21

Qu le Puede
Ensear el Sector
Privado al Sector
no Lucrativo?
Existen cada vez ms solicitudes en los organismos que en el sector no lucrativo (SNL)_(desde hospitales hasta el gobierno federal) que expandan sus perspectivas polticas ms all de las de corto plazo. El propsito es identificar los
problemas principales en el futuro para poder tomar mejores decisiones actuales y as enfrentarlos; para entender mejor las implicaciones futuras de las
propuestas y acciones legislativas actuales; y para mejorar la coordinacin
entre las actividades y planes organizacionales. Se percibe la planeacin como
la forma ms estructurada y profesional de hacer poltica e implantar, la cual
debera ser un componente clave de la ciencia poltica.1 En respuesta a dichas
presiones y necesidades se ha progresado a mejorar la planeacin a largo plazo
en el SNL, pero ha sido lento e irregular.
El propsito de este captulo es mostrar que numerosas lecciones aprendidas acerca de la planeacin estratgica, en el sector privado se pueden aplicar
en el SNL. A menudo el SNL ignora la experiencia del sector privado en esta
rea, quiz porque no tienen la experiencia comercial con la planeacin, lo que
no es sorprendente en vista de las referencias poco frecuentes en los libros de
planeacin para el SNL. Esto refleja una idea de que las condiciones son tan
diferentes en el SNL que la experiencia de la planeacin comercial no es aplicable en ste ltimo. La posicin adoptada es que la experiencia de la planeacin estratgica s es aplicable en el SNL aunque existen ms disimilitudes que
similitudes entre las dos reas que influirn en el xito de la planeacin. Como
consecuencia, se debe tomar mucho cuidado para aplicar la experiencia de la
planeacin comercial apropiada en tipos particulares de problemas en el SNL.2

Qu es el SNL
En forma amplia, el SNL puede dividirse en dos grupos: por un lado, gubernamental, por el otro, todas las otras organizaciones que operan sin utilidades.

312 Aplicacin de la experiencia con la planeacin comercial en oiras reas

Las organizaciones en este sector cubren un amplio espectro de aquellas que
operan como los negocios privados a jas grandes burocracias en el mundo gubernamental (desde pequeos hospitales, astilleros, ferrocarriles gubernamentales, y empresas gubernamentales que forman parte del Departamento de Defensa, Departamento de Salubridad, Educacin y Bienestar y el Estado de
Nueva York). Existen otros tipos de organizaciones como asociaciones de ahorros y prstamos, asociaciones de comercio, cooperativas agrcolas, sindicatos,
iglesias y museos. Algunas de estas organizaciones van paralelas a las privadas
en cuanto a su estructura y operaciones. Sin embargo, las diferencias entre
ellas son probablemente mayores que las diferencias entre compaas muy pequeas y muy grandes del sector privado.

Comparando los dos Sectores

Antes de determinar la aplicacin de la experiencia de la planeacin comercial
en el SNL es necesario decidir cules son las similitudes y disimilitudes entre
estos dos sectores que harn posible la transferencia de la experiencia. En las siguientes secciones se harn algunas de las comparaciones fundamentales. Se
debe tener cuidado al usar estas comparaciones como una base para aceptar o
rechazar las lecciones particulares del ejercicio de experiencia de la planeacin
debido a la gran diversidad de los sistemas de planeacin y los tipos de organizaciones en ambos sectores. Mientras que las generalizaciones individuales
pueden aceptarse, su aplicacin en organizaciones particulares no es posible.

Qu le puede ensear el sector privado al sector no lucrativo? 313

PLURALISMO Y LA TOMA DE DECISIONES DEL SNL
Nuestra sociedad es pluralista, lo que significa que los individuos y grupos
pueden y en verdad ejercen legtimamente el poder en el proceso de toma de
decisiones en su propio inters. Los gobiernos y otras organizaciones en el
SNL, responden a los grupos de inters. Los directores en grandes compaas
comerciales creen que deben responder a las demandas de varios intereses enfocados en sus empresas pero no existe compulsin legal para hacerlo. En una
organizacin pblica son escuchadas estas demandas, y en la forma en que son
pesadas en la escala poltica se decide la poltica pblica.
Roy Ash, cuando fue director de la Oficina de Direccin y Presupuesto,
resumi el impacto del pluralismo en la toma de decisiones: "Tan slo
imagnese como un EJ que tiene su junta administrativa formada por sus
empleados, clientes, proveedores y competidores. Cmo le gustara operar su
negocio y tratar de ser efectivo?" Los directores, aun en grandes compaas,
pueden ignorar ciertos intereses que tienen algunos individuos y grupos en sus
asuntos pero organizaciones en el SNL, especialmente gobierno, no lo pueden
hacer.
En cualquier tipo de planeacin en el SNL casi cualquiera puede participar, si ellos o sus grupos eligen hacerlo. Adems, sus intereses deben considerarse y aquellos con mayor poder poltico ordinariamente tendrn mayor
influencia en las decisiones. S a un individuo o grupo no le parece una decisin, es relativamente fcil evitar la accin, por lo menos por un tiempo. Un
resultado importante de pluralismo es que el proceso de toma de decisiones en
el SNL es a menudo considerablemente ms fragmentado y abierto que en el
sector privado.

