as perspectivas supramencionadas nos
fazem crer, competio e cooperao no so necessariamente conceitos
polares; ausncia de cooperao no significa presena de conflito.83 Isso, em
ltima instncia, acaba comprometendo a capacidade das teorias baseadas no
dilema do prisioneiro de explicarem a cooperao entre pases que no se
relacionam em contextos marcados pela interdependncia.
Uma contribuio central da teoria social para o estudo da cooperao o seu
entendimento
com
um
processo
complexo
de
troca,
no
qual
cada
indivduo/grupo prov ao outro um servio que pode ser similar, mas com
com freqncia distinto.84 A CSS desenvolvida no mbito das negociaes
multilaterais seria um exemplo em que as partes envolvidas provem servios
similares umas s outras votando a favor ou contra determinada resoluo
na AGNU, por exemplo. Ao contrrio, quando um doador emergente oferece
ajuda e recebe em troca vantagens comerciais (recompensa material) ou
reconhecimento (recompensa intangvel), estamos falando do segundo caso.
82
83
84
Marwell e Schmitt, 1975.

May e Doob, 1937; Marwell e Schmitt, 1975; Nisbet, 1968.
Deutsch, 1953; Homans, 1961.
28
Alm disso, as trocas podem ser diretas, envolvendo apenas as partes

envolvidas na cooperao, ou indiretas, caso em que um doador no busca o
reconhecimento do recipiendrio, mas de terceiros (por exemplo de outros
doadores).85 No caso, por exemplo, da atuao de Brasil e ndia em pases
marcados por forte instabilidade, como Afeganisto e Haiti, a perspectiva das
trocas indiretas agregaria ao componente da solidariedade Sul-Sul uma nova
dimenso: o objetivo de apresentar s potncias tradicionais, e comunidade
internacional em geral, um novo modelo de atuao que soma a dimenso do
desenvolvimento ao componente ostensivo das misses de paz. Uma vez que
essa demonstrao se concretize, quer dizer, que sejam vistos como bemsucedidos na busca por uma paz estvel em pases frgeis, Brasil e ndia
podem eventualmente reunir apoio para ocuparem assentos permanentes no
Conselho de Segurana da ONU (uma frente clara da poltica externa de
ambos os pases).
Por fim, consideramos necessrio destacar o elemento da reciprocidade, tido
como mecanismo iniciador de interaes sociais. Em relaes que esto se
iniciando, a retribuio de benefcios recebidos se coloca como condio para
que as trocas continuem acontecendo e para que, no longo prazo, se
institucionalizem. Porm, diferentemente das trocas econmicas, baseadas
em contratos, as trocas sociais criam obrigaes difusas; se uma pessoa faz
um favor a outra, existe expectativa de recompensa, mas a natureza dessa
recompensa no objeto de estipulao ou barganha antecipadas.86
No caso da cooperao oferecida pelos doadores emergentes, a natureza das
recompensas esperadas ainda mais difusa, j que os diversos propsitos
atrelados ajuda ainda no se encontram suficientemente articulados em
uma poltica coerente de cooperao.
O que importa aqui chamar a ateno para a ideia de que fornecer ajuda a
um pas mais pobre, o que se daria no mbito da modalidade da CSSD, pode
se tornar um importante mecanismo iniciador das relaes entre pases do
Sul.87 No obstante, para que essas relaes tenham continuidade ao longo
do tempo necessrio que a parte que forneceu a ajuda tambm se veja
recompensada. H quem aponte, ainda, que quanto mais simtricos forem os
85
86
Blau, 1964.
Ibid.
87
Esse tema tratado amplamente pela aplicao da teoria da ddiva (gift), de Marcel Mauss,
cooperao internacional. Ver, por exemplo, Silva, 2008.
29
benefcios alcanados, melhor ser o desempenho das partes engajadas em

relaes cooperativas.88
Acreditamos
que,
uma
vez
que
ajuda
engatilhe
um
processo
de
recompensas mtuas entre os pases em desenvolvimento, as trocas entre

eles tendem a se repetir, a se aprofundar e se ampliar ao longo do tempo,
produzindo uma verdadeira situao de interdependncia, da qual poderiam
resultar nveis mais avanados de cooperao, no mbito do que Keohane
chama coordenao de polticas, conforme aponta o esboo abaixo.
GRFICO 2: A CSSD COMO POSSVEL MECANISMO INICIADOR DE MODALIDADES MAIS

