La Equidad

en la Educacin Argentina

UNIVERSITAS
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Ana Mara Brigido

La Equidad en la Educacin Argentina

Un anlisis de las desigualdades
en la distribucin de la educacin

Serie Tesis de Posgrado

Ciencias de la Educacin

UNIVERSITAS. Editorial Cientfica Universitaria de Crdoba

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Diseo de Tapa:
Diseo Interior:

Jorge G. Sarmiento
Editorial Universitas. Pje. Espaa 1467. Te/Fax: 4680913.
Crdoba. Argentina. Email: univer@cmefcm.uncor.edu
Produccin Grfica: Editorial Universitas
Autores:
Ana Mara Brigido
Tirada:
100 Ejemplares.

Serie Tesis de Posgrado

Ciencias de la Educacin

La Equidad en la Educacin Argentina

ISBN: 987-9406-99-0

Prohibida su reproduccin, almacenamiento y distribucin por cualquier

medio, total o parcial sin el permiso previo y por escrito de los autores
y/o editor. Est tambin totalmente prohibido su tratamiento
informtico y distribucin por internet o por cualquier otra red. Se
pueden reproducir prrafos citando al autor y editorial y enviando un
ejemplar del material publicado a esta editorial.
Hecho el depsito que marca la ley 11.723.
Impreso en Argentina - Printed in Argentine

2004. Primera Edicin. Editorial Universitas.

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En memoria del Profesor Doctor Juan Carlos Agulla

Agradecimientos
Generalmente, una tesis de doctorado se presenta como el producto de un trabajo
solitario, fruto del empeo, el esfuerzo personal y la capacidad del tesista. Sin descontar esto, y asumiendo que la responsabilidad por los resultados es exclusivamente
ma, debo reconocer que pude llevar a cabo esta tarea porque estuve rodeada de un
grupo de personas excepcionales, dispuestas a brindarme su apoyo y ayuda cada vez
que lo necesit. Agradezco, en particular:
A la Prof. Ana Mara Eichelbaum de Babini, que acept dirigir mi trabajo y me
orient en todo momento, con gran rigor cientfico y una generosidad intelectual poco
comn.
A mis amigos y colegas, que me acompaaron y alentaron permanentemente; gracias
a su ayuda las dificultades y los obstculos se hicieron ms llevaderos.
A mi esposo, observador minucioso y crtico implacable, que me ayud a descubrir
errores, precisar conceptos y expresar de manera ms clara algunas ideas.
A mis tres hijos, por su cario, su paciencia y su comprensin.
A mis padres, que no tuvieron el privilegio de cursar estudios en la Universidad,
pero comprendieron que la educacin es la mejor herencia que se puede dejar a un
hijo.
Tambin quiero expresar mi reconocimiento a los profesores que tuvieron a su cargo
la evaluacin de mi tesis, por sus observaciones y comentarios al trabajo, particularmente a la Dra. Ruth Sautu, cuyas sugerencias para la edicin del libro han sido
muy valiosas.

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La Equidad en la Educacin Argentina

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Indice
Introduccin...............................................................................................................13
I. Un marco terico para el anlisis de la equidad en educacin ......................19
1.1. Igualdad y equidad .......................................................................................20
1.2. Igualdad de oportunidades igualdad de resultados .............................26
1.3. La justicia como equidad ............................................................................29
1.4. Las implicaciones de los principios de la justicia ....................................35
a) El principio de la justa igualdad de oportunidades..................................36
b) El principio de la diferencia ..........................................................................36
II. Aspectos formales y referentes empricos de la equidad en educacin ..............................................................................................................................41
2.1. Aspectos formales........................................................................................43
2.2. Referentes empricos ...................................................................................45
a) El contexto de la educacin y la igualdad de oportunidades ...................45
b) La estructura y funcionamiento del sistema educativo.............................48
c) La calidad de la educacin .............................................................................51
d) La eficiencia y los recursos del sistema .......................................................53
III. La dimensin poltico institucional de la equidad........................................57
3.1. La Ley Federal de Educacin N 24.195..................................................58
a) Estructura del sistema educativo nacional ..................................................62
b) Gratuidad y asistencialidad............................................................................64
c) Gobierno y administracin............................................................................65
d) Financiamiento................................................................................................69
3.2. Las disposiciones legales a nivel jurisdiccional........................................70
3.3. El Pacto Federal Educativo........................................................................76
IV. El contexto socioeconmico de los sistemas educativos provinciales ............................................................................................................................83
4.1. Las caractersticas demogrficas del pas..................................................84
4.2. Algunos indicadores de las condiciones socioeconmicas de
las provincias........................................................................................................87
4.3. El analfabetismo...........................................................................................91
4.4. La cobertura del sistema: las tasas de escolaridad...................................93
a) La escolaridad de los nios de 5 aos..........................................................94
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La Equidad en la Educacin Argentina