Disimilitudes Entre el Sector Privado y el SNL

LA POLTICA DOMINA AL SNL
Un observador astuto del gobierno coment que: "Todo lo que tiene que ver
con el gobierno y todo lo que ste ltimo hace, es poltico, ya que la poltica es
el arte y ciencia del gobierno". 3 Claro que esto significa que todas las decisiones realmente importantes se toman en el mbito poltico. Esta es una diferencia fundamental entre el mundo comercial y el gobierno. Este dominio
poltico en la toma de decisiones existe en todo el SNL, aunque vara entre las
organizaciones. Es verdad que entre ms alta se tome una decisin en las organizaciones comerciales (especialmente las grandes organizaciones) se involucran mas las consideraciones polticas. Sin embargo, La gran mayora de las
decisiones comerciales estn dominadas por factores econmicos.

MISIONES, PROPSITOS Y OBJETIVOS

Las organizaciones comerciales con sistemas de planeacin estratgica generalmente tienen objetivos a largo plazo, propsitos establecidos. No existe un
conjunto de metas comparable entre la mayora de organizaciones en el SNL,
especialmente gubernamentales. Por ejemplo, cuando se establecen las metas
para el gobierno, ms a menudo son expresadas en trminos amplios. Como
hemos visto, la planeacin es generalmente ms fcil cuando son especficos
los objetivos.
Para un negocio privado tpico existen relativamente.pocos objetivos establecidos para la planeacin estratgica. Existen muchos en las organizaciones gubernamentales tpicas. Para una institucin como el Departamento
de Salubridad, Educacin y Bienestar existen cientos. Tambin esta caracterstica complica la planeacin.

314 Aplicacin de la experiencia con la planeaciri comercial en otras reas

EVALUAR LAS ALTERNATIVAS Y DECISIONES

EN EL PROCESO DE PLANEACION
En los negocios el criterio fundamental para determinar la racionalidad de las
decisiones generalmente son medidas econmicas especficas, tales como rendimiento sobre inversin, participacin del mercado, utilidades, ventas y margen. Sin embargo, en el SNL no existen dichas medidas,_ el criterio para la toma
de decisiones es muy diferente y menos concreto. Tres criterios frecuentemente
usados ilustrarn el punto, digamos, inters pblico, eficiencia poltica y anlisis de costo-beneficio.
El inters pblico es la ltima prueba de una "buena" poltica pblica.
.Pero cul es el inters pblico? En un alto nivel de abstraccin se refiere a
aquellos fenmenos de alta importancia para la sociedad generalmente acerca
de los cuales existe un consenso aproximado como la paz mundial, prosperidad, empleo total y elevacin de la calidad de vida. Claro que para una planeacin efectiva dichas medidas inexactas deben ser ms especficas. Cuando se
hace esto en el SNL aparecen inmediatamente los desacuerdos. Cada da presenciamos graves desacuerdos entre el presidente, dirigentes del congreso y dirigentes de grupos de presin acerca de si una medida propuesta es del inters
pblico. Este ltimo, es un criterio conceptual til para la toma de decisiones
pero no es uno operativo.
Otra prueba fundamental de la poltica pblica es la eficiencia poltica o
aquella que tiene el consentimiento del gobernado. Ninguna institucin en el
gobierno puede existir por mucho tiempo sin el apoyo de la opinin pblica.
Desafortunadamente, no es fcil cuando una medida propuesta tendr o continuar teniendo el suficiente apoyo pblico para darle legitimidad.
Cada vez ms se usa en la toma de decisiones pblicas el anlisis de costobeneficio. Bsicamente, este proceso calcula los costos asociados con un
programa y los beneficios prospectivos, en concreto al igual que con trminos
cualitativos, y despus une a los dos. Este mtodo de evaluacin tiene ms aplicacin en los programas especficos que en las estrategias amplias aunque
puede usarse para llegar a conclusiones acerca de las decisiones principales desde una accin militar hasta una poltica de empleo total. No existe una forma
nica para hacer un anlisis de costo-beneficio e igualmente los investigadores
de objetivos pueden llegar a diferentes conclusiones acerca del mismo problema.
Existen otros tipos principales de pruebas de planes en el SNL pero esto
aclara el punto de que las herramientas de evaluacin para elegir entre los planes alternativos en el SNL no son tan precisos como en el sector privado.

IMPLANTACIN DE PLANES
La implantacin de planes en el SNL es un proceso mucho ms difcil que en el
privado por varias razones. Por ejemplo, una cadena de comando en el SNL

Qu le puede ensear el sector privado al sector no lucrativo?

315

no es tan claro como en la industria privada. Los mecanismos de implantacin

comunes usados en el mundo comercial no estn, ya sea disponibles o no, tan
eficientes. En la mente los presupuestos estn atados a los planes, controles de
costos, polticas coordinadoras, etc.