AVANADAS DE COOPERAO
Entender a CSS como um processo complexo de trocas fundamental diante

do surgimento de abordagens que buscam tratar a CSS como um fenmeno
ligado a trocas simplificadas, como apontam as abordagens baseadas na troca
de conhecimentos (knowledge exchange) ou de polticas (policy exchange). O
Banco Mundial e agncias da ONU vm insistindo em apontar que o carter
diferencial da CSS em relao CNS se basearia nessas dimenses. Embora
elas existam em bases claras quando observamos parcerias entre pases de
mesmo desenvolvimento relativo, subsumir a CSS a essas abordagens
reducionista, formando mais uma expresso e um pensamento normativo
sobre a CSS.
Apesar de jogar luz e dar sentido complexidade da CSS, no podemos
transplantar toda a abordagem sociolgica anlise dos Estados, sob o risco
de conferirmos a eles condies antropomrficas falha central, alis, das
88
Ver, por exemplo, May e Doob, 1937.
30
teorias do mainstream das relaes internacionais.89 Para entendermos a

cooperao
oferecida
pelos
doadores
emergentes,
necessrio
compreendermos tambm suas dinmicas polticas internas.

5.4. Anlise de poltica externa
Embora haja uma variedade de estudos sobre os determinantes domsticos
da poltica externa,90 poucos trabalhos se debruaram sobre o tema da CID,
em geral, e sobre a CSSD, em particular.
Em livro publicado em 2007, Carol Lancaster realizou trabalho indito ao
abordar
os
determinantes
domsticos
das
polticas
de
cooperao
internacional para o desenvolvimento de cinco pases: EUA, Japo, Frana,

Alemanha e Dinamarca.91 Em busca de respostas para a pergunta por que os
pases oferecem ajuda?, a autora considerou insuficientes teorias que partem
de premissas sobre a motivao dos Estados (altrustas ou egostas) e buscou
complexificar a questo ao propor uma abordagem que leva em conta vrios
aspectos
da
poltica
domstica
dos
doadores
ideias
normas
compartilhadas, instituies polticas, grupos de interesses e organizao

interna dos governos para o gerenciamento da ajuda oferecida.
A autora justifica sua abordagem da seguinte forma:
Foreign aid constitutes a public expenditure of significant size, repeated
year after year. As such, it is periodically reviewed (and often
influenced) by a variety of elements within the executive and legislative
branches of aid-giving governments. Further, it is frequently the subject
of debate by the public as well as criticism, attack, and pressures from
organized groups representing both public and private interests in
donor countries. All these groups can and often do influence the
purposes of aid. Finally, aid-giving governments themselves must create
89
Uma das lacunas centrais das teorias do mainstream das relaes internacionais tratar o
Estado como uma caixa-preta, deixando de levar em considerao os determinantes domsticos
da ao externa, em uma tentativa de demonstrar que a disciplina das Relaes Internacionais
teria objeto de estudo prprio, que no poderia ser apreendido pela Cincia Poltica. Mesmo
trabalhos tericos mais recentes, como o do construtivista Alexander Wendt, seguem insistindo
nessa perspectiva reducionista das relaes internacionais. Apesar disso, o trabalho de Wendt
tem o mrito de ter problematizado vises sobre a cooperao internacional que se baseiam em
premissas acerca das motivaes dos Estados. Segundo ele: As long as cooperation is purely
instrumental a state helps another state only because its own security is also threatened, for
example then it is egoistic. On the other hand, if a state helps another because it identifies with
it, such that even when its own security is not threatened it still perceives a threat to the Self,
then it is acting from collective interest. Motivation is notoriously difficult to measure, a problem
compounded when actors have mixed motives... How do we know that a self-interest explanation
of cooperation is true if we do not know whether an actor was in fact self-interested? (Wendt,
1999: 240)
90
Para mencionar alguns: Allison e Zelikow, 1999; Putnam, 1988; Milner, 1997.
91
Antes do trabalho de Lancaster um dos poucos trabalhos relevantes sobre influncia da poltica
domstica na CID era o de Vernon Ruttan, mas seu foco era apenas os EUA (ver Ruttan, 1996).
31
coalitions of support for foreign aid within their legislatures and publics
to sustain aid expenditures over time. The constituents of these
coalitions in turn expect their political agendas to be reflected in aid
programs. As a result, the purposes of aid are frequently as much the
result of what happens inside of a donor governments borders as what
happens outside them (Lancaster, 2007a:4).
Realizar anlise semelhante no caso dos doadores emergentes enfrenta,

