UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL

NA PS-TRANSIO DEMOCRTICA:
DESLOCAMENTOS EM UM MODELO RESISTENTE

Ligia Maria Daher Gonalves

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao

em
Cincia
Poltica,
do
Departamento de Cincia Poltica da Faculdade
de Letras, Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo, para obteno do
ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

(Verso revisada)

Orientador: Prof. Dr. Adrian Gurza Lavalle

So Paulo
2009

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL

NA PS-TRANSIO DEMOCRTICA:
DESLOCAMENTOS EM UM MODELO RESISTENTE

Ligia Maria Daher Gonalves

So Paulo
2009
ii

Para meu filho Ricardo,

por tornar tudo pleno de sentido.

Para meus pais,

Janette (in memorian) e Luiz.

iii

Agradecimentos

Um dos momentos mais preciosos ao se concluir um processo que exigiu

grande esforo aquele em que temos a possibilidade de manifestar nossa gratido
pela vida e pelas pessoas. Esta pesquisa de mestrado, que se desenvolveu com
muito desejo, em meio a outras demandas da vida, me d agora a oportunidade de
expressar meu enorme agradecimento e reconhecimento:
Ao Rico, meu filho, fonte maior de inspirao, por ser a pessoa bacana, atenta
e sensvel que . Obrigada pela pacincia, pela torcida, pelas palavras simples e
sensatas e pelos sorrisos marotos que me animaram e me fortaleceram tantas
vezes. Obrigada pela alegria de cada momento que dividimos.
Ao meu pai, Luiz, pelo exemplo de fora de vontade, por seu apoio constante,
pelos conselhos nos momentos em que eu precisava ouvi-los e pelo rigor com que
sempre tratou as palavras, fazendo-me mais atenta a elas.
minha me, Janette, sempre to presente no meu corao e nos meus
pensamentos, por seus ensinamentos e por todos os seus gestos amorosos e
encorajadores, que continuam me estimulando a seguir em frente.
Andra Rodrigues Pinto, por partilhar comigo h quase 40 anos todos os
momentos importantes da minha vida. Por acreditar em mim e no meu trabalho e
pelas infinitas vezes em que me ouviu com amor e pacincia, sem nunca me deixar
entregar os pontos. Minha gratido pelos laos fraternos que nos unem.
minha irm Lilian, pelos bons momentos compartilhados juntamente com
Araken, Gui, Xan e Gabi e pelo prazer do convvio cotidiano com os meninos nos
ltimos anos.
Cristina Kfouri, Eduardo, Fabinho e Laurinha, pela disponibilidade e pelo
carinho que, indiferente a mudanas de rumo, permaneceu entre ns.
Aos amigos de todas as horas: Maruzania Soares, Izabela Tamaso, Ceclia
Baro Alegretti, Tercio Redondo, Claudia Boto, Ana Claudia Paulo e Ana Lucia
Pastore, pelo forte sentimento de bem-querer que nos une h tantos anos.
Izabela, agradeo, ainda, por ter me estimulado a iniciar este percurso,
pelos incentivos que se seguiram e por ter, com sua maior experincia acadmica,
lanado luzes em momentos de impasse.
iv

Agradeo tambm Ceclia pela verso do resumo para o ingls e ao Tercio

pela reviso final da dissertao. A ambos, meu reconhecimento pelo trabalho
cuidadoso que fizeram em meio a tantos outros afazeres.
Aos amigos Juliana Delfino, Renata rtico, Ftima Dagostino e Pedro
Aguerre, pela ajuda, de diferentes maneiras, em etapas distintas deste processo.
Aos meus companheiros de consultoria no PNUD/Ministrio da Justia, pela
agradvel convivncia durante o ano de 2008.
Ao Prof. Vicente Trevas, por ter estimulado minha reflexo em vrias
oportunidades e por ter chamado minha ateno para importantes aspectos
federativos que envolvem a poltica de segurana pblica e que foram determinantes
para a reconstruo de meu objeto de pesquisa.
Profa. Marta Arretche e ao Prof. Rogrio Arantes pelas observaes feitas
no meu exame de qualificao, contribuindo para a correo de rumos e para que eu
pudesse delinear melhor meu objeto.
A pesquisa em nada avanaria sem as pessoas e instituies que se
dispuseram

colaborar.

Agradeo

enormemente

todos

aqueles

que

disponibilizaram textos e informaes, que me concederam entrevistas e que

responderam ao questionrio.
Muitos foram os aprendizados nessa longa e inacabada jornada de direitos
humanos e de segurana pblica. Agradeo a todos os profissionais que conheci e
aos amigos que fiz nesta trajetria.
Aos funcionrios do Departamento de Cincia Poltica, em especial Vivian,
sempre disposta a orientar sobre os trmites burocrticos do mestrado.
Ao meu orientador, Adrian Gurza Lavalle, agradeo por ter aceitado me
orientar j no curso do processo e pelo olhar rigoroso e exigente, to desesperador
quanto estimulante, que me fez repensar e reescrever muitas vezes.
Por fim, um agradecimento especial a Benedito Domingos Mariano, pelo
inestimvel apoio. Por ter possibilitado que eu conciliasse atividades acadmicas e
profissionais no incio deste percurso, pelas observaes feitas quando da leitura da
ltima verso deste trabalho e por ter facilitado meu acesso aos membros da
Coordenao Nacional da 1. CONSEG. Obrigada pela confiana profissional em
mim depositada e pelas discusses sobre o tema ao longo de vrios anos.

Resumo

A presente dissertao analisa as mudanas implementadas na agenda da

segurana pblica na ps-transio democrtica e os motivos pelos quais o modelo
de segurana pblica no Brasil to resistente a reformas. O cenrio democrtico
testemunhou a entrada de novos atores na comunidade da poltica, e, a partir de
ento, novas e velhas vises acerca do tema passaram a coexistir. Apesar da crise
da segurana pblica, explicitada nas dcadas de 1980-1990, nenhuma das
propostas de reforma estrutural do modelo da poltica obteve xito at o momento, o
que pode ser explicado pela ausncia de uma ampla coalizo em torno de uma
agenda mnima de reformas e pelo padro de dependncia da trajetria da poltica.
As mudanas possveis nesse contexto, embora sejam insuficientes para conformar
um novo modelo de poltica, tm provocado deslocamentos em algumas das
caractersticas histricas do sistema de segurana pblica, promovendo pequenas
alteraes na sua dinmica federativa.

Palavras-chave: poltica de segurana pblica; reforma da poltica de

segurana; neoinstitucionalismo histrico; federalismo; comunidade da poltica.

vi

Abstract

This dissertation analyzes the changes to the agenda of public security in

Brazil after its democratic transition. It also addresses the reasons why the Brazilian
policy model of public security might be so resistant to reforms. The new democratic
scenario witnessed new actors entering the policy community and brought together
old and new views on the subject. In spite of the crisis in the public security, which
was brought to light in the 1980s and 1990s, none of the proposals for structural
reform of the policy model have hitherto been successful. Such a failure might be
explained by the absence of a broad coalition around a minimum agenda of reforms
and also by the path dependence of the public security policy. The possible changes
in this context, despite being insufficient to forge a new policy model, have led to
shifts in some of the historical features of the system of public security, promoting
small changes in its federative dynamics.

Keywords: public security policy; public security policy reform; historical neoinstitucionalism; federalism; policy community.

vii

Lista de abreviaturas e siglas

ABC Associao Brasileira de Criminalstica

ADEPOL Associao dos Delegados de Polcia do Brasil
ADPF Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal
AMEBRASIL Associao Nacional dos Oficiais Militares Estaduais
ANASPRA Associao Nacional de Entidades Representativas de Praas Policiais
e Bombeiros
CAF Comit de Articulao Federativa
CF Constituio Federal
CeSEC Centro de Estudos de Segurana e Cidadania
CISMEL Consrcio de Segurana Pblica e Cidadania de Londrina e Regio
Metropolitana
COBRAPOL Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis
CRISP Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica
CON Coordenao Nacional Executiva da 1. CONSEG
CONASP Conselho Nacional de Segurana Pblica
CNCG Conselho Nacional dos Comandantes Gerais das Polcias Militares e dos
Corpos de Bombeiros Militares
CNGM Conselho Nacional das Guardas Municipais
CONSEG Conferncia Nacional de Segurana Pblica
CONSESP Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Segurana Pblica
DPF Departamento de Polcia Federal
EAD Ensino distncia
FBSP Frum Brasileiro de Segurana Pblica
FENAPEF Federao Nacional dos Policiais Federais
FENAPRF Federao Nacional dos Policiais Rodovirios Federais
FENDH Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos
FENEME Federao Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais
FHC Fernando Henrique Cardoso
FNS Fora Nacional de Segurana
FNOP Frum Nacional de Ouvidores de Polcia
viii

FNP Frente Nacional de Prefeitos

FNSP Fundo Nacional de Segurana Pblica
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao
GAJOP Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares
GCM Guarda Civil Municipal
GGI-E Gabinete de Gesto Integrada Estadual
GGI-M Gabinete de Gesto Integrada Municipal
GOE Grupo de Operaes Especiais
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IGPM Inspetoria Geral das Polcias Militares
ILANUD Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e
Tratamento do Delinquente
INFOCRIM Sistema de Informaes Criminais do Estado de So Paulo
INFOSEG Rede Nacional de Informaes de Segurana Pblica, Justia e
Fiscalizao
IP Inqurito policial
IPM Inqurito Policial Militar
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ISPCV - Instituto So Paulo Contra a Violncia
MJ Ministrio da Justia
MP Ministrio Pblico
NEV Ncleo de Estudos da Violncia
OEI Organizao dos Estados Ibero-americanos
ONU Organizao das Naes Unidas
PC Polcia Civil
PCC Primeiro Comando da Capital
PEC Projeto de Emenda Constitucional
PF Polcia Federal
PIAPS Plano de Integrao e Acompanhamento dos Programas Sociais de
Preveno da Violncia
PM Polcia Militar

ix

PNAGE Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do

Planejamento dos Estados e do Distrito Federal
PNDH Programa Nacional de Direitos Humanos
PNSP Plano Nacional de Segurana Pblica
PRONASCI Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
PROVITA Programa Estadual de Proteo a Testemunha
RENAESP Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica
SEDH Secretaria Especial de Direitos Humanos
SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica
SEPLANSEG Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana
Pblica
SIMAP Sistema de Monitoramento, Avaliao e Desenvolvimento Institucional do
Pronasci
SINARM Sistema Nacional de Armas
SINDAPEF Sindicato dos Agentes Penitencirios Federais
SINESPJC Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia
Criminal
SUS Sistema nico de Sade
SUSP Sistema nico de Segurana Pblica
SSP Secretaria de Segurana Pblica
TCO Termos Circunstanciados de Ocorrncia

Sumrio

Introduo .......................................................................................................... 1
Captulo 1 Federalismo, polticas pblicas e a perspectiva da anlise
institucional ....................................................................................................... 5
1.1 Federalismo e polticas pblicas ................................................................... 5
1.2 Perspectiva institucional: considerando instituies, processos e atores ...... 11
Captulo 2 Poltica de segurana pblica brasileira: caractersticas e
panorama histrico ........................................................................................... 13
2.1 Caracterizao histrica do modelo de segurana pblica brasileiro ............ 15
2.2 Segurana pblica no processo constituinte e o desenho da poltica de
segurana pblica na Carta de 1988 ................................................................... 18
2.3 Arranjo institucional do sistema de segurana pblica e alguns problemas dele
decorrentes ......................................................................................................... 23
Captulo 3 Crise da segurana pblica: rupturas e esgotamento do
modelo ................................................................................................................ 27
Captulo 4 Comunidade da poltica de segurana pblica: atores e
preferncias ....................................................................................................... 32
4.1 Diferentes paradigmas da segurana pblica ............................................... 32
4.2 Comunidade da poltica: novos e velhos atores ............................................ 35
4.3 Pesquisando preferncias e propostas reformistas ....................................... 42
4.4 Preferncias reformistas luz da literatura e de fontes documentais ........... 65
4.5 Resistncia do atual modelo de segurana pblica, face s propostas de
reformas estruturais ............................................................................................ 69

Captulo

Mudanas

possveis:

pequenos

deslocamentos

nas

caractersticas da poltica ................................................................................. 75

5.1 Experincia inovadora dos municpios .......................................................... 76
xi

5.1.1 Contextualizando as estratgias locais de preveno do crime ................. 76

5.1.2 Novos atores, novas agendas: os municpios e a preveno no Brasil ...... 79
5.2 Governo FHC: marco inaugural da incluso da poltica de segurana pblica na
agenda federal .................................................................................................... 86
5.2.1 Agenda, contexto e a criao da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica ................................................................................................. 86
5.2.2 Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP .......................................... 92
5.2.3. Criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica ................................... 94
5.3 Governo Lula: abandono da agenda de reformas radicais e tentativa de articular
uma poltica nacional de segurana pblica ........................................................ 96
5.3.1 Promessas do Plano de Segurana Pblica e recuo na proposio das
reformas radicais ................................................................................................. 98
5.3.2 Sistema nico de Segurana Pblica SUSP ........................................... 100
5.3.3 Fundo Nacional de Segurana Pblica: alterao legislativa e novos critrios
para a distribuio de recursos ........................................................................... 104
5.3.4 Fora Nacional: nova fora policial, sem novos policiais ............................ 109
5.3.5 Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci ...... 111
5.3.6 Conferncia Nacional de Segurana Pblica ............................................. 122

Concluso .......................................................................................................... 128

Referncias bibliogrficas ................................................................................ 134

Anexo A Relao dos integrantes da CON .................................................. 150
Anexo B Matriz do questionrio .................................................................... 153
Anexo C Sistematizao das respostas ao questionrio ........................... 155
Anexo D Quadro dos municpios que aderiram ao Pronasci ..................... 174
Anexo E Princpios e Diretrizes da 1a CONSEG .......................................... 176

xii

Introduo

A presente dissertao tem por objeto de estudo a poltica de segurana

pblica no Brasil na ps-transio democrtica, em trs momentos: o processo
constituinte de 1987-1988, o Governo FHC, o Governo Lula. Seu objetivo consiste
em analisar, considerando instituies e atores relevantes, as continuidades no
padro da poltica de segurana pblica, bem como as mudanas que foram
possveis nesse campo.
A democratizao e o processo constituinte de 1987-1988 possibilitaram
reformas no desenho de vrias polticas pblicas no Brasil e propiciaram maior
participao da sociedade civil. Essas reformas, no entanto, no atingiram a poltica
de segurana pblica, que manteve no novo texto constitucional suas principais
caractersticas histricas. Decorridos mais de 30 anos do incio do processo de
transio democrtica, o sistema de justia criminal foi o setor que menos
progressos fez em relao modernizao e democratizao de suas instituies,
em especial das instituies policiais (RAMOS, 2007). Desde ento, as mudanas na
rea da segurana pblica tm sido vagarosas, localizadas e incrementais, no
conformando um quadro de reformas estruturais da poltica. Nas dcadas de 1980 e
1990, as estatsticas criminais elevaram-se expressivamente e a discusso sobre
segurana pblica caiu no domnio pblico, alvo da mdia e da crtica de novos
atores sociais e polticos que comearam a pautar o tema em suas agendas.
Analiso, nos perodos estudados, como se estruturou a formao da agenda da
segurana pblica brasileira, bem como quais foram os deslocamentos ocorridos no
desenho tradicional da poltica.
Inicio pela descrio das caractersticas do sistema de segurana pblica 1
que se mostram persistentes ao longo da histria, descrio que auxiliar a balizar
mudanas na poltica. Em seguida, analiso o tratamento dado poltica de
segurana pblica no processo constituinte que resultou na Constituio Federal de
1988 e de que forma as instituies condicionaram as estratgias e as preferncias
1

O sistema de justia criminal composto pelo sistema de segurana pblica, pelo poder judicirio e
pelo sistema penitencirio. Embora, as instituies de segurana pblica devam ser consideradas de
maneira articulada com os outros dois campos de instituies do sistema de justia criminal, para o
exame da evoluo e do enfrentamento do crime e da violncia, o foco do presente estudo so as
instituies e as polticas de segurana pblica, estritamente.

dos atores. Abordo os motivos pelos quais a poltica de segurana pblica continuou,
no que diz respeito estrutura das instituies policiais, basicamente com o mesmo
desenho da Constituio autoritria de 1967-1969.
Analiso alguns conflitos decorrentes do arranjo institucional do modelo
tradicional da poltica e como o aumento crescente dos ndices de violncia no
Brasil, no perodo ps-transio democrtica, exps o esgotamento desse modelo.
Num contexto de criminalidade crescente, cada vez mais os governos federal e
municipais foram sendo chamados a oferecer respostas. Criaram-se centros de
pesquisa para estudar o assunto e formular propostas e a sociedade civil comeou a
se reorganizar em torno do tema. Novos atores ampliaram a comunidade da poltica,
que comeou a pautar diferentes solues e a defender diferentes paradigmas para
a segurana pblica brasileira. Parte dos atores da comunidade da poltica de
segurana pblica demanda o reforo do poder do aparato repressivo do Estado,
com o incremento dos recursos materiais e humanos, e com modernizao
gerencial; alguns atores enfatizam a importncia de polticas pblicas preventivas
para um adequado provimento de segurana; outros propem reformas radicais para
a poltica, especialmente para as instituies policiais, embora tambm no haja
consenso, entre os atores com preferncias reformistas radicais, sobre o novo
modelo desejado.
Analiso os motivos pelos quais nenhuma das proposituras de reformas
radicais, que implicariam uma ruptura com o modelo tradicional, foi exitosa at o
momento. Um dos fatores que ajudam a explicar a resilincia do modelo da poltica
de segurana pblica a reformas radicais refere-se ao padro de dependncia da
trajetria da poltica (path dependence), isto , aos altos custos de reverso do
modelo

decorrentes

de

escolhas

institucionais

passadas.

Alm

disso,

multiplicidade de atores com diferentes e polarizadas posies dificulta a construo

de uma coalizo ampla capaz de dar sustentao a um processo substancial de
reformas.
Constatada a resistncia do modelo tradicional da poltica de segurana
pblica a reformas estruturais, investigo quais so e a que se devem as inovaes
na poltica identificando conjunturas crticas e janelas de oportunidade que
ensejaram mudanas, ainda que apenas incrementais, no setor. Nesse sentido,
analiso a entrada do municpio como novo ator relevante na poltica de segurana
2

pblica e como inovaes implementadas por alguns municpios brasileiros

influenciaram a agenda do governo federal quando da formulao de novos
programas. Abordo o tratamento da poltica de segurana no Governo FHC, ora
valendo-se de conjunturas crticas para implementar sua agenda ora reformulando
suas estratgias para fazer frente a essas conjunturas.
Pesquisando o Governo Lula, analiso a agenda programtica inicial de
reformas radicais da poltica e os motivos pelos quais tal agenda logo foi
abandonada. Analiso as mudanas incrementais implementadas, abordando aes
e

programas

que

procuram

induzir

maior

participao

cooperao

intergovernamental em torno da poltica de segurana pblica.

A pesquisa mostra que ocorreu uma reconfigurao do campo, com o
ingresso de novos atores na comunidade da poltica. Para alm de muitas
contradies,

polarizaes

interesses

manifestamente

corporativos,

essa

comunidade comea a apresentar algumas confluncias no que diz respeito, por

exemplo, importncia da participao social e do papel preventivo dos municpios
na poltica de segurana pblica e de forma menos ampla, mas no por isso
menos significativa desvinculao das polcias militares do Exrcito. As
mudanas no campo e as reformas incrementais promoveram pequenas alteraes
em algumas caractersticas tradicionais da poltica e pequenos deslocamentos na
dinmica federativa na matria, embora os principais aspectos da poltica, como sua
centralizao nas instituies policiais estaduais e o modelo dessas instituies,
sigam inalterados.
Ao analisar a poltica de segurana pblica luz do federalismo, explicito
alguns efeitos institucionais decorrentes de seus arranjos. Pierson (1995),
ressaltando que o federalismo no apenas um modelo de implicaes isoladas,
relaciona trs desses efeitos, claramente identificveis com a natureza dos
deslocamentos que esto sendo produzidos na poltica de segurana pblica: 1)
mudanas nas preferncias polticas, estratgias e influncia dos atores sociais; 2) a
emergncia de novos atores significativos; 3) dilemas predizveis conectados
diviso da autoridade decisria entre mltiplas jurisdies.
A pesquisa se desenvolveu por meio da anlise da bibliografia disponvel
sobre o tema e de documentos institucionais. Realizei algumas entrevistas com
gestores do Ministrio da Justia para recolher informaes e dados sobre os
3

programas implementados. Procurando compor um diagnstico atualizado do campo

e a fim de evitar atribuir aos atores da comunidade da poltica as mesmas
preferncias com as quais eles so usualmente identificados, apliquei um
questionrio a representantes de entidades nacionais que congregam trabalhadores
e gestores da segurana pblica e de entidades da sociedade civil atuantes no setor.
Para ter acesso a atores to representativos da comunidade da poltica, aproveitei a
ocasio da primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica - CONSEG, cujos
resultados, tambm estudados neste trabalho, acabaram por ratificar algumas
percepes analticas.
Procurei, na medida do possvel, controlar meus juzos normativos e
empreender, a partir do campo emprico, um estudo terico-analtico de meu objeto,
utilizando conceitos da teoria institucional, em especial do neoinstitucionalismo
histrico, e da teoria sobre federalismo.
Tanto a academia como especialistas tm produzido trabalhos importantes e
ricos do ponto de vista da compreenso da poltica de segurana pblica, mas, ao
final desta dissertao, espero ter contribudo para o debate com algumas
constataes empricas e com um enquadramento especfico no plano da anlise
terico-conceitual.

Captulo 1 Federalismo, polticas pblicas e a perspectiva da anlise

institucional

Este captulo tem por objetivo contextualizar as duas principais referncias

analticas utilizadas nesta dissertao: de um lado, o federalismo e suas implicaes
sobre as polticas pblicas e, de outro, no campo da anlise institucional, aspectos
conceituais do neoinstitucionalismo histrico.

1.1 Federalismo e polticas pblicas

O estudo das polticas pblicas demanda a compreenso no apenas das

preferncias sobre quem deve obter o qu, mas tambm sobre as estratgias para a
efetivao dessas preferncias, o nvel de governo que deve se encarregar da
formulao e da implementao da poltica, a definio de quem tem autonomia
decisria, quem arca com os custos, quais as fontes de recursos e como se d a
coordenao e a cooperao entre os entes federados na implementao dessas
polticas. Esta seo tem por objetivo apresentar, de forma geral, as principais
tendncias do federalismo brasileiro consagradas a partir da Constituio Federal de
1988 a fim de se compreender, em seguida, tanto as especificidades da poltica de
segurana pblica nesse contexto, como as posteriores alteraes em sua dinmica
federativa e os constrangimentos e incentivos que a conformam.
Nos anos 1980, a agenda da redemocratizao orientava-se pela bandeira da
descentralizao. Negativamente marcados pelo longo perodo de centralizao
autoritria do regime militar institudo em 1964, os constituintes e a sociedade
associavam descentralizao democratizao2 (MELO, 2005). Contudo, apesar do
grande consenso existente entre atores polticos e sociais em torno dessa ideia-

Utilizando um conceito analtico do neoinstitucionalismo histrico, pode-se dizer que a inspirao

descentralizadora que marcou as preferncias dos constituintes em relao a vrias polticas sociais
expressa um mecanismo de police feedback negativo, referido associao entre a alta centralizao
das polticas pblicas e o perodo autoritrio militar. Segundo esse referencial terico, denomina-se
de police feedback o efeito que as polticas anteriores tm sobre a formao das preferncias no
momento presente (PIERSON, 2004).

fora, o andamento da descentralizao no se deu de forma linear, mas de forma

altamente complexa e marcada por tendncias contraditrias (ALMEIDA, 2005).
Apesar do desenho constitucional brasileiro, no que tange distribuio de
competncias, denotar um federalismo de carter cooperativo, vrios autores
(ABRUCIO, 2005; SOUZA, 2005) chamam a ateno para seu carter, na prtica,
bastante competitivo, seja em razo da desigualdade tcnica, de recursos e de
gesto entre as unidades subnacionais, seja pela inexistncia de dispositivos
institucionais que estimulem e regulem a cooperao. Tanto a persistncia das
desigualdades regionais como a insuficincia de dispositivos de cooperao
intergovernamental capazes de aumentar a eficcia e a eficincia das polticas
pblicas continuam sendo, para esses autores, grandes desafios do federalismo
brasileiro.
De fato, a persistncia de desigualdades fica explicitada, por exemplo,
quando se analisam os municpios. Estes foram, de maneira indita na histria
federativa brasileira, elevados condio de entes federados autnomos pela
Constituio Federal de 1988. Se, por um lado, essa inovao deu ensejo
emergncia de novos atores com capacidade de incidir na formulao e na gesto
de polticas pblicas, por outro, a efetivao prtica da autonomia municipal ainda
bastante desigual em todo o pas. As desigualdades de condies administrativas e
econmicas entre os municpios so significativas. Segundo dados do IBGE,
apresentados na tabela abaixo, dos 5.564 municpios brasileiros existentes em 2006,
4.986 deles (quase 90%) tinham at 50.000 habitantes e eram, em sua maioria,
fortemente dependentes de transferncias governamentais. Em 2003, por exemplo,
enquanto a Unio foi responsvel por 67,9% de toda a arrecadao de tributos e os
estados por 27%, os municpios foram responsveis por apenas 5,1%. No mesmo
perodo, os municpios, com as transferncias governamentais, passaram a
responder por cerca de 19% da receita nacional disponvel (IBGE, 2007).

Classes de tamanho da

Nmero de

populao dos

municpios

municpios brasileiros
At 5.000

1.371

De 5.001 a 10.000

1.290

De 10.001 a 20.000

1.292

De 20.001 a 50.000

1.033

De 50.001 a 100.000

311

De 100.001 a 500.000

231

Mais de 500.000

36

Total

5.564

Fonte: IBGE, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2007.

De maneira geral, o arranjo federativo desenhado pela Constituio Federal

de 1988 beneficiou estados e municpios, com maior descentralizao de recursos.
Nos anos posteriores promulgao da Constituio, no entanto, o federalismo
fiscal foi sofrendo ajustes no apenas para compensar desigualdades horizontais na
capacidade de arrecadao, como tambm em razo da presso por austeridade
fiscal exigida pelo contexto macroeconmico e pela necessidade de estabilizao
monetria.
Segundo Arretche (2004), ao instituir um sistema legal de repartio de
receitas, a Constituio de 1988 limitou a capacidade do governo federal de
coordenao de polticas, por restringir sua capacidade de gasto. No obstante, a
despeito das tendncias dispersivas resultantes do arranjo federativo desenhado, o
governo federal dispe de instrumentos para coordenar polticas sociais, de recursos
institucionais para induzir as decises e o comprometimento dos governos
subnacionais, o que essencial para que se possa viabilizar e garantir nveis
bsicos de produo de servios sociais. Nesse sentido, para Arretche (prelo),
foroso reconhecer a enorme interdependncia entre os nveis de governo na
proviso de polticas pblicas3. No se trata, sob essa perspectiva, de opor
3

Essa grande imbricao entre os nveis de governo tem forte impacto sobre as margens de
autoridade dos entes federados. Assim, a descentralizao de competncias no pode ser tida, como
quer grande parte da literatura, como equivalente autonomia decisria dos governos locais para

centralizao e descentralizao, cooperao e competio e interdependncia e

autonomia. Como preceitua Pierson (1995, p. 458), The interplay between national
and constituent unit officials entails a much more complex mixture of competition,
cooperation, and accommodation. O que se busca a obteno de um jogo de
soma positiva, por meio da instituio de dispositivos efetivos de cooperao entre
os trs nveis de governo.
Segundo Arretche (2004), para cada poltica pblica especfica, o modo como
esto estruturadas as relaes federativas afeta diretamente a capacidade de
coordenar aes entre as esferas de governo. Na poltica de sade, por exemplo,
cabe ao governo federal financiar e formular a poltica nacional, coordenando as
aes intergovernamentais e induzindo as escolhas dos governos locais. Estados e
municpios participam do processo de formulao da poltica de sade por meio de
conselhos institucionalizados. J na poltica de educao fundamental, estados e
municpios atuam de modo independente, com competncias concorrentes. O
governo federal no o principal financiador da poltica e o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB) foi institudo visando reduo das assimetrias das unidades
subnacionais e promoo de uma poltica de valorizao dos profissionais da
educao. O impacto do federalismo em cada poltica pblica, portanto, deve ser
analisado luz do desenho das instituies polticas e dos recursos de poder dos
diversos atores relevantes.
Historicamente, o sistema de segurana pblica brasileiro sempre esteve
fortemente identificado com as instituies policiais, responsveis pelo controle da lei
e da ordem. Desde a Repblica, a segurana pblica alterna perodos de
descentralizao federativa com forte centralidade nos estados, nos perodos
democrticos (1889-1930, 1946-1964 e a partir de 1984) com perodos de alta
centralizao federativa, marcados pela tutela federal das polcias estaduais, nos
perodos autoritrios (1937-1945 e 1964-1985). O padro de controle das instituies
policiais, portanto, oscila entre a tutela federal e sua centralizao nos estados.
definir o modo como sero implementadas as polticas sob sua competncia (ARRETCHE, prelo).
Para a autora, a descentralizao no implica necessariamente, como pensava grande parte dos
constituintes de 1988 e dos atores sociais que incidiram no processo, em democratizao do nvel
local, podendo at mesmo aumentar as desigualdades, a depender dos arranjos institucionais que
estruturam as relaes intergovernamentais (ARRETCHE, prelo).

A Constituio Federal de 1988, no que se refere poltica de segurana

pblica, manteve a histrica centralizao da poltica nas instituies policiais dos
estados4 (ainda que estas tenham ficado, nos perodos autoritrios da repblica,
como mencionado anteriormente, sob tutela dos governos centrais). H at pouco
tempo, no se pensava na articulao de uma poltica nacional de segurana
pblica, nem tinha o governo federal a preocupao de atuar de forma a promover
cooperao intergovernamental ou de, por meio de incentivos, induzir as unidades
subnacionais a adotarem determinada poltica. Aos municpios tambm no cabia
qualquer outro papel, que no o de vigiar seus prprios, bens e instalaes e o de
arcar com alguns dos custos das polcias estaduais atuantes no seu territrio, como
o pagamento de aluguis, reformas, fornecimento de combustvel e cesso de
prprios5.
Anos aps a promulgao da Constituio Federal, a Unio e alguns
municpios passaram a pautar o tema da segurana pblica em suas agendas e a
chamar para si atribuies no positivadas no sistema de segurana pblica
constitucional. A Unio e os municpios tm surgido, como se ver adiante, como
atores relevantes nessa poltica, alterando, ainda que de maneira incipiente, a
dinmica federativa na matria. Nesse contexto, a construo de uma poltica
nacional de segurana pblica precisa ser amplamente negociada e legitimada a fim
de que se criem condies efetivas para o trabalho coordenado e cooperativo,
visando a maior eficcia e efetividade da poltica.

Sobre o poder dos governos estaduais decorrente do desenho constitucional de 1988, enquanto
Souza (2005) chama a ateno para o problema de sua limitada capacidade de iniciativa, em razo
da reduo relativa de suas receitas e da relao direta que passou a existir entre governo federal e
municpios por conta da descentralizao de polticas pblicas, Abrucio (2005) ressalta o
estabelecimento, nas dcadas de 1980 e 1990, de um federalismo no-cooperativo nas relaes
intergovernamentais, com forte predomnio do componente estadualista. Para esse autor, os
governadores, nas dcadas mencionadas, tiveram seu poder fortalecido e formaram coalizes
pontuais e defensivas, visando manuteno do status quo. Reconhecendo as diferenas no modo
como se estruturam as relaes federativas em cada poltica pblica, no que diz respeito poltica de
segurana pblica especificamente, a leitura de Abrucio sobre o predomnio do componente
estadualista se mostra mais pertinente.
5
Em geral, essa contribuio dos municpios para as polcias estaduais se d h dcadas, por fora
da tradio. No h qualquer normativa ou instrumento de cooperao firmado entre estados e
municpios regulando esse pagamento. Alm disso, a contribuio no confere ao municpio
prerrogativa alguma para discutir o trabalho policial. Em municpios da regio metropolitana de So
Paulo, como So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul e Osasco, por exemplo, a realidade que
no h sequer uma rubrica no oramento municipal reservada a esse pagamento, que retirado da
rubrica despesas gerais do municpio. Seria necessria uma pesquisa mais ampla, junto a uma
amostra significativa de municpios, para aprofundar o tema.

No que diz respeito segurana pblica, o arranjo federativo desenhado pela

Constituio de 1988 potencializa a tendncia dos estados de defenderem a
manuteno do status quo, ao mesmo tempo em que tende a diminuir a capacidade
de incidncia de outros atores polticos. Por essa razo, a tentativa de se construir
uma poltica nacional de segurana pblica, com coordenao e cooperao
intergovernamental, envolvendo os trs nveis de governo, no tarefa fcil e
pressupe um amplo processo de negociaes e repactuaes.
Diferentemente do que ocorre na poltica de sade, por exemplo, em que h
um modelo constitucional unificado, integrado e hierarquizado de gesto de
competncias comuns (o Sistema nico de Sade SUS), que favorece a
coordenao governamental pelo governo federal, na poltica de segurana pblica a
centralidade constitucionalmente atribuda aos estados para a manuteno da lei e
da ordem, dentro do clssico paradigma repressivo-punitivo de enfrentamento da
violncia, tem colocado entraves eficincia da gesto no setor, gerando muitas
vezes conflitos de titularidade e dificuldades para uma efetiva coordenao da
poltica (KINZO et al., 2004).
Pesquisa realizada entre os anos de 2003 e 2004 pelo Programa Nacional de
Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito
Federal (PNAGE) revelou que a pior avaliao em termos de articulao
intergovernamental foi a da poltica de segurana pblica, em razo de faltar-lhe
diretriz federativa clara, dado que no h definio do papel dos entes e da maneira
como se deve dar o entrelaamento entre os trs mbitos (ABRUCIO; GAETANI,
2006).
Segundo Abrucio (2005, p. 41), para que se possa ter melhor desempenho
governamental e maiores efetividade e eficcia das polticas pblicas, necessria
uma maior coordenao intergovernamental nos pases federativos, ou seja, novas
formas de integrao, compartilhamento e deciso conjunta. Na rea da segurana
pblica, em que dispositivos de cooperao intergovernamental quase nunca
estiveram presentes (COSTA; GROSSI, 2007; DURANTE, 2008), um arranjo
institucional mais cooperativo demanda uma repactuao federativa, com o
reconhecimento da incluso de novos atores polticos nesse campo.
No perodo ps-transio democrtica, a dinmica federativa, no caso da
poltica de segurana pblica, vem sofrendo pequenos deslocamentos em funo
10

daquilo que os governos so efetivamente capazes de fazer a cada conjuntura e

mediante as coalizes que os sustentam. Nesse sentido, torna-se relevante analisar
os tensionamentos federativos na matria e analisar como os governos, em mbito
federal, tm pautado o tema da segurana pblica em suas agendas.

1.2 Perspectiva institucional: considerando instituies, processos e atores

Para o neoinstitucionalismo, o conceito de instituio amplo e compreende

tanto regras e instituies formais como significados e prticas compartilhados ao
longo do tempo, que orientam a ao humana (FREY, 2002). Segundo Hall e Taylor
(2003), os tericos do institucionalismo histrico no consideram as instituies
como o nico fator que influencia a vida poltica, mas as situam numa cadeia causal
da qual fazem parte outros fatores, como o desenvolvimento econmico e a difuso
das ideias.
Instituies importam para se compreender a formulao das polticas
pblicas. Os atores polticos atuam em contextos institucionais, e esses contextos
afetam seus clculos estratgicos bem como suas preferncias. Nas palavras de
Immergut (1996, p. 162), para compreender o impacto das instituies sobre os
conflitos

polticos

contemporneos,

preciso

analisar

os

incentivos,

as

oportunidades e as restries que elas oferecem aos atores envolvidos nas disputas
em curso. Para essa autora, nesse sentido, as instituies condicionam estratgias
e preferncias dos atores, embora no permitam predizer suas escolhas finais.
O pressuposto das teorias neoinstitucionalistas que as possibilidades da
escolha estratgica so determinadas de forma decisiva pelas estruturas polticoinstitucionais, inclusive a capacidade dos atores polticos de modificar essas
estruturas de acordo com suas estratgias (NABMACHER, 1991 apud FREY, 2002,
p. 233). As instituies estruturam as interaes e criam incentivos e restries ao
comportamento dos atores, conformando suas preferncias e seus recursos, sempre
assimtricos na comunidade poltica. Para uma mesma poltica e para uma mesma
janela de oportunidade h diversos desenhos possveis de poltica. As preferncias
dos diferentes atores polticos e a formao de coalizes majoritrias, para as quais
11

os atores relevantes convergem, so afetadas pelas escolhas polticas anteriores,

assim como os clculos estratgicos dos atores so afetados pelas regras do jogo,
pelo contexto institucional que rege a interao entre eles.
Para o neoinstitucionalismo histrico, o legado histrico influencia a gnese,
as reformas e o fim das polticas pblicas. O padro de dependncia da trajetria
(path dependence), entendido como um alto custo de reverso da poltica
(PIERSON, 2004), ajuda a compreender os limites das mudanas institucionais. As
escolhas futuras, nesse sentido, so condicionadas pelo legado das escolhas
anteriores, pelo alto custo de reverso.
Ao postular que as instituies importam e que importa seu desenvolvimento
histrico, o neoinstitucionalismo histrico apresenta uma chave explicativa para a
compreenso de fatores que contribuem ou que criam obstculos implementao
de reformas institucionais. Importa para o estudo da poltica de segurana pblica
compreender os motivos pelos quais esta parece ser to resiliente a mudanas e
quais fatores tm possibilitado pequenos deslocamentos em algumas de suas
caractersticas. Importa compreender quais so os atores relevantes na comunidade
da poltica, quais so suas preferncias e como as instituies regem suas
interaes e conformam suas estratgias.

12

Captulo 2 Poltica de segurana pblica brasileira: caractersticas e

panorama histrico

Pode-se afirmar, sinteticamente, que a poltica de segurana pblica

brasileira, logo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, apresenta as
seguintes caractersticas, que sero melhor detalhadas ao longo do presente estudo:
1. nfase no modelo repressivo-punitivo a segurana pblica realizada
pelas instituies estatais responsveis pela manuteno da lei e da ordem, com
nfase na represso e na punio. As polcias tendem a agir reativamente,
objetivando mais o combate ao criminoso e o encarceramento do que a preveno
da violncia e da criminalidade.
2. Centralidade da poltica nas instituies policiais estaduais o desenho da
Constituio Federal de 1988 confere s instituies policiais estaduais e federais a
execuo da poltica de segurana pblica. As instituies policiais estaduais
mantm a centralidade do sistema porque so responsveis pelo enfrentamento de
maior nmero de tipos penais, que so tambm os mais frequentes. A Polcia
Federal responde apenas pelos crimes de competncia federal. A concepo
hegemnica vigente em nossa histria republicana, de que os Estados so
responsveis pela implementao das aes de segurana pblica, fez com que
90% do efetivo policial do pas pertena aos governos estaduais, que tambm
gerenciam 83% dos recursos gastos na rea (DURANTE, 2008).
3. Fragmentao das instituies policiais e padro dual de policiamento 6
existncia de duas polcias estaduais que no realizam o ciclo completo da atividade
policial, isto , no atuam desde o policiamento ostensivo at a investigao do
delito. polcia militar competem as funes de polcia ostensiva e de preservao
da ordem pblica. A polcia civil polcia judiciria, competindo-lhe a investigao
dos delitos.
6

O padro dual de policiamento difere do que ocorre na maioria dos pases, em que, mesmo
havendo mais de uma polcia, cada uma delas responsvel pelo ciclo completo da atividade policial,
isto , cada uma realiza tarefas que vo desde o momento anterior ao crime at sua posterior
investigao. o caso, por exemplo, do Canad, onde tanto a Polcia Nacional como a Guarda
Nacional desenvolvem, na atividade policial, funes de investigao, preveno e represso, na
manuteno da ordem pblica. A diferena que a Polcia Nacional atua nas zonas urbanas e est
vinculada ao Ministrio do Interior, enquanto a Guarda Nacional atua nas zonas rurais, tem formao
militar e subordina-se ao Ministrio da Defesa (LVY, 2008).

13

4. Militarizao do policiamento ostensivo a funo de policiamento

ostensivo, que de natureza civil, exercida por uma polcia militarizada, com
regulamentos disciplinares adequados a instituies militares, com organizao
militar e vinculada ao Exrcito, constituindo-se como reserva e fora auxiliar dessa
instituio.
5. Presena do instituto do inqurito policial instrumento administrativo de
investigao da polcia civil que confere autoridade policial a prerrogativa de
indiciar o suspeito e de produzir provas sem a aplicao do princpio do contraditrio.
6. Ausncia de uma poltica nacional de segurana pblica e carncia de
mecanismos institucionais de coordenao e cooperao intergovernamentais.
7. Ausncia do municpio como cogestor da segurana pblica (ressalvada
apenas a possibilidade de constituio de guardas municipais para a preservao de
bens, servios e instalaes municipais).
8. Inexistncia ou ineficincia de mecanismos de controle externo das
instituies policiais e fragilidade dos mecanismos de controle interno.
9. Comunidade da poltica restrita aos atores vinculados s instituies
responsveis pelo controle da lei e da ordem.
Este

captulo

tem

por

objetivo

demonstrar

como

algumas

dessas

caractersticas foram engendradas historicamente, como foi o tratamento dado a

essa poltica no curso do processo constituinte de 1987-1988, como ficou
configurado o desenho constitucional de ento, bem como alguns problemas
decorrentes desse arranjo institucional.
A caracterizao da poltica importante para que se possa, no decorrer do
trabalho, analisar se houve algum impacto das polticas posteriores sobre ela. A
reconstituio histrica da poltica de segurana pblica no Brasil permite que se
tenha um panorama da gnese e da evoluo de suas principais instituies.
Conhecer as escolhas institucionais passadas possibilita compreender limitaes a
escolhas futuras, em razo dos altos custos que mudanas radicais no modelo da
poltica podem impor, como ser mais bem explicado na seo 4.5 do captulo 4.

14

2.1 Caracterizao histrica do modelo de segurana pblica brasileiro

No incio do perodo colonial, antes da chegada da Famlia Real ao Brasil, em

1808, a segurana nas cidades e vilas era feita de forma privada pelos quadrilheiros
e capites-do-mato, especializados na captura de escravos fugitivos. Valendo-se
desse poder disciplinador privado dos senhores de terras, Portugal instituiu as
chamadas ordenanas, que outorgavam funes de mando a esses chefes
naturais (LEAL, 1997). Com a chegada da Famlia Real, D. Joo VI instituiu o cargo
de Intendente Geral da Polcia da Corte e Estado do Brasil, que tinha por atribuio
zelar pela segurana da Famlia Real e pela segurana coletiva, realizando o
policiamento dos logradouros pblicos, a investigao de crimes e a captura de
criminosos. Competia, tambm, ao Intendente Geral decidir sobre condutas
consideradas ilcitas, determinando prises e solturas, realizando julgamentos e
supervisionando o cumprimento da penas7.
Durante o imprio, na esteira das discusses da poca entre liberais e
conservadores, ocorreu um movimento pendular de centralizao e descentralizao
das funes judicirias e policiais. Com a abdicao de D. Pedro I, em 1831, o
Estado viveu momentos de incertezas e desordens. Movimentos revolucionrios,
insurgentes por todo o pas, motivaram a criao, em 1831, da Guarda Nacional e do
Corpo de Guardas dos Permanentes, no Rio de Janeiro, que substituram os corpos
de milcias e as ordenanas. O mesmo decreto regencial que instituiu a Guarda dos
Permanentes autorizava os presidentes de provncias a institurem suas prprias
guardas, foras policiais de estrutura militarizada8. Segundo Fernandes (1974) apud
Lima (2006),
[...] a caracterstica hbrida da organizao do Corpo de Guardas de
Permanentes [...] tinha uma estrutura contraditria que contribua para o
estabelecimento de conflitos, de um lado, com a instituio essencialmente

Segundo Leal (1977, p. 370), os efeitos dessa mistura de competncias administrativas, policiais e
judicirias se projeta at os dias atuais, como se v do inqurito policial pela polcia e que serve de
base ao penal.
8
A gnese das polcias militares remonta a essas foras policiais militarizadas institudas ainda no
Brasil imperial (LIMA, 2006). Outros autores apontam que o embrio mais antigo da polcia militar ,
na verdade, a Guarda Real de Polcia, criada em 1809, por D. Joo VI, no estado da Guanabara.
Essa guarda era subordinada ao governador das Armas da Corte que era o comandante de fora
militar, que, por sua vez, era subordinado ao intendente-geral de Polcia (SOUZA, s/d).

