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31-55, janeiro-maro/2011
INTRODUO
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Uma discusso mais detalhada do contedo cognitivo das convenes de desenvolvimento encontrase
em Erber (2008).
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Furtado (1974) discute o mito do Progresso para destacar a especificidade da trajetria dos pases
perifricos em comparao com os pases capitalistas centrais. Erber (2002) analisa o papel do mito da
Terra Prometida na configurao da conveno neoliberal.
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Ver Castro (1993) e Erber (2002) para anlises, respectivamente, da antiga conveno desenvolvi
mentista e da conveno neoliberal.
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destes gastos estaria dirigida aos no pobres. A soluo, pois, era a focali
zao nos pobres atravs de mecanismos institucionais eficientes e eficazes,
mesmo que tal orientao estivesse em oposio ao universalismo defendido
pelo PT. O Bolsa Famlia viria a concretizar a focalizao.
A estabilidade de preos e a expectativa dos atores econmicos de que esta
duradoura constituem parte indispensvel desta conveno, posto que afetam
no apenas as transaes correntes como os contratos futuros e, portanto, a
poupana e o investimento. Ao mesmo tempo, afeta positivamente a equidade,
posto que os pobres tendem a ser mais afetados pela alta inflao.
O cnone liberal condiciona a estabilidade ao estabelecimento de regras
formais que disciplinem o comportamento do Governo e dos agentes privados.
Tais regras se expressam atravs de metas, fiscais e de inflao, que permitem
sociedade monitorar o desempenho do Governo. Implcita, est a crena na
tendncia do Governo em incorrer num vis inflacionrio, mas os agentes
privados tambm necessitam ser disciplinados, cabendo poltica monetria
do Banco Central o papel central na ancoragem das expectativas, atravs de
metas inflacionrias, e flexibilidade da taxa de cmbio a correta adequao
da economia s condies internacionais.
Ao iniciarse o primeiro mandato do Presidente Lula, o Ministrio da Fa
zenda (2003) anunciou que o novo governo tem como primeiro compromis
so da poltica econmica a resoluo dos graves problemas fiscais que caracte
rizam nossa histria econmica, ou seja, a promoo de um ajuste definitivo
das contas pblicas (p. 8, nfase original). No mesmo sentido de estabiliza
o, deveria ser dada prioridade reforma da Previdncia, conferida autono
mia legal ao Banco Central e reforados os direitos de credores, o que, em tese,
conduziria a uma reduo dos prmios de risco e, portanto, reduo da taxa
de juros.
Reforma fiscal um bordo de todo Ministro da Fazenda a partir da
agonia do Estado desenvolvimentista nos anos 1980 e constitui um tema que,
em termos gerais evoca consenso, mas que, quando buscase implementlo,
esbarra em interesses incontornveis e irreconciliveis, semelhana das refor
mas administrativa e poltica. O governo Lula seguiu as linhas de menor resis
tncia, aumentando a carga tributria, sem deixar de enviar ao Congresso a
ritual proposta de reforma, que se encontra em discusso. Para a Previdn
cia, feita uma pequena reforma, o tema foi abandonado.
Quanto s reformas dirigidas ao sistema monetrio e financeiro, o Banco
Central no ganhou sua independncia legal, mas seu Presidente foi alado ao
status ministerial e a organizao reteve sua capacidade de estabelecer objeti
vos e sua forte autonomia operacional para implementlos (vejase a seguir).
Os direitos dos credores foram reforados (p.ex. via Lei de Falncias), mas os
efeitos da sua maior segurana sobre as taxas de juros so difceis de discernir.
O silncio to eloquente como a fala. Embora privilegiasse a eficincia
institucional, o documento da Fazenda omitiase quanto a mudanas institu
cionais de carter estrutural, como a reforma administrativa do Estado e a
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reforma poltica, apesar dos inequvocos efeitos destas sobre a eficincia dos
mercados e do prprio Estado. A trajetria histrica manifestava seu peso.
Do ponto de vista cognitivo, as reformas institucionais propostas eram
derivadas da conveno liberal e faziam parte da segunda gerao de refor
mas do Consenso de Washington, dando continuidade ao processo iniciado na
dcada de 1990. No obstante, apontavam para problemas estruturais, como
a reforma fiscal e o equacionamento financeiro da Previdncia. A soluo des
tes problemas no necessita ser feita segundo as propostas liberais solues
alternativas podem ser encontradas, desde que a importncia dos problemas
seja reconhecida e as alternativas resolvidas politicamente. A minimizao do
debate e o adiamento das solues, apontam para uma preferncia pelo curto
prazo e para as dificuldades inerentes governana no presidencialismo de
coalizo. A mesma conjectura aplicase s reformas omitidas.
Concebida de forma restrita e implementada parcialmente, a agenda insti
tucionalista acabou por restringir sua prioridade estabilizao de preos,
deixando o Banco Central no epicentro da poltica macroeconmica. Esta con
figurao no nova remonta aos anos 1980, em que o principal instru
mento para impedir a ecloso da hiperinflao foi a alta taxa de juros paga
por ttulos da dvida pblica, transformados em quase moeda. A centralidade
do BACEN foi mantida no governo Collor e ampliada no primeiro mandato
do Presidente Cardoso, quando o Banco estabeleceu a ancoragem cambial, a
despeito da oposio de parte da equipe econmica. Apesar de ter conduzido
o pas anunciada crise de 1999, o BACEN ressurgiu das cinzas sob o regime
de metas de inflao, com poderes ampliados.