b) La escolaridad de la poblacin de 6 a 12 aos ...........................................95

c) La escolaridad de la poblacin de 13 a 17 aos .........................................96
d) La escolaridad de la poblacin de 18 a 22 aos .........................................97
e) La escolaridad segn el nivel socioeconmico de la poblacin...............98
4.5. El nivel educativo alcanzado por la poblacin en edad activa..............99
V. Eficacia interna de los sistemas educativos provinciales ............................103
5.1. Eficacia y equidad, un vnculo necesario................................................105
5.2. El problema de la repeticin ....................................................................107
5.3. La supervivencia en el sistema educativo...............................................112
5.4. El abandono escolar ..................................................................................114
5.5. El problema de la sobreedad....................................................................117
5.6. Los alumnos exitosos ................................................................................119
5.7. Los graduados en trmino........................................................................121
5.8. El aprendizaje logrado por los alumnos.................................................122
5.9. Algunas reflexiones sobre la eficacia del sistema educativo................127
VI. Recursos del sistema educativo ......................................................................131
6.1. Los docentes: capacitacin y situacin laboral......................................133
a) La capacitacin de los docentes..................................................................134
b) La remuneracin de los docentes...............................................................137
c) La situacin salarial de los docentes en las provincias ............................140
6.2. La infraestructura escolar..........................................................................145
a) El servicio de comedor escolar ...................................................................147
b) El equipamiento informtico de las escuelas ...........................................148
6.3. Los programas compensatorios...............................................................149
6.4. El impacto de los programas compensatorios ......................................153
VII. El problema de la eficiencia en el sistema educativo ................................159
7.1. Los recursos econmicos para la educacin..........................................160
7.2. El gasto pblico en educacin .................................................................164
7.3. El gasto por alumno ..................................................................................167
7.4. La eficiencia del gasto en educacin .......................................................170
VIII. Perfil de las provincias en diferentes dimensiones de la equidad en educacin ...............................................................................................175
8.1. Definicin operacional de las dimensiones de la equidad en la
educacin ............................................................................................................175
8.2. ndices que miden el contexto social del sistema educativo .............177
a) El desarrollo social de las provincias .........................................................178
b) El desarrollo educativo de la poblacin en edad activa..........................180

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indice

8.3. ndices que miden las oportunidades educativas de la poblacin joven ..........................................................................................................182
a) Escolarizacin de la poblacin de 5 a 22 aos .........................................185
b) Exclusin educativa de la poblacin joven...............................................187
c) Interrupcin de la escolaridad.....................................................................190
8.4. ndices que miden el rendimiento del sistema educativo ..................192
a) La eficacia interna en el nivel primario y en el nivel medio ...................194
b) El aprendizaje logrado por los alumnos ...................................................197
8.5. ndices relativos al funcionamiento del sistema..................................199
a) Las condiciones materiales para el desarrollo de las tareas de enseanza................................................................................................................201
b) La eficiencia del sistema educativo ............................................................202
8.6. Caractersticas sobresalientes de cada provincia en las dimensiones bajo anlisis ............................................................................................204
8.7. Una breve referencia a las regiones.........................................................215
IX. Situaciones tpicas en las diferentes dimensiones de la equidad ..............219
9.1. Las oportunidades educativas de la poblacin joven ...........................220
9.2. El rendimiento del sistema educativo.....................................................224
a) La eficacia interna .........................................................................................225
b) La calidad del aprendizaje de los alumnos..............................................227
c) Rendimiento global del sistema educativo................................................230
9.3. La eficiencia del sistema educativo..........................................................232
9.4. Algunos factores explicativos del desempeo del sistema educativo en las dimensiones analizadas.............................................................233
a) Influencia de los factores contextuales......................................................235
b) Influencia de los factores directamente vinculados al sistema
educativo.............................................................................................................237
Conclusiones ......................................................................................................241
1. Un nuevo punto de partida .........................................................................241
2. Vigencia de los principios de la justicia como equidad en nuestro pas.................................................................................................................244
3. El contexto y el sistema ...............................................................................252
4. Significado y potencialidad analtica de las tipificaciones .......................254
5. Limitaciones del trabajo y nuevos desafos para la investigacin
educativa .............................................................................................................256
6. Implicaciones para la poltica educativa ....................................................259
Apndice Metodolgico .........................................................................................265
1. Eleccin del enfoque metodolgico ..........................................................265
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La Equidad en la Educacin Argentina