15

militar, o Exrcito; de outro, com a instituio tradicionalmente policial, a

Polcia Civil. (LIMA, 2006, p. 136)

Para Dallari (1991), foi equivocada a forma como, em 1831, autorizaram-se as

provncias a criar sua organizao policial, porque, na prtica, criaram-se pequenos
exrcitos provinciais, equvoco esse que, at os dias atuais, marca a confuso
existente entre autoridade policial e autoridade militar9.
O Cdigo de Processo Criminal, editado em 1832, tinha uma tendncia liberal
descentralizadora. Cada comarca tinha um juiz de direito, investido tambm da
funo de chefe de polcia. A inteno inicial, ao se instituir a descentralizao do
controle da ordem pblica para o poder local, era a de que se conseguisse, a partir
da administrao distrital, combater a desordem pblica e fortalecer as corporaes
policiais. No entanto, as instituies policiais foram sendo instrumentalizadas
politicamente pelas elites rurais controladoras do poder local e ficaram sujeitas aos
caprichos locais, sem que os governos provinciais e central pudessem intervir (LIMA,
2006). Segundo Leal (1977), a lei de 1832 mostrou-se ineficiente para prevenir e
reprimir a criminalidade, e todas as desordens e revolues do perodo regencial
foram atribudas a ela.
Em reao ao arranjo organizativo descentralizador de 1832, vrios rearranjos
foram

adotados,

culminado

na

reforma

de

1841,

marcada

pelos

ideais

conservadores de manuteno da unidade nacional e de controle da ordem. Pela

primeira vez, o Regulamento 120, de 31 de janeiro de 1842, regulamentou a diviso
das funes policiais, dispondo sobre a polcia administrativa e a polcia judiciria.
Vem da uma das principais caractersticas do sistema de segurana pblica
brasileiro presente at os dias atuais: a escolha por um padro dual de gesto na
segurana pblica (LIMA, 2006), caracterizado por duas polcias de ciclo incompleto,
uma responsvel pelas funes investigativas e judicirias e a outra responsvel
pelas funes ostensivas e de preservao da ordem pblica.
A reforma seguinte, em 1871, manteve a estrutura organizativa da lei de 1841,
aceita, ao final, inclusive pelos liberais, em razo de sua maior eficincia
9

Percebe-se, ao longo da histria at os dias atuais, que a funo de policiamento ostensivo sempre
esteve de alguma forma ligada organizao militar. O soldado de polcia era um militar que
integrava as foras policiais, subordinadas aos presidentes de estado e, posteriormente,
governadores, tendo recebido diferentes denominaes, como Guarda Municipal Permanente,
Brigada Militar, Fora Pblica, entre outras. Desde o Segundo Imprio, a polcia ostensiva (hoje
denominada Polcia Militar) atuava de forma regular como fora auxiliar do Exrcito, tanto nos
conflitos armados externos como nos levantes internos (MUNIZ, 2001).

16

administrativa. As autoridades policiais passaram a ficar impedidas de proceder

formao de culpa e de pronunciar os delinquentes, mas continuavam a processar
pequenos delitos. Pelo disposto na Lei 2.033, de 20 de setembro de 1871, instituiuse o inqurito policial, existente at hoje, incumbindo-se s autoridades policiais a
realizao das diligncias necessrias ao descobrimento dos crimes e suas
circunstncias (KFOURI FILHO, 1991).
No perodo republicano, o federalismo de 1891 deixou a cargo dos estados a
organizao de seu aparelhamento estatal (LEAL, 1977), tornando a centralidade
das funes policiais nos estados uma marca desse perodo histrico, presente at
os dias atuais10. Na Primeira Repblica, as polcias militares estaduais cresceram
com a implantao do federalismo. Alguns estados, como So Paulo, Minas Gerais e
Rio Grande do Sul, transformaram suas polcias em pequenos exrcitos
(CARVALHO, 2003; DALLARI, 1977) utilizados como instrumentos na disputa pelo
poder poltico11.
Com o final da Primeira Repblica, o Exrcito exigiu que as polcias militares
ficassem sob seu controle. Na longa fase de autoritarismo poltico da Era Vargas, o
sistema policial foi utilizado como instrumento de represso poltica e de prticas
arbitrrias contra os cidados. No perodo entre 1946 e 1964, restabeleceu-se o
controle dos governadores sobre as polcias, mas estas permaneceram, conforme o
desenho constitucional de 194612, como foras auxiliares e reservas do Exrcito, tal
como havia sido previsto inicialmente na Constituio Federal de 193713.
A Constituio Federal de 1946 passou a denominar as foras policiais dos
estados de polcias militares. Mas foi apenas no regime militar, iniciado em 1964,
que a denominao foi padronizada14 e seus comandos entregues a oficiais do

10

As limitaes, ainda hoje existentes, do carter estadual da organizao policial so de duas

ordens: o fato de as polcias militarizadas constiturem reservas do Exrcito e as atribuies que
competem atualmente denominada Polcia Federal (LEAL, 1977).
11
Vrios autores chamam a ateno para a instrumentalizao das polcias por partidos polticos e
pela elite dominante. Medeiros (2004) ressalta que, desde sua gnese, as polcias foram constitudas
a servio das elites para exercerem controle social. Leal (1977) chama a ateno para a
instrumentalizao da polcia para fins polticos, especialmente eleitorais.
12
O artigo 183, integrante do Ttulo VII Das Foras Armadas, da CF de 1946, dispunha: As
polcias militares, institudas para a segurana interna e a manuteno da ordem nos Estados, nos
Territrios e no Distrito Federal, so consideradas, como foras auxiliares, reservas do Exrcito.
13
A CF de 1934 j estabelecia que as polcias militares eram foras reservas do Exrcito, mas ainda
no as estabelecia como foras auxiliares deste.
14
As excees foram o estado do Rio Grande do Sul, que at hoje denomina sua fora policial militar
de Brigada Militar, e o estado de So Paulo, que manteve a denominao de Fora Pblica at 1970.

17

Exrcito brasileiro, objetivando um rgido controle sobre as corporaes e a coibio

de eventuais tentativas de levante armado por parte dos estados.
Durante o regime militar iniciado em 1964, as polcias militares foram
colocadas totalmente sob o comando do Exrcito, recebendo intenso treinamento
militar e sendo dotadas de rgos de inteligncia e de represso poltica. As Foras
Armadas e no mais as polcias, como havia ocorrido na ditadura Vargas
passaram a controlar a represso poltica. Foi criada, em 1967, a Inspetoria Geral
das Polcias Militares (IGPM) do Ministrio do Exrcito, com o objetivo de
supervisionar e controlar as polcias militares estaduais, superviso esta que segue
sendo feita at hoje, embora no exista mais a tutela centralizadora do governo
federal sobre as polcias, caracterstica dos perodos autoritrios.

2.2 Segurana pblica no processo constituinte e o desenho da poltica de

segurana pblica na Carta de 1988

A redemocratizao, com sua luta pela restaurao do federalismo e pela

descentralizao, conduziu a um intenso processo de participao poltica e de mais
de um ano de trabalho da Assembleia Nacional Constituinte para a elaborao de
uma nova Constituio, com dispositivos relativos no s a princpios e direitos
(individuais, coletivos e difusos), mas tambm a vrias polticas pblicas, resultando
numa Carta longa e detalhada. No obstante essa grande janela de oportunidades, a
Constituio de 1988, no que diz respeito segurana pblica, manteve parte dos
dispositivos presentes na Constituio de 1967, outorgada no perodo autoritrio
militar, e na Emenda de 1969.
Para que se possa proceder anlise de uma dada poltica pblica, de seu
processo de formulao e implementao, essencial que se compreendam as
regras do jogo e os arranjos polticos e institucionais vigentes, como se procurar
fazer nesta seo. No caso brasileiro, assim como no de outros pases latinoamericanos, o fim do perodo autoritrio militar se deu com a sada das Foras
Armadas de forma negociada, sem rupturas. Para assegurar a concordncia das
foras militares em devolver o governo aos civis, manteve-se certo grau de
18

autonomia poltica dos militares. A chamada distenso lenta, gradual e segura

imps, assim, dificuldades e limites s mudanas, no que concerne construo do
controle civil no processo de consolidao democrtica brasileira. (SAINT-PIERRE;
WINAND, 2007).
As preferncias estratgicas das Foras Armadas prevaleceram no processo
constituinte em relao poltica de segurana pblica. O fato de as Foras
Armadas serem atores polticos que, diferentemente de outros, tm a capacidade de
reverter o processo de democratizao pelas armas, tornava ainda maior seu poder
de barganha poltica. Para o neoinstitucionalismo histrico, fatores exclusivos de um
grupo de interesse no so suficientes para explicar sua influncia poltica. Esta
abrange a relao desse determinado grupo de interesse com o sistema poltico e s
pode ser compreendida por meio de uma anlise da receptividade das instituies
s presses polticas (IMMERGUT, 1996, p. 146).
Segundo Arturi (2001),
[...] a aceitao da eleio de Tancredo pelos militares foi baseada, quase
que exclusivamente, na sua confiabilidade poltica pessoal, que garantiria
tanto o cumprimento das prerrogativas polticas oferecidas s Foras
Armadas como as promessas de que os interesses econmicos
fundamentais das classes dominantes no seriam atingidos por eventuais
reformas.

Cercado de constrangimentos consolidao do novo regime, Sarney apoiouse politicamente nos militares e utilizou prticas clientelistas para aliciar
parlamentares de vrios partidos15. Ao lado de Sarney, o Ministro do Exrcito,
General Lenidas Pires, emitia opinio no apenas sobre temas pertinentes sua
pasta, mas sobre todos os assuntos considerados importantes (SAINT-PIERRE;
WINAND 2007).
Diferentemente do que se verificava em relao a outras polticas pblicas,
no havia, poca, uma coalizo reformadora para que se estabelecesse um novo
modelo institucional para a segurana pblica, o que no significa dizer que no
existissem atores com agendas reformistas. Era o caso, por exemplo, da Comisso
Justia e Paz, do Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares
(GAJOP), em Pernambuco, e do Movimento Nacional de Direitos Humanos, entre
15

Segundo Celina Souza (2001, p. 540), o presidente Sarney valeu-se dos militares como uma fora
extraconstitucional para diminuir o poder dos partidos de esquerda e dos movimentos sociais.

19

outros. Segundo Kant de Lima (2000, p. 56), desde a dcada de 1980, setores da
sociedade j rejeitavam a militarizao da ao policial, postulando a remodelao e
a modernizao das instituies policiais, bem como a adoo de estratgias
orientadas pelos direitos humanos. Coexistiam duas posies polticas antagnicas,
consubstanciadas em discursos conservadores autoritrios e em discursos de
defesa dos direitos humanos (o que continuou evidente durante toda a dcada de
1990).
Havia, poca, um forte lobby, bastante ativo e organizado pelos interesses
militares, com 13 oficiais superiores atuando junto aos constituintes (STEPAN, 1988;
ZAVERUCHA, 2002). Durante o processo constituinte, o ento senador Jarbas
Passarinho, coronel da Reserva e ex-ministro dos governos dos Generais Costa e
Silva, Mdici e Figueiredo, presidiu a Comisso de Organizao Eleitoral Partidria e
Garantia das Instituies, encarregada da redao dos captulos sobre Foras
Armadas e Segurana Pblica. O deputado Ricardo Fiza, um dos lderes do
denominado Centro16, era encarregado da subcomisso de Defesa do Estado, da
sociedade e de sua segurana, e deu total apoio s demandas militares,
trabalhando, segundo Zaverucha (2002), contra qualquer tentativa de se acabar com
o controle do Exrcito sobre as polcias estaduais. A aludida subcomisso organizou
oito sesses pblicas, convidando 28 pessoas, cujos perfis tornavam previsvel a
preferncia pela agenda militar. Apenas trs dos vinte e oito convidados (o
presidente da Associao Nacional dos Comissrios da Polcia Civil, o presidente da
Ordem dos Advogados do Brasil e o diretor do Ncleo de Estudos Estratgicos da
Unicamp) apresentaram proposituras de mudanas nas relaes entre civis e
militares. A agenda para a segurana pblica entre os constituintes refletia, portanto,
a preferncia dos militares pela manuteno do status quo.
Contreiras, citado por Zaverucha (2002, p. 84), afirma que o coronel do
Exrcito, Sebastio Ferreira Chaves, ex-secretrio de segurana pblica de So
Paulo no Governo Abreu Sodr, entendia, j naquela poca, que a polcia militar
agia de forma violenta e que a polcia civil havia perdido sua capacidade
investigativa. Por esse motivo, tentou convencer o ento presidente do Congresso

16

Centro a denominao que se deu a um movimento de parlamentares constituintes filiados a

partidos de centro direita. Como afirma SOUZA (2001, p.539), o grupo foi articulado para lutar contra
o que muitos rotulavam de tendncias esquerdistas da Assembleia Nacional Constituinte.

20

Nacional, deputado Ulisses Guimares, a mudar o sistema policial na Constituio

de 1988, extinguindo, entre outras medidas, as polcias militares. Segundo o autor, o
presidente do Congresso expressou a impossibilidade da mudana, em razo de
acordo que firmara com o General Lenidas Pires, ministro do Exrcito do Governo
Sarney. Nesse sentido, a lgica do processo de deciso, como afirma Immergut
(1996), requer a anlise de todos os acordos que ocorrem ao longo da cadeia de
decises tomadas por representantes de diferentes arenas polticas.
As preferncias pela manuteno do status quo prevaleceram, traduzindo-se
na continuidade de arranjos institucionais persistentes em matria de segurana
pblica. O poder de presso do Exrcito mostrou-se relevante; mostraram-se
significativas tambm as manobras polticas para a conformao de arranjos no
curso do processo decisrio constituinte. Importaram as estratgias para que fosse
possvel uma transio democrtica negociada. No havia, por parte do poder
executivo federal, uma agenda reformista na rea de segurana pblica e tambm
no se havia constitudo uma coalizo reformadora a partir de setores da sociedade
civil crticos ao modelo herdado do perodo autoritrio.
A Constituio Federal de 1988 conferiu aos membros das polcias militares o
status de servidor pblico militar e manteve a competncia dos tribunais militares
estaduais para o julgamento tambm dos crimes cometidos por policiais militares.
Reafirmou as polcias militares e corpos de bombeiros militares como foras
auxiliares e reserva do Exrcito e preservou a diviso entre polcia militar e polcia
civil, subordinando-as aos governadores estaduais.
Em relao s competncias que dizem respeito segurana pblica, o
desenho constitucional ficou assim configurado: compete privativamente Unio
legislar sobre normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias,
convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares e
sobre a competncia da Polcia Federal e das polcias rodoviria e ferroviria
federais (art. 22, inc. XXI e XXII). Unio e aos estados compete concorrentemente
legislar sobre organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis (art. 24,
inc. XVI). Zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas
e conservar o patrimnio pblico competncia comum de todos os entes federados
(art. 23, inc. I).

21

O artigo 144, que trata especificamente da poltica de segurana pblica,

dispe que:
A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: I - Polcia Federal; II
- Polcia Rodoviria federal; III - Polcia Ferroviria Federal; IV - polcias
civis; V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.

O pargrafo 7 do mesmo dispositivo constitucional dispe que a lei

disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela
segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades. Aos
municpios, o pargrafo 8 do art. 144 faculta a criao de guardas municipais,
apenas para a guarda de seus bens, servios e instalaes.
Considerada dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, a
segurana pblica passou a ocupar captulo prprio na Constituio, inserido no
Ttulo V, Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas, ao qual se
vinculam tambm os captulos que versam sobre o estado de defesa e o estado de
stio e o captulo sobre as Foras Armadas. Vrios autores (CARBALLO BLANCO,
2000; LIMA; MISSE; MIRANDA, 2000; MUNIZ; ZACCHI, 2005) apontam uma
mudana positiva de foco na Constituio de 1988, que introduziu o conceito de
segurana como preservao da ordem pblica, dissociando-o das instituies de
defesa nacional. No obstante, mantiveram-se inalterados tanto o modelo da poltica
como a organizao e as estruturas das instituies policiais. O poder das Foras
Armadas continuou a se refletir em vrios dispositivos constitucionais17. Assim,
apesar da mudana de foco, o desenho constitucional de 1988, no que tange
estrutura e organizao das instituies de segurana pblica, acabou resultando
basicamente em continuidades.

17

No apenas no artigo 144 da Constituio Federal, que manteve as polcias militares como foras
auxiliares e reservas do Exrcito, mas em vrios outros dispositivos da Carta de 1988 fica evidente
o poder e a influncia das Foras Armadas. O artigo 142 do captulo relativo s Foras Armadas
dispe que estas se destinam defesa da ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por
iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Segundo Zaverucha (1998), na primeira verso dada
ao artigo 142, os militares perdiam o papel de guardies da lei e da ordem, mas, constrangidos pelo
ento ministro do Exrcito, Lenidas Pires, os constituintes acabaram alterando a sua redao. Sobre
o tema ver tambm Saint-Pierre e Winand (2007).

22

2.3 Arranjo institucional do sistema de segurana pblica e alguns problemas dele

decorrentes

A presente seo tem por objetivo identificar conflitos e deficincias presentes

no modelo da poltica de segurana pblica vigente, cujas caractersticas, conforme
analisado nas sees precedentes, deitam razes em escolhas passadas e
persistentes ao longo do tempo. A identificao desses problemas colocados em
evidncia nas dcadas de 1980 e 1990 com o aumento vertiginoso da criminalidade
permitir uma melhor compreenso das agendas de reformas incrementais e
radicais que se constituram especialmente nos ltimos 15 anos e que sero
estudadas do captulo 4 em diante.
Um primeiro problema, que decorre do desenho constitucional do sistema de
segurana pblica, refere-se ao duplo comando, estadual e federal, das polcias
militares e corpos de bombeiros. No seu artigo 22, XXI, a Carta de 88 relacionou
entre as competncias privativas da Unio a de legislar sobre as normas gerais de
organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das
polcias militares e corpos de bombeiros militares. No obstante, o artigo 144,
pargrafo 6, subordinou tanto as polcias civis como as militares aos governadores
estaduais. De acordo com Zaverucha (2002, p. 85), estabeleceu-se um arranjo
institucional bastante explosivo em situao de conflito entre o governador do estado
e o presidente da Repblica.
Os governadores ficam com nus de pagar os salrios sem, todavia,
poderem decidir qual tipo de armamento deve ser comprado, como as
tropas devem ser alinhadas, ou onde devem ser construdos novos quartis.
Para tudo isso, necessitam de consentimento da Inspetoria Geral das
Polcias Militares (IGPM), rgo vinculado ao comandante do Exrcito [...]
criado durante o auge da represso poltica.

Outro arranjo institucional indutor de conflitos refere-se fragmentao e ao

padro dual das instituies policiais. As duas polcias estaduais possuem cadeias
de comando prprias e independentes, e nenhuma delas realiza o ciclo completo da
atividade policial (as atividades de polcia investigativa e judiciria e as atividades de
policiamento ostensivo no so desempenhadas por uma mesma instituio policial).
O padro dual das polcias gera dificuldades no que diz respeito separao entre
23

polcia administrativa e polcia judiciria18. Sobre esse arranjo conflituoso, Dallari

(1991, p. 64) afirma que, na verdade, nunca houve uma diferenciao clara de
delimitao de atribuies das polcias militar e civil, motivo pelo qual as duas
instituies seguem convivendo e frequentemente conflitando.
Esse problema no decorre propriamente do fato de existirem duas polcias
estaduais, mas principalmente do fato de que elas no realizam o ciclo completo da
atividade policial19 e de que no atuam integradamente, o que acaba por gerar
disputas, rivalidades e conflitos de competncia. Na prtica, apesar de formalmente
no realizarem o ciclo completo, cada uma das duas polcias acaba desenvolvendo
atividades que seriam de competncia da outra. A polcia investigativa a polcia
civil, mas a polcia militar tambm exerce essa funo, por exemplo, quando instaura
inqurito policial militar ou, ainda, nos estados em que as polcias militares
reivindicam o direito de lavrar Termos Circunstanciados de Ocorrncia20. A polcia
civil, por sua vez, desenvolve atividade ostensiva, atribuio tpica da polcia militar,
por meio de alguns de seus agrupamentos especializados, como o caso, por
exemplo, do Grupo de Operaes Especiais (GOE), fora de elite da polcia civil
paulista, cujo objetivo atuar em ocorrncias de alto risco.
Nas palavras de Muniz e Zacchi (2005, p. 15),
[...] as ambiguidades existentes nas definies formais dos mandatos,
atribuies e competncias das agncias policiais e, por outro lado, a falta
18

A doutrina menciona a diviso das funes policiais em polcia administrativa, de carter ostensivo
e atuao preventiva, isto , antes do cometimento da conduta delitiva; e outra de carter judicirio,
de natureza repressiva, no sentido de atuar depois que o ato criminoso j ocorreu, para que restem
esclarecidas as circunstncias em que se deu o fato e sua autoria. Na prtica, no entanto, a polcia
militar atua muito mais reativamente, repressivamente, do que de maneira preventiva.
19
Fazer o ciclo completo da atividade policial (o que ocorre na maior parte das polcias do mundo)
significa, como j se afirmou, que uma mesma polcia responsvel tanto pelas atividades de
policiamento ostensivo como pelas atividades investigativas. A mesma polcia que faz o policiamento
ostensivo, visando a inibir a ocorrncia delitiva, persegue o criminoso, efetua sua priso e toma as
medidas de polcia investigativa e judiciria.
20
O tema bastante polmico. Termo Circunstanciado de Ocorrncia (TCO) o registro que se faz
quando da ocorrncia de um fato tipificado como infrao de menor potencial ofensivo, conforme
previsto na Lei 9099/95, conhecida por Lei dos Juizados Especiais. A discusso sobre quem est
legitimado a lavrar TCO decorre do previsto no artigo 69 da mencionada lei, segundo o qual, no caso
dos crimes de pequeno potencial ofensivo, a autoridade policial que tomar conhecimento da
ocorrncia lavrar termo circunstanciado...". Como a funo judiciria privativa da polcia civil, esta
entende que o termo autoridade policial no se aplica aos policiais militares, dizendo respeito
apenas aos delegados de polcia. J a polcia militar defende a legalidade de ela prpria lavrar o
TCO, uma vez que deve prevalecer o princpio da instrumentalidade e da prestao do servio de
segurana pblica por qualquer uma das duas polcias. A polmica tem sido resolvida de maneira
diferente em cada estado da federao e tambm tem sido objeto de vrias aes judiciais. Sobre o
tema ver Lemle (2008).

24

de expedientes integradores, conduz multiplicao de conflitos de

competncia, sobreposio e ao abandono de rotinas, a no cobertura do
fluxo integral do trabalho policial, duplicidade de gastos, disperso de
esforos, debilitao das cadeias de comando e de controle e, por fim, ao
clientelismo poltico em torno das polcias pela crtica falta de estruturas de
gesto e gerncia integradas e de ferramentas efetivas de controle social.

O resultado disso, segundo os autores, a baixa qualidade dos servios

prestados, com baixa eficincia e eficcia, apesar dos altos custos despendidos para
a manuteno das estruturas existentes.
No que diz respeito ao controle interno da atividade policial, sua fragilidade
decorre da inexistncia de corregedorias policiais autnomas e independentes dos
comandos. No que concerne ao controle externo, as insuficincias e as fragilidades
tambm

no

so

pequenas.

Ministrio

Pblico,

quem

compete

constitucionalmente o controle externo das polcias, nem sempre assume essa

funo e as ouvidorias de polcia, embora constituam inegvel avano no campo do
controle social, alm de ainda no estarem presentes em todos os estados da
federao21, no so dotadas de poderes investigativos prprios, o que as torna
dependentes da investigao realizada pelos rgos corregedores policiais.
A baixa eficincia das instituies policiais, tanto para prevenir crimes como
para investig-los, tambm outro problema crnico do modelo policial brasileiro.
Por um lado, com a transio democrtica, a estrutura e o treinamento militarizados
das polcias militares mostraram-se inadequados para a funo policial de proteo
dos cidados, em razo da lgica militar ser a do combate e a da eliminao dos
inimigos do Estado. Por outro, a dificuldade da polcia civil em investigar22, somada
s deficincias das outras agncias que compem o sistema de justia criminal,
contribui para um quadro de impunidade e de desconfiana nas instituies. Para
muitos autores, o carter burocrtico do qual se reveste o inqurito policial se d em
detrimento da prpria eficincia da atividade investigativa (ALBERNAZ, 2009;
MISSE, 2009; VARGAS; NASCIMENTO, 2009;). A desconfiana da populao em
relao eficincia do sistema, por sua vez, faz no apenas com que grande parte

21

At 2008, apenas 14 estados brasileiros tinham institudo ouvidorias de polcia.

A maior parte dos boletins de ocorrncia no conduz abertura de inqurito policial e estes, por
sua vez, no produzem relatrios que fundamentem o oferecimento de denncia pelo Ministrio
Pblico.
22

25

das ocorrncias delitivas sequer seja notificada polcia 23, mas fomenta as formas
privadas de fazer justia e contribui para a exacerbao de um sentimento coletivo
de medo e de insegurana (ADORNO; ZUMINO, 2000).
Outro problema persistente diz respeito cultura de no participao da
sociedade civil na gesto das polticas de segurana pblica. Em geral, a pouca
participao se limita aos conselhos comunitrios de segurana, como os existentes
em So Paulo, por exemplo, desde o Governo Franco Montoro, mas mesmos estes
ainda expressam uma atuao pouco plural em termos de representao dos
segmentos sociais. At hoje, so muitos os conselhos marcados por alta
representao de comerciantes e cidados motivados pela resoluo de seus
problemas particulares, procurando por vezes privatizar os recursos pblicos
(DURANTE; ZAVATARO, 2007).
A estrutura centralizada nas instituies policiais estaduais, seu isolamento e
fragmentao e a falta de mecanismos de cooperao dificultam a articulao de
polticas pblicas de segurana nas trs esferas de governo, bem como o
desenvolvimento integrado de estratgias preventivas da violncia, envolvendo a
participao comunitria. Essa centralizao marcante nas polticas da rea de
segurana, que no buscam formas de cooperao, articulao que lhes deem
respaldo e legitimidade poltica (ALVAREZ; SALLA; SOUZA, 2004), leva a fracassos,
alm de implicar tambm uma maior dificuldade em se otimizar e potencializar
esforos e recursos a fim de se garantir um padro mnimo de qualidade no
provimento de segurana pblica em todo o territrio nacional.
Apesar de todo esse quadro de deficincias, insuficincias e conflitos nas
instituies tradicionais da segurana pblica ter sido engendrado ao longo de anos
de histria, apenas h cerca de duas dcadas a poltica de segurana pblica
ganhou lugar de destaque na agenda poltica e no debate pblico. Por que a questo
da segurana passou a ser um problema a ser enfrentado pelos governos e pelos
formuladores de polticas pblicas o que ser analisado a seguir.

23

Pesquisa de vitimizao realizada pelo ILANUD, em 2002, no Rio de Janeiro, So Paulo, Vitria e
Pernambuco, aponta os altos ndices de subnotificao, especialmente no que diz respeito violncia
domstica, estupro, entre outros.

26

Captulo 3 Crise da segurana pblica: rupturas e esgotamento do modelo

No modelo de anlise de polticas pblicas denominado de arenas sociais

(SOUZA, 2007), para que determinada questo ou circunstncia se transforme em
um problema, as pessoas precisam se convencer de que algo necessita ser feito.
Quando isso ocorre, os decisores e formuladores das polticas pblicas (policy
makers) voltam sua ateno para essa questo em detrimento de outras. Souza
(2007) aponta trs mecanismos para chamar a ateno dos policy makers: a
divulgao de indicadores que expressam a dimenso do problema; a repetio
continuada do mesmo problema; e o mecanismo de feedback, isto , dados e
informaes que identificam problemas na poltica atual ou sua baixa efetividade.
No caso da poltica de segurana pblica, esses trs mecanismos ficaram
evidentes nas dcadas de 1980 e 1990, quando o aumento expressivo do crime e da
violncia colocou em cheque o sistema de justia criminal brasileiro, composto pelo
sistema de segurana pblica, pelo poder judicirio e pelo sistema penitencirio. As
polticas tradicionais de segurana, repressivas e reativas, que consistem em geral
no aumento do nmero de prises, ampliao do efetivo policial e aquisio de
equipamentos (veculos e armamentos), expuseram no apenas as deficincias do
modelo de segurana pblica, analisadas no captulo 2, como tambm mostraram
sua insuficincia para conter a curva ascendente das estatsticas criminais.
As taxas de mortes violentas no Brasil apareceram entre as mais altas do
mundo. Em 1980, a taxa era de 11,7 homicdios por 100 mil habitantes, subindo para
27,8 no ano 2000, o que indica aumento de 244% em 20 anos. Entre os anos de
1980 e 2001, houve 646.158 homicdios dolosos no pas, correspondendo a mais de
30.000 assassinatos por ano (LEMGRUBER, 2004).

27

Grfico da evoluo da incidncia de homicdios

Brasil: 1980 a 2003

35,0

30,5

30,0
29,0
27,0

28,8

29,1

29,6

30,2

27,4

25,7

Taxas por 100 mil hab.

25,0

24,6

24,2

24,0

23,7

23,2
22,4

20,2

20,0

20,9

19,4
18,7

18,6

16,9
15,0

14,6

14,6

13,7

10,0

5,0

0,0
1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Fonte: SIM / Ministrio da Sade

No ano 2000, segundo dados do Centro Internacional de Preveno ao Crime

da Organizao das Naes Unidas, o Brasil ocupava a posio de quinto pas mais
violento do mundo, ficando atrs apenas da Venezuela, Jamaica, frica do Sul e
Colmbia. A violncia policial tambm atingiu nveis alarmantes. No estado de So
Paulo, por exemplo, de 1990 a 2000, a polcia militar matou 7.087 pessoas, segundo
dados da Ouvidoria da Polcia do Estado (2000). O crime se organizou. A
impunidade se mostrou presente tanto na incapacidade do Estado de punir o
responsvel pelo crime comum e de conter o crime organizado como na
incapacidade de punir seus prprios agentes.
A anlise das estatsticas criminais, nas dcadas de 1980 e 1990, denota um
crescimento vertiginoso no apenas dos crimes dolosos contra a vida, mas de todas
as modalidades de crime. Adorno (2002) aponta quatro tendncias do crescimento
do crime e da violncia, nos vinte anos que se seguiram ao fim do regime militar: 1)
aumento da violncia urbana, especialmente dos crimes dolosos contra a vida
(homicdios) e dos crimes contra o patrimnio; 2) surgimento do crime organizado,
28

relacionado ao trfico de drogas internacional; 3) violaes graves de direitos

humanos; 4) aumento dos conflitos intersubjetivos (conflitos de vizinhana). As
causas do aludido crescimento, segundo o autor, giram em torno de trs tipos de
explicaes: mudanas na sociedade e nos padres convencionais de delinquncia
e violncia; crise do sistema de justia criminal, compreendendo agncias policiais,
Ministrio Pblico, tribunais de justia e sistema penitencirio; e desigualdade social
e segregao urbana.
O sistema de justia criminal seletivo, punindo preferencialmente
marginalizados e pobres (ADORNO, 1994, 2002; WACQUANT, 2001), e a eles que
se dirige, preferencialmente a violncia policial e a violncia comum, especialmente
nos casos dos crimes dolosos contra a vida (MIRAGLIA, 2006; WAISELFIZ, 2006)24.
O carter profundamente discriminatrio do sistema de justia criminal tambm
revelado em pesquisa realizada pela Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo
(2000) que, analisando inquritos policiais versando sobre homicdios cometidos por
policiais no estado de So Paulo, no ano de 1999, apontou que a maior parte das
vtimas era negra, jovem e moradora de bairros perifricos25.
Vrios autores da comunidade acadmica procuram explicar as altas taxas de
crimes no Brasil, especialmente dos crimes dolosos contra vida, bem como a
seletividade do sistema. Nesse sentido, para Tereza Caldeira (2003, p. 43), a
cidadania

brasileira

afetada pela

reiterada

violao

dos direitos civis,

caracterizando o que ela denominou de democracia disjuntiva. Segundo a autora,

temos no Brasil um regime democrtico (democracia poltica) e os direitos sociais
so razoavelmente legitimados. No obstante, os aspectos civis da cidadania so
continuamente violados, levando a uma concepo de corpo que ela denomina de
corpo incircunscrito, o que explicaria as altas taxas de homicdio, a violncia policial
e os discursos sobre a pena de morte. Faltaria democracia brasileira estender os
direitos civis a todos os cidados indistintamente (ODONNELL, 2000; REZENDE DE
CARVALHO, 2002).
24

Waiselfiz (2006), no Mapa da violncia 2006, da OEI, aponta que a maior parte dos homicdios
vitima jovens (entre 15 e 24 anos) do sexo masculino e de raa negra. Os negros apresentam ndice
de vitimizao 73,1% superior ao dos brancos na populao total e 85,3% superior ao dos brancos
quando considerada s a populao jovem. Para Miraglia (2006), so os jovens pobres, moradores
da periferia que esto morrendo, de tal forma que no possvel dizer que violncia e homicdios
no dialoguem com a condio de excluso, de vulnerabilidade, ou pobreza.
25
A pesquisa revelou tambm que 56% das vtimas no tinham antecedentes criminais. A anlise dos
laudos necroscpicos indicou que 51% das vtimas apresentavam perfuraes de arma de fogo nas
costas e 36% na cabea.

29

Para Pinheiro (2000), o fracasso do Estado democrtico, forjado com o fim da

ditadura militar, consiste em sua incapacidade de reformar suas instituies,
especialmente as de controle do crime e da violncia, e na sua incapacidade de
controlar os abusos de poder de seus prprios agentes. O aumento do crime e da
violncia, as formas privadas de fazer justia (linchamentos, justiceiros...), as
violaes de direitos por agentes do Estado, a corrupo26, a falta de accountability
e a impunidade vulneram o Estado Democrtico de Direito e expem as limitaes
do sistema de justia criminal composto pelo trip polcia-justia- priso que atua
dentro de uma lgica coercitiva e reativa de controle do crime e da violncia.
Tendo em vista que o Estado Democrtico de Direito estrutura, estabiliza e
ordena mltiplas relaes sociais, sua violao, tanto por atores estatais como por
atores privados, afeta o primado da lei (ODONNELL, 2004). A desorganizao do
aparelho policial e a falncia do poder pblico em garantir a segurana do cidado
so fatores de instabilidade e de desconfiana em relao autoridade do Estado e
das leis, afetando, a um s tempo, o equilbrio democrtico e o prprio
desenvolvimento econmico do pas27 (KINZO et al., 2004).
Em ltima anlise, a crise do sistema de segurana pblica revela uma fissura
no modelo da moderna justia criminal (GARLAND, 2005; WIERVIOKA, 1997). O
Estado se v fraturado naquilo que, segundo Weber, seu instrumento mais
especfico: o monoplio do uso da fora. O Estado moderno, para Weber,
[...] um agrupamento de dominao que apresenta carter institucional e
que procurou (com xito) monopolizar, nos limites do territrio, a violncia
fsica legtima como instrumento de domnio e que, tendo esse objetivo,
reuniu nas mos dos dirigentes os meios materiais de gesto. (WEBER,
2000, p. 22)

Ocorre que, como afirma Wiervioka (1997, p. 19), cada vez mais difcil para
os Estados assumirem suas funes clssicas. O monoplio legtimo da violncia

26

O ndice de Percepes de Corrupo da Transparency International, em 2004, atribui ao Brasil

nota 3,7, numa escala de 0 a 10. Quanto mais prximo de zero, mais elevada a percepo de
corrupo.
Disponvel
em:
<http://www.transparency.org/policy_and_research/surveys_indices/cpi/2005>.
27
Para Kinzo et al. (2004, p. 54), a sensao de impunidade e de descontrole em relao
criminalidade fator de restrio para a ampliao de investimentos no Brasil. Segundo o Relatrio
para o Desenvolvimento Mundial 2005, do Banco Mundial, 52,2% das 1.642 empresas
entrevistadas apontaram a criminalidade como um fator capaz de atrapalhar os negcios no pas.

30

fsica parece atomizado e, na prtica, a clebre frmula weberiana parece cada vez
menos adaptada s realidades contemporneas.
A crise do sistema de justia criminal e a inrcia frente a ela podem
comprometer a institucionalidade democrtica, assim como podem faz-lo medidas
reformistas adotadas na ausncia de uma coalizo mnima entre os diversos atores
que incidem na poltica. Trata-se, portanto, de uma arena poltica extremamente
sensvel, o que tambm contribui para explicar as dificuldades para se reformar o
modelo tradicional esgotado.
At quase o final da dcada de 1990, o governo federal procurou no se
responsabilizar pela poltica de segurana pblica, deixando-a a cargo das
corporaes policiais (exceo feita aos perodos autoritrios em que, como visto, o
governo federal tutelava e instrumentalizava as polcias como polcias polticas).
Porm, com o quadro de crescimento acelerado da violncia, tanto o governo federal
como os governos municipais viram-se cada vez mais chamados responsabilidade
nessa rea28. O tema, inicialmente restrito aos debates eleitorais para governos dos
estados, passou a compor a agenda de debates tambm nas eleies para
presidente da Repblica e prefeitos, denotando, de forma inequvoca, sua entrada
na agenda poltica.

28

Pesquisa da Fecomrcio (2008), realizada em nove regies metropolitanas, sobre a opinio dos
brasileiros quanto aos caminhos para a construo das polticas pblicas de segurana no pas,
apontou a percepo da populao no sentido de que todas as esferas de governo devem estar
envolvidas nessa construo. Contudo, 60% dos entrevistados associaram a tarefa de combater a
violncia ao governo federal, 23% ao governo estadual e 14% ao governo municipal. A pesquisa
tambm mostrou uma preferncia, j presente em pesquisa realizada em 2007 e que se acentuou no
ano de 2008, por aes sociais (de natureza preventiva) s aes de cunho estritamente repressivo.

31

Captulo 4 Comunidade da poltica de segurana pblica: atores e

preferncias

Este captulo parte da anlise de que a crise da segurana pblica na

sociedade contempornea produziu diferentes paradigmas no campo do controle e
da preveno dos delitos e das violncias, coexistindo novas e velhas vises sobre o
tema. Aos atores tradicionais da comunidade da poltica de segurana somaram-se
novos atores, compondo um campo de preferncias plural e, por vezes, polarizado.
Preferncias so formadas em relao a diferentes paradigmas de polticas e, ainda
que o futuro das polticas seja explicado mais pela interao entre os atores em
dados contextos institucionais do que por suas preferncias propriamente,
compreend-las torna possvel uma anlise mais adequada das estratgias e dos
arranjos poltico-institucionais em jogo.
Sem pretender identificar de forma exaustiva todos os atores que compem a
comunidade da poltica de segurana pblica, o presente captulo analisa a
ampliao dessa comunidade, bem como as preferncias de atores que incidem
sobre a poltica. O levantamento das preferncias foi realizado por meio de um
questionrio aplicado a alguns atores relevantes, tornando possvel identificar pontos
de confluncias e de polarizaes. A partir dessa compreenso, so apontados
fatores explicativos para o fracasso das tentativas de reforma radical do modelo da
poltica de segurana pblica.

4.1 Diferentes paradigmas da segurana pblica

Desde o final da dcada de 1970, vrias mudanas e rupturas vm ocorrendo,

no mundo, nos paradigmas da violncia, da criminologia e das polticas criminais e
de segurana. A violncia adquiriu novas configuraes (WIEVIORKA, 1997); o
medo e a insegurana alteraram padres de comportamento, o desenho das cidades,
as relaes sociais (CALDEIRA, 2003) e passaram a constituir uma nova espcie de

32

matriz discursiva29; tornaram-se mais reativas e endurecidas as respostas policiais e

penais.
Em praticamente todas as grandes cidades do mundo, as novas formas
contemporneas de criminalidade, as altas e crescentes estatsticas criminais e a
incapacidade do sistema de justia criminal moderno de, sozinho, conter a onda de
violncia, fizeram com que novas polticas e prticas de controle e preveno do
crime e da violncia fossem sendo engendradas e novos atores, estatais e no
estatais, passassem a incidir na poltica de segurana pblica.
Segundo Garland (2005), enquanto as agncias clssicas do sistema de
justia criminal lutam para se ajustar realidade do delito, os atores sociais
promovem suas adaptaes, precaues e controles sociais rotineiros para poder
conviver com a criminalidade crescente. Ao lado das respostas tradicionais, como o
maior recrudescimento da represso, criminalizao de um nmero cada vez maior
de condutas e encarceramento massivo30, outros tipos de respostas vm sendo
articuladas, visando preveno e ao controle de riscos.
Contemporaneamente, h um claro deslocamento no s das instituies
especializadas do Estado, mas tambm das racionalidades e criminologias que as
fundam (GARLAND, 2005, p. 58). Para o autor, a criminologia contempornea
divide-se em duas matrizes: as criminologias da vida cotidiana e a criminologia do
outro que, alm de coexistirem, comportam ambivalncias. As criminologias da vida
cotidiana englobam diversas teorias, como a teoria da escolha racional, das
atividades habituais, do delito como oportunidade, da preveno situacional do delito
e da preveno comunitria do delito. Para a criminologia do outro, esse outro
representa o perigo, aquele que nos ameaa e que, portanto, precisa ser
neutralizado, isolado, incapacitado e, por vezes, at mesmo eliminado. No debate

29

As matrizes discursivas permitem a reelaboraro de sentido dos acontecimentos vividos; elas

abrem espao para a elaborao de experincias at ento silenciadas ou interpretadas de outro
modo [...] devem ser, pois, entendidas como modos de abordagem da realidade, que implicam
diversas atribuies de significado (SADER, 1988, p. 142-143). Nesse sentido, Caldeira (2003)
analisa o que ela denomina de falas do crime. Segundo a autora, as falas do crime so
estruturantes; elas ordenam, hierarquizam, naturalizam aquilo que socialmente construdo. Trata-se
de uma narrativa fundada no preconceito que hierarquiza e inferioriza, como nesse trecho de
entrevista que a autora fez com uma moradora do bairro da Mooca, em So Paulo: A pior coisa que
existe na Mooca que o povo fica com medo. muito crime, muito assalto. [...] Pessoal que assalta
tudo nortista. Tudo gente favelada [...] A Mooca est empesteada [...] Na Mooca todo mundo tem
medo, por isso todo mundo vai embora. A populao fina vai embora e os nordestinos vo chegando,
ns vamos dando espao pra eles ... (CALDEIRA, 2003, p. 30-31).
30
Sobre o tema do encarceramento massivo, cf. Wacquant (1998) e Christie (1999).

33

brasileiro,

essas

duas

matrizes

informam

paradigma

repressivo-punitivo

(criminologia do outro) e o paradigma da segurana cidad, que enfatiza,

complementarmente a uma represso qualificada, as polticas preventivas do crime
e da violncia (criminologias da vida cotidiana).
Ao lado do velho paradigma repressivo-punitivo, que tem como foco combater
o crime e o criminoso, emerge no campo um novo paradigma, cujo foco a proteo
do cidado e a promoo e garantia de seus direitos, com nfase nas aes
preventivas e comunitrias. As polticas preventivas da violncia fundamentam-se na
ideia de que importante atuar, antes do cometimento do delito, sobre as
caractersticas do meio ambiente em que os indivduos interagem, visando
diminuio dos fatores de risco presentes na comunidade e ao fortalecimento dos
fatores de proteo31.
O campo do controle do delito definido por Garland (2005, p. 14) como um
conjunto de elementos interativos, que inclui transformaes na polcia, nas
condenaes judiciais, o castigo, a criminologia, a filosofia penal, as polticas penais,
a segurana privada, a preveno do delito, o tratamento das vtimas e assim
sucessivamente tornou-se amplo, complexo e contraditrio, comportando
diferentes estratgias. No h, nos dias atuais, um nico modelo, uma nica
estratgia. O novo no substitui o velho de maneira absoluta e definitiva.
Convivem diferentes paradigmas e diferentes posies. No estado de So
Paulo, por exemplo, no mesmo perodo em que se desenvolveu um importante
programa de policiamento comunitrio e que se instituiu a primeira ouvidoria de
polcia do pas, a populao prisional mais que dobrou, passando de 55.021 presos
em 1994 para quase 130 mil no final de 2003 (MUNIZ; ZACCHI, 2005). At mesmo
especialistas vinculados s corporaes policiais dividem opinies. Para o coronel
Jorge da Silva (2001), por exemplo, o duplo vis do modelo que ele denomina de
penalista-militarista faz com que, at hoje, o desempenho policial seja medido por
quantidade de inquritos realizados, nmero de prises e nmero de operaes,

31

Mesquita Neto (2004) define fator de risco como aquele que aumenta a probabilidade de incidncia
ou os efeitos negativos de violncias, mas no necessariamente determina a incidncia de crimes e
violncias. Quanto maior a presena de fatores de risco, e menor a presena de fatores de proteo,
maior a probabilidade de incidncia e de efeitos negativos de crimes e violncias. Fator de proteo,
por sua vez, aquele que reduz a probabilidade de incidncia ou de efeitos negativos de crimes ou
violncias. Quanto maior a presena de fatores de proteo e menor a presena de fatores de risco,
menor a probabilidade de incidncia e de efeitos negativos de crimes e violncias.

34

pouco importando as aes de preveno e as sries histricas das taxas de

criminalidade e vitimizao.
Para Muniz e Zacchi (2005, p. 10-11), a evoluo das polticas pblicas no
pas, desde a dcada de 1990, est marcada pela polarizao doutrinria entre os
postulados conservadores da lei e da ordem (que, muitas vezes, admite ou justifica
arbitrariedades na ao policial em nome do combate impunidade e da proteo
do cidado de bem)32 e uma agenda liberal que postula a garantia de direitos, a
promoo de accountability e uma interveno penal mnima, associadas
valorizao da preveno e de polticas inclusivas. Para os autores, a debilidade de
ambas as posies, a primeira por ser equivocada e a segunda por ser insuficiente,
ajuda a explicar o jogo de soma zero em que se constitui o debate reformista sobre
a segurana pblica, at a dcada de 1990. Apenas na segunda metade dos anos
90, comea a surgir, segundo os autores, um novo vetor-sntese, identificado com o
paradigma da segurana cidad, que postula a complementaridade entre represso
e preveno, defendendo o aprimoramento tcnico-gerencial do sistema e das
polcias e a qualificao do discurso da preveno.