porm, alguns desafios, sendo o mais primrio deles, como j foi dito, a
inexistncia de dados confiveis sobre a CSSD.92 Isso dificulta bastante a
produo de anlises fidedignas sobre a evoluo do perfil da CSSD por setor
e destino, para que se possa verificar em que medida, por exemplo, uma
mudana
de
partido
no
governo
produziu
mudanas
na
poltica
da
cooperao.
Apesar dessa lacuna, ou por causa dela, o que alguns trabalhos vm tentando
fazer entender a origem, estrutura de funcionamento e agentes envolvidos
no desenho e implementao dos programas de cooperao dos doadores
emergentes. A grande dificuldade encontrada por todos esses estudos referese disperso dos programas em vrias agncias, dada a inexistncia de uma
poltica consolidada na matria, por um lado, e a proliferao de atores
nacionais envolvidos na CSS, por outro.93
Outra descoberta relevante diz respeito ao papel exercido pelo Executivo na
expanso recente da cooperao oferecida, por exemplo, pelos governos de
ndia, Brasil e frica do Sul.94 Isso coloca uma questo central em relao
sustentabilidade futura dessa expanso diante de mudanas de governo e,
mais ainda talvez, diante de possveis transformaes no cenrio econmico
desses pases, j que a expanso da CSS coincidiu, at poucos anos atrs,
com um perodo de crescimento na economia global.
92
Brasil e China publicaram recentemente os primeiros dados consolidados sobre sua cooperao
prestada (ver: IPEA/ABC, 2010; CONSELHO DE ESTADO DA CHINA, 2011), mas, alm de terem
seguido metodologias distintas (no sendo possvel, por exemplo, comparar os nmeros da
cooperao dos dois pases), no h garantia de que seguiro publicando os dados em bases
anuais.
93
Ver, por exemplo, Rowlands, 2008; Lancaster, 2007b; De la Fontaine e Seifert, 2010.
94
Em tese de doutorado defendida na Alemanha recentemente, Dana de la Fontaine concluiu,

com base no modelo de mudana da poltica externa proposto por Charles Hermann, que os
chefes do Executivo na frica do Sul, no Brasil e na ndia respectivamente, Thabo Mbeki, Luiz
Incio Lula da Silva e Manmohan Singh teriam sido os drivers centrais da expanso recente da
cooperao oferecida por esses pases. Fontaine tambm concluiu que os ministrios das
Relaes Exteriores dos trs pases, que at a dcada de 90 coordenavam a CSS, perderam essa
liderana com a crescente influncia de outras agncias e ministrios em temas que demandam
conhecimentos tcnicos especficos (De la Fontaine, 2012).
32
No caso brasileiro, o ativismo do presidente Lula na CSS foi acompanhado por

