12 Marcia Vogel Vidal de Oliveira

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DA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO
DE PRECEITO FUNDAMENTAL ADPF
Mrcia Vogel Vidal de Oliveira
Juza Federal. Bacharel em Direito pela UFRGS.
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Dos Aspectos Legais e

Doutrinrios a Respeito da ADPF. 2.1 Do controle
de constitucionalidade no Brasil. 2.2 Da competncia para julgamento da ADPF. 2.3. Da legitimidade
ativa para propor a ADPF. 2.4. Do procedimento e
julgamento da ADPF. 3. Da Jurisprudncia Envolvendo a ADPF. 3.1. Do conceito de preceito fundamental. 3.2. Do princpio da subsidiariedade. 3.3. Das
hipteses de cabimento da ADPF. 4. Consideraes
Finais. Referncias.
1. Introduo
No presente trabalho, vai se tratar sobre o instituto da Argio de

Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF, previsto originalmente no pargrafo nico do artigo 102 da Constituio Federal, sendo depois
transformado, com a Emenda Constitucional n. 3, de 17 de maro de 1993,
no 1 do mesmo artigo da Lei Fundamental. Eis a redao do dispositivo:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,
precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: [...]
1. A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. [...]
A ADPF tem sua previso desde 1988, porm, como podemos vislumbrar, a norma constitucional que a institui tem baixa densidade normativa
ou, conforme a classificao de Jos Afonso da Silva, trata-se de norma de
eficcia limitada a depender de providncias legislativas para poder surtir
seus efeitos essenciais1.
A ADPF um remdio constitucional sem precedentes no mundo. Porm, de incio, o instituto foi relacionado ao recurso constitucional alemo
Verfassungsbeschwerde, conforme relata o Juiz Gilberto Schfer:
SILVA, 2000, p.122.
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REVISTA DA AJUFERGS / 03
Logo aps a Constituio de 1988 Jos Afonso da Silva relacionava o instituto com o recurso constitucional alemo
(Verfassungsbeschwerde). Sobre essa relao Clmerson
Clve faz a seguinte observao: o Verfassungsbeschwerde
no pode, porm, sem mais, ser transplantado para o Brasil.
A imensa maioria dos recursos constitucionais propostos, perante a Corte Constitucional alem, impugna decises judiciais. Ora, no Brasil, o recurso extraordinrio serve para a
mesma finalidade. De modo que, entre ns, a lei haveria de
conferir argio uma funcionalidade muito menor que a
alcanada pelo recurso constitucional alemo.2
A regulamentao da ADPF somente veio a ocorrer pela Lei n
9.882, de 03 de dezembro de 1999, que acabou espancando quaisquer
dvidas sobre sua natureza de ao direta e sobre seu espectro maior de
atuao. Saliente-se, todavia, que existem elementos da ADPF que se
confundem com o recurso constitucional alemo, como se ver no curso desse trabalho.
preciso mencionar, ainda, que, no perodo de 1988 a 1999, no houve nenhum interesse pelo instituto. Com a regulamentao da ADPF pela
Lei n.9.882/99, que se criaram os meios adequados para utilizao do
novo mecanismo de controle de constitucionalidade, despertando a curiosidade dos operadores do direito. Com a elaborao desse trabalho, esperase contribuir para a recente discusso sobre o assunto, tendo em vista que
se trata de instituto que ainda precisa ser delimitado, sendo aqui apresentados alguns aspectos do instituto que se entendem relevantes.
H muita discusso doutrinria sobre o tema. Contudo, a jurisprudncia relativa ADPF relativamente escassa, no estando ainda clara a utilidade do instituto. Desse modo, o presente trabalho ganha importncia
como mais um ingrediente a ser inserido na anlise que j vem sendo feita
pela doutrina.
Some-se a esse quadro de insegurana quanto aos limites do instituto
o fato de estar sendo questionada a constitucionalidade da Lei n. 9.882/99,
por meio da ADIn n 2.231/DF, impetrada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em junho de 2000. O feito encontra-se
concluso com o Min. Seplveda Pertence desde 02 de agosto de 2004,
2
SCHFER, 2001, p. 201.
Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF
343
tendo sido iniciado o exame da medida liminar3. Porm, a deciso ainda

est pendente em decorrncia do pedido de vista, no tendo havido, nem
mesmo, a devida publicao.
Essa situao de incerteza tambm pode ser comprovada pelo fato de que,
em um primeiro momento, na ADPF n. 14/DF4, o Supremo Tribunal Federal
entendeu que, em razo do questionamento relativo constitucionalidade da
Lei n. 9.882/99, essas aes deveriam ficar suspensas at o julgamento da
ADIn n. 2.231/DF. Todavia, este posicionamento j foi alterado5.
Por fim, para o desenvolvimento do trabalho, o mtodo utilizado ser o
dedutivo, com base na pesquisa doutrinria, no exame dos textos constitucional e legal e de alguns precedentes jurisprudenciais. No Captulo I, sero
examinadas questes mais facilmente visualizadas por meio de aspectos legais do instituto, enquanto o Captulo II apresentar peculiaridades relativas
ADPF, tendo por base conceitos surgidos na jurisprudncia nacional.
3
ADIn 2.231-8/DF (Relator Min. Nri da Silveira, DJ 17-12-01) DECISO: Depois do voto do senhor
Ministro Nri da Silveira, Relator, deferindo, em parte, a medida liminar, com relao ao inciso I do
pargrafo nico do artigo 1 da Lei n 9.882, de 03 de dezembro de 1999, para excluir, de sua aplicao,
controvrsia constitucional concretamente j posta em juzo, bem como deferindo, na totalidade, a liminar,
para suspender o 3 do artigo 5 da mesma lei, sendo em ambos os casos o deferimento com eficcia ex
nunc e at final julgamento da ao direta, pediu vista o senhor Ministro Seplveda Pertence. Ausentes,
justificadamente, neste julgamento, os senhores Ministros Nelson Jobim, Ilmar Galvo e Marco Aurlio,
Presidente. Falou, pela Advocacia-Geral da Unio, o Dr. Gilmar Ferreira Mendes. Presidiu o julgamento
o senhor Ministro Moreira Alves. Plenrio, 05.12.2001.
ADPF 14/DF (Relatora Substituta Min. Crmen Lcia Antunes Rocha, DJ 08-11-01) - Observo que o
decreto impugnado foi objeto da ADI n 2387, tendo o Plenrio desta Corte, na sesso de 21.02.01,
deixado de conhecer da ao sob o fundamento de que o decreto atacado no se reveste de autonomia,
sendo insuscetvel, assim, de impugnao por meio de ao direta. Realo, tambm, que a
constitucionalidade da Lei n 9882/99, que dispe sobre o processo e julgamento da Argio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (art. 102, 1 da CF), est sendo discutida nos autos da ADI
n 2231. Por este motivo, o Plenrio desta Corte, na sesso de 10.10.01, suspendeu o julgamento da
ADPF n 18, Rel. o Min. Nri da Silveira. Diante do exposto, suspendo o processamento desta argio,
at soluo da ADI n 2231 (Relatora Min. Ellen Gracie Northfleet).
ADPF 33-5/PA (Relator Min. Gilmar Ferreira Mendes, DJ 06-08-04) Voto: [...] Por fim, vale registrar
que o fato de ainda estar pendente de julgamento a medida cautelar na ADI n 2231-8/DF, ajuizada pelo
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra a ntegra da Lei n 9.882/99, no prejudica
a anlise do presente feito, pois muito embora j tenha sido proclamado o voto do Min. Nri da Silveira,
no sentido de se deferir em parte a medida cautelar com relao ao inciso I do pargrafo nico do artigo
1 da Lei n 9.882/99, para excluir de sua aplicao controvrsia constitucional concretamente j posta
em juzo, bem como deferindo a liminar para suspender o 3 do artigo 5 da mesma lei, com eficcia ex
nunc e at julgamento final da ao direta de inconstitucionalidade, o julgamento est suspenso em
virtude do pedido de vista do Min. Seplveda Pertence. V-se, assim, que a Lei n 9.882/99 est integralmente em vigor, no havendo bice continuidade do julgamento das argies de descumprimento de
preceito fundamental ajuizadas. [...]
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2. Dos Aspectos Legais e Doutrinrios a Respeito da ADPF
2.1 Do controle de constitucionalidade no Brasil