4.2 Comunidade da poltica: novos e velhos atores

Segundo a tipologia de anlise interessada no ciclo deliberativo da poltica

pblica, o primeiro passo de um processo dinmico de elaborao de uma poltica
pblica a definio da agenda (agenda setting)33. A questo que se coloca sobre
como so definidas as agendas governamentais e por que determinados temas
entram para a agenda poltica e outros no. Segundo o Modelo de Mltiplos Fluxos,
32

Nesse sentido, por exemplo, a polcia paulista, no episdio dos ataques da faco criminosa
Primeiro Comando da Capital (PCC) s foras policiais do Estado, em 2006, justificou algumas das
mortes de suspeitos, ocorridas entre os dias 12 e 20 de maio daquele ano. Segundo Mesquita
(2007, p. 28), das 493 pessoas mortas por arma de fogo no perodo mencionado, entre agentes
pblicos de segurana e cidados comuns, 109 criminosos ou suspeitos teriam sido mortos em
confronto com a polcia e 87 pessoas teriam sido mortas por assassinos no identificados pela
polcia, com indcios de execuo e denncias de participao de policiais nas execues. Em um
clima de guerra, como o que se verificou naquele episdio, alguns chegaram a se referir s mortes
como execues preventivas, justificando, em nome da proteo do cidado, a violao do direito
vida.
33
Os cinco passos do ciclo da poltica so: definio da agenda, identificao de alternativas,
avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao (SOUZA, 2007).

35

formulado

por

Kingdon

(CAPELLA,

2007),

trs

grandes

fluxos

atuam

concomitantemente afetando a formao e as mudanas da agenda governamental.

O primeiro fluxo diz respeito aos problemas, isto , questes que passam a ser
focadas pelos formuladores de polticas e pelos participantes de um processo
decisrio. O segundo fluxo refere-se s alternativas e s solues (policy stream)
para os problemas, e o terceiro fluxo diz respeito a mudanas dentro do prprio
governo, isto , mudanas de pessoas em cargos estratgicos, mudanas de gesto
e mudanas na composio do Congresso.
Para a compreenso do processo de formulao da poltica pblica, analisar a
comunidade da poltica em questo fundamental, visto que os atores envolvidos no
processo influenciam tanto a definio do que entra ou no para a agenda poltica,
como a identificao de alternativas. Para Kingdon (CAPELLA, 2007), a comunidade
da poltica (policy community) composta de atores visveis (presidente, altos postos
da burocracia governamental, parlamentares, grupos de presso, mdia) e de atores
invisveis (pesquisadores, acadmicos, consultores, servidores pblicos, analistas de
um grupo de interesse). Os primeiros so influentes na definio da agenda
governamental e os segundos na identificao de alternativas e de solues para os
problemas a serem enfrentados. Apesar de existir uma relativa autonomia do Estado
no processo de formulao de polticas pblicas, este permevel a influncias
externas e internas. Alm dos governos, outros segmentos, como grupos de
interesses, influenciam a formulao de polticas pblicas, em menor ou maior grau,
a depender do tipo de poltica formulada e das coalizes que integram o governo
(SOUZA, 2007). O objetivo desta seo analisar como se configura a comunidade
da poltica de segurana pblica, especialmente nas duas ltimas dcadas,
ressaltando o ingresso de novos atores e a consequente ampliao dessa
comunidade.
Segundo Cano (2006, p. 137), at os anos 1970, o crime era um problema
restrito s polcias. No existia sequer a reflexo, nem a proposta de setores
progressistas que se contrapusesse simples demanda pela ordem por parte dos
grupos conservadores. O Exrcito34 e o poder executivo federal figuravam como
34

Quanto ao poder de incidncia do Exrcito na poltica de segurana pblica atualmente, poderia se

supor que, tendo em vista o desenho constitucional de 1988 e a vinculao da polcia militar como
fora auxiliar e reserva do Exrcito, este incidiria negativamente em relao mudana do modelo.
No entanto, seria necessrio proceder a um estudo especfico sobre o tema, para conhecer
endogenamente suas preferncias atuais. Vale ressaltar que nenhuma representao do Exrcito

36

atores relevantes centrais na poltica de segurana pblica, como ocorreu tambm

em outros perodos autoritrios. Com a democratizao, as instituies policiais e os
executivos estaduais voltaram a ser atores relevantes da comunidade da poltica,
porm, at meados da dcada de 1990, a segurana pblica ainda era tema
reservado praticamente s prprias esferas policiais, cuja atuao sempre foi
marcadamente repressiva, e a alguns outros setores conservadores (SOARES,
2000).
Especialmente nestas duas ltimas dcadas, a comunidade da poltica de
segurana foi, aos poucos, sendo ampliada com a entrada de novos atores polticos
(governo federal e municpios) e de novos atores sociais.
No que tange entrada do governo federal como ator relevante na
comunidade da poltica, o tema ser tratado detalhadamente no captulo 5, no qual
sero analisadas tambm suas agendas e preferncias estratgicas. No tocante aos
municpios como novos atores relevantes, por um lado importante enfatizar que as
polticas inovadoras por eles desenvolvidas, especialmente a partir do final da
dcada de 1990, serviram de inspirao, como tambm se ver no captulo 5, para a
elaborao de programas federais, como o Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania (Pronasci). Por outro lado, preciso ressaltar que tambm
na nvel municipal convivem velhas e novas posturas. Muitos prefeitos municipais
ainda no pautaram a segurana pblica em suas agendas. No obstante, novos e
relevantes atores no mbito dos municpios j ingressaram para a comunidade da
poltica. o caso, por exemplo, da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), do recmcriado Conselho Nacional dos Secretrios e Gestores Municipais de Segurana
Pblica35 e do Conselho Nacional das Guardas Municipais.
Na dcada de 1990, emergiu, na comunidade da poltica, outro ator
importante. Trata-se das ouvidorias de polcia, instituies de controle externo
popular da atividade policial. A primeira delas, a Ouvidoria das Polcias do Estado de
So Paulo, foi instituda em 1995, no Governo Covas36, aps grande mobilizao de

integrou, por exemplo, a Coordenao Nacional da Primeira Conferncia Nacional de Segurana

Pblica, que reuniu representantes importantes nos seguimentos do poder pblico (gestores), dos
trabalhadores e da sociedade civil atuantes na rea.
35
a
O Conselho Nacional de Gestores Municipais de Segurana foi criado, por votao unnime, na 54
Reunio Geral da Frente Nacional de Prefeitos, realizada em 16 de abril de 2009, em Braslia.
36
Covas no apenas instituiu a primeira ouvidoria de polcia no Brasil, como tambm escolheu, para
ser o primeiro Ouvidor, um socilogo oriundo do movimento de direitos humanos e filiado a um partido
poltico de oposio ao seu governo.

37

organizaes de direitos humanos. Especialmente nos seus cinco primeiros anos de

existncia, a Ouvidoria de So Paulo chegou a propor uma srie de medidas de
carter incremental, como a instituio de uma corregedoria autnoma e
independente, a reforma na Lei Orgnica da Polcia Civil e a reforma do
Regulamento Disciplinar da Polcia Militar de So Paulo. Hoje, apesar de as
ouvidorias ainda no estarem institudas em todos os estados da federao e de
nem todas possurem a necessria autonomia, as 14 ouvidorias37 existentes
compem o Frum Nacional de Ouvidores de Polcia (FNOP). No ano 2000, esse
Frum reuniu uma srie de especialistas e intelectuais em torno da propositura de
um Projeto de Emenda Constitucional visando a reformas estruturais das instituies
policiais, que incluam a unificao das polcias instituindo-se uma nica polcia
estadual, sob controle civil, e a extino do inqurito policial.
Com o crescimento da violncia, comearam tambm a ser criados os
primeiros centros de pesquisa no Brasil voltados ao estudo do tema, como, por
exemplo, o Ncleo de Estudos da Violncia NEV, vinculado Universidade de So
Paulo, criado em 1987; o Centro de Estudos de Segurana e Cidadania CeSEC,
vinculado Universidade Cndido Mendes, criado em 2000; e o Centro de Estudos
de Criminalidade e Segurana Pblica CRISP, vinculado Universidade Federal
de Minas Gerais. Os centros de estudos ingressaram no debate da segurana
pblica como novos atores na comunidade da poltica, trazendo grande contribuio
no apenas por meio de pesquisas, mas tambm de propostas, apontando
alternativas, formulando diagnsticos e, em alguns casos, construindo aes
conjuntas com o poder pblico, de forma a qualificar a sua capacidade de
interveno.
A formao de redes de abrangncia nacional (como o Frum Brasileiro de
Segurana Pblica e a Rede Desarma Brasil38) e de articulaes regionais (como o
Frum Metropolitano de Segurana Pblica de So Paulo e o Consrcio
Metropolitano do Recife) no apenas indica a ampliao da comunidade da poltica,
como aponta para a capacidade de diversos atores, estatais e no estatais, se

37

Possuem ouvidorias de polcia os seguintes estados: So Paulo, Bahia, Cear, Esprito Santo,
Gois, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte,
Rio Grande do Sul e Santa Catarina.
38
A Rede Desarma Brasil foi criada em maro de 2005 com o objetivo de ampliar e melhorar a
campanha de entrega voluntria de armas no Brasil. A Rede agrega mais de 50 organizaes de
todas as regies do pas para concretizar aes pelo controle de armas.

38

articularem para a resoluo de problemas comuns, no mais circunscritos

exclusivamente esfera de competncia das instituies policiais.
Outros atores sociais foram se constituindo, especialmente a partir da dcada
de 1990, em torno da temtica da segurana pblica e da violncia, propondo aes
comunitrias, projetos preventivos e parcerias com o poder pblico visando
diminuio da violncia. Destacam-se, entre outros, o Frum em Defesa da Vida,
criado em 1996 pela Sociedade Santos Mrtires, no Jardim ngela, em So Paulo,
congregando atualmente mais de 200 entidades; o Movimento Viva Rio, criado em
1993, aps as chacinas da Candelria e de Vigrio Geral, ambas na cidade do Rio
de Janeiro; o Instituto Sou da Paz, iniciado com uma campanha pelo desarmamento
liderada por estudantes de So Paulo, em 1997; e o Instituto So Paulo contra a
Violncia, fundado em 1997, que teve como uma de suas principais aes a
instituio do Disque Denncia, em parceria com o Governo do Estado. Surgiram
tambm uma srie de organizaes locais que mobilizam jovens de favela e
moradores da periferia, como a CUFA, o AfroReggae, o Ns do Morro, entre vrias
outras, que atuam fortalecendo o protagonismo juvenil e disputando os jovens com
o trfico (Ramos, 2007). 39
Segundo a postulao de Kingdon (CAPELLA, 2007), citado no incio desta
seo, mdia e grupos de presso podem se constituir como atores visveis com
influncia sobre a definio das agendas. A mdia pode incidir na poltica, no
apenas por sua prpria capacidade de presso, como tambm fomentando a
formao de outros grupos de presso organizados na sociedade civil, frente a
crimes de grande repercusso nacional. Especialmente a partir do final da dcada
de 1980, articularam-se movimentos sociais contrapostos, uns cobrando do Estado
maior represso contra a criminalidade e maior efetividade das punies e outros
recriminando a violncia policial e exigindo maior controle interno e externo das
instituies policiais40.

39

A autora cita, ainda, movimentos de homossexuais que tm demonstrado, mais recentemente,

capacidade de incidir na poltica, tendo conseguido, por exemplo, articular a Secretaria Nacional de
Segurana Pblica (SENASP) e a Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) para a realizao
do primeiro Seminrio Nacional de Combate Segurana Pblica e Combate Homofobia, em 2007,
no Rio de Janeiro, que reuniu gestores da segurana pblica, policiais dos 27 estados da federao,
especialistas e ativistas de todo o pas.
40
Sobre a polarizao entre foras conservadoras e foras progressistas, que se tornou mais
manifesta especialmente a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, ver Adorno, 1999.

39

Em 1992, quando 111 presos foram executados pela polcia militar aps uma
rebelio no Complexo Prisional do Carandiru em So Paulo, a ao policial dividiu
opinies, havendo aqueles que a respaldavam e aqueles que a condenavam com a
mesma veemncia. Em 1996, logo aps o assassinato de dois jovens no Bar
Bodega, localizado em um bairro de classe mdia alta de So Paulo, nasceu o
Movimento Reage So Paulo, que promoveu vrias manifestaes e passeatas
pedindo priso perptua para crimes hediondos, mais policiamento e programas
para internos da FEBEM (Jornal O Estado de S. Paulo, edio de 6/3/2001). O
Movimento era apoiado por vrios grupos, enquanto outros criticavam a forma como
aquela articulao combatia a violncia, sem ter reagido diante da notcia de tortura
de suspeitos de serem os autores do crime e que, pouco depois, provaram sua
inocncia.
No caso das mudanas legislativas visando ao recrudescimento da lei penal,
so vrios os exemplos da fora de grupos sociais de presso com capacidade de
influir na agenda poltica em conjunturas crticas, especialmente aps a ocorrncia
de crimes que, com a ajuda da mdia, causam grande comoo nacional41. Este o
caso, por exemplo, da promulgao da Lei de Crimes Hediondos (Lei 8.072/90) e de
grande parte de suas alteraes posteriores, que, segundo parecer do Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria de 2005, foram introduzidas em
resposta s demandas de grupos sociais por leis mais severas. Por esse motivo,
vrios juristas se referem Lei 8.072/90 como a legislao do pnico (MILANI,
2007).
A aprovao da lei de crimes hediondos se deu logo aps os casos de
sequestro dos empresrios Ablio Diniz e Roberto Medina, em 1990. Em 1994, aps
outro crime brutal que chocou a opinio pblica, a lei foi alterada por meio de uma
emenda popular que incluiu o crime de homicdio qualificado no rol dos crimes
hediondos. Segundo Piazzon (s/d), apesar do reconhecimento de penalistas de que
a Lei dos Crimes Hediondos fracassou em seu principal objetivo, o de reduzir os
ndices dos crimes violentos, preciso reconhecer que parte da opinio pblica

41

Novamente, preciso apontar o fato de que o futuro das polticas no pode ser explicado apenas
pelos atores e por suas preferncias, mas pela interao de vrios atores em dados contextos
institucionais. Nesse sentido, o objetivo aqui apenas identificar atores que incidem na comunidade
da poltica de segurana pblica, pontuando cises, polarizaes e consensos nas suas preferncias
e agendas.

40

pensa exatamente o contrrio e reivindica penas criminais e tratamento prisional

ainda mais severos.
Alm dos atores j mencionados, outros compem a comunidade da poltica
de segurana pblica. Enfocando, nesta dissertao, preferencialmente instituies
e organizaes de representao nacional, no que diz respeito aos atores vinculados
ao poder executivo e s instituies policiais, pode-se citar, ainda, como atores
polticos incidentes na poltica nacional de segurana pblica, os conselhos
nacionais, como o Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares
e dos Corpos de Bombeiros Militares; o Conselho Nacional de Chefes da Polcia
Civil; o Conselho Nacional dos Secretrios de Estado da Justia, Cidadania, Direitos
Humanos e Administrao Penitenciria; o Conselho de Dirigentes dos rgos
Periciais do Brasil e o Colgio Nacional dos Secretrios de Segurana Pblica.
Outros atores, representando rgos executivos da rea da segurana em mbito
federal, so: a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, a Secretaria Especial
de Direitos Humanos (SEDH), o Ministrio da Justia (SENASP, Departamento de
Polcia Federal, Departamento de Polcia Rodoviria Federal).
Representando os trabalhadores da segurana pblica, podem ser citados
como atores relevantes as associaes nacionais da polcia federal (Associao
Nacional dos Delegados de Polcia Federal ADPF, Associao Nacional dos
Peritos Criminais Federais APCF e Federao Nacional dos Policiais Federais
FENAPEF); as associaes nacionais da polcia militar (Associao Nacional dos
Oficiais Militares Estaduais AMEBRASIL, a Associao Nacional de Entidades
Representativas de Praas Policiais e Bombeiros ANASPRA e a Federao
Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais FENEME); as associaes
nacionais da polcia civil (Associao dos Delegados de Polcia do Brasil ADEPOL
e Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis COBRAPOL); as
associaes nacionais da Polcia Tcnico-Cientfica, como a Associao Brasileira
de Criminalstica ABC; a Federao Nacional dos Policiais Rodovirios Federais
FENAPRF; o Sindicato dos Agentes Penitencirios Federais SINDAPEF e o
Conselho Nacional das Guardas Municipais CNGM.
Alm dos atores sociais e polticos j referidos, h ainda parlamentares e
outros grupos de interesse, como o dos representantes da segurana privada e o
dos representantes da indstria de armas, que, por meio de lobbies, influenciam e
41

impem

constrangimentos

formao

implementao

da

agenda

governamental.

4.3 Pesquisando preferncias e propostas reformistas

Para o neoinstitucionalismo histrico, preferncias no podem ser atribudas a

atores sem que se indague sobre elas. preciso reconstru-las a partir do trabalho
investigativo, de forma a no atribuir aos atores preferncias estereotipadas,
sustentadas por velhas crenas e pelo senso comum. As preferncias dos atores,
nesta dissertao, foram identificadas por meio da aplicao de questionrios, pela
anlise de documentos institucionais e da literatura especfica. O objetivo desta
seo verificar como se configura o campo do ponto de vista das preferncias dos
atores da comunidade da poltica de segurana pblica, ressaltando que
preferncias especficas do poder executivo federal sero analisadas no captulo 5.
Com vistas a verificar as agendas dos atores, suas opinies sobre a
importncia da participao social na gesto da segurana pblica, sobre o papel
dos municpios na segurana, bem como suas preferncias quanto s reformas no
modelo da poltica, elaborou-se um questionrio (Anexo B), que, por ocasio da
Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica, realizada entre os dias 27 e
30 de agosto de 2009, foi respondido por 25 organizaes integrantes da CON
Comisso Organizadora Nacional da 1. CONSEG42. Essa comisso era composta
por 36 organizaes representativas de gestores e outras instituies do poder
pblico, de trabalhadores e de organizaes da sociedade civil atuantes na rea da
segurana pblica. Das 17 representaes de trabalhadores, 12 responderam ao
questionrio43 e das 13 representaes da sociedade civil, nove tambm o

42

A relao completa dos membros da CON e a sistematizao de todas as respostas dadas quando
da aplicao do questionrio, encontram-se nos Anexo A e C, respectivamente.
43
Representando o segmento dos trabalhadores, responderam ao questionrio: AMEBRASIL,
ANASPRA, FENEME, ADEPOL, COBRAPOL, ABC, FENAPRF, ADPF, FENAPEF, SINDAPEF,
CNGM, FNOP.

42

responderam44.

questionrio

foi

respondido,

ainda,

por

quatro

atores

45

representantes do segmento dos gestores .

O fato de muitos dos atores respondentes representarem instituies
nacionais que congregam vrias outras instituies organizadas nos estados e, a
depender do ator, nos municpios, faz com que se tenha, para o objetivo aqui
proposto, uma amostra bastante expressiva do ponto de vista da representatividade
e legitimidade dos atores e de sua capacidade de incidir na poltica46.
Para a anlise das respostas, foram utilizados dois tipos de clivagem. Um
deles agrupa os atores da seguinte forma: atores sociais (FENDH, ISPCV, FBSP,
Instituto Sou da Paz, Viva Rio, Rede Desarma Brasil, Rede F4/ Observatrio de
Favelas47, Grande Oriente do Brasil, RENAESP48); atores vinculados ao mbito
municipal (FNP, GGI-Ms49, CMGM); atores vinculados polcia militar (CNCG,
AMEBRASIL, FENEME, ANASPRA); atores vinculados polcia civil (ADEPOL e
COBRAPOL); atores vinculados s polcias federais (FENAPEF, ADPF, FENAPRF)

44

Representando o segmento da sociedade civil, responderam ao questionrio: FENDH, ISPCV,

FBSP, Instituto Sou da Paz, Viva Rio, Rede Desarma Brasil, Rede F4, Grande Oriente do Brasil e
RENAESP.
45
So eles: FNP, GGI-Ms, CONSESP (SSP-Amazonas) e CNCG.
46
Apenas para elucidar a representatividade das organizaes de mbito nacional, citamos os
exemplos que seguem. A Associao Nacional dos Oficiais Militares Estaduais (AMEBRASIL)
congrega, em nvel nacional, todos os oficiais das polcias militares e dos corpos de bombeiros
militares. A Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal (APDF) a primeira entidade de
classe representativa dos delegados de polcia federal no Brasil, contando cerca de 1.500
associados, tendo diretorias regionais em todos os estados e no Distrito Federal. A Federao
Nacional dos Policiais Federais (FENAPEF) agrega sindicatos de todos os estados e do Distrito
Federal. A Associao Nacional dos Peritos Criminais Federais (APCF) tem mais de mil associados
em todo o pas. A Federao Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME)
representa nacionalmente as entidades de oficiais de todos os estados. A Associao dos Delegados
de Polcia do Brasil (ADEPOL) congrega todos os delegados de polcia de carreira do pas e a
Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis (COBRAPOL) rgo confederativo
representativo das federaes e sindicatos de trabalhadores policiais civis de quase todos os estados
da federao e do Distrito Federal.
47
O F4 o Favela a Quatro, reunio informal de quatro organizaes criadas por moradores de
comunidades populares: a CUFA (Central nica de Favelas), o AfroReggae; o Ns do Morro e o
Observatrio de Favelas. As quatro instituies tm como objetivo comum a promoo de aes
conjuntas com vistas reduo da violncia contra crianas, adolescentes e jovens no Rio de
Janeiro. A pessoa que respondeu ao questionrio assinalou que o fez representando o Observatrio
de Favelas.
48
A RENAESP inclui-se entre os atores sociais porque uma representao das instituies de
ensino superior vinculadas rede do Ministrio da Justia.
49
O conjunto dos Gabinetes de Gesto Integrada Municipais GGI-Ms no representa uma
instituio formal. Todos os municpios que aderiram ao Pronasci, no Brasil, pouco mais de cem
municpios poca da conferncia, assumem a obrigao de constituir esses gabinetes. Os GGI-Ms,
que sero melhor estudados no captulo 5, apesar de compostos por representantes dos trs nveis
de poder, so presididos pelos prefeitos municipais e, para efeito de anlise desta pesquisa, sero
entendidos como um dos atores vinculados ao mbito municipal.

43

e outros (FNOP, SSP-AM/CONSESP50, ABC e SINDAPEF). O outro tipo, mais

simplificado, considera, de um lado, os atores sociais e, de outro, todos os demais
atores compreendendo tanto os trabalhadores como os gestores da rea da
segurana pblica.
Inicialmente, procurou-se reconstruir a agenda dos diferentes atores,
formulando-lhes a seguinte questo: Qual a agenda de propostas de sua
instituio para a segurana pblica?. As respostas, retratadas integralmente no
Quadro 1, abaixo, mostram que, de forma geral, as agendas dos atores sociais
refletem as atividades-fim de cada instituio, pautando, ainda, questes como
participao e controle social, respeito aos direitos humanos, desarmamento e, em
alguns casos, propostas reformistas, como a desmilitarizao das polcias militares.
J as agendas dos demais atores, representantes dos trabalhadores e gestores da
segurana pblica, pautam majoritariamente questes corporativas e relacionadas
gesto. Em alguns casos, so apontadas pautas reformistas, indicando a propositura
do ciclo completo, a desmilitarizao ou a extino ou fortalecimento do inqurito
policial. preciso, no entanto, ressaltar que o questionrio foi aplicado no curso da
1. CONSEG, em que as questes referentes a esses tipos de mudanas
polarizavam o debate de ideias. Vale notar que, apesar dessa caracterizao geral,
os atores no tm agendas que se sobreponham completamente, mesmo quando
esto vinculados a uma mesma instituio.

50

O secretrio de segurana pblica do Amazonas, representante na CON do Conselho Nacional de

Secretrios Estaduais de Segurana Pblica CONSESP, manifestou verbalmente que as opinies
expressas em todo o questionrio eram pessoais, uma vez que no poderia falar pelo Conselho sem
consult-lo previamente.

44

Quadro 1

Agenda de propostas para a segurana pblica

ATORES

FRUM DE
ENTIDADES
NACIONAIS DE
DIREITOS
HUMANOS

INSTITUTO SO
PAULO CONTRA
A VIOLNCIA
ATORES SOCIAIS
FRUM
BRASILEIRO DE
SEGURANA
PBLICA

INSTITUTO SOU
DA PAZ

PROPOSTAS
Efetiva implementao da Lei Maria da Penha;
Fim do extermnio da juventude negra;
Combate intolerncia religiosa, s religies de matrizes
africanas;
Desmilitarizao das Polcias Militares;
Respeito diversidade (LGBT);
Respeito aos movimentos sociais.

Evitar aes de terrorismo urbano;

Enfraquecer o crime organizado dentro e fora das prises;
Reduzir crimes e violncias com grande repercusso na
mdia (rebelies, sequestros, arrastes);
Intensificar o policiamento ostensivo, investigao criminal
em reas com presena do crime organizado e maior risco
de violncias;
Priso de lideranas do crime organizado e de autores de
aes de terrorismo e de crimes que resultem em morte;
Promover a segurana do cidado, com participao social
no desenvolvimento das polticas.
Promoo da paz, da cidadania e dos direitos humanos;
Intercmbio e difuso de ideias e conhecimentos para o
aperfeioamento da organizao policial, das prticas
policiais e dos servios de segurana pblica;
Primado dos direitos humanos, em particular das garantias
plenas da integridade fsica e do devido processo legal;
Transparncia, participao e controle social;
Proatividade e nfase preventiva como estratgias
primordiais;
Coproduo, multissetorialidade, integrao
interinstitucional (polcias, justia penal, rgos pblicos
sociais e urbanos, universidades, sociedade civil);
Eficincia, efetividade e eficcia na reduo de ndices de
criminalidade, violncia e insegurana;
Qualidade na prestao de servios policiais e de
segurana pblica, especialmente no atendimento das
vitimas da violncia;
Valorizao do policial como profissional e servidor pblico.
Segurana pblica como direito social a ser garantido a
todas as pessoas para que tenham liberdade e convivncia

45

INSTITUTO SOU
DA PAZ
(cont.)

VIVA RIO

REDE DESARMA
BRASIL

REDE F4
(Observatrio de
Favelas)

GRANDE
ORIENTE DO
BRASIL

RENAESP

ATORES
VINCULADOS AOS
MUNICPIOS

FRENTE
NACIONAL DE
PREFEITOS

pacfica;
Segurana pblica provida em todas as esferas de governo,
de forma integrada e com participao social;
Aliar preveno e represso qualificada;
Atuar em cinco reas: controle de armas; juventude e
preveno da violncia; gesto local de segurana; polcia;
e cultura e valores.
Atuar em trs grandes eixos: juventude, polcias e armas,
com desenvolvimento de projetos no Brasil e no Exterior;
Foco nos temas sobre drogas; segurana municipal,
formao de guardas e polcias, operaes de paz e
juventude envolvida com o crime.
Controle de armas;
Planos de segurana pblica municipais;
Implementao do Estatuto do Desarmamento.
Valorizao da vida como princpio fundamental das
polticas de segurana pblica;
Ampliao e fortalecimento dos canais de participao
social reconhecendo os espaos populares como partes
integrantes da cidade;
Fortalecimento dos mecanismos de controle externo da
atividade policial;
Reformas estruturais no modelo de polcia;
Desmilitarizao;
Investimento em aes voltadas para a reduo da
letalidade da ao policial;
Fortalecer a implementao de uma poltica de
desarmamento;
Criao de uma poltica nacional com foco na reduo de
homicdios de adolescentes e jovens.
Trabalhar com a juventude na preveno e rejeio das
drogas;
Trabalhar a cultura de paz nas escolas;
Trabalhar a campanha do desarmamento controle sobre
as armas e munies.
Qualificao para todos os nveis hierrquicos das
corporaes policiais;
Formao qualificada na graduao, mestrado e doutorado;
Aes de preveno da violncia, justia e direitos
humanos.
Articulao federativa, assegurando-se a participao social
na construo da poltica de segurana pblica;
Consolidao do Pronasci como poltica de Estado;
Rearticulao do CONASP, conselhos estaduais e
municipais, garantindo a participao de gestores,
trabalhadores e da sociedade civil;
Implementao de polticas pblicas de preveno,
fortalecendo o papel dos municpios.

46

GABINETES DE
GESTO
INTEGRADA
MUNICIPAIS

CONSELHO
NACIONAL DAS
GUARDAS
MUNICIPAIS

Estabelecer poltica de segurana urbana no municpio;

Implantar projetos do Pronasci;
Estabelecer novo marco legal para as guardas municipais;
Regulamentar as guardas municipais como polcias
municipais preventivas e comunitrias;
Contribuir para o debate de reformulao das estruturas
policiais vigentes.
Segurana pblica mais humanizada;
Possibilitar que a matria saia do campo de discusso
exclusivo dos membros das instituies policiais,
envolvendo a sociedade civil.

ATORES VINCULADOS POLCIA MILITAR

CONSELHO
NACIONAL DOS
COMANDANTES
GERAIS DAS
PMS E CORPOS
DE BOMBEIROS
MILITARES

Valorizao dos profissionais de segurana pblica;

Ciclo completo de polcia;
Manuteno das polcias e Corpos de Bombeiros com
carter militar;
Zelar pela manuteno dos direitos sociais das instituies
policiais, adquiridos ao longo do tempo.

AMEBRASIL

Segurana pblica como poltica de Estado;

Definio de percentual oramentrio mnimo, federal,
estadual e municipal, para a segurana pblica;
Ciclo completo de polcia para as instituies de segurana
pblica.

ANASPRA

FENEME

ATORES VINCULADOS
POLCIA CIVIL

ADEPOL

COBRAPOL

Ciclo completo de polcia;

Previso constitucional de destinao de recursos para a
segurana pblica;
Financiamento exclusivo pelos entes federados, estados e
Unio;
Reforma da legislao disciplinar e penal militar;
Fim do IPM;
Criao do Ministrio da Segurana Pblica.
Ciclo completo de polcia para todas as polcias;
Piso nacional de salrios para a segurana pblica;
Verba carimbada do oramento para a segurana pblica.
Regulamentao do art. 144, da CF;
Fortalecimento do Inqurito Policial;
Investimentos com qualificao e salrios dos policiais;
Autonomia administrativa e financeira para as polcias civis;
Aprovao de uma Lei Orgnica para as polcias civis e
polcia federal.
Ministrio da Segurana Pblica;
Desmilitarizao;
Federalizao parcial;
Criao de carreira policial nica nas duas esferas.

47

ATORES VINUCLADOS S POLCIAS FEDERAIS

FENAPRF

ADPF

FENAPEF

FRUM
NACIONAL DE
OUVIDORES DE
POLCIA

OUTROS

SECRETRIO
DE SEGURANA
PBLICA DO
AMAZONAS
(CONSESP)

ABC

SINDAPEF

Valorizao do policial;
Aumento do efetivo;
Combate explorao sexual infanto-juvenil;
Preservao do meio-ambiente;
Respeito aos direitos humanos;
Combate efetivo criminalidade.
Autonomia funcional e administrativa das instituies
policiais;
Lei orgnica com um regime de prerrogativas funcionais
que assegurem a independncia investigativa;
Resgate constitucional dos delegados de polcia como
carreira jurdica e tpica do Estado;
Poltica de Valorizao do sistema de segurana pblica no
tocante aos direitos e benefcios na rea de recursos
humanos.
Cargo nico;
Extino do Inqurito Policial;
Fim do Indiciamento na esfera policial;
Democratizao no Departamento da Polcia Federal;
Polcia da sociedade e no de governo.
Sistema nico de Segurana;
Criao de Ouvidoria das Polcias Federais;
Criao de Ouvidorias de Polcia em todos os estados;
Autonomia das Ouvidorias e indicao dos ouvidores pela
sociedade civil;
Integrao das Ouvidorias ao SUSP.

Percentual fixo para aplicao na segurana pblica (verba

carimbada);
Fortalecimento das ouvidorias, corregedorias, instituies
de ensino e inteligncia policial.

Autonomia da percia oficial criminal;

Respeito cidadania e aos direitos humanos;
Valorizao dos profissionais da rea de segurana;
Transversalidade da segurana pblica;
Mudanas na legislao, buscando o fortalecimento das
instituies.
Aprovao da PEC 308/2004 que cria a Polcia Penal, no
mbito das unidades federais e estaduais;
Valorizao do servidor da rea da segurana;
Reestruturao do sistema penitencirio;
Criao de um sistema penal nico.

48

Em relao ao modo como os atores avaliam a participao social na poltica

de segurana pblica, perguntou-se: Para a sua instituio, a participao social na
poltica de segurana pblica : muito importante, relativamente importante,
indesejvel ou indiferente? Todos os respondentes afirmaram ser muito importante
a participao social nessa poltica, exceo do representante da FENEME, para
quem ela relativamente importante (Quadro 4, do Anexo C). A pesquisa, porm,
no permite avaliar o entendimento de cada um dos atores acerca do contedo
dessa participao ou de como ela deva ocorrer51.
No que diz respeito ao papel dos municpios na poltica de segurana pblica,
todos os atores, sem exceo, responderam positivamente seguinte pergunta:
Para sua instituio, os municpios devem ter alguma atribuio especfica dentro
do sistema de segurana pblica?. Em seguida, perguntou-se qual seria essa
atribuio. Conforme se verifica no Quadro 3 do Anexo C, 13 dos respondentes
mencionaram expressamente o foco preventivo da atuao municipal por meio da
implementao de polticas sociais e/ou por meio de suas guardas (entre eles esto
os trs atores vinculados ao mbito municipal, seis dos nove atores sociais, um
vinculado polcia civil, um s polcias federais e dois vinculados polcia militar.
Esses ltimos so a ANASPRA e a FENEME, com a diferena de que a primeira
ressaltou a importncia de que os municpios no financiem ou paguem custos da
segurana para evitar interferncia poltica danosa segurana pblica, enquanto
a FENEME afirmou que a contribuio municipal deve se dar principalmente com
recursos). Os demais atores responderam de forma variada, em geral apenas
reafirmando a importncia da integrao dos municpios no sistema de segurana
pblica, a importncia da construo de planos municipais ou, ainda, mencionando a
guarda municipal, sem qualificar o tipo de atuao.
Sobre medidas gerenciais ou de gesto voltadas para a maior eficincia do
sistema de segurana pblica, perguntou-se: H alguma(s) medida(s) gerencial(ais)
ou de gesto que sua instituio considera relevante para uma maior eficincia das
instituies de segurana Pblica? Quais? Pelos atores sociais foram citadas, entre
outras, uma maior integrao entre as instituies de segurana pblica e a

51

Provavelmente, as respostas seriam mais variadas se a pergunta se referisse tambm ao tipo de

participao que se reputa importante, isto , participao social no compartilhamento da gesto, no
controle externo, na implementao de polticas preventivas, no policiamento comunitrio e assim por
diante.

49

necessidade de qualificar a relao destas com a sociedade civil, alm de um maior

controle social. Os atores vinculados polcia militar (CNCG, AMEBRASIL,
FENEME, ANASPRA) mencionaram medidas como o fim das ingerncias polticas,
lista trplice para gestores, maior liberdade para tomar decises e adoo do ciclo
completo da atividade policial. Os atores vinculados polcia civil (ADEPOL,
COBRAPOL) mencionaram autonomia administrativa e financeira e a criao de
conselhos nas trs esferas de governo. Os atores vinculados s policias federais
(FENAPRF, ADPF e FENAPEF) mencionaram maior capacitao, autonomia
administrativa e financeira, adoo de indicadores de desempenho, lei orgnica,
carreira nica e desburocratizao do inqurito policial. O representante do
CONSESP (respondendo como secretrio de segurana pblica) mencionou maior
investimento em formao, inteligncia e instalaes. Foram citados, ainda, maior
investimento na valorizao do trabalhador (ABC) e possibilidade de ascenso do
servidor ao topo da carreira (SINDAPEF). As respostas completas encontram-se no
Quadro 5 do Anexo C.
Quanto s reformas constitucionais no modelo de segurana pblica,
inicialmente perguntou-se como cada um dos atores avalia sua importncia,
classificada em reformas essenciais, importantes, indesejveis e indiferentes.
Conforme mostra o Quadro 2 do Anexo C, a maior parte dos respondentes (13)
considera as reformas constitucionais essenciais, oito as consideram importantes,
dois (FENEME e ADEPOL) consideram as reformas constitucionais indesejveis e
um dos atores (ADPF) considera-as indiferentes. Quando se analisam as respostas
dadas pelos grupos de atores, percebe-se que os atores da sociedade civil se
dividem entre os que consideram as reformas essenciais e os que as consideram
importantes. Para dois dos trs atores vinculados aos municpios, as reformas so
essenciais e, para o terceiro, elas so importantes. As reformas so essenciais para
apenas um dos quatro atores vinculados policia militar, para outros dois elas so
importantes e para outro so indesejveis. Os atores vinculados polcia civil
tambm esto divididos, um deles as considera essenciais e o outro indesejveis.
Quase a totalidade dos atores vinculados policia federal, bem como do grupo de
outros atores consideram as reformas essenciais, exceo da ADPF que
considera as reformas constitucionais indiferentes e o representante do COMSESP
que as considera importantes.

O resultado expressa que, apesar de existirem

50

polarizaes, especialmente de atores vinculados s polcias militar e civil, h uma

preferncia majoritria por algum tipo de mudana no modelo da poltica.
Sobre o tipo esperado de mudana constitucional no modelo da segurana
pblica, perguntou-se: H alguma proposta de mudana constitucional no modelo
do sistema de segurana pblica que sua instituio tenha proposto ou defenda?.
Seguiram-se, para assinalar sim ou no, as seguintes alternativas: a) Unificao
das polcias civil e militar; b) Desvinculao da polcia militar como fora auxiliar e
reserva do Exrcito; c) Desconstitucionalizao do artigo 144 da CF para que cada
estado da federao possa escolher a polcia que deseja; d) Ampliao das
atribuies das guardas municipais. Se sim, para que tenham quais atribuies?; e)
Atribuio do ciclo completo da atividade policial a todas as instituies policiais;
f) Outra. Foram relacionadas as propostas de mudanas estruturais mais
recorrentes na literatura especfica, introduzindo a possibilidade de que o
respondente indicasse alguma outra. Dada a relevncia do quadro que sintetiza as
repostas dadas, ele segue abaixo reproduzido:

51

Sobre proposta de mudana constitucional no modelo do

Sistema de Segurana Pblica
ATORES

Unificao
das
polcias

Desvinculao
das PMs do
Exrcito

Desconstitucionalizao do art. 144

Ampliao atribuies das

Guardas

Ciclo completo da
atividade policial

FENDH

Sim

Sim

No

No

Sem posicionamento
definido sobre o tema.

ATORES SOCIAIS

ISPCV

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

FBSP*

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

No. A discusso deve ser feita de

baixo para cima, a partir das
atividades que as GMs j
desenvolvem na prtica e de forma
integrada com as atividades das
outras instituies.

N/R

Ciclo completo necessita

de um maior debate
envolvendo diferentes
atores.

Instituto
Sou da Paz

Viva Rio
Rede
Desarma
Brasil
Rede F4**
Grande
Oriente do
Brasil
RENAESP

N/R

Sim

No

Sim

Sim

Sim. Ampliao para atuao em

preveno.

N/R

Sim

N/R

N/R

Sim

N/R

Sim

N/R

N/R

N/R

No

No

No

Sim. Para trabalhos

essencialmente comunitrios.

Sim

Sim

Sim

????

Sim

Sim

Outra

Propor amplo
debate para
discusso da
questo.

52

ATORES

FNP***
ATORES VINCULADOS
AOS MUNICPIOS

GGI-Ms

CNGM

Unificao
das
polcias

Desvinculao
das PMs do
Exrcito

Desconstitucionalizao do art. 144

Ampliao atribuies das

Guardas

Ciclo completo da
atividade policial

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

N/R

Sim

Sim

Sim. Polcia Municipal

preventiva e comunitria.

No

Sim

No

Sim

No

Sim

No

No

No

Busca de poder de polcia para

as GMs deve ser respeitada,
mas sem interveno e invaso
nas competncias das PMs.

No

Sim

No

N/R

Sim

No

Sim

No

No

Sim

No

No

No

No

Sim

ADEPOL

No

Sim

Sim

No

COBRAPOL

N/R

Sim

Sim. Atribuies de polcia

ostensiva e comunitria
(preveno).

No

CNCG
ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR

AMEBRASIL

ANASPRA

FENEME

ATORES
VINC.
POL. CIVIL

No

No

Outra

Tornar o
SUSP um
sistema
constitucional.

53

ATORES

FENAPRF

ATORES VINCULADOS
S POLCIAS FEDERAIS

Unificao
das
polcias

Desvinculao
das PMs do
Exrcito

Desconstitucionalizao do art. 144

Ampliao atribuies das

Guardas

Ciclo completo da
atividade policial

No

No

No

No

Sim

Sim. Assumir parte das atribuies

das PMs nos municpios, em rel.
aos delitos de pequeno potencial
ofensivo, contravenes penais e
ilcitos de natureza administrativa.

No

OUTROS

ADPF

No

Sim

No

FENAPEF

Sim

Sim

Sim

Sim. Formalizar as ocorrncias

atravs de procedimento
administrativo gil ou TC,
encaminhando diretamente ao MP,
para judicializao, para resposta
gil aos anseios da sociedade.

Sim

FNOP

N/R

Sim

No

No temos posio definida.

N/R

SSP AM****
(CONSESP)
ABC

Sim

Sim

No

Sim

Ciclo completo para o

TCO.

No

No

No

N/R

Sim.
Mas necessrio definir
melhor o que se entende
por ciclo completo.

SINDAPEF

N/R

No

No

Sim. Poder de polcia para

pequenos delitos.

Sim

Outra

Resgate do
reconhecimento
constitucional do
Delegado de
Polcia como
carreira jurdica.
Carreira nica,
com incio, meio
e fim, entrando
na base,
podendo,
atravs da
capacitao,
chegar ao topo.

* O Frum Brasileiro de Segurana Pblica, segundo o respondente, pela sua natureza, no pode defender propostas polticas e sim fortalecer os canais
tcnicos de informao capazes de influenciar os responsveis por aes no campo da segurana pblica.
** A pessoa que respondeu ao questionrio assinalou que o fez representando o Observatrio de Favelas, que compe a Rede F4.
*** Posicionamento pessoal do Presidente do Conselho Nacional dos Secretrios e Gestores Municipais de Segurana Pblica, representante da FNP.
**** Posicionamento pessoal do Secretrio de Segurana Pblica do Amazonas, presidente do CONSESP.
Obs: O termo N/R (no respondeu) foi utilizado nos casos em que o respondente no assinalou nenhuma das alternativas, sim ou no.

54

Dos 25 respondentes, cinco disseram que defendem a proposta de unificao

das

polcias

(FENDH,

RENAESP,

FNP,

SSP/AM,

FENAPEF),

nove

no

responderam e 11 disseram que no a defendem (a maioria deles vinculados s

instituies policiais, incluindo a unanimidade dos atores vinculados polcia militar).
Quanto proposta de desconstitucionalizao do artigo 144 52, seis atores no
responderam (tendo um deles, inclusive, marcado vrias interrogaes no campo
especfico para a resposta), todos eles da sociedade civil; trs responderam que
defendem a proposta (Viva Rio, GGI-Ms, FENAPEF) e 14 se posicionaram contra ela
(entre eles, todos os atores vinculados polcia militar, polcia civil e quase todos
os atores vinculados policia federal, exceo de um deles). Do total de
respondentes

que

se

posicionaram

em

relao

proposta

de

desconstitucionalizao, a grande maioria contrria a ela.

O elevado nmero de atores que no respondeu, nem positivamente nem
negativamente, em relao s duas propostas mencionadas acima (unificao e
desconstitucionalizao do art. 144), pode indicar a falta de opinio formada dos
atores em torno da propositura ou a falta de explicitao do modelo proposto (por
exemplo, no caso da unificao das polcias, estaria a proposta se referindo
unificao sob controle civil ou militar?).
Especialmente no caso de atores da sociedade civil, em que, tambm em
outras respostas, alguns mencionaram textualmente a necessidade de maior debate,
evidenciou-se que, de forma geral, a questo sobre as reformas das instituies
policiais carece de maior discusso. Soares; Ramos, Rolim (2009) ressaltam essa
falta de debates no apenas entre as organizaes sociais, mas tambm nas
universidades, nos partidos, na mdia e nas prprias instituies de segurana
pblica. Analisando uma pesquisa sobre o que pensam os profissionais da
segurana pblica, esses autores afirmam que o reconhecimento da carncia de
debates sobre o tema implica em reconhecer tambm que suas escolhas podero
ser modificadas, caso o ambiente poltico-cultural passe a estimular o debate,
aumentando a taxa mdia de acesso informao. A reflexo aplica-se tambm em
relao ao universo de atores aqui pesquisados.
No caso da proposta de desvinculao das polcias militares do Exrcito,
deixando as PMs de constituir reserva e fora auxiliar daquela instituio, 14
52

Esta proposta implica a permisso para que cada estado da federao decida sobre o modelo
policial mais adequado s suas caractersticas e s particularidades de suas polcias.

55

respondentes se posicionaram favoravelmente proposta, seis se posicionaram

contrariamente e dois no responderam (o Frum Brasileiro de Segurana Pblica e
o Instituto So Paulo Contra a Violncia, que remeteu toda a questo necessidade
de amplo debate para a discusso do tema). A ampla maioria dos atores sociais
favorvel proposta, com um nico voto contrrio da entidade representante da
maonaria (Grande Oriente do Brasil). Quando analisadas apenas as respostas dos
atores vinculados s instituies policiais, a proposta, que est associada ideia da
desmilitarizao das polcias militares, apesar de algumas polarizaes, defendida
pelos dois atores vinculados polcia civil e pela maioria dos atores vinculados s
polcias federais. Os atores vinculados polcia militar mostram-se divididos. Apesar
dessa polarizao, verifica-se, de forma geral, uma tendncia favorvel
desvinculao das polcias militares do Exrcito.
A mencionada pesquisa conduzida por Soares, Ramos, Rolim (2009, p. 25)53,
aplicada a quase 65 mil profissionais da segurana pblica, aponta tendncia
semelhante no que diz respeito a essa desvinculao (ressalvado o fato de que
naquela pesquisa trabalhou-se com pessoas e nesta trabalha-se com instituies):
[...] 69,3% dos no-oficiais da PM julgaram inadequada a vinculao de sua
instituio ao Exrcito. Os oficiais mostraram-se mais benevolentes, como
seria de se esperar. Mesmo assim, 57% concordaram com os no-oficiais.
As opinies dos Delegados e agentes da polcia civil convergiram entre si e
com seus colegas da PM: 70,3% e 55,2%, respectivamente, identificaram-se
com a avaliao negativa do vnculo entre a polcia militar e o Exrcito.