um processo mais amplo de internacionalizao de ministrios, de governos
subnacionais e de atores no governamentais, que passaram a buscar se
qualificar para participar da proviso da cooperao para o desenvolvimento
no mais como atores autnomos ou coadjuvantes ao Ministrio das Relaes
Exteriores convidados a participar apenas no desenho e implementao das
iniciativas -, mas tentando tambm se colocar como entes centrais na prpria
definio das prioridades da poltica externa brasileira.95 Trata-se, porm, de
um processo recente e ainda em curso, cujas dinmicas ainda devem ser
exploradas.
Cabe ressaltar aqui que essa pluralizao dos atores envolvidos na CSS traz
tambm uma pluralidade de objetivos e de possibilidades de recompensas.
possvel que atores j engajados em iniciativas de comrcio e investimentos
Sul-Sul tenham maior capacidade de influenciar a CSSD. Entender em que
medida isso se confirma e compreender os mecanismos dessa influncia
fundamental para que outros agentes aprendam com essas experincias,
qualificando-se para participar tambm nos rumos da CSSD.
Iniciativas voltadas para o desenvolvimento de outros pases requerem
engajamento de longo prazo e, quanto mais dilatada for a base de apoio
CSSD quer dizer, quanto mais atores forem envolvidos no seu desenho,
implementao e avaliao -, maior a chance de que essas iniciativas se
sustentem no longo prazo, a despeito de transformaes na conjuntura
econmica e poltica. Esse envolvimento, porm, deve se dar de forma
minimamente articulada, sendo que cada ator envolvido deve ter clareza a
respeito dos seus interesses prprios. Ao contrrio do que nos faz crer a
literatura sobre a CID em geral, que presume que motivaes altrustas
levaro a iniciativas mais eficazes de cooperao, acreditamos que, pelo
menos em pases democrticos, entender e comunicar justificativas para a
utilizao de fundos pblicos baseadas no interesse nacional fundamental
para garantir a formao de constituencies de apoio ao desenvolvimento
internacional.
95
Sobre a internacionalizao dos ministrios brasileiros, ver Frana e Ratton, 2010. Sobre a
pluralizao dos atores engajados na diplomacia brasileira e a presidencializao da poltica
externa brasileira, ver, por exemplo, Cason e Power, 2010. Sobre cooperao descentralizada no
Brasil, ver Rodrigues et alli, 2009; Kleiman, 2004; Perptuo, 2010.
33
6. CONSIDERAES FINAIS
A CSS evoluiu historicamente a partir de uma ampla gama de modalidades
em termos setoriais (tcnica, econmica, poltica) e geomtricos (bilateral,
trilateral, regional, multilateral). No obstante, os conceitos utilizados para
definir a CSS ainda so vagos, ao passo que os marcos utilizados para
interpret-la pecam pelo excesso de normativismo (tratando a CSS no como
ela , mas como ela deve ser) e reducionismo (deixando de dar sentido
multiplicidade de determinantes e dinmicas que caracterizam a CSS).
Entender as mltiplas e complexas trocas envolvidas na CSS fundamental
no apenas para descrev-la, mas tambm para que possamos identificar
suas lacunas e apontar caminhos possveis para o seu aprimoramento. Em
ltima instncia, classificar determinada relao Sul-Sul como cooperativa
uma questo emprica, que no pode ser analisada levando-se em conta
apenas trocas especficas de conhecimento entre os atores envolvidos em
iniciativas de cooperao tcnica, as quais muitas vezes no se concretizam.
A cooperao, conforme nos mostra a teoria social, um fenmeno complexo
que engloba recompensas de vrias naturezas materiais ou no; diretas ou
indiretas.
Diferentemente das relaes entre os pases industrializados, os pases do Sul
no possuem relaes historicamente intensas entre si, a no ser nos
contextos regionais, razo pela qual a capacidade interpretativa da teoria
neoinstitucionalista limitada. Embora transformaes econmicas e polticas
fundamentais dos anos 70 tenham aberto espao para a intensificao dessas
relaes em mbito global, elas no puderam avanar em razo da crise
econmica que atingiu vrios pases ento emergentes e dos impactos
negativos do iderio neoliberal sobre a mobilizao Sul-Sul.
Na ltima dcada as relaes entre os pases em desenvolvimento se
intensificaram de forma indita, o que no significa que elas sero marcadas
por uma harmonia automtica. A intensificao das relaes tambm gera
conflitos, e uma das razes para a isso, no caso da CID, que raramente as
iniciativas geram recompensas para todos os grupos de interesses contidos
nos Estados envolvidos. Nisso a CSS, sem dvida, aproxima-se de dinmicas
mais gerais das relaes internacionais.
Apesar disso, acreditamos que as relaes Sul-Sul possuem caractersticas
prprias, sendo talvez a mais relevante delas a confiana criada por uma
34
percepo de maior horizontalidade nessas relaes. No caso da cooperao