O Brasil possui um sistema de controle de constitucionalidade bastante
complexo, tendo em vista que misto. O doutrinador Jos Afonso da Silva
afirma que:
[...] o fundamento dessa inconstitucionalidade est no fato de
que do princpio da supremacia da constituio resulta o da
compatibilidade vertical das normas da ordenao jurdica de
um pas, no sentido de que as normas de grau inferior somente
valero se forem compatveis com as normas de grau superior,
que a constituio. As que no forem compatveis com ela so
invlidas, pois a incompatibilidade vertical resolve-se em favor
das normas de grau mais elevado, que funcionam como fundamento de validade das inferiores6.
Primeiramente, cabe mencionar que, apesar de no muito comentado, existe
o controle preventivo de constitucionalidade que realizado antes do ingresso
da lei ou ato normativo no ordenamento jurdico. Com este tipo de controle,
evita-se que uma norma inconstitucional passe a ter vigncia.
Em nosso pas, o controle preventivo efetuado pelos Poderes Executivo
e Legislativo. Alexandre de Moraes7 bem aponta que em nosso ordenamento
h, pelo menos, dois casos de controle preventivo que so:
a) a anlise efetuada pelas Comisses de Constituio e Justia das Casas
do Congresso Nacional ou pelo Plenrio do Poder Legislativo sobre a
compatibilidade do projeto de lei ou de emenda constitucional frente
ao texto constitucional;
b) e o veto jurdico ao projeto, diverso do veto por contrariedade ao interesse pblico, em razo do entendimento do Presidente da Repblica
de que o projeto de lei aprovado no est de acordo com os ditames
constitucionais (artigos 66, 18 da Constituio).
6
SILVA, 2005b, p. 47.
MORAES, 2001, p. 562-563.
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da
Repblica, que, aquiescendo, o sancionar.
1 - Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional
ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias
teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. [...] grifo nosso.
345
Saliente-se, inclusive, a ttulo de curiosidade, que o inciso II do pargrafo nico do artigo 1o, o 4o dos artigos 5o e 9o9 da Lei n. 9.882/99, que deu
molde ADPF, foram objeto de veto por inconstitucionalidade.
O controle repressivo de constitucionalidade, mais usual, efetuado em
momento posterior publicao da lei ou ato normativo, de regra pelo Poder
Judicirio. O doutrinador Alexandre de Moraes10 entende que existem dois
casos de controle repressivo realizados pelo Poder Legislativo que seriam:
a) na hiptese do artigo 49, inciso V da Constituio11;
b) no caso de o Congresso Nacional rejeitar medida provisria com base
em parecer da comisso pela inconstitucionalidade da norma.
No controle repressivo judicial, h dois sistemas muito distintos,
quais sejam:
a) o controle difuso ou incidental, idealizado com base no modelo da
Suprema Corte Americana;
b) e o controle concentrado ou via de ao, cuja origem se deu na
ustria.
O controle difuso de constitucionalidade outorgado a todos os juzes,
quando o exame dos feitos envolve duas partes sob sua jurisdio. Trata-se
de recusa na aplicao de determinada lei dita inconstitucional, no caso concreto, sendo que o objeto do pedido no a inconstitucionalidade em si, que
mera questo prvia na anlise do feito, mas o bem da vida buscado por
uma das partes. A eficcia da deciso inter partes, pois a lei continua aplic9
Art. 1o [...] Pargrafo nico. [...] II - em face de interpretao ou aplicao dos regimentos
internos das respectivas Casas, ou regimento comum do Congresso Nacional, no processo
legislativo de elaborao das normas previstas no art. 59 da Constituio Federal.
Art. 5o. [...] 4o Se necessrio para evitar leso ordem constitucional ou dano irreparvel ao
processo de produo da norma jurdica, o Supremo Tribunal Federal poder, na forma do caput,
ordenar a suspenso do ato impugnado ou do processo legislativo a que se refira, ou ainda da
promulgao ou publicao do ato legislativo dele decorrente.
Art. 9o Julgando procedente a argio, o Tribunal cassar o ato ou deciso exorbitante e, conforme o caso, anular os atos processuais legislativos subseqentes, suspender os efeitos do ato
ou da norma jurdica decorrente do processo legislativo impugnado, ou determinar medida adequada preservao do preceito fundamental decorrente da Constituio.
10
MORAES, Ob. cit., p. 564.
11
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...]

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegao legislativa; [...].
346
vel aos demais casos, podendo apenas ter a suspenso de sua executoriedade
pelo Senado12.
No controle concentrado, relativo afronta direta Constituio Federal, o Supremo Tribunal Federal o nico legitimado para o exame de
aes objetivas que buscam a declarao de inconstitucionalidade da lei ou
ato normativo federal ou estadual em abstrato13. A Constituio de 1988, ao
prever o controle concentrado de constitucionalidade no mbito dos Estados-membros, erigiu a prpria Constituio Estadual condio de
parmetro nico e exclusivo de verificao da validade das leis ou atos
normativos locais (artigo 125, 214). A eventual reproduo, na Constituio do Estado-membro, de princpios ou regras constitucionais federais
no impede a argio imediata perante o Supremo Tribunal da incompatibilidade direta da lei local com a Constituio da Repblica; ao contrrio, a
propositura aqui da ao direta que bloqueia o curso simultneo no Tribunal de Justia de representao lastreada no desrespeito, pelo mesmo ato
normativo, de normas constitucionais locais. Nessa hiptese, tratando-se
de ao direta de inconstitucionalidade da competncia do Tribunal de Justia lei estadual ou municipal em face da Constituio Estadual somente a questo de interpretao de norma central da Constituio Federal, de
reproduo obrigatria na Constituio Estadual, que autoriza tambm,
alm da opo do ingresso imediato da ao direta no Supremo Tribunal
Federal, a admisso de recurso extraordinrio aps o julgamento da ao
direta pelo Tribunal de Justia.
12
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...]

X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso
definitiva do Supremo Tribunal Federal; [...].
13
ADIn n 409/RS (Relator Min. Seplveda Pertence, DJ 26-04-2002 p. 65) Controle abstrato de
constitucionalidade de leis locais (CF, art. 125, 2): cabimento restrito fiscalizao da validade de leis ou atos normativos locais - sejam estaduais ou municipais -, em face da Constituio
estadual: invalidade da disposio constitucional estadual que outorga competncia ao respectivo Tribunal de Justia para processar e julgar ao direta de inconstitucionalidade de normas
municipais em face tambm da Constituio Federal: precedentes. No mesmo sentido: ADIn n
347/SP (Relator Min. Joaquim Barbosa, DJ 20-10-2006, p. 48); e ADIn n 508/MG (Relator
Min. Sydney Sanches, DJ 23-05-2003, p.30).
14
Art. 125. Os Estados organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos nesta Constituio. [...]
2 - Cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da
legitimao para agir a um nico rgo.
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Na via de ao, no h propriamente partes do processo, mas meros

interessados. O pedido a declarao por parte do Supremo Tribunal Federal sobre a compatibilidade ou no da norma frente Constituio Federal,
e, no caso do reconhecimento da inconstitucionalidade, o efeito da deciso
a retirada da norma do ordenamento jurdico e a eficcia erga omnes.
A Constituio de 1988 ampliou as hipteses de aes diretas de controle de constitucionalidade, sendo que existem atualmente cinco tipos de
ao desta espcie. H a ao direta interventiva ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal pelo Procurador Geral da Repblica, que, no plano
federal, proporciona a interveno da Unio no Estado-membro ou no Distrito Federal, quando for infringido algum princpio sensvel ou for recusada a execuo de lei federal15. Existe a ao direta de inconstitucionalidade
genrica que tem por objetivo a declarao da inconstitucionalidade em
tese de lei ou ato normativo federal ou estadual frente Constituio Federal, ocorrendo a simples retirada da norma do mundo jurdico. A ao direta
de inconstitucionalidade por omisso outra espcie de ao direta em que
se verifica a inconstitucionalidade na ausncia de medida para tornar efetiva
a norma constitucional, sendo dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo,
para aze-lo em trinta dias. H a ao declaratria de constitucionalidade que,
a partir da Emenda Constitucional n. 45/2004, passou a ter ampliado o nmero de legitimados ativos para sua propositura16. Sua utilizao serve para
estancar, de forma imediata, com controvrsia a respeito da constitucionalidade
15
Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: [...]
VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.
e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 29, de 2000)
Art. 36. A decretao da interveno depender: [...]
III de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do Procurador-Geral da
Repblica, na hiptese do art. 34, VII, e no caso de recusa execuo de lei federal.(Redao
dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
16
Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de

constitucionalidade: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 08/12/2004)
I - o Presidente da Repblica;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Cmara dos Deputados;
348
da lei ou ato normativo federal ocorrida em grande nmero de aes. O ltimo tipo de ao direta a ADPF que objeto desse estudo.
Ressalte-se que doutrinadores como Srgio Ferraz17 e Jos Afonso da
Silva18 visualizam apenas quatro hipteses de aes diretas em suas classificaes. Srgio Ferraz no inclui entre as hipteses a ao declaratria de
constitucionalidade e Jos Afonso da Silva no faz meno ADPF.
A ADPF, segundo Celso Ribeiro Bastos, [...] medida de cunho judicial, que promove o controle concentrado da constitucionalidade das leis e
atos normativos e no-normativos, desde que emanados do Poder Pblico.19. A ADPF poder ser autnoma, quando for verdadeira ao direta,
subdividindo-se em preventiva ou repressiva, caso sirva para evitar ou reparar a leso de preceito fundamental decorrente de ato do poder pblico.
A ADPF poder tambm ser utilizada quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal,
estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio, sendo nessa
hiptese um incidente em uma causa em julgamento, cuja questo prejudicial a respeito da compatibilidade com a Constituio ser examinada pelo
Supremo Tribunal Federal, quando provocado, e o magistrado da causa
retomar o curso da ao, suspensa com base no artigo 265, IV, c, do
IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 45, de 08/12/2004)
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 45, de 08/12/2004)
VI - o Procurador-Geral da Repblica;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;
IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
1 - O Procurador-Geral da Repblica dever ser previamente ouvido nas aes de
inconstitucionalidade e em todos os processos de competncia do Supremo Tribunal Federal.
[...]
3 - Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma
legal ou ato normativo, citar, previamente, o Advogado-Geral da Unio, que defender o ato ou
texto impugnado.
4. A ao declaratria de constitucionalidade poder ser proposta pelo Presidente da Repblica, pela Mesa do Senado Federal, pela Mesa da Cmara dos Deputados ou pelo ProcuradorGeral da Repblica. (Includo pela Emenda Constitucional n 3, de 17/03/93 e Revogado pela
Emenda Constitucional n 45, de 08/12/2004)
17
FERRAZ, 1993, p. 205-207.
18
SILVA, 2005b, p.50-52.
19
BASTOS, Celso Seixas Ribeiro apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p. 78.
349
CPC20, aps a deciso sobre o ponto prejudicial, a fim de proferir a sentena dentro da nova realidade sobre a questo21.
2.2 Da competncia para julgamento da ADPF
A Constituio Federal de 1988, como j foi mencionado, apresentou
uma previso genrica em seu artigo 102, 1 a respeito da ADPF. Contudo,
a competncia para a anlise e julgamento da ADPF o nico elemento bastante claro na previso. Cabe ao Supremo Tribunal Federal a sua apreciao,
at mesmo por ser o guardio da Lei Fundamental. Ainda, por ser a ADPF
uma ao direta de controle de constitucionalidade, somente a este rgo do
Judicirio poderia ser atribuda a competncia para o seu exame. O artigo 1
da Lei n. 9.882/99 prev essa situao22.
Ao Ministro relator, compete o indeferimento liminar da petio inici23
al , quando no for o caso de ADPF, no estiverem presentes todos os requisitos da petio previstos na lei24 ou for esta inepta, sendo cabvel agravo, no
prazo de cinco dias, contra esta deciso. O Supremo Tribunal Federal, em
diversas oportunidades, reconheceu a validade constitucional da norma que
atribui ao relator a competncia para negar trnsito, em deciso monocrtica,
20
Art. 265. Suspende-se o processo:

[...]
IV - quando a sentena de mrito:
[...]
c) tiver por pressuposto o julgamento de questo de estado, requerido como declarao incidente;
21
DANTAS, 2001, p. 131.
22
Art. 1o A argio prevista no 1o do art. 102 da Constituio Federal ser proposta perante o
Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico. [...]
23
Art. 4o A petio inicial ser indeferida liminarmente, pelo relator, quando no for o caso de
argio de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta. [...]
2o Da deciso de indeferimento da petio inicial caber agravo, no prazo de cinco dias.
Art. 3o A petio inicial dever conter:
I - a indicao do preceito fundamental que se considera violado;
II - a indicao do ato questionado;
III - a prova da violao do preceito fundamental;
IV - o pedido, com suas especificaes;
V - se for o caso, a comprovao da existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao do preceito fundamental que se considera violado.
Pargrafo nico. A petio inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, ser
apresentada em duas vias, devendo conter cpias do ato questionado e dos documentos necessrios para comprovar a impugnao.
24
350
a recursos, pedidos ou aes, quando incabveis, intempestivos, sem objeto

ou que veiculem pretenso incompatvel com a jurisprudncia e a competncia daquele Tribunal, o que inclui tambm os casos envolvendo os processos
do controle concentrado de constitucionalidade em qualquer modalidade25.
O relator o responsvel pela direo do feito e, por isso, faz o controle
prvio dos requisitos formais da ao direta.
O Supremo Tribunal Federal tem competncia para deferir, por deciso
da maioria absoluta de seus membros, em casos excepcionais, em razo da
presuno de constitucionalidade das normas, pedido de medida liminar na
ADPF que poder consistir na determinao de que juzes e tribunais suspendam o andamento de processos ou os efeitos de decises judiciais, ou qualquer outra medida que apresente relao com a matria da ADPF, salvo se
decorrentes da coisa julgada26. Em casos de extrema urgncia, perigo de leso grave ou durante o perodo de recesso, pode o Ministro relator conceder
a liminar, ad referendum do Tribunal Pleno. Existe a possibilidade da oitiva
dos rgos ou autoridades responsveis pelo ato questionado, do Advogadogeral da Unio ou do Procurador-geral da Repblica, no prazo comum de
cinco dias, antes da deciso sobre a medida liminar. No caso do Advogadogeral da Unio, sua oitiva uma faculdade, e no uma obrigatoriedade.
2.3. Da legitimidade ativa para propor a ADPF
Quanto legitimidade ativa para propor a ADPF, a previso legal a

que consta no artigo 2, da Lei n. 9.882/99:
Art. 2o Podem propor argio de descumprimento de preceito fundamental:
25
STF: ADIn n 2.270/MS (Relator Min. Celso de Mello, DJ 24-02-03); ADIn n 2.060/RJ (Relator
Min. Celso de Mello, DJ 14-04-00), ADIn n 593/GO (Relator Min. Marco Aurlio Mello); ADPF
n 45 (Relator Min. Celso de Mello, deciso monocrtica, DJ 04-05-04).
26
Art. 5o O Supremo Tribunal Federal, por deciso da maioria absoluta de seus membros, poder
deferir pedido de medida liminar na argio de descumprimento de preceito fundamental.
1o Em caso de extrema urgncia ou perigo de leso grave, ou ainda, em perodo de recesso,
poder o relator conceder a liminar, ad referendum do Tribunal Pleno.
2o O relator poder ouvir os rgos ou autoridades responsveis pelo ato questionado, bem
como o Advogado-Geral da Unio ou o Procurador-Geral da Repblica, no prazo comum de
cinco dias.
3o A liminar poder consistir na determinao de que juzes e tribunais suspendam o andamento
de processo ou os efeitos de decises judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relao com a matria objeto da argio de descumprimento de preceito fundamental, salvo se
decorrentes da coisa julgada.
4 - Vetado.
351
I - os legitimados para a ao direta de inconstitucionalidade;

II Vetado.
1o Na hiptese do inciso II, faculta-se ao interessado, mediante representao, solicitar a propositura de argio de
descumprimento de preceito fundamental ao ProcuradorGeral da Repblica, que, examinando os fundamentos jurdicos do pedido, decidir do cabimento do seu ingresso em juzo.
2 Vetado.
Aps a Emenda Constitucional n. 45/2004, os legitimados para a
ao direta de inconstitucionalidade, igualmente legitimados para propor
a ADPF, so:
a) o Presidente da Repblica;
b) a Mesa do Senado Federal;
c) a Mesa da Cmara dos Deputados;
d) a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do
Distrito Federal;
e) o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
f) o Procurador-Geral da Repblica;
g) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
h) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
i) e confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
Entre os legitimados ativos, h os chamados legitimados especiais27 que,
de acordo com a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal a respeito da
ao direta de inconstitucionalidade28, aplicvel tambm ADPF, precisam
demonstrar pertinncia temtica entre o ato impugnado e as funes do rgo ou da entidade, bem como a adequao da causa s finalidades estatutrias,
como forma de demonstrao do interesse processual para a causa. Estes
legitimados especiais so: a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara
Legislativa do Distrito Federal, o Governador de Estado ou do Distrito Federal, e confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
27
CLVE, 2000, p. 165.
28
STF, ADIn-MC - Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 202/BA, (Relator

Min. Seplveda Pertence, DJ 02-04-1993, pp. 05612); ADI-MC n 1590/SP (Relator Min.
Seplveda Pertence, DJ 15-08-1997, pp. 37034); ADI-QO - Questo de Ordem na Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 1526/DF (Relator Min. Maurcio Corra, DJ 21-02-1997, pp. 02823);
ADI-MC n 2396/MS (Relatora Min. Ellen Gracie Northfleet, DJ 14-12-2001, pp. 00023).
352
O inciso II, do artigo 2 do projeto da referida lei foi vetado, porque

previa que qualquer pessoa lesada ou ameaada por ato do Poder Pblico
poderia ingressar com ADPF junto ao Supremo. O veto deu-se por contrariedade ao interesse pblico. Cabe, aqui, a transcrio de parte das razes
do veto ao inciso, por reforar o carter objetivo da ADPF:
A admisso de um acesso individual e irrestrito incompatvel
com o controle concentrado de legitimidade dos atos estatais
modalidade em que se insere o instituto regulado pelo projeto de lei sob exame. A inexistncia de qualquer requisito especfico a ser ostentado pelo proponente da argio e a generalidade do objeto da impugnao fazem presumir a elevao
excessiva do nmero de feitos a reclamar apreciao pelo Supremo Tribunal Federal, sem a correlata exigncia de relevncia social e consistncia jurdica das argies propostas. [...]
Afigura-se correto supor, portanto, que a existncia de uma
pluralidade de entes social e juridicamente legitimados para a
promoo de controle de constitucionalidade sem prejuzo
do acesso individual ao controle difuso torna desnecessrio
e pouco eficiente admitir-se o excesso de feitos a processar e
julgar certamente decorrentes de um acesso irrestrito e individual ao Supremo Tribunal Federal29.
O 2, do artigo 2 que tambm foi vetado por contrariedade ao interesse pblico tinha a previso de representao ao Supremo Tribunal Federal, no prazo de cinco dias, processada e julgada na forma do Regime Interno daquela Corte, quando fosse indeferido o pedido de representao efetuado por qualquer pessoa lesada ou ameaada por ato do Poder Pblico ao
Procurador-geral da Repblica. As razes do veto do Presidente Fernando
Henrique Cardoso so bastante esclarecedoras:
Nessa medida, inexistindo direito subjetivo a um acesso imediato ao Supremo Tribunal Federal ao mesmo tempo em que
se asseguram outras e amplas vias para o processo e julgamento das controvrsias constitucionais pertinentes, a admisso de um recurso ao Supremo Tribunal Federal na hiptese
de indeferimento da representao desqualifica o necessrio
exame de relevncia e consistncia pelo Procurador-Geral
29
Mensagem n 1.807, de 3 de dezembro de 1999.
353
da Repblica e cria, em verdade, procedimento adicional e