Quanto proposta de ciclo completo da atividade policial, sete atores no

responderam (seis da sociedade civil e o FNOP). Desses sete, trs ressalvaram
textualmente a necessidade de maior debate sobre o tema. Quatro atores se
posicionaram contrrios proposta (os dois atores vinculados polcia civil, o
CNGM, e a ADPF), 13 responderam favoravelmente a ela (tendo um deles
ressaltado a necessidade de se definir melhor o que se entende por ciclo completo)
e um dos atores posicionou-se a favor do ciclo completo apenas para os Termos
Circunstanciados de Ocorrncia (TCOs). A polarizao no posicionamento dos
atores apresenta-se de maneira radicalizada quando analisadas s as respostas de
53

A pesquisa intitulada O que pensam os profissionais da segurana pblica, no Brasil, realizada

entre os meses de abril e maio de 2009, pesquisou a opinio de quase 64 mil profissionais que atuam
na rea de segurana, atravs de questionrios aplicados, por meio virtual, a profissionais
matriculados nos cursos de ensino distncia da RENAESP.

56

atores vinculados polcia militar e polcia civil, os primeiros respondendo todos

favoravelmente instituio do ciclo completo e os segundos assumindo, de
maneira unnime, posio contrria. Para alm dessa polarizao, tambm aqui,
mostrou-se inequvoca a necessidade de maior debate sobre o tema.
importante ressaltar que esse tema polarizou opinies durante toda a etapa
nacional da 1. CONSEG, no bojo da qual foram aplicados os questionrios. Grande
parte dos representantes vinculados polcia militar defendia, na verdade, a
possibilidade dessa polcia elaborar o Termo Circunstanciado de Ocorrncia54, o que
acabou por reduzir o debate sobre o ciclo completo da atividade policial 55.
Expressando a polarizao das posies, ao final da Conferncia restaram
aprovadas duas diretrizes contraditrias, uma aprovando o ciclo completo e outra
rechaando a mesma proposta56.
Finalmente, quanto proposta de ampliao de atribuies das guardas
municipais, o alto nmero de atores que no responderam, nove dos 25, indica que
o tema deve ser aprofundado. Desses nove, dois afirmam expressamente no ter
posicionamento sobre a proposta, um afirmou a necessidade de ampliao do
debate e outro (CNCG) afirmou que preciso cuidar para que a ampliao dos
poderes de polcia da guarda no implique em invaso nas competncias das
polcias militares. Apenas quatro dos 25 respondentes manifestaram que no
defendem a ampliao das atribuies das guardas municipais (dois deles atores
vinculados polcia militar ANASPRA e FENEME e dois da sociedade civil
FENDH e Sou da Paz, este ltimo dizendo estar aberto discusso).
A grande maioria dos atores que se posicionou, 12 de 16, manifestou-se
favorvel proposta de ampliao de atribuies das guardas, entre eles os trs
atores que se vinculam ao mbito municipal. Dos que se manifestaram
favoravelmente proposta, trs expressaram que as guardas municipais devem ter
atuao preventiva e comunitria; um dos atores disse que a guarda deve fazer
trabalhos comunitrios; dois afirmaram que a guarda deve ter seu poder de polcia
54

Sobre os TCOs, o tema foi brevemente abordado no captulo 2, seo 2.3, Nota de Rodap n 16.
Recuperando a discusso realizada no captulo 2, entende-se por ciclo completo da atividade
policial a atuao por uma mesma polcia tanto no policiamento ostensivo, de manuteno da ordem
pblica, quanto na investigao para apurao da autoria e das circunstncias em que ocorreu um
determinado delito. Em nossa opinio, portanto, o fato de uma polcia assumir apenas um aspecto
pontual de uma dessas fases no caracteriza o ciclo completo.
56
Esse tema ser retomado no captulo 5, na seo 5.3.6, quando da anlise dos resultados da
Conferncia.
55

57

ampliado para a atuao em pequenos delitos (um deles disse expressamente que a
guarda deve, para tanto, assumir atribuies das PMs, no que diz respeito a delitos
de pequeno potencial ofensivo, contravenes penais e ilcitos administrativos; outro
se referiu ampliao das atribuies das guardas para que estas possam
formalizar ocorrncias por meio de procedimentos administrativos geis ou Termos
Circunstanciados, encaminhando o procedimento diretamente para o Ministrio
Pblico). Portanto, entre os atores favorveis tambm h uma diviso entre os que
defendem a ampliao do papel das guardas para preveno, os que defendem que
estas se tornem polcias preventivas e os que defendem a tese de que, em casos
especficos, atribuies tpicas das polcias estaduais sejam estendidas s guardas
(ADPF, FENAPEF e SINDAPEF).
A ltima pergunta formulada pretendia verificar, de modo geral, o
posicionamento dos atores com relao ao modelo de segurana pblica atualmente
existente. Ela foi assim redigida: Para sua instituio, o atual modelo de segurana
pblica: a) no precisa ser alterado; b) no precisa ser alterado, mas preciso
investir mais em recursos materiais e humanos; c) no precisa ser alterado, mas
preciso modernizar a gesto; d) precisa ser alterado para incluir novos atores, como
os municpios, fortalecendo-se a preveno, com maior participao social na
implementao e no controle das polticas pblicas de segurana; e) precisa ser
estruturalmente reformulado, inclusive com a criao de um novo modelo de
instituies policiais. O respondente ficava livre para assinalar uma ou mais opes.
As respostas foram sintetizadas no quadro abaixo:

58

Sobre o atual modelo de segurana pblica

Precisa ser
No precisa
No
ATORES

precisa
ser
alterado

ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos

No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto

alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle

FENDH

Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais

ISPCV

FBSP

Instituto
ATORES SOCIAIS

Sou da Paz

Viva Rio

Desarma
Brasil

Rede F4

Grande
Oriente do
Brasil

ATORES
VINCULADOS
AOS MUNICPIOS

RENAESP

FNP

GGI-Ms

CNGM

59

Precisa ser
No precisa
No
ATORES

precisa
ser
alterado

ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos

No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto

alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle

ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR

CNCG

AMEBRASIL

Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais

ANASPRA

FENEME

ATORES
VINC
POLCIA
CIVIL

ATORES VINC. S
POLCIAS
FEDERAIS

ADEPOL

COBRAPOL

FENAPRF

ADPF

FENAPEF

FNOP

SSP
Amazonas

OUTROS

(CONSESP)

ABC

SINDAPEF

60

Dos nove atores sociais, sete entendem que preciso alterar o atual modelo
para a incluso do municpio como novo ator, com maior participao social na
implementao e no controle das polticas pblicas de segurana. Desses sete, dois
(Rede F4/Observatrio de Favelas e RENAESP) apontam tambm a necessidade de
reformas estruturais, inclusive a criao de um novo modelo policial. Os outros dois
atores, FENDH e FBSP, tm o mesmo posicionamento desses ltimos, afirmando a
necessidade de reformas estruturais. Polarizando com estes, um nico ator da
sociedade civil (Grande Oriente do Brasil), para alm de entender que so
necessrias alteraes para a incluso de novos atores e maior participao social,
no manifestou serem necessrias alteraes estruturais no modelo das instituies
policiais, bastando maiores investimentos em recursos humanos e materiais e a
modernizao da gesto.
Os trs atores representantes do mbito municipal entendem que o modelo
deve ser alterado para a incluso de novos atores, como os municpios, e maior
participao social. Um deles (GGI-Ms) entende que, alm disso, necessrio
tambm reformular estruturalmente o atual sistema, inclusive para se criar um novo
modelo policial.
Todos os atores vinculados polcia militar se posicionam no sentido de que
no preciso alterar o atual modelo de segurana pblica, sendo necessrio apenas
modernizar a gesto. Um desses quatro atores entende ainda que, alm de
modernizar a gesto, necessrio investir mais em recursos humanos e materiais.
Os atores vinculados polcia civil apontam a necessidade de alterar o modelo para
a incluso de novos atores, como os municpios, e para maior participao social.
Com o mesmo posicionamento esto os atores vinculados s polcias federais, com
exceo da FENAPEF, que entende serem necessrias reformas estruturais no atual
modelo das instituies policiais.
Tambm entendem ser necessrio reformular estruturalmente o sistema,
inclusive para criao de um novo modelo de polcia, a Frente Nacional de
Ouvidores de Polcia (FNOP) e o SINDAPEF. A ABC e o secretrio de segurana
pblica do Amazonas (CONSESP) entendem que necessrio reformular o atual
modelo para a incluso de novos atores e maior participao social.
Verifica-se, portanto, que no h consenso sobre a necessidade ou no de se
reformular estruturalmente o atual modelo. Todos os atores vinculados s polcias,
61

exceo de um, acreditam que no so necessrias reformas estruturais nas

instituies policiais. De forma geral, oito dos 25 atores defendem a reforma
estrutural do sistema, inclusive a criao de um novo modelo policial, e cinco atores
defendem que no h necessidade de alterar o atual modelo, sendo necessrio
apenas modernizar a gesto e/ou aumentar os investimentos. Dezesseis atores
defendem (unicamente ou de maneira combinada com alguma outra opo) a
alterao do sistema para incluso de novos atores, como os municpios, e maior
participao social.
Uma das perguntas feitas na pesquisa de Soares, Ramos, Rolim (2009) aos
profissionais de segurana pblica referia-se especificamente a reformas no modelo
policial brasileiro, tendo sido formulada da seguinte maneira:
Na maioria dos pases, as competncias das polcias so definidas segundo
dois critrios bsicos: ou as polcias atuam em reas geogrficas prprias
(cada uma em seu quadrado) ou as polcias atuam de forma especializada,
frente natureza dos tipos penais (cada polcia responsvel por certos tipos
de crime). Desta forma, as polcias possuem o que se convencionou chamar
de ciclo completo de policiamento. No Brasil, temos outro modelo onde as
polcias estaduais atuam na mesma rea geogrfica e tratam dos mesmos
crimes, havendo uma diviso de competncia que confere a cada uma delas
metade do ciclo policial. Cabe s polcias militares as funes ostensivas de
patrulhamento e preveno e, s polcias civis, as funes judiciais de
investigao. Em sua opinio, o que seria o modelo mais adequado para a
realidade brasileira atual?

As respostas poderiam ser: 1. Polcias Militares/Civis unificadas estaduais

civis; 2. Polcias Militares/Civis unificadas estaduais militares; 3. Implantao de
polcias atuando em circunscrio geogrfica; 4. Implantao de polcias atuando
conforme tipos de crimes; 5. Manuteno do atual modelo de polcia; 6. No tenho
opinio formada sobre o assunto.
Reproduzimos aqui os resultados obtidos, a fim de ampliarmos a viso da
comunidade da poltica e do posicionamento de diferentes grupos de profissionais da
segurana pblica, ainda que, nesse caso, no se possa considerar cada um dos
quase 65 mil respondentes como atores institucionais. A utilidade de se avocar, aqui,
a pesquisa de Soares, a de se perceber que os atores no so compostos como
blocos monolticos de preferncias, que h embates, polarizaes, fragmentaes. O
quadro abaixo favorece essa percepo, ainda que as escolhas induzidas no
tenham sido as mesmas em relao quelas formuladas no questionrio aplicado
aos atores.
62

Opinio dos profissionais sobre modelos de polcia, segundo

corporao e patente

Praas

Oficiais

Agentes

Delegad.

Guardas

Sist.

PM

PM

PC

PC

Munic.

Penit.

42,1%

15,8%

28,1%

43,7%

25,3%

27,3%

24,5%

18,8%

27,1%

3,0%

1,7%

19,1%

11,2%

12,0%

15,4%

6,3%

15,2%

6,7%

4,9%

6,2%

13,0%

8,7%

7,7%

9,8%

18,7%

13,4%

6,1%

13,0%

15,7%

18,1%

12,2%

14,6%

18,6%

41,0%

40,1%

18,0%

18,8%

22,2%

20,2%

8,4%

4,7%

7,7%

3,5%

18,5%

13,9%

14,6%

10,0%

Bomb.

Total

Polcias
unificadas

34,4%

estaduais
civis
Polcias
unificadas
estaduais
militares
Atuao circusnc.
geogrfica
Atuao
tipos de
crime
Manut. do
modelo
atual
No tenho
opinio
formada

Fonte: (SOARES; RAMOS; ROLIM; 2009).

luz do exposto at aqui e, em especial da anlise das respostas dadas ao

questionrio, possvel identificar trs grandes posicionamentos entre os atores da
comunidade da poltica de segurana pblica: 1) posio pela manuteno do atual
modelo, com modernizao da gesto e maior investimento em recursos materiais e
humanos; 2) posio que defende a incluso de novos atores na segurana pblica,
como os municpios, e maior participao comunitria na implementao e no
controle das polticas de segurana; 3) posio que defende reformas estruturais,
com a criao de um novo modelo para as instituies policiais.
As

mencionadas

posies

comportam

variaes,

combinaes

ambiguidades e no podem ser relacionadas a um nico ator de forma homognea.

No apenas a cada posio vinculam-se diferentes atores, mas um mesmo ator
pode reunir grupos com diferentes posies. Assim, por exemplo, no possvel
63

afirmar que a polcia militar composta apenas por atores que defendem a
manuteno do atual modelo, como se verifica nas respostas obtidas na pesquisa de
Soares (2009). No mesmo sentido, defender a preveno, por exemplo, no significa
considerar a modernizao da gesto das instituies policiais menos importante,
nem implica afirmar que adeptos desse modelo no possam postular tambm
reformas estruturais, como ficou bastante claro nas respostas obtidas pelo
questionrio aplicado aos atores.
A anlise dos especialistas tambm reflete essas combinaes. Para
Mesquita e Ricardo (2003), possvel obter avanos com a preveno e com o
controle da violncia dentro do quadro institucional existente, adotando-se medidas
como o policiamento comunitrio, as ouvidorias de polcia e as penas alternativas. J
para o primeiro Ouvidor das Polcias do Estado de So Paulo, Benedito Mariano, as
resistncias a mudanas estruturais nas polcias e a falta de uma poltica nacional de
segurana pblica tambm alimentam a violncia, porm, apesar de defender que
sem reformas estruturais no se consegue acabar com problemas endmicos nas
instituies policiais (1999), o especialista defende tambm uma srie de medidas
incrementais, especialmente referidas a reformas no quadro normativo das
instituies (regulamentos disciplinares, leis orgnicas) e ao fortalecimento dos
mecanismos de controle interno e externo, que melhorariam a atuao policial
(2006).
Pode-se afirmar que as propostas de mudana no modelo da poltica de
segurana pblica estruturam-se em dois sentidos. O primeiro diz respeito a um
alargamento da concepo mesma da poltica de segurana pblica, que leva em
conta no s o crime e o criminoso, mas os mltiplos fatores causais da violncia,
enfatizando o papel das polticas preventivas, para cujo desenvolvimento so
necessrios cooperao, integrao, participao comunitria e a incluso de novos
atores para alm das instituies que historicamente so responsveis pelo controle
da lei e da ordem. O segundo refere-se a mudanas nas instituies policiais
propriamente ditas, incluindo propostas de mudanas incrementais e/ou reformistas
radicais. As diferentes propostas de mudanas constroem-se em torno desses dois
sentidos, algumas vezes dissociando-os e outras vezes integrando-os.

64

4.4 Preferncias reformistas luz da literatura e de fontes documentais

Especificamente no que concerne posio que defende reformas estruturais

no arranjo institucional vigente de segurana pblica, como se depreende dos
resultados das pesquisas apresentadas na seo anterior, parece no haver ainda
consenso sobre o novo desenho a ser implementado. A literatura temtica
disponvel, bem como a anlise de fontes documentais, mostra que, especialmente
a partir da dcada de 1990, vrias propostas de reformas estruturais no sistema de
segurana pblica brasileiro tm sido apresentadas por diferentes atores, de
diferentes matizes ideolgicos, cujas preferncias vo desde a unificao das
polcias at a desconstitucionalizao do artigo 144 da Constituio Federal,
passando pela ampliao dos poderes das guardas municipais. Nenhuma das
proposituras legislativas57 que visavam a reformas estruturais do modelo da poltica
de segurana pblica obteve xito.
Algumas propostas, como a de unificar as polcias58, so mais antigas do que
usualmente se imagina. Ainda em pleno perodo autoritrio militar, quando do
processo de elaborao da Constituio de 1967, abriu-se o prazo de cinco dias
para que especialistas oferecessem eventuais emendas ao projeto de Constituio.
Alguns juristas, reunidos a convite do professor Hely Lopes Meirelles, levantaram a
proposta de unificao das polcias. Segundo Dallari (1991), o prprio Comandante
da polcia militar foi casa do Prof. Hely Lopes Meirelles para dizer que aquela
polcia no aceitava a unificao. Para Dallari, o crescimento e a natureza
militarizada da polcia militar passou a exercer um grande poder de presso e de
resistncia, o que explicaria o porqu de no se ter avanado no sentido da
unificao, tantas vezes proposta e reconhecida como conveniente (DALLARI,
1991, p. 65). Nos anos seguintes, a proposta de unificao foi, por diversas vezes,

57

Em 2002, havia 245 proposies legislativas versando sobre o tema da segurana pblica em
tramitao no Congresso Nacional, o que ensejou a instituio, em maro daquele ano, de uma
Comisso Especial Mista, composta por 19 deputados federais e por 19 senadores, que tinham por
misso levantar as causas e os efeitos da violncia e analisar, em conjunto, todas as proposies em
andamento nas duas Casas.
58
Sobre o tema da unificao das polcias no Brasil, ver Medeiros (2004).

65

reformulada, entre outras, em 1997, pelo ento Governador de So Paulo, Mario

Covas, e, em dezembro de 1999, pelo Frum Nacional de Ouvidores de Polcia59.
Para Sette Cmara (1999), ex-presidente do Frum Brasileiro de Segurana
Pblica, a proposta de unificao agrada a qualquer grupo policial, desde que seja
ele quem mande. Contrrio proposta de desmilitarizao da polcia militar e
tambm proposta de unificao60, Sette Cmara defende a integrao das duas
polcias como forma de se aumentar a qualidade do servio prestado e de reduzir os
seus custos.
Pesquisa feita por Arantes e Cunha (2003), objetivando conhecer como os
delegados de polcia se posicionam diante de vrias propostas de reformas na
poltica de segurana pblica, apontou que pouco mais de 35% dos entrevistados
concordavam totalmente com a proposta de unificao das polcias civil e militar,
cerca de 40% concordava em termos, 20% discordava totalmente e o restante
discordava em termos. A pesquisa de Arantes e Cunha (2003) mostrou ainda que
as discordncias com a proposta de unificao entre os delegados de polcia so
maiores nos estados do Nordeste e do Centro-Oeste, o que expressa a necessidade
de um consenso federativo, no bastando, por exemplo, que o consenso se
estabelea apenas em So Paulo (MEDEIROS, 2004).
Vrios autores chamam a ateno para a inadequao de uma polcia com
estrutura militar ser responsvel por policiamento de natureza civil (BICUDO, 2000;
CARVALHO, 2003; DALLARI, 1991) e para os problemas decorrentes do arranjo
dual das instituies policiais de ciclo incompleto (MARIANO, 2004; MUNIZ;
ZACCHI, 2005; ZAVERUCHA, 2004). Apesar de no haver consenso entre os atores
da comunidade da poltica sobre o desenho de um novo modelo, comea a surgir um
movimento em relao desmilitarizao da polcia militar. Como se depreende dos
resultados da pesquisa analisada na seo anterior, a proposta de desvinculao da
polcia militar do Exrcito majoritria entre os atores sociais pesquisados61 e entre
os atores vinculados polcia civil, dividindo preferncias entre os atores vinculados
59

Alm desses atores, propunham tambm a unificao das polcias a PEC 46/91, de autoria do
deputado Hlio Bicudo, e a PEC 613/98, de autoria da deputada Zulai Cobra, entre outras.
60
Para Sette Cmara (1999), a desmilitarizao das polcias militares apenas aumentaria o poder das
Foras Armadas, fortalecendo a Unio em detrimento dos estados. Alm disso, para realizar a sua
atribuio constitucional de restaurao e manuteno da ordem pblica necessrio, segundo esse
autor, uma fora pbica armada militarmente. Quanto unificao, Sette Cmara entende que os
obstculos administrativos inviabilizam as propostas.
61
importante ressaltar que a proposta de desmilitarizao das polcias militares est na agenda das
entidades de direitos humanos desde o incio da transio democrtica.

66

 polcia militar. No entanto, a efetiva aprovao pelo Congresso Nacional de

proposta nesse sentido depender, entre outros fatores, da coalizo que os atores
favorveis conseguirem construir e de como se dar sua interao com outras
instituies polticas.
A aprovao de propostas de reformas estruturais nas instituies policiais
exige a construo de um amplo consenso federativo, como j foi mencionado, em
razo tanto da responsabilidade dos estados sobre as polcias como da relativa
autonomia das instituies policiais, que podem exercer influncia sobre o processo
decisrio (ARANTES; CUNHA, 2003).
A questo das diferenas e especificidades regionais em um pas com
dimenses continentais como o Brasil, um dos principais argumentos dos que
defendem a proposta de desconstitucionalizao do artigo 144 da Constituio
Federal, de forma a permitir que cada estado da federao decida sobre o arranjo
institucional de suas polcias. Na esteira da desconstitucionalizao do artigo 144,
que estabelece quais rgos so responsveis pela segurana pblica e suas
respectivas competncias, pode-se citar a PEC 514/97, formulada pelo Governo de
Fernando

Henrique

Cardoso,

propondo

que

cada

estado

da

federao

estabelecesse os rgos de segurana pblica a serem criados. Proposta parecida

foi formulada no Programa de Governo do ento candidato presidncia Luiz Incio
Lula da Silva. Porm, entre elas, verificam-se diferenas como, por exemplo, no fato
de que, na proposta de FHC, caso um estado decidisse pela manuteno da polcia
militar, esta manteria sua natureza de fora auxiliar do Exrcito, enquanto que, na
proposta do Programa de Governo de Lula, em qualquer caso, a polcia estadual
ficaria sob controle civil.
Mais recentemente, a PEC 21/2005, de autoria do senador Tasso Jereissati,
tambm props a desconstitucionalizao do artigo 144 da Constituio Federal, a
fim de que cada estado pudesse organizar livremente sua polcia, unificando-a,
mantendo duas ou mais instituies, desde que cada uma delas realizasse o ciclo
completo da atividade policial. Segundo Lemle (2007), em maro de 2007, o prprio
senador Jereissati retirou a PEC da pauta de votao da Comisso de Constituio
e Justia, por consider-la polmica demais. Consta da matria dessa articulista
que

67

[...] oficiais ligados Associao dos Oficiais Militares Estaduais do Brasil

(AMEBRASIL), Federao Nacional de Entidades de Oficiais Militares
Estaduais (FENEME) e ao Conselho dos Comandantes Gerais das Polcias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares (CNCG) manifestaram-se contra a
desconstitucionalizao das polcias.

Decorridos pouco mais de dois anos, esses atores manifestaram o mesmo

posicionamento na pesquisa elaborada no bojo desta dissertao.
Tema tambm controverso o que diz respeito ao papel das guardas
municipais. Assim como ocorreu entre os atores respondentes do questionrio, os
especialistas tambm se dividem. Para Silva Filho (2000), a criao de guardas
municipais armadas equivocada por possibilitar uma usurpao das atribuies
das foras policiais estaduais. Segundo o autor, os recursos municipais gastos com
as guardas deveriam ser gastos com outros projetos sociais, uma vez que as
guardas municipais s seriam teis se subordinadas s polcias militares. Mariano
(2004) entende que as guardas j exercem atribuies de polcia de fato, embora
no de direito, no entanto, defende que as guardas sejam regulamentadas como
polcias municipais estritamente preventivas e comunitrias, realizando, dessa
forma, atribuies que no colidem com as competncias das policias estaduais62.
Segundo se depreende de estudo da Consultoria Legislativa da Cmara dos
Deputados, havia, em 2005, mais de 20 projetos de emenda constitucional versando
sobre guardas municipais e seu emprego em atividades de segurana pblica, em
tramitao na Cmara dos Deputados. Segundo o estudo,
desde 1992 so encontradas PECs tratando sobre organizao, atribuies,
funcionamento e atuao das guardas municipais, sob as mais diversas
63
ticas , criando as polcias municipais, concedendo s guardas municipais
62

Quando Benedito Mariano presidia o Conselho Nacional das Guardas Municipais, o rgo
apresentou ao ento Ministro da Justia proposta de regulamentao nacional das guardas para que
estas desempenhassem atribuies de policiamento preventivo e comunitrio e fossem dotadas de
rgo corregedor e ouvidoria, autnoma e independente de seus comandos. A proposta foi
recentemente adotada pelos 12 municpios que integram a Cmara Setorial de Segurana Urbana da
Regio Oeste da Grande So Paulo e pelo Ncleo Estratgico de Segurana Urbana do Consrcio
Municipal do Grande ABC, integrado por sete municpios da regio metropolitana de So Paulo.
63
Exemplificando a amplitude das proposies, pode-se citar a PEC449/2001, que prope a
revogao do dispositivo constitucional que autoriza a criao de guardas municipais, transferindo os
atuais efetivos para as polcias civil e militar; a PEC291/2000, que prope ampliar a atribuio das
guardas a fim de que estas passem a executar aes de segurana pblica de maneira
complementar s policiais estaduais; a PEC 276/2000, que prope descentralizar o sistema de
segurana pblica, transferindo para os municpios com mais de 1 milho de habitantes a
competncia para definir e executar a poltica de segurana pblica, organizao do sistema
penitencirio e criao das guardas municipais; a PEC 250/2000, que prope a permisso s guardas
municipais para a execuo de funes de polcia judiciria e de polcia ostensiva, de maneira

68

a condio de rgos da segurana pblica e ampliando sua competncia e

outras ideias correlatas. (ROCHA, 2005, p. 3)

Descreveu-se, at aqui, a existncia de uma comunidade poltica ampliada,

com a emergncia de novos atores polticos e sociais, e ainda bastante cindida no
que diz respeito s suas posies e preferncias reformistas. A seo seguinte
procurar compreender os motivos pelos quais nenhuma das inmeras propostas de
reforma estrutural no arranjo institucional da segurana pblica conseguiu prosperar
at o momento.

4.5 Resistncia do atual modelo de segurana pblica, face s propostas de

reformas estruturais

O fato de a segurana pblica ser hoje um dos problemas mais citados pelos
brasileiros em pesquisas de opinio, a explicitao, nas dcadas de 1980-1990, da
crise da segurana pblica e a existncia de atores reformistas e de inmeros
projetos de emenda constitucional versando sobre reformas estruturais no foram
elementos suficientes para que se levasse a cabo qualquer mudana capaz de
promover uma ruptura institucional no modelo de segurana pblica brasileiro.
Embora, nas palavras de Arantes e Cunha (2003, p. 96), j se tenham acumulado
vrias evidncias sobre a crise da segurana pblica, ainda estamos longe de um
processo articulado e consequente de reforma institucional nessa rea. O que
explicaria tamanha resistncia da poltica de segurana pblica mudana?
Para alguns autores do neoinstitucionalismo histrico, as dificuldades para se
emendar a constituio e o poder de veto das assembleias legislativas estaduais,
tpicas do federalismo, atuariam como um sistema de freio s polticas nacionais,
conferindo estabilidade ao pacto federativo, que de outra forma se tornaria instvel
(OBONGER et al., 2005). Poder-se-ia argumentar, luz desse postulado, que as
reformas estruturais nas instituies policiais no foram feitas em razo de
dificuldades dessa natureza?
concorrente com as polcias civil e militar; a PEC 87/1999, que prope a substituio das guardas
municipais por polcias municipais no Distrito Federal, nas capitais dos estados e em municpios com
mais de 1 milho de habitantes.

69

Certamente a aprovao de um projeto de emenda constitucional exige muita

negociao e uma imprescindvel formao de coalizes tambm no Estado
Federativo brasileiro. No obstante, no pas, as regras para a aprovao de
emendas constitucionais so menos exigentes que em outros pases que preveem
oportunidades de veto aos governos territoriais, como o caso, por exemplo, dos
EUA. No caso brasileiro, vrios estudos demonstram uma capacidade limitada de
veto dos governos estaduais s iniciativas da Unio. Para Arretche (2007), a referida
limitao decorre da combinao da centralizao da autoridade normativa com a
ausncia de arenas decisrias adicionais. Tambm por conta dessa relativa
facilidade das regras do processo decisrio brasileiro, a Constituio Federal de
1988 a mais emendada de nossa histria, contando 57 emendas at o final do ano
de 2008, nenhuma delas alterando a estrutura da poltica de segurana pblica.
Importa menos, do ponto de vista dos resultados, se o Brasil ou no um
estado federativo. Importa analisar como est distribuda a autoridade, isto , se a
competncia para determinada poltica centralizada ou no, se a Unio tem
capacidade de induzir as decises das unidades subnacionais, qual o efeito de cada
instituio e, sobretudo, quais os efeitos de combinao das vrias instituies. No
se pode derivar do federalismo em si, afirma Arretche (2007), os resultados do
processo decisrio, que s podem ser compreendidos na sua interao com outras
instituies polticas.
Segundo Melo (2005, p. 85), os reformadores operam dentro de um conjunto
institucionalmente constrangido por regras que definem as capacidades e incentivos
que tm para realizar a reforma. s regras de direito definidas como aquelas que
compem o desenho constitucional estabelecendo procedimentos que facilitam ou
dificultam a expresso do poder poltico em regras concretas deve-se associar as
regras de fato, isto , aquelas que alteram a maneira pela qual as instituies
formais operam na prtica (IMMERGUT, 1996). Essa combinao institucional
determina lgicas distintas de tomada de deciso que definem os parmetros, tanto
da ao do governo quanto da influncia dos grupos de interesse.
No caso da poltica de segurana pblica, os desafios para reformar seu
modelo se iniciam pela multiplicidade de atores, com diferentes interesses na rea
da segurana pblica. H, no Brasil, hoje, aproximadamente, 450 mil policiais
militares (includos os corpos de bombeiros) e 150 mil policiais civis. O efetivo das
70

polcias estaduais representa cerca de trs vezes o tamanho do efetivo do Exrcito

(com 190 mil militares na ativa) e mais de 50 vezes maior que o efetivo da polcia
federal (com efetivo de 11 mil policiais em todo o Brasil). Interessa ao Exrcito
perder o controle sobre as polcias militares ou aos governos estaduais se
responsabilizarem pela escolha do modelo que desejam para suas polcias?
Interessa s corporaes a unificao das polcias? O tema das reformas no modelo
de segurana pblica e, especificamente, das instituies policiais, como
demonstrado pelas respostas dadas ao questionrio, necessita ainda de muito
debate pblico. A existncia de mltiplas posies dos atores que integram a
comunidade da poltica, como visto na sesso 4.3, expressa, por um lado, a
incorporao de novas vises sobre a segurana pblica que coexistem com vises
mais antigas. Por outro lado, essa diversidade de posies impe desafios
construo de uma coalizo reformadora majoritria capaz de dar sustentao a
uma eventual reforma.
As caractersticas histricas das instituies policiais brasileiras, bem como as
histricas rivalidades entre as polcias estaduais no geram apenas resistncias ao
trabalho integrado, como visto no captulo 2, mas dificultam o processo de
reformas64. As decises passadas em relao aos arranjos institucionais impem
aos governos constrangimentos a decises futuras, limitando sua capacidade de ar
polticas novas. Embora as escolhas passadas no impossibilitem a reforma
estrutural do modelo vigente, limitam as possibilidades de mudana, na medida em
que a escolha por reformas radicais do modelo da poltica impe altos custos de
reverso. Esse mecanismo, denominado pela literatura neoinstitucionalista histrica
de path dependence ou, simplesmente, de padro de dependncia da trajetria,
torna ainda maiores os desafios a serem enfrentados pelos atores reformadores.
Quando a mudana radical no modelo de uma poltica impe altos custos de
reverso (path dependence), a tendncia que prevaleam as preferncias por
mudanas incrementais, isto , mudanas no interior de um mesmo modelo de

64

Discutindo a necessidade de reformas profundas nas instituies do sistema de justia criminal,

Adorno (1999) aponta tanto para a questo dos fortes lobbies, que dificultam mudanas radicais na
poltica, como para o fator da tradio, isto , do forte legado histrico de polticas repressivas
autoritrias de controle da lei e da ordem.

71

poltica65. Pierson (2004) explica que os custos de reverso de uma poltica podem
ser elevados em relao a diferentes aspectos: a) Custos elevados de instalao de
uma nova instituio formal; b) Efeitos de aprendizagem (perda de investimentos j
feitos para difundir ou ensinar determinadas regras ou procedimentos, caso se
escolha um novo modelo); c) Efeitos de coordenao (so os efeitos decorrentes da
adeso de atores e interesses organizados em torno de uma poltica ou instituio
formal, tornando mais difceis as mudanas radicais); d) Expectativas adaptativas
(processos associados deciso dos atores, isto , uma determinada alternativa
sobrevive no por ser necessariamente a melhor, mas porque os atores envolvidos
fazem uma aposta de que ela que vai sobreviver).
Mudar o modelo da poltica de segurana pblica brasileira implica alto custo
de reverso, no mnimo, pelos efeitos de aprendizagem envolvidos e pelos efeitos de
coordenao relativos aderncia de atores e interesses organizados em torno do
modelo que se quer mudar.
Nesse sentido, Sette Cmara (1999, p. 25) chama ateno para os obstculos
administrativos impostos, por exemplo, proposta de unificao das polcias
estaduais. Esses obstculos, segundo o especialista, seriam de tamanha monta que
a proposta se torna praticamente invivel. Ele alude ainda ao aspecto da tradio:
So quase dois sculos de histria, milhes de pessoas, policiais civis e
militares, da ativa e da reserva, ou aposentados, s vezes famlias inteiras
com fortes laos com as instituies, que no gostariam de v-las
simplesmente desaparecer. A tradio remete tambm para a questo da
credibilidade. Esta se ancora sempre em razes histricas.

Muniz e Zacchi (2005) ressaltam o forte componente histrico-cultural das

policiais civis e militares, relativo ao enraizamento de culturas organizacionais muito
distintas e a constituio de histrias institucionais, mtodos de trabalho e rotinas
mutuamente desconhecidas. No mesmo sentido, Battibugli (2006) aponta as
rivalidades entre as instituies policiais e uma cultura policial corporativista entre os
problemas que, de maneira persistente, marcam o sistema de segurana pblica
brasileiro ao longo de sua histria e que contribuem para protelar reformas
estruturais.
65

Diferentemente das chamadas reformas radicais ou estruturais, denominam-se mudanas ou

reformas incrementais aquelas que, mesmo sendo relevantes, no so suficientes para conformar
um novo modelo de poltica.

72

Se compararmos o processo de reformas da poltica de sade com o

processo de reforma da poltica de segurana pblica, fica claro que falta segunda
pelo menos um requisito essencial, qual seja, o estabelecimento de uma coalizo
mnima, porm ampla, capaz de dar sustentao a uma mudana do modelo da
poltica. Na poltica de sade para alm de um desenho virtuoso do Sistema nico
de Sade, com centralizao normativa no governo federal e com a instituio de
vrios mecanismos de coordenao indutores da adoo da poltica pelas unidades
subnacionais durante dcadas, construiu-se uma coalizo poderosa entre os mais
diferentes atores daquela comunidade (sanitaristas, hospitais privados, mdicos,
indstria farmacutica)66. Nesse sentido, a agenda de reformas da segurana
pblica ainda bastante recente. A comunidade da poltica se ampliou, mas as
negociaes, as agendas mnimas em torno de reformas estruturais no foram ainda
estabelecidas67.
Mesmo que se chegue a um consenso sobre quais so as reformas
estruturais necessrias, ser ainda preciso construir uma ampla coalizo reformista
em torno desse novo modelo. Por sua vez, essa construo tende a produzir
reformas menos radicais porque requer que se lance mo de estratgias de
incorporao de grupos com diferentes preferncias, o que vai redefinindo o
desenho da poltica (MENICUCCI, 2007). Nesse sentido, para o neoinstitucionalismo
histrico, as regras do jogo, os contextos institucionais no moldam preferncias,
moldam estratgias.
No caso do modelo histrico da poltica de segurana pblica, o padro
fortemente dependente da trajetria explica, em parte, a resistncia a mudanas.
Outros fatores ajudam a explic-la, como a inexistncia de uma coalizo
reformadora ampla, uma comunidade de atores com diferentes vises, com
interesses corporativos e, por vezes, polarizados, o exguo debate pblico que se

66

Menicucci (2007) chama ateno para o fato de que, apesar de representar uma descontinuidade
institucional, o SUS tambm abarca continuidades com o antigo modelo privatista, especialmente em
razo dos efeitos de feedback de polticas prvias e de dependncia da trajetria, que resultam em
padres de difcil reverso, o que tende a limitar as possibilidades de mudana (MENICUCCI, 2007,
p. 40).
67
A necessidade de um novo modelo da poltica de segurana pblica frente escalada da violncia
e s novas formas contemporneas de criminalidade parece clara. Nas palavras de Kinzo et al. (2004,
p. 46): No horizonte da agenda brasileira dos prximos anos, dificilmente haver algum outro tema
to urgente para conscincia democrtica e nacional. A criao de um sistema unificado de
segurana pblica, ao mesmo tempo eficaz e democrtico, capaz de devolver as ruas e os bairros
aos cidados comuns, aparece hoje como um desafio a todo o sistema poltico brasileiro.

73

tem acerca do tema e a prpria natureza da poltica em questo, bastante sensvel

ao equilbrio democrtico68.

68

Exemplo de sensibilidade dessa arena foi o episdio ocorrido em 16 de outubro de 2008, em So

Paulo. Na ocasio, policiais civis em greve protestavam em frente ao Palcio dos Bandeirantes,
quando a polcia militar foi chamada para dispersar a manifestao. Vinte e trs pessoas ficaram
feridas no confronto, inclusive por armas de fogo, em meio a um grande clima de apreenso e
incertezas por parte de seus espectadores. Os policiais civis foram armados manifestao,
conforme declarado pelo presidente do Sindicato da Polcia Civil de Campinas e regio. Segundo
matria veiculada, no prprio dia 16 de outubro de 2008, na Folha Online, intitulada Confronto entre
PMs e policiais civis grevistas deixa 23 feridos em So Paulo, os grevistas eram escoltados por dois
grupos de elite da prpria polcia civil, o GOE e o GARRA. A direo da Associao dos Delegados
de Polcia Civil do Estado de So Paulo, fazendo uso da expresso guerra, deu a seguinte
declarao: Ns no queremos guerra. O governo [] quer guerra. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u457102.shtml>. 16 out. 2008.

74

Captulo

Mudanas

possveis:

pequenos

deslocamentos

nas

caractersticas da poltica

Frente inexistncia de uma ampla coalizo reformista, sem a qual no se

consegue implementar reformas estruturais na poltica de segurana pblica, quais
tm sido as mudanas possveis?
Como se ver adiante, dadas as dificuldades para se proceder a mudanas
estruturais, ocorre um novo tipo de ativismo que provoca pequenos deslocamentos
em algumas das caractersticas da poltica, embora estes no sejam potentes para
ensejar uma ruptura institucional no modelo vigente. Trata-se de uma nova
conformao no campo, decorrente da ampliao dos atores da comunidade da
poltica, que favorece um reformismo incremental, cujo impacto possibilita, entre
outras coisas, pequenas alteraes na dinmica federativa da poltica de segurana
pblica, embora suas caractersticas centrais, como a fragmentao e a dualidade
das instituies policiais, continuem preservadas.
O governo federal e alguns governos municipais comearam a pautar a
poltica de segurana pblica em suas agendas e a promover algumas inovaes
nesse campo. Compreender o que torna essas mudanas possveis parece
importante, ainda que no se possa predizer o final desse processo, isto , se e
quando algumas dessas inovaes se consolidaro no desenho constitucional da
poltica; se e quando se constituir uma ampla coalizo que defenda a mudana
estrutural do modelo da poltica, qual o modelo de poltica em torno do qual ela se
construir e se a mencionada coalizo ser potente para fazer prevalecer sua
preferncia em todos os momentos do processo decisrio.
No obstante a existncia de reformas incrementais que vm sendo
implementadas pontualmente em alguns estados69, o foco da anlise se centrar
nas inovaes protagonizadas pelos novos atores polticos da comunidade da
poltica de segurana pblica, isto , pelos municpios e pelo governo federal,

69

Para conhecimento de algumas dessas inovaes, sobretudo as implementadas nos estados do

Amap, Mato Grosso do Sul e Rio de Janeiro, ver Soares (2002). Para esse autor, a originalidade das
novas polticas de segurana propostas por alguns estados consiste no fato de esses governos terem
promovido uma associao entre direitos humanos e eficincia policial. importante notar, no
entanto, que esses avanos so pontuais e que, muitas vezes, sofrem descontinuidades e
retrocessos, especialmente quando das mudanas de gesto.

75

especialmente nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da

Silva. Pretende-se verificar como executivos municipais e o executivo federal pautam
o tema em suas agendas e se as inovaes polticas por eles implementadas tm
sido capazes de incidir na poltica de segurana pblica de forma a promover
deslocamentos no seu desenho.

5.1 Experincia inovadora dos municpios

O aumento da violncia e da criminalidade nas grandes cidades do mundo, a

partir das dcadas de 1970 e 1980, tem promovido, como visto no captulo 4,
rupturas nos paradigmas da segurana pblica e da criminologia. Partimos, nesta
seo, da compreenso de como os atores internacionais e a literatura tm tratado o
papel do poder local na preveno e no controle do crime e da violncia para, em
seguida, analisarmos qual tem sido, no Brasil, o papel dos governos municipais na
rea da segurana pblica e como experincias municipais inovadoras de preveno
da violncia tm infludo na formao da agenda do governo federal.

5.1.1 Contextualizando as estratgias locais de preveno do crime

Os desafios impostos pela criminalidade contempornea passaram a exigir

novos mecanismos polticos administrativos na gesto da segurana (FREY;
CZAJWOSKI, 2008). Nessa perspectiva, no marco do paradigma da segurana
cidad, engendram-se novas estratgias locais de preveno do crime e da violncia
que implicam a responsabilizao e o envolvimento de vrios atores estatais e no
estatais na coproduo de segurana, por meio de uma gesto compartilhada,
multissetorial e integrada, com vistas reduo dos fatores de risco e ao aumento
dos fatores de proteo associados ao crime e violncia. Ao lado das aes
repressivas e de controle da ordem pblica desenvolvidas pelas instituies policiais,
coloca-se em relevo tambm a preocupao com a qualidade de vida e com a
76

dignidade humana em termos de liberdade, acesso ao mercado e oportunidades

sociais (ARRIAGADA; GODOY, 2000, p. 108).
Apesar de ser bastante recente como domnio governamental, essa lgica da
gesto local da segurana pblica tem ocupado lugar central na agenda de muitas
cidades da Amrica Latina e do mundo. Na Colmbia, Chile, Argentina e Equador,
por exemplo, vrias cidades tm desenvolvido polticas e programas exitosos. Da
mesma forma, importantes organizaes internacionais j pautaram a preveno
local do crime e da violncia como reas especficas de atuao, como o caso do
Programa Cidades Seguras70 do UN-HABITAT (Programa das Naes Unidas para
os Assentamentos Humanos) e do Frum Europeu de Segurana Urbana. O
lanamento, em 2002, na cidade de Valparaiso, no Chile, da Rede 14 da URB-AL71,
denominada Segurana cidad na cidade, tambm reflete a centralidade do tema
para as cidades. A Rede 14 rene municpios da Amrica Latina e Europa,
fomentando entre eles o intercmbio de boas prticas e a realizao de projetos
conjuntos, com o objetivo de fortalecer a capacidade de gesto dos atores locais na
rea da segurana urbana. Agncias internacionais, como o Banco Mundial e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento, tambm atuam no setor disponibilizando
linhas de financiamento para o poder pblico e produzindo pesquisas e materiais
didticos sobre preveno do crime e da violncia e reformas das polcias.
O Manifesto das cidades para a segurana e democracia (2000), do Frum
Europeu de Segurana Urbana, afirma que, para que se possa garantir segurana a
cada um, comunidade e cidade, preciso rechaar posturas fanticas, racistas
ou prticas discriminatrias. A ideia de cidade a ser firmada deve ser a da cidade de
incluso, hospitaleira, tolerante. Cidade que reforce os laos de proximidade, de
convivncia e de comunidade e que produza o sentimento de pertencer a uma
cidade comunitria. Cidade de cidadania72.