2. Seleccin de la informacin.........................................................................267
3. Seleccin de indicadores ..............................................................................268
4. Construccin de ndices...............................................................................269
5. Anlisis de correlacin..................................................................................278
6. Anlisis de Cluster.........................................................................................280
Anexo Estadstico ...................................................................................................283
Cuadro N 1: Datos demogrficos de la Repblica Argentina ..................283
Cuadro N 2: Algunos indicadores socieconmicos de la Repblica Argentina .......................................................................................................284
Cuadro N 3: Tasas netas de escolaridad por jurisdiccin, grupos
de edad y nivel educativo .................................................................................285
Cuadro N 4: Tasas netas de escolaridad secundaria por nivel socioeconmico.....................................................................................................286
Cuadro N 5: Porcentaje de repitientes por nivel y jurisdiccin................287
Cuadro N 6: Desercin en la escuela primaria y secundaria,
cohortes 1996/1997 y 1997/1998 ..................................................................288
Cuadro N 7: Resultados del Operativo Nacional de Evaluacin
de la Calidad 1997 .............................................................................................289
Cuadro N 8: Montos transferidos y docentes inscriptos para la
capacitacin entre 1995 y 1997 .......................................................................290
Cuadro N 9: Salario bruto, cargos testigos por nivel actualizados a abril de 2002 Docentes con diez aos de antigedad (en
pesos) (comparacin con el salario medio de la economa) .......................291
Cuadro N 10: Condiciones generales de los edificios escolares
(Ao 1994)..........................................................................................................292
Cuadro N 11: Inversin en infraestructura, 1993 1997 (montos
ejecutados) ..........................................................................................................293
Cuadro N 12: Inversin en Equipamiento (1995 - 1997) .........................294
Cuadro N 13: Inversin en el Plan Social Educativo, Programa
Mejor Educacin para Todos (1993-1997) ...................................................295
Cuadro N 14: Evolucin del gasto pblico en educacin Ao
1993 a 2001.........................................................................................................296
Cuadro N 15: Gasto pblico en educacin en porcentaje del
gasto pblico total. 1993 1997 .....................................................................297
Cuadro 16: Gasto por alumno del sector estatal, por jurisdiccin y
nivel Aos 1994 y 1997.................................................................................298
Cuadro 17: Gasto tradicional, gasto efectivo por alumno (en pesos), y porcentaje de inefectividad del gasto en cada provincia. ................299
10 - Universitas

indice

Cuadro N 18: Tasa de desgaste y sobrecosto por egresado, por

jurisdiccin y nivel educativo...........................................................................300
Cuadro N 19: Tasas netas de escolaridad por edad: 12 a 16 aos
(Ao 1991)..........................................................................................................301
Cuadro N 20: Correlaciones entre ndices ...................................................302
Cuadro N 21: Correlacin entre las variables que integran los ndices de 'escolarizacin' y de 'exlucin educativa' ........................................303
Cuadro N 22: Mximo nivel educativo alcanzado por la poblacin de 15 a 64 aos, por jurisdiccin............................................................304
Cuadro N 23: Poblacin de 5-14 aos que asisti y ya no asiste a
la escuela 1991 .................................................................................................305
Cuadro N 24: Tasas de graduacin sin repeticin por sector
1999 .....................................................................................................................306
Cuadro N 25: Evolucin de la matrcula y del gasto educativo
1994 - 1997.........................................................................................................307
Cuadro N 26: Total de establecimientos, sector estatal y privado,
por jurisdiccin - Aos 1994, 1997 y 2000....................................................308
Cuadro N 27: Gasto pblico en educacin como proporcin del
PBI y del gasto pblico total............................................................................309
Bibliografa ...............................................................................................................311

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La Equidad en la Educacin Argentina

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Introduccin
Inequality is a basic human feature, in school and elsewhere.
How we react to it is a question of culture and ideology, interests
and power. This situation leaves no easy task for the researcher
wanting to study inequality in education
Kjell Eide1