OTRAS DIFERENCIAS
Otras diferencias entre los sectores son las perspectivas de tiempo de los
polticos versus aquellas de los directores, motivaciones directivas, la forma en
la cual los asuntos crticos se incluyen en la agenda poltica y las restricciones
en la separacin de poderes. Estas diferencias, junto con aquellas tratadas previamente, subrayan que existen disimilitudes fundamentales entre los SNL y el
mundo comercial que influyen en la planeacin estratgica. En suma, agregan
a la conclusin que la planeacin en el SNL es un proceso mucho ms complejo que el sector privado.

Similitudes Entre el Sector Privado y el SNL

La receptividad en el SNL para las lecciones de planeacin estratgica aprendidas en el sector privado se realza mediante las similitudes operativas entre las
dos reas. Sin embargo, de nuevo, las similitudes varan de acuerdo con las organizaciones en el SNL. Generalmente hablando, la receptividad es mayor
donde el funcionamiento organizativo es muy similar al del sector privado, como la planta de energa elctrica gubernamental. En el otro extremo, la receptividad es menor en los gobiernos; con esto en mente, se pueden hacer algunas
generalidades acerca de las similitudes de importancia para la planeacin estratgica en los dos sectores.

PRESIONES EN LOS DIRECTORES PARA QUE

LA PLANEACION ESTRATGICA SEA PARTE DE SU TRABAJO
En el SNL parece haber una aceptacin creciente de la idea de que la planeacin estratgica es una parte integral de una buena direccin. Con seguridad,
el Presidente Johnson tena esta nocin en mente cuando emiti una orden ejecutiva, en 1965, pidiendo a los departamentos y organismos del gobierno federal, instalar un sistema de planeacin y programacin presupuestal (SPPP).
Este sistema, que tena paralelos con la planeacin estratgica como la he estado describiendo, fue abandonado ms tarde por el gobierno federal. An as,

)
316 Aplicacin de la experiencia con la planeacin comercial en otras reas
la necesidad para la planeacin es reconocida en 'Washington, los gobiernos estatales y locales estn cambiando cada vez ms a sistemas PPP.
Esto no es necesariamente para argumentar que la direccin en el SNL es
la misma que aquella en el sector privado. Hay algunos que aseguran que las
funciones directivas son universales.4 Por un lado, otros dicen que los contrastes entre la direccin en los sectores pblico y privado son tan grandes que es
inapropiado compararlos. 5 Existe una posicin intermedia que hace distinciones significativas que habla de la direccin en el sector privado y en el pblico como ms similares que disimilares.'' Estoy de acuerdo con esta ltima posicin .
los directores en cualquier lugar se enfrentan a medios ambientes turbulentos y pasan cada vez ms tiempo tratando de adaptar sus organizaciones a
las fuerzas medio ambientales cambiantes. En este ambiente los directores se
ocupan de los impactos medio ambientales futuros en sus organizaciones; como consecuencia pasan ms tiempo previendo el futuro para identificar los
asuntos crticos. En la actualidad, existe ms conciencia que antes, de la necesidad del gobierno para ver el futuro e identificar problemas de forma que
ellos puedan manejarlos antes de que sean crticos. Hemos formado nuestros
mecanismos gubernamentales para asegurar equidad y procesos adecuados en
vez de prever los problemas futuros que deberan ser resueltos hoy en da. Pero, como un resultado de dichos problemas actuales como la escasez de
energia, existe el inters gubernamental en exploraciones de los futuros.
Los problemas econmicos actuales tambin han estimulado demandas
para mejores planes y as coordinar nuestras actividades econmicas. Condiciones econmicas deteriorantes han sido usadas peridicamente para justificar planes econmicos colectivos nacionales, los cuales sern tratados posteriormente.
En resumen, los directores del SNL estn reaccionando a los cambios ambientales en forma similar a sus contrapartes en la industria privada. Una consecuencia central es una mayor presin para ambos para ocuparse de la planeacin estratgica.

LA ACTITUD DE LOS POLTICOS

HACIA LA PLANEACIN A LARGO PLAZO
Generalmente se cree que los polticos sienten poca simpata por la planeacin
a largo plazo. En realidad, la actitud de los polticos variar dependiendo del
nivel del gobierno atendido y la naturaleza de la planeacin ante ellos. Hill y
Coomer, investigaron a 100 alcaldes y regentes en el rea de Houston y encontraron algunas relaciones positivas entre las actitudes de polticos y la planeacin pblica a largo plazo. Cuando se les pregunt si se preocupaban por
dicho tipo de planeacin, la mayora contest afirmativamente. Cuando se les
cuestiono si la planeacin para el futuro era un asunto necesario en el gobier-

Qu le puede ensear el sector privado al sector no lucrativo? 317

no, el 95% estuvo de acuerdo. Por otro lado, cuando se les pregunt en qu
reas en especial se necesitara la planeacin en sus ciudades, las respuestas
fueron conservadoras. Y respondieron negativamente cuando se les sugera alterar las formas institucionales actuales para obtener metas a largo plazo.
Hablando en forma general, mi observacin es que los directores en organizaciones en el SNL generalmente son menos entusiastas acerca de la planeacin a largo plazo que los del sector privado. Sin embargo, las complejidades
crecientes de la vida estn cambiando las actitudes de los funcionarios del
SNL. Existe una aceptacin creciente de la necesidad para la planeacin aunque la resistencia sigue siendo fuerte.