70

O documento conceitual do Programa Cidades Seguras, intitulado Un enfoque democrtico en

matria de seguridad urbana, situa a preveno como um dos pilares de toda a luta democrtica,
consistente em evitar a criminalidade lutando no apenas contra suas manifestaes, seno que
sobre o todo, focalizando suas causas.
71
A URB-AL um programa de cooperao descentralizado da Comisso Europeia, com o objetivo
de construir intercmbios entre cidades da Amrica Latina e da Europa. Sobre a Rede 14, acesse:
<www.urbalvalparaiso.cl>.
72
A agenda do Frum Europeu de Segurana Urbana contrasta com outras agendas, como por
exemplo, a de algumas cidades que adotam a poltica de tolerncia zero, que pode contribuir, como
afirma Wacquant (2002), para criminalizar e estigmatizar exatamente quem mais sofre com a
violncia, os pobres e os marginalizados. Segundo o autor, essa poltica rompe com os laos de

77

As cidades aparecem, contemporaneamente, como locus privilegiado de uma

nova poltica de preveno da violncia, envolvendo estratgias multissetoriais e a
articulao de novos atores, com ampla participao da sociedade civil. Cidade,
espao pblico e cidadania so conceitos relacionados dialeticamente (BORJA,
2004). A dissoluo, fragmentao e privatizao so processos negativos que
ameaam a cidade como espao de afirmao de direitos e de uma nova
cidadania73. Espao pblico, nesse sentido, ope-se violncia, tal qual no
pensamento arenditiano, segundo o qual violncia dominao, supresso do
espao pblico, da palavra plural e da capacidade de ao (ARENDT, 2004).
Vrias experincias de governana local74 e compartilhamento de poder tm
sido desenvolvidas em diferentes cidades no mundo, relacionadas proteo de
interesses difusos. Trata-se de uma nova institucionalidade participativa e
cooperativa

que

potencializa

diversos

saberes,

competncias,

recursos

informaes na resoluo de problemas comuns, numa abordagem relacional

(BURRIS; DRAHOS; SHEARING, 2005; DUPONT, 2004; SCHNEIDER et al., 2003;
SLAKMON; OXHORN, 2006).
Slakmon; Oxhorn (2006, p. 32) referem-se importncia da governana da
justia e da segurana em nvel local75, principalmente por meio de atores e redes
comunitrias76, em diferentes tipos de cooperao com agncias estatais e atores
no estatais. A governana local cooperativa pode potencializar recursos e

solidariedade indispensveis ao convvio social harmnico, gerando intolerncia e, portanto, mais

conflitos sociais, excluso e violncia.
73
Para ODonnell (2004), uma das formas de se avaliar a qualidade das democracias diz respeito
conexo existente entre democracia, direitos humanos e desenvolvimento humano. Segundo o autor,
a base moral comum que conecta intimamente esses trs conceitos a viso que partilham do ser
humano. Trata-se de um ser humano cidado, agente, que fundamenta o novo conceito de cidadania.
74
Para Ribeiro, Cruz e Batitucci (2003), a ideia de governana consiste nas condies que garantam
a eficincia estatal, envolvendo dimenses sociais e polticas da gesto pblica, fenmeno esse que
se manifesta atravs da alterao dos padres de coordenao e cooperao entre atores sociais, o
que ocorre, principalmente, pela transformao das intermediaes realizadas pelas instituies do
Estado.
75
Vrios estudos tm analisado esse tipo de governana na segurana em diversas partes do mundo.
Cartwright e Jenneker (2006) analisam uma experincia de governana local da segurana na frica
do Sul, e Wood e Marks (2006) estudam o que denominaram de governana conexa (remetendo
ideia de conexo e vnculo) da segurana em Victoria, Austrlia.
76
Parte da literatura sobre governana cooperativa local por meio de redes dialoga com a literatura
sobre capital social. Putnam (2007, p. 186) observa que as redes podem promover normas
duradouras de reciprocidade generalizada e encorajar a emergncia de confiana social, facilitando a
coordenao e a comunicao, amplificando reputaes e permitindo, dessa forma, que dilemas da
ao coletiva sejam resolvidos. Para o autor, a cooperao e a confiana social so estimuladas
pelas normas de reciprocidade e pela participao cvica, porque estas reduzem os incentivos a
transgredir, diminuem as incertezas e fornecem modelo para a cooperao futura.

78

competncias, fomentar a cooperao e a confiana e facilitar o encaminhamento e

a implementao das aes a serem adotadas. The emergence of trust and norms
of cooperation based on repeated interactions can foster collective action in policy
communities even in the presence of conflicting values and beliefs (SCHNEIDER,
2003, p. 152).
No caso da poltica de segurana pblica, vrios dos problemas a serem
enfrentados envolvem mltiplos aspectos e fatores que afetam a coletividade de
forma difusa. A complexidade e a multicausalidade da violncia demandam uma
concepo interdisciplinar, integradora e participativa no desenho das polticas pblicas
locais de segurana, visando reduo dos ndices de criminalidade e diminuio
da insegurana sentida pela comunidade (DAMMERT, 2004, DAMMERT; PAULSEN,
2005; SHAW, s/d; VANDERSCHUEREN, 2005).
A nova preveno do crime, segundo Dias Neto (1999, p. 116), implica em
garantir as condies materiais e simblicas de segurana, tarefas essas que no
podem ser exercidas por uma nica instituio:
Em oposio s polticas tradicionais centradas no monoplio das iniciativas
estatais, o que se prope uma abordagem desde a base, que assuma a
tutela do bem coletivo da segurana como uma tarefa que envolve a
corresponsabilidade do conjunto das instituies democrticas de um
territrio.

5.1.2 Novos atores, novas agendas: os municpios e a preveno no Brasil

Historicamente, no Brasil, a segurana pblica, como se analisou no captulo

2, diz respeito s instituies do sistema de justia criminal, responsveis pelo
controle da lei e da ordem, que atuam dentro de um modelo repressivo-punitivo de
enfrentamento e controle do crime. A preveno, como estratgia do sistema de
justia criminal, insere-se tambm nesse registro, limitando-se inibio do ato
delituoso, decorrente da presena ostensiva da polcia e da dissuaso como efeito
da aplicao da sano penal.
Ao se considerar a segurana pblica luz dessa lgica exclusivamente
repressivo-punitiva, aos municpios resta muito pouco a fazer, uma vez que as
instituies s quais competem a manuteno da lei e da ordem, a aplicao da lei
79

penal e a execuo da pena vinculam-se s esferas estaduais e federal do Estado.

Aos municpios, o artigo 144, pargrafo 8, da Constituio Federal, facultou apenas
a criao de guardas municipais para a vigilncia de seus bens, servios e
instalaes.
Por outro lado, a Constituio Federal de 1988 instituiu no Brasil a federao
trina ao elevar os municpios condio de entes federados autnomos. Ao fazer
isso, o desenho constitucional possibilitou o aparecimento de novos atores com
capacidade de incidir na formulao e na gesto de polticas pblicas 77. Dotados de
autonomia, vrios municpios tm protagonizado inovaes na gesto pblica, como
o oramento participativo, programas de renda mnima e programas locais de
preveno da violncia. Cada vez mais cobrados pelos ndices crescentes de
criminalidade em seus territrios, muitos municpios passaram a instituir experincias
inovadoras de governana local da segurana, valendo-se de suas competncias
para a implementao de polticas sociais e urbanas, de seu poder de polcia
administrativa, de sua capacidade de mobilizao e de seu conhecimento do
territrio.
fato que, a exemplo do que ocorre em outras polticas pblicas, nas quais o
papel dos municpios j est inclusive melhor consolidado, h grandes diferenas de
atuao nessa rea entre os cerca de 5.560 municpios brasileiros. Ainda hoje, h
gestores municipais para os quais a segurana local refere-se exclusivamente ao
trabalho das guardas municipais (quando existem), sem que se considere a gesto
de uma poltica local articulada de preveno da violncia78. Em geral, esses
gestores locais ainda no se sentem legitimados como protagonistas de polticas de
controle e preveno do delito porque, para eles, a segurana pblica segue sendo
de domnio exclusivo das agncias policiais estaduais. Os novos arranjos
institucionais, na perspectiva do paradigma da segurana cidad, pretendem
exatamente redistribuir as tarefas de preveno e controle do crime e da violncia
para alm desse domnio. Novas e velhas posturas convivem tambm entre os
executivos municipais, mas as inovaes municipais e as articulaes que elas
77

Para Pierson (1995), a emergncia de unidades constituintes da federao como novos atores
polticos significativos um dos efeitos institucionais do federalismo. Outros dois efeitos seriam
mudanas nas preferncias polticas, nas estratgias e na influncia dos atores e dilemas relativos
diviso da autoridade decisria entre mltiplas jurisdies.
78
Alm disso, a inexistncia de uma cultura matricial de gesto na administrao pblica dificulta,
ainda mais, a proposio e a coordenao de polticas pblicas integradas e multissetoriais, que
caracterizam as polticas preventivas da violncia.

80

promovem j se mostram potentes para mostrar a relevncia desses novos atores,

como se viu no captulo anterior.
Instncia de governo mais prxima da populao, o municpio tem
competncia e instrumentos para a implementao de polticas preventivas
fundamentais, embora insuficientes, para um provimento mais adequado da
segurana pblica, como amplamente reconhecido pelos atores pesquisados. Na
perspectiva da anlise constitucional, os municpios esto autorizados a atuar na
rea da segurana pblica por fora do disposto no caput do artigo 144, da
Constituio Federal, que responsabiliza todos pelo provimento da segurana, e do
disposto em seu artigo 23, inciso I, segundo o qual competncia comum aos trs
entes federados zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies
democrticas e conservar o patrimnio pblico. Desenvolver polticas que possam
no apenas reprimir a violncia (atribuio exclusiva das polcias federal e
estaduais), mas que possam preveni-la dever da Unio, dos estados e tambm,
especialmente, pela natureza de suas competncias, dos municpios.
Desde h muito, os municpios colaboram, principalmente com recursos
materiais, com as polcias estaduais alocadas em seus territrios. comum, como j
se mencionou anteriormente, que o municpio se responsabilize por despesas com
aluguel de imveis, cesso de prprios, combustvel para as viaturas, tanto da
polcia militar como da polcia civil. O que novo a centralidade que a segurana
assumiu na agenda de vrios municpios, que passaram a atuar como gestores, a
partir de suas competncias especficas, no mbito do controle e da preveno do
crime e da violncia.
Aos poucos, especialmente nos ltimos dez anos, os municpios foram
instituindo estruturas prprias para a gesto da preveno e controle do crime e da
violncia. A segurana pblica foi sendo pautada na agenda de muitos executivos
municipais, que chamaram para si a atribuio de formular polticas preventivas e
de, complementarmente s competncias das polcias estaduais, capacitar suas
guardas municipais para uma atuao preventiva e comunitria. Pesquisa do IBGE
(2007) sobre o perfil dos municpios brasileiros indica que 1.230 municpios
brasileiros (ou seja, 22,1% do total de 5.564 municpios) possuem estrutura
organizacional especfica para tratar de assuntos relacionados segurana pblica.
Em 445 municpios (8,% do total de municpios brasileiros), j existem conselhos
81

municipais de segurana, em geral com representao do poder pblico, em vrios

nveis, e da sociedade civil.
Experincias recentes de governana local da segurana em municpios
brasileiros tm se mostrado exitosas79. No estado de So Paulo, por exemplo, vrios
municpios instituram, nos ltimos anos, rgos gestores da poltica de segurana
urbana, como o caso de Diadema, Guarulhos, So Paulo, Santo Andr e
Campinas.

Diversas

experincias

inovadoras

tm

sido

implementadas

reconhecidas por especialistas da rea, como o Programa de Comisses Civis

Comunitrias80, desenvolvido no municpio de So Paulo entre os anos de 2002 e
2004, a poltica integrada de segurana de Diadema, em curso desde 2001, os
Programas Santo Andr Mais Segura e Santo Andr Mais Igual, desenvolvidos em
Santo Andr, de 2001 a 2008, todos baseados na governana local, numa lgica
proativa, na multissetorialidade e no compartilhamento da gesto com a prpria
comunidade e com outros atores no estatais.
Merece destaque a emblemtica experincia de Diadema, que foi um dos
primeiros municpios que inovou na rea da preveno do crime, atuando de
maneira integrada com outros nveis de governo. Marcada por violncia notabilizada
em todo o Brasil, no apenas em razo das estatsticas criminais, mas tambm por
ter sido palco de um dos flagrantes mais brutais de violncia policial, ocorrido na
Favela Naval, em 1997, Diadema pautou a segurana urbana como prioridade na
sua agenda governamental81.
Cidade industrial da regio metropolitana de So Paulo, Diadema ocupava, no
ano 2000, o 7 lugar no ranking nacional de mortes violentas, passando a ocupar a
40 posio no ano de 2005. O grfico abaixo mostra a evoluo dos casos de
homicdio na cidade entre os anos de 1996 e 2005 (taxa por 100 mil habitantes):

79

Algumas dessas experincias, como as desenvolvidas em Vitria, Recife, Porto Alegre, Santo
Andr, Diadema e So Paulo, esto retratadas em Sento-S (2005).
80
Sobre o programa de Comisses Civis Comunitrias ver tambm Gonalves (2004).
81
Vale notar que Diadema foi a nica cidade da regio metropolitana de So Paulo em que o sim ao
referendo sobre a proibio do comrcio de armas e munio, ocorrido em outubro de 2005, foi
vencedor. Ao contrrio do que se poderia pensar, em uma cidade que foi por tantos anos smbolo de
municpio violento, o medo parece no ter conduzido seus moradores a uma postura majoritariamente
defensiva e reativa, apontando para uma preferncia pelas formas no violentas de resoluo de
conflitos. Em Diadema, as campanhas de desarmamento, ao lado da Lei Seca, foram um dos
principais programas preventivos do governo, entre os anos de 2001 e 2008.

82

Evoluo dos casos de homicdio em Diadema (1996-2005)

Fonte: Secretaria de Defesa Social de Diadema

Desde o ano 2000, o Executivo Municipal instituiu a Secretaria de Defesa

Social, o Fundo Municipal de Segurana e o Conselho Municipal de Segurana e
deu incio a um processo indito de mapeamento e geoprocessamento dos crimes
no municpio. Alm disso, iniciou um processo de dilogo com diversos setores da
sociedade, como o que precedeu a instituio da chamada Lei Seca, que visava a
regular as atividades de bares e outros estabelecimentos similares, restringindo seu
horrio de funcionamento. Vale destacar que o ento prefeito, Jos de Felipe Jnior,
que governou a cidade por dois mandatos (2000-2003 e 2004-2008) conduzia,
pessoalmente, todas as reunies do Conselho Municipal de Segurana Urbana,
reafirmando continuamente a centralidade do tema na agenda do Executivo
Municipal e contribuindo, dessa forma, para garantir uma potente integrao entre os
rgos municipais e as agncias estaduais de segurana pblica.
Os rgos gestores municipais de segurana tm se responsabilizado pela
gesto de projetos locais preventivos, desde uma perspectiva epidemiolgica da
violncia, em que importa atuar de maneira intersetorial, integrada, participativa e
coordenada, objetivando diminuir os fatores de risco e aumentar os fatores de
proteo. Os programas locais de preveno do crime e da violncia, desde essa
nova

perspectiva,

no

se

subsumem

poltica

macrossocial,

mantendo

particularidades e consubstanciando conceito prprio, que envolve a requalificao

dos espaos pblicos, a preveno social e situacional, a mediao de conflitos, a
gesto de informaes, o enfrentamento de fatores e dinmicas de risco, como o uso
83

abusivo de lcool, drogas e a disponibilidade de armas de fogo, a promoo da

cultura da paz e o fortalecimento de canais de participao.
As inovaes municipais no campo da segurana pblica foram reconhecidas
especialmente no Governo Lula. Logo no incio de seu primeiro mandato, o Comit
de Articulao Federativa (CAF), vinculado Presidncia da Repblica, pautou a
atuao dos municpios no campo da segurana pblica e promoveu vrias
discusses que foram, ao final, sistematizadas em um documento intitulado A
Segurana Pblica e o Municpio (FRENTE NACIONAL DE PREFEITOS, 2004).
Nele se reconhece que as experincias municipais exitosas ainda exigem a
construo de uma base consistente e consensual acerca de uma poltica nacional
para a segurana municipal, motivo pelo qual o documento prope princpios e
diretrizes gerais para a atuao dos municpios na poltica de segurana. A vocao
essencial dos municpios, expressa o documento, a de desenvolver, a partir de
diagnsticos locais consistentes, estratgias preventivas que combinem uma
atuao comunitria de suas guardas municipais com a adoo de aes sociais e
urbanas focadas nas reas, grupos e dinmicas de grande incidncia de violncia,
preservando-se a ordem urbana, com fiscalizao, ainda, das posturas municipais.
Essa atuao, ressalta o texto, deve se dar de forma sistmica, em sintonia e
cooperao com as demais instncias federativas, sobretudo com os rgos policiais
e de justia criminal.
Posteriormente, j no curso do segundo mandato do presidente Lula, as
inovaes municipais mostraram-se importantes para a configurao do Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci82, que reconhece e
incorpora, em programa nacional, o protagonismo municipal na preveno da
violncia. At setembro de 2009, 106 municpios brasileiros j haviam aderido ao
Pronasci, recebendo recursos destinados a projetos preventivos endereados a
territrios vulnerveis (Anexo D).
No que diz respeito s guardas municipais, estima-se que haja no Brasil
pouco menos de 800 municpios com guardas institudas, concentradas, sobretudo,
nos estados da Bahia, So Paulo, Pernambuco, Rio de Janeiro e Cear, totalizando

82

O Pronasci ser analisado mais detalhadamente na seo 5.3 deste captulo.

84

um efetivo de aproximadamente 75 mil guardas em todo o pas 83. Uniformizadas e,

parte delas, armadas84, as guardas municipais carecem de uma regulamentao
nacional, o que faz com que essa instituio no tenha conseguido, at hoje,
construir uma identidade nacional85. Grande parte delas, para alm da proteo dos
prprios pblicos, vem capacitando seu efetivo, de acordo com a matriz curricular
elaborada nos anos 2004-2005, pela SENASP, para uma atuao preventiva.
Segundo o prembulo da Matriz Curricular Nacional para formao das Guardas
Municipais,
[...] as funes e atribuies das Guardas municipais ampliaram, na prtica,
aquelas previstas no artigo 144 da Constituio Federal, que se limitam
proteo dos bens, servios e instalaes municipais. Elas se multiplicaram
ao longo dos anos acompanhando o crescimento das cidades e a
complexidade dos problemas de urbanizao. A preveno constitui, hoje, a
principal misso da guarda municipal e pode assumir diferentes formas,
exigindo tambm modos operacionais diversificados, segundo o tipo de
Municpio aonde [sic] atua.

Como visto na anlise do questionrio respondido pelos atores, feita no

captulo anterior, embora um nmero significativo de atores defenda uma atuao
preventiva por parte das guardas, existem posies diversas e polarizadas,
indicando a necessidade de maior debate sobre o desenho que a instituio deve
assumir numa eventual reforma constitucional. Alm disso, h o reconhecimento
institucional, expresso pelo texto da Matriz Curricular Nacional, de que no h mais
como limitar as atribuies das guardas quelas estritamente mencionadas no artigo
144, da Constituio Federal.
Em sntese, apesar das polticas locais de segurana pblica ainda no terem
sido pautadas pela totalidade dos municpios brasileiros, estes tm sido cada vez
mais reconhecidos como novo ator da comunidade dessa poltica, tanto pelo

83

Segundo pesquisa do IBGE (2007), 14,1% dos municpios brasileiros possuem guardas municipais,
especialmente concentradas nas cidades com mais de 500 mil habitantes (77,8% dos municpios
desse grupo possuem sua guarda).
84
Pelo fato de serem uniformizadas, e muitas delas armadas, as guardas municipais so, em geral,
identificadas pela populao como fora policial. Note-se, por exemplo, que no episdio de maio de
2006, em So Paulo, em que agentes pblicos de segurana foram atacados por membros do
Primeiro Comando da Capital (PCC), vrias bases comunitrias de guardas municipais foram tambm
alvo da ao da organizao criminosa.
85
Ainda que no se considere uma eventual mudana constitucional no papel e atribuies das
guardas, o artigo 144, pargrafo 8, da CF, faz aluso a uma regulamentao que, at hoje, no foi
feita. A regulamentao nacional das guardas civis municipais importante para conferir a essa
instituio uma identidade nacional e, sobretudo, para possibilitar maior controle social e continuidade
na prestao do servio, para alm das preferncias de cada prefeito eleito.

85

governo federal quanto por outros atores. Vrios municpios brasileiros inovaram e
seguem construindo sua poltica municipal de segurana em duas frentes
articuladas. A primeira se relaciona nova governana local da segurana para a
gesto de projetos de preveno da violncia, multissetoriais, integrados e
participativos. A segunda, no caso dos municpios que possuem Guarda Municipal,
por meio tambm da especializao de seu efetivo para o policiamento preventivo e
comunitrio. O protagonismo dos executivos municipais na segurana pblica
brasileira um fato novo na histria dessa poltica, que altera, de maneira
inequvoca, sua dinmica federativa.

5.2 Governo FHC: marco inaugural da incluso da poltica de segurana na agenda

federal

A principal finalidade desta seo apontar como o tema da segurana

pblica, como poltica nacional, entrou, pela primeira vez em perodo democrtico,
para a agenda do Executivo Federal. Durante os dois e sucessivos governos do
presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998 e 1999 a 2002) foram criados
a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) e o Fundo Nacional de
Segurana Pblica (FNSP). Foi lanado tambm o primeiro Plano Nacional de
Segurana Pblica (PNSP), que, apesar de mal ter sado do papel e de no ter
logrado os resultados pretendidos, foi a primeira tentativa de uma poltica articulada
de segurana pblica nos trs nveis de governo.

5.2.1 Agenda, contexto e criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica

O Programa de Governo com o qual o presidente Fernando Henrique Cardoso

se elegeu em 1994, intitulado Mos Obra (CARDOSO, 1994), no pautava
reformas estruturais nas instituies policiais, mas prometia o controle da
criminalidade, em todas as suas formas, e a aplicao rigorosa da lei. O programa
86

estabelecia quatro linhas de ao. Duas delas relativas democratizao do acesso

ao Poder Judicirio e ao aperfeioamento do sistema penitencirio; uma visando ao
fortalecimento dos rgos federais de segurana (Polcia Federal e Polcia
Rodoviria Federal) e a outra visando a uma maior cooperao intergovernamental.
Nesta ltima linha de ao, o Programa de Governo propunha a criao da
Secretaria Nacional de Segurana Pblica, no mbito do Ministrio da Justia; a
articulao dos trs nveis de governo, incluindo a integrao das aes de
preveno e represso do crime na esfera local; valorizao profissional do policial,
por meio de formao, aperfeioamento e especializao; a implantao de um
programa de integrao das informaes criminais; a intensificao das operaes
conjuntas entre polcias federais e estaduais e a formulao de uma nova poltica de
assistncia aos usurios de drogas ilcitas.
Analisando a poltica de segurana pblica do primeiro governo FHC, Adorno
(1999) chama a ateno para a centralidade da agenda dos direitos humanos86.
Segundo Alvarez, Salla e Souza (2004), desde os anos 1980, direitos humanos so um
tema chave para se compreender a formao da agenda de segurana pblica no
pas. De fato, os dois mandatos presidenciais de FHC foram marcados por uma
profunda mobilizao nacional no campo dos direitos humanos (tanto de atores
defendendo esses direitos como de atores a eles reagentes).
A tnica dos dois governos referiu-se muito mais ampla temtica dos
direitos humanos do que segurana pblica especificamente, embora ambas as
polticas estejam inelutavelmente imbricadas. Foram lanados dois Programas
Nacionais de Direitos Humanos (PNDH), um em 1995 e outro no ano 200087, e
vrios tratados e convenes internacionais de direitos humanos foram ratificados
pelo governo brasileiro no perodo88. Inmeras aes de segurana pblica esto
includas nos PNDHs. O segundo PNDH previa, por exemplo, o apoio execuo do
Plano Nacional de Segurana Pblica, o apoio a programas preventivos da violncia
voltados para grupos vulnerveis; a ampliao de programas para reduo da
86

Adorno (1999) observa que, apesar da mencionada centralidade, no se logrou convencer o

cidado de que a observncia e a garantia desses direitos so requisitos essenciais segurana
pblica.
87
Sobre o tema ver Adorno (1999; 2003), Pinheiro (1999) e Mesquita Neto e Affonso (2002).
88
o caso, por exemplo, da aceitao da competncia da Corte Interamericana de Direitos
Humanos, em 1998, seis anos depois da ratificao da Conveno Americana sobre Direitos
Humanos pelo Brasil; da ratificao do Protocolo de So Salvador (1999), do Protocolo Facultativo
Conveno sobre a eliminao de todas as formas de discriminao contra a Mulher (2002), e da
aceitao da competncia do Tribunal Penal Internacional (2002), entre vrios outros.

87

violncia nas escolas; a criao de programas de atendimento psicossocial para o

policial e sua famlia; o fortalecimento do Frum Nacional de Ouvidores e a criao
da Ouvidoria da Polcia Federal89. No ano de 1997, iniciou-se uma intensa
mobilizao nacional em torno da questo do desarmamento, que, em dezembro de
2003, resultou na aprovao do Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826, de 22 de
dezembro de 2003)90.
Durante os dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso,
cresceram as taxas de criminalidade e persistiram os casos emblemticos de
violncia policial. Massacres como o de Vigrio Geral e da Candelria, em 1993,
continuaram ocorrendo. A chacina de Corumbiara, em 1995, o massacre de
integrantes do movimento dos sem-terra em Eldorado dos Carajs, no ano seguinte,
e o j citado caso da Favela Naval, em 1997, produziram momentos de crise. Em
todos esses episdios, agentes pblicos de segurana, responsveis pela
manuteno da lei e da ordem, figuravam como violadores de direitos fundamentais.
Algumas dessas conjunturas crticas acabaram por criar janelas de oportunidade
para a implementao da agenda governamental e para a aprovao de projetos de
lei que, de outra forma, talvez no tivessem ocorrido naquele momento em que a
disputa de agendas se dava de forma bastante polarizada entre atores que
pretendiam mudanas na poltica de segurana pblica e que defendiam a garantia
dos diretos humanos e atores conservadores com agendas reagentes quelas.
Foi o que sucedeu no episdio da chacina de 19 sem-terra por policiais em
Eldorado dos Carajs, em 1996. Logo aps o massacre, seguindo expressa
determinao de FHC, o ento Ministro da Justia, Nelson Jobim, foi ao Congresso
Nacional fazer gestes para a aprovao de um Projeto de Lei do deputado Hlio
Bicudo, que j se encontrava em tramitao h algum tempo, propondo a eliminao
do foro privilegiado para crimes cometidos por policiais militares contra civis, na
funo de policiamento (ZAVERUCHA, 2002). Esse projeto foi rapidamente
aprovado pela Cmara, com a ressalva anacrnica de que as investigaes
89

At outubro de 2009, a Ouvidoria da Polcia Federal ainda no havia sido criada, apesar de ter sido
pautada tambm pelo Governo Lula.
90
Segundo dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade, a
taxa de mortalidade por armas de fogo no Brasil cresceu 21,6% de 1979 a 1999. Em 1999, as mortes
por arma de fogo foram responsveis por 42% dos bitos de jovens do sexo masculino com idades
entre 15 e 19 anos (PERES, 2004). Dois anos aps a aprovao do Estatuto, em 23 de outubro de
2005, ocorreu o referendo sobre a proibio ou no da comercializao de armas de fogo e munies
no Brasil, vencendo a proposta da no-proibio.

88

continuariam a ser realizadas por inqurito policial militar, ou seja, pelos prprios
policiais militares. Submetido ao Senado, o projeto original sofreu novo golpe, tendo
sido aprovado, em agosto de 1996, que apenas os crimes dolosos contra a vida
cometidos por policiais militares passariam a ser julgados pelo Tribunal do Jri,
saindo da esfera de competncia da Justia Militar. Pouco tempo depois, em
fevereiro de 1997, foi aprovada tambm a lei que tornou crime o porte ilegal de
armas e que criou o Sistema Nacional de Armas (SINARM).
Em 31 de maro de 1997, cenas veiculadas por toda a grande mdia de
policiais militares cometendo crimes contra cidados comuns na Favela Naval, em
Diadema, novamente desencadearam reaes por parte do governo federal e vrias
propostas importantes, j pautadas anteriormente, foram concretizadas. O projeto de
lei tipificando o crime de tortura no ordenamento jurdico brasileiro, que tramitava
desde agosto de 1994, foi aprovado em regime de urgncia pelo Senado Federal em
3 de abril, no dia seguinte divulgao do caso, e foi sancionado trs dias depois
pelo presidente da Repblica. No dia 4 de abril, a Comisso de Constituio e
Justia da Cmara aprovou emenda constitucional federalizando os crimes contra os
direitos humanos.
No dia 6 de abril de 1997, foi criada a Secretaria Nacional de Direitos
Humanos, que j havia sido anunciada em maro e tinha sua instituio prevista
para o dia 13 de maio. Imediatamente aps a criao da Secretaria Nacional de
Direitos Humanos, o presidente Fernando Henrique Cardoso determinou a Jos
Gregori, ento Secretrio Nacional de Direitos Humanos, a criao de um grupo de
trabalho para discutir a reestruturao das polcias (Portaria n. 369/97), abrindo um
processo de discusso sobre a unificao das polcias militar e civil. No entanto,
segundo Zaverucha (2003), a composio do grupo privilegiava mais o Exrcito do
que a prpria representao dos policiais. Pouco depois, em julho de 1997, uma
srie de greves de policiais militares em diversos estados ofuscou os trabalhos do
grupo e nenhuma alterao na estrutura organizacional das polcias foi levada a
cabo.
Ainda em 1997, cumprindo uma das metas de seu Programa de Governo, o
presidente FHC criou a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), em
lugar da extinta Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana
Pblica, criada em 1995, logo no incio do governo, com a finalidade de cuidar dos
89

assuntos referentes segurana, entorpecentes e trnsito. Segundo consta do

decreto de instituio da SENASP91, a Secretaria tem por objetivo assessorar o
ministro da Justia na definio e na implementao da poltica nacional de
segurana pblica, acompanhando as atividades dos rgos responsveis pela
segurana pblica em todo o territrio nacional, por meio de diversas aes, que
incluem, entre outras, o apoio modernizao do aparelho policial; a ampliao do
Sistema Nacional de Informaes de Justia e Segurana Pblica (INFOSEG); a
efetivao do intercmbio de experincias tcnicas e operacionais entre os servios
policiais federais e estaduais; a implementao do registro da identidade civil; o
estmulo capacitao dos profissionais da rea de segurana pblica; a gesto dos
fundos federais dos rgos a ela subordinados; o incentivo atuao dos conselhos
regionais de segurana pblica; a realizao de estudos e pesquisas e consolidao
das estatsticas nacionais de crimes, trnsito e entorpecentes.
O Programa de Governo para o segundo mandato de FHC, denominado
Avana Brasil (CARDOSO, 1998), manteve alguns compromissos anunciados no
primeiro programa, no que diz respeito ao fortalecimento da preveno e da
represso ao crime, gesto da informao e valorizao do policial, mas reduziu
a articulao governamental nos trs nveis de governo integrao dos servios
das polcias e das guardas municipais92. Chamam a ateno duas inovaes
relativas ao segundo programa A primeira refere-se luta pela aprovao da
proposta de emenda constitucional que confere aos estados maior liberdade para
organizar seus sistemas de segurana pblica (PEC 514/97), que, como se viu no
captulo anterior, a exemplo de todas as outras propostas de reformas estruturais
formuladas por diferentes atores, no logrou xito. A segunda iniciativa programtica
inovadora dizia respeito a aprofundar os debates para a formulao da Poltica
Nacional de Segurana Pblica, que dever fortalecer as secretarias, os conselhos
regionais e o Conselho Nacional de Segurana Pblica (o que s comeou a
ocorrer no segundo mandato do presidente Lula, como se ver na seo 5.3, deste
captulo).

91

Decreto n. 2.315, de 4 de setembro de 1997.

Apenas quando da elaborao do Plano Nacional de Segurana Pblica, em 2000, a concepo
mais integradora dos trs nveis de governo, presente no primeiro Programa de Governo, foi
retomada.
92

90

Para Adorno (1999; 2003), a analise da poltica de segurana pblica nos dois
mandatos de FHC aponta vrios constrangimentos execuo das linhas de ao
fixadas nos respectivos Programas de Governo. A violncia crescia em diversas
direes, em meio a um legado autoritrio das instituies de segurana pblica e a
uma forte polarizao na opinio pblica, pr e contra a defesa dos direitos
humanos, muitas vezes acirrada pela mdia. Nesse contexto, no se chegou a um
consenso mnimo sobre como deveria ser implementada a lei e a ordem. As
resistncias a mudanas mostraram-se fortes e atuantes, mas contra elas o
governo federal agiu com pouco interesse e eficincia (ADORNO, 2003, p. 137).
Alm disso, segundo o autor, estiveram presentes outros constrangimentos polticoinstitucionais, decorrentes tanto das alianas de sustentao poltica do governo
quanto de interesses poderosos herdados do perodo autoritrio e incrustados na
burocracia estatal, ocupando espaos decisrios. Nos oito anos de governo FHC,
nove diferentes ministros estiveram frente do Ministrio da Justia, centro
nevrlgico da poltica de segurana93. Durante quase todo esse perodo, a SENASP
foi dirigida por oficiais militares94.
Havia tambm os constrangimentos decorrentes do prprio pacto federativo,
que confere grande autonomia aos estados na execuo de suas polticas de
segurana, alm da difcil questo, como aponta Adorno (1999), sobre a natureza do
controle da segurana:
Os governos estaduais aps a abertura do regime tiveram de enfrentar
delicadssimo problema poltico, at hoje mal equacionado: o de
reenquadrar suas polcias militares e reconquistar o controle civil da
segurana. Eis aqui, desde j, um dos principais constrangimentos ao xito
da poltica de segurana do governo FHC. (ADORNO, 1999, p. 133)

Nas

sees

seguintes,

sero

analisadas

duas

outras

iniciativas

implementadas no segundo Governo FHC, mais importantes pelo que representam

em termos de agenda governamental visando construo de uma poltica nacional,
do que propriamente pelos resultados alcanados.

93

O Ministrio da Justia foi frequentemente usado como moeda de troca entre os partidos da base
de sustentao do governo, especialmente o PMDB, como aponta Adorno (2003).
94
Apenas durante o curto tempo em que Jos Carlos Dias ocupou o cargo de Ministro da Justia do
Governo FHC que o comando da SENASP foi desmilitarizado, voltando a ser dirigida por um
coronel militar da reserva quando Jos Gregori substituiu Jos Carlos Dias.

91

5.2.2 Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP

Em junho de 2000, ocorreu o episdio que ficou conhecido como nibus

174, na cidade do Rio de Janeiro95. O fato acelerou, no segundo mandato do
presidente FHC, a formatao e a aprovao do primeiro Plano Nacional de
Segurana Pblica do perodo democrtico. Segundo Soares (2007, p. 83), logo
aps o sequestro do nibus, o presidente da Repblica determinou que o Plano
fosse concludo, apresentando-se, finalmente, qual seria a agenda nacional para a
segurana. Para o autor, no entanto, o lanamento antecipado do Plano fez com que
ele viesse a pblico, pouco tempo depois, como uma listagem assistemtica de
intenes heterogneas.
O Plano tinha por objetivo o aperfeioamento do sistema de segurana
pblica brasileiro por meio da integrao entre polticas de segurana, polticas
sociais e aes comunitrias. Propunha aliar medidas repressivas e preventivas
visando reduo da impunidade, ao aumento da segurana e tranquilidade do
cidado. Foram previstas 124 aes que se estruturavam em torno de 15
compromissos, divididos em medidas no mbito do governo federal, no mbito da
cooperao do governo federal com os governos estaduais, alm de medidas de
natureza normativa e de natureza institucional, estas ltimas relativas implantao
de um sistema nacional de segurana pblica.
As medidas no mbito do governo federal referiam-se a seis compromissos:
a) combate ao narcotrfico e ao crime organizado; b) desarmamento e controle de
armas; c) represso ao roubo de cargas e melhoria da segurana nas estradas; d)
implantao do subsistema de inteligncia de segurana pblica; e) ampliao do
Programa de Proteo a Testemunhas e Vtimas de Crime; f)

regulamentao:

mdia x violncia.
As medidas no mbito da cooperao do governo federal com os governos
estaduais compreendiam sete compromissos: a) reduo da violncia urbana; b)
95

O caso ocorreu em 12 de junho de 2000. Sob a mira de um revlver, Sandro Barbosa do

Nascimento, uma das vtimas da chacina da Candelria acontecida anos antes, manteve, por cerca
de cinco horas, diversos refns dentro de um nibus urbano da linha 174. Ao final, uma das refns
acabou morta no momento em que um policial do Batalho de Operaes Policiais Especiais (BOPE)
atirou contra o sequestrador. Este, por sua vez, foi detido e, segundo laudo pericial, acabou morto por
asfixia.

92

inibio de gangues e combate desordem social; c) eliminao de chacinas e

execues sumrias; d) combate violncia rural; e) intensificao das aes do
Programa

Nacional

de

Direitos

Humanos;

f)

capacitao

profissional

reaparelhamento das polcias; g) aperfeioamento do sistema penitencirio.

Para os especialistas, faltava ao Plano Nacional de Segurana Pblica uma
definio de prioridades, de metas quantificadas, bem como de estratgias que
pudessem articular cada uma das 124 aes previstas, de forma sistmica (CANO,
2006; LEMGRUBER, 2000; MUNIZ; ZACCHI, 2005; SOARES, 2007).
Em 2001, foi criado o Plano de Integrao e Acompanhamento dos
Programas Sociais de Preveno da Violncia (PIAPS), vinculado ao Gabinete de
Segurana Institucional do Presidente da Repblica. Vinculado a uma das 124 aes
previstas no PNSP, o PIAPS tinha por objetivo promover a interao local e o
fortalecimento de programas sociais preventivos da violncia nas trs esferas de
governo, fomentando e coordenando as redes locais.
Esse plano foi a primeira iniciativa de construo de um programa autnomo
para a coordenao de aes preventivas da violncia em algumas reas
metropolitanas, com foco nas crianas e jovens na faixa etria entre 0 e 24 anos. Por
meio de convnios firmados entre governos estaduais e municipais, foram
priorizadas inicialmente as regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro,
Vitria e Recife e, no segundo ano, foram incorporadas as regies de Fortaleza,
Cuiab e Distrito Federal. Porm, o PIAPS acabou enfrentando diversos obstculos
na sua execuo, no apenas em razo de no contar com recursos prprios, mas
porque, sem esse oramento, faltava-lhe um mandato efetivo para seu papel de
agente articulador e potencializador de iniciativas de outros ministrios (MUNIZ;
ZACCHI, 2005).
Dois anos aps o lanamento do PNSP, o governo reconheceu que grande
parte das medidas previstas no era passvel de execuo imediata 96. Segundo
Adorno (2003), algumas das medidas eram mais exequveis de imediato e outras
dependiam de maior empenho governamental para convencer opositores e superar
as crticas. Para o autor, a marca do Governo FHC na rea de segurana pblica foi

96

o que consta da matria publicada no jornal O Estado de S. Paulo, em 29 de janeiro de 2002,

intitulada Governo vai mudar plano de segurana de novo. Segundo a matria: Dos 124 itens do
programa, lanado em 2000, pelo Ministrio da Justia, pelo menos oitenta so considerados
irrelevantes para adoo imediata.

93

a de possuir uma elevada capacidade de formulao de polticas, com uma baixa

capacidade de implementao (ADORNO, 2003, p. 130).
Embora o PNSP no tenha logrado alcanar os resultados que se propunha,
pouco tendo sido implementado na prtica, representou um passo inicial na matria,
com pauta que inclua, entre outros itens, a qualificao policial, o estmulo criao
de ouvidorias de polcia, a preveno e a integrao governamental.

5.2.3. Criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica

O Fundo Nacional de Segurana Pblica foi institudo em 2001, com o

objetivo de financiar projetos na rea de segurana pblica e deveria servir tambm
de instrumento indutor de polticas adequadas pelas unidades subnacionais.
Conforme disposto na lei de instituio do FNSP (Lei n 10.201, de 14 de fevereiro
de 2001), seus recursos deveriam ser repassados a estados e municpios que se
comprometessem a: realizar diagnstico dos problemas de segurana pblica,
apresentando as respectivas solues; desenvolver aes integradas entre os
diversos rgos de segurana pblica; qualificar as polcias civis e militares, corpos
de bombeiros militares e as guardas municipais; reduzir a corrupo e a violncia
policiais; reduzir a criminalidade e a insegurana pblica; reprimir o crime
organizado. Os estados tambm deveriam, como pr-requisito para a liberao de
recursos do Fundo, apresentar seus planos estaduais de segurana pblica,
observadas as diretrizes do Plano Nacional de Segurana Pblica.
Pesquisa do IPEA (2003) aponta que, de modo geral, a partir do ano 2000, o
governo federal passou a gastar mais com segurana pblica:

94

Valores totais anuais da execuo oramentria e financeira

das despesas da rea de segurana

ANO

VALOR TOTAL

1995

R$ 126. 433.974,00

1996

R$ 171. 482.581,00

1997

R$

242.994.957,00

1998

R$

268.754.762,00

1999

R$

144.305.998,00

2000

R$

762.929.432,00

2001

R$ 1.009.498.398,00

2002

R$

871.497.962,00

Fonte: IPEA (2003)

Analisando a execuo oramentria do Ministrio da Justia, de 1995 a

2002, a mesma pesquisa aponta que, entre 1995 e 1999, os gastos eram voltados
para pagamento de pessoal e de outras despesas correntes. Com a instituio do
Fundo Nacional de Segurana Pblica, foram adicionados, em 2000 e 2001, R$ 252
milhes e R$ 397 milhes, respectivamente, aos programas de combate violncia
e criminalidade.
Por outro lado, a pesquisa ressalta que, apesar do FNSP ter sido
implementado em momento importante, quando os estados passavam por fortes
limitaes de recursos, o Fundo apenas permitiu que os estados reproduzissem o
velho modelo institucional vigente, como se o problema da segurana pblica
pudesse ser reduzido a um mero problema de insuficincia de recursos. No foram
discutidos diagnsticos e eficincia da polcia no Brasil, tampouco se debateu
amplamente um modelo de reestruturao das instituies policiais (IPEA, 2003).
Nos anos 2001 e 2002, o governo federal repassou recursos do FNSP aos
entes federados, no valor total de R$ 725.683.611,17 distribudos de acordo com as
seguintes rubricas oramentrias: intensificao de policiamento ostensivo em reas
crticas, reaparelhamento das polcias, treinamento e policiamento comunitrio. Dos
recursos empenhados, quase 88% foram gastos nas duas primeiras rubricas
mencionadas, que abarcam a aquisio de equipamentos, reforma e construo e
aquisio de viaturas, munio e armamento. A rubrica policiamento comunitrio
95

consumiu 22,4% dos recursos no binio mencionado e a rubrica treinamento 1,3%.

Segundo Muniz e Zacchi (2005), as quatro rubricas referidas, orientadoras do Fundo
at o ano de 2003, denotam uma lgica fragmentria e desarticulada de segurana
pblica e a destinao majoritria dos recursos evidencia a reiterao de
procedimentos de rotina das instituies policiais.
Com o mesmo entendimento, Soares (2007) afirma que a ausncia de uma
poltica nacional sistmica e a disperso reativa das decises acabou por repetir
velhos procedimentos varejistas, destinando-se os recursos do FNSP principalmente
compra de armas e viaturas97. Na avaliao de Soares, alimentaram-se estruturas
esgotadas, beneficiando polticas equivocadas e tolerando o convvio com
organizaes refratrias gesto racional (SOARES, 2007, p. 85).

5.3 Governo Lula: abandono da agenda de reformas radicais e tentativa de articular

uma poltica nacional de segurana pblica

O objetivo desta seo analisar as mudanas implementadas na rea da

segurana pblica, nos dois governos Luiz Incio Lula da Silva, desde seu incio at
o presente momento (2003 a 2006 e 2007 a 200998), analisando especialmente o
modo como a poltica desenvolvida tem provocado deslocamentos na dinmica
federativa nesse campo.
De forma geral, o debate federativo tem considervel centralidade na agenda
governamental do presidente Lula. Algumas aes institucionais expressam essa
preocupao, como por exemplo, a instituio do Comit de Articulao Federativa
(CAF)99, cujo trabalho com os municpios na rea da segurana pblica j foi referido

97

Estudo de Grossi de Souza (2004), analisando os convnios firmados com estados e municpios,
desde a criao do Fundo at o ano de 2003, tambm mostra que os recursos do FNSP foram
destinados quase que exclusivamente para a aquisio de armas, coletes, veculos e munio.
98
O segundo mandato se encerra em dezembro de 2010.
99
O CAF foi institudo inicialmente por um protocolo de cooperao federativa, firmado em 2003,
ganhando, posteriormente, maior institucionalidade por meio do Decreto n. 6.181, de 3 de agosto de
2007. O CAF foi institudo no mbito da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica, com a finalidade de promover a articulao na formulao de estratgias e
implementao de aes coordenadas e cooperativas entre as esferas federal e municipal de
governo, para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relaes federativas
(Artigo 1, do aludido Decreto).

96

na seo 5.1.2 deste captulo, e a aprovao da Lei do Consrcio Pblico 100, que se
apresenta como importante instrumento institucional para a ampliao da arena de
negociao e de cooperao intergovernamental na execuo de vrias polticas
pblicas, como a dos recursos hdricos, transporte e segurana pblica, a partir de
uma perspectiva de desenvolvimento regional. Segundo informaes da assessoria
jurdica do Ministrio da Justia, o primeiro e, at o momento, nico consrcio
pblico criado exclusivamente para trabalhar com segurana pblica no pas o
Consrcio de Segurana Pblica e Cidadania de Londrina e Regio Metropolitana
(CISMEL), oficializado em outubro de 2009101. Dotado de personalidade jurdica, o
Consrcio de Londrina e regio, em 5 de novembro de 2009, firmou com o Ministrio
da Justia um convnio de cooperao federativa para sua adeso ao Pronasci.
No campo da segurana pblica especificamente, o primeiro mandato do
presidente Lula, eleito com um Programa de Governo propositor de mudanas
estruturais para a rea, substituiu a agenda reformista radical por uma agenda
incremental fortemente marcada pelo tom de uma rearticulao federativa na
matria. No primeiro mandato, foi institudo o Sistema nico de Segurana Pblica
(SUSP), que, apesar de se pautar pelo tema do rearranjo federativo, tem se limitado,
at o momento, a um rearranjo administrativo-operacional visando a uma maior
articulao entre as polcias estaduais. Ainda no primeiro governo, foram realizadas
alteraes nas regras do Fundo Nacional de Segurana Pblica e foi instituda a
Fora Nacional de Segurana Pblica objetivando, segundo se explicita em seus
instrumentos constitutivos, a cooperao intergovernamental em aes especficas.
No segundo governo, foi lanado o Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania, que prev maior cooperao intergovernamental no enfrentamento
da violncia, por meio de aes voltadas a qualificar a represso e a fortalecer a
100

O consrcio pblico foi institudo pela Lei Federal 11.107, regulamentada pelo Decreto 6.017, de
17 de janeiro de 2007.
101
No caso da segurana pblica, o fenmeno da migrao do crime e a concentrao da violncia,
particularmente em regies urbanas conurbadas, demandam uma ao coletiva e coordenada.
Existem vrias experincias pontuais de gesto intermunicipal da segurana. No estado de So
Paulo, por exemplo, pode-se citar o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC (que rene sete
municpios da regio e que tem entre seus grupos de trabalho um Ncleo Estratgico de Segurana
Pblica) e a Cmara Setorial de Segurana Pblica dos municpios da regio oeste da Grande So
Paulo. Estes consrcios, contudo, ainda no se valem da nova institucionalidade inaugurada pela Lei
de Consrcios Pblicos. Nos dois exemplos mencionados, o que existe, at o momento, um pacto
poltico-administrativo que no gera personalidade jurdica e no oferece garantias jurdicas. Essa
constitui exatamente a inovao introduzida pela Lei de Consrcios Pblicos: potencializar a
capacidade tcnica, gerencial e financeira dos entes federados, por meio da cooperao horizontal ou
vertical entre eles, de forma juridicamente mais estvel e segura.