La investigacin de que da cuenta este trabajo aborda un problema

complejo: la equidad en la educacin argentina. Nuestro inters por el
tema proviene de una genuina preocupacin por las grandes desigualdades que se observan en la distribucin de este bien social en nuestro
pas, y las consecuencias que ello trae aparejadas para el futuro de la sociedad en su conjunto. En buena parte, el eje de la transformacin educativa de los 90, en Argentina y en Amrica Latina, gira en torno a los
problemas que plantean las desigualdades en el acceso al conocimiento
y pone a la equidad en el centro de la agenda pblica. Se trata de un tema que toca cuestiones ticas fundamentales y, como tal, da lugar a importantes debates de filosofa poltica que generan no pocas controversias.
Ms all de la racionalidad y la coherencia lgica de los argumentos en
los que se fundan los diferentes puntos de vista filosficos sobre la
equidad, la toma de posicin ideolgica frente al problema es determinante. No es nuestra intencin ingresar en ese debate. Nos proponemos
simplemente mirar qu pasa en nuestro pas en lo que respecta a la
equidad en la distribucin de la educacin. Enmarcamos este anlisis en
la perspectiva sociolgica que privilegia las relaciones entre el sistema

International Institute for Educational Planning (1981:100).

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La Equidad en la Educacin Argentina

educativo y la sociedad (enfoque macrosocial), y partimos de una concepcin particular de la equidad, la de John Rawls, explicitada en sus
obras Teora de la justicia y La justicia como equidad. Mientras la eleccin de
la perspectiva tiene su razn de ser en nuestra formacin e intereses
especficos, la opcin por el punto de vista de Rawls se funda en razones prcticas, no ideolgicas, aun cuando podamos llegar a tener alguna
afinidad de esta naturaleza con su postura filosfica.
El objetivo central de la investigacin es abordar el problema tal cual se
presenta en el territorio nacional, por lo tanto, la investigacin comprende a la totalidad de los sistemas educativos jurisdiccionales. Nos
proponemos comparar dichos sistemas y dar cuenta de su situacin relativa en el conjunto respecto del problema en estudio.
El trabajo est organizado en nueve captulos, a los que se agregan las
conclusiones, la bibliografa, un apndice metodolgico y un anexo estadstico.
En el captulo primero presentamos una discusin terica sobre el problema de la equidad, centrado en las ideas de Rawls, que constituye el
marco conceptual alrededor del cual gira toda la investigacin. La preocupacin de Rawls por un ordenamiento ms justo de las relaciones
humanas, que siente las bases de un contrato social fundado en una
adecuada distribucin de las ventajas sociales, escapa a la problemtica
especficamente educativa, pero la contiene, necesariamente.
Adems de las ideas tericas fundamentales que derivan de la concepcin rawlsiana sobre la equidad, incorporamos una serie de reflexiones
vinculadas a ellas. Si bien stas no se recuperan en su totalidad a lo largo
del trabajo, nos pareci importante incluirlas porque sirven para aclarar
algunos aspectos del problema y resultan tiles para lograr una cierta
aproximacin a una definicin operacional del concepto de equidad
(por cierto, dentro de los lmites que impone la naturaleza del problema). Tal definicin es indispensable para poder desarrollar la investigacin, ya que nuestro enfoque es esencialmente cuantitativo.
14 - Universitas

Introduccin

El captulo segundo se refiere a la seleccin de los aspectos formales y

los referentes empricos ms apropiados para el anlisis del problema, y
la justificacin de los criterios con base en los cuales llevamos a cabo
dicha seleccin. A partir de estos criterios distinguimos, por una parte,
la dimensin poltico-institucional de la equidad (dimensin formal), y por
otra, definimos una serie de indicadores cuantitativos (referentes empricos) relacionados con diferentes aspectos de los sistemas educativos
provinciales y el contexto en el que ellos funcionan. Estos referentes
constituyen la dimensin emprica del problema.
El anlisis de la dimensin formal se desarrolla en el captulo tercero.
All, el punto de referencia fundamental son, por una parte, las principales disposiciones del marco normativo que rige el sistema educativo
nacional, y por otra, las correspondientes a la regulacin de los sistemas
educativos de las distintas jurisdicciones.
El anlisis de la dimensin emprica es objeto de varios captulos. As, el
captulo cuarto est destinado a la caracterizacin del contexto social y
econmico de la educacin. El quinto, al estudio del rendimiento global
del sistema educativo, es decir, todo lo relacionado con la eficacia interna del sistema y la calidad del aprendizaje de los alumnos. El sexto est
dedicado a las condiciones materiales en las que se desarrollan las tareas
educativas (infraestructura, equipamiento y salario de los docentes), incluyendo algunas referencias a las acciones compensatorias que se llevaron a cabo en el sistema educativo durante parte de la dcada pasada.
Finalmente, el sptimo captulo aborda el tema de la eficiencia, con foco en el gasto educativo y el grado de efectividad de este gasto en las
distintas jurisdicciones.
En el captulo octavo desarrollamos una propuesta que apunta a sintetizar la informacin analizada en los captulos cuarto a sptimo, con el
objeto de trazar un perfil de los sistemas educativos provinciales con
relacin a la dimensin emprica del problema de la equidad. Para ello
construimos un conjunto de ndices que intentan medir diferentes as-