COMPLEJIDAD DEL DISEO DE PLANEACIN

Y DEL DISEO DE SISTEMAS
Entre ms grande sea la organizacin comercial, con otros aspectos iguales,
ms complejos son los problemas de planeacin y el diseo de sistemas. Este
punto tambin incumbe al SNL. Ya que estos problemas y diseo son mucho
ms complejos en un departamento grande gubernamental que como la Tennessee Valley Authority, que es una organizacin comercial grande de tipo
SNL.
En el SNL, al igual que en el privado, cada diseo de sistema difiere de los
otros; aunque los elementos fundamentales de planeacin deberan encontrarse en todos los sistemas, los detalles variarn de una organizacin a otra.

La Planeacin Estratgica en el SNL

No quiero dar la impresin de que no existe una planeacin estratgica en el
SNL comparable con la del sector privado. Aunque, no existe la suficiente en
el sector pblico, y la aplicacin de lecciones de experiencia del sector privado
deberan estimular la planeacin estratgica ms efectiva en el SNL.
Para ilustrar, un nmero de instituciones gubernamentales han tenido planes estratgicos durante aos. El Departamento de Defensa es el caso ms dominante. Pero otras instituciones tambin han tenido planes para una variedad
de programas, como National Park Service (Servicio de Parques Nacionales),
Federal Aviation Administration (Administracin de Aviacin Federal), Federal Emergency Preparedness Agency (Agencia Federal de Emergencia), y la
Food and Drug Administration (Administracin de Alimentos y Drogas).9 La
Ley Pblica 92-603, apoyada por HEW, ahora requiere que los hospitales preparen planes y presupuestos generales a largo plazo para operaciones y gastos
de capital. Pocos hospitales han desarrollado un plan efectivo de acuerdo con
esta ley pero el cometido es hacerlo.

)
i/5

Aplicacin de /a experiencia con la planeacin comercial en otras reas

C o m o se dijo antes, un nmero creciente de instituciones estatales y locales han desarrollado sistemas P P P . 1 0 Gobiernos estatales y locales durante
aos han tenido planes a largo plazo para las reas tales como abastecimiento
de aguas, uso de la tierra, servicios mdicos.
El prototipo comercial de planeacin estratgica ha sido aplicada exitosamente en una iglesia.
en una ciudad, 1 2 en la educacin superior, 1 3 en hospi14
15.
tales y en bibliotecas
Estos ejemplos subrayan el punto de que existe planeacin estratgica en el SNL. Sin e m b a r g o , todos estarn de acuerdo que es
irregular y ni tan extensa y coordinada como debera ser.

Sistemas de Planeacin y Programacin Presupuestal

Desde que se mencionaron los S P P P como el ser para el SNL lo que la planeacin estratgica es para el sector privado se debera decir ms acerca de este sistema. En realidad, no es idntico a los sistemas de planeacin mencionados en
este libro pero existen ms similitudes que disimilitudes entre a m b o s .
El programa de presupuestos fue probablemente introducido por primera
vez en el gobierno federal por el Army Corps of Engineers (Cuerpo Armado de
Ingenieros) en el decenio de los aos 20s, pero la versin moderna del sistema
fue presentada por primera vez en el gobierno federal en el Departamento de
Defensa por el Secretario de Defensa MacNamara en 1961. 16 El Presidente
Johnson, con su entusiasmo comn para algo bueno, m a n d en 1965 que los
sistemas de P P P fueran usados por completo en el gobierno. Si las lecciones de
experiencia al introducir sistemas de planeacin complejos en el sector privado
hubieran sido aplicadas en ese m o m e n t o , los S P P P quiz an serian usados
ampliamente en el gobierno federal. Pero fueron ignoradas esas lecciones; el
sistema fracas y fue a b a n d o n a d o por el Presidente Nixon. Sin embargo, como se dijo antes, el S P P P est teniendo ms uso en los gobiernos estatales y locales y muchas organizaciones no gubernamentales no lucrativas.

Qu le puede ensear el sector privado al sector no lucrativo?

319

nar qu beneficios se derivan de un gasto dado a comparacin con los costos

involucrados. Con esta informacin los directores estn en posibilidad de determinar cual distribucin de recursos producir el ms alto beneficio en relacin con el costo. 18
El programa presupuestal es una herramienta de planeacin poderosa para las organizaciones gubernamentales. Para apreciarlo uno debe darse cuenta
que hasta hace pocos aos los presupuestos de las instituciones federales y la
mayora de las otras fueron sometidas lnea por lnea. Para simplificar, el presupuesto institucional est especificado en trminos de lpices, mquinas de
escribir, personal de oficina, etc. El S P P P dice que una institucin tiene
programas como (para un gobierno municipal) escuelas, hospitales, tratamiento de aguas y polica. Una vez que se establecen estos programas, los gastos
anexos a ellos deberan agregarse a cada uno de stos. En esta forma se pueden
calcular los costos totales para escuelas, hospitales, etc. Poniendo administradores en una mejor posicin para determinar que los gastos adicionales producirn los mayores beneficios para la comunidad.