desnecessrio a demandar processamento e julgamento especfico. Impe-se, destarte, o veto da disposio por contrariar o interesse pblico30.
O pargrafo nico, do artigo 3 da Lei n. 9.882/99 dispe que a
petio inicial da ADPF, apresentada em duas vias com cpias do ato
questionado e dos documentos necessrios para provar a impugnao,
ser acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso. A expresso
se for o caso decorre do fato da desnecessidade de apresentao de
procurao por parte de alguns legitimados, por exemplo, o Presidente da
Repblica, o Governador do Estado ou do Distrito Federal e o Procurador-geral da Repblica. Deve ser mencionado que Hlio Mrcio Campo
tem posio mais radical a esse respeito, com a qual no concordamos,
quando diz em sua obra que, ao contrrio do que ocorre no Tribunal Constitucional Alemo, no Brasil, tirante a hiptese da argio ser proposta
pelo Procurador-geral da Repblica, todos os legitimados ativos, universais e singulares, devero ser representaQuanto ao Procurador-geral da
Repblica, nomeado pelo Presidente da Repblica, dentre integrantes da
carreira, maiores de trinta e cinco anos, aps a aprovao do nome pela
maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para mandato de dois
anos, permitida a reconduo, no exigida procurao porque sua representao judicial decorre do fato de ser ocupante de cargo efetivo dos
respectivos quadros do Ministrio Pblico Federal.
Relativamente ao Presidente da Repblica e ao Governador do Estado ou do Distrito Federal, no h a exigncia de juntada de instrumento
de mandato, mesmo quando no tenham formao profissional como advogados, porque se entende que devem vir a juzo, postulando e demandando, aqueles a quem a Constituio Federal atribui, diretamente, a legitimidade para a causa. No a pessoa estatal quem deve vir a juzo,
mas os legitimados que possuem capacidade processual plena e capacidade postulatria em razo da previso da norma constitucional, havendo
precedentes neste sentido31.
30
Mensagem n 1.807/99.
31
STF, ADI-MC n 127/AL (Relator Min. Celso de Mello, DJ 04-12-92); ADPF-MC Medida
Cautelar na Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental n 33/PA (Relator Min.
Gilmar Ferreira Mendes, DJ de 06-08.2004).
354
2.4. Do procedimento e julgamento da ADPF
Neste ponto, far-se- um breve resumo a respeito do procedimento e

do julgamento da ADPF, levando em conta os aspectos estritamente legais.
Alexandre de Moraes, no livro Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n 9.882/99, organizado por Andr
Ramos Tavares e Walter Claudius Rothenburg, lembra que:
A Lei n 9.882/99 no previu a existncia de prazo fatal para
o ajuizamento da argio de descumprimento de preceito
fundamental, afastando-se, portanto, dos modelos austraco
e alemo previstos para o recurso constitucional perante os
respectivos Tribunais Constitucionais32.
Quanto ao procedimento, aps a apreciao do pedido de liminar, o
relator solicitar informaes s autoridades responsveis pela prtica do
ato questionado, no prazo de dez dias (artigo 6, da Lei n. 9.882/99). Verifica-se, de plano, que os legitimados passivos para a causa so as autoridades ou entidades responsveis pelo ato questionado. No 1, do artigo 6,
consta que, se entender necessrio, o relator poder ouvir as partes nos
processos que ensejaram a ADPF, requisitar informaes adicionais, designar peritos para emitirem parecer sobre a questo ou fixar data para declaraes, em audincias pblicas, de pessoas com experincia e autoridade
na matria. Os interessados no processo podero requerer sustentao oral
e juntada de memoriais, ficando a critrio do relator o deferimento ou no
de sua realizao.
Depois do prazo das informaes, o relator lana relatrio, com cpia
a todos os Ministros, e pede dia para julgamento. O Ministrio Pblico tem
sempre vista da ADPF da qual no formulou, pelo prazo de cinco dias, aps
o decurso do prazo para informaes (artigo 7).
A deciso sobre a ADPF somente ser tomada se presentes na sesso
pelo menos dois teros dos Ministros (artigo 8). Julgada a ao, ser providenciada comunicao s autoridades ou rgos responsveis pela prtica dos atos questionados, fixando-se as condies e o modo de interpretao e aplicao do preceito fundamental. O presidente do Supremo determinar o cumprimento imediato da deciso, lavrando-se o acrdo posteriormente. Dentro do prazo de dez dias contado a partir do trnsito em julgado da deciso, sua parte dispositiva ser publicada em seo especial do
32
MORAES, Alexandre de apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p.20.
355
Dirio da Justia e do Dirio Oficial da Unio. A deciso ter eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais rgos do Poder Pblico (artigo 10). O doutrinador Gilmar Ferreira Mendes esclarece que o
efeito vinculante abrange os fundamentos determinantes da deciso33, ou
seja, a coisa julgada abrange a motivao do decisrio. Existe controvrsia
na doutrina a respeito da constitucionalidade do efeito vinculante previsto
na Lei n. 9.882/99, tendo em vista que no h previso neste sentido no
artigo. 102, 1 da Constituio. Teori Albino Zavascki tinha importante
lio a respeito do efeito vinculante, ainda na poca em que a Emenda
Constitucional n. 45/2004 no havia alterado o 2 do artigo 102 da Constituio, para expressamente prever o efeito vinculante para as aes diretas de inconstitucionalidade34, e que atualmente serve para o caso da ADPF:
[...] o efeito vinculante confere ao julgado uma fora obrigatria qualificada, com a conseqncia processual de assegurar, em caso de recalcitrncia dos destinatrios, a utilizao
de um mecanismo executivo a reclamao para impor seu
cumprimento. [...]
Por no haver disposio expressa no mesmo sentido a respeito da ao direta de inconstitucionalidade, questionava-se a
existncia do efeito vinculante das decises nela proferidas. A
dvida no procedia. A falta de meno explcita de modo algum representa empecilho ao reconhecimento do referido efeito. Tambm a eficcia contra todos, prevista no 2 do art.
102 da Constituio para as decises de mrito nas aes
declaratrias, no recebeu explicitao alguma do constituinte quando tratou da ao direta de inconstitucionalidade, e
nem por isso se lhe nega tal eficcia. Da mesma forma, a medida cautelar, apesar de prevista textualmente apenas para a
ao direta de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, p), mes33
MENDES, 2006b, p. 371.
34
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:
[...]
2 As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes
diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e
administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 45, de 08/12/2004)
356
mo assim foi reconhecida cabvel tambm nas aes

declaratrias de constitucionalidade.
Na verdade, o argumento a contrario sensu no deve, neste caso,
sobrepujar o resultado interpretativo imposto pelo exame sistemtico. O efeito vinculante, que representa, em essncia, a imposio obrigatria do cumprimento da deciso, constitui, no
caso da ao direta de inconstitucionalidade, decorrncia natural do sistema de controle de constitucionalidade. [...]35.
A deciso que julgar procedente ou improcedente o pedido em ADPF
irrecorrvel, no podendo ser objeto de ao rescisria (artigo 12). Assim
como nos demais casos envolvendo aes do controle concentrado de
constitucionalidade, cabvel a interposio de embargos de declarao,
uma vez que, quando regularmente utilizados, destinam-se, precipuamente,
a desfazer obscuridades, a afastar contradies e a suprir omisses que se
registrem, eventualmente, no acrdo proferido pelo Tribunal.
O Supremo Tribunal Federal poder, ao declarar a inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo, por maioria qualificada de dois teros de seus
membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s
tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que
venha a ser fixado, por razes de segurana jurdica ou de excepcional
interesse social (artigo 11). O autor portugus Jorge Miranda tem a seguinte anlise a respeito da possibilidade, em seu pas, de se restringir os efeitos
da declarao de inconstitucionalidade ou de sua eficcia temporal:
[...] destina-se a adequ-los s situaes da vida, a ponderar
o seu alcance e a mitigar uma excessiva rigidez que pudesse
comportar; em ltima anlise, destina-se a evitar que, para
fugir a conseqncias demasiado gravosas da declarao, o
Tribunal Constitucional viesse a no decidir pela existncia
de inconstitucionalidade. Todavia, encerra o risco de uma
aproximao da atitude prpria do legislador, ou mesmo de
uma confuso entre o juzo jurdico e o juzo poltico36.
Caber reclamao contra o descumprimento da deciso proferida pelo
Supremo Tribunal Federal, na forma de seu Regimento Interno (artigo 13).
35
ZAVASCKI, 2001, p. 52-53.
36
MIRANDA, 1988, p. 389.
357
A reclamao tem por objetivo garantir a autoridade das decises tomadas

pelo Supremo Tribunal Federal. Hlio Mrcio Campo afirma que [...] a reclamao tem notrio efeito poltico, e a ela no se aplica a subsidiariedade
exigida para a argio, podendo, portanto, ser proposta perante o Supremo
Tribunal Federal mesmo que exista outro recurso cabvel ou ao rescisria37.
3. Da Jurisprudncia Envolvendo a ADPF
3.1. Do conceito de preceito fundamental