tcnica, por exemplo, essa confiana torna os agentes recipiendrios mais
dispostos a aprender com as experincias de outros pases do Sul. No
obstante, sabemos que, empiricamente, essa horizontalidade nem sempre se
confirma em todos os mbitos da CSS, o que pode comprometer essa
confiana no mdio e longo prazos. Fundamental para mant-la ser agregar
e difundir as lies aprendidas durante dcadas da CID, promovendo assim
uma profissionalizao da cooperao oferecida pelos doadores emergentes e
garantindo maior coerncia entre a retrica e a prtica da CSS.
35
7. Referncias bibliogrficas
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LEITE, Iara Costa - Cooperação Sul-Sul - Conceito, História e Marcos Interpretativos

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| v.7, n.03, mar. 2012 |

Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

Observatrio Poltico Sul-Americano

Cooperao Sul-Sul: Conceito, Histria e Marcos Interpretativos

Iara Costa Leite

recorrncia indita, por governos, organizaes internacionais e entidades da

investimentos privados etc. J para especialistas a CSS diz respeito a uma

Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

cooperativas, os quais se tornam ainda mais complexos quando abrimos a

internacionais, da teoria social e da anlise de poltica externa.

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QUADRO 1: AMOSTRAGEM DE DEFINIES DE CSS

professionals, scholars, and researchers. (S e Silva, 2009:39)

and other forms of exchanges. (Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul/PNUD)

an exchange of expertise between governments, organizations and individuals in developing

nations. (Task-Team on South-South Cooperation/OCDE)

A pouca preocupao em definir a CSS de forma precisa pode ser observada,

Disponvel em: http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_is_ssc.html.

Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

tema, Marwell e Schmitt apontam que quase todos coincidem no tratamento

perspectivas marxistas e weberianas, tendem a encarar dinmicas de

Marwell e Schmitt, 1975.

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comerciais e financeiras entre eles seriam influenciadas por um sentimento de

modalidade da CSS, j que numa perspectiva ampla de cooperao as

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cooperao tcnica, que incluem gastos com treinamento e equipamentos em

religiosas, empresas e fundaes, entre outros.18

que nos parece representar justamente a interseo entre os dois

campos, conforme demonstra o diagrama abaixo.

No caso dos emprstimos concessionais, o CAD exclui da contabilizao da AOD emprstimos

Ver, por exemplo, ECOSOC (2008).

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DIAGRAMA 1: A COOPERAO SUL-SUL PARA O DESENVOLVIMENTO COMO

Fonte: Elaborao prpria

Subsistem, contudo, enormes empecilhos para a operacionalizao dessa

por assistncia por pases

recipiendrios (pases, portanto, que no se enquadram na categoria pases

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entendidas como CSSD? Qual critrio de concessionalidade seria mais

respondidas para que tivssemos uma definio operacionalizvel da CSSD.

compartilhamento/troca de conhecimentos ou de polticas entre os pases do

3. Breve histrico da CID

Lancaster (2007a) destaca como antecedentes da ajuda a emergncia da assistncia

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subdesenvolvimento era atribuda escassez de capital e de conhecimentos

acontecido no caso do Plano Marshall, suprir essas lacunas.

Sagasti e Alcade, 1999.

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As dcadas de 60 e 70, por seu turno, foram marcadas por vrias

(2) o aumento dos fundos da

cooperao aplicados via instituies multilaterais;30 (3) a designao de

acontecesse deveria estar atrelada ao desenvolvimento das reas rurais, que

desenvolvimento (Revoluo Verde). Embora a rpida disseminao de

Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

de irrigao e uso de fertilizantes e pesticidas, tenha levado ao aumento da

Paralelamente, comeava-se a questionar, cada vez mais, se o modelo

deslocamento do foco de polticas voltadas para aumento da produo para

desenvolvimento, em detrimento de intervenes voltadas para o estmulo do

financiamentos a educao e sade bsicas, estradas, esgoto etc., que

prosperidade baseada na industrializao que estaria levando corrupo

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tecnologias simples e na assistncia tcnica, que deixaria de criar relaes