S I M I L I T U D E S DEL S P P P CON
LA PLANEACIN ESTRATGICA COMERCIAL
Los sistemas de programas de presupuestos difieren mucho, 1 9 en teoria, el sistema P P P tiene caractersticas comparables con aquellas del sistema de planeacin estratgica descrito en este libro. Ambos se preocupan por tomar mayores
decisiones actuales en vista de las fuerzas medio ambientales futuras; ambos
involucran la participacin de la gente; se empiezan ambas y son recicladas
una vez al ao; ambas estn dirigidas para lograr objetivos establecidos; ambas estn concebidas como un proceso directivo de aprendizaje; ambas pasan
por problemas comparables en aplicacin (por ejemplo, exigen demasiado
tiempo de los directores, delegan demasiada responsabilidad de planeacin al
persona!, generan papeleo o complican la comunicacin entre los directores y
los expertos de personal); y ambos deben operar en un ambiente cargado de
consideraciones polticas.

P R O G R A M A DE P R E S U P U E S T O DEFINIDO 1 7
El programa presupuestal es un sistema formal para tomar decisiones acerca
de la distribucin de recursos de una organizacin para satisfacer sus metas.
Toma por dadas las polticas bsicas de la organizacin y establece metas
especficas que sean satisfechas al lograr las polticas. Entonces se identifican
los programas para obtener las metas. Las alternativas abiertas al lograr las
metas, los asuntos involucrados al escoger entre ellas, son entonces identificados y examinados. Se usan varias herramientas analticas al escoger entre las
alternativas pero el anlisis costo-beneficio es central. El cual trata de detetmi-

DISIMILITUDES ENTRE SPPP Y

LA P L A N E A C I N E S T R A T G I C A C O M E R C I A L
Las principales diferencias tericas y prcticas distinguen el programa presupuestal y la planeacin estratgica formal. Por ejemplo, el programa presupuestal raramente se involucra en la formulacin de las misiones, doctrinas
o fisolofa bsicas de la organizacin mientras que en un sistema de planeacin
comercial esta es una preocupacin dominante para la alta direccin. Los ob

320

Aplicacin de la experiencia con la planeacin comercial en otras reas

jetivos de SPPP son a menudo dictados por la autoridad legislativa, lo cual no

es el caso en la planeacin comercial. La perspectiva de tiempo de la planeacin comercial es generalmente ms larga que la de los sistemas de PPP. El
programa presupuestal se enfoca esencialmente en programas, en cambio la
planeacin formal comercial trata con asuntos ms amplios de estratgica,
poltica e implantacin de planes. El programa presupuestal se hace generalmente con un enfoque descendente, mientras que la planeacin comercial en
trminos generales es un proceso mucho ms envolvente, complejo y rico desde el punto de vista de una organizacin y de la gente misma.

PRINCIPALES PELIGROS LATENTES EN EL SNL

De Woolfson tom los principales peligros latentes que deben evitarse en la
planeacin estratgica comercial, como se trat en el Cap. 18, y los modific
para los sistemas PPP. 20 Su investigacin de los profesionales mostr que los
10 peligros latentes ms importantes que deben evitarse, si debe existir con sistemas PPP efectivos son los siguientes, en orden de importancia:
1. No aplicar suficientes recursos en el esfuerzo.
2. Tener tantos problemas que no puede dedicar el tiempo suficiente en
la planeacin a largo plazo y se desacredita el proceso.
3. No seleccionar criterios significativos de la efectividad del programa.
4. Hacer un esfuerzo de implantacin inicial demasiado completo.
5. No proporcionar suficiente capacitacin a los que toman las decisiones.
6. Permitir la preocupacin en tcnicas para someter los propsitos reales de PPP.
7. No asegurar suficiente interaccin entre el que toma las decisiones y el
analista.
8. No crear un clima en la institucin que sea adecuado y que no se resista la planeacin.
9. No desarrollar una estructura de programas significativa.
10. No asumir el involucramiento necesario en el proceso PPP del personal de operacin principal.
Aunque estos obstculos no son iguales a aquellos identificados por directores y personal directivo como ser los ms destructivos de la planeacin comercial se traslapan (ver Cap. 18). Sin embarg, todos seran evitados si se siguieran las lecciones de experiencia con la planeacin comercial.

Planeacin Econmica Colectiva Nacional

El proyecto de ley Humphrey- Javits fue presentado simultneamente en el otoo de 1975 en el Senado de los EUA y la Cmara de Representantes, Congreso

Qu le puede ensear el sector privado al sector no lucrativo?