15 - Universitas

La Equidad en la Educacin Argentina

pectos de dicha dimensin y ubicamos la posicin relativa de cada distrito en las distribuciones correspondientes a los distintos ndices.
Sobre la base de los perfiles provinciales trazados en el captulo octavo,
procuramos, en el noveno, definir e identificar situaciones tpicas respecto de los diferentes aspectos o subdimensiones del problema de la
equidad y ubicar a las provincias en las categoras que se definan en cada caso. Aplicamos para ello un anlisis de cluster a las variables que integran cada uno de los ndices a los que aludimos antes. Utilizamos,
adems, el anlisis de correlacin para estudiar la posible asociacin de
estos ndices con otros factores que, al menos desde un punto de vista
terico, pueden explicar, dentro de ciertos lmites, cada situacin tpica.
Dado que los diferentes captulos contienen una sntesis parcial de los
principales hallazgos de la investigacin, en las conclusiones nos abocamos a recuperar las ideas centrales del trabajo, sealar sus limitaciones, definir las posibles lneas de investigacin que se abren a partir de
l y destacar las implicaciones de nuestros resultados para la poltica
educativa.
El Apndice Metodolgico contiene una descripcin de las tcnicas utilizadas para el tratamiento y el anlisis de la informacin emprica. Alude tambin a las definiciones operacionales de los ndices que constituyen el ncleo del captulo octavo.
Por ltimo, en el Anexo Estadstico, presentamos una serie de cuadros
con la informacin sobre los diferentes aspectos de la realidad educativa
del pas que se analizan a lo largo del trabajo.
Para concluir esta presentacin, nos parece importante sealar un aspecto fundamental de nuestra investigacin. Ella no se agota en el anlisis comparado de la heterognea y multifactica realidad educativa de
las provincias, centrado en el problema de las desigualdades en la distribucin de la educacin. Procura alcanzar otro objetivo importante,
complementario del anterior: avanzar en la construccin de una pro16 - Universitas

Introduccin

puesta terico-metodolgica que permita el seguimiento de ese problema a lo largo del tiempo. En los captulos octavo y noveno damos
cuenta de los aspectos centrales de esa propuesta y exponemos los resultados que hemos obtenido a partir de su aplicacin. La idea bsica es
proporcionar los elementos necesarios para que nuestro estudio pueda
ser replicado peridicamente, de suerte que podamos tener un panorama actualizado de los avances que realiza el sistema educativo argentino
hacia una distribucin ms equitativa de la educacin en todo el territorio nacional.

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La Equidad en la Educacin Argentina

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La Equidad en la Educacin Argentina

36 - Universitas

Coleccin Tesis de Posgrado

En coedicin con la Ed. Facultad de Filosofa y Humanidades (UNC)
Letras
Las formas del ensayo en la Argentina de los aos 50. Silvio Mattoni. (2003)
Cosmos y Justicia en la obra de Esquilo. Imgenes literarias y argumentacin. G.
De Santis. (2003)
Escenas del silencio y la repeticin en la poesa de Samuel Taylor Coleridge. M.
Calvio. (2004)
Literatura y Periodismo (1830-1861). Tensiones e interpretaciones en la
conformacin de la Literatura Argentina. A. Bocco. (2004)
Filosofa
Signos Vitales. Hacia una comprensin normativa de la mente y el lenguaje. G.
Agero. (2003)
Pluralismo Limitado. Modelo para explicar la diversidad terica en Ciencias
Sociales. P. Morey. (2003)
Historia
Comerciantes contra mercados. Elites mercantiles y politica en la Crdoba moderna.
Laura Valdemarca. (2003)
Literaturas Latinoamericanas
Polticas y ficciones en sur (19451955). Las operaciones culturales en los contextos
de peronizacin. N. Calomarde. (2004)
Enseanza de la Lengua y la Literatura
Los textos explicativos, una aproximacin terica y metodolgica para su enseanza.
G. Gimnez. (2004).

37 - Universitas

Coleccin Biblioteca Escptica de Filosofa

Hobbes y el escepticismo. R. Popkin R. Tuck. (2004)

38 - Universitas

La presente edicin de Equidad en la

Educacin Argentica se termin de imprimir en Editorial Universitas en el mes
de Marzo de 2004.

Impreso en Crdoba, Argentina

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UNIVERSITAS
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