O recurso constitucional alemo destinado defesa dos direitos fundamentais; enquanto a ADPF destinada a evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do poder pblico. Quando for relevante o
fundamento da controvrsia constitucional, caber ADPF sobre lei ou ato
normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio. Porm, o que seria preceito fundamental?
Como j mencionado, a disposio constitucional relativa ADPF no
possui suficiente densidade normativa, sendo que a Lei n. 9.882/99 apresentou o procedimento para o instituto. Todavia, a lei no disciplinou, da
mesma forma, o conceito de preceito fundamental. Alis, creio que um rol
de preceitos fundamentais na legislao nem seria adequado, em funo da
riqueza da vida. Desse modo, o conceito de preceito fundamental decorrer
da base doutrinria ofertada e, principalmente, do conceito acolhido pela
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, por fim.
Os doutrinadores, ao examinarem a questo sobre o conceito da expresso preceito fundamental, de regra, tm entendido que preceito engloba tanto princpios como regras e que, mesmo as normas constitucionais possuam mesma hierarquia, o termo fundamental afasta o cabimento
da ADPF relativamente a algumas normas constitucionais. Nesse sentido,
expe Andr Ramos Tavares:
Adota-se, comumente, uma categoria geral, um gnero, que
so as normas; e suas espcies, as regras e os princpios.
Estas duas ltimas, pois, so elementos que compem o conjunto maior denominado normas.
Isso significa que os princpios so normas fundamentais do
sistema. Contudo, certos princpios so mais expressivos e
mais relevantes para o Direito, do que outros, especficos de
37
CAMPO, 2001, p.66.
358
determinados setores. Da falar-se em princpios fundamentais, princpios polticos fundamentais, princpios da Administrao Pblica, princpios previdencirios, do processo e
outros tantos.
[...]
Nos quadrantes do Direito a noo de preceito ancora-se na
idia de ordem, mandamento, comando, identificandose, uma vez mais, com o contedo que se encontra tanto em
regras com em princpios. Assim, torna-se sinnimo de norma, no sentido empregado acima, designativo das regras e
dos princpios jurdicos.
[...] Se a Constituio pretende exatamente manter o respeito a sua hierarquia e rigidez por meio da criao de mecanismos como este da argio de descumprimento, seria imperfeito pretender que se criaria tal mecanismo especfico
para a defesa de apenas um dos segmentos apontados (ou s
regras ou s princpios), quando a prpria expresso utilizada comporta o conjunto de ambos os segmentos: in toto et
pars continentur.
[...]
preciso afastar, de imediato, a possibilidade de que preceito fundamental seja toda e qualquer norma contida na
Lei Fundamental. Se, teoricamente, essa construo
admissvel, o mesmo no ocorre quando ao vigente sistema
constitucional, por motivos que atendem lgica. Se a Constituio denomina determinada categoria de preceitos fundamentais, no se poderia pretender que fossem todos os
preceitos (constitucionais). Apenas parcela deles dever diferenciar-se dos demais preceitos constitucionais, parcela esta
aglutinada por uma qualidade comum que os une, a saber, a
fundamentalidade38.
38
TAVARES, Andr Ramos apud TAVARES; 2001, p. 50-52. Cabe mencionar que o Min. Carlos
Britto do Supremo Tribunal Federal, na ADPF n 33-5/PA, Relator Min. Gilmar Ferreira Mendes, DJ 27-10-2006, faz distino entre preceito e princpio, com base na lgica do art. 29 da
Constituio, entendendo que preceito regra e, em funo disso, no cabe ADPF em relao a
princpios. O Min. Eros Grau (Relator da ADPF n 47), no julgamento da referida ADPF n 335/PA, ressaltou que entende que preceito ou norma gnero, espcies so princpios e regras,
cabendo a ADPF contra as duas espcies. Os Min. Gilmar Ferreira Mendes e Min. Seplveda da
Pertence compartilham do mesmo entendimento do Min. Eros Grau.
359
Jos Afonso da Silva afirma que preceitos fundamentais so aqueles que:

[...] conformam a essncia de um conjunto normativo constitucional. So aqueles que conferem identidade Constituio. Diferenciam-se dos demais preceitos constitucionais por
sua importncia, o que se d em virtude dos valores que
encampam e de sua relevncia para o desenvolvimento ulterior de todo o Direito39.
Existe certa unanimidade na doutrina na caracterizao como preceito fundamental de princpios basilares constitucionais, como o caso da
soberania, da cidadania, da dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho, do pluralismo poltico, da forma federativa de Estado, do
voto direto, secreto, universal e peridico, da separao dos poderes e dos
direitos e garantias fundamentais40. Cabe a transcrio do voto do Emitente
Min. Gilmar Ferreira Mendes, na ADPF n 33-5/PA, proferido no Plenrio
do dia 07 de dezembro de 2005:
muito difcil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da
Constituio passveis de leso to grave que justifique o processo e o julgamento da argio de descumprimento.
No h dvida de que alguns desses preceitos esto enunciados, de forma explcita, no texto constitucional.
Assim, ningum poder negar a qualidade de preceitos fundamentais da ordem constitucional aos direitos e garantias
individuais (art. 5, dentre outros). Da mesma forma, no se
poder deixar de atribuir essa qualificao aos demais princpios protegidos pela clusula ptrea do art. 60, 4, da Constituio, quais sejam, a forma federativa de Estado, a separao de Poderes e o voto direto, secreto, universal e peridico.
Por outro lado, a prpria Constituio explicita os chamados princpios sensveis, cuja violao pode dar ensejo
decretao de interveno federal nos Estados-membros (art.
34, VII).
O doutrinador Alexandre de Moraes adota esta posio mais restrita: Os preceitos fundamentais englobam os direitos e garantias fundamen39
SILVA, 2005a, p. 554.
40
BASTOS; VARGAS, 2000, p.75; DANTAS, 2001, p. 128.
360
tais da Constituio, bem como os fundamentos e objetivos fundamentais

da Repblica, de forma a consagrar maior efetividade s previses constitucionais41. O referido autor tanto adota posio mais restrita do conceito
de preceito fundamental, que defende que a inconstitucionalidade do pargrafo nico, do artigo 1, da Lei n. 9.882/99, uma vez que a controvrsia
constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou
municipal, includos os anteriores Constituio no so hipteses de
descumprimento pelo poder pblico de um preceito fundamental, devendo,
no seu entender, a controvrsia ser examinada no mbito do controle difuso
ou nas demais aes diretas do controle concentrado42.
Todavia, concordo com Dimitri Dimoulis43 que declarou que dificilmente, na prtica, o Supremo Tribunal Federal deixar de conhecer uma
ADPF por no caracterizar um preceito como fundamental. Seria uma responsabilidade poltica muito grande a de desprezar algumas normas constitucionais e ensejar que elas no sejam passveis de exame no controle
concentrado de constitucionalidade. No se trataria de um privilgio do
Brasil, como bem expe o Eminente Jurista e Ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Ferreira Mendes:
Assinale-se, porm, que, mesmo nos sistemas que admitem o
recurso constitucional apenas com base na alegao de ofensa
aos direitos fundamentais, surgem mecanismos ou tcnicas
que acabam por estabelecer uma ponte entre os direitos fundamentais e todo o sistema constitucional, reconhecendo-se
que a lei ou ato normativo que afronta determinada disposio do direito constitucional objetivo ofende, ipso jure, os
direitos individuais, seja no que se refere liberdade de ao,
seja no que diz respeito ao princpio da reserva legal.
A Corte Constitucional alem apreciou pela primeira vez a
questo no chamado Elfes-Urteil, de 16-1-1957, deixando
assente que uma norma jurdica lesa a liberdade de ao
(Handlungsfreiheit) se contraria disposies ou princpios
constitucionais, tanto no que se refere ao aspecto formal quanto no que diz respeito ao aspecto material.
[...]
41
MORAES, Alexandre de, apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p.17.
42
MORAES, Alexandre de apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p. 21.
43
DIMOULIS, 2005, p. 17.
361
que, como observa Hans-Jrgen Papier, qualquer

inconstitucionalidade de lei restritiva de direito configura,
tambm, afronta aos direitos fundamentais:O significado dos
direitos fundamentais nos termos da Lei Fundamental no se
limita mais exclusivamente a garantir a legalidade
(Gesetzmssigkeit) das restries impostas liberdade individual pelo Executivo e pelo Judicirio. Mediante a
vinculao do Poder Legislativo aos direitos fundamentais
no se suprime, mas se refora e se completa a funo de
proteo dos direitos fundamentais. Administrao e Justia
necessitam para a interveno nos direitos fundamentais de
uma dupla autorizao: alm da autorizao legal
(gesetzliche Ermchtigung) para a interveno, deve-se exigir tambm uma autorizao constitucional para a limitao
dos direitos fundamentais. Se os direitos fundamentais da Lei
Fundamental no se exaurem na legalidade do segundo e do
terceiro Poder, surge, ao lado da reserva legal, a idia de
uma reserva da Constituio. Ento afigura-se lcito admitir
que, de uma perspectiva jurdico-material, os direitos fundamentais protegem contra restries ilegais ou contra limitaes sem fundamento legal levadas a efeito pelo Poder Executivo ou pelo Poder Judicirio. A legalidade das restrio
ao direito de liberdade uma condio de sua
constitucionalidade; a violao lei constitui uma afronta
aos prprios direitos fundamentais [...].
Orientao semelhante enfatizada por Klaus Schlaich, ressaltando que tambm a incompatibilidade entre as normas
regulamentares e a lei formal enseja a interposio de recurso constitucional sob alegao de afronta a um direito geral
de liberdade44.
A exigncia na Lei n. 9.882/99 de comprovao, na ADPF incidental,
da relevncia da controvrsia constitucional abre importante caminho para
a ampliao do conceito de preceito fundamental, sem incorrer-se em qualquer inconstitucionalidade. A relevncia da controvrsia est intimamente
ligada idia apresentada pelos princpios constitucionais fundamentais
44
MENDES, Gilmar Ferreira, apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p.132-133.
362
da segurana jurdica e de exigncia de uma prestao judicial efetiva. Isso