321

Cuarenta y cuatro, y primera sesin, como una enmienda a la Acta de Empleo

de 1946. Este proyecto de ley provisto para el desarrollo de un plan de crecimiento econmico equilibrado en los EUA.
En el prembulo del proyecto sus autores sealaron que el pas se encontraba en una depresin econmica, que haba problemas econmicos severos, los cuales se deban en gran parte a una previa "falla para desarrollar una
poltica econmica nacional a largo plazo". Los desequilibrios fundamentales
en la economa que existan en 1975, los autores aseguraban, podran prevenirse en el futuro mediante la planeacin nacional.
De tiempo en tiempo antes de 1975 muchos observadores famosos sugirieron que los EUA formularan un plan econmico completo, pero desde la
depresin de los aos 30 no se haba presentado un proyecto de ley ante el
Congreso que contara con tanto apoyo como el proyecto de ley HumphreyJavits. No obstante, el proyecto de ley no paso del comit y ahora ya no tiene
defensores. Sin embargo, creo que las ideas fundamentales en ste seguramente volvern a defenderse.
Como muchas otras leyes, el proyecto de ley Humphrey-Javits no proporcion los detalles de implantacin; sin embargo, de lo que se escucha acerca
del proyecto de ley y la literatura preparada por sus proponentes es posible sacar lo que se hubiera desarrollado si ste hubiera pasado.
El proyecto de ley requera que el presidente sometiera al Congreso para
su aprobacin, a ms tardar el 1o de abril de 1977, un plan de crecimiento econmico equilibrado a largo plazo. En una perspectiva de tiempo probablemente a 5 aos, el plan especificara objetivos econmicos para el pas, los recursos acciones legislativas y administrativas necesarias para lograr los objetivos;
un informe preparado por una junta de planeacin econmica propuesta (en la
rama ejecutiva, informando al presidente) establecera informacin adicional
incluyendo resultados reales comparados con los planes.
El plan era proporcionar objetivos detallados en todas las reas econmicas
dominantes (precios, energa, agricultura, materias primas, educacin, etc.).
Los objetivos detallados, requerimientos de recursos, seran desarrollados para las reas industriales principales de la economa. En suma los indicadores
tenan en mente un plan completo que abarcara todas las funciones econmicas principales y reas de la economa.

LECCIONES PRINCIPALES DE LA EXPERIENCIA

COMERCIAL APLICABLES A LA PLANEACIN
ECONMICA COLECTIVA NACIONAL
Probablemente el proyecto de ley Humphrey-Javits no hubiera sido efectivo si
hubiera sido pasado. La razn es que una cantidad de lecciones de la experiencia comercial, aplicable al sector pblico, fueron ignoradas y hubieran anulado el esfuerzo. Cuatro lecciones relevantes son las mencionadas a conti-

)
322

Aplicacin de la experiencia con la planeacin comercial en otras areas

Primero, para que haya una planeacin efectiva debe existir un fuerte
compromiso por parte del presidente, gabinete y los dirigentes del Congreso.
de que la planeacin a largo plazo sea necesaria y que el tipo del plan propuesto en el proyecto de ley tenga sentido. Claramente, esto no fue el caso.
Segundo, la experiencia nos ha enseado que las organizaciones que crean
un sistema de planeacin por primera vez, deberan proceder con cautela; comer rpidamente produce indigestin; el proyecto de ley mencionado trataba
de lograr demasiado.
1 a comunidad comercial aprendi hace mucho tiempo que es muy difcil v
definitivamente ftil organizar todas las actividades de una empresa grande en
un plan monoltico. En la actualidad la mayora de las grandes compaas son
descentralizadas y la planeacin estratgica, como fue tratado antes, se lleva a
cabo en cada una de las unidades comerciales estratgicas. Aun en compaas
centralizadas grandes no se encuentra un plan completo, integrado, que cubra
todos los aspectos del negocio. Los EUA es demasiado grande y complejo para
cubrirse con un solo plan.
Tercero, en una organizacin, la alta direccin debe tener un claro entendimiento de los propsitos del sistema, antes de que se presente un sistema de
planeacin a largo plazo (quin hace que, cundo y cmo? y, cmo ha de implantarse el sistema?'). En el caso del proyecto de ley Humphrey-Javits no era
muy claro su propsito y mtodo.
C u a r t o , debe asegurarse de que la preocupacin por las tcnicas no aparta
a los planeadores y directivos de los propsitos fundamentales de la planeacin. Si no es asi, la manipulacin de nmeros se vuelve ms importante que su
significado. Los procedimientos v rituales formales acaban con la creatividad,
innovacin e imaginacin necesarias para la planeacin efectiva. Aunque este
curso no es inevitable, ha sido seguido por los sistemas de P P P gubernamentales en el pasado.