No Brasil, as metas de inflao so definidas pelo Conselho Monetrio
Nacional. As atas do Conselho, que poderiam indicar quais os critrios usados
para sua definio, no so divulgadas, mas podese supor que, semelhana
do Federal Reserve Board, envolvam cincia e arte (Bernanke, 2007). Dado
o traumtico passado inflacionrio brasileiro e os efeitos deletrios da inflao
sobre os rendimentos das camadas mais pobres da populao, que compem o
grosso do eleitorado, h uma compreensvel relutncia poltica do Governo
em mostrarse leniente com a inflao, o que torna a definio de metas depen
dente da sua evoluo anterior. Na avaliao de executivos do Banco Central
(Bevilaqua et al., 2007), a estabilidade de preos est associada a uma taxa de
inflao inferior a 5% anuais.
No regime de metas de inflao em que o Banco Central tem, nominal
mente, apenas autonomia operacional, o Banco recebe as metas de uma auto
ridade e tem a incumbncia de executlas, seguindo normas de transparncia
e de prestao de contas um arranjo institucional do tipo principalagente.
No caso brasileiro, a separao entre fixao e execuo (principal e agente)
de metas muito parcial, posto que o Presidente do Banco Central tem assento
no Conselho Monetrio Nacional, ao lado dos Ministros da Fazenda e Plane
jamento, e sua opinio, l, pesa, e muito.
Cabe, ainda, insistir sobre dois pontos. Primeiro, o centro da meta infla
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Perdas ou ganhos com a variao cambial so contabilizados como ajuste patrimonial na dvida in
terna lquida (Safatle, 2009).
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Vejase Filgueiras & Gonalves (2007) para as contribuies do sistema financeiro s campanhas das
eleies presidenciais de 2002 e 2006.
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Estimulado por medidas como o tratamento tributrio simplificado para pequenas empresas e maior
fiscalizao.
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mentismo dos anos 1970, , hoje, objeto de um consenso que abarca todas as
correntes de pensamento, contando com forte apoio do Banco Mundial. A
PITCE de 2003 tinha um forte componente heterodoxo em sua agenda positi
va, ao estabelecer claras prioridades setoriais e tecnolgicas9, em funo de
encadeamentos tecnolgicos e dos dficits no comercio internacional. Esta he
terodoxia foi atenuada em favor de polticas horizontais, possivelmente de
vido reduo da restrio externa. Tambm, diferena do perodo desen
volvimentista, na agenda atual no se distinguem os detentores da capacidade
de inovao pela origem do seu capital, apesar dos efeitos desta diferena so
bre a competitividade internacional e a soberania nacional.
Cabe destacar que, diferena da antiga conveno desenvolvimentista e
da conveno neoliberal, o governo Lula, colocou no topo de sua agenda,
atravs dos mecanismos apontados no que descrito acima como o terceiro
pilar neodesenvolvimentista, a reduo da pobreza, herdada do longo perodo
em que as duas convenes foram hegemnicas. A agenda atual almeja o con
sumo de massas e seu investimento derivado, mas tambm sanar a restrita in
cluso econmica, h muito apontada como bice principal sustentabilidade
do desenvolvimento (Furtado, 1961).
Do ponto de vista poltico, a forma como a poltica de incluso foi imple
mentada, de outorga de um benefcio pelo Estado, consistente com trajetria
de um Estado paternalista que remonta ao varguismo10 e tem como efeito co
lateral a perda de importncia das organizaes da sociedade civil, notada
mente as que representam os pobres e o aumento da importncia dos pode
res locais, responsveis pela incluso dos pobres nos programas de
assistncia. A reduo dos conflitos sociais, inerente poltica e sua forma de
implementao, inclusive pelo baixo custo fiscal que envolve, de interesse
tambm dos grupos de maior renda, estabelecendo uma ponte entre as duas
convenes.
A incluso se d via aumento de renda no contempla a redistribuio
de riqueza. Os detentores desta ltima (notadamente a financeira), fortemente
beneficiados pelas polticas da conveno de estabilizao, tm seus interesses
preservados. Dada a regressividade da estrutura fiscal, na medida em que a
incluso financiada via gastos fiscais so os pobres que arcam com parcela
maior do seu custo. Neste sentido, os pobres so as vtimas principais dos
impasses que cercam a reforma fiscal do Estado brasileiro.
O principal ativo desenvolvido pela poltica de incluso o da educao,
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O contraste entre as duas reas de atraso infraestrutura econmica e servios sociais ilus
trativo da importncia de coalizes organizadas em torno a objetivos especficos. No primeiro caso,
existem projetos, com objetivos e recursos definidos (construir uma hidroeltrica, pavimentar uma es
trada), cujos beneficirios imediatos (os construtores) so poucos e dotados de recursos organizativos
e polticos. No segundo caso, os objetivos so de longo prazo, com indicadores de sucesso limitados e
seus beneficirios so dispersos e desprovidos de recursos eficazes.
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Uma descrio minuciosa das medidas tomadas, com as referncias aos atos jurdicos, encontrase
em PAC (2009).
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lista restrita, desde que as polticas em que esta ltima se materializa sejam
mantidas. A combinao entre as duas convenes atende a uma ampla gama
de interesses, que a torna muito forte, nos termos antes definidos.
Convenes alternativas
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