permite que o Supremo Tribunal Federal tenha uma grande margem para,
em cada caso, verificar ou no sobre a existncia de preceito fundamental
em causa, bastando para a configurao a demonstrao de ocorrncia de
diversas decises e confuses jurisprudenciais sobre o mesmo assunto.
Exemplo disso o recente julgamento do mrito da ADPF n. 33-5/PA
(Relator Min. Gilmar Mendes, DJ 27-10-2006), a respeito do Regulamento
de Pessoal do Instituto de Desenvolvimento Econmico Social do Par
(IDESP), adotado pela Resoluo n. 8/86 do Conselho de Administrao e
aprovado pelo Decreto Estadual n. 4.307/86, que estaria lesando o princpio federativo e a vedao de vinculao ao salrio mnimo para qualquer
fim, por vincular a remunerao do pessoal dos quadros da autarquia estadual ao valor do salrio mnimo.
3.2. Do princpio da subsidiariedade
Assim como o Verfassungsbeschwerde, a ADPF possui, em sua regulamentao, dispositivo que lhe atribui o carter de subsidiariedade.
Eis a norma:
Art. 4o A petio inicial ser indeferida liminarmente, pelo
relator, quando no for o caso de argio de descumprimento
de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.
1o No ser admitida argio de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz
de sanar a lesividade.
2o Da deciso de indeferimento da petio inicial caber
agravo, no prazo de cinco dias. [grifo nosso].
O princpio da subsidiariedade restringe as hipteses de cabimento da
ADPF, sendo o recurso constitucional alemo e o recurso de amparo espanhol inspirao para tal disposio, uma vez que tais recursos somente podem ser utilizados quando esgotadas todas as demais instncias judiciais
para a tutela do direito. Quanto ao princpio da subsidiariedade, imprescindvel a anlise de nossa jurisprudncia, tendo em vista que o Supremo
Tribunal Federal quem d a palavra sobre a interpretao desta condio de
procedibilidade.
Em um primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal adotou entendimento amplo a respeito do princpio da subsidiariedade e, conseqentemente, das restries ao cabimento da ADPF, pois, na ADPF n. 3-3/CE
363
(Relator Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno de 18 de maio de 2000, DJ

27.02.2004), entendeu-se que a possibilidade de ser impetrado o mandado
de segurana individual, e de poderem ser interpostos recurso extraordinrio ou agravo regimental, impediria o uso da ADPF. Eis a ementa do citado
julgado:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGIO DE
DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
(ART. 102, 1, DA CONSTITUIO FEDERAL, 1 E SEGUINTES DA LEI N 9.882, DE 3 DE DEZEMBRO DE 1999).
VENCIMENTOS DE SERVIDORES PBLICOS ATIVOS E
PROVENTOS DE INATIVOS. GRATIFICAES. VANTAGENS. CLCULO DE ACRSCIMOS PECUNIRIOS. TETO
DE VENCIMENTOS E PROVENTOS. IMPUGNAES DE
DECISES MONOCRTICAS E COLEGIADAS DO TRIBUNAL DE JUSTIA DO CEAR, PROFERIDAS EM RECLAMAES. ALEGAO DE VIOLAO AOS ARTS. 5, LIV
E LV, 37, CAPUT E INCISOS XIV, 100, 2, DA C.F. DE
1988, BEM COMO AO ART. 29 DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 19/98. QUESTO DE ORDEM. MEDIDA
CAUTELAR.
1.A Constituio Federal de 5.10.1988, no pargrafo nico
do art. 102, estabeleceu: a argio de descumprimento de
preceito fundamental decorrente desta Constituio ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.
Esse texto foi reproduzido como 1 do mesmo artigo, por
fora da Emenda Constitucional n 3, de 17.03.1993.
2.A Lei n 9.882, de 03.12.1999, cumprindo a norma constitucional, disps sobre o processo e julgamento da argio
de descumprimento de preceito fundamental.
No art. 1 estatuiu:
Art. 1 - A argio prevista no 1 do art. 102 da Constituio Federal ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a preceito
fundamental, resultante de ato do Poder Pblico.
Trata-se, nesse caso, de Argio autnoma, com carter de
verdadeira Ao, na qual se pode impugnar ato de qualquer
dos Poderes Pblicos, no mbito federal, estadual ou municipal, desde que para evitar ou reparar leso a preceito fundamental da Constituio.
364
3.Outra hiptese regulada no pargrafo nico do mesmo art.

1 da Lei n 9.882/99, in verbis:
Pargrafo nico. Caber tambm argio de descumprimento
de preceito fundamental:
I quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio.
4.Cuida-se a, no de uma Ao autnoma, qual a prevista no
caput do art. 1 da Lei, mas de uma Ao incidental, que pressupe a existncia de controvrsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio.
5.O caso presente no de Argio Incidental, correspondente
a um incidente de constitucionalidade, pois no se alega na inicial a existncia de qualquer controvrsia entre as decises focalizadas, pois todas elas foram no mesmo sentido, deferindo
medidas liminares em Reclamaes, para os efeitos nelas mencionados.
6.Cogita-se, isto sim, de Argio autnoma prevista no caput
do art. 1 da Lei.
7.Dispe, contudo, o 1 do art. 4 do diploma em questo:
1 - No ser admitida argio de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de
sanar a lesividade.
8.E ainda h meios judiciais eficazes para se sanar a alegada
lesividade das decises impugnadas.
9.Se, na Corte estadual, no conseguir o Estado do Cear obter
medidas eficazes para tal fim, poder, em tese, renovar a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental.
10. Tambm assiste ao Governador, em tese, a possibilidade de
promover, perante o Supremo Tribunal Federal, Ao Direta de
Inconstitucionalidade do art. 108, VII, i, da Constituio do
Estado, bem como do art. 21, VI, j, do Regimento Interno do
Tribunal de Justia do Cear, que instituram a Reclamao
destinada preservao de sua competncia e garantia da autoridade de suas decises.
que, segundo entendimento desta Corte, no compete aos Tribunais legislar sobre Direito processual, seno quando expres-
365
samente autorizados pela Constituio (RTJs 112/504, 117/921,

119/1145). Assim, tambm, os Estados, mesmo em suas Constituies.
11.E as decises atacadas foram proferidas em processos de
Reclamao.
12.Questo de Ordem que o Supremo Tribunal Federal resolve no conhecendo da presente Argio de Descumprimento
de Preceito Fundamental, ficando, em conseqncia, prejudicado o pedido de medida liminar.
Tal entendimento tornava invivel o instituto. Porm, em junho de
2002, a ADPF n. 17-3/AP, de relatoria do Min. Celso de Mello (DJ
14.02.2003), apresentou novo entendimento a respeito da subsidiariedade:
Ementa: ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (CF, ART. 102, 1) AO ESPECIAL DE NDOLE CONSTITUCIONAL PRINCPIO DA
SUBSIDIARIEDADE (LEI N 9.882/99, ART. 4, 1) EXISTNCIA DE OUTRO MEIO APTO A NEUTRALIZAR A SITUAO DE LESIVIDADE QUE EMERGE DOS ATOS IMPUGNADOS INVIABILIDADE DA PRESENTE ARGIO
DE DESCUMPRIMENTO RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO.
- O ajuizamento da ao constitucional de argio de
descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princpio da subsidiariedade (Lei n 9.882/99, art. 4, 1), a significar que no ser ela admitida, sempre que houver qualquer outro meio juridicamente idneo apto a sanar, com
efetividade real, o estado de lesividade emergente do ato impugnado. Precedentes: ADPF 3/CE, ADPF 12/DF e ADPF
13/SP.
- A mera possibilidade de utilizao de outros meios processuais, contudo, no basta, s por si, para justificar a invocao do princpio da subsidiariedade, pois, para que esse postulado possa legitimamente incidir impedindo, desse modo,
o acesso imediato argio de descumprimento de preceito
fundamental revela-se essencial que os instrumentos disponveis mostrem-se capazes de neutralizar, de maneira eficaz,
a situao de lesividade que se busca obstar com o
ajuizamento deste writ constitucional.
366
- A norma inscrita no art. 4, 1 da Lei n 9.882/99 que

consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu,
validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituio,
pressuposto negativo de admissibilidade da argio de
descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou,
legitimamente, o ajuizamento dessa especial ao de ndole
constitucional, observncia de um inafastvel requisito de
procedibilidade, consistente na ausncia de qualquer outro
meio processual revestido de aptido para fazer cessar, prontamente, a situao de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado.
Voto: claro que a mera possibilidade de utilizao de outros meios processuais no basta, s por si, para justificar a
invocao do princpio da subsidiariedade, pois, para que
esse postulado possa legitimamente incidir, revelar-se- essencial que os instrumentos disponveis mostrem-se aptos a
sanar, de modo eficaz, situao de lesividade.
Isso significa, portanto, que o princpio da subsidiariedade
no pode e no deve ser invocado para impedir o exerccio da ao constitucional de argio de descumprimento
de preceito fundamental, eis que esse instrumento est
vocacionado a viabilizar, numa dimenso estritamente objetiva, a realizao jurisdicional de direitos bsicos, de valores essenciais e de preceitos fundamentais contemplados no
texto da Constituio da Repblica.
Essa nova posio da jurisprudncia, levando em conta o carter objetivo da ADPF, passou a considerar um meio eficaz de sanar a leso somente
aquele apto a solver a controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata e foi reafirmada na ADPF n 33-5/PA, cujo Relator o
Min. Gilmar Ferreira Mendes (D] 27.10.2006):
Ementa: 1. Argio de descumprimento de preceito fundamental ajuizada com o objetivo de impugnar o art. 34 do Regulamento de Pessoal do Instituto de Desenvolvimento Econmico-Social do Par (IDESP), sob o fundamento de ofensa
ao princpio federativo, no que diz respeito autonomia dos
Estados e Municpios (art. 60, 4o , CF/88) e vedao constitucional de vinculao do salrio mnimo para qualquer
367
fim (art. 7, IV, CF/88). 2. Existncia de ADI contra a Lei n