97

preveno. A primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica, que se realizou

no final do segundo mandato, inaugurou uma ampla discusso sobre o tema, com a
finalidade de construir princpios e diretrizes orientadoras de uma poltica nacional de
segurana.

5.3.1 Promessas do Plano de Segurana Pblica e recuo na proposio das

reformas radicais

O primeiro governo de Lula (2003 a 2006) assumiu como plano de governo na

rea da segurana pblica o Projeto Segurana Pblica para o Brasil (2002), cuja
redao foi discutida por vrios especialistas e representantes da sociedade civil,
durante a campanha para as eleies presidenciais102. O projeto propunha
alteraes substanciais nas caractersticas do modelo tradicional da poltica de
segurana, com reformas estruturais a serem promovidas em vrios nveis do
sistema, em especial nas instituies policiais.
Para uma mudana substantiva do modelo de polcia, o Projeto Segurana
Pblica para o Brasil (2002) previa que, com a implementao do Sistema nico de
Segurana Pblica, dever-se-ia instituir, progressivamente, um novo modelo de
segurana pblica, com as seguintes caractersticas: a) fim do controle militar sobre
as polcias militares, que deixariam de ser consideradas foras auxiliares e de
reserva do Exrcito, subordinando-se exclusivamente aos governadores de estados;
b) lei orgnica nica para as polcias estaduais; c) investigao preliminar sem
indiciamento (extino do inqurito policial); d) desconstitucionalizao do artigo 144
da Constituio Federal, de forma a que cada estado da federao tivesse liberdade
institucional e legal para adotar diferentes arranjos para suas polcias, observado,
em qualquer caso, o ciclo completo da atividade policial. Reforando o princpio
federativo, cada estado, da forma que lhe fosse mais adequada, organizaria suas
instituies policiais, criando uma ou vrias polcias de ciclo completo. Alm disso,
deveriam ser seriam previstos dispositivos constitucionais garantidores de uma

102

O Projeto Segurana Pblica para o Brasil foi elaborado pelo Instituto Cidadania e coordenado por
Antonio Carlos Biscaia, Benedito Mariano, Luiz Eduardo Soares e Roberto Aguiar.

98

unidade orgnico-funcional mnima entre todos os arranjos organizacionais a serem

adotados no pas.
As mencionadas propostas de mudanas estruturais, no entanto, no se
transformaram sequer em projeto de emenda constitucional, a ser encaminhado pelo
executivo federal ao Congresso Nacional. As preferncias reformistas radicais,
expressas no Projeto Segurana Pblica para o Brasil, no chegaram a entrar, de
fato, para a agenda decisional do governo. Houve um recuo em relao a elas.
Para Luiz Eduardo Soares, um dos coordenadores do Projeto Segurana
Pblica para o Brasil e primeiro Secretrio Nacional de Segurana Pblica do
Governo Lula103, caso a Unio assumisse o protagonismo da maior reforma
institucional das polcias no pas, o governo federal ficaria exposto a riscos polticos,
na medida em que lhe seria imputada a responsabilidade por problemas ocorridos
em cada cidade. O desgaste seria inevitvel, uma vez que os efeitos prticos de
uma reorganizao institucional s se fariam sentir a longo prazo (SOARES, 2007,
p. 88).
No caso em anlise, alm do alto custo de reverso que a mudana do
modelo das instituies policiais poderia impor (path dependence), haveria tambm,
segundo Soares, um risco poltico, isto , o risco de um alto custo eleitoral
decorrente do fato de que se poderia imputar ao governo federal, qualquer situao
de violncia ocorrida nas cidades, logo aps as mudanas estruturais, j que seus
benefcios no seriam sentidos de imediato.
Pierson (1996) utiliza o conceito de blame avoidance para definir a estratgia
de evitar os custos polticos das reformas que impliquem em imposio de perdas.
Nesses casos, a estratgia dominante dos governos dividir com a oposio os
custos polticos da reforma, por meio da construo de alianas e de uma ampla
coalizo capaz de dar sustentao mudana pretendida. No caso da reforma
estrutural do modelo de segurana pblica brasileiro, contudo, a constituio da
referida coalizo ainda apresenta vrios desafios a serem superados, como j visto
no captulo 4.
Segundo afirmou o Ministro Tarso Genro em discurso proferido no dia 8 de
dezembro de 2008, no ato de lanamento da primeira Conferncia Nacional de
Segurana Pblica, em Braslia, o recuo quanto s reformas estruturais ocorreu
103

Luiz Eduardo Soares ocupou o cargo de Secretrio Nacional de Segurana Pblica por pouco
menos de um ano, tendo sido substitudo pelo delegado da Polcia Federal, Luiz Fernando Correa.

99

exatamente em razo de no existir ainda uma coalizo majoritria em torno das

mudanas104. Conforme o que foi analisado no captulo 4, no h, de fato, consenso
entre os atores da comunidade da poltica de segurana pblica sobre as propostas
reformistas apresentadas no Projeto Segurana Pblica para o Brasil, especialmente
no que diz respeito proposta de desconstitucionalizao do artigo 144 da
Constituio Federal e do ciclo completo da atividade policial.
Face aos altos custos que seriam impostos por uma eventual reforma radical
no modelo da poltica e face inexistncia de uma coalizo reformista, as mudanas
radicais

no

foram

levadas

adiante,

conformando-se

novas

preferncias

estratgicas. Alm disso, a exemplo do que ocorreu no Governo FHC, outros

constrangimentos e disputas de agenda parecem ter operado no Governo Lula,
tendo em vista que no apenas as reformas radicais, mas tambm algumas
reformas incrementais previstas no seu programa de segurana pblica tambm no
foram, at o momento, implementadas, como o caso do estabelecimento de
vencimento bsico nacional para as polcias e da criao da Ouvidoria da Polcia
Federal.

5.3.2 Sistema nico de Segurana Pblica SUSP

Segundo o Programa Segurana Pblica para o Brasil (2002), o SUSP foi

idealizado para promover uma progressiva integrao entre as polcias militares e
civis, com o compartilhamento de rotinas, procedimentos e estruturas, considerada a
histrica dualidade do setor e a dificuldade dessas corporaes atuarem
conjuntamente. Integrando-se as duas polcias, as futuras reformas estruturais que
deveriam ocorrer em mdio e longo prazos no causariam tantos traumas. Para
atingir o objetivo proposto, o SUSP centrava-se, entre outros, nos seguintes
elementos no que diz respeito s polcias civis e militares: a) unificao progressiva
das academias e escolas de formao; b) integrao territorial necessria
integrao da atuao operacional das polcias; c) instituio de comisses civis
104

Na ocasio, o Ministro Tarso Genro afirmou, ainda, que a ampliao do debate sobre a segurana
pblica envolvendo os atores polticos e sociais que incidem na poltica um dos objetivos principais
da primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica.

100

comunitrias de segurana, objetivando aproximar as instituies policiais da

comunidade; d) criao de rgo integrado de informao e inteligncia policial; e)
corregedoria nica; f) obedincia aos dispositivos regulamentadores que probem a
participao de policiais nas empresas de segurana privada; g) grupo unificado de
mediao de conflitos; h) ouvidorias de polcia autnomas e independentes; i)
policiamento comunitrio; j) mudanas nos regulamentos disciplinares e leis
orgnicas policiais; k) controle rigoroso do uso da fora letal; l) autonomia dos
rgos periciais. Ao implementar as aes previstas, o SUSP, ainda segundo o
Projeto Segurana Pblica para o Brasil (2002), deveria criar as condies
necessrias para a instituio de um novo modelo de poltica, que culminaria, como
j foi mencionado, com o fim do controle do Exrcito sobre as polcias, o fim do
inqurito policial e a desconstitucionalizao do artigo 144 da Constituio Federal.
Institudo sem uma normativa legal105 e sob a gesto da SENASP, o SUSP
est estruturado em seis eixos estratgicos, com suas respectivas aes: a) gesto
unificada da informao implantao nacional do Sistema Nacional de Estatsticas
de Segurana Pblica e Justia Criminal (SINESPJC); b) gesto do sistema de
segurana pblica reorganizao institucional, integrando as organizaes policiais
civis e militares no nvel estratgico e de formao; c) formao e aperfeioamento
dos policiais implantao nacional da matriz curricular mnima, implantao de
rede de ensino distncia (EAD) e da Rede de Altos Estudos em Segurana Pblica
(RENAESP); d) valorizao das percias implantao do Sistema Nacional de
Identificao Criminal (AFIS) e implantao dos Laboratrios regionais de DNA; e)
aes de preveno da violncia implantao de consrcios metropolitanos de
preveno da criminalidade e assinatura de convnios com municpios na rea de
preveno; e f) criao de corregedorias unificadas e de ouvidorias independentes.
A implantao do SUSP centrou-se nos estados, que deveriam estabelecer
interfaces com a polcia federal e com as guardas municipais. Foram assinados,
entre cada um dos estados e a Unio, convnios de cooperao federativa visando
adeso ao SUSP. Os termos do referido convnio eram bastante genricos, tanto
que foram firmados com todos os governadores dos estados, sem exceo,
demonstrando a adeso a um consenso mnimo referido, principalmente,
necessidade de maior integrao no trabalho policial.
105

Projeto de Lei 3.461/2008, visando legalizao do SUSP, encontra-se em tramitao no

Congresso Nacional.

101

O convnio de cooperao exigia que o estado, ao aderir ao SUSP, institusse

um Gabinete de Gesto Integrada Estadual (GGI-E), que um frum deliberativo e
executivo, sem hierarquia, e que, respeitando a autonomia das instituies que o
compem, deve operar por consenso. O objetivo do GGI coordenar a
implementao das aes do SUSP no estado, visando integrao entre os rgos
do sistema de justia criminal, a implantao do planejamento estratgico como
ferramenta gerencial das aes empreendidas pelo sistema de justia criminal e a
constituio da informao como principal ferramenta de ao policial.
O dispositivo utilizado pelo governo federal para induzir os estados a aderirem
ao SUSP foi o de estabelecer a referida adeso e a implantao do GGI-E como
condio necessria para a obteno de recursos do Fundo Nacional de Segurana
Pblica. Estados mais ricos, como So Paulo, por exemplo, que dependem muito
pouco das transferncias do governo federal para executar sua poltica de
segurana pblica, demoraram mais a firmar o instrumento de adeso ao SUSP.
Segundo Durante (2008), o SUSP foi criado visando a incrementar a
cooperao intergovernamental e interinstitucional no mbito do sistema policial
brasileiro, sendo orientado pelos princpios do federalismo e pelo respeito
autonomia dos estados e dos municpios. Na prtica, porm, sua finalidade central
tem sido a de promover o incremento de aes operacionais no mbito das polcias
estaduais, por meio dos GGI-Es, e a de promover aes de aprimoramento na
formao e capacitao dos profissionais da segurana pblica.
Apesar desse incremento operacional ser considerado importante para a
diminuio dos conflitos entre as polcias e para conferir maior eficincia ao trabalho
policial, os prprios secretrios executivos dos GGI-Es apontaram, durante a
realizao do Frum Internacional de Gabinetes de Gesto Integrada, realizado em
novembro 2007, em So Luiz do Maranho, que a atuao reativa dos GGI-Es,
restrita na prtica a um foco operacional, constitui ainda um ponto fraco a ser
superado. (MINISTRIO DA JUSTIA, 2008b).
O eixo formativo do SUSP considerado um dos mais desenvolvidos dos seis
eixos que o estruturam. At 2003, segundo diagnstico realizado pela SENASP, as
academias e os centros de formao para policiais nos estados apresentavam os
seguintes problemas: ausncia de padronizao dos contedos formativos;
princpios pedaggicos frgeis; aes educativas excludentes; quadro docente
102

insuficiente; instrutores pouco qualificados e precariedade e subutilizao das

estruturas de ensino. Alm disso, os dados indicavam baixa escolaridade do
profissional de segurana pblica no pas. Em 2001, aproximadamente 34% dos
policiais militares e 14% dos policiais civis do pas tinham apenas o ensino
fundamental. No mesmo ano, somente 8,6% dos policiais militares e 20,2% dos
policiais civis possuam nvel universitrio (MUNIZ; ZACCHI, 2005).
Para reverter esse quadro, vrias medidas foram adotadas desde o primeiro
mandato do presidente Lula. Estabeleceu-se uma matriz curricular bsica nacional
como referencial terico-metodolgico para orientar as atividades formativas de
todos os profissionais da rea de segurana pblica. Instituiu-se a Rede Nacional de
Altos Estudos em Segurana Pblica (RENAESP), que fomenta a formao dos
profissionais de segurana por meio de cursos de graduao e especializao
desenvolvidos por 65 universidades cadastradas na Rede, que oferecem 81 cursos
de especializao, com durao mdia de 360 horas/aula. Mais de cinco mil
profissionais de segurana e agentes comunitrios de segurana pblica j
participaram dos cursos de ps-graduao oferecidos na modalidade presencial ou
distncia. A RENAESP trabalha, tambm, com cursos de curta durao distncia
(EAD). Para possibilitar os cursos pela internet, at 2008, j haviam sido instalados,
com recursos do governo federal, 270 telecentros nas 27 unidades da federao,
com a realizao de 14 ciclos formativos envolvendo 30 cursos diferentes. S no
ano de 2008, 369 mil profissionais participaram de cursos distncia oferecidos pela
RENAESP.
O SUSP no implicou reformas estruturais no modelo de polcia dual e de
ciclo incompleto que marcam o sistema policial brasileiro, nem propiciou a integrao
com os municpios que, de forma geral, no so chamados a participar dos
gabinetes de gesto integrada estaduais. Alm disso, mudanas previstas
inicialmente como importantes para a integrao das polcias e que no dependiam
de alterao constitucional tambm no foram implementadas (ou se deram apenas
pontualmente, em um ou outro estado) como, por exemplo, a criao de
corregedoria nica e de escolas de formao unificadas, reforma nos regulamentos
disciplinares e nas leis orgnicas policiais e grupo unificado de mediao de
conflitos. No obstante, o SUSP representa uma mudana incremental que contribui,
em maior ou menor medida, para melhorar a integrao operacional entre as polcias
103

e para fomentar e propiciar melhor formao e capacitao profissional aos

trabalhadores da segurana pblica.

5.3.3 Fundo Nacional de Segurana Pblica: alterao legislativa e novos critrios

para a distribuio de recursos

At o ano de 2003, o Fundo Nacional de Segurana Pblica, institudo no

segundo Governo FHC, destinava recursos apenas para os estados e para os
municpios que tivessem guardas municipais. Reconhecendo cada vez mais a
vocao dos municpios para a formulao e o desenvolvimento de polticas
preventivas da violncia, o Governo Lula props, em 2003, uma alterao importante
na legislao do Fundo, de forma a permitir a destinao de verbas tambm para
municpios que no possuam Guarda, para a elaborao de projetos multissetoriais
de preveno da violncia e da criminalidade, especialmente voltados para jovens
em situao de vulnerabilidade106.
Os projetos apresentados ao FNSP so analisados por um conselho gestor,
composto por dois representantes do Ministrio da Justia; um representante
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; um representante da Casa
Civil da Presidncia da Repblica; um representante do Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica e um representante da Procuradoria-Geral
da Repblica. Apenas o nvel federal, como se v, tem assento no Conselho Gestor
do Fundo, no havendo representao institucionalizada dos estados e municpios.
Com a alterao dada pela Lei n. 10.746/03, o FNSP passou a ter por
objetivo precpuo apoiar projetos na rea de segurana pblica e de preveno da
violncia por meio da transferncia de recursos para as unidades subnacionais. O
governo federal, no entanto, no o grande financiador da poltica de segurana
pblica para os estados. Como mostra a tabela abaixo, o governo federal

106

Pgina institucional do Fundo Nacional de Segurana Pblica/ SENASP, disponvel em:

<http://www.mj.gov.br/Senasp/SUSP/FNSP/fnsp_municipios.htm>.

104

responsvel por pouco mais de 1% do gasto total dos estados em segurana

pblica107.

Razo entre os recursos gastos pelos estados e recursos repassados

pela SENASP 2003 a 2006
Unidades da
Federao
Acre
Alagoas
Amazonas
Amap
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Par
Paraba
Paran
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondnia
Roraima
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Tocantins
Total

Recursos Gastos pelos Estados e Repassados pela SENASP

Razo
Gastos Estaduais
Repassados FNSP
Estado /
R$
(%)
R$
(%)
FNSP
R$ 531.065.129,05
0,6
R$ 17.554.667,67
2,1
30,25
R$ 1.119.348.210,77
1,4
R$ 14.786.845,90
1,7
75,70
R$ 1.522.645.028,76
1,8
R$ 22.445.093,65
2,6
67,84
R$ 1.512.380.844,57
1,8
R$ 21.510.617,31
2,5
70,31
R$ 4.565.155.088,33
5,5
R$ 35.660.942,12
4,2
128,02
R$ 1.416.976.805,42
1,7
R$ 22.813.710,23
2,7
62,11
R$ 548.564.145,69
0,7
R$ 18.782.298,27
2,2
29,21
R$ 1.847.480.609,44
2,2
R$ 34.123.358,15
4,0
54,14
R$ 2.437.982.043,40
2,9
R$ 29.659.631,67
3,5
82,20
R$ 448.715.385,43
0,5
R$ 17.766.668,00
2,1
25,26
R$ 2.811.561.119,40
R$ 12.347.873.697,82
R$ 1.830.572.872,59

3,4
14,9
2,2

R$ 3.603.213.010,76
4,4
R$ 2.853.881.604,86
3,5
R$ 816.468.859,14
1,0
R$ 9.753.533.242,97 11,8
R$ 1.085.914.061,04
1,3
R$ 4.849.262.182,31
5,9
R$ 1.143.218.736,50
1,4
R$ 242.956.384,86
0,3
R$ 3.387.765.573,49
4,1
R$ 20.559.835.861,44 24,9
R$ 867.551.424,53
1,0
R$ 612.953.945,62
0,7
R$ 82.716.875.868,19 100,0

R$ 21.084.894,86
R$ 65.618.836,26
R$ 30.738.451,75

2,5
7,7
3,6

133,34
188,18
59,55

R$ 28.144.085,72
3,3
R$ 40.761.708,02
4,8
R$ 19.836.744,09
2,3
R$ 88.990.553,44 10,4
R$ 31.453.659,20
3,7
R$ 60.036.625,52
7,0
R$ 16.092.047,04
1,9
R$ 19.975.205,35
2,3
R$ 19.890.809,35
2,3
R$ 148.908.707,92 17,5
R$ 12.995.174,77
1,5
R$ 13.600.147,20
1,6
R$ 853.231.483,46 100,0

128,03
70,01
41,16
109,60
34,52
80,77
71,04
12,16
170,32
138,07
66,76
45,07
96,95

Fonte: TCU e SENASP/MJ.

Com relao aos critrios para a transferncia de recursos para os

municpios, para que possam se beneficiar dos recursos do Fundo, eles devem
107

No ano de 2006, por exemplo, o Fundo Nacional de Segurana Pblica destinou R$ 170 milhes
para investimentos em todo o pas, enquanto apenas no estado de So Paulo o oramento da
segurana pblica foi de seis bilhes de reais (RAMOS, 2007).

105

desenvolver suas atividades de forma integrada aos rgos estaduais de segurana

pblica e no podem estar inadimplentes com a SENASP. Levam-se tambm em
conta as taxas de criminalidade, o tamanho do pblico a ser beneficiado pelas
polticas e aes de segurana pblica, o tamanho do municpio, a concentrao da
populao em rea urbana, as condies socioeconmicas da populao e a
capacidade do municpio de investir na rea de segurana pblica, por sua prpria
conta.
No caso da distribuio de recursos do Fundo para os estados, alm dos
critrios acima mencionados, realizada uma avaliao dos avanos do estado na
implementao do SUSP em todos os seus eixos, induzindo, assim, em tese, a
adoo das diretrizes da poltica nacional. Para recebimento de recursos do FNSP
necessrio tambm que o estado tenha institudo um Gabinete de Gesto Integrada
Estadual.108 Segundo Durante109, os critrios de distribuio dos recursos do FNSP
foram estabelecidos com a preocupao de se reduzir as assimetrias regionais, por
isso o Produto Interno Bruto (PIB) e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do
estado a ser beneficiado so tambm elementos importantes na anlise que precede
a transferncia de recursos.
De 2003 a 2006, os recursos dirigidos SENASP por meio do FNSP foram
diminuindo

significativamente,

numa

relao

inversamente

proporcional

ao

oramento total da segurana pblica, conforme se verifica na tabela abaixo. Isso

parece ter ligao direta com o marcante fortalecimento da polcia federal no
governo Lula110, uma vez que os investimentos nessa polcia aumentaram
significativamente no mesmo perodo (DURANTE, 2008).111

108

Segundo informaes dadas por gestores da SENASP, os estados respondem periodicamente a

questionrios sobre o cumprimento dessas condicionalidades, porm, o ideal seria um monitoramento
em que se realizassem tambm visitas in loco para se verificar a veracidade das informaes
prestadas e a qualidade das aes desenvolvidas pelas unidades subnacionais.
109
Entrevista concedida autora desta dissertao, em 31 de outubro, em Braslia.
110
Aps a sada de Luiz Eduardo Soares da SENASP, ainda no primeiro ano do Governo Lula, a
deciso do governo federal parece ter sido a de fortalecer sua prpria polcia. Durante o perodo de
pouco mais de trs anos em que o delegado da Polcia Federal, Luiz Fernando Correa, esteve
frente da SENASP (apesar de o Departamento da Polcia Federal no se vincular a esta ltima), o
oramento da Polcia Federal aumentou significativamente, enquanto o montante de recursos do
FNSP, repassados s unidades subnacionais, sofreu sensvel reduo em relao aos investimentos
feitos no Governo FHC. Aps deixar o cargo de Secretrio Nacional de Segurana Pblica, no final de
2007, Luiz Fernando Correa foi nomeado diretor do Departamento de Polcia Federal. Exemplo da
fora poltica que a Polcia Federal ganhou nos ltimos anos o fato de que, dos 26 estados da
Federao, no final de 2009, em 17 deles os secretrios estaduais de segurana pblica eram
oriundos da Polcia Federal, segundo informado pela SENASP. At ento, era significativamente mais

106

2004
2005
(1)
2006

R$ 2.522.992.649
R$ 2.704.613.948
R$ 3.477.873.865

R$ 283.870.271
R$ 242.958.508
R$ 339.243.486

11,25
8,98
9,75

Fonte: TCU
(1) Inlcui recursos aplicados nos Jogos Pan-Americanos

Percentual de Recursos do FNSP Liquidados no Conjunto do Oramento de

Segurana Pblica Executado do Governo Federal (Brasil - 2000/2006)
Percentual FNSP /
Ano
Oramento Total
FNSP Liquidado
Oramento Total
2000
R$ 1.735.478.742
R$ 251.622.251
14,50
2001
R$ 2.039.459.935
R$ 402.626.548
19,74
2002
R$ 1.650.368.268
R$ 328.860.014
19,93
2003
R$ 2.196.130.391
R$ 304.854.007
13,88
2004
R$ 2.522.992.649
R$ 283.870.271
11,25
2005
R$ 2.704.613.948
R$ 242.958.508
8,98
(1)
2006
R$ 3.477.873.865
R$ 199.711.631
5,74
Fonte: TCU
(1) No inlcui recursos aplicados nos Jogos Pan-Americanos

A partir de 2003, o governo federal passou a realizar tambm aquisies

diretas, especialmente de equipamentos e viaturas, que so, posteriormente, doados
aos estados e municpios mediante o compromisso de serem utilizados de acordo
com as diretrizes do SUSP. Dessa forma, a Secretaria Nacional de Segurana
Pblica tem dado corpo sua poltica de segurana pblica, induzindo a gesto de
polticas e processos e a padronizao de procedimentos, tcnicas e equipamentos.
No perodo de 2003 a 2007, os gastos com aquisio direta, com recursos do
FNSP, aumentaram (com ligeiro declnio em 2007), em detrimento dos recursos
repassados s unidades subnacionais, conforme se depreende do grfico a seguir:

frequente a presena de secretrios de segurana pblica estaduais com formao militar, juristas ou
integrantes do Ministrio Pblico.
111
Do ponto de vista dos atores do poder executivo federal, notam-se nfases diferenciadas nas
diferentes gestes do Ministrio da Justia. At o momento, foram dois os Ministros da Justia na era
Lula. Enquanto Mrcio Thomaz Bastos priorizou investimentos na Polcia Federal, Tarso Genro deu
incio a um processo gradual de aumento dos investimentos para o FNSP (retomando a tendncia do
Governo FHC) e lanou o Pronasci, aumentando o volume de recursos destinados articulao de
aes repressivas e preventivas, com envolvimento dos trs nveis de governo.

107

Distribuio dos Gastos do FNSP (2003/2007)

100%

Percentual do FNSP

80%

60%

40%

20%

0%

2003

2004

Repassados para os Municpios

Gastos Via Aquisio Direta (*)

2005
Anos

2006

2007

Repassados para os Estados

Gastos com Dirias e Passagens

Fonte: Relatrio de Atividades Implantao do SUSP, SENASP 2007

O grfico abaixo apresenta a natureza dos gastos com aquisies diretas em

2007, demonstrando uma preocupao com vrios eixos do SUSP, como a gesto
da informao e a formao dos profissionais da segurana, e no apenas com
aquisio de veculos e equipamento112.

112

Segundo Muniz e Zacchi (2005, p. 17), o gasto com a aquisio de equipamentos, armamentos e
viaturas constitui resposta reativa s demandas populares por mais policiamento. Diante da falta de
polticas pblicas articuladas e continuadas e da real carncia das polcias, esse tipo de
procedimento de rotina costuma ganhar o status de poltica pblica na rea da segurana e mesmo
sendo um tipo de resposta reativa e pontual, ela possui visibilidade, podendo ser apresentada como
um passo importante para a modernizao das polcias.

108

Total de Recursos Repassados Via Aquisio Direta (2007)

Aes de Execuo Direta

Valor (R$)

Transferncia para Organismo Internacional - PNUD

R$ 54.160.100,00

Aquisio - Reaparelhamento

R$ 46.702.421,49

Ampliao do Ensino Distncia / RENAESP

R$ 24.046.868,19

Aquisio de Viaturas (Estados e municpios)

R$ 23.404.500,00

INFOSEG

R$ 12.216.082,83

Estruturao da Percia (Laboratrios de DNA e Fontica Forense)

R$ 5.024.449,74

Pagamento de Horas Aula

R$ 4.259.161,20

Repasse de Recurso para SENAD

R$ 1.000.000,00

Material de Consumo, permanente e servios / Rio de Janeiro

R$ 80.833,46

Manuteno de Veculos - Fora Nacional

R$ 40.774,40

Repasse de Recurso para SEPOM/PR

R$ 15.000,00

Empenhos a serem cancelados

Total

R$ 8.304,32
R$ 170.958.495,63

Fonte: Relatrio de Atividades Implantao do SUSP, SENASP 2007.

Apesar do oramento para a segurana pblica ter aumentado muito no

Governo Lula em relao ao Governo FHC, este ltimo transferiu uma quantidade
muito maior de recursos do FNSP s unidades subnacionais. Porm, no Governo
FHC, os recursos do Fundo eram basicamente destinados aquisio de veculos e
equipamentos para os estados e para os municpios que tivessem guardas
municipais. O Governo Lula conseguiu induzir um pequeno aumento dos gastos com
a formao de agentes pblicos de segurana e destinou recursos para projetos
preventivos municipais, independentemente de os municpios terem guardas
municipais.

5.3.4 Fora Nacional: nova fora policial, sem novos policiais

A Fora Nacional de Segurana Pblica, instituda pelo Decreto 5.289, de 29

de novembro de 2004 e, posteriormente, pela Lei n. 11.473, de 10 de maio de 2007,
um programa de cooperao intergovernamental, ao qual os estados interessados
aderem voluntariamente. A cooperao federativa em questo compreende
operaes conjuntas, transferncias de recursos e atividades de capacitao e

109

qualificao de profissionais, no mbito da Fora Nacional de Segurana Pblica,

implementadas sob a coordenao conjunta da Unio e do ente convenente.
Conforme expresso no Relatrio de Atividades de Implantao do Sistema
nico de Segurana Pblica 2003 a 2006, a Fora Nacional
[...] constitui um instrumento para fixao de uma doutrina nacional para as
polcias militares estaduais; para padronizao de procedimentos e
equipamentos no emprego da fora legal (policiamento ostensivo, ao
ttica, controle de distrbios civis) e para estabelecer interoperabilidade
entre as foras policiais estaduais, permitindo aes conjuntas em
substituio ao indevido emprego das Foras Armadas em policiamento
civil.

Emprega-se a Fora Nacional no atendimento de necessidades emergenciais

dos estados, em situaes em que necessria uma interferncia maior do poder
pblico ou quando for detectada a necessidade urgente de reforo na rea de
segurana (como foi o caso da segurana nos Jogos Pan-Americanos, realizados no
Rio de Janeiro, em 2007).
A Fora Nacional de Segurana Pblica composta por policiais militares e
bombeiros dos grupos de elite dos estados e do Distrito Federal que tenham
recebido treinamento realizado pelo Ministrio da Justia, objetivando padronizar o
comportamento de todo o efetivo. O Ministrio da Justia envia ofcio para todas as
polcias militares do pas solicitando que selecionem, entre os voluntrios para
receber o treinamento, aqueles que mais se destacam. At o final de 2006, foram
formados 7.981 policiais como membros da Fora Nacional de Segurana Pblica,
oriundos das polcias de todos os estados brasileiros113.
Aps treinamento ou atuao, os policiais nivelados se reintegram s suas
respectivas funes em seus estados, repassam os conhecimentos adquiridos aos
demais membros de suas corporaes e levam consigo os equipamentos que
utilizaram. Segundo Robson Rubin114, assessor do ento secretrio nacional de
Segurana Pblica, Luiz Fernando Correa, poca da concepo e implantao da
Fora Nacional, o retorno do policial sua corporao de origem, levando consigo
formao e equipamentos, expressa um ganho para os estados tambm. A Fora
nesse sentido uma polcia nova, sem novos policiais. Os policiais dos estados
unem-se para colaborar numa misso num estado que solicite sua presena. Trata113

Os estados de So Paulo e Paran foram os que mais demoraram a enviar policiais.

Entrevista concedida autora desta dissertao, por Robson Rubin, no dia 31 de outubro, em
Braslia.
114

110

se, segundo Rubin, de um grande esforo de cooperao intergovernamental em

que todos os estados ganham porque tm seu corpo policial requalificado.
At o final de 2008, a Fora Nacional j havia atuado no Esprito Santo, Rio
de Janeiro, Mato Grosso do Sul, entorno do Distrito Federal, Maranho, Par,
Rondnia, Alagoas e Roraima. Mas o tema suscita controvrsias. Vrias so as
aes de inconstitucionalidade ajuizadas contra a criao da Fora Nacional115.
Para alguns atores, a Fora Nacional uma reunio de policiais estaduais,
oriundos de grupamentos de choque que imprimem Fora a marca repressiva e
militarizada de suas corporaes de origem116. A mesma frase utilizada por Rubin,
com sentido positivo, de que A Fora uma polcia nova, sem novos policiais,
repetida por alguns de seus crticos, porm, com conotao contrria.
Iniciativa semelhante j havia sido proposta, sem xito, no Governo FHC, por
meio da PEC 514/97 que propunha a criao de uma Guarda Nacional composta por
membros das duas polcias estaduais e citava, em sua exposio de motivos,
argumentos semelhantes aos apresentados pelo governo Lula para justificar a
instituio da Fora Nacional, quais sejam, o fortalecimento da ideia de cooperao
entre os entes federados e a reduo do uso excepcional das Foras Armadas em
conflitos internos.

5.3.5. Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci

Diferentemente do Programa de Governo do primeiro mandato do presidente

Lula, o segundo, intitulado Lula Presidente Plano de Governo 2007/2010, no
previa reformas radicais e baseava-se em duas diretrizes bsicas: a) integrao das
instituies da segurana pblica; b) democratizao e participao da sociedade e
do estado no combate ao crime e violncia.
115

Sobre o tema, ver Pereira, Gerson da Rosa. A inconstitucionalidade da Fora Nacional de

Segurana
Pblica.
Disponvel
em:
<http://www.forumseguranca.org.br/artigos/ainonstitucionalidade-dforca-nacional-de-seguranca-publica>. Cf. tambm matria publicada pela
Agncia Estado, intitulada MPF do Par pede fim da Fora Nacional de Segurana, de 1/2/2009,
disponvel em: <HTTP://www.jusbrasil.com.br/716909/mpf-do-para-pede-fim-da-forca-nacional-deseguranca>.
116
Sobre o tema, cf. matria publicada na Folha UOL, em 24/9/2008, intitulada OAB acusa policiais
da
Fora
Nacional
de
tortura
no
Maranho.
Disponvel
em:
<HTTP://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u448616.shtml>.

111

A primeira diretriz abrangia tanto a integrao das instituies de forma a

superar a fragmentao, a ineficincia e a ineficcia do sistema, como a integrao e
a articulao efetiva da poltica nos trs nveis de governo e a articulao de aes
de represso e preveno, com especial ateno para as aes de inteligncia e de
informao em todas as esferas do sistema117.
A segunda diretriz dizia respeito constituio de uma nova cultura poltica
no trato da questo da violncia, consolidando-se o paradigma da segurana
pblica cidad, orientada para a preveno e represso eficiente do crime, em
especial do crime organizado, por meio da participao solidria da sociedade e dos
aparatos policiais em todos os nveis da Federao, assumindo a segurana como
direito fundamental da cidadania na sociedade brasileira.
Em consonncia com ambas as diretrizes, o governo federal lanou o
Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci, institudo pela
Lei 1530, de 24 de outubro de 2007118. O programa objetiva, segundo seus
enunciados, a consolidao de um novo paradigma da segurana pblica no Brasil,
ao promover, por um lado, uma nova articulao federativa, integrando na agenda
da segurana pblica os trs entes federados e, por outro, articulando polticas
repressivas de segurana a polticas sociais preventivas, de forma a atuar tambm
nas razes socioculturais da violncia.
O Pronasci prev 94 aes, que incluem projetos de modernizao das
polcias, valorizao profissional, reestruturao do sistema prisional, aes de
combate corrupo policial e ao crime organizado e aes territoriais locais de
preveno. A Lei n. 11.530, de 24 de outubro de 2007, que alterou a lei de instituio
do Pronasci, estabelece quatro projetos em seu artigo 8, sem prejuzo de outros:
Bolsa Formao, Protejo Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel, Mulheres
da Paz e Reservista Cidado, os trs ltimos integrando as aes territoriais locais
de preveno.
117

Sobre a gesto da informao, ressalte-se que, ainda no primeiro mandato do presidente Lula,
reestruturou-se completamente o INFOSEG, que, em 2004, ganhou uma arquitetura de rede. No
oramento de 2007, primeiro ano do segundo mandato de Lula, foram gastos R$ 18,9 milhes com o
Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais. Mais de 12 milhes foram
gastos na Rede INFOSEG (que, s naquele ano, registrou mais de 20 milhes de consultas, com
mais de 93 mil usurios cadastrados), segundo dados do IPEA (2008).
118
O Pronasci foi inicialmente implementado nas 11 regies metropolitanas brasileiras mais violentas,
conforme identificado em pesquisa elaborada pelos Ministrios da Justia e da Sade: So Paulo,
Belm, Belo Horizonte, Distrito Federal e entorno, Curitiba, Macei, Porto Alegre, Recife, Rio de
Janeiro, Salvador e Vitria.

112

O Bolsa Formao complementa e fortalece a poltica de formao e

capacitao dos profissionais de segurana pblica iniciada no primeiro mandato de
Lula, associando formao valorizao profissional. Trata-se de um programa de
transferncia direta de renda a profissionais da segurana pblica que realizem
cursos de formao e educao continuada habilitados pela RENAESP, desde que
recebam salrio inferior a R$1.700,00 mensais e que no tenham cometido infrao
disciplinar grave nem tenham sofrido condenao penal nos ltimos cinco anos.
Com uma bolsa mensal no valor de R$ 400,00, o programa atua como indutor para a
adeso dos profissionais de segurana aos cursos de formao na rea. Apenas no
ano de 2008, cerca de 92 mil profissionais de segurana foram beneficiados (quase
um sexto de todo o efetivo no pas).
As aes territoriais locais so destinadas a territrios vulnerveis, indicados
pelo ente federado quando de sua adeso ao Pronasci. Para esses territrios,
denominados Territrios de Paz, devem ser endereadas todas as aes locais do
Pronasci, independentemente de elas serem executadas pelos estados ou pelos
municpios. Trata-se de potencializar territorialmente um conjunto articulado de
projetos voltados prioritariamente para jovens entre 15 e 24 anos, objetivando a
reduo dos ndices de criminalidade. Para os territrios, devem ser endereados,
segundo o previsto no programa, no apenas projetos vinculados diretamente ao
Ministrio da Justia119, mas tambm outros programas interministeriais financiados
com recursos do Pronasci120.
Segundo a Assessoria de Assuntos Federativos do Ministrio da Justia, at
setembro de 2009, os estados do Acre, Alagoas, Bahia, Cear, Esprito Santo,
Gois, Minas Gerais, Par, Pernambuco, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul,
Sergipe, So Paulo e Maranho, alm do Distrito Federal, j haviam aderido ao
Pronasci de forma plena. Alm desses, os estados do Piau, Rio Grande do Norte,
Tocantins, Rondnia, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso aderiram ao Pronasci para
receber pontualmente alguma de suas aes estruturantes121. At a mencionada

119

A exemplo do Protejo, do Mulheres da Paz e dos Ncleos de Justia Comunitria.

So exemplos de projetos interministeriais, no mbito do Pronasci: o Programa Esporte e Lazer na
Cidade e a Praa da Juventude, do Ministrio do Esporte; Brasil Alfabetizado, do Ministrio da
Educao; Pontos de Cultura e Pontos de Memria, do Ministrio da Cultura; Centros de Incluso
Digital, do Ministrio da Cincia e da Tecnologia; e Projeto Farol, da SEPPIR.
121
O Pronasci divide suas aes em estruturantes e territoriais locais. As aes estruturantes
referem-se modernizao das instituies policiais, reestruturao do sistema penitencirio, aos
120

113

data, conforme j referido na seo 5.1.2 deste captulo, 106 municpios integravam
o Pronasci.
Para o desenvolvimento do Pronasci, o governo federal se comprometeu a
investir R$ 6,107 bilhes at 2012122, comeando com um oramento de R$ 483
milhes em 2007, com a previso de alocao no Oramento Geral da Unio de R$
1,406 bilhes por ano, conforme estruturado no Plano Plurianual 2008-2011.
No

ano

de

2008,

programao

financeira

do

Pronasci

sofreu

contingenciamento de recursos e, ao final do ano, da dotao inicial de R$ 1.404

bilhes para o programa, foram empenhados R$ R$ 1,206 bilhes e foram
efetivamente liquidados pouco mais de R$ 700 milhes. A tabela abaixo mostra a
execuo oramentria, de acordo com as diferentes aes do programa.

ncleos de enfrentamento ao Trfico de Pessoas, entre outras. As aes territoriais locais so as que
se referem mais especificamente aos Territrios da Paz.
122
A previso inicial era de que desse montante, R$ 600 milhes fossem gastos anualmente apenas
com o Bolsa Formao.

114

Aes Oramentrias do Pronasci 2008

AO

AUTORIZADO

EMPENHADO

LIQUIDADO

Bolsa-Formao

154.197.363,00

154.197.363,00

133.717.486,45

11.540.724,00

11.540.724,00

0,00

5.000.000,00

2.674.311,54

2.099.811,54

183.329.800,00

162.231.970,73

83.100.853,02

37.595.500,00

24.335.039,18

10.771.504,50

318.741.537,00

309.362.126,18

298.715.774,81

20.085.793,00

15.156.300,00

0,00

218.951.510,00

168.669.188,16

121.272.230,36

47.045.860,00

44.747.415,02

38.919.822,13

135.900.000,00

133.200.000,00

0,00

1.132.388.087,00

1.026.114.437,81

700.138.206,81

Implantao
Academia da Polcia Civil
do Distrito Federal
Campanha do
Desarmamento
Apoio implementao
de polticas sociais
Gesto e Comunicao
do Pronasci
Fortalecimento das
instituies de Segurana
Pblica
Modernizao
estabelecimentos penais
Apoio implementao
de polticas de segurana
cidad
Valorizao de
profissionais da
Segurana Pblica
Apoio construo de
estabelecimentos penais
especiais
TOTAL

Fonte: SIMAP/SIAFI. FGV Projetos (Pronasci em nmeros, 2009).

Da destinao total dos recursos em 2008, 72% foram direcionados aos

estados, 26% aos municpios e 2% federao. O comit gestor do Pronasci
aprovou 415 projetos, dos quais 226 foram propostos pelos estados e 185 pelos
municpios (SIMAP/PRONASCI, jan. 2009).

115

Ao enunciar, como um de seus postulados, que represso qualificada deve

se somar a preveno para que se possa ter um provimento adequado de
segurana, o Pronasci aponta para a necessidade de uma concertao federativa,
de forma que todos os entes federados trabalhem de maneira integrada,
complementar e cooperativa. Em toda federao democrtica o jogo federativo
depende da capacidade de coordenao intergovernamental, ou seja, da
manuteno do equilbrio entre autonomia e cooperao, de negociaes, de
coalizes e de indues por parte do governo federal (ABRUCIO, 2005). A
manuteno do pacto federativo depende precisamente da sustentao de um
equilbrio entre a interdependncia dos entes federados e sua autonomia, sendo a
esfera federal cada vez mais chamada no s a manter esse equilbrio, mas tambm
a expandir as polticas sociais, entre elas, a de segurana 123.
O Pronasci fomenta a integrao dos trs nveis de governo e nesse sentido
reconhece o municpio como um novo ator protagnico da poltica de segurana
pblica no pas. Segundo declarao do ministro Tarso Genro, em seminrio de
capacitao do Pronasci, realizado em Braslia, em fevereiro de 2008, esse
programa produto de vrias articulaes e conversas, e foi inspirado tambm na
experincia de algumas cidades brasileiras que pautaram em suas agendas o tema
da segurana urbana, atuando por meio da implementao de polticas preventivas
da violncia, de forma complementar s polticas policiais repressivas.
Como se viu na seco 5.1.2 deste captulo, muitos municpios, frente
crescente criminalidade e limitao constitucional para atuarem repressivamente
na rea de segurana pblica, inovaram de maneira exitosa124, valendo-se de suas
competncias para a implementao de polticas sociais e urbanas e de seu poder
de polcia administrativa. Nesse sentido, as unidades constituintes se configuram
como atores institucionais poderosos, capazes de implementar suas prprias
polticas e de influenciar o carter das aes da autoridade central125 (PIERSON,
123

Segundo o disposto no Art. 6, da CF, a segurana figura entre os direitos sociais: So direitos
sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
124
Para um relato de algumas dessas experincias locais em municpios como Diadema, Porto
Alegre, Vitria e Recife, cf. Sento-S (2005).
125
Processo semelhante ocorreu com os programas de renda mnima, em que o desenho do
federalismo possibilitou sua implementao, inicialmente em mbito municipal, passando, em
seguida, para o mbito estadual tendo em vista o sucesso dessas experincias e o alto impacto
eleitoral desse tipo de programa at se tornarem programa federal, no Governo Lula, via Bolsa
Famlia.