)
Que le puede ensear el sector privado al sector no lucrativo? 323
Varias razones son la base de esta posicin, pero la dominante es la posibilidad de que algn da el plan pueda ser tomado en serio por el gobierno e
implantado con reglamentos obligatorios. El proyecto de ley mencionado,
descrito por sus proponentes slo como indicativo, mas no como obligatorio:
Si slo permaneciera indicativo el desarrollo de un cuadro estadstico de la
economa, puede haber una experiencia de aprendizaje til asociada con el esfuerzo. Sin embargo, la pregunta principal, es sta: Puede un plan indicativo
convertirse en obligatorio? Un plan econmico nacional obligatorio preparado
e implantado por el gobierno impedira obviamente la toma de decisiones individual en el mercado. Este resultado condena al sistema empresarial libre. Este
potencial slo es suficiente para cuestionar la conveniencia de un plan econmico colectivo nacional.
Algunos proponentes de la planeacin econmica colectiva nacional la
justifican en el campo de que muchas empresas han encontrado dicho enfoque
valioso y lo mismo debera opinar el gobierno. Superficialmente ste es un argumento atractivo, pero es imperfecto. El gobierno debera hacer muchas de
las cosas que se hacen en la planeacin a largo plazo corporativo desarrollar
metas crediticias, anticipar cambios en el medio ambiente para identificar
oportunidades y peligros, desarrollar estrategias para lograr metas, tomar mejores decisiones actuales en vista del futuro, etc. Sin embargo, existe una diferencia crucial entre el mundo comercial y el gobierno. Este ltimo tiene el
poder de asegurarse que sus planes sean satisfechos; el mundo comercial no. El
gobierno es soberano, el m u n d o comercial no. Asi, si el gobierno decidiera que
no es suficiente la produccin para el consumo de autos, si ste lo deseara,
podra asegurarse de que hubiera una produccin y consumo suficientes.

QUE DEBE H A C E R S E ?
.DEBERIA EXISTIR LA P L A N E A C I N
E S T R A T G I C A EN EL G O B I E R N O FEDERAL?
En todas partes he comentado respecto a esto de la siguiente forma:
Nosotros como una nacin debemos ser mas hbiles para identificar problemas
significativos que aparecern en el futuro y actuar rpidamente para resolverlos.
Con el tipo de sistema socioeconmico, complejo y turbulento y lleno de sorpresas en evolucin seria desastroso buscar polticas anticuas tales como esperar hasta que llegue la crisis y a tratar de resolverlos con dinero. Debemos involucrarnos
en una mejor planeacin a largo plazo.22
Sin embargo, no defiendo el tipo de planeacin econmica nacional como el
proyecto de ley Humphrey-Javits. Rechazo la idea de un plan econmico
completo para los EUA como el sugerido en el presente. 23

Si no debemos crear un sistema de planeacin a largo plazo, integrado, colectivo para los EUA qu debemos hacer? Sugiero que deberamos seguir la experiencia comercial y limitar nuestros esfuerzos a cinco reas de accin, de la siguiente forma:
Primero, debemos establecer ciertos objetivos nacionales. El primer conjunto de objetivos puede prepararse por una comisin presidencial, pero la
funcin debera alojarse en una organizacin permanente, localizada preferiblemente en la oficina ejecutiva presidencial. Las metas deberan cubrir ms
que economa, porque nuestro sistema tiene una multiplicidad de objetivos
que estn interrelacionados. Este conjunto de metas, junto con una estimacin
de prioridades, servira como una base para la planeacin en todo el gobierno
y en el sector privado.
Segundo, como en el m u n d o comercial, debera haber un anlisis de situacin que comprendiera la recopilacin y anlisis de todos los datos relevantes para la planeacin y para la identificacin de tendencias y peligros medio

324 Aplicacin de la experiencia con la planeacin comercial en otras reas

ambientales significativos. Al igual que en la planeacin comercial se debe tener cuidado al limitar la recopilacin de datos y la profundidad del anlisis de
los mismos.
Tercero, los temas estratgicos centrales deberan identificarse en el anlisis de situacin. De nuevo, ya que habr una gran cantidad de temas estratgicos que demanden atencin, y no se pueden tratar todos al mismo tiempo, slo
unos cuantos programas deberan escogerse para cada ao para los cuales sern preparados los planes detallados. Las reas como energa, transporte, vivienda y productividad pueden escogerse para la planeacin detallada. Las
reas de concentracin cambiarn de un ao al otro, y peridicamente todos
los planes de programa deberan revisarse y modificarse en vista del medio ambiente cambiante. No se debe esperar que los planes desarrollados en un momento dado se apliquen durante varios aos sin cambios. Debera hacerse una
revisin peridica de los planes. Un ao quiz sea demasiado corto para el gobierno; tal vez un ciclo bianual sera mejor.
Cuarto, a pesar de que el gobierno recopile grandes cantidades de informacin, deben llenarse muchos vacos si queremos tener una mejor planeacin. Por ejemplo, durante la crisis energtica en 1974, el gobierno tuvo
problemas debido a la lentitud de informacin que tena disponible acerca de
la industria de los energticos. Debido a que la recopilacin de datos es una
carga pesada para la industria, hoy en da, cualquier aumento el conjunto de
datos debera compensarse mediante la reduccin de la recopilacin de datos,
ya no necesitados en ese momento. De nuevo, deberamos proceder con precaucin porque la acumulacin de datos es costosa.
Finalmente, una conciencia de planeacin es necesaria para asegurar una
amplia participacin en un esfuerzo de planeacin nacional. No slo deben
participar en el proceso los dirigentes y el personal en el Congreso y la rama
ejecutiva, sino que tambin los ciudadanos.
Una importante razn de esta amplia participacin es la planeacin es que
no debemos permitir que lleve a cabo la planeacin nacional exclusivamente
un grupo elitista en una institucin gubernamental. Slo mediante la influencia de varios participantes, funcionarios y legisladores, se evitarn los peligros
inherentes en la planeacin gubernamental nacional.
La planeacin sugerida en este captulo situar al gobierno en un papel de
creacin de poltica con planes detallados, al grado apropiado en vista de los
papeles tradicionales, implantados por individuos en toda la nacin. Probablemente se debera confiar an ms que en los aos pasados en el mecanismo del
mercado libre. De esta forma los EUA evitaran volverse una sociedad planeada. En vez de una sociedad de planeacin.