9.882/99 no constitui bice continuidade do julgamento de
argio de descumprimento de preceito fundamental ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal. 3. Admisso de amicus
curiae mesmo aps terem sido prestadas as informaes 4.
Norma impugnada que trata da remunerao do pessoal de
autarquia estadual, vinculando o quadro de salrios ao salrio mnimo. 5. Cabimento da argio de descumprimento de
preceito fundamental (sob o prisma do art. 3, V, da Lei n 9.882/
99) em virtude da existncia de inmeras decises do Tribunal
de Justia do Par em sentido manifestamente oposto jurisprudncia pacificada desta Corte quanto vinculao de salrios a mltiplos do salrio mnimo. 6. Cabimento de argio de descumprimento de preceito fundamental para solver
controvrsia sobre legitimidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive os anteriores Constituio (norma pr-constitucional). 7. Requisito de admissibilidade
implcito relativo relevncia do interesse pblico presente no
caso. 8. Governador de Estado detm aptido processual plena para propor ao direta (ADIMC 127/AL, Rel. Min. Celso
de Mello, DJ 04.12.92), bem como argio de descumprimento
de preceito fundamental, constituindo-se verdadeira hiptese
excepcional de jus postulandi. 9. ADPF configura modalidade
de integrao entre os modelos de perfil difuso e concentrado
no Supremo Tribunal Federal. 10. Revogao da lei ou ato
normativo no impede o exame da matria em sede de ADPF,
porque o que se postula nessa ao a declarao de ilegitimidade ou de no-recepo da norma pela ordem constitucional superveniente. 11. Eventual cogitao sobre a
inconstitucionalidade da norma impugnada em face da Constituio anterior, sob cujo imprio ela foi editada, no constitui bice ao conhecimento da argio de descumprimento de
preceito fundamental, uma vez que nessa ao o que se persegue a verificao da compatibilidade, ou no, da norma prconstitucional com a ordem constitucional superveniente. 12.
Caracterizada controvrsia relevante sobre a legitimidade do
Decreto Estadual n 4.307/86, que aprovou o Regulamento
de Pessoal do IDESP (Resoluo do Conselho Administrati-
368
vo n 8/86), ambos anteriores Constituio, em face de preceitos fundamentais da Constituio (art. 60, 4, I, c/c art.
7, inciso IV, in fine, da Constituio Federal) revela-se cabvel a ADPF. 13. Princpio da subsidiariedade (art. 4o , 1o,
da Lei no 9.882/99): inexistncia de outro meio eficaz de sanar a leso, compreendido no contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata. 14. A existncia de processos ordinrios e recursos extraordinrios no
devem excluir, a priori, a utilizao da argio de
descumprimento de preceito fundamental, em virtude da feio marcadamente objetiva dessa ao. 15. Argio de
descumprimento de preceito fundamental julgada procedente
para declarar a ilegitimidade (no-recepo) do Regulamento
de Pessoal do extinto IDESP em face do princpio federativo
e da proibio de vinculao de salrios a mltiplos do salrio mnimo (art. 60, 4, I, c/c art. 7, inciso IV, in fine, da
Constituio Federal).
A subsidiariedade passou a ser entendida dentro do contexto da ordem constitucional global, at mesmo em razo do carter objetivo da ADPF.
Negou-se a interpretao literal do princpio da subsidiariedade. Dimitri
Dimoulis aponta que:
Essa mudana jurisprudencial comeou a surtir efeitos prticos, conforme mostra a recentssima deciso sobre a
constitucionalidade do aborto. Sabidamente, o STF um dos poucos tribunais constitucionais do mundo que no decidiu ainda
sobre a constitucionalidade do aborto com consentimento da gestante. Do ponto de vista processual, o principal obstculo era o
fato de ser a penalizao do aborto devida a norma pr-constitucional (art. 124 do CP/1940), no sendo cabvel ao direta de
inconstitucionalidade.
Em deciso monocrtica de julho de 2004, sobre a ADPF 54, o
relator considerou que o caso de anencefalia do feto deveria afastar parcialmente a penalizao do aborto. Do ponto de vista processual, tal deciso foi possvel graas ao entendimento da eficcia no sentido estrito, j adotada na pr-citada ADPF 33. Na
liminar sobre o caso do aborto, o relator apontou o desencontro
369
de entendimentos, a desinteligncia de julgados e a impossibilidade de concluir um processo nas instncias ordinrias antes do
fim da gestao. Assim sendo, a ADPF foi vista como ao que
permite evitar decises discrepantes, sendo sua eficcia superior quela de decises que permitem realizar um controle difuso
de constitucionalidade, mediante habeas corpus ou outro remdio
constitucional.
No momento de concluso desse trabalho, o Plenrio do STF revogou por maioria e aps polmica discusso a liminar em exame. Segundo informaes disponibilizadas pelo tribunal, a maioria dos Ministros considerou que no havia motivo para a declarao de inconstitucionalidade parcial da norma que pune o aborto
com o consentimento da gestante, sem, contudo, contestar o referido entendimento amplo sobre a subsidiariedade da ADPF45.
Quanto a esse tpico, a respeito da subsidiariedade, os trechos que
seguem do voto do Min. Gilmar Ferreira Mendes, na ADPF n 33-5/PA,
terminam por elucidar a questo:
Assim, tendo em vista o perfil objetivo da argio de
descumprimento, com legitimao diversa, dificilmente poderse- vislumbrar uma autntica relao de subsidiariedade entre o novel instituto e as formas ordinrias ou convencionais
de controle de constitucionalidade do sistema difuso, expressas, fundamentalmente, no uso do recurso extraordinrio.
Assim sendo, possvel concluir que a simples existncia de
aes ou de outros recursos processuais vias processuais
ordinrias no poder servir de bice formulao da argio de descumprimento. Ao contrrio, tal como explicitado,
a multiplicao de processos e decises sobre um dado tema
constitucional reclama, a maioria das vezes, a utilizao de
um instrumento de feio concentrada, que permita a soluo
definitiva e abrangente da controvrsia.
45
DIMOULIS, 2005, p. 30-31. Cabe, aqui, a meno de que o Supremo Tribunal Federal, prosseguindo no julgamento da ADPF 54/DF, por maioria, referendou a primeira parte da liminar concedida, no que diz respeito ao sobrestamento dos processos e decises no transitadas em julgado, vencido o senhor Ministro Cezar Peluso. E o tribunal, tambm por maioria, revogou a liminar
deferida, na segunda parte, em que reconhecia o direito constitucional da gestante de submeterse operao teraputica de parto de fetos anenceflicos, vencidos os senhores Ministros Relator,
Carlos Britto, Celso de Mello e Seplveda Pertence.
370
fcil ver tambm que a frmula da relevncia do interesse

pblico para justificar a admisso da argio de
descumprimento (explcita no modelo alemo) est implcita no
sistema criado pelo legislador brasileiro, tendo em vista, especialmente, o carter marcadamente objetivo que se conferiu ao
instituto.
Dessa forma, o Supremo Tribunal Federal sempre poder, ao
lado de outros requisitos de admissibilidade, emitir juzo sobre a
relevncia e o interesse pblico contido na controvrsia constitucional.
Essa leitura compreensiva da clusula da subsidiariedade contida no art. 4, 1, da Lei n 9.882, de 1999, parece solver, com
superioridade, a controvrsia em torno da aplicao do princpio do exaurimento das instncias.
Assim, plausvel admitir que o Tribunal dever conhecer da
argio de descumprimento toda vez que o princpio da segurana jurdica restar seriamente ameaado, especialmente em
razo de conflitos de interpretao ou de incongruncias
hermenuticas causadas pelo modelo pluralista de jurisdio
constitucional, desde que presentes os demais pressupostos de
admissibilidade.
3.3. Das hipteses de cabimento da ADPF
No sistema atual de controle de constitucionalidade, cabe ADPF, sempre que no for possvel, a impetrao da ao direta de inconstitucionalidade,
da ao direta de inconstitucionalidade por omisso ou da ao declaratria
de constitucionalidade se estivermos diante do descumprimento de um preceito fundamental. Assim, por no serem cabveis essas aes diretas acima
referidas, sempre ser possvel o ajuizamento de ADPF quando estiverem
sendo questionados:
a) atos normativos oriundos de autoridades municipais, sendo a ADPF
na modalidade incidental;
b) atos normativos anteriores entrada em vigor da Constituio de
1988, cabendo a argio na modalidade incidental;
c) atos do Poder Pblico que no tenham carter normativo, sendo a
questo discutida na argio autnoma.
Dimitri Dimoulis46 entende que, em razo da generalidade do termo
atos do Poder Pblico, o legislador quis incluir entre as hipteses de argi-
371
o autnoma as discusses envolvendo atos normativos municipais ou anteriores Constituio, sendo que o objeto da ADPF autnoma seria mais
abrangente do que o objeto da incidental. Tal concluso bastante aceitvel.
Alm disso, o referido autor aventa outras duas hipteses de cabimento da ADPF que seriam:
a) o controle jurisdicional das emendas constitucionais, por entender
que estas no so, tecnicamente, leis ou atos normativos e no estariam englobadas pela previso do artigo 102, I, a da Constituio47;
b) e, adotando-se entendimento mais amplo de preceito decorrente dessa
Constituio (preceito decorrente da Constituio > norma constitucional) e a definio mais extensa do termo descumprimento
(descumprimento > inconstitucionalidade), o controle da violao de
preceitos implicitamente contidos na Lei Fundamental.
Andr Ramos Tavares tambm aceita a utilizao da ADPF relativamente violao de preceito fundamental implcito48. Merecem transcrio alguns trechos de seus escritos que explicitam tal idia:
Ademais, acentua-se, com a expresso empregada na norma
constitucional, a possibilidade de utilizao tambm de preceitos no explicitamente encontrveis no seio da Constituio.
que a decorrncia pode dar-se direta ou indiretamente, explcita
ou implicitamente. Assim, pode-se afirmar que a utilizao daquela expresso acabou por revelar um dos aspectos que poderia, de outra forma, restar duvidoso, qual seja, a possibilidade
de invocar-se preceito fundamental no expressamente desenhado na Constituio. A expresso decorrente espanta qualquer
dvida nesse sentido, embora no se esgote nesse conjunto de
preceitos implcitos.
[...]
Adotado que seja este conceito mais restrito, os atos praticados
pelos particulares, ainda que normativos e os atos materiais
em geral, ainda que estatais, afastados encontrar-se-o das no46
47
DIMOULIS, 2005, p. 26-29.