116

1995, p. 458). Experincias inovadoras de vrios municpios brasileiros influenciaram

a poltica nacional, indicando que a competio entre as vrias unidades federativas
, nesse sentido, uma vantagem dos sistemas federais, na medida em que estimula
a governana efetiva 126.
Segundo Pierson (1995, p.456), inovaes bem sucedidas podem facilitar um
processo de difuso atravs da federao ou conferir uma racionalidade para que a
autoridade central universalize a nova poltica. O Pronasci tem o mrito de, pela
primeira vez, colocar essa inovao na agenda nacional, refletindo experincias
municipais exitosas que esto ocorrendo no pas.
Quando estados e municpios firmam um convnio de cooperao federativa
aderindo ao Pronasci, assumem a responsabilidade, entre outras, de institurem o
Gabinete de Gesto Integrada (GGI)127. Considerando que os estados j instituram
seus GGI-Es em razo do SUSP, a inovao do Pronasci aqui diz respeito
obrigao de os municpios institurem o Gabinete de Gesto Integrada Municipal
(GGI-M), em que devem se articular os trs nveis de governo, visando gesto das
aes do programa em mbito local.
Dos 84 municpios que haviam aderido ao Pronasci at o final de 2008, 73 j
haviam produzido instrumentos normativos, at aquela data, instituindo o GGI-M,
que deve se constituir como um instrumento de gesto para o compartilhamento de
estratgias e para a articulao tanto dos rgos competentes para a
implementao das aes sociais e urbansticas preventivas da violncia como das
foras de segurana que atuam no territrio. Segundo Vicente Trevas 128, ex126

Pierson chama tambm ateno para os casos em que a competio no implica em inovao,
mas em um problema de ao coletiva, especialmente nos casos de competio horizontal, em que
h uma corrida para baixo (race to the botton) no provimento da poltica social (PIERSON, 1995, p.
457). Abrucio chama a competio virtuosa na dinmica federativa de competio benigna (2005, p.
44).
127
Alm dessa, so condicionalidades para a adeso dos entes subnacionais ao Pronasci: garantir a
participao da sociedade civil e dos conselhos tutelares nos fruns de segurana pblica que
acompanharo e fiscalizaro os projetos do Pronasci; participar na gesto e comprometer-se com as
diretrizes do Pronasci; compartilhar as aes e as polticas de segurana, sociais e de urbanizao;
comprometer o efetivo policial nas aes para pacificao territorial, no caso dos estados e do Distrito
Federal; disponibilizar mecanismos de comunicao e informao para mobilizao social e
divulgao das aes e projetos do Pronasci; apresentar plano diretor do sistema penitencirio, no
caso dos estados e do Distrito Federal; implementar programas continuados de formao em direitos
humanos para os policiais civis, policiais militares, bombeiros militares, servidores do sistema
penitencirio e guardas municipais; comprometer-se com centros de referncia e apoio psicolgico,
jurdico e social s vtimas da criminalidade.
128
Primeiro Encontro Nacional de Gestores do Pronasci, ocorrido em Braslia, nos dias 28 a 30 de
julho de 2008. Vicente Trevas ocupou o cargo de assessor especial de Assuntos Federativos do
Ministrio da Justia na gesto Tarso Genro, at novembro de 2008.

117

assessor de assuntos federativos do Ministrio da Justia, espera-se que os

Gabinetes conformem uma nova arena institucional de negociao para um
processo conjunto de deciso.
Do ponto de vista da dinmica federativa, uma das questes do Pronasci se
ele se constitui como programa exclusivamente federal ou se ele deve ser
implementado como um programa federal-federativo129. Nesse sentido, era claro
entre os gestores federais do Pronasci, no curso do ano de 2008, a disputa sobre
qual deveria ser a centralidade do programa. A Assessoria de Assuntos Federativos
do Ministrio da Justia defendia que a centralidade do Pronasci deveria ser a
constituio de um novo arranjo federativo na rea da segurana pblica, por meio
do fortalecimento dos gabinetes de gesto integrada, assumindo assim a natureza
de programa federal-federativo. Outra parte dos gestores defendia que a
centralidade do programa deveria ser a implementao dos projetos desenhados
pelo Ministrio, configurando-se, o Pronasci, sobretudo, como um programa federal.
Como programa federal-federativo, as aes do Pronasci devem ser
apropriadas efetivamente pelos gabinetes de gesto integrada, para que novas
decises compartilhadas reforcem seus pressupostos e enunciados. Como
programa apenas federal, o Pronasci se configura pela implementao de aes
desenhadas verticalmente pelo governo federal, correndo o risco de resultar numa
relao mais de subordinao do que de parceria. Se as arenas decisrias no so
compartilhadas entre as diferentes esferas de poder, no se estabelecem redes
federativas, mas hierarquias centralizadas. Como afirma Abrucio (2005, p. 46),
[...] a atuao coordenadora do governo federal [...] no pode ferir os
princpios bsicos do federalismo, como a autonomia e os direitos
originrios dos governos subnacionais, a barganha e o pluralismo
associados ao relacionamento intergovernamental e os controles mtuos.

Como programa federal, o Pronasci induz as instncias subnacionais a

adotarem o programa, que, no caso concreto, tem o mrito de ter sido submetido
apreciao do Congresso Nacional, o que lhe confere maior institucionalidade que o
SUSP. Como programa federal-federativo, o Pronasci tem de ser suficientemente
flexvel para abarcar as variaes decorrentes das especificidades das unidades

129

Vicente Trevas chamou ateno vrias vezes para este aspecto da questo federativa, no decorrer
do ano de 2008.

118

subnacionais e das decises coletivas compartilhadas nos gabinetes de gesto

integrada.
Para induzir a adeso das unidades subnacionais ao programa, fomentando a
cooperao intergovernamental na rea da segurana pblica, o Pronasci prev uma
srie de incentivos, especialmente no que toca transferncia de recursos para os
estados e municpios conveniados, com uma contrapartida bastante reduzida
quando comparada s contrapartidas exigidas pelo Fundo Nacional de Segurana
Pblica, que, em geral, giram em torno de 20%. As contrapartidas para os recursos
do Pronasci so de 2% para os estados e municpios das regies Sul e Sudeste e de
1% para estados e municpios das demais regies.
Segundo Arretche (2004), a concentrao de autoridade no governo federal
apresenta vantagens para a coordenao dos objetivos da poltica no territrio
nacional, reduzindo as desigualdades horizontais de capacidade de gasto, induzindo
escolhas dos governos subnacionais ou limitando estas ltimas por meio da
instituio de recursos vinculados. Nesse sentido, ao estabelecer exigncias para os
entes subnacionais que condicionam as transferncias de recursos do FNSP e do
Pronasci, o governo federal espera conseguir, em alguma medida, sujeitar a sua
aplicao a projetos alinhados com suas diretrizes.
Para que os propsitos do Pronasci, enunciados pelo governo, se consolidem
na prtica e se tornem sustentveis, os desafios no so pequenos. O Pronasci
apresenta potencial para se expandir e para se capilarizar, mas precisar operar
recursos e sustentar aes em uma escala que permita transformar o programa em
poltica pblica. Em setembro de 2009, cinco estados da federao ainda no
integravam o Pronasci e apenas 2% dos municpios haviam aderido ao programa130.
Em novembro de 2009, havia na Assessoria de Assuntos Federativos do Ministrio
da Justia, 450 solicitaes formais de municpios para adeso ao Pronasci
aguardando resposta.
No campo das diferentes vises e disputas entre os gestores do Ministrio da
Justia, o relato de muitos deles e a observao da dinmica da gesto do Pronasci
apontam deficincias, dificuldades e complexidades em sua gesto por parte do
130

Apesar de pequeno, este percentual no deve ser interpretado de maneira absoluta. preciso
levar em conta que a violncia se concentra fortemente nas grandes cidades localizadas em regies
metropolitanas (embora em alguns estados j se verifique um processo de interiorizao de alguns
tipos de crimes) e que, segundos dados do IBGE (2007), as cidades com mais de 100 mil habitantes
representam pouco menos de 5% do total de municpios brasileiros.

119

Ministrio. Um dos problemas parece referir-se ao fato de que a Secretaria Executiva

do Pronasci se vincula diretamente ao Gabinete do Ministro da Justia, estando fora,
portanto, do mbito da SENASP. No entanto, a execuo de grande parte dos
projetos feita por tcnicos da SENASP, que nem sempre esto afinados com a
viso da Secretaria Executiva do programa.
Outro desafio do Pronasci consiste em conseguir vencer as resistncias dos
estados a um arranjo institucional que integre, de maneira efetiva, os trs nveis de
governo. O arranjo federativo constitucional vigente, que garante a centralidade dos
estados no sistema, potencializa resistncias estaduais, fortemente enraizadas
tambm culturalmente. Sobretudo os estados dotados de maior capacidade
oramentria e de gesto resistem ao compartilhamento de aes com os
municpios e a algumas polticas propostas pelo governo federal. O posicionamento
de grande parte dos estados que aderiram ao SUSP e constituram gabinetes de
gesto integrada estaduais tem sido o de no dialogar com os gabinetes de gesto
integrada municipais131. Os GGI-Es mostram-se refratrios participao dos
municpios, procuram preservar suas posies e proteger as polticas que escolhem
implementar. Percebe-se, tambm, a resistncia de alguns estados para indicarem
representantes de suas polcias para participarem, com algum poder de deciso, dos
gabinetes de gesto integrada municipais. Em um dos municpios de So Paulo, por
exemplo, os comandos locais das polcias militar e civil recusaram-se, inicialmente, a
compor o GGI-M como membros, aceitando participar apenas como convidados132.
No

Rio

Grande

do

Sul,

logo

aps

financiamento

de

projetos

de

videomonitoramento aos municpios pelo governo federal, o governo do estado

editou a Portaria SJS, de 25 de abril de 2005, subordinando e condicionando
qualquer tipo de iniciativa nesse sentido aprovao prvia da Secretaria de Justia
do Estado. O Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica
CONSESP, criado em 2003, chegou a emitir resoluo posicionando-se contra a

131

Esta foi a fala comum da maior parte dos gestores municipais presentes no Encontro dos
Gabinetes de Gesto Integrada, ocorrido em So Paulo, em 15 de agosto de 2008, promovida pelo
Ministrio da Justia.
132
Depoimento de um dos secretrios executivos de GGI-M presente no Encontro dos Gabinetes de
Gesto Integrada, ocorrido em So Paulo, em 15 de agosto de 2008, promovido pelo Ministrio da
Justia. Este problema, quando do relato feito no mencionado encontro, j havia sido resolvido, mas,
de forma geral, vrios secretrios executivos de GGI-Ms, de municpios de toda a parte do pas,
reclamavam da no indicao de representantes do estado ou da falta do poder de deliberao dos
representantes indicados.

120

publicao de estatsticas criminais pela SENASP133. Mais do que tentar evitar

num exerccio legtimo de fiscalizao e controle mtuos entre os trs nveis de
governo (check and balances) que alguma instncia concentre poder indevido, os
estados parecem ainda temer qualquer abalo na centralidade que sempre tiveram no
sistema de segurana pblica.
O contexto institucional, como ensina Pierson (1995), influencia as estratgias
e as opes disponveis para os atores sociais. O excesso de concorrncia, muitas
vezes decorrente de disputas partidrias, pode afetar a solidariedade entre as
partes, que o principal ponto do equilbrio federativo (ABRUCIO, 2005). Em So
Paulo, por exemplo, o governo estadual, at o final de 2008, participava de todas as
reunies do GGI do municpio de So Paulo. Havia um grande esforo cooperativo
entre as duas instncias e a gesto compartilhada de inmeras aes de segurana.
No obstante, no se verificava a mesma dinmica entre o governo do estado e os
outros 16 municpios que tambm haviam aderido ao Pronasci no estado, grande
parte deles governados por partidos de oposio. Havia, claramente, uma aliana
poltica facilitadora do processo de cooperao entre o governo e a capital, ambos
do mesmo partido poltico, at final de 2008.
As resistncias e a falta de consensos nas agendas dos atores, como se
analisou no captulo 4, dificultam no apenas a formao de coalizes reformistas,
mas interferem tambm na qualidade e na potncia das mudanas que esto em
curso dentro do arranjo institucional vigente. Tomando, por exemplo, um municpio
integrante do Pronasci que recebe recursos para a implantao de um Observatrio
da Segurana, caso o estado dificulte o compartilhamento de informaes criminais,
tal fato comprometer, em certa medida134, os diagnsticos locais a serem
produzidos, no que diz respeito compreenso da dinmica do crime no territrio. O
problema que, sendo a violncia multicausal, se no houver cooperao e
integrao dos mltiplos atores, at mesmo algumas reformas incrementais tendem
a ser pouco efetivas. Nesse sentido, aes e projetos integrados de controle e de

133

Informao obtida de um dos gestores da SENASP, em dezembro de 2008. Apesar dos esforos
da autora deste trabalho, no foi possvel obter, nem junto SENASP nem mesmo junto Secretaria
Executiva do CONSESP, cpia de suas resolues. Recentemente, em um curso sobre Convivncia
Cidad, promovido pela coordenao da 1. CONSEG em julho de 2009, em Campinas, Luiz Flvio
Sapori tambm fez aluso a esse posicionamento do CONSESP.
134
Compromete em certa medida porque um Observatrio no deve trabalhar apenas com uma nica
fonte de informao, devendo ser capaz de aglutinar e de desenvolver mltiplas fontes.

121

preveno do crime dependem, para uma efetiva cooperao, de uma pactuao

entre os entes federados (ARANTES; CUNHA, 2003).
Apesar das resistncias e das dificuldades, o Pronasci aparece como uma
real possibilidade de inflexo na poltica de segurana pblica, nos prximos anos
(IPEA, 2008, p. 275). Se o Pronasci for bem-sucedido135, o protagonismo do governo
federal e dos governos municipais na poltica de segurana pblica sair fortalecido.
No entanto, para que um efetivo rearranjo federativo na matria tenha
sustentabilidade e consiga superar as resistncias impostas pelo modelo da poltica
de segurana pblica, fundamental que se expresse tambm na Carta
Constitucional, principal contrato fiador do pacto poltico-territorial (ABRUCIO,
2005, p. 43).

5.3.6 Conferncia Nacional de Segurana Pblica

A Constituio Federal de 1988 inaugurou um processo democrtico intenso

de gesto administrativa. Desde ento, foram institudos conselhos, conferncias e
comits gestores visando a possibilitar uma gesto participativa na formulao,
execuo e fiscalizao das polticas pblicas.
Desde o incio do primeiro mandato do Governo Lula, em 2003, foram
realizadas 50 conferncias nacionais (tendo como objeto polticas de mulheres,
cidades, sade e juventude, para citar alguns exemplos), com a participao
estimada de mais de 4,5 milhes de pessoas, a criao de 19 novos conselhos e a
reformulao de nove j existentes. No entanto, a utilizao desse dispositivo
indita em relao poltica de segurana pblica.
Dando cumprimento diretriz de seu segundo Programa de Governo, no
sentido de promover a democratizao e participao da sociedade e do Estado no
combate ao crime e violncia, o governo federal, por meio do Ministrio da Justia,
deu incio, em janeiro de 2008, a um processo interno para a elaborao de um prprojeto de conferncia de segurana, com base nas experincias de participao
social por meio de conferncias. Em 8 de dezembro de 2008, o governo federal,
135

No objetivo da presente dissertao fazer uma avaliao dos resultados do programa.

122

valendo-se de um repertrio democrtico de gesto participativa e dos efeitos de

aprendizagem de conferncias anteriormente realizadas, lanou oficialmente para a
sociedade brasileira a Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica (1
CONSEG), que se realizou nos dias 27 a 30 de agosto de 2009, em Braslia.
Segundo o que dispe o art. 2 do seu Regimento Interno136, o objetivo geral
da 1 CONSEG era definir princpios e diretrizes orientadores da Poltica Nacional
de Segurana Pblica, com participao da sociedade civil, trabalhadores e poder
pblico como instrumento de gesto, visando efetivar a segurana como direito
fundamental. A expectativa era a de que a conferncia pudesse contribuir para
inaugurar um amplo debate, nivelando-se a formao sobre o tema entre o conjunto
de atores, visando conformao de um espao instituinte da Poltica Nacional de
Segurana Pblica (KOPITTKE; TORELLY, 2008).
Para planejar e organizar a conferncia, o Ministrio da Justia nomeou uma
coordenao executiva, contratou mobilizadores para atuar em todo o territrio
nacional e instituiu, em setembro de 2008, uma Comisso Organizadora Nacional
(CON), instncia mxima deliberativa da 1 CONSEG, composta de maneira
tripartite, com 37 cadeiras distribudas por trs segmentos: sociedade civil,
trabalhadores da rea de segurana pblica e poder pblico137.
Envolveram-se em todo o processo da conferncia cerca de 520 mil pessoas,
das quais 220 mil eram participantes diretos das vrias etapas da conferncia. Nas
etapas eletivas, os 26 estados da federao e o Distrito Federal promoveram
conferncias estaduais, e 126 municpios realizaram conferncias municipais138.
Alm dessas, foram realizadas 1.140 conferncias livres139, 13 seminrios temticos
e conferncias virtuais. (MINISTRIO DA JUSTIA, 2009c).
Para todo o processo, foi elaborado um Texto Base (MINISTRIO DA
JUSTIA, 2009a) que relacionava sete eixos, em torno dos quais deveriam ser
definidas as prioridades para a implementao da poltica nacional de segurana
pblica: a) gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo;
136

O Regimento Interno da 1 CONSEG est publicado no Relatrio Final da 1 Conferncia

(Ministrio da Justia, 2009c)
137
A distribuio completa das cadeiras da CON, por segmento, encontra-se no anexo A.
138
Eram municpios eletivos todos aqueles com mais de 200 mil eleitores, alm dos municpios
integrantes do Pronasci, independentemente do tamanho de seu colgio eleitoral.
139
As chamadas conferncias livres tinham carter mobilizador e propositivo e podiam ser
promovidas pelos mais variados segmentos da sociedade civil, dos trabalhadores da rea de
segurana pblica e do poder pblico. Das 1.140 conferncias livres, 445 foram realizadas por
municpios no eletivos. No total, 66.847 pessoas participaram dessas conferncias.

123

b) financiamento e gesto da poltica pblica de segurana; c) valorizao

profissional e otimizao das condies de trabalho; d) represso qualificada da
criminalidade; e) preveno social do crime e das violncias e construo da cultura
de paz; f) diretrizes para o sistema penitencirio; g) diretrizes para o Sistema de
Preveno, Atendimentos Emergenciais e Acidentes.
Temas mais polmicos, como aqueles relacionados a mudanas estruturais
no modelo das instituies policiais, no foram contemplados no texto-base. A
estratgia, segundo alguns membros da coordenao da conferncia, foi a de se
evitarem acirramentos entre os atores, para que no se fechassem prematuramente
canais de negociao. No obstante, como se depreende da anlise das propostas
aprovadas na conferncia que ser feita a seguir, temas relativos a mudanas
estruturais tambm foram pautados pelos participantes.
Participaram da etapa nacional cerca de 3.000 pessoas, entre representantes
eleitos e indicados nas etapas eletivas, com direito a voto (40% de representantes
da sociedade civil, 30% de representantes dos trabalhadores da rea de segurana
pblica e 30% de representantes do poder pblico), alm de convidados e
observadores nacionais e internacionais. Nos quatro dias da etapa nacional, foram
discutidos 26 princpios e 364 diretrizes, sistematizadas a partir de todas as
propostas elaboradas durante as etapas eletivas e preparatrias da conferncia140.
Ao final da conferncia, foram votados, entre todas as propostas debatidas, dez
princpios e 40 diretrizes141.
Analisando-se, inicialmente, os dez princpios mais votados, que devem
nortear a poltica nacional de segurana pblica, percebe-se que eles consagram a
tendncia de mudanas que vem sendo apontada at aqui. Eles dizem respeito aos
seguintes aspectos: integrao e envolvimento dos trs nveis de governo na poltica
de segurana pblica (princpios 1, 3, 6), reconhecimento jurdico-legal do municpio
como cogestor da segurana (princpio 5), descentralizao e integrao sistmica,
com a consolidao do SUSP e do Pronasci (princpios 1 e 4); nova concepo de
segurana pblica, como direito fundamental, pautada pela defesa da dignidade

140

Todas as propostas compiladas integram o Caderno de Propostas da 1. CONSEG (MINISTRIO

DA JUSTIA, 2009b). Os 26 princpios so gerais e as 364 diretrizes encontram-se separadas nos
sete eixos, distribuindo-se da seguinte forma: Eixo1 39 diretrizes; Eixo 2 55; Eixo 3 85; Eixo 4
35; Eixo 5 59; Eixo 6 48; e Eixo 7 43.
141
A ntegra dos dez princpios e 40 diretrizes mais votados pelos participantes da CONSEG
encontra-se no anexo E desta dissertao.

124

humana, com nfase na formao humanista dos profissionais da segurana

(princpios 3, 4, 8 e 10); nfase nas polticas sociais preventivas (princpios 6 e 8);
sistema nacional de conselhos de segurana independentes, tripartites e
participativos, com fortalecimento do controle social (princpio 9); reestruturao do
sistema penitencirio (princpio 7); valorizao do trabalhador da segurana pblica
(princpio 10) e reformas no modelo das instituies policiais (princpios 1 e 4).
Quanto s reformas no modelo vigente, o princpio 4 fala expressamente em
promover reformas estruturais no modelo organizacional das instituies de
segurana pblica, e vrias diretrizes que sero a seguir analisadas nomeiam
algumas dessas reformas. No obstante, o segundo princpio mais votado na etapa
nacional dispe que a poltica nacional de segurana pblica deve se pautar pela
manuteno da previso constitucional vigente dos rgos da rea, conforme
disposto no artigo 144, da CF, o que pode ser lido como uma preferncia pela
manuteno do atual modelo. Ou seja, h contradies e uma clara disputa de
agendas (que se evidencia tambm pela anlise das respostas dadas pelos atores
ao questionrio, na seo 4.3, do captulo 4 desta dissertao).
Com relao s diretrizes, no que diz respeito a reformas estruturais, ao
mesmo tempo em que a diretriz 4 postula o ciclo completo da atividade policial para
as polcias federais e estaduais, delimitando competncias segundo a gravidade do
delito, a diretriz 15 afirma o rechao absoluto proposta de criao do ciclo
completo (a primeira diretriz aprovada com 868 votos e a segunda com 446 votos).
Da mesma forma, a diretriz 12 postula desmilitarizar as polcias e desvincular a
polcia e corpos de bombeiros das Foras Armadas e a diretriz 3 defende atribuies
constitucionais e a autonomia dos Corpos de Bombeiros Militares. A diretriz 15
postula regulamentar as guardas como polcias municipais, mas o princpio 2, como
se viu, afirma a manuteno do disposto no artigo 144, da Constituio Federal.
Com relao a mudanas no modelo da poltica de segurana pblica, portanto,
diretrizes e princpios expressam contradies e ausncia de consenso.
Alm dessas, as outras diretrizes, relativas aos diversos eixos, dizem respeito,
de forma geral, a pautas de modernizao da gesto (como reforma nos marcos
normativos, modernizao dos sistemas de inteligncia e informao, incremento
nas polticas e tecnologias de combate ao crime organizado, modernizao do
inqurito policial, reestruturao dos conselhos nos trs nveis de governo, modelos
125

de financiamento), pautas corporativas (como a melhoria das condies de trabalho,

aposentadoria, questes salariais) e pautas de segurana cidad (que reforam a
importncia de polticas preventivas, do combate a todas as formas de
discriminao, do policiamento comunitrio), alm de uma srie de medidas relativas
ao sistema penitencirio.
Como j foi mencionado na seo 4.3 do captulo 4, algumas polarizaes
mostram-se claras, por exemplo, no mbito da corporaes policiais, como o tema
do ciclo completo da atividade policial e o da desmilitarizao. Por outro lado,
tambm ficou evidente durante a conferncia que o tema das reformas policiais, em
particular, precisa ser mais discutido, especialmente pela sociedade civil. Nesse
sentido, a estratgia de se omitir do texto-base da conferncia o tema das reformas
no modelo das instituies policiais no contribuiu para ampliar o debate das
propostas reformistas estruturais nas etapas preparatrias.142 Sem negar a
importncia histrica e os avanos que seguimentos sociais tm feito na rea
(ADORNO, 1999, RAMOS, 2007), percebe-se a necessidade de aprofundamento do
debate entre os setores organizados da sociedade civil, o que, segundo Mariano
(2009), seria o melhor antdoto para as teses eminentemente corporativistas.
Outro objetivo da CONSEG era o de reestruturar o Conselho Nacional de
segurana Pblica (CONASP). Criado em 1989 e regulamentado pelo Decreto n.
2.169/1997, o conselho no se reunia desde 2002. sociedade civil, segundo o
Decreto de 1997, estava reservada uma nica cadeira na composio do
Conselho143, ocupada, de forma no obrigatria e sem direito a voz e voto, pelo
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Um dia antes do incio da
etapa nacional da CONSEG, em 26 de agosto, foi publicado o Decreto n 6.950,
dispondo sobre a composio, estrutura, competncias e funcionamento do
CONASP. Aps a conferncia, em 14 de outubro de 2009, o ministro Tarso Genro
deu posse aos 48 novos membros provisrios do CONASP, que tm,
excepcionalmente, mandato de um ano, com a misso principal de definir regras
142

Durante a etapa nacional, em vrios momentos de discusso em grupo, representantes da

sociedade civil reclamaram da complexidade desse debate, ainda no aprofundado por eles.
143
Conforme o disposto no mencionado decreto, o CONASP era integrado pelo Ministro da Justia,
pelo Secretrio Nacional de Segurana Pblica, pelos presidentes dos conselhos regionais de
segurana pblica, pelo Inspetor Geral das Polcias Militares, pelos diretores do Departamento da
Polcia Federal e do Departamento da Polcia Rodoviria Federal, e pelos presidentes do Conselho
Nacional dos Chefes da Polcia Civil e do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias
Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares. Ficava facultada OAB Federal e ao Ministrio
Pblico Federal a indicao de um representante cada, sem direito a voz e voto.

126

para a escolha dos rgos e entidades que faro parte do conselho permanente, a
partir de 2010. Os 48 integrantes provisrios ocupam 39 cadeiras com direito a voto,
divididas entre os seguintes seguimentos: 40% da sociedade civil, 30% do poder
pblico e 30% dos trabalhadores da rea. A composio a mesma da Comisso
Organizadora Nacional da 1 CONSEG, ficando a presidncia a cargo do Ministro da
Justia.
A conferncia e a reestruturao do CONASP contribuem para democratizar,
de maneira indita, o debate e a gesto da segurana pblica no pas. A 1.
CONSEG conformou-se como um importante mecanismo institucional para ampliar o
debate pblico e para favorecer o dilogo entre os mltiplos atores da comunidade
da poltica de segurana pblica. Do ponto de vista das agendas, a 1. CONSEG,
para alm de explicitar polarizaes, contradies e a necessidade da continuidade
e aprofundamento do debate sobre as vrias questes relevantes pautadas durante
o processo, deixou manifesto em seus princpios que as mudanas que esto sendo
implementadas processualmente, ao longo especialmente da ltima dcada e meia,
comeam a se consolidar na viso dos atores da comunidade da poltica.

127

Concluso

A poltica de segurana pblica no Brasil apresenta vrias caractersticas

engendradas historicamente, tais como o padro dual e fragmentado das instituies
policiais, a militarizao do policiamento ostensivo e a centralizao da segurana
pblica nos estados. No perodo constituinte de 1987-1988, que se apresentava
como uma janela de oportunidades para mudanas, estavam em jogo interesses de
grupos poderosos que marcavam a relao entre o governo de transio e os
militares, o que contribuiu para que prevalecessem as preferncias pela manuteno
do status quo no desenho das instituies de segurana. poca, o tema da
segurana

pblica

era

restrito

quase

que

exclusivamente

instituies

responsveis pela manuteno da lei e da ordem, sob a gide do paradigma

repressivo-punitivo de enfrentamento do crime.
A crise da segurana pblica nas dcadas de 1980 e 1990 explicitou a
insuficincia e o esgotamento do modelo tradicional de segurana pblica para fazer
frente criminalidade contempornea, mas nenhuma das propostas de reforma
estrutural dessa poltica, apresentadas por diferentes atores, obteve xito at o
presente momento. Nas polticas pblicas, as escolhas passadas ajudam a
conformar as preferncias dos atores. Mudanas na poltica so possveis, porm,
em razo do contexto histrico e do padro de dependncia da trajetria, tendem a
inovaes limitadas. A existncia de uma comunidade da poltica composta por
atores com mltiplas e polarizadas posies e a falta de debate pblico sobre o atual
modelo da poltica e das instituies policiais tambm no favorece a constituio de
uma ampla coalizo em torno de uma agenda mnima de reformas. Todos esses
aspectos, aliados sensibilidade dessa arena poltica, ajudam a explicar a
resistncia da poltica de segurana pblica a mudanas estruturais.
A partir do Governo FHC, a poltica de segurana pblica entrou para a
agenda federal. Durante os dois mandatos de FHC, conjunturas crticas anteciparam
a implementao de pontos importantes da agenda governamental e criaram um
campo propcio para a aprovao de projetos de lei que se arrastavam no tempo,
polarizando a preferncia dos atores. Os direitos humanos ocuparam a centralidade
da agenda. Vrias medidas importantes foram tomadas nessa rea, tais como a
128

criao da Secretaria Especial de Direitos Humanos e a elaborao de dois

Programas Nacionais de Direitos Humanos. Muitas das aes neles previstas
traziam contedos impactantes para a segurana pblica, especialmente porque foi
em resposta a situaes de grande violao de direitos humanos por agentes
pblicos de segurana que se construiu grande parte dessa agenda. Foram criadas
a SENASP e o Fundo Nacional de Segurana Pblica e lanou-se o primeiro Plano
Nacional de Segurana Pblica. Apesar dos poucos resultados alcanados, o
governo federal passou a se constituir como um novo ator relevante da comunidade
da poltica, e o tema de uma poltica nacional de segurana pblica ingressou na
agenda poltica, pela primeira vez em perodo democrtico.
O primeiro Governo Lula teve incio com um programa radical no que tange a
reformas no modelo da poltica de segurana pblica. Suas propostas, no entanto,
no chegaram a entrar para a agenda decisional do governo. Para alm do alto
custo de reverso da poltica, no existia uma coalizo reformista para dar
sustentao ao processo de mudanas. Para o neoinstitucionalismo histrico, as
burocracias pblicas esto em uma posio privilegiada para articular coalizes
majoritrias em torno de uma agenda reformista (ORLOFF, 1998; SCKOPOL,
1985)144. O Presidente da Repblica e o primeiro escalo da burocracia
governamental so atores relevantes e esto numa posio vantajosa para
reconhecerem como legtimas determinadas correntes de uma comunidade poltica e
para articular em torno delas a construo de uma coalizo. Porm, naquele
momento, o Governo Lula no assumiu essa tarefa, e se construram caminhos
alternativos em torno de importantes mudanas incrementais.
O Sistema nico de Segurana Pblica, na prtica, conseguiu, em diferentes
medidas, induzir em alguns estados, maior integrao operacional entre as
polcias145 e promoveu um movimento bastante significativo em direo a uma
melhor formao e capacitao dos profissionais da segurana pblica.

144

Para as autoras, as burocracias pblicas no podem reformar sozinhas uma poltica, mas so
atores privilegiados para liderar coalizes.
145
Integrar as polcias estaduais no o mesmo que unificar o sistema. Um sistema unificado
depende, no caso em estudo, do efetivo reconhecimento dos novos atores polticos, governo federal e
municpios, superando-se, inclusive, as resistncias dos estados. Significa uma efetiva coordenao
pelo governo federal, com sua capacidade de induzir polticas e de fomentar a cooperao
intergovernamental, respeitadas as autonomias dos estados e municpios e as especificidades locais.
Significa uma gesto efetivamente articulada e sistmica nos trs nveis de governo.

129

Especialmente na ltima dcada, vrios municpios pautaram a poltica de

segurana pblica em suas agendas. Reorganizaram-se administrativamente,
criando rgos gestores da poltica de segurana e conselhos municipais,
implementaram polticas locais intersetoriais de preveno da violncia e conferiram
maior profissionalizao e especializao a suas guardas. O segundo Governo Lula
teve o mrito de incorporar essas experincias inovadoras de gesto e de
reconhecer os municpios como novos atores da poltica por ocasio da elaborao
do Pronasci. Com a instituio do programa, o governo federal procurou articular os
trs nveis de governo, a despeito de algumas dificuldades de gesto em sua
implementao e da resistncia de alguns atores. Foram institudos mecanismos de
induo para adeso ao programa pelos estados e municpios, estabelecendo, por
exemplo, contrapartidas quase simblicas para o financiamento dos projetos e
condicionando o recebimento de recursos do Pronasci e do FNSP instalao de
gabinetes de gesto integrada.
A primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica lanou mo de um
repertrio de dispositivos j utilizados em outras polticas pblicas, visando
democratizao e ampliao do debate e produo de novos acordos na rea. No
que diz respeito s reformas estruturais no modelo das instituies policiais, a
conferncia explicitou contradies, polarizaes e a necessidade de se ampliar e
aprofundar o debate. Por outro lado, a maior parte dos princpios eleitos para nortear
a construo de uma poltica nacional aponta para o fortalecimento das mudanas
em curso nos ltimos anos, versando sobre os seguintes pontos: integrao dos trs
nveis de governo na gesto da segurana pblica; coordenao e cooperao
intergovernamental (que se expressaram na defesa da consolidao do SUSP e do
Pronasci); nova concepo de segurana pblica pautada pela defesa da dignidade
humana; nfase nas polticas sociais preventivas de forma complementar
represso qualificada e democratizao da gesto, com participao e maior
controle social.
De forma inaugural no Governo FHC e de maneira mais efetiva no Governo
Lula, as mudanas incrementais ocorreram nessa direo. Soares (2007, p. 92)
aponta que, para alm das diferenas no tratamento de princpios, desde o plano do
segundo governo de FHC,

130

[...] tem havido mais continuidade do que descontinuidade entre os esforos

sucessivos, que j formam uma srie histrica to mais relevante quo mais
se distingue do perodo anterior, ainda fortemente marcado por reverente
omisso, relativamente rea tabu da Segurana Pblica. (SOARES,
2007, p. 92)

A continuidade do esforo por mudanas acaba por gerar efeitos que alteram
a composio dos atores no campo, seus recursos e suas preferncias, de tal
maneira que mudanas lentas e processuais podem acabar por gerar efeitos
polticos de longo prazo. (PIERSON, 2006).
Desde os anos 1990, a comunidade da poltica de segurana vem se
ampliando e propondo novas prticas de controle e preveno do crime e da
violncia que demandam a articulao de vrios e de novos atores polticos e
sociais. Tanto o governo federal, com sua capacidade de induzir a adoo de
polticas e de promover maior coordenao e cooperao intergovernamental, como
os municpios, com sua vocao para a implementao de polticas preventivas,
passaram a pautar o tema da segurana pblica em suas agendas, tornando-se
atores relevantes dessa comunidade. Emergiram no campo atores sociais com
agendas propositivas. Foram criadas ouvidorias de polcias, apesar disso no ter
ocorrido para todas as polcias, nem em todos os estados e nem com a
independncia investigativa desejada. Uma srie de mudanas incrementais e novas
experincias de gesto comearam a ser engendradas. Os atores no se
posicionam como blocos monolticos. Continuam havendo fortes polarizaes nas
agendas, mas comeam a se constituir tambm algumas confluncias. O CONASP,
que antes reservava assento a um nico ator social sem direto a voz e voto, tem
agora uma composio tripartite, em que a sociedade civil ocupa 40% das cadeiras,
frente aos 30% de assentos reservados aos trabalhadores e 30% aos gestores. Pela
primeira vez, abriu-se um amplo debate nacional sobre as diretrizes de uma poltica
nacional de segurana pblica. O ingresso de novos atores polticos e sociais na
comunidade da poltica de segurana pblica alterou a configurao do campo. O
paradigma repressivo-punitivo no saiu de cena, mas a entrada no campo do
paradigma da segurana cidad provocou uma fissura em sua histrica hegemonia.
Todas essas inovaes provocaram alteraes em algumas caractersticas
tradicionais

da

poltica

de

segurana

pblica

promoveram

pequenos

deslocamentos em sua dinmica federativa. Esses pequenos deslocamentos no

promoveram mudanas estruturais no modelo da poltica nem ensejaram a alterao
131

do texto constitucional. Provocaram, porm, rudos, perturbaram o campo tradicional

da poltica, sem alterar seu ncleo duro, sem alterar o modelo e as principais
caractersticas das instituies policiais.
De forma geral, as taxas de criminalidade no Brasil permanecem elevadas e
assim tambm a impunidade e a violncia policial146. Os mecanismos de controle
externo e interno das instituies policiais continuam frgeis e so ainda recorrentes
os conflitos entre essas instituies147. Tudo isso mostra que, at o momento, as
mudanas incrementais implementadas no apresentam, de forma homognea em
todo o pas, alto impacto do ponto de vista de seus resultados148. Sem reformas
estruturais no modelo da poltica, isto , aquelas capazes de afetar os princpios, as
estruturas e as regras duras de uma dada poltica (DRAIBE, 2003, p. 67), at
mesmo as mudanas realizadas at aqui podem no ter sustentabilidade, tendendo
a depender de fatores conjunturais para alcanar resultados positivos.
preciso consolidar os avanos j obtidos, inclusive de forma a garantir sua
expresso no texto constitucional. preciso dar seguimento s reformas
incrementais em curso ou ainda no implementadas, que possam qualificar a gesto
e fortalecer a integrao. E preciso ir alm. O desafio no campo da poltica de
segurana pblica consiste em ampliar o debate nacional, apenas iniciado com a
primeira conferncia, e em fazer com que atores com interesses corporativos e
polarizados e numa arena poltica to sensvel sejam capazes de costurar uma

146

Segundo Ramos (2007), o uso da fora letal pela polcia do Rio de Janeiro aumentou
enormemente na dcada de 2000. S no ano de 2006, a polcia do Rio de Janeiro foi responsvel por
14% das mortes violentas intencionais. Nesse estado, em seis anos, de 1999 a 2006, os registros de
resistncia seguida de morte, referentes a mortes em confronto com a polcia, aumentaram 280%,
de 289, em 1999, para 1.063, em 2006.
147
Exemplo de que as mudanas incrementais implementadas no tm sido suficientes para encerrar
os histricos conflitos entre as corporaes policiais, dado pelo j mencionado confronto ocorrido
entre policiais civis e militares, em 16 de outubro de 2008, em So Paulo, estado que aderiu ao SUSP
e que tem adotado algumas medidas para melhor integrao de suas polcias. Segundo Battibugli
(2008), mais do que a simples tentativa de levar reivindicaes salariais ao governador, o
mencionado episdio expressa a antiga e duradoura rivalidade existente entre as duas corporaes.
148
Vale notar que os crimes de homicdio na presente dcada apresentam uma tendncia de queda,
em alguns estados, como So Paulo e Pernambuco, mantendo tendncia de curva ascendente em
outros, como Par, Alagoas, Bahia e Maranho (NCLEO DE ESTUDOS DA VIOLNCIA, 2009). No
caso dos estados em que o nmero de homicdios decresceu sensivelmente, como So Paulo,
separar as variveis explicativas desse fenmeno e o peso de cada uma delas sobre os resultados
tarefa difcil, uma vez que a violncia multicausal e, em consequncia, seu enfrentamento depende
de aes e polticas multissetoriais. Sobre algumas hipteses explicativas para o fenmeno, cf.
Adorno, 2009. Mesmo nesses casos em que a curva de homicdios tem apresentado tendncia
descendente, ser necessrio um tempo histrico maior tanto para se analisar a durabilidade dessa
tendncia como para se analisar se com ela diminuiro tambm a corrupo, a impunidade, a
violncia policial e outras modalidades criminosas que vulneram o Estado Democrtico de Direito.

132

ampla coalizo em torno de uma agenda mnima de reformas estruturais no modelo

da poltica de segurana pblica. Esta uma agenda ainda inconclusa.

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149

ANEXO A Relao dos integrantes da CON*

Segundo consta dos anais da 1. CONSEG, os segmentos representados na

CON observaram os seguintes critrios:
Sociedade civil Prioridade para as redes e/ou organizaes e movimentos
com considervel capilaridade e potencial de articulao, com reconhecido acmulo
de discusso especfica sobre segurana pblica;
Trabalhadores da rea de segurana pblica Maior diversidade possvel de
associaes com legitimidade nacional, bem como das categorias internas da
corporao de cada uma das cadeiras previstas na CON;
Gestores Participao expressiva dos agentes polticos das trs esferas da
federao (Unio, Estados e municpios) que exercem responsabilidades de gesto
pblica em rgos do executivo envolvidos diretamente na rea de segurana
pblica;
Demais poderes Representantes dos poderes Legislativo, Judicirio e
Ministrio Pblico.

DISTRIBUIO DAS CADEIRAS POR SEGMENTO

Obs.: Destacam-se, em negrito, os atores que responderam ao questionrio, para

esta dissertao:

SOCIEDADE CIVIL
1. Frum Brasileiro de Segurana Pblica
2. Rede Desarma Brasil
3. Rede F4
4. Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
5. Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH)
6. Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FENDH)
7. Viva Rio
8. Instituto Sou da Paz
150

9. Instituto So Paulo Contra a Violncia (Frum da Cidadania Contra a

Violncia de So Paulo e Frum Metropolitano de Segurana Pblica)
10. Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil (CONIC)
11. Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica (RENAESP)
12. Grande Oriente do Brasil
13. Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP)

TRABALHADORES
14. Associaes Nacionais da Polcia Federal:

Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal (ADPF)

Associao Nacional dos Peritos Criminais Federais (APCF)

Federao Nacional dos Policiais Federais (FENAPEF)

15. Federao Nacional dos Policiais Rodovirios Federais (FENAPRF)

16. Associaes Nacionais da Polcia Militar:

Associao Nacional dos Oficiais Militares Estaduais

(AMEBRASIL)

Associao Nacional de Entidades Representativas de Praas

Policiais e Bombeiros (ANASPRA)

Federao Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais

(FENEME)

Associaes Nacionais da Polcia Civil:

Associao dos Delegados de Polcia do Brasil (ADEPOL)

Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis

(COBRAPOL)

17. Associaes Nacionais da Polcia Tcnico-Cientfica:

Associao Brasileira de Criminalstica (ABC)

Associao Brasileira dos Mdicos Legistas Civis (ABML)

Federao Nacional dos Papilocopistas Policiais (FENAPPI)

18. Liga Nacional de Corpos de Bombeiros Militares do Brasil (LIGABOM)

19. Conselho Nacional das Guardas Municipais
20. Sindicato dos Agentes Penitencirios Federais (SINDAPEF)
21. Frum Nacional de Ouvidores de Polcia
22. Associao Nacional dos Defensores Pblicos (ANADEP)
151

GESTORES
23. Ministrio da Justia Coordenao Executiva
24. Ministrio da Justia Departamento de Polcia Federal
25. Ministrio da Justia Departamento de Polcia Rodoviria Federal
26. Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (SEGES) / Secretaria Especial
de Direitos Humanos (SEDH)
27. Colgio Nacional dos Secretrios de Segurana Pblica
28. Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares e dos
Corpos de Bombeiros Militares
29. Conselho Nacional de Chefes da Polcia Civil
30. Conselho Nacional dos Secretrios de Estado da Justia, Cidadania, Direitos
Humanos e Administrao Penitenciria
31. Conselho de Dirigentes dos rgos Periciais do Brasil
32. Frente Nacional de Prefeitos
33. Gabinetes de Gesto Integrada Municipal

DEMAIS PODERES
34. Conselho Nacional de Justia
35. Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos
Estados e da Unio
36. Conselho Nacional do Ministrio Pblico/Conselho Nacional dos
Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio
*Fonte: <http://www.conseg.gov.br/index.php?option=com_content&view=section&id=43&Itemid=62>.

152

ANEXO B Matriz do questionrio

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA USP
PESQUISA DE MESTRADO

INSTITUIO:
NOME:
CONTATOS:

1. Qual a agenda de propostas de sua instituio para a segurana pblica?

2. Para sua instituio, para se obter um provimento mais efetivo e adequado de

segurana pblica, reformas constitucionais no que se refere poltica de segurana
pblica e s instituies policiais so:
( ) essenciais
( ) importantes
( ) indesejveis
( ) indiferentes

3. Para sua instituio, os municpios devem ter alguma atribuio especfica dentro
do sistema de segurana pblica?
( ) sim

( ) no

Se sim, qual:

4. Para a sua instituio, a participao social na poltica de segurana pblica :

Muito importante ( )
Relativamente importante ( )
Indesejvel ( )
Indiferente ( )

5. H alguma(s) medida(s) gerencial(ais) ou de gesto que sua instituio considera

relevante para maior eficincia das instituies de segurana pblica? Quais?

153

6. H alguma proposta de mudana constitucional no modelo do sistema de

segurana pblica que sua instituio tenha proposto ou defenda?
a. Unificao das polcias civil e militar.
( ) sim ( ) no

b. Desvinculao da polcia militar como fora auxiliar e reserva do Exrcito.

( ) sim ( ) no

c. Desconstitucionalizao do artigo 144, da CF, para que cada estado da

federao possa escolher a polcia que deseja.
( ) sim ( ) no

d. Ampliao das atribuies das guardas municipais.

( ) sim ( ) no
Se sim, para que tenham quais atribuies?
e. Atribuio de ciclo completo da atividade policial a todas as instituies
policiais.
( ) sim ( ) no

f. Outra:

7. Para sua instituio, o atual modelo de segurana pblica:

( ) no precisa ser alterado.
( ) no precisa ser alterado, mas preciso investir mais em recursos materiais e
humanos.
( ) no precisa ser alterado, mas preciso modernizar a gesto.
( ) precisa ser alterado para incluir novos atores, como os municpios, fortalecendose a preveno, com maior participao social na implementao e controle das
polticas pblicas de segurana.
( ) precisa ser estruturalmente reformulado, inclusive com a criao de um novo
modelo de instituies policiais.

154

ANEXO C Sistematizao das respostas ao questionrio

Quadro 1
Agenda de propostas para a segurana pblica

ATORES

PROPOSTAS

Efetiva implementao da Lei Maria da Penha;

Fim do extermnio da juventude negra;
FRUM DE
Combate intolerncia religiosa, s religies de matrizes
ENTIDADES
africanas;
NACIONAIS DE
Desmilitarizao das Polcias Militares;
DIREITOS
Respeito diversidade (LGBT);
HUMANOS
Respeito aos movimentos sociais.