Qu le puede ensear el sector privado al sector no lucrativo? 325

te captulo se mencionaron un nmero de esas lecciones aplicables en la planeacin en el SNL. En conclusin, este captulo est adaptando unas cuantas lecciones significativas que se pueden aplicar al SNL. A continuacin se revisan,
sin orden de importancia, las siguientes;
Primero, el beneficio principal del proceso de planeacin es el proceso
mismo y no el plan. La planeacin es ms bien una forma de pensar que un
conjunto de procedimientos. El mejoramiento en los procesos de pensamiento
de planeacin en el SNL sera de gran valor. Esto no significa que los planes individuales no sean importantes, sino que el proceso es ms importante que los
planes especficos.
Segundo, no se debera tratar de lograr mucho al mismo tiempo.
Tercero, los sistemas de planeacin deben ser hechos de acuerdo con las
costumbres para adaptarse a la organizacin, al tema tratado y los estilos personales e intereses de los administradores.
Cuarto, los planeadores no hacen planes; la planeacin es una responsabilidad de lnea. Uno de los problemas con la planeacin en el SNL, a mi juicio,
es que se hace demasiada planeacin por los planeadores sin la aceptacin de la
responsabilidad del supervisor; deben involucrarse los altos directores.
Quinto, el clima en una organizacin debe congeniar con la planeacin; de
lo contrario la planeacin no ser efectiva.
Sexto, existen diferentes enfoques preferidos para completar las diferentes
etapas del proceso de planeacin. No existe una frmula nica para hacer la
planeacin estratgica.
Sptima, el objetivo bsico de planeacin es para desarrollar estrategias
apropiadas para adaptar una organizacin a su medio ambiente y despus tomar decisiones actuales para implantar estrategias.
Octavo, debe existir por parte de los altos ejecutivos de una organizacin
una fuerte responsabilidad para planear.
Noveno, deben evitarse demasiadas espectativas acerca de lo que la planeacin puede lograr.
Dcimo, deben ser experimentados en la planeacin los directores y el personal de planeacin. La falta de expertos en las instituciones federales fue una
de las razones del fracaso del sistema PPP que orden el Presidente Johnson.
Decimoprimero, debe hacerse el esfuerzo necesario para desarrollar unas
cuantas metas claras y reducir la confusin entre stas.
Decimosegundo, debe hacerse el esfuerzo necesario para mantener el proceso de planeacin lo ms sencillo posible.

Importantes Lecciones de la Experiencia de la Planeacin

Estratgica Privada Aplicables a la Planeacin en el SNL

Resumen

En todo este libro se han presentado las importantes lecciones de la experiencia

con la planeacin estratgica formal en el mundo comercial; al igual que en es-

El tema de este captulo fue que el SNL puede beneficiarse con la experiencia
planeacin estratgica del sector privado, sin embargo las siguientes sig

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326 Aplicacin de la experiencia con la planeacin comercial en otras reas
nificativas entre los dos sectores sugieren que el sector pblico aplique con
cautela las lecciones aprendidas del mundo comercial. Esto no implica que no
se haga ninguna planeacin estratgica en el SNL; aunque la que se lleva a cabo es irregular y no tan amplia como debera ser.
El programa presupuestal, un sistema de planeacin usado en el SNL,
tiene algunas caractersticas que se pueden comparar con las de la planeacin
estratgica comercial. Cuando se prob el sistema en el gobierno federal, fracas, algo que no hubiese pasado si el gobierno hubiera conocido y aplicado
las lecciones de planeacin estratgica aprendidas en el sector privado.
Han habido muchos intentos para hacer algn tipo de plan econmico nacional para los EUA el ltimo de los cuales fue el proyecto de ley HumphreyJavits presentado al Congreso en 1975. Las lecciones de la experiencia con la
planeacin estratgica, junto con otras consideraciones, llevan a la conclusin
de que dicha proposicin debera rechazarse. Sin embargo, el gobierno federal
debera hacer ms de lo que hace en la actualidad para identificar futuros
problemas posibles y que puedan ser resueltos antes de que se vuelvan demasiado serios. De nuevo, la experiencia en el sector privado seala acciones
apropiadas, y unas cuantas fueron sugeridas en este captulo.

VIl

Observaciones
Concluyentes