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao
declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 3/93)
372
es de inconstitucionalidade ou constitucionalidade. O conceito

reservado, nesse sentido, exclusivamente, ao mundo normativo,
j que se revela como uma especial forma de invalidade. S os
rgos pblicos com capacidade normativa prpria podem
perpetr-la e, dessa forma, ter estes seus atos sindicalizados pelas
medidas judiciais especficas de controle concentrado contra a
inconstitucionalidade.
[...]
No Direito Constitucional positivo, o conceito de descumprimento
ultrapassa o mbito da mera inconstitucionalidade, podendo
aambarcar at mesmo fatos do mundo concreto contrrios realidadeconstitucional (realidade normativa, mundo do dever ser),
no sentido amplo j abordado.
[...]
No caso da argio, verifica-se que houve o emprego de uma
terceira categoria, a de descumprimento. Como se verificar, no
se trata nem propriamente de uma inconstitucionalidade nem de
uma contrariedade Constituio. O conceito de descumprimento,
para fins de argio, est atrelado aos preceitos fundamentais.
Com essa breve enumerao das hipteses em que sempre so cabveis ADPF, podemos vislumbrar a riqueza do instituto.
4. Consideraes Finais
1. A Constituio Federal de 1988 trouxe grandes mudanas em nossa

histria constitucional, ao ampliar a abrangncia e o nmero dos direitos
fundamentais, dando lugar de destaque ao rol desses direitos49. A Constituio tambm se preocupou em disponibilizar os meios processuais para
dar efetividade a estes direitos de modo mais abrangente. Em funo dessa
preocupao, acredita-se que houve o aumento no nmero de aes diretas
a serem interpostas perante o Supremo Tribunal Federal, com o reforo do
controle concentrado de constitucionalidade50.
48
TAVARES, Andr Ramos, apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p.54, 59-60.
49
PIOVESAN, 1996, p. 55.
50
Sob o plio da Carta de 67/69 tnhamos, a rigor, trs aes diretas, para todas elas legitimado
ativamente, em carter exclusivo, o Procurador-Geral da Repblica. Assim que: a) no art. 11,
373
2. Nosso controle de constitucionalidade de normas bastante complexo

e, a partir das breves consideraes desse estudo a respeito da ADPF, podemos
visualizar que a regulamentao da argio veio para preencher lacunas existentes no quadro de competncias do Supremo Tribunal Federal. Propiciou-se,
com a Lei n. 9.882/99, que teve como mentores intelectuais os brilhantes juristas Gilmar Ferreira Mendes, Celso Ribeiro Bastos, Arnoldo Wald, Ives Gandra
Martins e Oscar Dias Corra, que certas matrias pudessem ser examinadas
diretamente em aes diretas junto a aquele tribunal.
3. Merece, neste momento, destaque a sempre presente lio do
constitucionalista Gilmar Ferreira Mendes51:
De qualquer sorte, convm assinalar, tal como apontado em razes apresentadas pela AGU, que a ADPF amplia o controle de
constitucionalidade, dando a necessria nfase defesa dos
preceitos fundamentais, especialmente nos casos ainda no
amparados pelos outros meios de controle concentrado de
constitucionalidade. Alm de permitir a antecipao das decises sobre controvrsias constitucionais relevantes, a ADPF
poder ser utilizada para solver controvrsia sobre a legitimidade do direito ordinrio pr-constitucional em face da Constituio que, anteriormente, somente poderia ser veiculada mediante a utilizao do recurso extraordinrio. Ademais, as decises proferidas pelo STF nesses processos, haja vista a eficcia
erga omnes e o efeito vinculante, fornecero a diretriz segura
para o juzo sobre a legitimidade ou a ilegitimidade de atos de
teor idntico, editados pelas diversas entidades municipais.
4. Todavia, a maior extenso do controle concentrado de
constitucionalidade graas operalizao da ADPF no significa que ele, na
prtica, se tornou mais gil e eficaz. Para isso, o Supremo Tribunal Federal
teria que ter condies de promover uma maior celeridade aos feitos, o que
ainda no possvel em razo da sobrecarga de trabalho de nossos Ministros.
1, c, previa-se a chamada representao interventiva. [...]; b) no art. 119, I, l, deparvamonos com a clssica representao para constatao da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
federal ou estadual, em face da Constituio Federal; c) no mesmo preceito sub b supra, consagrara-se, a partir da Emenda Constitucional n. 7, de 1977, a ao direta para fixao da interpretao de lei ou ato normativo federal ou estadual. Cabe observar que, independentemente da
eventual utilidade ou valia do remdio, jamais foi ele utilizado, o que deve ter fortemente contribudo para sua supresso, na Constituio de 1988" FERRAZ, 1993, p. 204-205.
51
MENDES, 2006a, p. 97.
374
5. Ainda, em virtude da srie de crticas enfrentadas pelo instituto, sendo em alguns casos a ADPF comparada indevidamente com a avocatria
(que, contrariamente, exigiria uma requisio sponte prpria, pelo Supremo,
de processo em curso e de alheia competncia, para anlise integral da matria e dos pedidos, com a substituio do juiz da causa), nota-se uma extrema
cautela do Supremo Tribunal Federal em relao s ADPFs at hoje propostas, tendo a maioria como resultado a negativa de seguimento.
6. O que se busca com o presente trabalho mostrar que a ADPF merece
uma maior utilizao, pois representa, talvez, o pice da evoluo do sistema
de controle concentrado de normas. As crticas existentes no so capazes de
macular to importante remdio constitucional. Conforme a interpretao do
princpio da subsidiariedade, trata-se do ltimo meio eficaz capaz de sanar
leso ou controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata, gerando uma maior segurana jurdica, mas, para tanto, deve ser usado.
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12 Marcia Vogel Vidal de Oliveira

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341

SUMRIO: 1. Introduo. 2. Dos Aspectos Legais e

No presente trabalho, vai se tratar sobre o instituto da Argio de

SILVA, 2000, p.122.

SCHFER, 2001, p. 201.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

tendo sido iniciado o exame da medida liminar3. Porm, a deciso ainda

2. Dos Aspectos Legais e Doutrinrios a Respeito da ADPF

2.1 Do controle de constitucionalidade no Brasil

SILVA, 2005b, p. 47.

MORAES, 2001, p. 562-563.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

MORAES, Ob. cit., p. 564.

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...]

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...]

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

Na via de ao, no h propriamente partes do processo, mas meros

Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de

FERRAZ, 1993, p. 205-207.

SILVA, 2005b, p.50-52.

BASTOS, Celso Seixas Ribeiro apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p. 78.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

Art. 265. Suspende-se o processo:

DANTAS, 2001, p. 131.

a recursos, pedidos ou aes, quando incabveis, intempestivos, sem objeto

Quanto legitimidade ativa para propor a ADPF, a previso legal a

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

I - os legitimados para a ao direta de inconstitucionalidade;

CLVE, 2000, p. 165.

STF, ADIn-MC - Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 202/BA, (Relator

O inciso II, do artigo 2 do projeto da referida lei foi vetado, porque

Mensagem n 1.807, de 3 de dezembro de 1999.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

da Repblica e cria, em verdade, procedimento adicional e

2.4. Do procedimento e julgamento da ADPF

Neste ponto, far-se- um breve resumo a respeito do procedimento e

MORAES, Alexandre de apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p.20.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

MENDES, 2006b, p. 371.

mo assim foi reconhecida cabvel tambm nas aes

ZAVASCKI, 2001, p. 52-53.

MIRANDA, 1988, p. 389.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

A reclamao tem por objetivo garantir a autoridade das decises tomadas

3. Da Jurisprudncia Envolvendo a ADPF

3.1. Do conceito de preceito fundamental

CAMPO, 2001, p.66.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

Jos Afonso da Silva afirma que preceitos fundamentais so aqueles que:

SILVA, 2005a, p. 554.

BASTOS; VARGAS, 2000, p.75; DANTAS, 2001, p. 128.

tais da Constituio, bem como os fundamentos e objetivos fundamentais

MORAES, Alexandre de, apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p.17.

MORAES, Alexandre de apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p. 21.

DIMOULIS, 2005, p. 17.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

que, como observa Hans-Jrgen Papier, qualquer

MENDES, Gilmar Ferreira, apud TAVARES; ROTHENBURG, 2001, p.132-133.

da segurana jurdica e de exigncia de uma prestao judicial efetiva. Isso

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

(Relator Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno de 18 de maio de 2000, DJ

3.Outra hiptese regulada no pargrafo nico do mesmo art.

Da Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF

samente autorizados pela Constituio (RTJs 112/504, 117/921,