INSTITUTO
SO PAULO
CONTRA A
VIOLNCIA
ATORES SOCIAIS
FRUM
BRASILEIRO
DE
SEGURANA
PBLICA

Evitar aes de terrorismo urbano;

Enfraquecer o crime organizado dentro e fora das
prises;
Reduzir crimes e violncias com grande repercusso na
mdia (rebelies, sequestros, arrastes);
Intensificar o policiamento ostensivo, investigao
criminal em reas com presena do crime organizado e
maior risco de violncias;
Priso de lideranas do crime organizado e de autores
de aes de terrorismo e de crimes que resultem em
morte;
Promover a segurana do cidado, com participao
social no desenvolvimento das polticas.
Promoo da paz, da cidadania e dos direitos humanos;
Intercmbio e difuso de ideias e conhecimentos para o
aperfeioamento da organizao policial, das prticas
policiais e dos servios de segurana pblica;
Primado dos direitos humanos, em particular das
garantias plenas da integridade fsica e do devido
processo legal;
Transparncia, participao e controle social;
Proatividade e nfase preventiva como estratgias
primordiais;
Coproduo, multissetorialidade, integrao
interinstitucional (polcias, justia penal, rgos pblicos
sociais e urbanos, universidades, sociedade civil);
Eficincia, efetividade e eficcia na reduo de ndices
de criminalidade, violncia e insegurana;
Qualidade na prestao de servios policiais e de
segurana pblica, especialmente no atendimento das
vitimas da violncia;
Valorizao do policial como profissional e servidor
pblico.

155

INSTITUTO
SOU DA PAZ

VIVA RIO

REDE
DESARMA
BRASIL

REDE F4**
(Observatrio
de Favelas)

GRANDE
ORIENTE DO
BRASIL

RENAESP

ATORES
VINCULADOS AOS
MUNICPIOS

FRENTE
NACIONAL DE
PREFEITOS

Segurana pblica como direito social a ser garantido a

todas as pessoas para que tenham liberdade e
convivncia pacfica;
Segurana pblica provida em todas as esferas de
governo, de forma integrada e com participao social;
Aliar preveno e represso qualificada;
Atuar em cinco reas: controle de armas; juventude e
preveno da violncia; gesto local de segurana;
polcia; e cultura e valores.
Atuar em trs grandes eixos: juventude, polcias e
armas, com desenvolvimento de projetos no Brasil e no
Exterior;
Foco nos temas sobre drogas; segurana municipal,
formao de guardas e polcias, operaes de paz e
juventude envolvida com o crime.
Controle de armas;
Planos de segurana pblica municipais;
Implementao do Estatuto do Desarmamento.
Valorizao da vida como princpio fundamental das
polticas de segurana pblica;
Ampliao e fortalecimento dos canais de participao
social reconhecendo os espaos populares como partes
integrantes da cidade;
Fortalecimento dos mecanismos de controle externo da
atividade policial;
Reformas estruturais no modelo de polcia;
Desmilitarizao;
Investimento em aes voltadas para a reduo da
letalidade da ao policial;
Fortalecer a implementao de uma poltica de
desarmamento;
Criao de uma poltica nacional com foco na reduo
de homicdios de adolescentes e jovens.
Trabalhar com a juventude na preveno e rejeio das
drogas;
Trabalhar a cultura de paz nas escolas;
Trabalhar a campanha do desarmamento controle
sobre as armas e munies.
Qualificao para todos os nveis hierrquicos das
corporaes policiais;
Formao qualificada na graduao, mestrado e
doutorado;
Aes de preveno da violncia, justia e direitos
humanos.
Articulao federativa, assegurando-se a participao
social na construo da poltica de segurana pblica;
Consolidao do Pronasci como poltica de Estado;
Rearticulao do CONASP, conselhos estaduais e
municipais, garantindo a participao de gestores,
trabalhadores e da sociedade civil;
Implementao de polticas pblicas de preveno,
fortalecendo o papel dos municpios.

156

GABINETES
DE GESTO
INTEGRADA
MUNICIPAIS

ATORES VINCULADOS POLCIA MILITAR

CONSELHO
NACIONAL
DAS
GUARDAS
MUNICIPAIS
CONSELHO
NACIONAL
DOS
COMANDANTE
S GERAIS DAS
PMS E
CORPOS DE
BOMBEIROS
MILITARES

AMEBRASIL

ANASPRA

FENEME

ATORES VINCULADOS
POLCIA CIVIL

ADEPOL

COBRAPOL

Estabelecer poltica de segurana urbana no municpio;

Implantar projetos do Pronasci;
Estabelecer novo marco legal para as guardas
municipais;
Regulamentar as guardas municipais como polcias
municipais preventivas e comunitrias;
Contribuir para o debate de reformulao das estruturas
policiais vigentes.
Segurana pblica mais humanizada;
Possibilitar que a matria saia do campo de discusso
exclusivo dos membros das instituies policiais,
envolvendo a sociedade civil

Valorizao dos profissionais de segurana pblica;

Ciclo completo de polcia;
Manuteno das polcias e Corpos de Bombeiros com
carter militar;
Zelar pela manuteno dos direitos sociais das
instituies policiais, adquiridos ao longo do tempo.
Segurana pblica como poltica de Estado;
Definio de percentual oramentrio mnimo, federal,
estadual e municipal, para a segurana pblica;
Ciclo completo de polcia para as instituies de
segurana pblica.
Ciclo completo de polcia;
Previso constitucional de destinao de recursos para a
segurana pblica;
Financiamento exclusivo pelos entes federados, estados
e Unio;
Reforma da legislao disciplinar e penal militar;
Fim do IPM;
Criao do Ministrio da Segurana Pblica.
Ciclo completo de polcia para todas as polcias;
Piso nacional de salrios para a segurana pblica;
Verba carimbada do oramento para a segurana
pblica.
Regulamentao do art. 144, da CF;
Fortalecimento do Inqurito Policial;
Investimentos com qualificao e salrios dos policiais;
Autonomia administrativa e financeira para as polcias
civis;
Aprovao de uma Lei Orgnica para as polcias civis e
polcia federal.
Ministrio da Segurana Pblica;
Desmilitarizao;
Federalizao parcial;
Criao de carreira policial nica nas duas esferas.

157

ATORES VINUCLADOS S POLCIAS

FEDERAIS

FENAPRF

ADPF

FENAPEF

FRUM
NACIONAL DE
OUVIDORES
DE POLCIA

OUTROS

SECRETRIO
DE
SEGURANA
PBLICA DO
AMAZONAS***
(CONSESP)

ABC

SINDAPEF

Valorizao do policial;
Aumento do efetivo;
Combate explorao sexual infanto-juvenil;
Preservao do meio-ambiente;
Respeito aos direitos humanos;
Combate efetivo criminalidade.
Autonomia funcional e administrativa das instituies
policiais;
Lei orgnica com um regime de prerrogativas funcionais
que assegurem a independncia investigativa;
Resgate constitucional dos delegados de polcia como
carreira jurdica e tpica do Estado;
Poltica de Valorizao do sistema de segurana pblica
no tocante aos direitos e benefcios na rea de recursos
humanos.
Cargo nico;
Extino do Inqurito Policial;
Fim do Indiciamento na esfera policial;
Democratizao no Departamento da Polcia Federal;
Polcia da sociedade e no de governo.
Sistema nico de Segurana;
Criao de Ouvidoria das Polcias Federais;
Criao de Ouvidorias de Polcia em todos os Estados;
Autonomia das Ouvidorias e indicao dos ouvidores
pela sociedade civil;
Integrao das Ouvidorias ao SUSP.
Percentual fixo para aplicao na segurana pblica
(verba carimbada);
Fortalecimento das ouvidorias, corregedorias,
instituies de ensino e inteligncia policial.
Autonomia da percia oficial criminal;
Respeito cidadania e aos direitos humanos;
Valorizao dos profissionais da rea de segurana;
Transversalidade da segurana pblica;
Mudanas na legislao, buscando o fortalecimento das
instituies.
Aprovao da PEC 308/2004 que cria a Polcia Penal, no
mbito das unidades federais e estaduais;
Valorizao do servidor da rea da segurana;
Reestruturao do sistema penitencirio;
Criao de um sistema penal nico.

* Transcrio da pergunta do questionrio: Qual a agenda de propostas de sua instituio para a

segurana pblica?.
** A pessoa que respondeu ao questionrio assinalou que o fez representando o Observatrio de
Favelas, que compe a Rede F4.
*** O secretrio de segurana pblica do Amazonas, representante na CON do Conselho Nacional de
Secretrios Estaduais de Segurana Pblica CONSESP, manifestou verbalmente que as opinies
expressas em todo o questionrio eram pessoais, uma vez que no poderia falar pelo Conselho sem
consult-lo previamente.

158

Quadro 2
Sobre a importncia das reformas constitucionais na
poltica de segurana pblica*

IMPORTNCIA
ESSENCIAIS

ATORES
FENDH

ISPCV

FBSP

ATORES SOCIAIS

Brasil

INDIFERENTES

N/R

N/R

da Paz

Rede Desarma

INDESEJVEIS

Instituto Sou

Viva Rio

IMPORTANTES

X
N/R

Rede F4

N/R
X

Grande
Oriente do

Brasil
RENAESP

ATORES
VINCULADOS AOS
MUNICPIOS

FNP

GGI-Ms

CNGM

ATORES
VINCULADOS
POLCIA
MILITAR

CNCG

AMEBRASIL

ANASPRA
FENEME

X
X
159

ATORES
VINCUL.
POLCIA
CIVIL

ADEPOL

ATORES
VINCULADOS S
POLCIAS
FEDERAIS

COBRAPOL

FENAPRF

ADPF

FENAPEF

FNOP

OUTROS

SSP
Amazonas

(CONSESP)
ABC

SINDAPEF

* Transcrio da pergunta do questionrio: Para sua instituio, para se obter um provimento mais
efetivo e adequado de segurana pblica, reformas constitucionais no que se refere poltica de
segurana pblica e s instituies policiais so: Seguiam-se as alternativas constantes do quadro
acima.
Obs.: N/R indica que o ator no respondeu.

160

Quadro3

Sobre qual deve ser a atribuio dos municpios dentro do sistema de

segurana pblica*

ATORES

PROPOSTAS

ATORES SOCIAIS

Perspectiva da preveno, iluminao de ruas,

melhoria de logradouros e praas, melhoria da
FENDH
qualidade de vida dos moradores das comunidades,
por meio de aes preventivas.
ISPCV
Preveno da violncia.
O Frum, pela sua natureza, no pode defender
propostas polticas e sim fortalecer os canais
tcnicos de informao passveis de influenciarem os
FBSP
responsveis por aes no campo da segurana
pblica. Seja como for, os municpios j participam
do sistema de segurana e devem colaborar no
aumento da sua eficincia democrtica.
Preveno da violncia.
Qualificar polticas de diferentes reas (sade,
educao, assistncia social), tornando-as polticas
de preveno da violncia.
Instituto Sou
Investir na gesto municipal da poltica de segurana
da Paz
Investir na GCM, para que esta seja comunitria e
preventiva (questo essa que mais importante que
a questo sobre o poder de polcia para as
Guardas).
Processo de diagnstico, elaborao de planos
Viva Rio
municipais de ordem pblica e formao de
Guardas.
Participao efetiva dos governos municipais por
meio do GGI-M e na elaborao e execuo com a
Rede
sociedade civil dos planos de segurana municipal;
Desarma
Criao de espaos pblicos de dilogo
Brasil
permanentes para formar estratgias nas localidades
com altos ndices de violncia social e urbana.
Foco preventivo e criao de canais que fortaleam
Rede F4
a participao comunitria.
161

Grande
Oriente do
Brasil

RENAESP

Contribuir de forma efetiva nas polticas pblicas

sociais, sade, empreendedorismo juvenil, cultura
pela paz nas escolas e comunidades como forma de
preventiva em segurana pblica.
Guarda Municipal gerida pelo princpio comunitrio e
desarmada (no mximo, uso de armas no letais.
Preveno com o fortalecimento dos Conselhos
Comunitrios de Segurana.

ATORES VINCULADOS
AOS MUNICPIOS
ATORES VINCULADOS POLCIA
MILITAR
ATORES
VINCULADOS
POLCIA CIVIL

Foco prioritrio em poltica pblica de preveno

dirigida para a juventude.
Municpio deve ser cogestor da segurana pblica,
GGI-Ms
com foco preventivo.
Devem compor de forma prtica e no s filosfica a
questo da segurana pblica, porm em um vis
CNGM
voltado para a preveno e para um carter postural,
sem a necessidade de olhar para as prticas das
instituies estaduais.
Composio e responsabilidades conjuntas com os
estados e a Unio, visto que a Administrao
CNCG
Municipal est mais prxima dos problemas de
segurana pblica.
Integrados no sistema de segurana pblica, sem
AMEBRASIL
sobreposio com outras instituies.
Desenvolver polticas pblicas nas reas de
educao, sade, habitao, saneamento bsico,
como fatores de reduo de riscos de violncia.
ANASPRA Municpios devem fazer o controle externo e no
deve financiar/pagar o custeio da segurana pblica,
pois causa interferncia poltica danosa segurana
pblica.
FENEME
Na preveno, principalmente com recursos.
Fortalecimento das Guardas Municipais, para
atuao como importantes atores na preveno da
ADEPOL
ordem pblica, por meio de atuao policial
preventiva.
A ausncia do municpio gera prejuzos sociedade.
Cidado reside no municpio, na comunidade. O
COBRAPOL
Municpio o ncleo bsico inicial para o combate
criminalidade.
FNP

162

ATORES VINCULADOS
S POLCIAS FEDERAIS

FENAPRF

ADPF
FENAPEF

Pessoas residem nos municpios e o poder pblico

municipal tem o dever de contribuir de forma efetiva
no sistema de segurana pblica.
Municpios precisam ter papel fundamental na
segurana, assim como ocorre nas polticas pblicas
de educao e sade.
prioritria a polcia comunitria e a intermediao
de conflitos.

FNOP

N/R

OUTROS

SSP
Municpios esto mais prximos da realidade do
Amazonas
povo e conhecem melhor a realidade do municpio.
(CONSESP)
Municpios deveriam participar efetivamente do
sistema de segurana pblica, principalmente no
ABC
ordenamento de ocupao dos espaos nas cidades,
na manuteno dos espaos pblicos.
Municpios devem integrar a segurana pblica, na
SINDAPEF
via de suas Guardas Municipais.

* Transcrio da pergunta do questionrio: Para sua instituio, os municpios devem ter alguma
atribuio especfica dentro do sistema de segurana pblica? Em seguida, apresentavam-se duas
opes sim ou no e Se sim, qual. Como todos os respondentes assinalaram a alternativa sim,
apresentamos no quadro o que responderam sobre qual deve ser a atribuio.
Obs.: N/R indica que o ator no respondeu.

163

Quadro 4

Sobre a importncia da participao social na poltica de segurana pblica*

IMPORTNCIA
MUITO
IMPORTANTE

RELATIVA/TE
IMPORTANTE

INDESEJVEL

INDIFERENTE

ATORES

ATORES SOCIAIS

FENDH
ISPCV
FBSP
Instituto Sou da
Paz
Viva Rio
Rede Desarma
Brasil
Rede F4
Grande Oriente
do Brasil
RENAESP

X
X
X
X
X
X
X
X
X

ATORES
VINC. AOS
MUNICPIOS

FNP

GGI-Ms

CNGM

ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR

CNCG
AMEBRASIL

ANASPRA

X
X

FENEME

ATORES
VINC.
POLCIA CIVIL

ADEPOL

X
X

COBRAPOL

164

ATORES VINC. S
POLCIAS FEDERAIS

FENAPRF
ADPF

FENAPEF

X
X

FNOP
OUTROS

SSP
Amazonas
(CONSESP)
ABC
SINDAPEF

X
X

* Transcrio da pergunta do questionrio: Para a sua instituio, a participao social na poltica de

segurana pblica : Seguiam-se as alternativas constantes do quadro acima.

165

Quadro 5

Sobre reformas gerenciais ou de gesto relevantes para a eficincia das

instituies de segurana pblica*

ATORES

FENDH

ISPCV

FBSP

PROPOSTAS
Ampliao do processo democrtico.
Avanos na interao das instituies de
segurana pblica, sociedade civil e governo.
Valorizao da carreira policial;
Promoo da integridade da polcia;
Integrao das bases de dados das polcias;
Profissionalizao da gesto das polticas e
organizaes de segurana pblica.
Adoo de mecanismos de accountability
(transparncia, publicidade de dados e
controle social).

ATORES SOCIAIS

Trabalhar com planejamento estratgico;

Integrar os diferentes rgos de segurana
Instituto Sou da Paz
pblica;
Envolver a sociedade civil na gesto.
Reforma das polcias e planos municipais de
Viva Rio
ordem pblica.
Rede Desarma
N/R
Brasil
Descentralizao aliada integrao
sistmica;
Rede F4
nfase na intersetorialidade;
Consolidao do SUSP.
Grande Oriente do
Brasil
RENAESP

Construo de pontes de dilogo e trabalho

entre a segurana e seus gestores e
trabalhadores com a sociedade civil.
Requalificao da relao da polcia com a
sociedade.
166

ATORES VINCULADOS AOS MUNICPIOS

FNP

GGI-Ms

CNGM

ATORES VINCULADOS POLCIA

MILITAR

CNCG

AMEBRASIL

Investir nos trabalhadores de segurana

pblica: formao continuada, condies de
trabalho, apoio e assistncia.
Interao das agncias de segurana;
Abrir o debate sobre o ciclo completo da
atividade policial;
Criar o Ministrio da Segurana Pblica como
rgo nacional responsvel pela Poltica
Nacional de Segurana Pblica;
Rever o Inqurito Policial e desmilitarizar a
polcia ostensiva repressiva.
Cumprimento estrito das instituies de
segurana de seus papis constitucionais,
renegando a disputa de poder;
Rechao do monoplio que algumas
instituies teimam em defender.
O ciclo completo de polcia nos levar a
atender a sociedade de forma mais clere e
efetiva.
Anular a ingerncia poltica, extremamente
danosa s instituies.

ATORES VINC.
POLCIA CIVIL

FENEME

Capacitar as polcias e permitir que tenham o

seu poder de polcia e liberdade para tomar
deciso.
Lista trplice para gestores;
Regulamentao do art. 144, da CF.

ADEPOL

Autonomia administrativa e financeira.

ANASPRA

COBRAPOL

ATORES VINCULADOS
S POLCIAS FEDERAIS

FENAPRF

ADPF

FENAPEF

Criao de Conselhos nas trs esferas, como

indutores na gesto de programas e polticas
de segurana pblica.
Capacitao dos policiais para que exeram
de forma efetiva suas atribuies.
Autonomia funcional e administrativa;
Planejamento estratgico;
Indicadores de desempenho.
Lei Orgnica e a carreira nica, bem como a
desburocratizao do Inqurito Policial.
167

SSP Amazonas
(CONSESP)
OUTROS

FNOP

ABC
SINDAPEF

Investimento na formao, inteligncia e

instalaes.
Criao das Ouvidorias de Polcia como
instrumento de participao e controle social
dos rgos de segurana.
Investimento na valorizao do trabalhador, no
quantitativo adequado, na qualificao
permanente e na assistncia integral.
Possibilidade de ascenso do servidor ao topo
da carreira.

* Transcrio da pergunta do questionrio: H alguma(s) medida(s) gerencial(ais) ou de gesto que

sua instituio considera relevante para maior eficincia das instituies de segurana pblica?
Quais?
Obs.: N/R indica que o ator no respondeu.

168

Quadro 6
Sobre proposta de mudana constitucional no modelo do
sistema de segurana pblica
ATORES

Unificao
das polcias

Desvinculao
das PMs do
Exrcito

Desconstitucionalizao do art.
144

Ampliao atribuies das

Guardas

Ciclo completo da
atividade policial

FENDH

Sim

Sim

No

No

Sem posicionamento
definido sobre o tema.

ISPCV

N/R

FBSP*

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

N/R

No. A discusso deve ser feita de

baixo para cima, a partir das
atividades que as GMs j
desenvolvem na prtica e de forma
integrada com as atividades das
outras instituies.

N/R

Ciclo completo necessita

de um maior debate
envolvendo diferentes
atores.

Outra

Propor amplo
debate para
discusso da
questo.

N/R

ATORES SOCIAIS

Instituto Sou
da Paz

Viva Rio
Rede
Desarma
Brasil
Rede F4**
Grande
Oriente do
Brasil
RENAESP

N/R

Sim

No

Sim

Sim

Sim. Ampliao para atuao em

preveno.

N/R

Sim

N/R

N/R

Sim

N/R

Sim

N/R

N/R

N/R

No

No

No

Sim. Para trabalhos

essencialmente comunitrios.

Sim

Sim

Sim

????

Sim

Sim

169

ATORES

FNP***
ATORES VINC. AOS
MUNICPIOS

GGI-Ms

CNGM

CNCG
ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR

AMEBRASIL

ANASPRA

FENEME

Unificao
das polcias

Desvinculao
das PMs do
Exrcito

Desconstitucionalizao do art.
144

Ampliao atribuies das

Guardas

Ciclo completo da
atividade policial

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

N/R

Sim

Sim

Sim. Polcia Municipal

preventiva e comunitria.

No

Sim

No

Sim

No

Sim

ATORES VINC.
POL. CIVIL

No

No

No

Busca de poder de polcia para

as GMs deve ser respeitada,
mas sem interveno e invaso
nas competncias das PMs.

No

Sim

No

N/R

Sim

No

Sim

No

No

Sim

No

No

No

No

Sim

Sim

No

Sim. Atribuies de polcia

ostensiva e comunitria
(preveno).

No

ADEPOL

COBRAPOL

No

N/R

Sim

Sim

No

No

Outra

Tornar o
SUSP um
sistema
constitucional.

170

ATORES

FENAPRF

ATORES VINCULADOS S
POLCIAS FEDERAIS

Unificao
das polcias

Desvinculao
das PMs do
Exrcito

Desconstitucionalizao do art.
144

Ampliao atribuies das

Guardas

Ciclo completo da
atividade policial

No

No

No

No

Sim

Sim. Assumir parte das atribuies

das PMs nos municpios, em rel.
aos delitos de pequeno potencial
ofensivo, contravenes penais e
ilcitos de natureza administrativa.

No

OUTROS

ADPF

No

Sim

No

FENAPEF

Sim

Sim

Sim

Sim. Formalizar as ocorrncias

atravs de procedimento
administrativo gil ou TC,
encaminhando diretamente ao MP,
para judicializao, para resposta
gil aos anseios da sociedade.

FNOP
SSP AM****
(CONSESP)
ABC

N/R
Sim

Sim
Sim

No
No

No temos posio definida.

N/R

Sim

Ciclo completo para o

TCO.

No

No

No

N/R

Sim.
Mas necessrio definir
melhor o que se entende
por ciclo completo.

SINDAPEF

N/R

No

No

Sim. Poder de polcia para

pequenos delitos.

Sim

Sim

Outra

Resgate do
reconhecimento
constitucional
do Delegado de
Polcia como
carreira jurdica.
Carreira nica,
com incio, meio
e fim, entrando
na base,
podendo,
atravs da
capacitao,
chegar ao topo.

* O Frum Brasileiro de Segurana Pblica, segundo o respondente, pela sua natureza, no pode defender propostas polticas e sim fortalecer os canais
tcnicos de informao capazes de influenciar os responsveis por aes no campo da segurana pblica.
** A pessoa que respondeu ao questionrio assinalou que o fez representando o Observatrio de Favelas, que compe a Rede F4.
*** Posicionamento pessoal do Presidente do Conselho Nacional dos Secretrios e Gestores Municipais de Segurana Pblica, representante da FNP.
**** Posicionamento pessoal do Secretrio de Segurana Pblica do Amazonas, presidente do CONSESP.
Obs: O termo N/R (no respondeu) foi utilizado nos casos em que o respondente no assinalou nenhuma das alternativas, sim ou no.

171

Quadro 7
Sobre o atual modelo de segurana pblica

Precisa ser
No precisa
No
ATORES

precisa
ser
alterado

ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos

No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto

alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle

FENDH

Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais

ISPCV

FBSP

Instituto

ATORES SOCIAIS

Sou da Paz

Viva Rio

Rede
Desarma
Brasil

Rede F4

Grande
Oriente do
Brasil

ATORES VINC.
AOS MUNICPIOS

RENAESP

FNP

GGI-Ms

X
CNGM

172

Precisa ser
No precisa
No
ATORES

precisa
ser
alterado

ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos

No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto

alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle

ATORES VINCULADOS
POL. MILITAR

CNCG

AMEBRASIL

Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais

ANASPRA

FENEME

ATORES
VINC. POL.
CIVIL

ATORES VINC. S
POLCIAS
FEDERAIS

ADEPOL

COBRAPOL

FENAPRF

ADPF

FENAPEF

FNOP

SSP
Amazonas

OUTROS

(CONSESP)

ABC

SINDAPEF

173

ANEXO D RELAO DE MUNICPIOS PRONASCI

Acre

Maranho

Brasilia

Rio de Janeiro

Rio Grande do Sul

(cont.)

Rio de Janeiro

Passo Fundo

Cruzeiro do Sul

So Luis

Duque de Caxias

Bag

Rio Branco

Minas Gerais

Nova Iguau

So Paulo

So Gonalo

So Paulo

Alagoas
Macei

Belo Horizonte

Belford Roxo

Guarulhos

Bahia

Contagem

So Joo de Meriti

Cotia

Salvador

Betim

Niteri

Embu das Artes

Camaari

Ribeiro das Neves

Itabora

Embu Guau

Simes Filho

Santa Luzia

Mag

Lauro de Freitas

Ibirit

Mesquita

Itapevi

Cear

Varginha

Nilpolis

Jandira

Fortaleza

Uberaba

Queimados

Juazeiro do Norte

Par

Maca

Distrito Federal

Belm

Itagua

Braslia

Ananindeua

Petrpolis

Esprito Santo

Vitria

Cariacica

Vila Velha

Viana
Serra

Pernambuco

Recife

Jaboato dos
Guararapes
Olinda
Cabo de Santo
Agostinho
Paulista

Itapecerica da
Serra

Pirapora do Bom
Jesus
Santana de
Parnaba
Taboo da Serra
Vargem Grande
Paulista

Terespolis

Osasco

Rio Grande do Sul

Campinas

Porto Alegre

Diadema

Canoas

So Bernardo do
Campo

Alvorada

Santo Andr

Viamo

Araraquara

174

Gois
Luzinia
guas Lindas de
Gois
Novo Gama
Planaltina
Valparaso de
Gois
Formosa

Cidade Ocidental

So Loureno da
Mata

So Leopoldo

Sorocaba

Paran

Gravata

Jundia

Curitiba

Cachoeirinha

Rio Claro

Esteio

Sergipe

Colombo

Guaba

Aracaju

Piraquara

Sapucaia do Sul

So Jos dos
Pinhais

Almirante
Tamandar

Nossa Senhora do
Socorro

Santa Maria

Araucria

Santa Cruz do Sul

Pirenpolis

Foz do Iguau

Caxias do Sul

Pinhais

Vacaria

Goinia

Vasconcelos

Caruaru

Cristalina

Aparecida de

Ferraz

Novo Hamburgo

Fonte: Assessoria de Assuntos Federativos do Ministrio da Justia. Set.09

175

ANEXO E PRINCPIOS E DIRETRIZES DEFINIDOS NA 1. CONSEG

PRINCPIOS:
1. Ser uma poltica de Estado que proporcione a autonomia administrativa,
financeira, oramentria e funcional das instituies envolvidas, nos trs nveis de
governo, com descentralizao e integrao sistmica do processo de gesto
democrtica, transparncia na publicidade dos dados e consolidao do Sistema
nico de Segurana Pblica SUSP e do Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania PRONASCI, com percentual mnimo definido em lei e assegurando
as reformas necessrias ao modelo vigente. (793 VOTOS)

2. Pautar-se na manuteno da previso constitucional vigente dos rgos da rea,

conforme

artigo

144

da

Constituio

Federal.

(455

VOTOS)

3. Ser pautada pela defesa da dignidade da pessoa humana, com valorizao e

respeito vida e cidadania, assegurando atendimento humanizado a todas as
pessoas, com respeito s diversas identidades religiosas, culturais, tnico-raciais,
geracionais, de gnero, orientao sexual e as das pessoas com deficincia. Deve
ainda combater a criminalizao da pobreza, da juventude, dos movimentos sociais
e seus defensores, valorizando e fortalecendo a cultura da paz. (402 VOTOS)

4. Fomentar, garantir e consolidar uma nova concepo de segurana pblica como

direito fundamental e promover reformas estruturais no modelo organizacional de
suas instituies, nos trs nveis de governo, democratizando, priorizando o
fortalecimento e a execuo do SUSP - Sistema nico de Segurana Pblica -, do
PRONASCI - Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania - e do
CONASP - Conselho Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (265 VOTOS).

5. Pautar-se pelo reconhecimento jurdico-legal da importncia do municpio como

cogestor da rea, fortalecendo sua atuao na preveno social do crime e das
violncias. (258 votos),

176

6. Ser pautada na intersetorialidade, na transversalidade e na integrao sistmica

com as polticas sociais, sobretudo na rea da educao, como forma de preveno
do sinistro, da violncia e da criminalidade, reconhecendo que esses fenmenos tm
origem multicausal (causas econmicas, sociais, polticas, culturais, etc.) e que a
competncia de seu enfrentamento no pode ser de responsabilidade exclusiva dos
rgos de segurana pblica. (243 V0TOS)

7. Reconhecer a necessidade de reestruturao do sistema penitencirio, tornando-o

mais humanizado e respeitador das identidades, com capacidade efetiva de
ressocializao dos apenados, garantindo legitimidade e autonomia na sua gesto,
privilegiando formas alternativas privao da liberdade e incrementando as
estruturas de fiscalizao e monitoramento. (135 VOTOS)

8. Estar fundamentada no fortalecimento da famlia, na educao como garantidora

da cidadania e de condies essenciais para a preveno da violncia. Deve ser
assumida por todos os segmentos da sociedade com vistas ao resgate de valores
ticos e emancipatrios. Deve ainda considerar os trabalhadores da rea como
educadores, enfatizando sua formao humanista. (122 VOTOS).

9. Estabelecer um sistema nacional de conselhos de segurana autnomos,

independentes, deliberativos, participativos, tripartites para favorecer o controle
social nas trs esferas do governo, tendo o Conselho Nacional de Segurana
Pblica - CONASP como importante instncia deliberativa de gesto compartilhada.
(112 VOTOS).

10. Estar pautada na valorizao do trabalhador da rea por meio da garantia de

seus direitos e da formao humanista, assegurando seu bem estar fsico, mental,
familiar, laboral e social. (108 VOTOS)

DIRETRIZES
1. 6.6 A Manter no Sistema Prisional um quadro de servidores penitencirios
efetivos, sendo especfica a eles a sua gesto, observando a proporcionalidade de
servidores penitencirios em policiais penais. Para isso: aprovar e implementar a
177

Proposta de Emenda Constitucional 308/2004; garantir atendimentos mdico,

psicolgico e social ao servidor; implementar escolas de capacitao. (1095 VOTOS)
2. 4.16 Promover a autonomia e a modernizao dos rgos periciais criminais,
por meio de oramento prprio, como forma de incrementar sua estruturao,
assegurando a produo isenta e qualificada da prova material, bem como o
princpio da ampla defesa e do contraditrio e o respeito aos direitos humanos.
(1.094 VOTOS)
3. 7.7. B Manter as atribuies constitucionais e a autonomia dos corpos de
Bombeiros Militares, definio de piso salarial nacional; formao e capacitao
continuada, bem como melhores condies de trabalho com equipamentos
adequados. (1013 VOTOS)
4. 2.6 A Estruturar os rgos policiais federais e estaduais para que atuem em
ciclo completo de polcia, delimitando competncias para cada instituio de acordo
com a gravidade do delito sem prejuzo de suas atribuies especficas. (868
VOTOS)
5. 1.1 A (+1.3) Criar, implantar, estruturar, reestruturar em todos os municpios,
conselhos municipais de segurana, conselhos comunitrios de segurana pblica,
com poderes consultivo e deliberativo, propositivo e avaliador das Polticas Pblicas
de Segurana, com representao paritria e proporcional, com dotao
oramentria prpria, a fim de garantir a sustentabilidade e condies necessrias
para seu efetivo funcionamento e a continuidade de CONSEG como frum maior de
deliberaes. Estruturar os GGIs (Estadual e Municipal) como forma de integrar a
sociedade e o poder executivo, com a composio paritria e proporcional. (799
VOTOS)
6. 3.13. A Instituir lei orgnica que proteja direitos como um sistema remuneratrio
nacionalmente unificado, com paridade entre ativos e inativos, aposentadoria
especial com proventos integrais, de 25 anos de servio para mulher e 30 anos para
homens, desde que tenham no mnimo 20 anos de efetivo servio, para profissionais
178

de segurana pblica, instituindo cota compulsria inatividade em favorecimento

da progresso funcional e que garanta aposentadoria integral. (722 VOTOS)
7. 5.2 C Desenvolver e estimular uma cultura da preveno nas polticas pblicas
de segurana, atravs da implementao e institucionalizao de programas de
policiamento comunitrio, com foco em trs aspectos: um, dentro das instituies de
segurana, com estudos, pesquisas, planejamento, sistemas de fiscalizao e
policiamento preventivo, transparncia nas aes policiais, bem como a prpria
reeducao e formao das foras policiais; reduzindo a postura militarizada; dois,
com programas educativos de preveno dentro das escolas, famlias, movimentos
sociais e culturais e a comunidade como um todo; trs, apoiados no
desenvolvimento de redes sociais e intersetoriais para a criao de uma ampla rede
de preveno e segurana. (707 VOTOS)
8. 2.18 B Regulamentar as Guardas Municipais como polcias municipais: definir
suas atribuies constitucionais; regulamentar a categoria; garantir direitos
estatutrios, dentre eles jornada de trabalho, plano de carreira, aposentadoria,
assistncia fsica e mental, regime prisional diferenciado, programas habitacionais,
seguro de vida, critrios do exame psicotcnico a cada quatro anos, concurso
pblico, com exigncia mnima de nvel mdio completo. (697 VOTOS)
9. 5.30 A Criar mecanismos de combate e preveno a todas as formas de
preconceitos e discriminaes e a impunidade de crimes por motivaes
preconceituosas, com os recortes em pessoas com deficincia, geracional, tnicoracial, orientao sexual e identidade de gnero. (668 VOTOS)
10. 7.1. A Inserir no currculo e no calendrio escolar em todos os sistemas de
ensino: Semana de Preveno a sinistros; aulas de primeiros socorros; temas afetos
Defesa Civil, Educao para o Trnsito, pessoa com deficincia, Educao
Ambiental e Segurana pblica. (580 VOTOS)

179

11. 1.8 A Definir e regulamentar o papel e as atribuies constitucionais dos

municpios no tocante Segurana Pblica. (514 VOTOS)
12. 2.19 A Realizar a transio da segurana pblica para atividade
eminentemente civil; desmilitarizar as polcias; desvincular a polcia e corpos de
bombeiros das foras armadas; rever regulamentos e procedimentos disciplinares;
garantir livre associao sindical, direito de greve e filiao poltico-partidria; criar
cdigo de tica nico, respeitando a hierarquia, a disciplina e os direitos humanos;
submeter irregularidades dos profissionais militares justia comum. (508 VOTOS)
13. 7.17. A Incluir os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito
Federal no Plano Nacional de Segurana Pblica, bem como: criar Comisses
Municipais de preveno de acidentes e desastres custeadas pelo governo federal,
criar uma Secretaria Executiva de Defesa Civil, e garantir a coordenao da Defesa
Civil sob responsabilidade dos Corpos de Bombeiros. (507 VOTOS)
14. 3.1. A Criar planos de carreira com piso salarial digno, justo e igualitrio, para
os profissionais de segurana pblica, nas trs esferas governamentais, com
reajuste peridico, visando garantia da dedicao integral e exclusiva desses
profissionais ao servio de segurana pblica. (482 VOTOS)

15. 2.6. C - Rechao absoluto proposta de criao do Ciclo Completo de Polcia.

(446 VOTOS)
16. 4.23. A Modernizar o inqurito policial num mecanismo gil de investigao, de
maneira a estipular instrumentos legislativos, diminuindo seu carter essencialmente
cartorial, prevalecendo a sua natureza jurdico-tcnico-cientfica para a produo de
provas com maior sustentabilidade no processo penal, e de tempo razovel para a
durao do inqurito e do processo, privilegiando a eficincia, a resposta oportuna
sociedade e combatendo a morosidade. (427 VOTOS)
17. 6.2 A Garantir o acesso justia e assistncia jurdica gratuita queles em
conflito com a lei, por intermdio da implementao e fortalecimento das defensorias

180

pblicas, assegurando maior celeridade aos processos e aos benefcios da Lei de

Execuo Penal. (339 VOTOS)
18. 3.2. A Criar e implantar carreira nica para os profissionais de segurana
pblica, desmilitarizada com formao acadmica superior e especializao com
plano de cargos e salrios em nvel nacional, efetivando a progresso vertical e
horizontal na carreira funcional. (331 VOTOS)
19. 7.6. A Criar mecanismos legais que garantam recursos oramentrios e
financeiros mnimos e proporcionais para adoo de polticas pblicas na rea de
preveno de acidentes. (313 VOTOS)
20. 1.13 A Reestruturar o Conselho Nacional de Segurana Pblica e reformular os
Conselhos estaduais e municipais, considerando os princpios de democracia,
representatividade, paridade, autonomia, transparncia, e tendo como foco principal
o combate corrupo, a prestao de servios de qualidade populao e a
articulao permanente com as foras sociais. Para isso: eleger seus membros
bienalmente, por meio de conferncias e fruns nos quais haja plena participao
social; adequar suas aes s realidades locais e regionais, operando os
instrumentos democrticos de controle com monitoramento de dados quantitativos e
qualitativos das situaes de violncia e ocorrncias criminais; trabalhar em aes
de carter consultivo, propositivo, fiscalizatrio e deliberativo, adequando suas
resolues s orientaes e regulamentaes do Ministrio da Justia; manter
estreita relao com todos os conselhos da rea de segurana e outros, de modo a
facilitar a articulao de aes; gerir todos os seus recursos participativamente,
cuidando para que sejam efetivamente utilizados no alcance de seus objetivos.
Elaborar e aprimorar a estrutura poltico-administrativa do Conselho Nacional de
Segurana Pblica em harmonia legal com os conselhos estaduais e municipais de
segurana, considerando os princpios de democracia, representatividade, paridade,
autonomia e transparncia, focado no combate corrupo e na qualidade de
prestao de servio a populao. (305 VOTOS)

181

21. 3.20.B Revisar, atualizar e democratizar os regulamentos e procedimentos

disciplinares militares, conforme o artigo 5 da Constituio Federal. (304 VOTOS)
22. 6.52 A Priorizar na agenda poltica, administrativa e financeira dos governos
para a estruturao de um Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas,
criando estruturas e mecanismos nos Estados e o Distrito Federal, no mbito do
Executivo, estruturando e aparelhando os rgos da Justia Criminal e priorizando
as penas e medidas alternativas, a justia restaurativa e a mediao de conflitos.
(293 VOTOS)
23. 1.9. A Criar, estruturar, implantar, compor, e fortalecer, democraticamente,
Gabinetes de Gesto Integrada nos trs nveis de governo, para: promover a
atuao conjunta e coordenada dos organismos de segurana pblica com
entidades pblicas e privadas, respeitando e acatando as diretrizes e deliberaes
dos conselhos de segurana pblica. (283 VOTOS)
24. 4.4 A (+4.14) Fortalecer e utilizar as Unidades de Inteligncia Policial como
base para o desenvolvimento de aes direcionadas a alvos especficos, visando a
reduzir o impacto negativo da ao policial repressiva na comunidade como um todo.
Investir nas reas de inteligncia e tecnologia de combate s organizaes
criminosas. Aperfeioar e integrar a rede de captao, circulao, processamento e
disseminao de informaes e conhecimento de inteligncia de segurana pblica,
alm de promover intercmbio nacional e internacional com outros rgos de
inteligncia, aperfeioando o sistema judicial. (254 VOTOS)
25. 6.17 Definir diretrizes norteadoras para a gesto democrtica do sistema
prisional,

estabelecendo

normas

nacionais,

com

fortalecimento,

reforma,

oficializao e incentivo criao de Conselhos Penitencirios Federal, Estadual e

Municipais como instncia deliberativa e rgo de fiscalizao, de ouvidorias e de
corregedorias do sistema, com ampla composio e participao, com incumbncia
de fomentar a gesto compartilhada, facilitar o controle social atravs de
mecanismos autnomos e paritrios. (245 VOTOS)

182

26. 3.3. A Instituir polticas de valorizao, qualidade de vida, apoio

biopsicossocial, tico e profissional dos trabalhadores da rea de Segurana
Pblica. (228 VOTOS)
27. 4.13.B (+4.24) Instituir, construir e aumentar o nmero de delegacias
especializadas e distritais com atendimento a grupos vulnerveis e especiais, com
profissionais especialistas em crimes de intolerncia social, capazes de desenvolver
aes de sensibilizao e capacitao continuada dos policiais para atendimento e
acolhimento de vitimas, garantindo a elas e seus familiares todos os seus direitos,
bem como a eficincia no programa de proteo a testemunhas e denunciantes.
Para isso, se necessrio, fortalecer abrigos, aes e programas de proteo a
vtimas, garantindo: a implantao de comits gestores em nvel estadual e
municipal de monitoramento do pacto de enfrentamento violncia contra as
mulheres; a implantao das Delegacias Legais e Delegacias da Mulher nos
municpios ainda no contemplados e unidades de percia tcnico-cientfica;
realizao de plantes de atendimento durante o final de semana e feriados;
promoo de programas para a erradicao da intolerncia e da violncia de gnero,
da pessoa idosa, de crimes raciais, e contra GLBT. (220 VOTOS)
28. 1.29. B Implantar, manter e aprimorar o Programa Nacional de Segurana
Pblica com a Cidadania (Pronasci) em todos os espaos do territrio nacional como
poltica permanente de Estado. (213 VOTOS)
29. 3.19. A Prover os servidores da segurana pblica das prerrogativas
constitucionais dos integrantes do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. (206
VOTOS)
30. 6.39 Desvincular totalmente a custdia de presos, tanto provisrios como
condenados, das secretarias de segurana pblica conforme as recomendaes
internacionais. (205 VOTOS)
31. 4.9. A Promover polticas que estimulem a construo de redes de atendimento
intermultidisciplinar para grupos vulnerveis com unidades especializadas dos
183

rgos de segurana pblica e do sistema de justia, com equipamentos adequados

e profissionais em quantidade suficiente, dentro da filosofia do policiamento
comunitrio, respeitando a heterogeneidade dos diversos grupos sociais, evitando
abusos e intensificando o combate ao trabalho escravo, ao trfico de seres
humanos, explorao sexual de crianas e jovens, homofobia, ao racismo e
violncia familiar. (205 VOTOS)
32. 7.2. A Estruturar e ampliar a rede do Sistema de Preveno, Atendimentos
emergenciais e acidentes em todos os municpios do Brasil, priorizando os servios
aos municpios onde seja reconhecido o risco de acidentes ou desastre. (203
VOTOS)
33. 5.41 A Manter a maioridade penal em 18 anos e o tempo de cumprimento de
medidas scio-educativas de acordo com a legislao vigente. (200 VOTOS)

34. 4.6. B Implementar uma Poltica Nacional de Combate ao Crime Organizado

para intensificar, ampliar e realizar aes policiais qualificadas, criar sistema de
bloqueio de celulares e rdios em presdios como medida de soberania e proteo a
toda a populao, com vistas reduo da violncia e criminalidade, e ao combate
estratgico do crime organizado de todos os tipos. Para isto, se necessrio, deve-se:
identificar o ciclo criminal de cada regio, reforar o policiamento rodovirio e instalar
postos policiais nas rotas do trfico; criar unidades especializadas integradas s
unidades de inteligncia para atuarem em centros urbanos e rurais, rodovias, portos,
aeroportos e fronteiras; envolver o Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Polcias e
outros rgos nas aes; modernizar o ordenamento jurdico; criar Varas Criminais
Especiais para o Crime Organizado; acabar com a estrutura prisional criminalizatria
e promover punies severas. (199 VOTOS)
35. 6.7. B Melhorar os servios de sade dos reclusos e profissionais, atendendo
s especificidades de idade e gnero. Implantao do programa de sade da famlia
com profissionais de todas as reas, em nmero suficiente. Fornecer alimentao
adequada. Construir hospitais penitencirios em todos os estados. Considerar os
184

princpios de reforma psiquitrica. Criao de CAPS para tratamento dos

dependentes de lcool, drogas e pessoas com sofrimento mental, com participao
familiar. (194 VOTOS)
36. 5.42. A Fortalecer a Defensoria Pblica, com a sua estruturao em todas as
comarcas do pas, como instrumento viabilizador do acesso universal justia e
defesa tcnica, bem como criar os juizados especiais em mbito nacional e ampliar a
efetivao dos j existentes, como forma de aperfeioar a prestao jurisdicional.
(187 VOTOS)
37. 5.28. A Reafirmar e cumprir o Estatuto do Desarmamento como poltica de
Estado, observando a efetivao dos convnios com os Estados-Membros para o
recolhimento voluntrio de armas, o fortalecimento da fiscalizao do uso de armas
pelo SENARM (Servio Nacional de Registro de Armas) e a integrao dos sistemas
de cadastro de armas. (179 VOTOS)
38. 1.2. A Criar, reformular e estruturar, o funcionamento dos Conselhos de
Segurana Pblica nos trs nveis governamentais, assim como os Conselhos
Comunitrios, sendo espaos deliberativos da Poltica de Segurana Pblica, de
forma paritria e proporcional (Sociedade Civil, Gestores e Trabalhadores)
integrando-os aos Gabinetes de Gesto Integrada (GGI). (177 VOTOS)
39. 5.9. C Instituir programas de preveno primria da violncia, com foco nas
reas de: trnsito, sade, educao, cultura, lazer, esporte, assistncia social e
urbanismo para a intersetorialidade das polticas de segurana pblica e
incentivando a adoo da filosofia de policiamento comunitrio. (170 VOTOS)
40. 4.22. A Tipificaes especficas de crimes cometidos contra profissionais de
segurana e operadores do direito no exerccio ou no da funo, e contra seus
familiares, com a reviso das leis penais e processuais e segurana transformando
esses crimes em hediondos. (170 VOTOS)
Fonte:

<http://www.conseg.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1554:1o-conseg-

define-qprincipiosq-e-qdiretrizesq-para-seguranca-publica&catid=49:noticias-gerais&Itemid=226>.

185